El Presupuesto Basado en Resultados: Experiencia de Chihuahua

Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
El Presupuesto Basado en Resultados:
Experiencia de Chihuahua
Alba Eunice Ceniceros Becerra y Araceli Polanco Licón*
la toma de decisiones y la rendición de cuentas, son los
grandes retos a los que se enfrentan los gobiernos actuales.
I. INTRODUCCIÓN
Lograr que el gasto público genere los resultados
deseados, es un permanente desafío. A raíz de las
reformas constitucionales en materia de gasto público
promulgadas el 7 de mayo del 2008 en el Diario
Oficial de la Federación, y con la finalidad de rendir a
la ciudadanía mejores cuentas públicas, los gobiernos
federal, estatal y municipal deberán evaluar los
resultados obtenidos de la aplicación de los recursos
públicos que les son conferidos, y administrarlos
bajo los principios de eficiencia, eficacia, economía,
transparencia y honradez, que satisfagan los objetivos
y metas a los que están destinados.
El presupuesto por resultados es más que un
cambio en la metodología del proceso presupuestal;
éste requiere modificar la gestión de su formulación
a fin de considerar los problemas de articulación y
coordinación de las políticas públicas que inciden en
la gestión de los recursos y en el logro de resultados,
satisfaciendo a todos los actores de la sociedad.
Los objetivos fundamentales a lograr en
Chihuahua, implican la alineación de las asignaciones
presupuestales con las prioridades de la política de
gobierno; la reasignación de los recursos tomando
en cuenta el desempeño de los diferentes programas;
y generar información sobre los costos reales de las
políticas públicas. Por tanto, la Secretaría de Finanzas
y Administración, se dió a la tarea de instrumentar el
Presupuesto basado en Resultados en el corto y mediano
plazo, iniciando con una serie de formatos que se
suman al proceso, y que se dispone sean completados
por dependencia –estructura programática- fondo o
fuente de financiamiento. Con el fin de difundir este
mecanismo, el presente documento ilustra y define el
contenido de cada una de las partes que conforman
dicho formato.
La reforma hacendaria en materia de gasto
público establece en su parte medular las bases y
normas para una adecuada:
•
•
•
•
•
Gestión por Resultados (GpR)
Presupuestación basada en resultados (PbR)
Indicadores de desempeño
Sistema de evaluación del desempeño
Información de resultados alcanzados
Centrar las decisiones en los resultados; alinear la
planeación estratégica, la programación, el monitoreo
y la evaluación con los resultados; mantener sencilla la
medición e información; gestionar para resultados y usar
la información que de ésta se derive para el aprendizaje,
*
II. ANTECEDENTES DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL
Desde el ejercicio 2006, La Secretaría de Finanzas
y Administración ha integrado paulatinamente a
la estructura presupuestal y contable los elementos
encaminados a hacer más viable la transparencia y
el acceso a la información pública estatal; inducir la
C. Alba Eunice Ceniceros Becerra es Asesor Técnico de la Dirección
General de Finanzas de la Secretaría de Finanzas y Administración del
Estado de Chihuahua.
LSCA. Araceli Polanco Licón es Asesor Técnico del Departamento de
Presupuestos de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado
de Chihuahua.
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
Lic. Cristián Rodallegas Hinojosa
Secretario de Finanzas y Administración del Estado de Chihuahua e integrante
del Grupo de Vigilancia de Aportaciones y Otras Transferencias, de la CPFF
homologación de los sistemas contables y presupuestal
con los del Gobierno Federal y las entidades federativas;
facilitar la elaboración de estadísticas comparables de
la gestión financiera y de los fondos federales; orientar
el control y evaluación del gasto público con un
enfoque de medición del desempeño y la obtención
de resultados; y rendir cuentas íntegras, oportunas y
transparentes.
De esta forma a la fecha se cuenta con una
estructura presupuestal y contable, preparada para
iniciar con los trabajos que permiten instrumentar
en el corto y mediano plazo la elaboración de un
Presupuesto de Egresos basado en Resultados,
que contenga los indicadores estratégicos y de
gestión, dirigidos a la evaluación con enfoque de
resultados.
Actualmente el Presupuesto de Egresos se
elabora bajo la técnica de Presupuesto por Programas.
Se encuentra debidamente vinculado al Plan Estatal
de Desarrollo PED mediante el eje de desarrollo y
objetivo estratégico, vínculo establecido a través de
la estructura funcional programática. Este segmento
del catálogo permite adoptar los acuerdos emanados
de la Convención Nacional Hacendaria, a través de
la función y subfunción. Al mismo tiempo permite
ligar los programas a los ejes de desarrollo y objetivos
estratégicos contenidos en el PED, en la relación de un
programa y un objetivo estratégico.
Para lograrlo, se pretende aplicar la metodología
de Matriz del Marco Lógico, siendo congruentes con la
Federación, que inició este proceso a partir del 2007.
La implementación de este proceso se realizará
en tres etapas básicas:
A partir del presupuesto de egresos 2008, se integró
la identificación del fondo o fuente de financiamiento
que permite relacionar el origen del recurso con el uso
y destino de los mismos.
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1.
Introducir indicadores financieros por objetivo
estratégico y programa en el Presupuesto de
Egresos 2009, al mismo tiempo en que se recaba
información básica que permita conocer el grado
de madurez en el que se encuentran cada una de
las dependencias y entidades al respecto (Formatos
1 y 2, Presupuesto Basado en Resultados).
2.
Durante el ejercicio 2009, llevar a cabo el
proceso de capacitación e instrumentación de la
Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
metodología de Matriz del Marco Lógico que culmine con la elaboración del Presupuesto de Egresos del
2010 basado en Resultados.
3.
De tal forma que, como parte de una tercera etapa, el Presupuesto de Egresos 2010 contenga las bases
fundamentales para iniciar con un sistema de Evaluación con Medición del Desempeño orientado a la
Obtención de Resultados.
En este contexto, las dependencias y organismos deberán efectuar una revisión minuciosa de sus funciones,
y eficientar sus procesos al elaborar tanto los programas operativos anuales como el presupuesto de egresos para
el 2009.
Entrega de
Normas, Políticas
y Lineamientos a
Dependencias y
Organismos Desc.
15 Agosto
DEPENDENCIAS
SECRETARÍA DE
PLANEACIÓN Y EVALUACIÓN
Seguimiento y Apoyo a las
Dependencias y Organismos
Descentralizados en la
elaboración de POA'S.
Entrega de Techos
Presupuestales y
Catálogos.
15 Agosto
SECRETARIA DE FINANZAS Y
ADMINISTRACIÓN
Seguimiento y Apoyo en la
Elaboración del Ppto a las
Dependencias y Organismos
Descentralizados.
Capacitación para
la captura del
Presupuesto.
Inicia
20 Agosto
Seguimiento y Apoyo en el
llenado de los formatos en
materia de PBR
Negociar y Ajustar
Anteproyecto de
Presupuesto con
Dependencias y
Organismos
Descentralizados.
Presentación del
Anteproyecto de
Presupuesto al
Secretario de
Finanzas y
Administración para
su valoración.
Envío de Propuestas de POA´S
de Operación a la Secretaría de
Finanzas y Administración.
26 Septiembre
REVISIÓN Y ANALISIS
Secretaría de Finanzas y
Administración
POA´S de Operación
Los POA'S deben corresponder
al 100% con la propuesta de
presupuesto.
Envío de Propuestas al
Departamento del Presupuesto
de la Secretaría de Finanzas y
Administración.
26 Septiembre
Cada Secretario presenta
la justificación de su
propuesta ante Finanzas
y Administración,
Contraloría y Planeación.
(Comisión Gasto
Financiamiento)
Secretaría de Finanzas y
Administración
Propuesta Base y Adicional
Formatos PBR
INTEGRACIÓN
ANTEPROYECTO DEL
PRESUPUESTO
Presentación del
Anteproyecto del
Presupuesto ante el
C.Gobernador por
Finanzas y
Administración,
Contraloría y
Planeación.
Presentación del
Proyecto del
Presupuesto ante el H.
Congreso del Estado.
30 Noviembre
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
III. ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO
2009
SED.- El Sistema de Evaluación del Desempeño
realizará el seguimiento y la evaluación sistemática de
las políticas y programas de las entidades y dependencias
de la Administración Pública Estatal, para contribuir a
la consecución de los objetivos establecidos en el Plan
Estatal de Desarrollo y los programas que se derivan
de éste. El SED brindará la información necesaria para
valorar objetivamente y mejorar de manera continua el
desempeño de las políticas públicas, de los programas
presupuestarios y de las instituciones, así como para
determinar el impacto que los recursos públicos tienen
en el bienestar de la población.
En este proceso se integrarán los trabajos
necesarios para lograr la primera etapa básica de la
implementación antes mencionada.
Para lograr lo anterior, se agregó al proceso
presupuestario el llenado de los mencionados
formatos.
El nivel de llenado de éstos es por Dependencia
– Estructura Programática – Fondo o Fuente de
Financiamiento.
EJE DE DESARROLLO.- Con la finalidad de
enmarcar la estructura programática dentro del Plan
Estatal de Desarrollo, se define la Clasificación por
Eje de Desarrollo, donde se distribuyen los órganos
de gobierno (poderes, dependencias, organismos
descentralizados, fideicomisos y municipios) según las
funciones que desempeñan y la forma como impactan
en cada eje de desarrollo.
IV. ELEMENTOS DE LOS FORMATOS Y
DESCRIPCIÓN DE LOS MISMOS
PBR.- El Presupuesto Basado en Resultados
consiste en un conjunto de actividades y herramientas
que permite apoyar las decisiones presupuestarias
en información que sistemáticamente incorpora
consideraciones sobre los resultados del ejercicio de
los recursos públicos, y que motiva a las instituciones
públicas a lograrlos, con el objeto de mejorar la calidad
del gasto público estatal y promover una más adecuada
rendición de cuentas.
OBJETIVO ESTRATÉGICO.- Relación jerárquica en la que cada uno de los programas que la
componen está asociado a los objetivos de los siete ejes
de la estructura presupuestaria, en su vinculación con
el Plan Estatal de Desarrollo, lo que permite reflejar el
PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL ESTADO
•Presupuesto por Programas
•Para el Presupuesto 2010 Presupuesto
Basado en Resultados
Componentes del Proceso
PROGRAMAS OPERATIVOS ANUALES
PROGRAMAS DE MEDIANO PLAZO
•Sectoriales, Regionales, Institucionales y
•Especiales.
PLAN ESTATAL DE DESARROLLO 2004 - 2010
•Objetivos Estatales, Estrategias y
Prioridades de Desarrollo.
•Política de Carácter Global, Sectorial y
Regional.
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
Lic. Jesús Ruíz Palma, Director General de Finanzas de la Secretaria de
Finanzas y Administración del Estado de Chihuahua.
se realizan a través de cada una de las dependencias y
organismos. Provee una visión global de los principales
ejes estratégicos de la Administración Pública Estatal.
Conjunto de actividades afines y coordinadas, necesarias
para alcanzar los objetivos de la institución, de cuyo
ejercicio generalmente es responsable un órgano o
unidad administrativa; se define desde las disposiciones
jurídico administrativas.
destino de los recursos públicos por Eje de Desarrollo,
Objetivo Estratégico y Programa.
ESTRUCTURA PROGRAMÁTICA.- Define
la estructura de programación del gasto público
contenida en los Programas Operativos Anuales,
cuya finalidad es cumplir con los objetivos y metas
del Gobierno del Estado plasmados en el Plan Estatal
de Desarrollo. Se compone por un segmento de 3
niveles de agregación que son la Función, Subfunción
y Programa. Nos permite contestar la pregunta ¿para
qué se gasta?
SUBFUNCIÓN.- Desagregación específica
y concreta de la Función que identifica acciones y
servicios afines a la misma, expresados en unidades de
funcionamiento o de medición congruente. Desglose
pormenorizado de la Función que identifica con mayor
precisión la participación del sector público en el resto
de la economía.
FUNCIÓN.- Es la división principal de la
totalidad del esfuerzo organizado del sector público y
que representa en su máxima expresión la agregación
de actividades y recursos que el Gobierno del Estado
encamina a prestar un servicio público concreto
y definido de conformidad con el mandato de la
sociedad.
PROGRAMA.- Conjunto de acciones
afines y coherentes a través de las cuales se
pretenden alcanzar objetivos y metas previamente
determinados por la planeación, para lo cual se
requiere combinar recursos humanos, financieros,
tecnológicos, materiales y naturales; especifica
Tiene por objeto agrupar el gasto público de
acuerdo a los propósitos, atribuciones y acciones que
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
tiempo y espacio en el que se va a desarrollar el
programa y atribuye responsabilidad a una o varias
unidades ejecutoras debidamente coordinadas. Las
metas de los programas deben ser congruentes con
el sentido y los objetivos que presenta la función
correspondiente.
Esta definición puede modificarse o ampliarse
con la finalidad de reflejar su esencia o razón de ser,
con mayor claridad y objetividad.
SITUACIÓN ACTUAL DEL PROGRAMA.Es la razón de ser del programa, aquello que motiva la
creatividad de una persona o de un grupo de personas
que buscan alternativas de solución o de mejora.
Se tienen que identificar las causas o factores que
producen el programa en cuestión. Debe reflejar en
forma breve y concisa la realidad actual del programa
y sus antecedentes.
Cada programa esta asociado a un objetivo
estratégico. Es necesario revisar el alcance del programa
y su impacto con respecto al objetivo estratégico
asociado. Es muy importante que cada uno de los
programas esté debidamente alineado al Plan Estatal
de Desarrollo.
FIN.- ¿Cómo el programa contribuye en el
mediano o largo plazo a la solución del problema?
Situación esperada una vez que el proyecto ha estado
funcionando. Para su redacción utilizar el presente
participio.
FFF.- Elemento indicador del origen de los
recursos provenientes de los diferentes ámbitos de
gobierno, federal, estatal, municipal o de terceros. Se
conforma de 4 niveles de agregación que son: tipo
de recurso, origen del recurso, fondo o fuente de
financiamiento y ejercicio. Responde a la pregunta ¿De
dónde provienen los recursos públicos?
PROPÓSITO.- ¿Porqué el programa es
necesario para los beneficiarios? Describe el efecto
directo (cambios de comportamiento) o resultado
esperado al final del periodo de ejecución. Es el cambio
que fomentará el programa. Es una hipótesis sobre
lo que debiera ocurrir a consecuencia de producir y
utilizar los Componentes. El título del programa debe
surgir directamente de la definición del Propósito.
Se requiere que cada programa tenga solamente un
Propósito.
MISIÓN.- Es el propósito o razón por la cual
una dependencia o programa existe. Establece lo
que la dependencia o programa debe ser y hacer
para contribuir al logro de la visión. Define cómo
actuará dentro de su entorno y señala los atributos
que la distinguen, en términos de lo que requiere
lograr y a quién servir. La misión expresa el quehacer
fundamental de la entidad, dependencia o programa
en todo el tiempo.
COMPONENTES.- ¿Qué entregará el programa?
Son las obras, estudios, servicios y capacitación específicos
que se requiere que produzca la administración del
programa dentro del presupuesto que se le asigna. Cada
uno de los Componentes del programa tiene que ser
necesario para lograr el Propósito, y es razonable suponer
que si los Componentes se producen adecuadamente, se
logrará el Propósito. Los Componentes son el resultado
aplicable al programa. Deben expresarse claramente.
VISIÓN.- Es la imagen o el escenario futuro
de la realidad social que el equipo de gestión o la
dependencia ejecutora quiere contribuir, a través de un
programa. Es la representación altamente deseada del
contexto que se pretende alcanzar. Permite establecer el
alcance de los esfuerzos por realizar, de manera amplia
y detallada para que sea lo suficientemente entendible;
debe ser positiva y alentadora para que invite al desafío
y a la superación.
Cada uno de los componentes planteados en
este documento, deberá tener una relación directa con
una o varias actividades plasmadas en los Programas
Operativos Anuales. A través de las actividades se
establece el vínculo de este formato con los POA’s.
DESCRIPCIÓN BREVE DEL PROGRAMA.- Debe tomarse del “Instructivo para la utilización
del Catálogo Funcional Programático”.
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
indicadores de gestión que evalúen a un componente
en particular.
NOMBRE DEL INDICADOR.- Expresión
medible; la cual propone concretar los objetivos y
tareas que sirven para expresar cuantitativamente
dichos objetivos y tareas.
Estos indicadores deben estar enfocados a
la medición de los resultados del fin y el propósito
exclusivamente. La medición de los logros de cada uno
de los componentes será materia de la segunda etapa
de este proceso.
Los indicadores son medidas, números, hechos
o percepciones que señalan condiciones o situaciones
muy específicas. Los indicadores deben ser objetivos,
medibles, relevantes y específicos.
-
-
-
Si el programa se puede medir con más de un
indicador de impacto o resultado, favor de plasmarlos.
Algunas características de los indicadores son:
Proporcionar la base para supervisar y evaluar el
proyecto.
Definen metas que nos permiten conocer en que
medida se cumplen los objetivos.
Pueden reflejar aspectos cuantitativos o cualitativos.
DESCRIPCIÓN
DEL
Descripción breve del indicador.
INDICADOR.-
SUPUESTOS.- Cada supuesto corresponde
a un riesgo que enfrenta el proyecto y que está más
allá del control directo de la gerencia del proyecto. El
supuesto se expresa como una condición que tiene que
darse para que se cumpla la relación de causalidad en
la jerarquía de objetivos. Sólo se consideran los riesgos
que tengan una probabilidad razonable de ocurrencia.
Nombrar al indicador lo mas corto posible.
Los indicadores aquí planteados deberán ser
indicadores de impacto. Deben estar orientados a
la medición de los resultados del programa. Debe
ser el indicador más relevante del programa.
Generalmente este tipo de indicadores mide la
eficacia del programa. No se recomienda establecer
Si se logra el propósito del proyecto y se
cumplen los supuestos asociados a éste, se contribuirá
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Presupuesto y Gasto Público • No. 2 • Octubre de 2008
anteriores. De ser así especificar a que ejercicio anterior
corresponde (2004, 2005, 2006, 2007).
al logro del fin. Si se contribuyó al logro del fin y se
mantienen vigentes los supuestos asociados a éste, se
garantizará la sustentabilidad de los beneficios del
proyecto.
UNIVERSO DE COBERTURA.- Alcance
máximo posible de la unidad de medida expresada en
el indicador.
META DEL INDICADOR.- Expresión cuanticualitativa que permite identificar el logro del objetivo
del proyecto. Se refiere al producto que se espera
obtener en un tiempo definido con la realización de las
acciones, es el objetivo convertido en el bien o servicio.
Se debe expresar por una acción y una cantidad. La
meta es el parámetro para evaluar, a través de los
indicadores, los avances logrados en el cumplimiento
del objetivo.
Identificar la fuente de verificación de los
datos. Esta fuente corresponde al documento formal,
sistema, registro o control a donde se recurrirá para
obtener la información necesaria para el cálculo
del indicador. Esta fuente deber ser clara, precisa y
veraz.
FÓRMULA.- Es la representación matemática
que relaciona la(s) variable(s) que intervienen en
la determinación del indicador. En este contexto
proporcionar la descripción de cada variable y de
donde se obtendrán los valores de cada una de ellas.
Es necesario identificar el valor inicial base a
partir del cual se mide el indicador. Se recomienda
que este valor corresponda al ejercicio actual (2008).
Este valor inicial base puede ser a partir de ejercicios
Estructura
Funcional
Programática
Plan Estatal
de
Desarrollo
Cada programa
está vinculado con:
Formato PBR
Por cada
Programa:
MISIÓN
DEPENDENCIA
PROGRAMA 1
VISIÓN
PROGRAMA 2
EJE
DE
DESARROLLO
FIN
PROPÓSITO
MISIÓN
PROGRAMA 3
COMPONENTES
PROGRAMA 4
OBJETIVO
ESTRATÉGICO
ACTIVIDADES
INDICADORES
DE GESTIÓN
PROGRAMA 5
INDICADORES
DE IMPACTO
54
P
O
A
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55
56
510.- Servicios personales
520.- Materiales y suministros
530.- Servicios generales
540.- Subsidios
150.- Bienes muebles e inmuebles
570.- Aportaciones a fideicomisos
580.- Transferencias y Gastos reasignados
586.- Participacion y Aportaciones a Municipios
590.- Devolución de ingresos
TOTALES
Capítulo del Objeto del Gasto
FFF:
510.- Servicios personales
520.- Materiales y suministros
530.- Servicios generales
540.- Subsidios
150.- Bienes muebles e inmuebles
570.- Aportaciones a fideicomisos
580.- Transferencias y Gastos reasignados
586.- Participacion y Aportaciones a Municipios
590.- Devolución de ingresos
TOTALES
Capítulo del Objeto del Gasto
FFF:
Enero
Enero
Febrero
Febrero
Marzo
Marzo
Abril
Abril
Presupuesto correspondiente a cada Fondo o Fuente de Financiamiento por Capítulo del Objeto del Gasto.
Estructura Programática
Mayo
Mayo
Junio
Junio
Julio
Julio
Agosto
Agosto
SECRETARIA DE FINANZAS Y ADMINISTRACIÓN
DIRECCIÓN GENERAL DE FINANZAS
ELABORACIÓN DEL PRESUPUESTO 2009
FORMATO 2 - PBR
DISTRIBUCIÓN CALENDARIZADA Y VALOR ANUAL POR PROGRAMA
FONDO O FUENTE DE FINANCIAMIENTO
Septiembre
Septiembre
Octubre
Octubre
Noviembre
Noviembre
Diciembre
Diciembre
Total
Total
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