La gestión de la Seguridad Social en España, Domingo A. Sánchez

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nales que suscita la gestión de la Seguridad
Social, siendo el hilo conductor de la investigación el análisis de la evolución histórica de
la protección social, desde sus orígenes, básicamente desde el prisma de sus estructuras
organizativas y administradoras, hasta nuestros días, llegando hasta la última manifestación constituida por el Apartado IX del acuerdo suscrito con fecha 9-4-2001, por el Gobierno, Confederación Sindical de CCOO, CEOE
y CEPIME.
Quedan excluidos del estudio la gestión
del Régimen Especial de la Seguridad Social
de los funcionarios públicos, la llevada a cabo
por las CC.AA. en funciones y servicios traspasados (Órganos equivalentes al INSALUD)
y, por supuesto, la gestión de la Seguridad
Social voluntaria o complementaria. Así mismo, queda fuera del estudio la colaboración
en la gestión llevada a cabo por las Mutuas de
Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social (MATEPSS) y
las empresas.
El trabajo consta de cinco capítulos, en el
primero de los cuales se hace un estudio de la
gestión desde la asistencia como medida protectora de carácter general, la gestión de la
previsión individual y colectiva, y continúa
con la Previsión Social, cuyo primer antecedente estuvo constituido por la gestión de los
accidentes de trabajo, encomendada por Ley
de 30 de enero de 1990 a las «sociedades de
seguros debidamente constituidas».
«LA GESTIÓN DE LA
SEGURIDAD SOCIAL EN
ESPAÑA»
DOMINGO A. SÁNCHEZ NAVARRO
CES, Colección Estudios
Madrid, 2003
367 páginas
El presente libro constituye un análisis de
los principales aspectos y problemas tradicio-
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El autor pasa revista a las distintas disposiciones relativas a la materia, entre ellas, la
Ley de 27 de febrero de 1908, creadora del
INP; la Ley de Bases de la Seguridad Social,
de 28 de diciembre de 1963 que, por un lado,
suprimió las compañías de seguros y otras
entidades privadas y, por otra, supuso la integración de los entes gestores existentes en
dos entidades gestoras básicas: el INP y las
Mutualidades Laborales; y la Ley de Seguridad Social, de 21 de abril de 1966, articuladora de la Ley de Bases.
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El capítulo II está dedicado al estudio de
los problemas tradicionales de la gestión, que
también se contemplan desde la evolución
institucional de la misma, que corre paralela
al de la regulación de las distintas técnicas
específicas de protección. En esa línea, el
autor contempla la disyuntiva entre gestión
pública y privada, su evolución histórica, con
una referencia especial a la opinión de la doctrina española, emitida recién estrenada la
Constitución Española; así mismo, hace referencia a la gestión directa por el Estado o
indirecta a través de entes instrumentales
creados al efecto, la participación de los interesados en el control y vigilancia de la gestión, la unidad o pluralidad gestora y, por
último, la gestión de base territorial o profesional.
omisiones que contiene, a su escasa racionalidad y rigor técnico y resaltando aquellas normas de procedimiento administrativo y laboral aplicables a la gestión de la Seguridad
Social, todo lo cual heredará presumiblemente el nuevo ente gestor.
En el capítulo III el autor hace un estudio
de las actuales Entidades gestoras de la
Seguridad Social y Servicios comunes que,
con la excepción del Instituto Social de la
Marina y de la Tesorería General de la Seguridad Social, surgieron a raíz de la aprobación del Real Decreto Ley 36/1978 de 16 de
noviembre, sobre Gestión Institucional de la
Seguridad Social, la Salud y el Empleo (Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto Nacional de Servicios Sociales e Instituto
de Migraciones y Servicios Sociales, Instituto
Nacional de Empleo e Instituto Nacional de
la Salud), llamadas todas ellas a desaparecer,
vía traspaso de algunas de sus funciones y
servicios a las Comunidades Autónomas, vía
sustitución por el nuevo ente gestor, en los
términos acordados en el «Pacto de Toledo»,
denominado ya Agencia de la Seguridad
Social. De todas ellas, se analiza su naturaleza jurídica, su organización, funcionamiento
y principios aplicables, así como su estructura orgánica.
• En la actualidad, la gestión de la Seguridad Social es esencialmente publica
por imperativo constitucional. El principio de unidad gestora, como titularidad
estatal exclusiva, impide que la iniciativa privada pueda asumir la función gestora, permitiendo sólo la mera colaboración al desarrollo de la actividad de servicio público.
En el capítulo IV se contemplan las singularidades de las actuales Entidades gestoras
desde el contenido de la disposición adicional
sexta de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado, haciendo especial referencia a las
• La autonomía gestora se ve seriamente
obstaculizada, observándose «una forzada relación de sometimiento pasivo de
la Administración gestora a la Administración Central del Estado», que se
manifiesta a través de la llamada «dis-
Finalmente, en el capítulo IV, se analiza el
futuro inmediato de la gestión, representado
por la llamada «integración orgánica y funcional» a través del nuevo organismo «Agencia
de la Seguridad Social», que deberá quedar
encuadrado en la llamada tradicionalmente
«Administración Institucional el Estado».
El autor termina el libro con una serie de
conclusiones de las que destacamos las
siguientes:
• La reforma de 1978, aunque ya pudo
prever la distribución competencial
Estado – Comunidades Autónomas en
materia de Seguridad Social, su plasmación real no se adecuó totalmente a
tales exigencias; y por la vía de la transferencia de organismos se ha producido
también una transferencia de funciones
que no se correspondía con las primigenias funciones a transferir. La gestión
institucional tampoco se adecua en su
totalidad a los fines proyectados en
1978.
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persión de funciones» (ruptura de la propia Administración gestora) y «desposesión de tareas» (expropiación o desposesión de numerosas e importantes tareas
organizativas y de gestión al ente autónomo, para ser después reubicadas en el
seno de la propia Administración Central de tutela).
• Es patente la total inexistencia en la
práctica de relaciones de colaboración
entre los institutos gestores y sus cooperadores privados (empresas y mutuas
de accidentes).
Según el autor, resulta significativo que la
gestión de los recursos humanos de las Entidades Gestoras esté residenciada en el Ministerio de tutela, si se tiene en cuenta que ninguna organización puede hacerse responsable de sus actos ante terceros –incluidos los
asegurados– si, como aquí sucede, hay
alguien que decide por ella.
• Según el autor, el reconocimiento del
derecho a la asistencia sanitaria de la
Seguridad Social, como competencia
actualmente atribuida al INSS, precisa
de algunas aclaraciones, entre ellas, la
de que habrá que decir que la asistencia
a que alude el precepto es la asistencia
sanitaria «en los casos de maternidad,
enfermedad común profesional y accidentes, sean o no de trabajo», es decir,
aquella que queda incluida en la acción
protectora de cada uno de los regímenes
que componen el Sistema de la Seguridad Social, afectando a trabajadores en
activo, pensionistas y a aquellas personas sin recursos económicos suficientes.
• Por otra parte, al ser cuatro las entidades que inciden sobre la prestación
(INSS, TGSS, INGESA y CC.AA.) y, en
ocasiones, cuando la asistencia se deriva de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, hasta cinco
(MATEPSS), se hace necesario establecer un procedimiento coordinatorio que
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garantice el efectivo control de los titulares y beneficiarios con derecho a asistencia sanitaria.
• La profunda interrelación que se produce en los distintos ámbitos de la Seguridad Social, en especial en los ámbitos de
afiliación y recaudación en relación con
los prestacionales, así como la gestión
integral de las bases de datos y de los
procesos informáticos, aconsejan que la
gestión institucional se lleve a cabo unitariamente, creándose un organismo
único de gestión. Según el autor, esto
reportaría numerosas ventajas: reducción del gasto público, mayor interrelación entre la capacidad de recaudación y
la de gasto, mayor eficacia gestora del
servicio público asistencial, resolución
de las disfunciones que resultan de una
organización basada en pautas de composición y diferenciación institucional
contradictorias, especialización máxima en la gestión de la tarea encomendada así como mayor agilidad, solución de
los problemas de litisconsorcio activo o
pasivo en los procesos judiciales y, por
último, mayor autonomía y participación social en el impulso y control de su
funcionamiento.
• Según el autor, la nueva Entidad, denominada Agencia, debería tener, entre
otras, las siguientes características:
debe incorporar a su denominación la
expresión «Seguridad Social», debe ser
organismo autónomo, su creación debe
venir acompañada de una propuesta de
Estatutos y de un Plan inicial de actuación, la integración de la gestión de
prestaciones económicas debería incluir
toda la acción protectora de la Seguridad Social y debe coordinar las competencias entre los distintos órganos de la
Administración del Estado.
• Por último, en lo que respecta al procedimiento sancionador, se debe establecer la debida separación entre la fase
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instructora y la sancionadora, encomendándose a órganos diferentes: para el
autor, el órgano instructor debería ser
la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social y el órgano de resolución, la Entidad gestora competente por razón de la
materia, es decir, la Agencia de la Seguridad Social.
El libro constituye un firme alegato en
favor de la consideración de la protección
social como un servicio público cuya ordenación y administración no pueden ser transferidas a manos privadas con dejación por el
Estado de sus obligaciones y viene a ocupar
un hueco existente hasta el momento en la
producción bibliográfica sobre el tema.
GUILLERMO RODRÍGUEZ FOLGAR
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