Informe 59/00, de 5 de marzo de 2001. "Prórroga de un contrato de

Informe 59/00, de 5 de marzo de 2001. "Prórroga de un contrato de
gestión de servicios públicos y posibles modificaciones del mismo".
ANTECEDENTES.
1. Por la Alcaldía del Ayuntamiento de Loja (Granada) se dirige a esta Junta Consultiva
de Contratación Administrativa el siguiente escrito:
"ANTECEDENTES:
Previa la celebración del correspondiente concurso, con fecha 11 de marzo
de 1993, se suscribió contrato con la empresa INGENIERIA AMBIENTAL
ANDALUZA, S.A.,ahora INUSA, S.A., para la prestación del servicio de
recogida de residuos sólidos urbanos y transporte a vertedero mediante
concesión administrativa, sólo del casco urbano, quedando los anejos (hasta
17) a cargo del Ayuntamiento.
El contrato que recoge textualmente el Pliego de Cláusulas que sirvió para
la adjudicación del mismo, en su cláusula 30 establece una duración de ocho
años,
prorrogables por periodos sucesivos de un año hasta el periodo máximo
legal.
Así mismo se prevé la posibilidad de la prórroga por causas de interés
público prevista en el Reglamento de Contratación de las Corporaciones
Locales.
Evidentemente desde el comienzo de prestación del servicio año 1993 a
fecha de hoy y más concretamente fecha de expiración del plazo marzo de
2001, tanto la población como el ámbito territorial ha aumentado
inexorablemente: Mayor población, crecimiento de Polígonos Industriales,
etc.
La empresa ante esta situación argumenta la necesidad de realizar una serie
de inversiones que se adecuen al servicio, así como la adecuación a la
normativa vigente: Ley 10/98 de Residuos, que exige la recogida selectiva,
Ley de Protección Ambiental Andaluza, etc.
.Asimismo, se entendería más rentable que el servicio de recogida prestado
por la empresa, fuera integral, es decir se prestara en todo el municipio
puesto que para el Ayuntamiento la recogida en los anejos, dado los
vehículos y material del que dispone, supone una gran carga.
Por tanto, se estudia la posibilidad de modificación del contrato inicial, por
razones de interés público fundamentadas en las necesidades nuevas (art.
102 y 164 LCAP) ampliando el servicio prestado, a los anejos de la localidad.
Actualmente el importe del servicio se cifra 71 millones de ptas. al año,con la
modificación propuesta se elevaría a 105 millones.
La empresa está conforme con dicha modificación pero solicita a cambio,
dadas las inversiones en maquinaria, vehículos etc. que debe realizar se
conceda una prórroga de la concesión por diez años a su vez prorrogables
por periodos iguales.
CONSULTA:
Por todo lo anterior y siendo evidente la necesidad de esta Corporación de
ampliar el servicio de forma urgente, se eleva consulta a esta Junta
Consultiva sobre los . siguientes extremos:
PRIMERO: posibilidad de modificación del contrato, teniendo en cuenta que
la empresa esta conforme con la misma, ampliando el servicio a los anejos,
así como con la creación del llamado "punto verde" que permitiría la recogida
selectiva.
SEGUNDO: modificación de la duración del contrato mediante con la
ampliación a diez años con prórrogas de igual duración hasta el plazo
máximo legal.
Rogaría la máxima urgencia en la contestación, pues la concesión debe
prorrogarse a primeros de marzo del 2001."
2. Al anterior escrito se acompaña pliego de condiciones económico-administrativas que
ha de regir el concurso para la contratación en forma de concesión del servicio público de
recogida domiciliaria de basura y transporte al vertedero y documento de formalización del
contrato, debiendo destacarse del pliego, a efectos del presente informe, el contenido de la
cláusula tercera referente al plazo de la concesión y el de las cláusulas quinta y sexta
referentes al precio del contrato y a la revisión del precio.
En la cláusula tercera se fija que el contrato tendrá una duración de ocho años a partir
de su formalización pero que, con seis meses de antelación a la terminación del plazo, se
podrá prorrogar la concesión por acuerdo del Ayuntamiento Pleno y de conformidad con el
concesionario, por sucesivos períodos de un año, hasta el máximo previsto en la legislación
vigente y que, independientemente de dichas prórrogas, la Corporación podrá establecer, por
causas de interés público, la prórroga prevista en el Reglamento de Contratación de las
Corporaciones Locales.
En la cláusula quinta se afirma que, por tratarse de concurso no se establece tipo de
licitación pero que los concursantes harán figurar, de forma expresa, el precio anual por el
que se comprometan a prestar los servicios objeto de concesión y en la cláusula sexta se
detallan como únicas causas de revisión del precio el incremento anual del IPC, las posibles
ampliaciones del servicio por apertura de vías públicas, incremento de la edificación, etc. y la
alteración de las condiciones del contrato, por incremento en la extensión de éste a nuevas
zonas o poblados por prestación de nuevos servicios o mejoras introducidas en los mismos,
añadiendo que en todos los casos el concesionario presentará previamente los estudios
económicos justificativos que habrán de serle aprobados por el Ayuntamiento.
CONSIDERACIONES JURÍDICAS.
1. La primera consideración que hay que realizar es la absoluta identidad de las
cuestiones suscitadas en relación con las planteadas en el expediente 52/00, con alguna
diferencia de matiz, tratándose de la misma empresa adjudicataria y de pliego de idéntico
contenido, por lo que, a continuación, procede reproducir las consideraciones y conclusión
del informe de esta misma fecha referente al expediente 52/00, con las matizaciones
resultantes de las peculiaridades de detalle del presente supuesto.
2. Para ordenar sistemáticamente las cuestiones que se suscitan en el presente
expediente es necesario, en dos grandes grupos, abordar, en primer lugar, las cuestiones
relativas a la prórroga del contrato adjudicado por el Ayuntamiento de Lorca a la empresa
INUSA para la gestión del servicio de recogida domiciliaria de basuras y transporte al
vertedero, que termina, según se indica en el oficio de remisión, el mes de marzo de 2001 y,
en segundo lugar, las restantes modificaciones que se pretende introducir en el contrato de
referencia.
3. En cuanto a la posible prórroga del contrato se parte de la circunstancia de que el
pliego que ha sido remitido es el que rigió para la adjudicación del contrato a la empresa
INUSA en el mes de marzo de 1993, dado que, como se indica en el escrito de remisión
termina el contrato el mes de marzo de 2001.
Dada la fecha de adjudicación del contrato Baño 1993- la posibilidad de prórroga ha de
examinarse a la luz del pliego de condiciones económico administrativas con arreglo al cual
se adjudicó el contrato y de la Ley de Contratos del Estado, entonces en vigor, aunque esta
última, en sus principios inspiradores no difiere sustancialmente de los de la hoy vigente Ley
de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyos preceptos figuran incorporados al
Texto Refundido del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.
Debe prescindirse, por el contrario, del artículo 59 del Reglamento de Contratación de
las Corporaciones Locales de 9 de enero de 1953, pues aunque al mismo se remite la
cláusula tercera del pliego de condiciones económico administrativas, se refiere a un
supuesto excepcional de prórroga al término final del contrato por plazo máximo de seis
meses en los casos de ausencia de licitadores que nada tiene que ver con la cuestión que se
somete a consulta.
Conforme, por tanto, a la cláusula tercera del pliego el contrato adjudicado en el año
1993, por período de ocho años puede ser prorrogado a su vencimiento con la limitación que
resulta de la propia cláusula tercera de que la prórroga ha de realizarse por sucesivos
períodos de un año y con la limitación -ésta más importante- derivada de la propia naturaleza
del contrato y de la prórroga, de que el contrato prorrogado no es un nuevo contrato, sino el
propio contrato primitivo que, como ha declarado esta Junta en su reciente informe de 21 de
diciembre de 2000 (expediente 30/00), "sigue produciendo sus efectos durante el período de
prórroga".
En consecuencia, durante este último período el contrato ha de ajustarse a las
condiciones iniciales bajo las que se celebró, fundamentalmente en materia de precio y su
revisión, por lo que en este caso concreto, hay que concluir que el contrato adjudicado por el
Ayuntamiento de Loja a la empresa INUSA puede ser prorrogado por períodos sucesivos de
un año, pero percibiendo la empresa adjudicataria el precio resultante de la adjudicación
B58.852.203 pesetas- con las revisiones procedentes por las causas y en las condiciones
que figuran en la cláusula quinta del pliego, que, por lo razonado, debe regir el contrato
incluso en su fase de prórroga.
4. En cuanto a otras posibles modificaciones del contrato que da la impresión que
sustancialmente consisten en un aumento importante del precio del contrato, el tratamiento
de la misma no puede ser independiente de la conclusión sentada anteriormente respecto a
las prórrogas, pues, como se ha señalado, si el contrato se prorroga, debe seguir rigiéndose
por las mismas condiciones previstas en el pliego inicial, sin que proceda una modificación
del pliego por la simple circunstancia de la prórroga.
Es cierto que, tanto los artículos 48, 50 y 74 de la Ley de Contratos del Estado como los
artículos 102 y 164 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones
Públicas, admiten la posibilidad de modificaciones de los contratos, en general, y, en
particular, en el contrato de gestión de servicios públicos que la Administración puede
modificar, por razones de interés público, las características del servicio contratado y las
tarifas que han de ser abonadas por los usuarios indicando que cuando las modificaciones
afecten al régimen financiero del contrato deberá compensar al contratista de manera que se
mantenga el equilibrio de los supuestos económicos que fueron considerados como básicos
en la adjudicación del contrato.
Dejando aparte que las modificaciones que se pretende introducir no parecen tener un
encaje adecuado en el artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado y en el artículo 164 de la
Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, lo cierto es que,
como ya declaró esta Junta en su informe de 21 de diciembre de 1995, posteriormente
reproducido en el de 17 de marzo de 1999 (expedientes 48/95 y 47/98) hay que poner límites
a las posibilidades de modificación de los contratos puesto que "celebrada mediante licitación
pública la adjudicación de un contrato.... la solución que presenta la adjudicación para el
adjudicatario, en cuanto a precio y demás condiciones, no puede ser alterada
sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya que ello supone un obstáculo a los
principios de libre concurrencia y buena fe que deben presidir la contratación de las
Administraciones Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos del adjudicatario
podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de la modificación
que posteriormente se produce".
En el supuesto que se examina, que habría de ser calificado de modificación por mutuo
acuerdo ya que la concesionaria hace una propuesta que el Ayuntamiento acepta y no es
impuesta unilateralmente por la Administración, se pretende una subida del precio del
contrato que, según el escrito de consulta pasaría de 71 millones anuales (debe ser el
importe de adjudicación revisado) a 105 millones anuales.
En definitiva procede concluir que la modificación que se propugna no tienen encaje
adecuado en el artículo 74 de la Ley de Contratos del Estado y en el artículo 164 de la Ley
13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, y parecen pretender
alterar por la vía de la propia modificación los elementos esenciales que determinaron la
adjudicación del contrato a la empresa INUSA en el año 1993, toda vez que las
circunstancias que se citan como justificativas de la modificación aparecen en la cláusula
quinta del pliego como elementos determinantes de la revisión del precio y del modo de
llevarla a cabo
Por último ha de hacerse constar que esta Junta Consultiva no aprecia ningún elemento
que se oponga a la convocatoria de un nuevo contrato con efectos a partir de 2001, con lo
que, aparte de solventarse las dificultades reseñadas, se actuaría plenamente el principio de
libre concurrencia básico en la contratación administrativa.
CONCLUSIONES.
Por lo expuesto la Junta Consultiva de Contratación Administrativa entiende:
1. Que es posible la prórroga del contrato adjudicado en 1993 por el Ayuntamiento de
Loja a favor de la Empresa INUSA para el servicio de recogida domiciliaria de basuras y
transporte al vertedero, si bien en la prórroga habrán de observarse las cláusulas tercera y
quinta del pliego referentes a precio del contrato y su revisión.
2. Que la conclusión anterior descarta que puedan alterarse, por vía de modificación
convencional del contrato, aspectos esenciales del mismo, ya que ello alteraría
sustancialmente las bases que dieron lugar a la adjudicación, en clara contradicción con el
principio de libre concurrencia.
3. Que de la conjugación de las conclusiones anteriores se desprende que no existe
obstáculo alguno para la convocatoria de un nuevo contrato, en el que pudieran tomarse en
consideración las condiciones de plazo y precio que afectarían por igual a todos los posibles
licitadores, actuándose así plenamente el principio del libre concurrencia.