Las Potestades Disciplinarias de la Administración

Las Potestades Disciplinarias
de la Administración
Sotelo de Andreau, Mirta
Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas - UNNE.
Salta 465 - (3400) Corrientes - Argentina.
Teléfono/Fax: +54 (3783) 425283 / 476874 / 425283
E-mail: andreau @ arnet .com.ar
ANTECEDENTES
La presente comunicación, forma parte del Proyecto de investigación N º 584 de la Secretaría de Ciencia
Técnica de la cual la suscripta es Directora realizado con profesores de la Facultad de Derecho de la Universidad
Nacional del Nordeste.
Para cumplir responsablemente con los objetivos propuestos se propone un plazo de tres años, con una
producción anual de documentos base independientes donde se compilaran los distintos puntos que se investigan
en ese lapso.
En nuestro país no existen muchos trabajos sobre el derecho administrativo sancionador y mucho menos algún
estudio específico sobre el tema en la región del Nordeste, por lo que su elaboración podría llenar un vacío
existente en la materia comprometiéndonos los docentes del equipo a difundir los logros que se obtengan.
La investigación pretende aportar un estudio teórico y práctico que sea de utilidad para los funcionarios y
empleados de la Administración Pública en general.
Su producción se integra en las políticas actuales universitaria del acercamiento universidad - realidad,
específicamente en la relación Universidad - medio social y aportaría a partir de su concreción un documento de
investigación que consideramos necesario para su aplicación en la Administración y que actualmente no existe
en la materia, sin desperdiciar su aporte como material para la enseñanza universitaria de las materias de
derecho administrativo.
MATERIALES Y METODOS
Este material de investigación proviene de fuentes normativas, doctrinarias y jurisprudenciales. El trabajo es se
realiza en equipo y es complementario de la función docente desempeñada en la UNNE.
La presente comunicación, es una síntesis elaborada sobre trabajos de investigación realizados durante el año
2.000 y 1er semestre del 2.001.
Se utilizaran distintos métodos de investigación desde el racional deductiva, pasando por los históricos y el
sociológico así como el análisis del derecho comparado.
El trabajo se encuentra inserto en el marco de una serie de investigaciones realizadas por la suscripta referidas al
ejercicio abusivo del poder público. En éste caso se trata del control interno a través de la verificación del
cumplimiento de la conducta de los funcionarios y empleados públicos dentro del margen legal establecido para
el ejercicio del poder público.
DESARROLLO PRODUCTO DE LA DISCUSION DE RESULTADOS
La Administración Pública posee potestades sancionatorias con posibilidades de ejecución directa dentro de
su régimen interno. Ellas están sometidas in totum a regulación legal, la norma prevé detalladamente los
supuestos de la conducta a la que debe ajustarse el funcionario por ende está sometida a un control
administrativo y judicial estricto. Lamentablemente muchas veces no se lo utiliza esta potestad debidamente y
los funcionarios salen indemnes de sanciones aun cuando realizan conductas que perjudican al Estado y por
ende a cada uno de nosotros que formamos parte de él.
El Derecho Administrativo Sancionador tiene una ancestral y frondosa trayectoria desde el origen mismo del
Derecho Administrativo caracterizado por la complejidad de sus regulaciones legales y confusión de sus
conceptos con el Derecho Penal Disciplinario .
Se suma también la heterogeneidad de sistemas regulatorios existentes insertos en nuestro país en un sistema
federal con veinticuatro regímenes locales diferentes a los que se suman los Municipios.
Marcamos entonces un primer problema que es la complejidad y multiplicidad normativa
Por otra parte la realidad nos muestra que si bien a diario los órganos administrativos sancionan tanto a sus
empleados como a los terceros relacionados a ella por medio del ejercicio de la potestad punitiva en que se ven
colocados los administrados por la sujeción con el Estado recurriendo a los medios legales y procedimientos
especiales regulados en cada área, no siempre los resultados son satisfactorios.
Un análisis más profundo del primer estudio normativo nos adelanta que muchas de las veces estos
procedimientos fracasan por vicios en la realización del procedimiento sancionatorio, que en la mas de los casos
es complejo y confuso y no coadyuva a la concreción de los fines que el régimen legal administrativo exige
como finalidad en sí mismo.
Así nos encontramos con funcionarios que quedan inmunes a las sanciones , siendo culpables por
prescripciones de la potestad sancionatoria, por falta de demostración de la falta , por mala diligencia de las
pruebas etc. Y otros que son sancionados injustamente.
Por ello es necesario reanalizar el marco teórico que fundamenta a las potestades sancionatorias del Estado
diferenciando y coordinando los campos de acción del Derecho Administrativo Sancionador y del Derecho
Penal disciplinario.
Ello es importante para obtener la distinción entre delitos e infracciones que ha originado una de las cuestiones
más controvertidas en el Derecho. La naturaleza jurídica diferenciadora de delitos y penas, la ontología de los
ilícitos.
Respecto al ejercicio de la potestad reglamentaria del Estado , es decir la asignación de competencias tanto para
el dictado de las normas como para su aplicación El punto de sí la potestad legisferante descansa en el Poder
Legislativo únicamente o puede efectuarla el Poder Ejecutivo a través de los denominados actos administrativos
de carácter general o reglamentos. El exceso de la potestad legisferante del Poder Administrador.
Esto debe evitarse el Poder administrador debe restringir estas funciones que no le son propias, el exceso en el
dictado de decretos, resoluciones circulares concentra el ejercicio en un solo órgano, el Ejecutivo cuando debe
distribuirse y complementarse por el principio de división de poderes establecido en nuestra constitución.
La otra cuestión de ¿Donde se ubican aquellos ilícitos que no fueron recogidos en el Código Penal?, quedando
abierto un gran interrogante sobre su régimen jurídico y de su represión.
En Inglaterra por ejemplo los pusieron en manos de los jueces, quienes conservaban así el monopolio del castigo
jurídico, en unos casos como jueces penales y en otros como jueces administrativos. En otros países, no obstante
(como en España) se encomendó la represión de los ilícitos administrativos a las autoridades administrativas por
considerar que, de no ser así, quedarían los jueces abrumados de trabajo, se retrasarían los procedimientos y, en
definitiva, muchas infracciones quedarían sin sanción.
Razones prácticas, por tanto, cimentadas además en una proposición teórica incuestionable: la tipificación, el
procedimiento y la sanción van íntimamente unidos. o, si se quiere decir de otra manera, el derecho material, los
sujetos y el derecho procedimental son inescindibles: razones que, por ejemplo, justifican la especialización de la
jurisdicción contencioso- administrativa en general.
También es importante ver como se desarrolla en los procesos de integración el régimen sancionador en el caso
de la Unión Europea nos encontramos en una situación bastante anómala. Por un lado, los países más
judicialistas han admitido la existencia de un auténtico derecho administrativo sancionador, cuyos tipos han
escapado de la competencia de los jueces para pasar a la de los órganos administrativos. Pero, por otro lado, la
doctrina comunitaria considera mayoritariamente a las infracciones administrativas como formando parte de un
llamado “Derecho Penal administrativo”.
En los países no judicialistas las infracciones administrativas existe una gran confusión. ¿A quién correspondía
sancionarlas? A las propias autoridades administrativas, desde luego. Pero en cuanto a la regulación material, se
distinguían dos grandes bloques normativos:
Por un lado, las infracciones llamadas de orden público, reguladas materialmente en términos muy genéricos y
cuya represión quedaba atribuida a los Intendentes, gobernadores civiles y, en su caso, Ministros o autoridades
superiores de Organismos descentralizados ; y por otro las infracciones sectoriales, cuya regulación constituía
por lo común el último capítulo de todas las leyes y cuya represión se encomendaba a las autoridades encargadas
de desarrollar la materia administrativa correspondiente.
Se debe seguir la tipificación que esta suficientemente detallada, en la ley y, al menos y en todo caso, a nivel
reglamentario y en cuanto al procedimiento se siguen los trazos globales del procedimiento administrativo
general.
El Derecho Administrativo disciplinario no consiste en la enumeración de unos cuantos tipos de infracción sino
en un sistema jurídico completo
Los regímenes existentes eran deficitarios no había ni rudimentos normativos reguladores de , por ejemplo, la
culpabilidad, la autoridad, las circunstancias eximentes, agravantes y atenuantes, la responsabilidad , etc. Si a
eso añadimos que el procedimiento administrativo carecía también de las garantías del derecho penal liberal.
La circunstancia de que las sanciones fueran impuestas por las autoridades administrativas con arreglo a un
procedimiento administrativo no excluye la intervención de los Tribunales, dado que, una vez impuesta la
sanción, ésta puede ser impugnada ante los Tribunales del orden contencioso administrativo, quienes tienen
facultades tanto para revisar la sanción como la pureza del procedimiento y también algo de que carecen los
jueces penales- para controlar las propias normas reguladores de nivel infralegal, que son cabalmente las más
numerosas..
El exacerbado positivismo legalista propio del Derecho se ve claro en esta materia pero no con sistemas
exitosos. El procedimiento se encuentra regulado muy deficientemente.
En las normas vigentes aparecen preceptos de riguroso dogmatismo y difícil aplicación que luego se intentan
flexibilizar en el reglamento.
En Europa, existen buenos los ejemplos de las leyes italiana, alemana y portuguesa; pero hay que reconocer que
detrás de cada una de ellas existe un trabajo de muchos años de reflexión, lo que no es el caso argentino
La propuesta es propiciar nuevas legislaciones sencillas y armonizando las normas nacionales con de las
normas locales provinciales y municipales
Desde el punto de vista del sistema, cabe la alternativa del sistema judicial y del sistema administrativo. En la
segunda opción, cabe establecer una regulación fraccionada (o sea, añadiendo a cada ley material unos preceptos
propios de las infracciones) o una regulación global: que pudiéramos llamar parte general, y luego distintas
regulaciones sectoriales para cada materia, incluidas y acorde al régimen social donde se inserta. pero tampoco
una ley descontextualizada, separada de su trasfondo social, no sirve.
El operador jurídico que no cuenta en absoluto con textos positivos generales o tiene que habérselas con
preceptos dispersos y confusos incurre por esta causa en vicios y contradicciones han sido superados.
CONCLUSIONES
Es importante el mantenimiento de la correcta conducta disciplinaria interna en cualquier estructura
organizacional pues sin ello no se puede lograr un buen funcionamiento, mas aún en el Estado donde la base de
su funcionamiento es no solo el cumplimiento de principio de la legalidad sino el ejercicio de la moralidad
pública, por todo y cada uno de sus integrantes.
El Estado es una estructura abstracta depende para su funcionamiento de las personas reales que lo representan,
si así no se entiende no se logrará la eficiencia en la prestación de los servicios públicos que es lo que todos
esperamos.
Quien no entienda esta base de comportamiento debe ser sancionado y para ello están las potestades punitivas y
que deben usarse justamente para esto, no favoreciendo el amiguismo, el clientelismo político o las simpatías
o antipatías personales sino los parámetros objetivos de la falta cometida independientemente de quien sea el
que la haya cometido aplicando las sanciones correctivas necesarias.
Para ello es necesario no solo modificar los sistemas normativos, los órganos administrativos sino esencialmente
cambiar la mentalidad de los funcionarios, modificando las pautas culturales que hacen a los sistemas de
conductas internas de cada uno de los que integran los Estamentos del Estado en sus tres poderes y en cualquiera
de la gradación de funciones que se establecen desde el Presidente de la Nación hasta el sereno que controla el
edificio público.
Si así lo hacemos podemos modificar las bases hoy corrompidas y obtener una Republica fundada sobre bases
sanas.
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CONSTITUCION DEL REINO DE ESPAÑA
CONSTITUCION BRASILERA
TRATADOS Y NORMAS REGULATORIAS DEL DERECHO COMUNITARIO EURIPEO.
TRATADOS Y NORMAS REGULATORIAS DEL MERCOSUR
RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA