1 GRUPOS PARLAMENTARIOS: PARTIDOS POLÍTICOS EN EL

GRUPOS PARLAMENTARIOS: PARTIDOS POLÍTICOS EN EL CONGRESO
DE LA REPÚBLICA
Milagros Campos
“..es claro que las instituciones y Constituciones no
pueden hacer milagros. Pero difícil será que
tengamos
buenos
gobiernos
sin
buenos
instrumentos de gobierno”. Giovanni Sartori
Introducción
Las abundantes críticas y desconfianza hacia el Congreso en el Perú y en
general hacia los parlamentos empieza a dar frutos contra cíclicos pues
paradójicamente coincide con un incipiente interés por los estudios
parlamentarios. La representación, la gestión parlamentaria, eficacia legislativa,
el análisis costo beneficio de las políticas públicas que desarrollan las leyes, el
control parlamentario, la agenda legislativa, el rol de os parlamentarios ante los
conflictos sociales constituyen algunos de los temas que han concitado interés
académico. Lo cierto es que las causas de la llamada crisis de los parlamentos
deben buscarse fuera de él.
El Parlamento es una institución esencial en la democracia, aún cuando en la
percepción de algunos ciudadanos de acuerdo con el Latinobarómetro es
posible que exista democracia sin Parlamentos. En el análisis de los
parlamentos deben estudiarse la influencia que tienen el sistema de partidos, el
sistema de gobierno y el sistema electoral. Sobre la debilidad de los partidos
políticos, la inexistencia de un sistema de partidos se ha dicho y escrito mucho.
Lo propio ha ocurrido con el transfuguismo. Si bien es lugar común afirmar que
el Parlamento es un reflejo del país, olvidamos con frecuencia que también lo
es del sistema electoral. Finalmente, el diseño del sistema de gobierno
determina los mecanismos por los cuales se ejerce el control político y la
función legislativa, aun cuando la fuerza o la debilidad de los parlamentos
suelen estar determinadas por otros factores.
En el marco de los temas parlamentarios, la representación y los partidos
políticos nos proponemos profundizar sobre el estudio de los grupos
parlamentarios.
1
Los grupos parlamentarios
Los grupos parlamentarios son, en las democracias mas consolidadas, actores
principales en los parlamentos y constituyen el espejo del sistema de partidos.
En efecto, los grupos parlamentarios permiten analizar a los partidos políticos
en su ámbito central de actuación: el Congreso. De otro lado, permiten evaluar
el funcionamiento del Congreso y su grado de institucionalización. Profundizar
en el estudio de los grupos parlamentarios tiene relevancia en tanto se
convierten en instituciones atípicas dentro del Congreso: no son órganos de la
institución y tampoco lo son del partido.
En la mayoría de países, son los partidos políticos los que compiten en
elecciones y colocan a sus cuadros en cargos públicos. Los parlamentarios se
integran en bancadas. Generalmente, las funciones que desempeñan son tanto
mas centrales cuanto mas institucionalizados son los parlamentos. Así,
designan con criterio de proporcionalidad a los representantes ante las
comisiones y otros órganos parlamentarios; ordenan el debate pues reducen
las posiciones individuales a grupales y llevan la posición de los partidos
políticos que representan. Asimismo, facilitan la negociación y la toma de
decisiones políticas contribuyendo decididamente en la formulación de las
políticas públicas que requieren un marco legal y un soporte de legitimidad.
La regulación de los grupos parlamentarios es muy variada atiende mas a la
función que desempeñan en el Congreso y a las reglas para su conformación.
Organizar el Congreso a partir de los grupos parlamentarios permite al
electorado identificarlos con los partidos políticos que obtuvieron
representación parlamentaria, siendo muchas veces el único rastro del partido,
pues la confusión de roles puede llegar a ser tal que no haya otro espacio para
el partido que su actuación en el Parlamento. La vinculación con los partidos
políticos no es sin embargo explícita en muchos ordenamientos jurídicos, el
Perú entre ellos. Al intentar establecer una tipología de los grupos en relación a
los partidos políticos encontramos que existen grupos parlamentarios que
tienen una relación directa con los partidos políticos; grupos formados por
quienes participaron en listas diferentes pero que se reúnen para alcanzar la
pluralidad requerida; grupos parlamentarios formados por recomposiciones de
otros y grupos que no corresponden a partido político alguno.
La disciplina partidaria
Si uno de los fundamentos de los grupos parlamentarios es organizar el trabajo
parlamentario y reducir las posiciones sobre diversos temas a un número
razonable que permita construir acuerdos, la disciplina del voto debiera ser la
regla. Ello puede ocurrir como consecuencia de la coherencia partidaria en
partidos con una ideología y programa interiorizado y aceptado por la
representación parlamentaria, pero también ocurre debido a otros mecanismos
de los propios partidos políticos. La disciplina se justifica a fin de lograr
acuerdos y es necesaria para cumplirlos. Así Katz explica que la unidad y la
disciplina de partido no sólo son ventajosas desde una perspectiva pragmática,
2
sitio también normativamente legítimas (Katz, 2004). La disciplina a la que
aludimos es naturalmente la disciplina de voto en las bancadas: que todos los
miembros de la bancada asistan y voten en igual sentido al acordado.
La disciplina en el partido de gobierno o en la oposición tienen también
significados e impactos en el sistema de gobierno. En los sistemas
parlamentarios pueden causar la crisis del gobierno, en los presidenciales
puede presentarse lo que Weldon (2002:197) denomina un poder
metaconstitucional del Presidente. Medir la disciplina de los grupos
parlamentarios permite analizar los mecanismos de control político.
Disciplina partidaria y sistema de gobierno
Otro aspecto particularmente relevante es que en el análisis de la conducta de
los grupos parlamentarios puede reconstruirse el modelo político real. Se han
escrito muchos ensayos que describen el modelo de sistema de gobierno de la
Constitución de 1993. Los rasgos del presidencialismo se han acentuado o
disminuido según el gobernante. De igual manera, la relevancia del Congreso
ha sido muy distinta en los períodos de gobierno regidos bajo la Carta Política
de 1993.
Desde una mirada comparada observamos también que el presidencialismo
latinoamericano ha incorporado tempranamente instituciones del sistema
parlamentario. Como en el Perú encontramos en otros países el voto de
investidura, interpelación y censura ministerial, delegación de facultades
legislativas, así como la estación de preguntas caída en desuso. Al lado de
estas instituciones, la iniciativa presidencial con carácter de urgencia y el veto
relativo, comisiones de investigación y pedidos de información. La presencia de
miembros del Congreso en el gabinete y el ejercicio simultaneo de la función
parlamentaria muestran un presidencialismo que algunos han denominado
parlamentarizado. Sin embargo, la impresión que tenemos a partir de las
votaciones es la de un fuerte presidencialismo. Las votaciones permiten
analizar las coaliciones y a partir de ellas la proximidad de las bancadas entre
ellas, así como en relación al partido de gobierno.
¿Qué factores influyen en los parlamentarios para ser disciplinados? Estudios
preliminares muestran que el mayor incentivo es el de la carrera política.
La investigación propuesta contribuirá a conocer a los parlamentos por la
actuación de los partidos, la cohesión a través de a disciplina, los temas que
logran mayores consensos y la fuerza del Poder Ejecutivo. En resumen, el
estudio planteado, teniendo como unidad de observación a los grupos
parlamentarios, permite aproximarnos al del funcionamiento real de los partidos
políticos y del Congreso, así como de las relaciones con el Poder Ejecutivo. El
estudio permitirá a partir de los datos obtenidos, formular una reconstrucción
empírica del funcionamiento del sistema de gobierno. Se mostrará como un
mismo marco constitucional permite variaciones en el ejercicio del poder
político.
3
IV. BIBLIOGRAFÍA
ALCÁNTARA, Manuel comp. (2005); El poder legislativo en América Latina a
través de sus normas; Universidad de Salamanca
AMES, Barry (2000); Disciplina partidaria en la legislatura brasileña, En: Política y
Gobierno; Volumen VII, Número 1, primer semestre, Págs. 15-60
Andeweg
Rudy B. (2006); Towards a Stronger Parliament? Electoral
Engineering of Executive–Legislative Relations; Acta Politica, 2006, 41, (232–
248), 2006 Palgrave Macmillan
BAILEY, Daniel and GUY P (2009); Cohesion of Major Political Parties, British
Politics, Jul 8, 2009; Palgrave Macmillan British Politics, 2008, 3, (390–417)
CAMPOS RAMOS, Milagros (2008); “Los Grupos parlamentarios”; Tesis para
optar por el grado de magíster en Ciencia Política; Pontificia Universidad Católica
del Perú; Lima.
CAREY, John M. (2007); Legislative Voting and Accountability; Department of
Government Dartmouth College; Hanover, Revised Draft: July
DUVERGER, Maurice (2000); Los partidos políticos; Fondo de Cultura
Económica; México, D.F.
ESTAL, Gabriel Del (1992); Libertad Parlamentaria y disciplina del Voto;
Universidad Nacional Autónoma. Instituto de Investigaciones Jurídicas; México; IV
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional
GARCÍA-ATANCE Y GARCÍA DE MORA, Mª Victoria y TORRES DEL MORAL,
Antonio (2003); Sistema Electoral, Partidos Políticos y Parlamento; Ed. Colex;
Madrid
HAZAN, Reuven Y. (2006); Cohesion and Discipline in Legislaturas, New York
HEIDAR, Knut (2006); “Parliamentary Party Group Unity: Does the Electoral
System Matter?”; Acta Politica, 2006, 41, (249–266) Palgrave Macmillan Ltd.
KATZ, Richard S. y MAIR, Peter. El Partido Cartel. La transformación de los
modelos de partido y de la democracia de partidos. Zona Abierta 108/109, 2004
LANEA Jan-Erik and Maelandb Reinert (2007); “Towards an Analysis of Voting
Power in Parliament: an Exploration into Coalition-Making in Nordic
Parliaments”; Acta Politica, 2007, 42, (355–379) 2007 Palgrave Macmillan
LANZARO, Jorge (2003); Tipos de Presidencialismo y coaliciones políticas en
América Latina; Buenos Aires; CLACSO
4
LUJAMBIO, Alonso (2003); Adiós a la excepcionalidad: Régimen Presidencial y
gobierno dividido en México; En Lanzaro, Jorge; Tipos de Presidencialismo y
coaliciones políticas en América Latina; Buenos Aires; CLACSO
MASCOTT SÁNCHEZ, María de los Ángeles (2006); Disciplina partidista en
México: el voto dividido de las fracciones parlamentarias durante las LVII, LVIII
y LIX Legislaturas; Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública; Cámara
de Diputados de México; Junio
MAINWARING, Scott y SCULLY, Timothy (1996); La Construcción de
Instituciones Democráticas. Sistemas de Partidos en América Latina. Santiago
de Chile: Cieplan
MEJÍA ACOSTA, Andrés. (1999); "Indiciplina y Lealtad en el Congreso". Iconos
6 (enero): páginas 13-21.
MUSTAPIC, Ana Maria (2000); "Oficialistas y diputados": las relaciones
Ejecutivo-Legislativo en la Argentina; Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156
(Jan. – Mar) pp. 571-595
OWEN, John E.; (2006); “Explaining Party Cohesion and Discipline in
Democratic Legislatures: Purposiveness and Contexts”; En: HAZAN, Reuven Y.
Cohesion and Discipline in Legislaturas, New York
PEASE GARCÍA, Henry (2006); Por los pasos perdidos: el Parlamento peruano
entre el 2000 y el 2006; Lima : Fondo Editorial del Congreso del Perú
PLANAS, Pedro (1997); Derecho Parlamentario; Lima, Ediciones Forenses
RECORDER VALLINA, Tatiana; Los Grupos Parlamentarios en la Europa
Continental: principales modelos; En Asamblea: Revista parlamentaria de la
Asamblea de Madrid Nº. 1, 19 - 61
RUIZ RODRIGUEZ, L. (2006); La coherencia programática en los partidos
políticos; En Alcántara, Manuel: Políticos y política en América Latina; Fundación
Carolina en coedición con SIGLO XXI DE ESPAÑA EDITORES; Madrid; pp 281310
RUIZ RODRIGUEZ, Leticia M. (2006); Coherencia partidista: la estructuración
interna de los partidos políticos en América Latina; Revista española de ciencia
política Nº 14, Págs. 87-114
SANZ PÉREZ, Ángel (2007); Los Grupos Parlamentarios en la organización y
en el funcionamiento de los Parlamentos; En Asamblea: revista parlamentaria
de la Asamblea de Madrid Nº. 1; Págs. 243-282
SAIZ ARNAIZ, A. (1989); Los Grupos Parlamentarios; Madrid : Congreso de los
Diputados
5
TOMAS MALLÉN, Beatriz (2002); Transfuguismo Parlamentario y democracia
de partidos; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; Madrid
VALENCIA ESCAMILLA, Laura (2005); La disciplina parlamentaria en México;
Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM; 232; México
WELDON, Jeffrey A. (1998-2000); Factores institucionales y políticos de la
disciplina partidaria en la Cámara de Diputados de México; Instituto
Tecnológico Autónomo de México;(ITAM) Dept. Académico de Ciencia Política
Instituto
Tecnológico
Autónomo
de
México;
s.f.,
En:
http://usmex.ucsd.edu/research/conf_pdfs/weldon.pdf
6