2015-08-20 la responsabilidad patrimonial del estado

LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO, UN DERECHO
HUMANO A FAVOR DE LOS CIUDADANOS EN LOS MUNICIPIOS DEL
ESTADO DE MÉXICO.
DAVID ULISES GUZMÁN PALMA
SUMARIO: I. Nota introductoria.
II. Planteamiento. III. Fundamento
Constitucional de los derechos humanos. IV. Fundamento Constitucional de
la Responsabilidad Patrimonial del Estado. V. Mecanismos y requisitos para
materializar la responsabilidad patrimonial del estado en el ámbito municipal.
VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.
ABSTRACT
Las reformas a los artículos 1°, 17° y 113° de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos así como la promulgación de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado y once leyes locales en la materia, se
establecen figuras jurídicas y vías novedosas mediante las cuales el gobernado
puede intentar el pago de indemnizaciones derivadas de la actividad irregular de la
administración pública, sin embargo al materializar el ejercicio de estos derechos
en el ámbito municipal del Estado de México los gobernados se encuentran con
diversas dificultades para alcanzar los derechos tutelados en nuestra carta magna.
I.
INTRODUCCIÓN.
Con motivo de la conmemoración de los 100 años de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos es importante reflexionar sobre la aplicación de
diversos preceptos constitucionales en ámbitos específicos de nuestra república
mexicana, por lo que en este investigación discerniremos de una forma sistémica
sobre temas relevantes tutelados por la constitución, como lo son los derechos
humanos, la interpretación conforme, control difuso de la constitucionalidad, el
control de la convencionalidad, los derechos de los gobernados ante la
administración pública municipal, la tutela judicial efectiva, la responsabilidad
patrimonial del estado en el ámbito municipal del Estado de México, el
procedimiento administrativo para reclamar indemnización por responsabilidad
patrimonial del estado y diversos criterios de autoridades jurisdiccionales en
materia de la indemnización derivada de responsabilidad patrimonial del estado.
II.
PLANTEAMIENTO
El artículo 1, primer párrafo de la Constitución política de los Estados Unidos
Mexicanos establece los siguientes supuestos normativos:
a) Todas las personas gozaran de los derechos humanos reconocidos en esta
Constitución y en los tratados internacionales de los que el estado
mexicano sea parte,
b) Así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que
esta constitución establece.
De lo cual se infiere el derecho de los gobernados para gozar los derechos
humanos contenidos en la propia Constitución, como lo son el derecho a la
indemnización por responsabilidad patrimonial del estado que indica el artículo
113° de la Carta Magna y el derecho a la tutela efectiva del estado que
fundamenta el Artículo 17° de nuestra suprema ley. Derechos fundamentales que
analizaremos a la luz de su aplicación real en el ámbito de gobierno municipal en
la circunscripción territorial del Estado de México
III.
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
Para encontrar la ratio de los derechos humanos en el ámbito municipal, debemos
partir de la formulación de las siguientes preguntas:
A) ¿Las autoridades municipales están obligadas a respetar los
derechos humanos?
B) ¿Cómo se interpretan las normas jurídicas en materia de derechos
humanos?
C) ¿El derecho a ser indemnizado por una actividad irregular del estado
es un derecho humano?
Para encontrar respuestas debemos recordar que la Convención Americana de
Derechos Humanos establece:
“Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos
y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda
persona que esté sujeta a su jurisdicción,…………….1”
Precepto que precisa dos supuestos normativos para efectos de este estudio:
-El primero relativo a la obligación estatal de respetar derechos y
obligaciones contenidos en la misma convención en cita y;
-El segundo a garantizar el pleno ejercicio de ese derecho a toda persona.
Obligación estatal que encuentra su piedra angular en nuestro derecho interno en
la reforma constitucional de junio del 20112, que a su letra dice:
“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad.”3.
Lo anterior se complementa con la obligación de aplicar en el derecho interno el
contendido de los tratados internacionales que contengan materia de derechos
humanos según lo indica la interpretación sistémica de los artículos 1 y 1334 de la
CPEUM
1
Convención Americana de los Derechos Humanos. Artículo 1. Obligación de Respetar los
Derechos
2
“Artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, “En
los estados unidos
mexicanos todas las personas gozaran de los derechos humanos reconocidos en
esta constitución y en los tratados internacionales de los que el estado mexicano
sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá
restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta
constitución establece.
3
Párrafo tercero del Artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Esta constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y todos los tratados que
estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la republica,
con aprobación del senado, serán la ley suprema de toda la unión. Los jueces de cada estado se
arreglaran a dicha constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que
pueda haber en las constituciones o leyes de los estados.
4
Así mismo el artículo 115 de la carta magna5 le da al Municipio el carácter de
ámbito de gobierno autónomo y libre, con funciones específicas, competencia6 y
productor de derecho autónomo, además diversas disposiciones como los son la
Constitución Política del estado Libre y Soberano de México y el Código de
Procedimientos Administrativos le dan expresamente el carácter de autoridad.
Luego entonces sí la C.P.E.U.M. en su art. 1 da un mandato general a toda
autoridad, es de explorado derecho que las autoridades municipales tienen la
obligación de respetar los derechos y libertades que la Carta Magna da a la los
gobernados.
Para contestar el segundo reactivo es preciso motivarse en el mismo art. 1° de la
CPEUM:
“Las normas relativas a los derechos humanos se interpretaran de
conformidad con esta constitución y con los tratados internacionales de la
materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más
amplia”7.
Por lo que se incorporan a nuestro orden legislativo las siguientes figuras jurídicas
interpretativas:
-
Control difuso de constitucionalidad: “Conforme a la Jurisprudencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, se establecen los parámetros
para realizar el control difuso existiendo méritos para determinar en
un momento dado si procede ser aplicable o inaplicable la norma, sin
embargo, para arribar a esa conclusión se considera necesario en el
caso hacer el estudio respectivo, ya que esto permite analizar el
problema y resolverlo de manera completa como ordena el artículo 17
5
Artículo 115 de la CPEUM “.. los estados adoptaran, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su
división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre…..”.(reformado
mediante decreto publicado en el diario oficial de la federación el 10 de febrero de 2014)
6
La SCJN ha definido que el Municipio véase: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena
Época, Tomo V, junio de 1997, página 343, tesis P./J. 50/97, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL.
AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE
LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.".
7
Segundo párrafo del artículo 1° de la CPEUM (adicionado mediante decreto publicado en el
diario oficial de la federación el 10 de junio de 2011)
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En este
sentido, "completo" significa que se debe examinar el problema de
control difuso, ya que al contrastar la Constitución con la norma
secundaria se puede precisar el contenido del propio texto
constitucional y de la norma que está en conflicto, conociendo su ratio,
que es la razón o justificación de una norma jurídica emitida por el órgano
facultado para ello, permitiendo el análisis claro y preciso de la litis que se
presenta”8.
Por ello para apreciar si un acto de autoridad municipal es violatorio de
derechos humanos se requiere analizar y resolver de manera completa en
un ejercicio de tutela efectiva del estado ante un órgano jurisdiccional.
Contribuye a esta idea el siguiente criterio de tribunales federales:
Control de la convencionalidad: “Conforme al artículo 1o., segundo y
tercer párrafos de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, las normas relativas a los derechos humanos se
interpretarán de conformidad con la Constitución y con los tratados
internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las
personas la protección más amplia; de tal forma que, todas las
autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de
promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de
conformidad con los principios de universalidad, interdependencia,
indivisibilidad y progresividad; así como reparar las violaciones a los
derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Además, el
artículo 133 constitucional dispone que, la Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que
estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
8
VII-P-SS-229.Juicio Contencioso Administrativo Núm. 18050/13-17-08-10/1129/14-
PL-10-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 8 de octubre de 2014, por
unanimidad de 9 votos a favor.- Magistrado Ponente: Carlos Mena Adame.Secretaria: Lic. Mónica Guadalupe Osornio Salazar.(Tesis aprobada en sesión de
8 de octubre de 2014), R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año IV. No. 41. Diciembre 2014.
p. 112
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión; los jueces de cada Estado se arreglarán a
dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las constituciones o leyes de los
Estados. Así, en acatamiento a dichas disposiciones constitucionales, este
Tribunal Federal se encuentra facultado para realizar el control de
constitucionalidad y convencionalidad ex officio en los casos que proceda
o a petición de parte, en materia de derechos humanos, ponderando las
normas de derecho interno y los instrumentos internacionales
celebrados por el Estado mexicano en materia de derechos humanos,
sobre alguna disposición en contrario, abarcando todas las normas
generales que les corresponda aplicar para resolver los asuntos de su
competencia; es decir, aquellas en que se funden los actos controvertidos
ante dichos entes jurisdiccionales, bien se trate de disposiciones emitidas
por el Congreso de la Unión, así como disposiciones de carácter general
emitidas por el Ejecutivo Federal en el ejercicio de su facultad
reglamentaria prevista en el artículo 89, fracción I constitucional,
incluso, las disposiciones administrativas de carácter general,
emitidas por los organismos autónomos y dependencias integrantes
de la Administración Pública Federal, dado que el cumplimiento de los
derechos humanos no encuentra límite, de tal forma que el control procede
respecto de cualquier disposición que contravenga los derechos
humanos previstos en la Constitución o los tratados internacionales
suscritos por el Estado mexicano”9.
La importancia en materia municipal de esta figura, radica en precisar que
la obligación de respetar los derechos humanos es amplia, ya que abarca
no solo normas de derecho local o federal sino también tratados
internacionales en materia de derechos humanos, lo que contempla la
interpretación basada en diversos principios y además obliga a las
autoridades administrativas a reparar las violaciones en materia de
derechos humanos.
9
VII-P-2aS-565, Incidente de Incompetencia por Razón de Materia Núm. 110/13-07-02-6/674/13S2-09-06.- Resuelto por la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, en sesión de 10 de septiembre de 2013, por unanimidad de 4 votos a
favor.- Magistrada Ponente: Magda Zulema Mosri Gutiérrez.- Secretario: Lic. José de Jesús
González López., (Tesis aprobada en sesión de 13 de mayo de 2014), R.T.F.J.F.A. Séptima
Época. Año IV. No. 39. Octubre 2014. p. 437
Interpretación pro homine o pro personae: “De conformidad con
el artículo 1o. de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos reformado mediante decreto publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 10 de Junio de 2011, el Tribunal Federal
de Justicia Fiscal y Administrativa, en el ámbito de sus competencias, al
resolver los problemas en los que se involucren los derechos
humanos, debe atender y salvaguardar, en principio, los derechos que
consagra la Carta Magna, así como aquellos contenidos en los
tratados o convenciones internacionales suscritos por el Estado
Mexicano, adoptando para tal efecto la interpretación más favorable al
derecho humano de que se trate, lo que se conoce en la doctrina como
principio pro persona. En esa medida, para ejercer el control difuso de
constitucionalidad, y en su caso el control de convencionalidad, el
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa debe: 1) Identificar
los hechos relevantes con enfoque de derechos humanos -acorde al
acto reclamado-; 2) Identificar la presencia de los derechos humanos
en conflicto o que se estiman vulnerados; 3) Identificar el problema de
contraste normativo que hace necesario el control de
constitucionalidad o de convencionalidad, reconociendo para tal
efecto: a) El marco normativo de origen interno aplicable -los
preceptos conducentes del ordenamiento local o del Estado-, b) El
marco normativo de origen constitucional aplicable el artículo constitucional que consagre los derechos humanos que se
estiman vulnerados-, o bien c) El marco normativo de origen
internacional aplicable -los numerales aplicables del tratado
internacional que contenga el derecho humano en cuestión, suscrito
por el Estado Mexicano-; 4) Identificación preliminar del marco
normativo más favorable (principio pro persona) -una vez identificado
el marco normativo más favorable, si el local o federal interno lo es,
aquí concluye el análisis de constitucionalidad; pero en caso, de
resultarlo la norma constitucional o internacional, será necesario armonizar
los marcos involucrados-; 5) Realizar una interpretación que armonice
los marcos normativos implicados (interpretación conforme), en la
búsqueda de no inaplicar la norma, y; 6) En caso de que la
interpretación conforme no fuera posible, se deberá preferir el marco
normativo -la norma- que resulte más favorable a los derechos
humanos, e inaplicar la otra. Así, la obligación del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa de ejercer el control difuso de
constitucionalidad y convencionalidad se encuentra orientada por el
principio interpretativo pro homine establecido en el referido artículo 1o., en
virtud del cual debe acudirse a la interpretación más extensiva cuando se
trata de fijar los alcances de los derechos humanos y sus garantías”10.
Nuevamente este método interpretativo establece la obligación para el órgano
jurisdiccional de interpretar las disposiciones o actos generados por las
autoridades municipales dentro de un gran abanico de disposiciones
constitucionales federales y tratados internacionales en materia de derechos
humanos, además esto en un sentido favorable a la persona para en su caso
armonizar de forma sistémica y extensiva con un resultado denominado
interpretación conforme.
En síntesis, en este capítulo encontramos el fundamento para considerar a las
autoridades municipales obligadas a aplicar, promocionar, garantizar, interpretar y
reparar los derechos humanos, además de establecer diversas figuras
interpretativas que pueden usar los órganos jurisdiccional en sede administrativa,
para resolver de forma completa un problema de derechos humanos entre
un gobernado y una autoridad municipal.
IV.
10
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL DE LA RESPONSABILIDAD
PATRIMONIAL DEL ESTADO
VII-P-1aS-1073, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 29978/12-17-03-
6/1280/13-S1-02-01.- Resuelto por la Primera Sección de la Sala Superior del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 8 de octubre de
2013, por unanimidad de 4 votos a favor.- Magistrada Ponente: Nora Elizabeth
Urby Genel.- Secretario: Lic. Juan Pablo Garduño Venegas. (Tesis aprobada en
sesión de 7 de octubre de 2014) R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año IV. No. 41.
Diciembre 2014. p. 528
La C.P. de los E.U.M. establece el fundamento de la responsabilidad
patrimonial del estado de la siguiente manera:
“La responsabilidad del estado por los daños que, con motivo de su
actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los
particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a
una indemnización conforme a las bases, limites y procedimientos que
establezcan las leyes”11.
De tal forma que debemos comprender los elementos básicos para la aplicación
de esta figura constitucional, los cuales sin consultar aun su ley reglamentaria los
podemos enlistar de la siguiente forma:
1.
2.
3.
4.
La existencia de daños en bienes y derechos de los particulares.
Una actividad administrativa irregular de los órganos del estado.
El derecho subjetivo del particular a una indemnización.
El procedimiento y los límites de la indemnización se establece en las
leyes12 .
5. La naturaleza jurídica constitucional de la responsabilidad del estado es
objetiva y directa.
Hay que destacar que un requisito constitucional es la existencia de una actividad
administrativa irregular, lo cual se refuerza con el criterio que estableció el Poder
Judicial Federal en la jurisprudencia titulada “Responsabilidad patrimonial del
estado. Su regulación constitucional excluye la actividad administrativa regular o
lícita de los entes estatales13”.
Luego entonces, podemos inducir la relación directa entre la prestación de un
servicio público y la responsabilidad patrimonial del estado de la siguiente forma:
11
Artículo 113 de la C.P.E.U.M. párrafo tercero (adicionado mediante
decreto publicado en el diario oficial de la federación el 14 de junio de 2002)
12
Como más adelante lo describiremos existen diversas entidades federativas que han expedido leyes
relativas a la responsabilidad patrimonial del estado en el ámbito municipal, caso de excepción es la
ausencia de esta ley en el Estado de México
13
Época: Décima Época, Registro: 2008114, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia,
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I ,
Materia(s): Administrativa ,Tesis: 2a./J. 99/2014 (10a.) ,Página: 297 .Responsabilidad patrimonial del
estado. su regulación constitucional excluye la actividad administrativa regular o lícita de los entes
estatales.
“El segundo párrafo del artículo 113 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos establece la responsabilidad del Estado por
los daños que cause a los particulares con motivo de su actividad
administrativa irregular; esto es, aquella que por acción u omisión
incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad
o servicio, por lo que en este supuesto el particular podrá demandar la
indemnización directamente al Estado (responsabilidad directa), pues lo
que determina la obligación y responsabilidad derivada es la realización
objetiva del hecho dañoso, imputable al Estado, y no la motivación
subjetiva del agente de la administración. Así, la razón de la
responsabilidad patrimonial es propiciar y garantizar, en primer lugar, que la
actividad administrativa sea regular y que la gestión pública se preste
conforme a ciertos estándares de calidad, lo que encierra en sí mismo un
derecho fundamental a una eficiente administración pública, pues si se
incumple con esos estándares se tiene garantizado el derecho a la
indemnización. Por ello, cuando en la prestación de un servicio público se
causa un daño en los bienes y derechos de los particulares por la
actuación irregular de la administración pública, se configura, por una
parte, la responsabilidad del Estado y, por otra, el derecho de los
afectados a obtener la reparación, ya que la actividad administrativa
irregular del Estado comprende también lo que la doctrina denomina faute
de service -funcionamiento anormal de un servicio público por falla o
deficiencia-. Bajo estas premisas, la responsabilidad patrimonial debe
evaluarse y considerarse sistemáticamente dentro del orden jurídico, siendo
que sus funciones y fines son principalmente cuatro, a saber: i)
compensación de daños; ii) Crear incentivos tendentes a la prevención de
daños y accidentes; iii) Control del buen funcionamiento de la acción
administrativa; y, iv) Demarcación de las conductas administrativas libres
de la responsabilidad civil”14.
Derivado de esta tesis todo órgano jurisdiccional que resuelva sobre el reclamo de
indemnización debe valorar que el estado (municipio) “…por acción u omisión
incumpla con los estándares promedio de funcionamiento de la actividad o
servicio”15, en el ámbito municipal del Estado de México el problema radica en
14
Tesis denominada Responsabilidad patrimonial del estado. su objetivo y fines en relación con la
prestación de un servicio público. Época: Décima Época, Registro: 2003143, Instancia: Tribunales
Colegiados de Circuito, Tipo de Tesis: Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Libro XVIII, Marzo de 2013, Tomo 3, Materia(s): Administrativa, Tesis: I.4o.A.35 A (10a.) ,
Página: 2077
15
Ibidem
saber ¿Cuáles son esos estándares promedio de funcionamiento de los servicio
público?, será difícil encontrar datos objetivos e irrefutables, por lo que el juzgador
se debe apoyar en datos públicos y oficiales como lo son los publicado por el
Órgano de Fiscalización Superior del Estado de México en el informe de resultado
de fiscalización superior denominado evaluación programática y de desempeño16,
los Planes de desarrollo municipal y los presupuestos programáticos para el
ejercicio anual que corresponda. Esta falta de precisión estadística deja en un
estado difícil al órgano jurisdiccional que resuelva sobre la valoración de un
comportamiento irregular del estado en un servicio público municipal específico,
contribuyendo esto a la dificultad de hacer realidad el derecho constitucional del
gobernado a la indemnización.
Otra explicación del derecho a la indemnización que tutela el artículo 113 de la
C.P. de los E.U.M. es la expuesta por el Magistrado mexicano Jean Claude Tron
Petit y quien se expresa de la siguiente forma:
“Como respuesta a la actividad administrativa irregular y para el caso de que
produzca daños y perjuicios que, sólo en ese contexto resultan ser injustificados
y sin la obligación de soportar, se establece la responsabilidad indemnizatoria
de la Administración, como tutela al particular17”.
“Función administrativa irregular + Cause daño + No identificable
responsable = Responsabilidad del Estado”18.
Por lo cual se añade un nuevo elemento a valorar en este derecho constitucional
que lo es, la inexistencia de una obligación a soportar, es decir que el
gobernador no tenga obligación jurídica a soportar el daño recibido, así como que
no exista una identificación especifica y evidente de un responsable material del
hecho, ya que sí esto existiera estaríamos ante una responsabilidad subjetiva de
un servidor público y no ante una responsabilidad patrimonial objetiva, aclarando
que la primera está regulada en materia federal por la Ley Federal de
Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y la objetiva está
regulada por la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado.
Tron Petit también aclara los elementos de la responsabilidad objetiva y directa:
16
Informe de resultado de fiscalización superior, OSFEM,
http://www.osfem.gob.mx/03_Transparencia/CtaPub/IR_CtaPub13.html, fecha de consulta 15 de diciembre
del 2014
17
Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado, Revista
del instituto de la Judicatura federal, p. 187, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r20-07.pdf,
fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014.
18
Ibidem
-
“Sujetos (acreedor, deudor y servidor público responsable)”19;
“Objeto que en el caso es la actividad administrativa ya cualificada como
irregular (es un CJI que deberá ser acotado casuística y empíricamente)”20;
“Daño o perjuicio real y directo;
Nexo causal21;
Razones diversas excluyentes de responsabilidad (artículos 3 y 22 LFRPE,
básicamente)”22; y,
“Obligación estatal de indemnizar, con las limitantes y restricciones
legales23”.
Es notorio que el propio Magistrado Tron Petit denomina a la actividad
administrativa irregular como un CJI o concepto jurídico indeterminado,
precisamente por la dificultad a la que antes nos referíamos de conceptualizar el
carácter irregular de la administración pública, pero agrega un nuevo elemento
que son las excluyentes de responsabilidad derivadas de los artículos 3 y 22 de la
Ley federal de responsabilidad patrimonial del estado, que lo son el caso fortuito,
fuerza mayor, no consecuencia de actividad administrativa, imprevisible o
inevitable, que el solicitante sea el causante, que exista participación de terceros,
sea un caso de fuerza mayor, que no sea consecuencias de actividad
administrativa y que sea imprevisible o inevitable.
Es importante resaltar que el decreto de junio del 2002 que reforma el artículo 113
de la C.P.E.U.M. establece en su único artículo transitorio la obligación de las
entidades federativas de expedir leyes en un plazo máximo de 2 años, mismos
que establezcan la responsabilidad patrimonial del estado de forma directa y
objetiva, además se les obliga a especificar los tribunales que resolverán sobre la
solicitud de indemnización, por lo cual diversos estado de la república mexicana
han expedido leyes aplicables a las administraciones públicas estatales y
municipales. Al respecto resalto algunos datos relevantes en la materia:
ENTIDAD FEDERATIVA
Ley de responsabilidad patrimonial para
el estado y municipios de Baja
California. Expedida el año 2009
19
CARACTERISTICAS
El artículo 3 define la actividad
administrativa irregular, el artículo 4
enlista once supuestos jurídicos donde
no existe actividad administrativa
irregular y el capítulo II define las bases
Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado, Revista
del instituto de la Judicatura federal, p. 193, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r20-07.pdf,
fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014.
20
Ibidem
21
Ibidem
22
Ibidem
23
Ibidem
de la indemnización.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El artículo 4° transitorio obliga al
estado de Yucatán y sus municipios.
ejecutivo estatal incluir en el
Expedida en el año 2008.
presupuesto una partida presupuestal
para pago de indemnizaciones por
responsabilidad patrimonial directa y
objetiva. Se reforma el artículo 100 bis
de la Constitución Política del Estado
Libre y Soberano de Yucatán.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El artículo 8° faculta para interpretar la
estado y municipios de San Luis potosí, ley al Tribunal Contencioso
Expedida en el año 2004.
Administrativo del Estado, el artículo 21
refiere que cuando se trate de
reclamaciones a municipios se deberá
presentar ante el T.C.A. de San Luis
Potosí.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El artículo 1° establece que esta ley es
estado de Morelos. Expedida en el año reglamentaria del artículo 113 de la
2011.
C.P. de los E.U.M., el artículo 5° cita
que cuando una reclamación implique
la comisión de un delito, la autoridad
está obligada a hacerlo del
conocimiento del ministerio público.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El artículo 21° refiere que la
estado y municipios de Nuevo León.
reclamación se realizará ante la
Expedida en el año 2013.
autoridad responsable y abre la
posibilidad de llegar a un convenio con
el municipio respectivo para su pago. El
art. 24° determina como competente
para resolver sobre el reclamo aun
órgano que designe el respectivo
municipio.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El art. 1° unifica otros procedimientos
estado de Guanajuato y sus municipios. de indemnización contemplados en
Expedida en el año 2013.
otras leyes locales a las bases
establecida en esta ley. El artículo 21
señala que en el ámbito municipal es
optativo presentar la reclamación ante
el juzgado administrativo municipal o
ante el Tribunal Contencioso
Administrativo del estado.
Ley de responsabilidad patrimonial del
El art. 12 refiere que la indemnización
estado de Tamaulipas y sus
será integra con independencia del
municipios. Expedida en el año 2005.
ingreso del reclamante. El art. 13
establece la posibilidad de que las
entidades públicas contraten seguros
Ley de responsabilidad patrimonial del
estado de Jalisco y sus municipios.
Expedida en el año 2003.
que garanticen la reparación del daño
derivada de responsabilidad
patrimonial.
Art. 31 contiene que en caso de
concurrencia de diversos órganos la
indemnización se pagará de forma
proporcional por diversos órganos. El
art. 36 refiere que existe el derecho a
repetir contra el servidor público
responsable si se tratare de infracción
grave de servidores públicos, esto a
través del procedimiento que indica la
Ley de responsabilidades de los
servidores públicos del estado de
Jalisco.
Encontramos así que diversas entidades federativas diferentes al Estado de
México cumplieron con el artículo transitorio que obligaba a expedir leyes locales
que permitieran hacer realidad en el ámbito de gobierno local y municipal la
responsabilidad objetiva y directa del orden patrimonial. Leyes que tiene sus
características antes descritas diferentes, pero que en lo general se unifican en
tópicos específicos como lo es el establecer la vía administrativa para el reclamo
de indemnizaciones, al respecto de este tema Pérez López escribió:
“La responsabilidad del Estado es una categoría del derecho público que
amerita un tratamiento diferenciado respecto de la regulación de la
responsabilidad patrimonial civil,….”24.
De tal forma que la multicitada reforma al art. 113 de nuestra carta magna dio
nacimiento a un nuevo derecho público subjetivo protegido por la constitución,
concepto que Carrillo Flores define como:
“…la facultad otorgada por el derecho objetivo para proteger el interés de
una persona jurídica particular frente al interés colectivo que el Estado
representa,…”25
24
Pérez López Miguel, La responsabilidad patrimonial del estado en la constitución política de los estados
unidos mexicanos, notas sobre el segundo párrafo del artículo 113 Constitucional, derecho administrativo,
Revista electrónica del Tribunal federal d Justicia Fiscal y Administrativa,
http://www.tfjfa.gob.mx/investigaciones/pdf/laresponsabilidadpatrimonial.pdf, fecha de consulta 15 de
diciembre del 2014.
Concatenando esta definición con el artículo 1° de nuestra carta Magna que ya
estudiamos en el capitulo anterior, podemos afirmar que la responsabilidad
patrimonial del estado objetiva y directa es un derecho humano exigible a
cualquier autoridad municipal.
Al respecto del derecho subjetivo en cito al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativo:
“De conformidad con lo dispuesto en el penúltimo párrafo del artículo 50 de la Ley
Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, en el caso de sentencias
en que se condene a la autoridad a la restitución de un derecho subjetivo, el
órgano jurisdiccional del tribunal que conozca del juicio, previamente deberá
constatar si el accionante acreditó la existencia de ese derecho, para estar en
posibilidad de emitir una sentencia de condena. En consecuencia, si la
promovente del juicio solicita se le indemnice por reparación del daño moral
y material causado por una actividad administrativa irregular del Estado, que
no tiene el deber jurídico de soportar, y al analizarse los argumentos de las
partes y el acervo probatorio, se advierte que el demandante, acredita la
relación de causa efecto entre el hecho u omisión ilícito del Estado, con el
daño causado, tiene derecho a que se le indemnice conforme a lo
establecido en los artículos 113 constitucional, 21 y 22 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado, procediendo a declarar la nulidad
de la resolución impugnada que negó la indemnización y condenar a la enjuiciada
a la restitución del derecho subjetivo violado”26.
25
CARRILLO FLORES, Antonio, La defensa jurídica de los particulares frente a la administración en México,
Porrúa, México, 1939, pp. 59-60. La segunda edición apareció con el título La justicia federal y la
administración pública, Porrúa. México, 1973.
26
Responsabilidad patrimonial del estado. restitución de un derecho subjetivo violado.
Cuando se condena a la autoridad, el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa
previamente debe constatar que se tiene el derecho que se reclama. VII-P-SS-169. Juicio
Contencioso Administrativo Núm. 6234/13-17-01-1/1237/13-PL-10-04.- Resuelto
por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en sesión de 20 de noviembre de 2013, por mayoría de 8 votos a
favor, 1 voto con los puntos resolutivos y 1 voto en contra.- Magistrado Ponente
Carlos Mena Adame.- Secretario: Lic. José Raymundo Rentería Hernández.
(Tesis aprobada en sesión de 5 de febrero de 2014). R.T.F.J.F.A. Séptima Época.
Año IV. No. 33. Abril 2014. p. 145
Criterio de la autoridad jurisdiccional administrativa federal que es orientador para
el ejercicio del derecho público subjetivo a reclamar una indemnización a una
autoridad municipal.
En síntesis el fundamento constitucional (artículo 113) para la creación del
derecho del gobernado de recibir indemnización por una actividad administrativa
irregular del estado, ha generado la expedición de diversas leyes federales y
locales que garantizan la responsabilidad patrimonial objetiva y directa de diversos
ámbitos de gobierno (entre ellos los municipios), aclarando como ya lo cite
anteriormente que el Estado de México es la excepción a la regla por la ausencia
de legislación reglamentaria del multicitado artículo 113.
V.
MECANISMOS Y REQUISITOS PARA MATERIALIZAR LA
RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL ÁMBITO
MUNICIPAL.
Lo más importante de todo derecho humano es materializarlo en situaciones
concretas en beneficios de las personas, motivo para hacernos las siguientes
preguntas:
a) ¿Qué refieren las leyes del Estado de México en materia de
responsabilidad patrimonial del estado?
El artículo 5 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
México, establece:
“En el Estado de México todos los individuos son iguales y tienen las
libertades, derechos y garantías que la Constitución Federal, esta
Constitución, los Tratados Internacionales en materia de derechos
fundamentales de los que el Estado Mexicano sea parte y las leyes del
Estado establecen”.27
27
De tal forma que sí el derecho a recibir indemnización de un gobernado derivado de una responsabilidad
objetiva y directa del estado está contemplado en el artículo 113 de la Carta Magna entonces debe ser
garantizados este derecho por las leyes locales mexiquenses
“Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la
obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el
Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los
derechos humanos, en los términos que establezca la ley”.28
Derivado de estos preceptos surge una nueva pregunta ¿en qué precepto legal
está regulado el derecho a la indemnización a favor del gobernado que indica el
artículo 113 de la C.P.E.U.M.?
Al respecto Tomas Ruiz escribe:
“En el Estado de México se contemplan legalmente dos vías para reclamar la
responsabilidad patrimonial directa de las Administraciones Públicas Estatal y
Municipales, sin incluir los Poderes Judicial y Legislativo, una ante las autoridades
de contraloría al presentar quejas de responsabilidades administrativas en contra
de servidores públicos y otra ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
Local”29.
Reforzando lo argumentado por Tomas Ruiz el TRICAEM emitió la siguiente
jurisprudencia:
“JURISPRUDENCIA SE-24 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DIRECTA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL. ES IMPROCEDENTE
CUANDO NO SE PRUEBA LA EXISTENCIA DE DAÑOS Y PERJUICIOS.Expresa el artículo 240 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado,
que el actor podrá incluir en las pretensiones que se deduzcan en la demanda del
juicio contencioso administrativo el pago de daños y perjuicios que se hayan
causado, en forma dolosa o culposa, por algún servidor público, en la emisión o
ejecución del acto impugnado, ofreciendo las pruebas específicas que acrediten la
28
Ibidem
Ruiz Pérez Tomás, Responsabilidad patrimonial de las entidades federativas y municipios, p. 12, Instituto
de Estudios legislativos del Estado de México,
http://148.215.202.57/inesle/PUBLICACIONES%20INESLE/REV-INI/MENU_REV_INIC.html, fecha de consulta
10 de diciembre del 2014.
29
existencia de los mismos. Al respecto, el numeral 276 del propio ordenamiento
establece que en caso de que en las sentencias se condene al pago de daños y
perjuicios que se hayan causado, en forma dolosa o culposa, por la emisión o
ejecución del acto invalidado, se cuantificará el monto de los mismos, que serán
pagados por las dependencias públicas a las que se encuentren adscritas las
autoridades demandadas, debiendo cobrarlos posteriormente a los servidores
públicos directamente responsables, a través del procedimiento administrativo de
ejecución. En consecuencia, es improcedente que las Salas del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo de la Entidad condenen a la Administración Pública
Estatal o Municipal al pago de daños y perjuicios, si el demandante omite probar
su existencia, incluyendo la circunstancia de que se hayan causado, de manera
dolosa o culposa, por determinado servidor público, en la emisión o ejecución del
acto controvertido”30.
Sin embargo antes de confirmar que en el Estado de México si hay la posibilidad
de demandar responsabilidad objetiva y directa hagamos un estudio amplio.
Luego entonces ante la inexistencia de una ley estatal consultamos las siguientes
leyes administrativas vigentes en el estado de México, descubrimos que las figura
jurídica en estudio no existe en la Ley orgánica municipal local ni tampoco en la
Ley de Responsabilidades de servidores públicos del Estado de México y
municipios, sin embargo el Código de Procedimientos Administrativos del Estado
de México contempla los siguientes supuestos jurídicos normativos:
“En las peticiones en las que se formulen denuncias o quejas que se presenten
ante las autoridades administrativas competentes, en contra de la conducta de
servidores públicos estatales y municipales, los particulares interesados podrán
solicitar el pago de daños y perjuicios causados por aquéllos, en forma directa y
30
JURISPRUDENCIA SE-24 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DIRECTA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA ESTATAL Y MUNICIPAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE PRUEBA LA EXISTENCIA DE
DAÑOS Y PERJUICIOS, La Tesis jurisprudencial, fue aprobada por el Pleno de la Sala Superior en
sesión de 24 de junio de 1998, por unanimidad de seis votos, publicada en la Gaceta del Gobierno
No.122 Sección Primera , de fecha 29 de junio de 1998
clara, en el ejercicio de las funciones que les están encomendadas, ofreciendo
pruebas específicas que acrediten la existencia de los mismos31”
Precepto el anterior que es claro en permitir el ejercicio del derecho de los
gobernados a solicitar el pago de daños o perjuicios ocasionados por servidores
públicos.
Sin embargo opino al igual que Tron Petit32 que cuando existe un procedimiento
administrativo derivado de quejas por actos específicos y concretos de servidores
públicos estamos ante una responsabilidad subjetiva regulada por las leyes
aplicables en materia de responsabilidad de servidores púbicos. Clasificación de
responsabilidad subjetiva y objetiva que más allá de conceptos doctrinales es
importante distinguir, para ejercer el derecho público subjetivo que corresponda,
sirva como ilustración este criterio del Poder Judicial Federal:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. DIFERENCIA ENTRE
RESPONSABILIDAD OBJETIVA Y SUBJETIVA. La adición al artículo 113 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 14 de junio de 2002, tuvo por objeto establecer la
responsabilidad patrimonial del Estado por los daños causados en los bienes y
derechos de los ciudadanos, otorgándole las características de directa y objetiva.
La diferencia entre la responsabilidad objetiva y la subjetiva radica en que
mientras ésta implica negligencia, dolo o intencionalidad en la realización del
daño, aquélla se apoya en la teoría del riesgo, donde hay ausencia de
intencionalidad dolosa. Por otra parte, del contenido del proceso legislativo que dio
origen a la adición indicada, se advierte que en un primer momento el
Constituyente consideró la posibilidad de implantar un sistema de responsabilidad
patrimonial objetiva amplia, que implicaba que bastaba la existencia de cualquier
daño en los bienes o en los derechos de los particulares, para que procediera la
indemnización correspondiente, pero posteriormente decidió restringir esa primera
amplitud a fin de centrar la calidad objetiva de la responsabilidad patrimonial del
Estado a los actos realizados de manera irregular, debiendo entender que la
misma está desvinculada sustancialmente de la negligencia, dolo o
intencionalidad, propios de la responsabilidad subjetiva e indirecta, regulada por
las disposiciones del derecho civil. Así, cuando el artículo 113 constitucional alude
a que la responsabilidad patrimonial objetiva del Estado surge si éste causa un
daño al particular "Con motivo de su actividad administrativa irregular", abandona
31
Art. 117 del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México
Ver Tron Petit Jean Claude, Interpretación de la ley Federal de responsabilidad Patrimonial del estado,
Revista del instituto de la Judicatura federal, p. 193, http://www.ijf.cjf.gob.mx/publicaciones/revista/20/r2007.pdf, fecha de recuperación 15 de diciembre del 2014.
32
toda intención de contemplar los daños causados por la actividad regular del
Estado, así como cualquier elemento vinculado con el dolo en la actuación del
servidor público, a fin de centrarse en los actos propios de la administración que
son realizados de manera anormal o ilegal, es decir, sin atender a las condiciones
normativas o a los parámetros creados por la propia administración.33 ”
Jurisprudencia la anterior que explica que cuando existe negligencia, dolo o
intencionalidad del servidor público estamos ante el derecho de petición que
refiere el artículo 117 del C.P.A. del Estado del estado de México y no ante la
responsabilidad objetiva y directa que se apoya en la teoría del riesgo.
En suma a nuestra conclusión el poder Judicial federal se ha pronunciado de la
siguiente forma:
“RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO OBJETIVA Y DIRECTA. SU
SIGNIFICADO EN TÉRMINOS DEL SEGUNDO PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 113
DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
Del segundo párrafo del numeral citado se advierte el establecimiento a nivel
constitucional de la figura de la responsabilidad del Estado por los daños que con
motivo de su actividad administrativa irregular cause a los particulares en sus
bienes o derechos, la cual será objetiva y directa; y el derecho de los particulares
a recibir una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que
establezcan las leyes. A la luz del proceso legislativo de la adición al artículo 113
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que la
"responsabilidad directa" significa que cuando en el ejercicio de sus funciones el
Estado genere daños a los particulares en sus bienes o derechos, éstos podrán
demandarla directamente, sin tener que demostrar la ilicitud o el dolo del servidor
que causó el daño reclamado, sino únicamente la irregularidad de su actuación, y
sin tener que demandar previamente a dicho servidor; mientras que la
"Responsabilidad objetiva" es aquella en la que el particular no tiene el deber de
soportar los daños patrimoniales causados por una actividad irregular del Estado,
entendida ésta como los actos de la administración realizados de manera ilegal o
anormal, es decir, sin atender a las condiciones normativas o a los parámetros
creados por la propia administración.34”
Esta interpretación constitucional aclara que en términos del artículo 113 de
La Ley Suprema de la Unión no es necesario demostrar ilicitud, dolo sino
33
Tesis de jurisprudencia P./J. 43/2008, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, visible en la página 719 del tomo XXVII (junio de dos mil ocho) del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta.
34
Tesis de jurisprudencia P./J. 42/2008, emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, visible en la página 722 del tomo XXVII (junio de dos mil ocho) del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta
solamente la irregularidad de actuación de la administración pública, por lo
que es obvio que el art. 117 del C.P.A. del Edo. Méx. En estudio se refiere a la
responsabilidad subjetiva y no a la responsabilidad patrimonial del estado
consagrada en el multicitado artículo 113.
Esta conclusión es extensiva al Artículo 13835 del mismo ordenamiento que a su
letra dice:
“En las resoluciones en las que las autoridades administrativas apliquen sanciones
a servidores públicos estatales o municipales, como resultado de denuncias en las
que los particulares interesados hayan solicitado el pago de daños y perjuicios, se
determinará si los mismos proceden o no, cuantificando el importe en su caso. Las
dependencias del Poder Ejecutivo del Estado, municipios y organismos auxiliares
de carácter estatal y municipal a las que pertenezcan los servidores públicos
sancionados, pagarán los daños y perjuicios, debiendo cobrarlos posteriormente a
dichos sancionados, a través del procedimiento administrativo de ejecución36”.
Precepto que define la facultad del TRICAEM37 para condenar a municipios al
pago de daños y perjuicios y luego faculta a los entes públicos para accionar el
derecho de repetición (ya contemplada en otras legislaciones estatales), sin
embargo para efectos de nuestro estudio ya quedo anteriormente demostrado
que ambos preceptos estatales regulan la responsabilidad subjetiva y no la
objetiva garantizada por la Constitución.
Siguiendo con el estudio de la legislación local del Edo. de México cito el art. 240 :
“El actor podrá incluir en las pretensiones que se deduzcan en la demanda el
pago de daños y perjuicios que se hayan causado, en forma dolosa o culposa por
algún servidor público, en la emisión o ejecución del acto impugnado, ofreciendo
las pruebas específicas que acrediten la existencia de los mismos 38.
En materia de cargas probatorias es cierto que “El que afirma está obligado
aprobar” tal como lo ha resulto en el siguiente ejemplo el tribunal Federal de
Justicia fiscal y administrativa:
“Del análisis al artículo 22 de la Ley Federal de
Responsabilidad Patrimonial del Estado, se desprende que se encuentra
compuesto de dos partes, en la primera se puede observar que establece que la
existencia de la responsabilidad del Estado deberá probarla el reclamante que
35
Código de procedimientos Administrativos del Estado de México
Art. 138 del Código de procedimientos Administrativos del Estado de México
37
Tribunal Contencioso Administrativo del Estado de México
38
Art. 240 del Código de procedimientos Administrativos del Estado de México
36
considere lesionado su patrimonio, esto es, que la carga probatoria de la
presencia de la relación causa-efecto entre la lesión patrimonial y la acción
administrativa irregular del Estado pesa sobre el reclamante de la indemnización, y
en la segunda parte, se señala que al estado corresponderá probar, en su caso solo a manera de excepción- la participación de terceros o del propio reclamante
en la producción de los daños y perjuicios irrogados al mismo; que los daños no
son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado; que los
daños derivan de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables según los
conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de su
acaecimiento, o bien, la existencia de la fuerza mayor que lo exonera
de responsabilidad patrimonial. Así pues, es que el numeral 22 antes mencionado
establece de manera categórica al inicio que la responsabilidad del Estado en el
daño causado al reclamante, por ser consecuencia de su actividad administrativa
irregular, debe ser probada por la persona que reclama la indemnización; sin que
se pueda considerar que tal carga recae en el estado, al señalarse posteriormente
en dicho numeral que a este último le corresponderá probar, en su caso, que los
daños no son consecuencia de la actividad administrativa irregular del Estado,
pues tal imposición se establece como la posibilidad de excepción o defensa con
que cuenta para acreditar supuestos que le eximan de la responsabilidad que se le
imputa, lo cual encuentra sentido si consideramos que el artículo 81 del Código
Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en la materia por
disposición expresa del artículo 1° de la Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo, establece que el actor debe probar los hechos
constitutivos de su acción y el reo los de sus excepciones.39”
Si bien es cierto que el artículo 240 de la ley local está en armonía con el artículo
22 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, el artículo 81 del
Código Federal de Procedimientos Civiles y con la tesis VII-CASA-III-1del tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa en el sentido de respetar el principio “El
que afirma debe probar los hechos y su contrario sus excepciones”, esto nos
permite discernir el siguiente rubro importante:
a) Que la responsabilidad patrimonial objetiva del estado conlleva que el
solicitante de la indemnización debe probar la existencia del daño, la
39
Responsabilidad patrimonial del estado.- la carga probatoria de la presencia de la relación causaefecto entre la lesión patrimonial y la acción administrativa irregular del estado pesa sobre el
reclamante de la indemnización, VII-CASA-III-1, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 536/13TSA-3.- Expediente de origen Núm. 3925/12-05-02-2.- Resuelto por la Tercera Sala Auxiliar del
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el 17 de octubre de 2013, por unanimidad de
votos.- Magistrado Instructor: Adolfo Rosales Puga.- Secretario: Lic. Carlos Javier García
González..
actividad irregular de la administración pública (en la prestación de un
servicio público) y su nexo causal entre ambas
Principios los anteriores que también aplican en la responsabilidad subjetiva del
estado por reclamo de pago de daños y perjuicios por la vía contenciosa
administrativa como lo indica el multi-referido art. 240, esto sin confundir que el
precepto numeral 240 regule la responsabilidad denominada REPONSABILIDAD
OBJETIVA y DIRECTA, por las razones ya aclaradas anteriormente en este
capítulo.
Para concluir con el marco jurídico estatal del estado de México refiero que el art.
27640 del Código de Procedimientos Administrativos del estado de México
contempla la figura de REPETICIÓN que otras legislaciones estatales contienen,
pero la restringe al pago de daños y perjuicios producto de actos dolosos o
culposos a cargo de servidores públicos.
Del análisis de la legislación estatal, podemos sintetizar que descubrimos que la
existencia de un procedimiento bien determinado y especifico para el pago de
daños y perjuicios producto de responsabilidad subjetiva de servidores públicos,
empero no existe un procedimiento claro y concreto para el pago de
indemnizaciones producto de responsabilidad patrimonial objetiva y directa a
cargo de administraciones públicas municipales.
Por lo cual es oportuno recordar, que el Único transitorio del decreto que reformo
el artículo 113 de la C.P.E.U.M. indica:
“El presente Decreto entrará en vigor el 1o. de enero del segundo año siguiente al
de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Federación, las
entidades federativas y los municipios contarán con el periodo comprendido entre
la publicación del presente Decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o
realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el
debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos
presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial”.
Reforma constitucional que es clara en su artículo Único Transitorio, al ordenar a
las legislaturas estatales y a los municipios lo siguiente:
“La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la
adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal
40
“En caso de que en la sentencia se condene al pago de daños y perjuicios que se hayan causado, en forma
dolosa o culposa, por la emisión o ejecución del acto invalidado, se cuantificará el monto de los mismos, que
serán pagados por las dependencias públicas a las que se encuentran adscritas las autoridades demandadas,
debiendo cobrarlos posteriormente a los servidores públicos directamente responsables, a través del
procedimiento administrativo de ejecución”.
como en el local, conforme a los criterios siguientes: a) El pago de la
indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para
determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización; y
b) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del
ejercicio fiscal de que se trate. Para la expedición de las leyes o la realización de
las modificaciones necesarias para proveer al debido cumplimiento del decreto, se
contaría con el periodo comprendido entre la publicación del decreto y su entrada
en vigor. Según la fecha de aprobación del Decreto y su consiguiente publicación,
el citado periodo no sería menor a un año ni mayor a dos”41.
En síntesis la Legislatura del Estado de México y los Ayuntamientos tuvieron
un máximo de dos años para establecer en sus ordenamientos jurídicos los
procedimientos para que el particular pueda ejercer la indemnización y
contemplar en sus presupuestos anuales una partida para ello. Obligación
que aun al año 2015 adeudan tanto el Poder legislativo estatal como los
Ayuntamientos del Estado por lo que es importante trabajar en una iniciativa
similar a la que ya han realizado más de once entidades federativas y construir
una Ley de responsabilidad patrimonial del estado de México que garantice el
pago de indemnización por responsabilidad objetiva y directa fruto de la
concepción de riesgo y no de la culpa o dolo como actualmente está legislado.
En ayuda de esa iniciativa se podrán consultar la Ley federal de Responsabilidad
Patrimonial del estado, las diversas legislaciones de entidades federativas y los
siguientes criterios de aplicación procesal que han emitido en la materia juzgados
federales:
a) Responsabilidad patrimonial del estado. La competencia para conocer de la
reclamación por una actividad irregular del estado, así como del juicio que
se interponga en contra de la resolución recaída a aquella, corresponde al
tribunal federal de justicia fiscal y administrativa, hasta antes de que entrara
en vigor la reforma efectuada.- De los artículos 18 y 24 de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado vigente hasta el 12 de junio de
2009, se colige que la parte interesada debía presentar su reclamación ante
el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa conforme a la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo y además, que las resoluciones
que al efecto emitiera dicho órgano en su carácter de autoridad
administrativa, que negaran la indemnización o que, por su monto, no
satisficiera al interesado, podían impugnarse directamente por vía
jurisdiccional ante el mismo Tribunal; de lo que se sigue, que si la parte
41
Único artículo transitorio de la reforma constitucional que introdujo este segundo párrafo al artículo 113
constitucional.
interesada interpuso su reclamación hasta antes de que entrara en vigor la
reforma de la Ley Federal
de Responsabilidad Patrimonial del Estado publicada en el Diario Oficial de
la Federación de 12 de junio de 2009, corresponde a dicho Tribunal
conocer, tanto en la instancia administrativa, como en la vía jurisdiccional,
de las resoluciones que al efecto se emitan en relación con la reclamación
interpuesta, ello de conformidad con el Artículo Segundo Transitorio de la
referida reforma42.
Muestra esta tesis que existió hasta antes del año 2009, una doble competencia
del Tribunal administrativo federal, está referida tanto que tenía carácter de
instancia administrativa como de vía jurisdiccional. Aclaro que esto fue modificado
en el año 2009, para establecer como obligatorio y en base al principio de
decisión previa administrativa la obligación de presentar la solicitud de
indemnización en sede administrativa.
b) “El proceso previsto en la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del
Estado tiene por objeto tramitar la indemnización que le corresponde al
afectado por haber sufrido un daño a causa de la actividad administrativa
irregular del Estado. Por lo tanto, se trata de un proceso biinstancial, en el
que en primera instancia se tramita ante la autoridad responsable y en
segunda instancia se permite la revisión ya sea por el superior jerárquico de
la autoridad que resuelva o vía jurisdiccional por el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa. Así, de acuerdo con la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, el trámite ante la autoridad responsable,
entre otras cuestiones, debe permitir el desahogo de pruebas y formulación
de alegatos. Además, la resolución que se emita tanto en primera como en
segunda instancia como mínimo debe contener: Lo relativo a la existencia
de la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión
42
VII-P-SS-182, Juicio Contencioso Administrativo Núm. 23173/10-17-08-3/1863/13-
PL-02-04.- Resuelto por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, en sesión de 5 de febrero de 2014, por mayoría de
9 votos a favor y 1 voto con los puntos resolutivos.- Magistrada Ponente: Nora
Elizabeth Urby Genel.- Secretario: Lic. Juan Pablo Garduño Venegas.
(Tesis aprobada en sesión de 2 de abril de 2014). R.T.F.J.F.A. Séptima Época.
Año IV. No. 35. Junio 2014. p. 68
producida; la valoración del daño o perjuicio causado y el monto de la
indemnización, explicitando los criterios utilizados para su cuantificación”43.
Tesis que ilustra diversos aspectos importantes para la construcción de una ley
local en el Estado de México, los cuales resalto. –Es un procedimiento biistancial
que primero se tramita ante la autoridad responsable y en segunda instancia se
recurre ante su superior jerárquico o ante el tribunal administrativo. – Además este
procedimiento ante la autoridad responsable debe garantizar la presentación y
desahogo de pruebas y alegatos.- También obliga a la autoridad a ser exhaustiva
en el dictado de la resolución en el estudio del nexo causal entre la actividad
administrativa y la lesión producida, la valoración del daño y el monto a
indemnizar.
En complemento a la tesis anterior, recientemente en el mes de octubre del 2014,
el Poder Judicial federal definió el desarrollo de la vía jurisdiccional de la
responsabilidad patrimonial del estado con la siguiente precisión:
“Conforme a los artículos 19 y 24 de la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado, no debe concebirse al juicio contencioso administrativo
como un nuevo procedimiento de responsabilidad patrimonial en donde proceda
analizar medios de prueba que el gobernado no presentó en el de origen pudiendo
hacerlo, sino que debe entenderse como la instancia de revisión de la legalidad de
la resolución recaída a la solicitud de reclamación de responsabilidad patrimonial
del Estado, en donde se verificará si ésta cumple o no con la totalidad de los
requisitos que le impone la normativa aplicable, por lo que el órgano jurisdiccional
debe limitarse a analizar la resolución combatida tal como fue emitida, estudiando
y resolviendo los argumentos expresados por las partes. En esa tesitura, si bien
en el procedimiento de origen corresponde a la autoridad desvirtuar de manera
fehaciente la pretensión de indemnización por "actividad administrativa irregular"
una vez que el particular haya agotado su carga probatoria -la acreditación del
daño y la relación de causalidad entre la actividad administrativa y la lesión
producida-, lo cierto es que en el juicio contencioso administrativo corresponderá
al actor acreditar y justificar las razones por las que considera que, contrario a lo
establecido en la resolución impugnada, el ente estatal no demostró que su actuar
estuvo apegado a las condiciones normativas o a los parámetros creados por la
propia administración; de ahí que, a diferencia del procedimiento de origen, en la
sede jurisdiccional el particular debe aportar todas las pruebas que tenga a su
43
Responsabilidad patrimonial del estado. características del proceso previsto en la ley federal de
responsabilidad patrimonial del estado. Época: Décima Época. Registro: 2006250.Instancia: Primera
Sala .Tipo de Tesis: Aislada .Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 5, Abril de
2014, Tomo I, Materia(s): Constitucional, Administrativa, Tesis: 1a. CLXXVIII/2014 (10a.). Página: 817
alcance para desvirtuar la decisión que niega la indemnización por responsabilidad
administrativa del Estado”44.
Precisando que la tesis anterior se refiere al juicio contencioso administrativo
como la instancia que revisa las resoluciones que la autoridad administrativa
responsable emitió en materia de solicitud d indemnizaciones, siendo escrupulosa
en referir que el momento procesal oportuno para presentar medios de prueba lo
es la solicitud ante la autoridad administrativa responsable, el fondo del asunto
será revisar sí la resolución de la autoridad fue exhaustiva en lo relativo a la
actividad administrativa irregular, la acreditación del daño y el nexo causal entre la
actividad administrativa irregular y la lesión producida, por lo que en este juicio el
particular debe aportar todas las pruebas que desvirtúen la decisión desfavorable
que emitió la autoridad administrativa.
Sirvan estos razonamientos para edificar una ley que permita el ejercicio del
derecho subjetivo público a la indemnización derivada de una responsabilidad
objetiva del estado en materia patrimonial en los municipios del Estado de México
y así logar garantizar este derecho constitucional que tienen estatus de derecho
humano.
VI. CONCLUSIONES
Primera.- El derecho a recibir una indemnización derivado de una responsabilidad
objetiva y directa del estado está contemplada en el artículo 113 de la Carta
Magna, mismo que con fundamento en el artículo 1 de la misma Constitución
Federal obtiene el estatus de derecho humano.
Segunda.- Por mandato del artículo 1 de la Carta magna todas las autoridades
están obligadas a respetar, garantizar e interpretar en beneficio de las personas
los derechos humanos consagradas en la Constitución Federal, como es el caso
del derecho a la indemnización por responsabilidad objetiva y directa del estado,
sin embargo a inicio del año 2015 la legislatura del Estado de México y los
municipios del mismo estado no han generado normatividad concreta y especifica
que permita la materialización de ese derecho humano.
44
Procedimiento de responsabilidad patrimonial del estado. Su desarrollo en la vía
jurisdiccional. Época: Décima Época, Registro: 2007577, Instancia: Segunda Sala.
Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación,
Libro 11, Octubre de 2014, Tomo I, Materia(s): Administrativa ,Tesis:2a.
XCVIII/2014 (10a.), Página: 1101
Tercero.- El artículo transitorio único que reformo el segundo párrafo del artículo
113 de la C.P. de los E.U. M. da un plazo máximo de dos años para que las
entidades federativas adecuen sus marcos legales y generen las bases
especificas para crear el procedimiento a la indemnización y obliga a los distintos
ámbitos de gobierno a contemplar en su presupuesto una partida específica para
el pago de indemnizaciones, sin embargo en el caso municipal del Estado de
México para este ejercicio anual 2015 no existe la partida presupuestal ordenada.
Cuarto.- La responsabilidad garantizada en el segundo párrafo del artículo 113
de la C.P.E.U.M es objetiva y directa, diferente a la responsabilidad subjetiva por
culpa o dolo que contempla el Código de Procedimientos Administrativos del
Estado de México.
Quinto.- Diversos criterios del Poder Judicial Federal han fijado como requisitos
indispensables para condenar al pago de indemnización por responsabilidad
patrimonial del estado que exista una actividad administrativa irregular, que este
acreditado del daño; Y que se observe el nexo causal entre la actividad
administrativa irregular y la lesión producida.
Sexto.- Para la edificación de una legislación local aplicable a los municipios del
estado podemos partir de los siguientes principios ya legislados o generados por
diversos tribunales federales y locales:
a) La solicitud de indemnización se presenta ante la autoridad administrativa
responsables,
b) El particular debe presentar las pruebas que acredite la existencia del daño
y de la actividad administrativa irregular del ente público; así como del nexo
causal entre ellos,
c) Los tribunales administrativos tienen la función de revisar exhaustivamente
que las resoluciones de las autoridades administrativas que nieguen el
pago de la indemnización cumplan con el análisis de la existencia o no de
la actividad administrativa irregular, del la lesión producida por esa actividad
y del nexo causal entre ellas.
d) Durante el juicio contencioso administrativo el particular deberá demostrar
con medios de prueba que existió actividad administrativa irregular y un
nexo causal con un daño a él producido.
e) En caso de condena al pago de la indemnización, el estado tiene derecho a
repetir previa instrucción del procedimiento administrativo correspondiente
donde se otorgue garantía de audiencia al presunto responsable.
Séptimo.- Para alcanzar el ideal de concretar con éxito la materialización del
derecho a la indemnización por responsabilidad patrimonial del estado, es
importante que la legislación establezca parámetros objetivos y concretos para
medir la actividad regular del estado, por ello propongo el uso de instrumentos
como el informe de resultados de la cuenta pública anual, el seguimiento del
presupuesto programático y la evaluación del Plan Municipal de desarrollo o
sus respectivos programas aplicables al caso concreto.
Octavo.- Los Municipios deben crear en sus reglamentos orgánicos de la
administración pública, competencia aun órgano especifico para recibir
solicitudes de indemnización, substanciar su procedimiento y dictar resolución,
así como resolver el recurso en sede administrativa que en derecho proceda.
VI.
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