Lineamientos para el desarrollo de un plan estratégico

Análisis Sectorial Agua Potable y Saneamiento de Nicaragua
Capítulo 7
CAPITULO 7
LINEAMIENTOS PARA EL DESARROLLO DE UN PLAN ESTRATÉGICO
PARA EL SECTOR
La formulación y puesta en marcha de un Plan Estratégico para el Sector Agua Potable y
Saneamiento deberá ser una de las primeras acciones a desarrollar por la nueva Secretaría
Ejecutiva de Agua Potable y Saneamiento de la CONAPAS con la colaboración activa
del INAA y la participación de las instituciones que componen el Consejo Nacional de
Agua Potable, Alcantarillado Sanitario y Saneamiento. (Ver el Plan de Acción y el
Cronograma en el acápite 6.6)
7.1.
ANTECEDENTES
Para consolidar las reformas hasta ahora logradas en el Sector de Agua Potable y
Saneamiento, el Gobierno de Nicaragua está llevando a cabo un Programa de
Modernización de la Gestión de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado con
auspicio del Fondo de Operaciones Especiales (FOE) del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) y la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP).
El objetivo principal de este Programa de Modernización es contribuir a la consolidación
del proceso de reforma del Sector en Nicaragua a través de un conjunto de actividades
comprendidas en dos Subprogramas y dos actividades de asistencia técnica.
En el contexto de estas acciones de colaboración se ha previsto la contratación de una
asistencia técnica para apoyar al INAA en la elaboración de un Plan de Desarrollo del
Sector. El INAA dispone de un Borrador preliminar que se ha denominado “Términos de
Referencia para la Asistencia Técnica en el Desarrollo del Plan Rector del Sector Agua y
Alcantarillado de la República de Nicaragua”.
En la elaboración del Análisis Sectorial se ha considerado apropiado que esta actividad la
desarrolle la Secretaría ejecutiva de la CONAPAS, con la colaboración del INAA en
cuanto Ente Regulador, y denominar al Plan como “Plan Estratégico del Sector Agua
Potable y Saneamiento 2005-2035”. Este es el nombre que se mantendrá de aquí en
adelante; en forma abreviada se utiliza, ocasionalmente, en este Capítulo la expresión
“Plan Estratégico” o se lo identifica simplemente como “Plan”.
7.2.
LINEAMIENTOS A CONSIDERAR EN LA ELABORACION DE LOS
TERMINOS DE REFERENCIA
A continuación se presentan los lineamientos básicos para la confección de los Términos
de Referencia del Plan Estratégico utilizando los fondos previstos para la asistencia
técnica indicada y considerando como base las propuestas del análisis sectorial.
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Capítulo 7
Estos lineamientos comprenden:
•
•
•
•
•
•
Las Políticas en las que debe basarse el Plan
Los Objetivos del Plan
El Horizonte a considerar
La descripción de la Metodología a desarrollar
El Plan de actividades a ejecutar
El Plan financiero
7.2.4.2. POLITICAS
Las políticas sectoriales deberán respetar las políticas nacionales establecidas por los
Planes del Gobierno que están hoy vigentes:
• El Plan Nacional de Desarrollo (PND)
• La Política Nacional de Descentralización orientada al Desarrollo Local
(PNDEL)
• El Plan Nacional de Salud
• El Plan Ambiental de Nicaragua (PANIC)
El Plan Estratégico deberá prever la implementación de políticas sectoriales específicas
en los siguientes aspectos:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Rectoría y Regulación
Descentralización y participación de los municipios
Gestión de los servicios
Financiamiento e inversión sectorial
Tarifas y subsidios
Participación de la sociedad civil y del sector privado nacional
Participación comunitaria y de los usuarios
Protección de la salud
Protección ambiental
Acciones relacionadas con vulnerabilidad ante emergencias
Si bien hoy estas políticas sectoriales no están definidas en su detalle, se deberán respetar
en las propuestas del presente Análisis Sectorial.
7.2.4.3. OBJETIVOS
Los objetivos a cumplir son:
La identificación de la viabilidad técnica, ambiental, económica y financiera, de la
priorización y del diseño a nivel de anteproyectos de las principales necesidades de
infraestructura para la rehabilitación, optimización y ampliación de las instalaciones a
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Capítulo 7
realizar en el plazo de 5 a 10 años y la identificación a nivel de croquis de las necesidades
a implementar a mediano y largo plazo.
i)
La identificación de la viabilidad institucional, legal, técnica, económica y
financiera y la priorización a nivel de perfiles de proyecto y de Términos de
Referencia de las acciones a realizar en el plazo de 5 a 10 años con el fin de
optimizar la gestión y el mejoramiento operativo y comercial y la identificación
a nivel de perfiles de proyecto de las acciones a implementar a mediano y largo
plazo.
7.2.4.4. HORIZONTE
El Plan deberá desarrollarse para un horizonte de corto plazo de 10 años y horizontes de
mediano plazo de 20 años y de largo plazo de 30 años.
Debe tenerse en cuenta que sobre la base del Plan Estratégico general, la Secretaría
Ejecutiva de la CONAPAS deberá estructurar Planes de Acción específicos quinquenales
y anuales.
Por otra parte el Plan Estratégico deberá ser flexible y posibilitar su ajuste periódico, en
función de nuevas políticas que implemente el Gobierno nacional y de eventuales
cambios de la situación económica, social y política del país.
7.3.
METODOLOGÍA
7.3.1.
ENFOQUES
Enfoque básico general
El enfoque básico general de la realización de los estudios deberá basarse en considerar
que los trabajos a desarrollar deben constituir una tarea multidisciplinaria de un conjunto
de especialistas.
Esta acción deberá ser dirigida por el Director de los trabajos y estará centrada en dar
soporte a las tareas a desarrollar por cada uno de los especialistas.
Este enfoque implicará:
• tener una visión clara y unificada de los objetivos, las metas y los alcances
deseados;
• disponer de un grupo de especialistas con experiencia de trabajos en equipo;
• realizar una implementación de los estudios por etapas y por especialidades, pero
de manera que todas las tareas estén entrelazadas entre si; y
• disponer de una coordinación centralizada que permita integrar la labor del
equipo de especialistas
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Capítulo 7
La transmisión de este enfoque a cada uno de los integrantes del equipo de trabajo
asegurará que las tareas que estos desarrollen en paralelo tengan la misma visión y el
mismo alcance y el trabajo final mantenga una unidad conceptual.
Consenso
Otro enfoque básico será la búsqueda de consenso durante todo el desarrollo de los
trabajos.
Este consenso se deberá lograr en especial mediante:
o
o
o
o
o
una participación activa de la Secretaría Ejecutiva de la CONAPAS con apoyo
del INAA
reuniones de trabajo con las autoridades y técnicos de las instituciones que
componen la CONAPAS y su Consejo Asesor
reuniones de trabajo con autoridades y técnicos municipales
reuniones de consenso con las asociaciones de usuarios y líderes de las
comunidades
un contacto activo con personas que constituyan puntos focales para el
desarrollo del Plan
Mejoramiento integral de los servicios
Mediante el Plan Estratégico se impulsará la realización de proyectos integrales para cada
una de las localidades que comprendan todas las acciones que debe desarrollar el Ente
que presta los servicios para un mejoramiento de esa prestación, tales como acciones de
desarrollo institucional, mejoramiento comercial y mejoramiento operativo, la
participación comunitaria y el mejoramiento en aspectos de salud y ambiente y la
reducción de la vulnerabilidad de las instalaciones.
La implementación de este tipo de proyectos, implica la necesidad de una transformación
profunda de la forma de operar de los Entes prestadores de servicios, que solo puede
lograrse modificando los enfoques actuales mediante una nueva visión global y sistémica.
La ejecución de los proyectos de inversión solo será viable si se llega a disponer de un
adecuado financiamiento y si se dispone de la capacidad para su devolución.
Teniendo en cuenta esta premisa, la ejecución de proyectos de inversión deberá prever en
todos los casos y en paralelo a la ejecución de las obras – como se ha indicado en los
enfoques – necesariamente la ejecución de acciones de mejoramiento institucional y
mejoramiento operativo y comercial que produzcan un impacto en el sostenimiento del
equilibrio financiero del prestador de los servicios.
Se deberá concebir en cada caso la realización de un "Proyecto integral" que comprenda
todas las acciones que debe desarrollar un Ente para un mejoramiento de la prestación de
los servicios, que incidan en este equilibrio, tales como acciones de desarrollo
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Capítulo 7
institucional, mejoramiento comercial y mejoramiento operativo, la participación
comunitaria y el mejoramiento en aspectos de salud y ambiente.
Por otra parte, la construcción de las obras de ampliación deberá ser precedida, en todos
los casos en que sea económica y financieramente viable, de la optimización y
rehabilitación de instalaciones existentes.
A continuación se identifica el tipo de acciones a considerar en un proyecto integral, las
que se deberán priorizar en el estudio y propuesta de financiamiento de cada caso.
b) Acciones de desarrollo institucional
El desarrollo institucional debe comprender acciones tales como:
o Ordenamiento institucional para la prestación de los servicios en la localidad
en estudio
o Decisiones referentes a la modalidad de la prestación de los servicios para la
localidad
o Firma del Contrato de operación que establezca planes de trabajo para el
prestador de servicios, cualquiera sea la modalidad elegida
o Promulgación de normativas legales
o Organización de la gestión del prestador de servicios en la localidad
o Capacitación del personal
c) Acciones de mejoramiento operativo
El Mejoramiento operativo debe comprender aquellas acciones que permiten realizar
una adecuada operación y un correcto mantenimiento de las instalaciones, tales
como:
o Ordenamiento y puesta al día del catastro de todas las instalaciones físicas y
en particular de las redes de la localidad en estudio.
o Adquisición y puesta en funcionamiento de equipos de macromedición
o Instalación de micromedidores de consumos.
o Realización de acciones de optimización del funcionamiento de la red de
distribución de agua potable.
o Realización de acciones de mejoramiento de la desinfección
o Acciones para reducir el agua no contabilizada física y comercial
o Planificación y realización de acciones permanentes de mantenimiento
correctivo, predictivo y preventivo de instalaciones, incluyendo la
instalación de un centro de reclamos en todas las unidades de negocios en
que este no exista
o Mejoramiento de la operación de instalaciones existentes.
o Reducción del riesgo y la vulnerabilidad de las instalaciones.
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Capítulo 7
c) Acciones de mejoramiento comercial
El mejoramiento comercial debe comprender, entre otras, el siguiente tipo de
acciones:
o Ordenamiento y puesta al día del catastro de usuarios
o Realización de acciones de recuperación de la mora
o Establecimiento de un adecuado sistema tarifario basado en el consumo y de
valores de las tarifas que permitan recuperar costos asociados a la prestación
de los servicios y las inversiones.
o Realización de mejoras en el sistema de facturación y cobranza
o Realización de mejoras en el sistema de atención al cliente
d) Acciones de participación comunitaria
La participación comunitaria deberá comprender la definición de los mecanismos
más adecuados para que la comunidad participe activamente en las etapas de
identificación y programación y construcción de instalaciones; en la etapa de
prestación de los servicios; y en la etapa de regulación y vigilancia de la calidad de
los servicios prestados.
e) Acciones para la protección de la salud y del ambiente
Los aspectos de salud y ambiente deberán comprender, entre otras y como ejemplos,
las acciones para el mejoramiento de la calidad del agua potable y de su vigilancia,
las acciones de educación sanitaria, las acciones que deben desarrollarse en el ámbito
del manejo integral de los recursos hídricos superficiales según el criterio de cuenca,
así como del manejo de los acuíferos, el impacto de los sistemas de saneamiento
sobre el ambiente.
7.3.2.
PROGRAMA DE ACTIVIDADES
7.3.2.1. Duración
El desarrollo de los trabajos deberá tener una duración mínima de 6 meses a un año,
según el alcance y profundidad que se desee dar al Plan , asegurando así la posibilidad de
una adecuada recolección y análisis de la información, así como el tiempo necesario –
cuando corresponda – para la elaboración de anteproyectos y la formulación de
programas específicos de financiamiento.
7.3.2.2. Listado preliminar de las actividades a desarrollar
Las actividades deberán comprender seis Etapas diferenciadas:
332
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Capítulo 7
1ª Etapa: Antecedentes
o
Reconocimiento de las políticas sectoriales a implementar.
o
Recopilación y análisis de antecedentes sobre:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Instituciones del Sector
Situación legal
Población
Cobertura
Administración y gestión comercial de los servicios
Acciones de descentralización en marcha
Instalaciones existentes
Tarifas y subsidios
Costos
o
Determinación del horizonte para fijar las metas a corto, mediano y largo plazo
o
Proyección de la población y de la demanda de servicios para las principales
ciudades del ámbito urbano y para distintas zonas del ámbito rural del país.
2ª Etapa: Diseños y Perfiles de proyectos. Costos.
o
Identificación de las necesidades y diseños a nivel de anteproyectos de las obras
de rehabilitación y optimización necesarias para las instalaciones existentes en
las principales ciudades urbanas del país
o
Identificación de las necesidades de expansión de los servicios en todas las
ciudades urbanas y diseños a nivel de anteproyectos de las obras a construir
o
Caracterización de los servicios en el ámbito rural y segmentación del subsector
rural según las necesidades de tecnología y de gestión de los servicios.
o
Identificación de las necesidades y diseños a nivel de anteproyectos de las obras
de rehabilitación y optimización necesarias para las instalaciones existentes en
las principales ciudades urbanas del país.
o
Identificación de las necesidades y diseños de acciones para la reducción del
riesgo frente a la vulnerabilidad de las instalaciones.
o
Identificación de las necesidades de expansión de los servicios en todas las
ciudades urbanas y diseños a nivel de anteproyectos de las obras a construir,
respetando las acciones necesarias para la prevención ante el riesgo de
emergencias naturales y antrópicas.
333
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Capítulo 7
3ª Etapa: Identificación de la capacidad Financiera
o
Identificación de la situación financiera actual y futura del país y de la
posibilidad y capacidad de recibir aportes de donantes y préstamos.
o
Análisis de la capacidad actual y futura de inversión en el Sector.
4ª Etapa: Identificación de Proyectos Integrales
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o
Identificación y propuesta de modelos de gestión aplicables para la prestación de
los servicios a nivel urbano y de la eventual participación de la sociedad civil y
del sector privado nacional o internacional.
o
Identificación y propuestas de modelos de gestión aplicables para la prestación
de los servicios a nivel rural. Participación de la comunidad. Análisis de la
aplicabilidad del modelo de Microempresas Sanitarias Sociales.
o
Propuestas de acción para el mejoramiento operativo y para el mejoramiento
comercial en el ámbito urbano.
o
Identificación de las acciones relacionadas con aspectos de salud pública y en
aspectos relacionados con la epidemiología y la vigilancia sanitaria.
o
Identificación de las acciones relacionadas con la protección ambiental y de los
recursos de agua en el ámbito del manejo integral de las cuencas hídricas.
o
Identificación de las acciones relacionadas con la protección de los cuerpos de
agua en donde se vierten las aguas residuales tratadas y las aún no tratadas.
o
Identificación de las acciones relacionadas con la prevención de situaciones de
emergencia y reducción de la vulnerabilidad de los sistemas.
o
Identificación de Proyectos integrales para las principales ciudades urbanas del
país y para diferentes zonas y características del ámbito rural.
o
Identificación de la capacidad de pago por los servicios sanitarios (agua y
alcantarillado) en las principales ciudades del país y en el ámbito rural (agua y
saneamiento). Identificación de la capacidad de pago en las zonas marginales.
o
Estudios de tarifas. Necesidad de subsidios. Identificación de mecanismos
flexibles para las distintas realidades del país.
o
Propuestas de Programas para el financiamiento y ejecución de proyectos
integrales rentables y no rentables.
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o
Capítulo 7
Identificación de las necesidades presupuestarias para las acciones de las
principales instituciones del Sector.
5ª Etapa: Evaluaciones y selección de los Proyectos
o
Evaluación de la factibilidad técnica, económica, ambiental, social y financiera
de los principales Proyectos Integrales identificados para el ámbito urbano y de
los proyectos para el ámbito rural.
o
Selección de los proyectos en función de su factibilidad económica y de su
necesidad social.
o
Priorización y selección de los proyectos e identificación de las acciones de
primera ejecución en el período 2005-2010.
o
Identificación de las acciones a desarrollar a mediano y largo plazo
6ª Etapa: Elaboración del Plan Estratégico
o
Elaboración del Cronograma de acciones del Plan Estratégico
o
Planificación Financiera para la implementación del Plan.
Flujo de Fondos
Elaboración del
7.3.2.3. Desarrollo de las Etapas
Si bien el desarrollo de las etapas deberá ser secuencial, es posible que se de un traslape
de actividades de manera que cada etapa pueda comenzar antes que termine la anterior y
reducir así el tiempo total para la elaboración del Plan Estratégico.
La metodología de trabajo – que, como se ha expresado, es por su propia característica
multidisciplinario – debe permitir, además, que el resultado de cada etapa sea completado
y ajustado en las etapas siguientes.
7.3.2.4. Informes
Se prevé la necesidad que se elaboren Informes en principio al finalizar cada una de las
Etapas, los que serán la base de las acciones de consenso mencionadas en 7.3.1.
7.3.2.5. Especialistas que deben intervenir en los estudios
El Director de los trabajos deberá ser un ingeniero o un economista senior, con sólida
formación en planificación y con amplia experiencia en más de 20 años en el Sector de
Agua Potable y Saneamiento.
335
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Capítulo 7
El equipo de expertos que lo acompañen en el trabajo multidisciplinarlo deberá
comprender, como mínimo:
o
o
o
o
o
o
o
o
o
o
336
Un Ingeniero Sanitario senior y dos Ingenieros Sanitarios junior, a cargo
de la recopilación de la información y el desarrollo de las tareas de
anteproyectos y croquis de las obras y de la identificación de las acciones
de mejoramiento operativo, así como de las evaluaciones técnicas y de
costos de las obras y acciones.
Un Economista senior y un economista junior a cargo de la fijación de las
políticas financieras y de las evaluaciones económicas.
Un especialista en tarifas de servicios públicos y subsidios, con
experiencia en el Sector de agua Potable y Saneamiento
Un especialista senior en temas institucionales y de administración y
gestión comercial de la prestación de servicios de agua potable y
saneamiento a cargo de las evaluaciones y propuestas institucionales y en
el mejoramiento comercial
Un abogado con experiencia en la legislación de los organismos del Estado
y en particular del Sector agua potable y saneamiento
Un especialista con amplia experiencia en temas de apoyo técnico a los
municipios y fortalecimiento municipal.
Un especialista en temas de participación comunitaria
Un especialista a cargo de las evaluaciones ambientales
Un especialista en temas de salud pública
Un especialista en temas de vulnerabilidad de las instalaciones y la
operación de los servicios