Gobernanza para la protección del medio marino en España: guía
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medio ambiente Gobernanza para la protección del medio marino en España Guía práctica Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente DMA Gobernanza para la protección del medio marino en España Guía práctica ISBN: 978-84-692-7456-9 Presentación E l medio marino constituye una riqueza inestimable. Los ecosistemas marinos cubren más del 70% de la superficie de la Tierra y mantienen aproximadamente el 90% de la biomasa del planeta, es decir, albergan más diversidad biológica que los ecosistemas terrestres y de agua dulce. Los mares y océanos desempeñan un papel fundamental en el ámbito climático y meteorológico. Asimismo, generan riqueza, proporcionan una importante fuente de recursos alimentarios y empleo para un gran número de personas. Sin embargo, nuestros mares y océanos están amenazados: en algunos casos hasta el punto de que su estructura y función corren gran peligro. Dicho medio debe enfrentarse a toda una serie de amenazas. Entre ellas están la pérdida o deterioro de la biodiversidad, la introducción de especies exóticas, la destrucción de hábitats, la contaminación producida por sustancias y nutrientes peligrosos, además de los posibles efectos del cambio climático. Entre los factores de presión se encuentran la pesca con fines comerciales, la prospección de petróleo y gas, el transporte marítimo, el traslado y sedimentación de sustancias y nutrientes peligrosos por el efecto de las mareas, las corrientes o los agentes atmosféricos, el vertido de residuos, el deterioro físico de los hábitats debido a dragados o a la extracción de arena y grava y los asentamientos humanos en la costa que en la actualidad representan más del 60% de la población mundial. El estado del medio ambiente marino y la explotación de sus recursos despiertan en estos momentos un gran interés y preocupación por parte de la comunidad internacional, los Estados y la sociedad. Para actuar frente a las presiones e impactos que sufren los mares y océanos, además de cumplir al mismo tiempo con una serie de compromisos internacionales en esta materia, la Comisión Europea, en 2005, presentó la propuesta de Directiva sobre una Estrategia Europea para la Protección y Conservación del Medio Ambiente Marino1, cumpliendo con lo previsto en el Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente. En 2006, presentó el Libro Verde “Hacia una futura Política Marítima para la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares”2. Ambos documentos se referían a la necesidad de contar con un marco normativo estable para los sectores relacionados con el mar; de trabajar hacia un marco normativo mejor, más simple y consolidado, al objeto de desarrollar una política marítima coherente cuyo enfoque se centre en torno a los ecosistemas, y haga uso de los recursos de las políticas existentes y de tratar de mejorar en la aplicación y cumplimiento de la legislación vigente o futura de una forma integrada. Posteriormente, la Comisión Europea presentó el denominado Libro Azul en el que se propugna una política marítima integrada para la Unión Europea (UE)3, junto con su Plan de Acción4, en los que se hace hincapié en el papel fundamental que desempeña el marco de gobernanza para aplicar el planteamiento integrado, recomendando a los Estados miembros a que pongan en práctica una gobernanza integrada. COM(2005) 505 final. COM(2006) 275 final. Bruselas, 7.06.2006. 3 COM (2007) 575 final. Bruselas, 10.10.2007. 4 SEC (2007)1278/2. 1 2 VI La acción de la UE en materia marítima y de protección del medio marino tiene una gran repercusión en nuestro país teniendo en cuenta que España es un país eminentemente marítimo, asentado en una península y dos archipiélagos, cuya fachada norte y suroeste se abre al Océano Atlántico y la costa este y sureste al Mar Mediterráneo. El medio marino español está sujeto a importantes presiones, no sólo de origen terrestre sino también como consecuencia de actividades como el transporte marítimo, la exploración y explotación de hidrocarburos y la pesca. El territorio español cuenta con aproximadamente 8.000 km. de costa y se extiende hasta las Islas Canarias e incluye dos Ciudades Autónomas en la costa africana: Ceuta y Melilla. En total son diez las Comunidades Autónomas ubicadas en el litoral español: País Vasco, Cantabria, Asturias, Galicia, Andalucía, Murcia, Valencia, Cataluña, Islas Baleares e Islas Canarias. En la costa viven de forma estable unos 23 millones de habitantes, es decir, que el 58% de la población total vive dentro del 15% de la superficie del territorio nacional que representan nuestras costas5. Teniendo como base estos antecedentes, el Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA) consideró necesario analizar, con una visión integrada, el marco jurídico-institucional relativo a la protección del medio marino al ser un importante elemento de la Política Marítima Integrada y de la Estrategia Marina. Por ello, a principios de 2008, el IIDMA diseñó el proyecto titulado “Mecanismos jurídicos de protección del medio ambiente marino en España: estado de la cuestión”. Los objetivos de este proyecto son contribuir a la protección del medio marino y al proceso de aplicación de la Directiva Marco para una Estrategia Marina y de la futura Política Marítima de la CE en España, a través de: 1. La identificación y análisis de los principales mecanismos legales existentes en el ordenamiento jurídico español, incluyendo los convenios internacionales de los que España es Parte contratante y las normas comunitarias, para la protección y conservación del medio ambiente marino de las aguas españolas frente a potenciales impactos negativos provocados por actividades humanas marítimas y/o terrestres. 2. La elaboración de propuestas en orden a superar los vacíos legales detectados. 3. El impulso y fomento de una aplicación eficaz de la normativa de protección del medio marino que, por ende, conducirá a la mejora de los ecosistemas marinos. Para ello, el IIDMA pretende aportar, a través de este documento: Guía Práctica sobre la Gobernanza para la Protección del Medio Marino en España, un instrumento de información y consulta que englobe las principales herramientas legales sobre medio ambiente marino en España, con el objetivo de facilitar la labor de todos los actores interesados en la ordenación y gestión del medio marino. Con el apoyo de Obra Social Caja Madrid y de Oak Foundation, el proyecto se ejecutó entre septiembre 2008septiembre 2009. Su desarrollo consistió en la elaboración de una serie de informes que acompañan a esta publicación; la realización de una encuesta a una centena de profesionales relacionados con la gestión, uso y protección de los mares en nuestro país al objeto de recabar información y confrontar los resultados preliminares del proyecto y la convocatoria de un taller de trabajo a puertas cerradas el día 8 de septiembre de 2009, celebrado en la sede de la Representación de la Comisión Europea en España, en el que participaron una treintena de profesionales de diferentes ámbitos (Administraciones, centros de investigación, pesca profesional y deportiva, ONGs , energía renovables, etc.) en el que se presentó una versión preliminar de esta Guía, resultado final del proyecto, con el objeto de reflejar sus opiniones, sugerencias y comentarios. Esta publicación va acompañada de un CD con los siguientes estudios realizados por el equipo del IIDMA: 1. Régimen jurídico de las áreas marinas protegidas. 2. Régimen jurídico de protección del medio marino frente a la introducción de especies exóticas, la eutrofización y el fondeo de embarcaciones. 3. Régimen jurídico de protección del medio marino frente a la contaminación originada desde los buques. 4. Mecanismos jurídicos de protección de la zona costera: GIZC y el régimen jurídico de control de la contaminación de origen terrestre 5. Régimen jurídico del uso del mar para combatir el cambio climático: energía eólica. 6. Régimen jurídico de la pesca. 7. Régimen jurídico de la exploración y explotación de hidrocarburos en el medio marino. 8. Aspectos jurídicos relativos a la ordenación del espacio marítimo. WWF-España, Conservando nuestros paraísos: Propuesta de Red Representativa de Áreas Marinas Protegidas en España., Madrid, Septiembre 2005. Disponible en: www.wwf.es 5 VII El IIDMA desea que esta Guía contribuya a la coherencia del marco institucional y aplicación de la legislación para la protección de los mares en nuestro país porque, de ese modo, estaremos contribuyendo a la protección de la biodiversidad de nuestros océanos. Ana Barreira Directora IIDMA VIII El Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente es una organización sin ánimo de lucro, registrada en España y fundada en diciembre de 1996 con el propósito de contribuir a la protección del medio ambiente y a la consecución de un desarrollo sostenible a través del estudio, desarrollo y aplicación del Derecho desde una perspectiva internacional y multidisciplinar. Desde 1998, el IIDMA es una organización acreditada ante el Consejo de Administración del Programa de Naciones Unidas de Medio Ambiente (PNUMA). En 2001 fue declarada de utilidad pública. Nota sobre los autores: Ana Barreira López, Directora del IIDMA, Licenciada en Derecho (U. Complutense), Master en Derecho Ambiental (U. de Londres), Master en Estudios Jurídicos Internacionales (U. de Nueva York). Elisa Bouzada Villar, Abogada del IIDMA, Licenciada en Derecho (U. Carlos III de Madrid), Master en Política y Gestión Ambiental (U. Carlos III). Paulina Romo Nava, Abogada del IIDMA, Licenciada en Derecho (U. del Valle de México en San Luis Potosí), Master en Derecho Internacional y Relaciones Internacionales (U. Complutense). María Giménez Casalduero, Profesora ayudante, U. de Murcia. Licenciada en Derecho (U. de Murcia), Master en Política y Gestión Medioambiental (U. Carlos III de Madrid). Dirección del proyecto: Ana Barreira Agradecimientos El IIDMA agradece el apoyo prestado para la realización del proyecto Mecanismos jurídicos de protección del medio marino en España: Estado de la cuestión, cuyo resultado principal es este libro, a Obra Social Caja Madrid y a Oak Foundation. Asimismo, agradece a Abel Armental y a Octavio Izquierdo el trabajo que realizaron en las fases iniciales de este proyecto. Igualmente, expresamos nuestro agradecimiento, por su apoyo en las tareas de investigación previa, al Prof. Richard Stewart, Director del programa International Environmental Law Clinic de New York University, y a los alumnos de dicho programa Jason E. Banks, Judah J. Ariel y Sasha Khrebtukova así como a Telmo Esteban estudiante del LL.M en Derecho Ambiental de la Universidad de Oregón Finalmente, también queremos agradecer a OCEANA, Greenpeace, el Puerto de Vigo y la Autoridad Portuaria Bahía de Cádiz por habernos cedido los derechos de reproducción de las imágenes que ilustran esta Guía. Se permite reproducir citando la fuente: Barreira. A., et alter, “Gobernanza para la protección del medio marino en España: Guía Práctica”, Madrid: Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente (IIDMA), 2009. Fotografía de portada: Mediterráneo. © OCEANA / J Cuetos IX Acrónimos ACs Autoridades Competentes ACCP Agencia Comunitaria de Control de la Pesca AGE Administración General del Estado AIS Automatic Idenfication System (Sistema de Identificación Automático) AMES Área Marina Especialmente Sensible AMPs Áreas Marinas Protegidas BOC Boletín Oficial de Canarias BOCANT Boletín Oficial de Cantabria BOE Boletín Oficial del Estado BOIB Boletín Oficial de las Islas Baleares BOJA Boletín Oficial de la Junta de Andalucía BOPA Boletín Oficial del Principado de Asturias BOPV Boletín Oficial del País Vasco BORM Boletín Oficial de la Región de Murcia CC.AA Comunidades Autónomas CDB Convenio sobre la Diversidad Biológica CdP Conferencia de las Partes CE Comunidad Europea CH Confederación Hidrográfica CONVEMAR Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar COSS Comité de Seguridad Marítima y Prevención de la Contaminación DG Dirección General DGMM Dirección General de la Marina Mercante DH Demarcación Hidrográfica DMA Directiva Marco del Agua DMEM Directiva Marco sobre la Estrategia Marina DO Diario Oficial DOCV Diario Oficial de la Comunidad Valenciana DOG Diario Oficial de Galicia DOGC Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña DPH Dominio Público Hidráulico DPMT Dominio Público Marítimo-Terrestre EEI Especies Exóticas Invasoras EE.MM Estados Miembros EMODNET Red Europea de Observación e Información del Mar (European Marine Observation........ and Data Network) GIZC Gestión Integrada de las Zonas Costeras GMES Sistema de Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad INDNR Pesca Ilegal, No Declarada y No Reglamentada IOC Comisión Oceanográfica Intergubernamental de la UNESCO (Intergovernmental Oceanographic Commission) X LBN Líneas de Base Normal LBR Líneas de Base Recta LIC Lugar de Interés Comunitario LPEMM Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante LPNB Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad MARM Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino OEM Ordenación del Espacio Marítimo OMG Organismo Modificado Genéticamente OMI Organización Marítima Internacional PAM Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades realizadas en Tierra PdM Programa de Medidas PMA Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente PMI Política Marítima Integrada PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente PORN Plan de Ordenación de los Recursos Naturales PPC Política Pesquera Común PRUG Plan Rector de Uso y Gestión RD Real Decreto RMS Rendimiento Máximo Sostenible SGM Secretaría General del Mar SNPP Sustancia Nociva y Potencialmente Peligrosa STC Sentencia del Tribunal Constitucional TRLA Texto Refundido de la Ley de Aguas UE Unión Europea UICN Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza ZEC Zona Especial de Conservación ZEE Zona Económica Exclusiva ZEP Zona Especialmente Protegida ZEPA Zona de Especial Protección para las Aves ZEPIMs Zona Especialmente Protegida de Importancia para el Mediterráneo XI Índice Presentación Acrónimos ...........................................................................................................................................................................VI .............................................................................................................................................................................X 1. Introducción: La Gobernanza de los Océanos ..................................................................................................14 2. La Política Marítima Integrada de la UE ...............................................................................................................16 2.1. La Política Marítima Integrada y su Plan de Acción..................................................................17 2.1.1. El marco de gobernanza marítima ......................................................................................................18 2.1.2. Instrumentos de la Política Marítima Integrada ............................................................................18 2.1.2.1. Red europea de vigilancia marítima ...................................................................................................19 2.1.2.2. La ordenación del espacio marítimo y la gestión integrada de las zonas costeras ..19 2.1.2.3. Datos e información...................................................................................................................................22 2.1.3. Ámbitos de actuación de la PMI..........................................................................................................23 2.1.3.1. Máxima utilización sostenible de los océanos y mares ...........................................................23 2.1.3.2. Creación de una base de conocimiento e innovación para la política marítima........24 2.1.3.3. Calidad de vida más alta en las regiones costeras....................................................................25 2.1.3.4. Fomento del liderazgo europeo en los asuntos marítimos internacionales.................25 2.1.3.5. Mayor visibilidad de la Europa marítima ..........................................................................................26 2.2. La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina ..........................................................................26 3. La Gobernanza del Medio Marino en España ...................................................................................................32 3.1. El ámbito espacial de protección.......................................................................................................33 3.2. Distribución competencial y marco institucional .......................................................................37 3.2.1. Distribución de competencias en materia de biodiversidad marina: áreas marinas protegidas y protección de especies ................................................................................................37 3.2.2. Distribución de competencias sobre la protección del medio marino frente a la contaminación originada desde buques .........................................................................................41 3.2.3. Distribución de competencias sobre vertidos de origen terrestre ....................................44 3.2.4. Distribución de competencias sobre producción de energía eólica en el mar ..........47 3.2.5. Distribución de competencias en materia de pesca marítima ............................................49 3.2.6. Distribución de competencias en materia de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar ..........................................................................................................................49 3.3. El régimen jurídico para la protección de la biodiversidad marina: AMPs y protección de especies............................................................................................................................51 3.3.1. Definición de Área Marina Protegida.................................................................................................51 3.3.2. Tipos de AMPs..............................................................................................................................................53 3.3.3. Principales instrumentos jurídicos para la protección de la biodiversidad marina ...54 3.3.3.1. Régimen jurídico internacional de protección de la biodiversidad marina ...................54 3.3.3.2. Régimen jurídico comunitario de protección de la biodiversidad marina .....................59 3.3.3.3. Figuras de protección de las AMPs en la legislación estatal................................................60 3.3.3.4. Figuras de Protección de las AMPs en la legislación autonómica ....................................64 3.3.3.5. El régimen jurídico de protección de las especies marinas .................................................67 XII 3.4. 3.4.1. 3.4.2. 3.4.2.1. 3.4.2.2. 3.4.2.3. 3.4.2.4. 3.4.2.5. 3.5. 3.5.1. 3.5.1.1. 3.5.1.2. 3.5.1.3. 3.5.2. 3.5.3. 3.5.3.1. 3.5.3.2. 3.6. 3.6.1. 3.6.2. 3.6.3. 3.7. 3.7.1. 3.7.2. 3.8. 3.8.1. 3.8.2. 3.8.3. 3.9. El régimen jurídico de protección del medio marino frente a la introducción de especies exóticas........................................................................................................................................69 Regulación general relativa a las EEI ................................................................................................71 Regulación específica según la vía de entrada............................................................................76 Aguas de lastre .............................................................................................................................................76 Organismos incrustados en los cascos de los barcos: fouling. ..........................................77 Acuicultura ......................................................................................................................................................79 Los agentes de control biológico .......................................................................................................81 Organismos modificados genéticamente.......................................................................................82 Régimen jurídico de protección del medio marino frente a la contaminación originada desde los buques .................................................................................................................84 Régimen jurídico comunitario para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques ...............................................................................................................................................88 Régimen jurídico para la prevención de la contaminación marina accidental ............90 Régimen jurídico para la prevención de la contaminación operacional.........................93 Normas técnicas de aplicación a los buques...............................................................................95 Régimen jurídico español para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques ..............................................................................................................................................................95 La responsabilidad por contaminación del medio marino originada por buques ...102 La responsabilidad civil ..........................................................................................................................102 La responsabilidad penal y administrativa ....................................................................................107 El régimen jurídico de control de la contaminación de origen terrestre ....................107 Régimen jurídico comunitario de los vertidos de origen terrestre ..................................109 Régimen jurídico de los vertidos directos en España .............................................................112 Régimen jurídico de los vertidos indirectos en España .........................................................114 El régimen jurídico de la producción de la energía eólica en el mar ............................117 Régimen jurídico comunitario para la producción de energía eólica marina .............119 Régimen jurídico de la producción de energía eólica en España ...................................120 Régimen jurídico de la Pesca.............................................................................................................122 La Política Pesquera Común................................................................................................................126 Régimen Jurídico de la Pesca en España ....................................................................................131 Régimen jurídico de la pesca recreativa en España ...............................................................139 El régimen jurídico de la exploración y explotación de hidrocarburos en el mar..142 4. Conclusiones y recomendaciones..........................................................................................................................148 Bibliografía ........................................................................................................................................................................150 Anexo I.- Desarrollo del Plan de Acción de la PMI ..................................................................................................156 Anexo II.- Régimen competencial y marco institucional para la protección del medio marino .......165 Anexo III.- Listado de figuras y tablas .............................................................................................................................167 XIII Introducción: La Gobernanza de los Océanos 1 L os ecosistemas marinos son sistemas abiertos con complejas interacciones dentro de ellos y entre ellos. Los impactos o alteraciones en el ecosistema de un espacio marino influyen en otras zonas marinas, así, las actividades llevadas a cabo en la zona costera pueden tener impactos significativos en el medio marino offshore y viceversa. La formulación de las políticas nacionales en materia de protección de los océanos es una práctica reciente de los Estados. Este desarrollo se relaciona con el hecho de que la denominada “constitución” de los océanos, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR)6 comienza con la siguiente premisa: Conscientes de que los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto7. A pesar de esta premisa, la Convención utiliza un enfoque por zonas, delimitando la jurisdicción sobre las mismas sin una visión integrada. Los Estados cuando abordan los temas marinos, normalmente, siguen ese enfoque, lo que plantea interrogantes sobre la coherencia de sus políticas oceánicas. Si el objetivo de la sociedad es lograr la sostenibilidad, parece que la coherencia de esas políticas nacionales debería ser una condición sine qua non. De ahí la necesidad de que los Estados desarrollen un enfoque que tenga en cuenta no sólo la naturaleza única de la ecología oceánica sino también la interacción entre los diferentes usos de los océanos8. Para lograr ese objetivo, los Estados deben coordinar su marco normativo ya desarrollado y basado en zonas y convertirlo en un todo integrado. Esto es lo que se ha venido denominando como “política oceánica” o “política de los océanos”. El primer llamamiento realizado por parte de la comunidad internacional para tener en cuenta los océanos como un todo integrado se recogió en el Capítulo 17 de Agenda 21: El medio marino, a saber, los océanos, todos los mares y las zonas costeras adyacentes, constituye un todo integrado que es un componente esencial del sistema mundial de sustentación de la vida y un valioso recurso que ofrece posibilidades para un desarrollo sostenible. En la última década del siglo XX, se comenzó a trabajar básicamente en el ámbito de la gestión integrada de las zonas costeras, con la excepción de Canadá que ya en 1996 promulgó su Ocean Act9 (Ley de los Océanos). A pesar del llamamiento de Agenda 21 que formulaba una recomendación completa para el desarrollo integrado del medio marino, no ha sido hasta hace unos años, con el aumento del uso de los océanos y sus recursos, que se han puesto de manifiesto muchas de las limitaciones del enfoque por sectores. En consecuencia, se ha empezado a adoptar medidas encaminadas a remediar esta situación. Este cambio, por tanto, no es producto de Instrumento de Ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, hecho en Montego Bay el 10 de diciembre de 1982 (BOE núm. 39, de 14.02.1997). 7 Tercer párrafo del preámbulo Convemar. 8 L. Juda, “Changing National Approaches to Ocean Governance: The United States, Canada and Australia”, Ocean Development and International Law 34 (2003), p. 161, 162. (enfoque por sistemas en lugar del enfoque por zonas o por sectores). 9 Disponible en: http://laws.justice.gc.ca/PDF/Statute/O/O-2.4.pdf. 6 14 un ejercicio intelectual. Todo ello se debe al crecimiento exponencial en el uso y explotación de la costa y sus recursos, el aumento de la ocupación de la plataforma continental y la expansión de algunas actividades tales como la exploración offshore y en aguas profundas de petróleo y gas. Además, se añaden los efectos del cambio climático sobre el medio marino: acidificación, blanqueamiento del coral, subida del nivel del mar, etc. Las motivaciones de esas medidas son diversas: mejorar la utilización de los recursos y el conocimiento disponible, aumentar la eficiencia económica, evitar los conflictos de uso, mejorar el establecimiento de prioridades para la actuación del sector público y privado y aumentar la responsabilidad frente a la ciudadanía. Pero una razón importante del porqué están surgiendo las políticas oceánicas integradas se encuentra en la frustración generada por la adopción de decisiones y planes por varios organismos de los Estados, resultado de una fragmentación jurídica e institucional, que induce a muchos a pensar sobre cómo se puede mejorar esta situación10. La introducción del Libro Blanco para una Ley Marina del Reino Unido, presentado en marzo de 2007, reconocía que “la legislación del mar se ha construido poco a poco a lo largo de los siglos. Por ello, resulta confusa, con solapamientos y dividida por sectores. Sin embargo, en todo el mundo se está revisando la forma en la que gestionamos el medio marino”11. En consecuencia, se ha comenzado a trabajar con el objetivo de aportar coherencia a los enfoques divergentes existentes en materia de océanos. Esta nueva tendencia es impulsada por el sentimiento generalizado de que el incremento del uso de los océanos ha alcanzado el límite de lo que puede esperarse de la aplicación del enfoque zonal sin comprometer el futuro de los recursos marinos. Al objeto de superar las deficiencias inherentes a la aplicación del enfoque zonal12 a los asuntos oceánicos, acumuladas al cabo de los años, los países se encuentran en posiciones diferentes y, consecuentemente, tratan de encontrar la forma más adecuada para dotar de cierta coherencia y sostenibilidad a la manera en la que se gestionan sus asuntos marítimos. La sostenibilidad es la piedra angular de este nuevo proceso. La tendencia a solapar los sectores en la política marítima requiere que el proceso operativo mejore para equilibrar los intereses de cada sector así como para coordinar la acción y los objetivos, de acuerdo con el principio de desarrollo sostenible. Por ello, en el proceso de aplicación de esa política se requiere un marco coherente. En consecuencia, el uso sostenible de los océanos y de sus recursos requiere la aplicación de un régimen integrado. En el ámbito nacional, la norma es la existencia de políticas descoordinadas para los diferentes sectores (por ejemplo: exploración de gas y petróleo, puertos, pesca, transporte marítimo, acuicultura, turismo y agua). Los sectores tienden a definir los problemas a los que se enfrentan como algo interno y buscan soluciones exclusivamente dentro del sector a pesar de que muchos de los factores que afectan a un sector específico se encuentran fuera del mismo13. En esencia, un enfoque integrado significa que las políticas sectoriales deberán ser subsidiarias a los principios y normas de una política oceánica nacional, por ejemplo, que los objetivos, programas y medidas para gestionar el medio marino y sus recursos deberán desarrollarse de forma tal que sean consistentes entre los diferentes sectores14. Existe un amplio consenso sobre que es imperativo gestionar los océanos de forma holística15. La naturaleza del dominio marítimo como un ecosistema que atraviesa las divisiones administrativas pone de manifiesto la importancia de poner en práctica un enfoque coordinado tanto en el proceso de toma de decisiones como en la aplicación de las mismas, hecho que no se encuentra aún reflejado en las políticas oceánicas de los Estados. Sin embargo, se están dando pasos para lograr esa coherencia y coordinación16. Tal es el caso del trabajo emprendido por la UE para establecer una política marítima integrada. Koivura, T., “Comparing the Integrated Maritime Policy of the European Union and the Oceans Policy of Canada”, en Koivura, T., Chircop, A. et al. (Eds.), Understanding and Strengthening European Union-Canada Relations in Law of the Sea and Ocean Governance, Juridica Lapponica 35, University of Lapland, Rovaniemi, Finland, 2009. 11 Traducción del autor. Este Libro Blanco se ha convertido en el Proyecto de Ley del Mar y de Acceso a la Costa (Marine and Coastal Access Bill). Vid. http://www.defra.gov.uk/marine/legislation/. 12 El enfoque zonal utilizado por las políticas nacionales marinas puede resultar coherente en el plano interno (se establecen y legislan varias zonas marítimas sobre la base del derecho del mar y funcionan de forma consistente como parte de la política nacional), pero también causa los problemas de un desarrollo descoordinado (dado que para diferentes áreas políticas, las zonas marítimas tienen un significado diferente). Esta situación ha conducido a la necesidad de utilizar enfoques integrados para la gestión de los océanos. 13 Intergovernmental Oceanographic Commission, National Ocean Policy. The Basic texts from Australia, Brazil, Canada, China, Colombia, Japan, Norway, Portugal, Russian Federation, United States of America, IOC Technical Paper, 75, Law of the Sea Dossier 1. Traducción del autor. 14 Ibidem. 15 Koivurova, T. op. cit. 16 Algunos países han ido adoptando una política nacional de océanos, este es el caso de Australia, Brasil, Canada, China, Colombia, Japón, Noruega, Portugal y los Estados Unidos. Vid. IOC op.cit. 10 15 La Política Marítima Integrada de la UE 2 D os océanos, el Atlántico y el Ártico, y cuatro mares, el Báltico, el Mediterráneo, el Mar del Norte y el Mar Negro, bañan las costas de la UE cuyas aguas jurisdiccionales alcanzan latitudes subtropicales llegando hasta el Polo Norte. La superficie marítima de las zonas bajo la jurisdicción de los Estados miembros de la UE es más grande que su superficie terrestre. La ventana de Europa al mar se corresponde con una amplia extensión de las aguas que conforman la zona 27 de la FAO (el Atlántico Nororiental) y la zona 37 (el Mediterráneo y el Mar Negro). El primero tiene una superficie de casi 17 millones de km² (9.180.000 millas náuticas) y los últimos tienen algo más de 3 millones de km² (1.620.000 millas náuticas) lo que significa que las aguas marinas alrededor de Europa equivalen a un 5,3% aproximadamente de la superficie total de los océanos. Europa, en sentido estricto (sin incluir los territorios de ultramar), queda lejos de África y América que están rodeados, respectivamente, por un 18,72% y un 36,96% de las aguas mundiales de acuerdo con las divisiones de FAO17. Veintidós Estados miembros de la UE son Estados con litoral. El litoral de la UE es siete veces más grande que el de los EE.UU. y cuatro veces más grande que el de Rusia18. Las regiones marítimas de Europa representan casi la mitad de la población y del producto interior bruto (PIB) de la UE. No hay lugar a duda de la estrecha vinculación de la UE con el mar. Este contexto ha impulsado a desarrollar una política marítima de la UE que sea coherente. Figura 1. Territorio y mares de Europa. Europa en el mundo Aguas europeas Océanos El Sexto Programa de Acción Comunitario en materia de Medio Ambiente19 (Sexto PMA)20 inició el proceso para establecer en el Tierra plano comunitario una Política Marítima Integrada (PMI), identificando la protección del medio marino como una de sus áreas prioritarias. Esto condujo a la adopción de la Directiva Europa 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de juFuente: Suárez de Vivero, J.L y Rodríguez nio de 2008, por la que se establece un marco de acción comuMateos, J.C, Atlas of the European Seas and nitaria para la política del medio marino21 (Directiva marco sobre Oceans: Marine jurisdictions, sea uses and la estrategia marina) bajo el liderazgo de la DG de Medio Amgovernance. biente. La Directiva marco sobre la estrategia marina (DMEM), que los Estados miembros deberán transponer a su ordenamiento jurídico antes del 15 de julio de 201022, se cenSuárez de Vivero, J.L y Rodríguez Mateos, J.C, Atlas of the European Seas and Oceans: Marine jurisdictions, sea uses and governance, Ediciones del Serbal, Barcelona, 2007. 18 DG MARE, http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/faq_en.html 19 Decisión No. 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. DOCE L 242, de 10.09.2002. 20 El Sexto PMA propugnaba el desarrollo de una estrategia temática para la protección y conservación del medio marino con el objetivo global de “promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos”. 21 DO L 164, de 25.06.2008. 22 Artículo 26.1. DMEM. 17 16 tra en la protección de los ecosistemas marinos. El Consejo Europeo la ha considerado como el “pilar ambiental” de la PMI23. El preámbulo de la DMEM dispone24: (…) la presente Directiva debe, entre otras cosas, promover la integración de las consideraciones medioambientales en todas las políticas pertinentes y proporcionar el pilar medioambiental para la futura política marítima de la Unión Europea. La Comisión comenzó el proceso para desarrollar una PMI en 200525. En 2006, presentó el Libro Verde “Hacia una futura Política Marítima para la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares”26. Fue adoptada el 10 de octubre de 200727 y, en diciembre de ese año, el Consejo Europeo tomó nota de la misma. Por tanto, la PMI está conformada por tres documentos: • La PMI adoptada vía Comunicación (también denominado Libro Azul) • El Plan Acción28 que acompaña a esa Comunicación, especificando las directrices previstas en la PMI. Al objeto de progresar en la aplicación de la nueva PMI y lograr los objetivos de esta política, la Comisión elaboró un documento de trabajo que desarrolla en forma de Plan de Acción las propuestas contenidas en el documento sobre una PMI29. • La “dimensión ambiental” de la PMI, es decir, la DMEM. Es importante tener en cuenta que la PMI se trata de una iniciativa política, es decir, no es vinculante ya que no ha sido adoptada a través de los procedimientos legales formales previstos en los artículos 251 y 252 del Tratado de la Comunidad Europea. Por ello, la Comisión propuso una serie de orientaciones para alentar a los Estados miembros a adoptar un planteamiento integrado en los asuntos relacionados con el mar30. La PMI es liderada por DG Mare. 2.1. La Política Marítima Integrada y su Plan de Acción La fuerte tradición marítima de los Estados miembros de la UE podría inducir a pensar que planteará dificultades a la hora de crear una PMI. Dada la estructura de la UE en materia marítima, se podría asumir que una política de estas características nunca podría materializarse. Hay que tener en cuenta que, aparte de su exclusiva competencia sobre pesca, la UE sólo tiene competencia compartida con los Estados miembros sobre la mayor parte de las políticas que inciden en el mar. Los Estados miembros legislan sobre sus áreas marítimas y aplican y ejecutan la mayor parte de esas políticas. A pesar de esto, la Comisión Europea propuso una política marítima integrada que trate los asuntos y actividades marítimas de una forma integrada, conjunta y transversal. Los elementos de la PMI son: 1. Un marco de gobernanza. 2. Los instrumentos horizontales. 3. Las áreas de actuación. 23 Los Jefes de Estado y gobierno de la UE acordaron las siguientes conclusiones sobre la política marítima en la reunión del Consejo Europeo de 14 de diciembre de 2007 (16616/1/07 REV 1): “El Consejo Europeo saluda la Comunicación de la Comisión sobre una política marítima integrada de la Unión Europea y el Plan de Acción propuesto, en el que se establecen las primeras medidas concretas para el desarrollo de un planteamiento integrado de la política marítima. La amplia participación en la consulta pública anterior y el debate exhaustivo mantenido durante la Conferencia Ministerial de Lisboa dieron fe del interés de las partes implicadas en el desarrollo de dicha política. La futura política marítima integrada debería intentar conseguir sinergias y coherencia entre las políticas sectoriales, aportar un valor añadido y respetar plenamente el principio de subsidiariedad. Por otra parte, debería concebirse como un instrumento para hacer frente a los retos que pesan sobre el desarrollo sostenible y la competitividad de Europa. En particular, debería tener en cuenta las diversas especificidades de los Estados miembros y de las regiones marítimas concretas, que deberían dar lugar a una cooperación más estrecha, incluyendo las islas, los archipiélagos y las regiones ultraperiféricas, así como la dimensión internacional. El Consejo Europeo celebra la conclusión de la Directiva marco sobre la estrategia marina, como pilar medioambiental de esa política. El Consejo Europeo invita a la Comisión a presentar las iniciativas y propuestas previstas en el Plan de Acción y hace un llamamiento a las próximas Presidencias para que trabajen en el establecimiento de una política marítima integrada para la Unión. Se invita a la Comisión a que informe al Consejo Europeo sobre los avances realizados a finales de 2009”. (énfasis del autor). 24 Párrafo (3). 25 En 2005, la Comisión creó un Grupo Director de Comisarios sobre Asuntos Marítimos, así como un grupo Interservicios de Asuntos Marítimos. 26 COM(2006) 275 Final. Bruselas, 7.06.2006. 27 Una política marítima integrada para la Unión Europea. COM (2007) 575 final. Bruselas, 10.10.2007. 28 Documento de acompañamiento a la Comunicación de la Comisión Una política marítima integrada para la Unión Europea. SEC (2007) 1278/2. Bruselas 10.10.2007. 29 Vid. Anexo I.- medidas adoptadas en base al Plan de Acción. 30 Vid. Sección sobre el marco de gobernanza marítima de este documento. 17 2.1.1. El marco de gobernanza marítima La condición sine qua non para el buen funcionamiento de una PMI es contar tanto con un marco de gobernanza31 que aplique el planteamiento integrado a todos los ámbitos, así como con herramientas y políticas horizontales y transversales. El marco de gobernanza está constituido fundamentalmente por el régimen jurídico-institucional en el que la participación pública desempeña un papel destacado. La Comisión ha indicado que ese marco de gobernanza requiere contar con una serie de instrumentos horizontales de planificación que aúnen las políticas marítimas sectoriales y contribuya a la formulación conjunta de políticas32. Una política marítima integrada va más allá de la simple coordinación de las políticas marítimas ya que entre un 7080% de la contaminación marina es causada por las actividades terrestres. La coordinación de las áreas políticas con las que debe interactuar una política marítima integrada no es una tarea fácil. Las políticas marítimas ya establecidas operan normalmente sobre la base de sus propios valores y tradiciones que están reflejados en el sistema jurídico en el que varias normas guían la actuación de cada uno de los sectores relativos a las áreas marinas y en el que la supervisión de dichas políticas se ha confiado a una variedad de ministerios y agencias. Entre las acciones que incluye el Plan de Acción de la PMI con respecto al marco de gobernanza está la recomendación a los Estados miembros para que pongan en práctica una gobernanza integrada, invitándoles a desarrollar sus propias políticas marítimas integradas nacionales. Para este fin, la Comisión ha publicado unas orientaciones para un planteamiento integrado de la política marítima dentro de sus marcos de gobernanza33. La primera en actuar fue la propia Comisión al crear en 2005 un Grupo Director de Comisarios sobre Asuntos Marítimos así como un Grupo Interservicios de Asuntos Marítimos. Posteriormente, la Comisión reestructuró la DG responsable de mares y océanos que pasó a denominarse DG Mare34. Para que la PMI alcance sus objetivos es necesario que el planteamiento integrado se implante en todos los niveles de la administración, las actuaciones de todos los agentes interesados, los organismos de asesoramiento científico y político y los grupos de interés. Para ello, se requiere la cooperación entre los responsables políticos y la coordinación de las medidas en los diversos niveles administrativos. En ese documento de orientaciones, la Comisión alienta a los Estados miembros a que elaboren sus propias políticas marítimas integradas sin pretender que se adopte un modelo único, en el que cada Gobierno tenga sus prioridades específicas, fijándose objetivos comunes entre los diversos niveles de administración y elaborando previamente un plan estratégico que contenga una visión global, objetivos y forma de aplicar la política. Pero todas las políticas nacionales deben basarse en el principio de que todos los asuntos vinculados al mar están relacionados entre sí y deben abordarse como un todo. El marco de gobernanza de esas políticas podría consistir en la creación de estructuras de coordinación interna de los asuntos marítimos dentro de los ámbitos administrativos de los Estados miembros. Las instancias decisorias subnacionales (ámbitos regional y local) tienen también una función que desempeñar pues, además de beneficiarse del planteamiento integrado, son las regiones costeras las que corren riesgos más graves cuando faltan políticas vinculadas al mar coherentes. También la Comisión hace hincapié en la participación de las partes interesadas en la elaboración de esas políticas marítimas integradas nacionales, regionales o locales. Para ello, recomienda la creación de estructuras que acojan a las partes interesadas, haciendo posible una amplia participación de éstas en la gobernanza de los asuntos marítimos35. Es necesaria también la cooperación y cierto grado de coordinación con las fronteras y entre los países presentes en una misma región marina. 2.1.2. Instrumentos de la Política Marítima Integrada La política marítima integrada cuenta con tres instrumentos horizontales de planificación para armonizar las políticas marítimas sectoriales y formular una política en conjunto: la red europea de vigilancia marítima, la orEl concepto de "gobernanza" designa las normas, procesos y comportamientos que influyen en el ejercicio de los poderes especialmente desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia (“La Gobernanza Europea: Un Libro Blanco”, COM (2001) 428 final de 25.7.2001). El diccionario de la RAE define gobernanza como el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía. Cuando en este trabajo se hace referencia a la gobernanza se refiere principalmente al marco jurídico-institucional que rige la acción de gobierno. 32 COM (2007) 575 final. 33 Comunicación de la Comisión: Orientaciones para un planteamiento integrado de la política marítima: hacia mejores prácticas de gobernanza marítima integrada y consulta de las partes interesadas. COM (2008) 395 final. Bruselas, 26.06.2008. 34 La Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca cuenta con una unidad de coordinación, tres unidades responsables de las diversas cuencas marítimas europeas y otra unidad encargada de la dimensión externa de los asuntos marítimos. 35 COM (2008) 395 final. Bruselas, 26.06.2008. 31 18 denación del espacio marítimo, y una fuente global y accesible de datos e información. 2.1.2.1. RED EUROPEA DE VIGILANCIA MARÍTIMA La vigilancia marítima es un aspecto fundamental para garantizar el uso seguro del mar y proteger las fronteras marítimas de Europa. De ese modo, esta herramienta permite hacer frente a los desafíos y peligros relacionados con la seguridad de la navegación, la contaminación marina, la inmigración ilegal, el cumplimiento de la ley y la seguridad global. La Comisión está promoviendo la cooperación entre los servicios de guardacostas y otros servicios de vigilancia de los Estados miembros así como el desarrollo de un sistema integrado de vigilancia que armonice los sistemas de supervisión y seguimiento de los Estados miembros en cuanto a seguridad marítima, protección del medio ambiente marino, control de la pesca, control de las fronteras exteriores y otras actividades dirigidas al cumplimiento de la ley36. Esta Red se construye sobre la base del trabajo realizado por la Agencia Europea de Seguridad Marítima (EMSA), la Agencia Europea para la Gestión de la Cooperación Operativa en las Fronteras Exteriores de los Estados miembros de la UE (FRONTEX) y la Agencia Comunitaria de Control de la Pesca (ACCP). 2.1.2.2. LA ORDENACIÓN DEL ESPACIO MARÍTIMO Y LA GESTIÓN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS El actual marco fragmentado de toma de decisiones sobre asuntos marítimos no da respuesta a los retos actuales. Las políticas sobre transporte, pesca, energía, vigilancia y seguridad de los mares, turismo, medio marino e investigación marina se han desarrollado separadamente lo que produce incoherencias, ineficiencias y conflictos de usos. La ordenación marítima constituye una herramienta fundamental para el desarrollo sostenible de las zonas marinas y las regiones costeras, y para el saneamiento ambiental de los mares de Europa. Un primer paso hacia una ordenación marítima sostenible ha sido la iniciativa comunitaria para la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC)37 dirigida a regular el desarrollo de las actividades económicas en regiones costeras y crear un sistema de gestión. Desde la aprobación de la Recomendación Europea sobre la Gestión Integrada de la Zonas Costeras en el 2002, la administración estatal y las administraciones autonómicas con competencias en el litoral han ido desarrollando un proceso de convergencia para consolidar y madurar la posición española respecto a la citada Recomendación. Siguiendo la línea de la estrategia comunitaria de GIZC, en 2007, se adoptó una Estrategia para la Sostenibilidad de la Costa38. En ella se definen dos objetivos estratégicos, el primero relacionado con el desarrollo sostenible de las zonas costeras, y el segundo relacionado con su gestión integrada. También se adoptó el Plan Director para la Gestión Sostenible de la Costa39. En el ámbito autonómico, los parlamentos y gobiernos de las CC.AA. han ido aprobando una Definición de OEM propuesta por la IOC Es un proceso consistente en analizar y distribuir las partes base normativa de gran importancia para la gestión de los espacios tridimensionales marinos para usos espede las zonas litorales regionales40. Del mismo modo que se planifica el suelo, la ordenación del espacio marítimo supone evaluar cómo los proyectos realizados en la costa y el mar afectan al medio marino y organizar de manera sostenible los diferentes usos (transporte marítimo, pesca, acuicultura, actividades recreativas, generación de energía en el mar y otras formas de explotación del fondo marino). cíficos al objeto de lograr objetivos ambientales, económicos y sociales que se especifican habitualmente a través del proceso político; el proceso de ordenación del espacio marítimo normalmente resulta en un plan o visión completa para una región marina. La ordenación del espacio marítimo es una herramienta para gestionar el uso del mar41. 36 Para mejorar la interoperatividad y la integración entre los sistemas de vigilancia y control marítimos existentes para los diferentes sectores marítimos, es necesario conocer en primer lugar cómo está la situación actualmente. Para ello, la Comisión ha preparado un Documento de Trabajo sobre los Sistemas de Vigilancia Marítima. Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/maritime_policy_action/maritime-surveillance_en.pdf. 37 Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2002, sobre la aplicación de la gestión integrada de las zonas costeras en Europa. DOCE L,148, de 06.06.2002. 38 Disponible en: http://www.mma.es/secciones/medios_comunicacion/prensa/noticias/pdf/ESTRATEGiACOSTA05102007PresCONSEJOMINISTROS.pdf. 39 Ministerio de Medio Ambiente, Plan Director para la gestión sostenible de la Costa, 2007. Disponible en: www.gioc.unican.es/hispacosta/descargas/Foro_Madrid_PDGSC_Peña_C.pdf. 40 Algunos ejemplos son: El Plan de Ordenación Territorial de la Costa del Sol Occidental y Oriental, en Málaga; Ley 2/2004, de 27 de septiembre, del Plan de Ordenación del Litoral, de la Comunidad Autónoma de Cantabria; Ley 6/2007, de 11 de mayo, de Medidas urgentes en materia de ordenación del territorio y del litoral de Galicia Plan de Ordenación del Litoral y el Plan Territorial Especial de Ordenación del Litoral Asturiano. 41 Traducción del autor. 19 La ordenación del espacio marítimo (OEM) es un instrumento clave para la política marítima integrada, ya que permite coordinar la actuación de las autoridades públicas y de las partes interesadas y optimiza el empleo del espacio marítimo para favorecer el desarrollo económico y proteger el medio ambiente marino. De esta manera, este instrumento intenta integrar todos los sectores y actividades marítimas sin dar prioridad a ningún sector o actividad. Su objetivo principal es distribuir el espacio marítimo de forma racional, sirviendo de árbitro entre los diferentes sectores y usos. El término utilizado es ordenación del espacio marítimo en lugar de ordenación del espacio marino ya que durante el desarrollo de la PMI se ha insistido en el hecho de que una gestión sostenible integrada va más allá de la protección y conservación de la naturaleza. El enfoque basado en los ecosistemas, que apuntala no sólo la PMI sino también la ordenación del espacio marítimo, requiere que se considere los aspectos ambientales y socioeconómicos42. El término ordenación del espacio marítimo revela la importancia de gestionar todos los sectores relacionados con el mar y las actividades humanas realizadas en el mar de manera integrada y equilibrada, respetando los ecosistemas. La ordenación del espacio marítimo opera en tres dimensiones: • el lecho marino • la columna de agua • y la superficie Junto a estas tres dimensiones, el tiempo se podría considerar como una cuarta dimensión, ya que la compatibilidad de los usos y la necesidad de una gestión marítima concreta pueden variar con el tiempo. Figura 2. Dimensiones del Espacio Marítimo y Potenciales Conflictos de Uso. Extracción de petróleo Dragado Ferries Pesca Ocio Aparejo pelágico Tubería Aparejo de fondo Fuente: European Commission, DG Maritime Affairs and Fisheries. Legal aspects of maritime spatial planning. Octubre 2008. La OEM es un proceso cíclico en el que, tras la identificación del área a ordenar, el primer paso consiste en definir los objetivos, después requiere una evaluación de la situación en que se encuentra actualmente ese área, para lo cual deberá utilizarse la mejor información y datos disponibles; requiere la participación de las partes interesadas, además del desarrollo de un plan de ordenación del espacio marítimo transparente y participativo; la aplicación de dicho plan, la ejecución de medidas y evaluación y, por último, una revisión subsiguiente o enmiendas al plan43. La OEM puede aplicarse a través de varios instrumentos de los que la zonificación es sólo una de las opciones posibles. Sin embargo, esta es la más utilizada, posiblemente porque el procedimiento de zonificación es bien conocido en la planificación del uso del suelo y, por lo tanto, es una manera familiar de abordar la gestión espacial. La ordenación del espacio marítimo es mucho más compleja que la ordenación del territorio, dado su tridimensionalidad y el hecho de que la misma zona marítima pueda albergar varios usos, siempre que sean compatibles. Schäfer, N. “Maritime Spatial Planning: About the Sustainable Management of the Use of Our Seas and Oceans”, en Kouivurova, T., Chircop, A., et. al. op.cit. 43 Ibidem. 42 20 Figura 3. Plantilla del ciclo de planificación aplicando la zonificación Revisión antes de empezar de nuevo 1. Definición de la visión y los objetivos 2. Definición de la región 24. Evaluación e informe 23. Vigilancia de los indicadores de ejecución 21. Plan de Ordenación del espacio marítimo 3. Definición del marco jurídico Inicio 22. Difusión 19. Establecimiento de un programa de seguimiento 20. Celebración de una audiencia pública 18. Establecimiento de objetivos específicos para zonas concretas, usos y actividades 5. Evaluación final e informe 4. Implementación 17. Consulta a los stakeholders 16. Redacción de un plan de gestión 3. Proceso de planificación 12. Consulta a los stakeholders en grupos temáticos 15. Cálculo de costes y beneficios 14. Redacción de un plan y un mapa de zonificación 1. Visión y objetivos 13. Proceso de selección de la zona (basado en 8 al 12) 5. Dar a conocer el paso 1 2. Evaluación inicial 4. Definición de los principios para la ordenación del espacio marítimo ENTRADA DE DATOS CARTOGRÁFICOS ARMONIZADOS 6. Caracterización ambiental 7. Evaluación de los impactos y presiones humanas 8. Análisis socioeconómico 9. Evolución de la biodiversidad 10. Definición del estado medioambiental 11. Establecimiento de objetivos para las regiones marinas (actividades y usos ambientales y humanos) Fuente: Jan Ekebom et.al., Towards marine spatial planning in the Baltic Sea, BALANCE, Technical Summary Report 4/4, May 2008, p. 21. Disponible en: http://balance-eu.org/xpdf/balance-technical-summary-report-no-4-4.pdf. En segundo lugar, la planificación del uso de la tierra suele estar relacionada con actividades que implican un cierto grado de permanencia (construcción de un edificio, una carretera u otra estructura), mientras que al planificar el espacio marítimo se tiene en Figura 4. Plano de áreas potenciales de conflicto cuenta tanto las estructuras fiespacial entre los usuarios de las aguas costeras. jas (p.ej.: las plataformas petrolíferas) como las estructuras temporales de actividades (naActividad militar vegación, pesca). La tercera diferencia se encuentra en la naAcuicultura turaleza de los derechos Tubería legales que están sujetos y creDragado Petróleo/Gas ados por los diferentes regímenes de planificación. El mar y el fondo marino no están suAMP Ferries Ocio/Turismo jetos a la tenencia privada: la regulación de las actividades en el espacio marítimo se realiza generalmente sobre la base de Parque eólico leyes sectoriales, planes sectoPesca riales e instrumentos como permisos, autorizaciones que se Fuente: European Commission, DG Maritime Affairs and Fisheries. Legal aspects of expiden en base a la legislamaritime spatial planning. Octubre 2008 ción sectorial. 21 De la misma manera que la ordenación terrestre creó un marco jurídicamente vinculante para la gestión de los terrenos, la ordenación del espacio marítimo debe ser jurídicamente vinculante si se quiere que sea eficaz. La ordenación del espacio marítimo se basa en las características específicas de las regiones o subregiones marítimas concretas. Como se anunciaba en el Libro Azul para una PMI de la UE, la Comisión Europea adoptó el 25 de noviembre de 2008 la Comunicación “Hoja de Ruta para la ordenación del espacio marítimo: creación de principios comunes en la UE”44. Esta hoja de ruta identifica diez principios clave para la OEM en la UE: 1. Utilización de la OEM en función de la zona y el tipo de actividad 2. Definición de objetivos para orientar la OEM 3. Desarrollo de la OEM 4. Participación de la partes interesadas 5. Coordinación dentro de los Estados miembros: simplificación de los procesos de decisión 6. Garantías de efecto jurídico de la OEM a nivel nacional 7. Cooperación y consultas transfronterizas 8. Incorporación del seguimiento y la evaluación en el proceso de ordenación 9. Coherencia entre la ordenación del espacio terrestre y la del marítimo: relación con la GIZC 10. Una base de datos y conocimiento sólido Lo más parecido a la OEM que se ha realizado en nuestro país es el estudio sobre zonificación en las aguas territoriales para el uso de la energía eólica producida en el mar45. A la hora de realizar la OEM por los Estados miembros en las aguas bajo su jurisdicción o control es muy importante tener en cuenta las restricciones impuestas por el derecho internacional, el derecho comunitario y el derecho de cada Estado. Estas restricciones se refieren a la delimitación de las zonas marítimas y competencias sobre las mismas establecidas por CONVEMAR así como a las restricciones sobre actividades y usos específicos. En el capítulo 3 de esta Guía se analizan las restricciones impuestas por ese marco normativo. 2.1.2.3. DATOS E INFORMACIÓN Para poder adoptar con pleno conocimiento de causa decisiones en materia de política marítima o de desarrollo económico, las autoridades públicas, las empresas, los servicios marítimos y los investigadores deben disponer de información estadística y científica precisa y accesible. Es decir, es necesario contar con una base de datos completa de todas las actividades, naturales y humanas que afectan al mar y a los océanos. Si bien la información ya existe, el problema reside en que está dispersa. Cualquiera que tenga necesidad de ella debe emprender una ardua labor de recopilación antes de poder utilizarla. Es indispensable y fundamental que se agrupen todos los datos existentes en un sistema único, integrado y accesible, que pueda servir de base a todo proyecto de desarrollo económico o de iniciativa política. Ese nuevo sistema de información ha sido bautizado con el nombre de "Red Europea de Observación e Información del Mar"( European Marine Observation and Data Network- EMODNET) que deberá integrarse en el "sistema de sistemas", GEOSS (Red Mundial de Sistemas de Observación de la Tierra) y en el GMES (Sistema de Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad), con los cuales tendrá que ser compatible. La Comisión ha preparado un plan de acción para avanzar en el desarrollo de esta herramienta basado en una hoja de ruta46. Los principios básicos del diseño de EMODNET han sido formulados por la Comisión junto con un Grupo de Expertos. Estos principios son: 1. Recopilar datos en una ocasión y utilizarlos muchas veces. 2. Desarrollar estándares entre las disciplinas y dentro de las mismas. COM (2008) 791 final. Bruselas, 25.11.2008. Resolución de 30 de abril de 2009, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución conjunta de la Secretaría General de Energía y de la Secretaría General del Mar, por la que se aprueba el Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español para la instalación de parques eólicos marinos (BOE núm. 112, de 8.5.2009). Disponible en: http://www.mityc.es/ENERGIA/ELECTRICIDAD/REGIMENESPECIAL/EOLICAS_MARINAS/Paginas/estudioEstrategico.aspx. Vid. Sección 3.7. de esta Guía. 46 Building a European marine knowledge infrastructure: Roadmap for a European Marine Observation and Data Network. SEC (2009) 499. Brussels, 7.04.2009. 44 45 22 3. Procesar y validar los datos en diferentes planos. Las estructuras siempre se desarrollan en el plano nacional pero se necesita infraestructura en los planos de las cuencas marinas y en el plano europeo. 4. Facilitar una financiación sostenible en el plano de la UE para extraer el máximo valor de los esfuerzos individuales de los Estados miembros. 5. Basarse en los esfuerzos existentes en los que las comunidades de datos ya se han organizado. 6. Desarrollar un proceso de toma de decisiones para las prioridades establecidas por los usuarios. 7. Acompañar los datos con declaraciones sobre propiedad, rigurosidad y precisión. 8. Reconocer que los datos marinos son un bien público por lo que habrá que desincentivar la recuperación de costes por parte de los organismos públicos. 2.1.3. Ámbitos de actuación de la PMI La política marítima integrada de la UE se centra, fundamentalmente, en los siguientes cinco ámbitos de actuación: 1. Máxima utilización sostenible de los océanos y mares 2. Creación de una base de conocimiento e innovación para la política marítima 3. Calidad de vida más alta en las regiones costeras 4. Fomento del liderazgo europeo en los asuntos marítimos internacionales 5. Mayor visibilidad de la Europa marítima 2.1.3.1. MÁXIMA UTILIZACIÓN SOSTENIBLE DE LOS OCÉANOS Y MARES Si bien la Comisión Europea aspira a que se alcance la “máxima utilización sostenible”, si se alcanzara una “utilización sostenible” de los océanos y mares sería un gran paso. Son muchas las actividades que se llevan a cabo dentro del sector marítimo. Estas industrias y actividades son muy diversas: pesca, astilleros, transporte marítimo, puertos, energía offshore, turismo, acuicultura, telecomunicaciones submarinas, biotecnología y protección del medio marino, entre otras. El uso por parte de estas actividades e industrias necesita ser sostenible ya que el medio marino es el recurso base para todas las actividades económicas marítimas. Debido al enfoque fragmentado actual de las actividades marítimas y de sus políticas sectoriales no se ha logrado desvincular el desarrollo económico de la degradación ambiental. Con el objetivo de la sostenibilidad en mente, la Comisión Europea propuso en su Plan de Acción una serie de acciones que cubren: el transporte marítimo; los puertos y la logística; el desarrollo de clusters multisectoriales para mejorar la competitividad de las compañías marítimas europeas; el fortalecimiento de las profesiones y empleo en los sectores marítimos; el turismo marítimo sostenible; la reducción de las emisiones desde buques; el desguace de buques; la mitigación y adaptación al cambio climático y la protección de alta mar. A las acciones propuestas le acompaña la acción de fortalecer el enfoque basado en los ecosistemas para las actividades marítimas y la pesca en particular. Una visión estratégica y actualizada para el fomento de un transporte marítimo, puertos y sectores relacionados, competitivos y seguros, resulta esencial para lograr el desarrollo sostenible de las actividades marítimas, a la vez que se asegura que el desarrollo de las actividades marítimas no pone en peligro la salud del ecosistema marino. La PMI apuesta por un transporte marítimo seguro y por eliminar su desventaja frente a otras formas de transporte. La Comisión propone así un espacio europeo de transporte marítimo sin fronteras y una estrategia completa de transporte marítimo hasta 201847. Teniendo en cuenta el papel de los puertos de mar europeos en el comercio internacional y en la cadena logística, la Comisión propone una nueva política portuaria en la que se tendrán en cuenta las múltiples funciones de los puertos y el contexto más amplio de la logística europea48. Además, se plantea formular propuestas al efecto de reducir los niveles de contaminación atmosférica procedente de los buques en los puertos, sobre todo mediante la eliminación de las desventajas fiscales del suministro de electricidad en puerto. Y, se propone elaborar directrices sobre la aplicación del Derecho ambiental comunitario pertinente a los proyectos portuarios. La Comisión toma también en consideración la formación de agrupaciones multisectoriales (clusters) como forma de mejorar la integración y la competitividad del sector marítimo. Por ello, la Comisión estimulará la formación de agrupaciones multisectoriales y de centros regionales de excelencia marítima, y promoverá una red Objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018. COM(2009) 8 final. Bruselas, 21.1.2009. 48 Communication on a European Ports Policy. COM (2007)616 final. Brussels, 18.10.2007 47 23 europea de agrupaciones marítimas49. Otra de las áreas importantes para maximizar la utilización sostenible de los mares y océanos se refiere a la mejora de las políticas de personal y las condiciones laborales, incluidas las sanitarias y de seguridad. Para mejorarlas, la Comisión ha propuesto reevaluar la normativa social y además va a promover un certificado de excelencia marítima50. Un aspecto fundamental de la utilización sostenible es mejorar la calidad del medio ambiente marino. Para ello, se ha adoptado la DMEM. Además de alcanzar su objetivo de lograr el buen estado medioambiental del medio marino para 2020, es necesario aplicar la Directiva sobre Hábitats51 a los espacios marinos al objeto de mejorar la calidad del medio marino. Pero también hay que tener en cuenta los impactos del cambio climático en el mar y en las regiones costeras. Por ello, la Comisión ha propuesto que se pongan en marcha acciones para reducir el impacto del cambio climático en las zonas costeras y adaptarse al mismo52. Igualmente, apoyará activamente los esfuerzos internacionales dirigidos a reducir la contaminación atmosférica provocada por los buques53. Y se preocupará por tomar medidas para desguazar los buques obsoletos de forma eficaz, segura y sostenible para el medio ambiente54. Otro de los usos del mar que debe esforzarse para ser sostenible es la pesca. La Comisión indica la necesidad de tener en cuenta el bienestar de las comunidades costeras, el medio ambiente marino y la interacción de la pesca con otras actividades. La Comisión se propone que los descartes sean eliminados, así como las prácticas de pesca destructivas. Asimismo, se compromete a trabajar para eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada55 además de promover un sector de la acuicultura ambientalmente seguro. Todo ello, se incluye en el Libro Verde de Reforma de la Política Pesquera Común56. 2.1.3.2. CREACIÓN DE UNA BASE DE CONOCIMIENTO E INNOVACIÓN PARA LA POLÍTICA MARÍTIMA Otro de los ámbitos de actuación de la PMI es la creación de una base de conocimiento e innovación que permita entender las repercusiones de las actividades humanas en los ecosistemas marinos. Para ello, es fundamental la investigación científica y la tecnología. Para conocer las interacciones entre las actividades marítimas es necesario consolidar un planteamiento interdiscipliario de las ciencias del mar. La Red Europea de Observación e Información del Mar es un instrumento importante para el conocimiento y la innovación. La Comisión propuso: • Preparar un estrategia completa de investigación marina y marítima que propondrá medidas y mecanismos concretos para aumentar la eficacia y la calidad de la investigación marina y marítima a fin de hacer frente a los retos y oportunidades que presentan los océanos y los mares57. • Convocar en el contexto del 7º Programa Marco de Investigación acciones específicas para promover un plan- La Comisión ha impulsado un estudio sobre el papel de los clusters marítimos para mejorar y fortalecer el desarrollo del sector marítimo. Una definición amplia de cluster es un grupo de empresas, actores económicos relacionados e instituciones que se ubican cerca los unos de los otros y que han alcanzado una escala suficiente para desarrollar servicios, recursos, capacidades, experiencia y abastecimiento especializado. A finales de 2007 se creó el cluster marítimo español (www.clustermaritimo.es). Su principal misión es la mejora de la competitividad de las empresas mediante la cooperación, la complementariedad y la comunicación. 50 Comunicación sobre la reevaluación de la normativa social con vistas a más y mejores puestos de trabajo en el sector marítimo en la UE. COM (2007) 591. Bruselas, 10.10.2007. 51 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres (DOCE L 206, de 22.7.1992). 52 Libro Blanco, Adaptación al cambio climático: Hacia un marco europeo de actuación. COM(2009) 147 final. Bruselas, 1.4.2009. Commission staff working document accompanying the White paper - Adapting to climate change: towards a European framework for action Climate Change and Water, Coasts and Marine Issues. SEC(2009) 386. Brussels, 1.4.2009. 53 Estos trabajos se están desarrollando en el ámbito de la OMI. En la quincuagésimo novena sesión del Comité de Protección del Medio Marino de la OMI celebrada los días 13 al 17 de julio de 2009 se acordó difundir un paquete de medidas técnicas y operativas interinas de carácter voluntario para reducir los gases de efecto invernadero originados por el tráfico marítimo internacional, estas medidas serán evaluadas en 2010, además se acordó un plan de trabajo a ser considerado en reuniones futuras proponiendo instrumentos de mercado para facilitar incentivos a la industria marítima. 54 An EU strategy for better ship dismantling. COM(2008) 767 final.Bruselas, 19.11.2008. La Conferencia Diplomática de la OMI celebrada en Hong Kong en mayo de 2009 adoptó la Convención Internacional de Hong Kong para la seguridad y la gestión ambientalmente racional del reciclado de buques que tiene por objeto garantizar que los buques al ser reciclados después de llegar al final de su vida no suponen un riesgo innecesario para la salud humana y la seguridad o para el medio ambiente. 55 Reglamento (CE) no. 1005/2008 del Consejo, de 29 de septiembre de 2008 , por el que se establece un sistema comunitario para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, se modifican los Reglamentos (CEE) no. 2847/93, (CE) no. 1936/2001 y (CE) no. 601/2004, y se derogan los Reglamentos (CE) no. 1093/94 y (CE) no. 1447/1999 (DO 286, de 29.10.2008). 56 COM (2009) 163 final. Bruselas, 22.4.2009. 57 Estrategia europea de investigación marina y marítima. Un marco coherente en el Espacio Europeo de Investigación en pro del uso sostenible de océanos y mares. COM(2008) 534 final. Bruselas, 3.9.2008. 49 24 teamiento integrado y mejorar el entendimiento de los asuntos marítimos. • Apoyar la investigación dirigida a predecir y paliar los efectos del cambio climático en las actividades marítimas, el medio marino, las costas y las islas y a facilitar la adaptación al mismo. • Apoyar la creación de un partenariado europeo de ciencias del mar para facilitar un diálogo concertado entre la comunidad científica, la industria y los responsables políticos. 2.1.3.3. CALIDAD DE VIDA MÁS ALTA EN LAS REGIONES COSTERAS Otro ámbito en el que la Comisión hace hincapié es en la necesidad de conciliar el desarrollo económico, la protección ambiental y la calidad de vida en las regiones costeras. Estas regiones tienen una importancia estratégica para toda Europa, han crecido el doble estos últimos años, siendo a la vez lugar de residencia y de vacaciones, por lo que es necesario reglamentar las actividades costeras y marítimas. Prestan importantes servicios y la demanda de infraestructura es considerable. Asimismo, la Comisión hace énfasis en el alto potencial de las regiones ultraperiféricas y las islas en lo que respecta a las actividades marítimas y la investigación marina. La Comisión considera necesario promover un turismo costero y marítimo sostenible y se propone colaborar de forma activa con las partes interesadas en la formulación de una política turística sostenible que tome en consideración el turismo litoral y marítimo58. Las acciones propuestas para esta línea de actuación se refieren a proporcionar información sobre los proyectos comunitarios en las zonas costeras y sobre su financiación; la atención a las islas y las zonas costeras más remotas; la mitigación y adaptación al cambio climático que incluye las políticas de reducción del riesgo y sus impactos económicos en las regiones costeras y la captura y el almacenamiento de carbono; el turismo marítimo sostenible y la mejora de los datos socio-económicos para las regiones y sectores marítimos. 2.1.3.4. FOMENTO DEL LIDERAZGO EUROPEO EN LOS ASUNTOS MARÍTIMOS INTERNACIONALES El cuarto ámbito de actuación de la PMI se centra en la gobernanza internacional de los asuntos marítimos. La UE trabajará para hacer que esta gobernanza sea más eficaz y que el derecho marítimo internacional sea aplicado de forma satisfactoria. Para realizar dicha promoción las acciones consisten en trabajar en el perfil de la UE en los foros internacionales como la Organización Marítima Internacional (OMI), la Comisión Ballenera Internacional, la FAO etc., y en sus relaciones con socios, además de incluir los objetivos de la PMI en el diálogo con terceros países con los que se comparten regiones marinas; informar sobre los puntos estratégicos para la UE en relación con el Ártico y proteger el alta mar. Las prioridades exteriores de la PMI de la UE son: • Acceso al mercado internacional para las industrias y servicios marítimos europeos. • Explotación comercial y científica de las aguas profundas. • Protección de la biodiversidad marina mundial. • Mejora de la seguridad marítima. • Condiciones de trabajo. • Reducción de la contaminación causada por los buques. • Lucha contra las actividades ilegales en las aguas internacionales. Los asuntos marítimos serán uno de los temas constantes en las conversaciones bilaterales con los socios de la UE. La UE también fomentará la responsabilidad compartida respecto a los mares que comparte con sus vecinos más próximos. La Comisión se propuso impulsar un acuerdo de aplicación de CONVEMAR sobre la biodiversidad marina en las zonas no sujetas a la jurisdicción nacional59. Además se propuso promover la cooperación en el marco de las políticas europeas de ampliación y de vecindad y elaborar una estrategia de proyección exterior de la política marítima de la Unión mediante un diálogo estructurado con los principales socios. La Comisión ha licitado un estudio para analizar los beneficios para los puertos de invertir en infraestructura e instalaciones para la recepción de turistas, particularmente a través del turismo de crucero. 59 Vid. Sección 3.3. de esta Guía. 58 25 2.1.3.5. MAYOR VISIBILIDAD DE LA EUROPA MARÍTIMA Esta actuación se focaliza en hacer que la población conozca mejor el valor de la economía y patrimonio marítimos. Una PMI debe procurar aumentar la visibilidad de la Europa marítima y mejorar la imagen de las actividades y profesiones marítimas. También debe promover el patrimonio marítimo europeo mediante el apoyo a las comunidades marítimas, incluidas las ciudades portuarias y las comunidades pesqueras tradicionales, sus aparejos y técnicas tradicionales y el fomento de los vínculos entre ellas a efectos de su mejor conocimiento y visibilidad. De este modo, la Comisión se propuso: • Publicar un Atlas europeo del mar como instrumento educativo y medio para poner de relieve nuestro patrimonio marítimo común; • la celebración de un Día Europeo del Mar para mejorar el conocimiento de los asuntos marítimos y fomentar las relaciones entre los organismos dedicados al patrimonio marítimo60. 2.2. La Directiva Marco sobre la Estrategia Marina Desde finales de los años 70 con la adopción del Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural (Convenio de Berna)61 y de la Directiva sobre Aves62, el derecho en Europa fue reconociendo la necesidad de adoptar medidas para proteger la naturaleza. La creciente preocupación por proteger la biodiversidad marina en los últimos 30 años y el desarrollo gradual de obligaciones jurídicas concretas para otorgar dicha protección condujeron a la adopción en 2008 de la DMEM. Esta Directiva, a través de una serie de pasos que culminarán en 2020, prevé que los Estados miembros deben proteger y restaurar el medio marino. El 6º PMA ofrece el marco para el establecimiento de la política ambiental desde 2002 hasta 2012. Al establecer las áreas prioritarias para la protección del medio ambiente hizo un llamamiento para desarrollar siete Estrategias Temáticas, incluyendo una para el medio marino dentro del área prioritaria sobre la biodiversidad. El objetivo de esta estrategia es “promover la utilización sostenible de los mares y proteger los ecosistemas marinos” prestando especial atención a los lugares que mantienen un alto valor de biodiversidad63. El 6º PMA también contemplaba el apoyo en las Directivas sobre Aves y sobre Hábitats, haciendo un llamamiento para la promoción de la protección de las áreas marinas a través de la Red Natura 2000. En la Estrategia Temática, la Comisión reconocía que los instrumentos legales relevantes existentes bien adoptaban un enfoque sectorial o bien no habían sido diseñados para una protección eficaz del medio marino o bien carecían de mecanismos para asegurar su aplicación eficaz. Así, dispuso la necesidad de contar con un nuevo instrumento jurídico basado en objetivos, principios y enfoques amplios en el ámbito de la UE pero que dejara las medidas de planificación y aplicación al ámbito regional todo ello en base a los enfoques cooperativo y ecosistémico64. La DMEM es el instrumento jurídico más reciente adoptado en Junio de 2008 por la CE en materia de biodiversidad y conservación65. Entró en vigor el 15 de julio de 200866 y los Estados miembros deben incorporarla al derecho interno, a más tardar, el 15 de julio de 201067. El objetivo principal de esta Directiva es “lograr o man- 60 A finales de 2007 la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo de la UE aprobaron el día 20 de Mayo como fecha de celebración anual del “Día Marítimo Europeo”. SEC (2007) 1631 final. Bruselas, 3.12.2007. El 20 de mayo de 2010, coincidiendo con la Presidencia Española de la UE, este día se celebrará en la ciudad asturiana de Gijón. 61 Instrumento de Ratificación, BOE núm. 235, de 1.10. 1986. 62 Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DOCE L 103, de 25.04.79). 63 Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo: Hacia una estrategia de protección y conservación del medio ambiente marino, párrafo 7, COM(2002) 539 final, disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri COM:2002:0539:FIN:-ES:PDF. 64 Ibidem. 65 El párrafo (5) del Preámbulo establece que “el desarrollo y aplicación de la estrategia temática deben orientarse a la conservación de los ecosistemas marinos. Este enfoque debe incluir las zonas protegidas y cubrir todas las actividades humanas que causan un impacto en el medio marino”. 66 El art. 27 dispone que la DMEM entrará en vigor a los veinte días de su publicación en el DOUE. 67 Ya han comenzado los trabajos para transponer esta Directiva al ordenamiento jurídico español. El día 27 de julio de 2009 se publicó el Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino. 26 tener un buen estado medioambiental del medio marino68 69 a más tardar en el año 2020” además de proteger el recurso base del que dependen las actividades económicas y sociales relacionadas con el medio marino70. La Directiva promueve la integración de las consideraciones medioambientales en todas las políticas pertinentes y, como ya se indicó, proporciona el pilar ambiental para la política marítima de la UE. Esta Directiva se aplica a las aguas marinas que incluyen las aguas, el lecho marino y el subsuelo situados más allá de la línea de bases que sirve para medir la anchura del mar territorial y que se extienden hasta el límite exterior de la zona en que un Estado miembro tiene y/o ejerce derechos jurisdiccionales de conformidad con CONVEMAR71. Asimismo, se aplica a las aguas costeras72 con arreglo a la definición de la Directiva Marco del Agua (DMA), su lecho marino y subsuelo, en la medida en que diversos aspectos del estado medioambiental del medio marino no hayan sido abordados directamente en dicha Directiva ni en otra legislación comunitaria73. Hay que tener en cuenta que el objetivo de la DMA consiste en lograr el buen estado de las aguas para 2015. Para el caso de las aguas superficiales, que incluyen las aguas costeras, ese estado se refiere a su estado químico y a su estado ecológico74. Al formar parte de las demarcaciones hidrográficas75, las aguas costeras están comprendidas en el ámbito del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas76 (TRLA). Dicho Real Decreto Legislativo creó el Comité de Autoridades Competentes para garantizar la adecuada cooperación en la aplicación de las normas de protección de las aguas en el caso de las demarcaciones hidrográficas cuya composición reúne representantes de la AGE, las CC.AA y los entes locales77. La aplicación de la DMEM en España requerirá el establecimiento de mecanismos de coordinación y cooperación entre estos Comités y los órganos competentes para la protección de las regiones marinas. La Directiva establece cuatro regiones marinas, dos de las cuales, el Océano Atlántico Nororiental y el Mar Mediterráneo, se dividen en subregiones. España tiene jurisdicción sobre las subdivisiones de las siguientes regiones y subregiones: en el Atlántico Nororiental, 1) Golfo de Vizcaya y las costas ibéricas y 2) la región biogeográfica macaronésica (aguas que circundan las islas Canarias), y en el Mar Mediterráneo, el Mediterráneo Occidental78. El Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino divide las aguas marinas españolas en las siguientes regiones y subregiones marinas79: a) Región atlántica (i) Subregión del Atlántico peninsular (ii) Subregión macaronésica b) Región mediterránea El art. 3.5. define “buen estado medioambiental” como: el estado medioambiental de las aguas marinas en el que estas dan lugar a océanos y mares ecológicamente diversos y dinámicos, limpios, sanos y productivos en el contexto de sus condiciones intrínsecas, y en el que la utilización del medio marino se encuentra en un nivel sostenible, quedando así protegido su potencial de usos y actividades por parte de las generaciones actuales y futuras, es decir: a) que la estructura, las funciones y los procesos de los ecosistemas que componen el medio marino, junto con los factores fisiográficos, geográficos, geológicos y climáticos, permiten el pleno funcionamiento de esos ecosistemas y mantienen su capacidad de recuperación frente a los cambios medioambientales inducidos por el hombre. Las especies y los hábitats marinos están protegidos, se previene la pérdida de la biodiversidad inducida por el hombre y los diversos componentes biológicos funcionan de manera equilibrada; b) que las propiedades hidromorfológicas, físicas y químicas de los ecosistemas, incluidas las que resultan de la actividad humana en la zona de que se trate, mantienen los ecosistemas conforme a lo indicado anteriormente. Los vertidos antropogénicos de sustancias y de energía, incluidos los ruidos, en el medio marino no generan efectos de contaminación. El buen estado medioambiental se determinará a escala de la región o subregión marina a las que se refiere el artículo 4, tomando como base los descriptores cualitativos indicados en el anexo I. Se aplicará una gestión adaptativa, con arreglo al enfoque ecosistémico, con el objetivo de lograr un buen estado medioambiental. 69 Art. 1.1. La creación de zonas marinas protegidas constituye una importante contribución a la consecución de un buen estado medioambiental (Párrafo 6, Preámbulo). 70 Comisión Europea, A Marine Strategy Directive to save Europe's seas and oceans, http://ec.europa.eu/environment/water/marine/ index_en.htm (última visita: 19.05.2009). 71 DMEM, Arts. 2.1. y 3.1) a). 72 Son las aguas superficiales situadas hacia tierra desde una línea cuya totalidad de puntos se encuentra a una distancia de una milla naútica mar adentro desde el punto más próximo de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y que se extienden, en su caso, hasta el límite de exterior de las aguas de transición (Art. 2.7. DMA). 73 DMEM, Arts. 2.1. y 3.1.b). 74 Los indicadores de calidad para la clasificación del estado ecológico de las aguas costeras son indicadores biológicos, indicadores hidromorfológicos que afectan a los indicadores biológicos, indicadores químicos y fisicoquímicos que afectan a los indicadores biológicos y contaminantes específicos (Anexo V, 1.1.4. DMA). 75 La demarcación hidrográfica se define como la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas y constituye la principal unidad a efectos de gestión de las cuencas hidrográficas (Art. 2.15 DMA). 76 BOE núm. 176, de 24.07.2001. 77 Real Decreto 126/2007, de 2 de febrero, por el que se regulan la composición, funcionamiento y atribuciones de los comités de autoridades competentes de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias (BOE núm. 30, de 3.02.2007). 78 DMEM, Art.4. 79 Ibid., Art. 3. 68 27 Figura 5. Mapa de las Demarcaciones Marinas. Fuente: Anexo I, Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino. Siguiendo la opción que deja esta Directiva al objeto de facilitar su aplicación, el Anteproyecto establece unas subdivisiones, denominadas demarcaciones marinas, sobre las anteriores regiones y subregiones marinas. Estas demarcaciones marinas son: • Demarcación marina cantábrica: aguas marinas comprendidas entre la desembocadura del río Bidasoa (frontera con Francia) y la punta Estaca de Bares. • Demarcación marina galaico-atlántica: aguas marinas comprendidas entre la punta Estaca de Bares y la desembocadura del río Miño (hasta la frontera con Portugal). • Demarcación marina sudatlántica: aguas marinas comprendidas entre la desembocadura del Guadiana y la punta de Tarifa. • Demarcación marina de Alborán: aguas marinas comprendidas entre la punta de Tarifa y el cabo de Gata. • Demarcación marina de Levante: aguas marinas comprendidas entre el cabo de Gata y el Cabo de Creus (hasta la frontera con Francia). • Demarcación marina balear: aguas marinas de las islas Baleares. • Demarcación marina canaria: aguas marinas de las islas Canarias. Cada Estado miembro debe elaborar, para cada región o subregión que le corresponda, una estrategia marina80. Los Estados deben cooperar con otros estados que compartan una región o subregión para asegurar que las estrategias son coherentes y coordinadas81. Los Estados miembros son alentados, al objeto de lograr la coordinación, a utilizar las estructuras institucionales de cooperación regional existentes82. Además, los EE.MM. deben designar, en cada región o subregión marina afectada, la autoridad o autoridades competentes83. En el caso español, al proponerse la división de las subregiones en demarcaciones marinas, lo más probable es que se designen autoridades competentes para cada una de esas demarcaciones. Asimismo, estas demarcaciones son el ámbito espacial sobre el que se desarrollarán las estrategias marinas, por lo que en España se desarrollarán siete estrategias. Los fines de las estrategias son: a) proteger y preservar el medio marino, evitar su deterioro o, en la medida de lo posible, recuperar los ecosistemas marinos en las zonas que se hayan visto afectados negativamente; b) prevenir y reducir los vertidos al medio marino, con miras a eliminar progresivamente la contaminación84(…), para velar por que no se produzcan impactos o riesgos graves para la biodiversidad marina, los ecosistemas marinos, la salud humana o los usos legítimos del mar85. 80 Ibid., art. 5(1). De acuerdo con el Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino en su versión de julio de 2009, en España se elaborarán siete estrategias marinas para cada una de las demarcaciones marinas. 81 Ibid. art. 5(2). 82 Ibid. art. 6. Se refiere principalmente a las instituidas en virtud de los convenios marinos regionales. 83 Ibid. Art. 7. 84 Ibid. La definición de contaminación incluye sustancias o energías, incluidas las fuentes sonoras de origen humano. (Art. 3.8.) 85 Ibid. art. 1(2). 28 El calendario y los requisitos clave para el desarrollo de las estrategias son los siguientes: Tabla 1. Plan de Acción para elaborar las Estrategias Marinas. 1. Elaboración de las estrategias marinas Plazos Evaluación inicial del estado medioambiental actual de sus aguas marinas y del impacto ambiental de las actividades humanas en dichas aguas (art. 5.2.a) i)). 15/07/2012 Elementos de la evaluación inicial (art. 8): a) análisis de los rasgos y características esenciales y del estado ambiental de esas aguas basado en indicadores fisicoquímicos y biológicos, tipos de hábitats e hidromorfología b) análisis de impactos y presiones incluidas las actividades humanas en el estado ambiental de esas aguas c) análisis económico y social de la utilización de esas aguas y del coste del deterioro ambiental Revisión de la evaluación inicial (art. 17.2 a)) 15/07/2018 Definición del buen estado ambiental de esas aguas (arts. 5.2.a) ii), 9.1 y Anexo I) 15/07/2012 Notificación a la Comisión de esa definición 15/10/2012 Revisión del buen estado ambiental de esas aguas (art. 17.2 a)) 15/07/2018 Establecimiento de objetivos ambientales e indicadores, respecto de cada región o subregión marina, con objeto de orientar el proceso hacia la consecución del buen estado ambiental del medio marino (arts. 5.2.a) iii), 10.1 y Anexo III-cuadro 2 y Anexo IV) 15/07/2012 Notificación a la Comisión de los objetivos ambientales 15/10/2012 Revisión de los objetivos ambientales (art. 17.2 b)) 15/07/2018 Elaboración y aplicación de un programa de seguimiento para la evaluación permanente y la actualización periódica de los objetivos (art. 5.2.a, iv) y 11.1)86 15/07/2014 Notificar a la Comisión los programas de seguimiento (arts. 5.2.a) y 11) 15/10/2014 Revisión del programa de seguimiento (art. 17.2 c)) 15/07/2020 2. Programas de Medidas (PdM) Elaboración de un PdM (arts. 5.2.b) i) y 13.1.2.y 3 y Anexo VI )87 Inicio operativo del PdM (art. 5.2.b) ii)y 13.10) A más tardar en 2015 A más tardar en 2016 Presentación a la Comisión de un breve informe intermedio describiendo los avances en la aplicación del PdM A más tardar en 2018 Revisión de los PdM (art. 17.2 d)) A más tardar en 2021 Fuente: Elaboración propia. Los programas de seguimiento deberán ser compatibles dentro de las regiones o subregiones marinas y se basarán en las disposiciones en materia de evaluación y seguimiento establecidos por la legislación comunitaria pertinente- incluidas las Directivas sobre hábitats y sobre aves- o en virtud de acuerdos internacionales, y serán compatibles con las mismas. (Art. 11.1. párrafo segundo) 87 Las medidas deben ser rentables y viables desde el punto de vista técnico y tener en cuenta los impactos sociales y económicos incluyendo un análisis coste-beneficio. 86 29 Las medidas del PdM deben diseñarse sobre la base del principio de cautela88 y ser desarrollados con una consulta pública89. La Directiva prevé que cuando el estado del mar sea crítico hasta el punto que sea preciso elaborar medidas urgentes, los Estados miembros que tengan fronteras en una misma región o subregión marina deberán elaborar este mismo Plan de Acción pero previendo un adelanto en la aplicación de los PdM así como posibles medidas de aplicación más estrictas, siempre y cuando ello no impida la consecución o mantenimiento de un buen estado medioambiental en otra región o subregión marina90. La DMEM incorpora un elemento fundamental de la gobernanza marítima: la participación del público. Así, establece la obligación de los Estados miembros de velar porque las partes interesadas puedan participar en la aplicación de esta Directiva, además de la obligación de poner a disposición del público resúmenes sobre los elementos del Plan de Acción para la elaboración de las estrategias marinas al objeto de que pueda presentar sus observaciones. Asimismo, se debe facilitar acceso a la información de acuerdo a lo previsto en la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre el acceso del público a la información medioambiental91. Otras obligaciones de la DMEM se refieren a la designación y notificación de las autoridades competentes (ACs): Tabla 2. Obligaciones respecto a la designación de Autoridades Competentes. Designación en cada región o subregión marina afectada de las ACs 15/07/2010 Notificación a la Comisión de las ACs designadas y de las ACs respecto de los organismos internacionales en los que participen y que sean relevantes para la aplicación de la DMEM 15/01/2011 Fuente: Elaboración propia. La DMEM también contempla ciertas excepciones tales como su inaplicabilidad a las actividades de defensa y seguridad nacional92. También se recoge una excepción cuando una acción u omisión fuera del control de un Estado o una acción de un Estado realizada por razones de interés general prevalente impiden el logro del buen estado medioambiental o un retraso en el logro de dicho estado93. Sin embargo, la excepción relativa a las razones de interés general no se aplica cuando excluyan o comprometan la consecución de un buen estado medioambiental a nivel de la región o subregión marina94. Asimismo, cuando la excepción se debe a un motivo diferente a la acción de otro Estado, el Estado miembro debe adoptar medidas ad hoc para avanzar en los objetivos de protección ambiental95. Para la aplicación de esta Directiva, siguiendo la experiencia de la DMA, se ha acordado preparar una Estrategia Común de Implementación informal (Common Implementation Strategy). Para su desarrollo, durante una reunión de los Directores Generales de Medio Marino, mantenida en Brno (República Checa) en mayo de 2009, se acordó una estructura de trabajo en el ámbito de la UE. Párrafo 27, Preámbulo. DMEM, Art. 19. 90 Ibid., Art. 5.3. 91 DO L 41, de 14.02.2003. 92 Id. art. 2(2). 93 Id. art. 14(1). 94 Id. art. 14(2). 95 Id. art. 14(1). 88 89 30 Figura 6. Estructura de trabajo inicial de la Estrategia Común de Implementación (2009-2010). Fuente: CIRCA- Marine Library. 31 La Gobernanza del Medio Marino en España 3 E spaña es un país eminentemente marítimo, asentado en una península y dos archipiélagos, cuya fachada norte y suroeste se abre al Océano Atlántico y la costa este y sureste al Mar Mediterráneo. El medio marino español está sujeto a importantes presiones, no sólo de origen terrestre sino también como consecuencia de actividades tales como el transporte marítimo, la exploración y explotación de hidrocarburos y la pesca. España es uno de los países más ricos de Europa en términos de biodiversidad marina. El territorio español cuenta con aproximadamente 8.000 km. de costa y se extiende hasta las Islas Canarias e incluye dos Ciudades Autónomas en la costa africana: Ceuta y Melilla. En total son diez las Comunidades Autónomas ubicadas en el litoral español: País Vasco, Cantabria, Asturias, Galicia, Andalucía, Murcia, Valencia, Cataluña, Islas Baleares e Islas Canarias. En la costa viven de forma estable unos 23 millones de habitantes, es decir, que el 58% de la población total vive dentro del 15% de la superficie del territorio nacional que representan nuestras costas96. La flota pesquera española se compone de casi 13.400 barcos. Es la mayor flota pesquera de la UE en cuanto a tonelaje, con unas 480.000 GT (Tonelaje Bruto), más del doble del tonelaje de la segunda mayor flota, y constituye el 25% del total de la UE-25. Entre 2000 y 2005, España experimentó el mayor crecimiento anual en tráfico marítimo de corta distancia, +8.3% de media (en comparación, el índice medio de la UE fue de +3.5%)97. En el año 2007, más de 26 millones de personas utilizaron las instalaciones portuarias españolas para sus desplazamientos. El 59% de las exportaciones y el 82% de las importaciones españolas pasa por los puertos de interés general, lo que representa el 53% del comercio exterior español con la UE y el 96% con terceros países98. Según el Instituto de Estudios Turísticos, en 2006 el turismo costero y marítimo contó con 53,3 millones de turistas, de los cuales el 83.4% se concentró en cinco regiones costeras (Cataluña, Islas Baleares, Islas Canarias, Andalucía y Valencia). Sin lugar a duda, la posición geográfica y la vocación marítima de nuestro país hacen ineludible la responsabilidad de los poderes públicos y de la ciudadanía de proteger el entorno marino cumpliendo con los compromisos internacionales y comunitarios en esta materia. Como se ha indicado previamente en este documento, la mayoría de las políticas marítimas actuales carecen de la coherencia necesaria de una política oceánica, es decir, aquélla que tiene en cuenta la naturaleza única de la ecología oceánica y la interacción entre los usos de los océanos. Por ello, como se ha señalado, la Comisión Europea ha recomendado a los Estados miembros que pongan en práctica una gobernanza integrada, invitándoles a desarrollar sus propias políticas marítimas integradas nacionales. Los mares y océanos que circundan España están gobernados por un complejo entramado de leyes y reglaWWF-España, Conservando nuestros paraísos: Propuesta de Red Representativa de Áreas Marinas Protegidas en España, Madrid, Septiembre 2005. Disponible en: www.wwf.es 97 Política Marítima de la UE- Cifras y datos de España. Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/country_factsheets/ spain_es.pdf 98 Fuente: Puertos del Estado ( www.puertos.es ) 96 32 mentos aprobados y gestionados por los diferentes niveles de gobierno. Las competencias sobre los asuntos marítimos y costeros se comparten entre la Administración General del Estado y las administraciones autonómicas de acuerdo con la distribución de competencias prevista en la Constitución de 1978. De esta manera, la situación en España es muy similar al resto de los países tanto de la UE como del resto del mundo. La DMEM indica en su preámbulo (pár. 9) que la consecución de los objetivos previstos en la misma requiere la instauración de un marco legislativo transparente y coherente. Este marco debe contribuir a la coherencia de las distintas políticas y fomentar la integración de las inquietudes medioambientales en otras políticas, tales como la política pesquera común, la política agrícola común y otras políticas comunitarias pertinentes. De forma similar se pronunciaba el Libro Verde “Hacia una futura Política Marítima para la Unión: perspectiva europea de los océanos y los mares”99 al indicar la importancia de contar con un marco normativo estable para el sector marítimo y los sectores relacionados y de trabajar hacia un marco normativo mejor, más simple y consolidado. La simplificación normativa es un pilar básico sobre el que se asienta la PMI además de ser una prioridad de la UE. Un marco normativo y los procedimientos farragosos pueden conducir a la duplicidad y el solapamiento de responsabilidades que a su vez tienden a crear barreras entre los Estados miembros y los operadores socioeconómicos. Un escenario así crea dificultades adicionales además de retrasar la integración de los Estados miembros y de las políticas marítimas. La interdependencia de los sectores y las políticas marítimas puede suponer que la legislación desarrollada para las necesidades y objetivos de una política tenga repercusiones indeseadas y contradictorias con otros objetivos marítimos en el contexto general del desarrollo sostenible. Cuando esas repercusiones puedan detectarse, la Comisión opina que debe considerarse la posibilidad de modificar la legislación comunitaria en cuestión. Para evitar que ello se convierta en un ejercicio teórico y burocrático, la Comisión solicita a los interesados que determinen esos casos a fin de, sobre la base de un análisis integrado, proponer los cambios necesarios. (Libro Verde, pág. 24). La DMEM propugna también que el marco legislativo debe proporcionar un marco para la acción general y garantizar su coordinación, coherencia y articulación adecuada con las medidas adoptadas en virtud de otros textos legislativos comunitarios y de acuerdos internacionales, a lo que habría que añadir los textos legislativos de los Estados miembros. Teniendo en cuenta la obligación de transponer a nuestro ordenamiento jurídico la DMEM y la posible elaboración de una PMI para España, es primordial llevar a cabo un análisis de la gobernanza, es decir, del marco jurídico-institucional de los mares y océanos que circundan nuestro país. Esta Guía se centra en el pilar ambiental y, por ello, a la luz de los objetivos de las estrategias marinas a desarrollar, se examinan los instrumentos jurídicos para la protección y conservación del medio ambiente marino de las aguas españolas frente a potenciales impactos negativos provocados por actividades humanas marítimas y/o terrestres. Previamente, es necesario analizar la situación jurídica del espacio que sirve de soporte a esa estructura de gobernanza. 3.1. El ámbito espacial de protección Los espacios marinos son espacios de titularidad pública. El art. 132.2. de la Constitución Española (CE) dispone que son bienes de dominio público estatal los que determine la Ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental. La Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas100 regula la determinación, protección, utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre (DPMT) y especialmente de la ribera del mar. Define los bienes que integran el dominio público marítimo-terrestre estatal101: 1. La ribera del mar y de las rías, que incluye: a. La zona marítimo-terrestre o espacio comprendido entre la línea de bajamar escorada o máxima viva equinoccial, y el límite hasta donde alcanzan las olas en los mayores temporales conocidos o, cuando lo supere, COM(2006) 275 Final. Bruselas, 7.06.2006. BOE núm. 181, de 29.07.1988. 101 Art. 3 de la Ley de Costas. Además su art. 4 establece otros bienes que también forman parte del DPMT. 99 100 33 el de la línea de pleamar máxima viva equinoccial. Esta zona se extiende también por las márgenes de los ríos hasta el sitio donde se haga sensible el efecto de las mareas. Se consideran incluidas en esta zona las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar. b. Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales. 2. El mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo, definidos y regulados por su legislación específica. 3. Los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental, definidos y regulados por su legislación específica. Ese artículo de la CE atribuye al Estado la titularidad del DPMT. Es decir, no solo declara el carácter demanial de los espacios costeros, sino que además indica que la titularidad de los mismos es estatal, y no de otras entidades públicas, con lo que, a primera vista, pudiera entenderse que esta atribución de titularidad va a significar en alguna medida una cierta asignación de competencias, aunque solo fueran las imprescindibles para el ejercicio de las facultades inherentes al derecho de propiedad. Sin embargo, esto no es así, ya que la titularidad del Estado sobre algún bien, no es en sí misma una delimitación competencial, por lo que no sustrae las competencias que sobre ese espacio corresponda a otros entes públicos que no ostentan la titularidad, pero asimismo queda la posibilidad de que la Administración General del Estado (AGE), por ser titular del demanio marítimo-terrestre, ostente competencias sobre este espacio. Debemos tener en cuenta que existen competencias por razón de la materia (competencias sectoriales) de las distintas Administraciones o de los órganos de una de ellas; y competencia territorial, que señalará el límite espacial de actuación de las Administraciones Autonómica o Local, y el de los órganos periféricos de la AGE. Además de las riberas del mar y de las rías, es decir, el ámbito terrestre del DPMT, cuando hablamos del ámbito marino nos referimos esencialmente a los espacios marítimos sobre los que los estados ejercen jurisdicción y cuya delimitación viene establecida por CONVEMAR: aguas interiores, mar territorial, zona económica exclusiva (ZEE) y plataforma continental. Junto a estos espacios hay que tener en cuenta las líneas de base que se utilizan como origen para medir la extensión de aquéllos. Las líneas de base normal (LBN) quedan definidas por la línea de bajamar a lo largo de la costa102, mientras que las líneas de base recta (LBR)103 unen puntos de la costa en aquellos lugares con profundas aberturas y escotaduras. En España se utiliza un sistema mixto para el uso de las líneas de base, es decir, se utilizan ambas, aunque la mayor parte de las costas están cubiertas por LBR. La ley que dio origen al trazado de estas líneas es la Ley 20/1967 de 8 de Abril sobre extensión de las aguas jurisdiccionales españolas a 12 millas, a efectos de pesca104 que, en su Artículo 2, determina que las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura de esas aguas jurisdiccionales son las que vienen definidas por las líneas de bajamar escorada, aunque el Gobierno podrá acordar el trazado de LBR. Esta Ley se desarrolló por el Real Decreto 2510/1977 de 5 de Agosto (Ministerio de Defensa)105. En el RD se fijan un total de 123 líneas de base recta de las cuales 46 corresponden a los dos archipiélagos (29 en Canarias y 17 en Baleares). Las aguas interiores son el resultado del trazado de las LBR, es decir, las aguas situadas entre la línea de costa y la correspondiente LBR106. Aunque la primera referencia a estas aguas aparece en la Ley 93/1962, de 24 de Diciembre, sobre sanciones a las infracciones que en materia de pesca cometan embarcaciones extranjeras en aguas españolas107, su estatuto jurídico no ha estado totalmente definido hasta la promulgación de la Ley de Costas (1988), que las incluye como uno de los componentes del dominio público marítimo. Sobre tales aguas se ejerce plena soberanía al ser una parte más del territorio del Estado108. En España el total de aguas interiores generadas por el trazado de LBR es de aproximadamente 14.394 km2 Art. 5 Convemar: Salvo disposición en contrario de esta Convención, la línea de base normal para medir la anchura del mar territorial es la línea de bajamar a lo largo de la costa, tal como aparece marcada mediante el signo apropiado en cartas a gran escala reconocidas oficialmente por el Estado ribereño. 103 Art. 7 Convemar: 1. En los lugares en que la costa tenga profundas aberturas y escotaduras o en los que haya una franja de islas a lo largo de la costa situada en su proximidad inmediata, puede adoptarse, como método para trazar la línea de base desde la que ha de medirse el mar territorial, el de líneas de base rectas que unan los puntos apropiados. 104 BOE núm. 86, de 11.04.1967. 105 R.D. 2510/1977, de 5 de Agosto, sobre trazado de líneas de base recta en desarrollo de la Ley 20/1967, de 8 de abril, sobre extensiones de aguas jurisdiccionales españolas a 12 millas, a efectos de pesca (BOE núm. 234, de 30.10.1977). 106 Art. 8.1. CONVEMAR: Salvo lo dispuesto en la Parte IV, las aguas situadas en el interior de la línea de base del mar territorial forman parte de las aguas interiores del Estado. 107 Norma ya derogada. BOE núm. 310, de 27.12.1962. 108 El artículo 8 de CONVEMAR establece que si al trazar una LBR se produce como efecto encerrar como aguas interiores aguas que anteriormente no se consideraban como tales, existirá en esas aguas un derecho de paso inocente. 102 34 de las cuales 4.744 km2 están localizadas en los archipiélagos, correspondiendo a Canarias 2.398 Km2 109. Sobre estas aguas las diez Comunidades Autónomas con litoral tienen competencias exclusivas en materia de pesca, marisqueo y acuicultura110. Sin embargo, en lo que se refiere a ordenación territorial y del litoral la competencia autonómica alcanza exclusivamente al ámbito terrestre del dominio público marítimo-terrestre (DPMT), sin comprender el mar territorial y las aguas interiores (Art. 114, Ley de Costas). CONVEMAR dispone que todo Estado tiene derecho a establecer la anchura de su mar territorial hasta un límite que no exceda de 12 millas marinas, medidas a partir de las líneas de base111 determinadas como se ha indicado previamente. En el mar territorial el Estado ribereño tiene soberanía exclusiva112. La definición de este espacio y la fijación de su anchura se dispone en la Ley 10/1977, de 4 de Enero, sobre mar territorial113. Según el Artículo 1 de esta Ley, la soberanía del Estado Español se extiende sobre “la columna de agua, el lecho, el subsuelo y los recursos de ese mar, así como al espacio aéreo suprayacente”. Su anchura queda fijada en 12 millas contadas desde las líneas de base (normal o rectas), quedando sujetas tales aguas al derecho de paso inocente114. El mar territorial es un espacio que queda reservado a la competencia del Estado en el que sólo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas, eventualidad ésta que dependerá bien de un explícito reconocimiento estatutario bien de la naturaleza de la competencia tal como resulta de la interpretación del bloque de constitucionalidad, y, por tanto, de lo que una norma estatal disponga. CONVEMAR reconoce una Zona Económica Exclusiva115 (ZEE) como el área situada más allá del mar territorial adyacente a éste, sujeta al régimen jurídico establecido por la Convención. Mientras que las disposiciones aplicables a los recursos naturales en la ZEE conceden derechos soberanos a los Estados ribereños para la exploración, explotación, conservación y gestión de los recursos naturales, las políticas de gestión y conservación que adopten los Estados ribereños están sujetas a una serie de restricciones. A diferencia de la libertad que tienen para adoptar políticas aplicables en las aguas territoriales, en la ZEE los Estados ribereños están obligados a establecer regímenes de conservación apropiados para las pesquerías116. Los Estados terceros disfrutan en dicha área del derecho de navegación, de instalación de cables y tuberías submarinas y de otros usos legítimos117. La Ley 15/1978 de 20 de marzo sobre Zona Económica118 establece la ZEE dónde la jurisdicción recae únicamente sobre los recursos naturales tal y como indica la Convención “(...) el Estado Español tiene derecho soberano a los efectos de la exploración y explotación de los recursos naturales del lecho y del subsuelo marino y de las aguas suprayacentes”119. Esto supone obviamente que no se ejerce soberanía sobre el territorio y, de hecho, estas aguas, el espacio aéreo suprayacente y el subsuelo son libres a efectos de navegación, sobrevuelo y tendido de cables submarinos120. La ZEE discurre entre el límite exterior del mar territorial hasta una distancia de 200 millas contadas desde las líneas de base desde las cuales se mide la anchura del mar territorial. De acuerdo con esta Ley, corresponde al Estado Español: a) el derecho exclusivo sobre los recursos naturales de la Zona, b) la competencia de reglamentar la conservación, exploración y explotación de tales recursos, para lo que se cuidará la preservación del medio marino, c) la jurisdicción exclusiva para hacer cumplir las disposiciones pertinentes, d) cualesquiera otras competencias que el Gobierno establezca, en conformidad con el Derecho Internacional. Suárez de Vivero, J.L.: El nuevo orden oceánico. Consecuencias territoriales. Sevilla, Junta de Andalucía, 1985. Art. 148.1.11 CE y Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado (BOE núm. 75, de 28.03.2001). 111 CONVEMAR, Art. 3. 112 Ibid, Art.11. 113 BOE núm. 7, de 8.01.1977. 1114 A continuación del mar territorial y hasta una distancia de 24 millas contadas desde las líneas de base, se extiende la zona contigua con el objeto de que el estado ribereño pueda tomar medidas de fiscalización (Art. 33 CONVEMAR). El Decreto 3281/1968 de 26 de diciembre modificaba el artículo 33 de la Ordenanza Aduanera estableciendo una zona contigua que alcanzaba hasta las 12 millas. Al ampliarse el mar territorial a 12 millas, este precepto quedó desfasado al englobar el mar territorial a la antigua zona contigua. La Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Art. 7.1 y Disposición adicional segunda), ha corregido esta situación creando una zona contigua de 24 millas. La soberanía sobre estas aguas se ejerce, según el Art. 33 de Convemar a efectos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios. 115 La zona económica exclusiva no puede extenderse más allá de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial (Artículo 57 CONVEMAR). 116 Arts. 61 y 62 CONVEMAR. 117 Art. 58 CONVEMAR. 118 BOE núm. 46, de 23.02.1978. 119 Art. 1 Ley 15/1978. 120 Art. 5 Ley 15/1978. 109 110 35 Las disposiciones de esta Ley sólo se aplican a las costas españolas del océano Atlántico, incluido el Mar Cantábrico, peninsulares e insulares, y se faculta al gobierno para acordar su extensión a otras costas españolas121. La plataforma continental de un Estado ribereño comprende el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la prolongación natural de su territorio, hasta el borde exterior del margen continental, en cuyo caso no podrá extenderse más allá de 350 millas, o bien hasta una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se mide la anchura del mar territorial, en los casos en que el borde exterior del margen continental no llegue a esa distancia122. El Estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales123. Esos derechos son exclusivos, es decir, que si el Estado ribereño no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho Estado124. No existe en el ordenamiento jurídico español una ley específica sobre la plataforma continental como la hay para el mar territorial o la ZEE. Figura 7. Delimitación y jurisdicción sobre los espacios marinos. Fuente: http://www.editoraperu.com.pe/edc/2005/11/ConveMAR/espacios_oceanicos_B.jpg. Disposición final primera. En el Mar Mediterráneo se ha establecido una zona de protección pesquera (Real Decreto 1315/1997, de 1 de agosto) delimitada por una línea de dirección sur desde Punta Negra-Cabo de Gata hasta 49 millas náuticas, continuando al este hasta la línea equidistante con los países ribereños, hasta la frontera marítima con Francia. 122 Art. 76.1 CONVEMAR. 123 Art. 77.1 CONVEMAR. 124 Art. 77.2 CONVEMAR. 121 36 En 2006, España, Francia, Irlanda y Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de conformidad con el Artículo 76, párrafo 8, de CONVEMAR, presentaron a la Comisión de Límites de la Plataforma Continental un estudio conjunto para apoyar el establecimiento, por parte de estos cuatro Estados ribereños, de los límites exteriores de su plataforma continental en el área del Mar Céltico y Golfo de Vizcaya que se encuentra más allá de las 200 millas marinas contadas desde las líneas de base de cada Estado a partir de las cuales se mide la anchura de sus respectivos mares territoriales125. Las Recomendaciones finales de esta presentación parcial de España han sido aprobadas por la Comisión con fecha de 24 de marzo de 2009 (CLCS/62). En 2009, España también presentó otro informe a dicha Comisión con vistas a definir el límite exterior de la plataforma continental más allá de las 200 millas marinas en el área de Galicia126. El Consejo de Ministros, de 8 de mayo de 2009, aprobó un Acuerdo por el que se toma conocimiento de la presentación de una nota verbal ante la Comisión de Límites de la Plataforma Continental de las Naciones Unidas127, relativa a la ampliación de la plataforma continental en el Oeste de las Islas Canarias más allá de las 200 millas marinas contadas desde las líneas de base de la costa. Esta fijación del límite exterior de la plataforma continental supone una ampliación aproximada de 206.000 Km². Además, España es signataria de dos Convenios bilaterales para la delimitación de la plataforma continental: uno con Francia (1974) en el Golfo de Vizcaya128 y otro con Italia (1974) para la delimitación entre Baleares y Cerdeña129. No existe un cálculo definitivo de la superficie de las aguas jurisdiccionales españolas, debido, entre otras cuestiones, a no haberse acordado todas las fronteras con los países vecinos. Sin embargo, se ha realizado una estimación de la superficie del mar territorial, ZEE y zona de protección pesquera del Mediterráneo que indica que la jurisdicción española se extiende a algo más de un millón de km² de aguas marinas130. 3.2. Distribución competencial y marco institucional Las competencias sobre los asuntos marítimos y costeros se comparten entre la Administración General del Estado y las administraciones autonómicas, de acuerdo con la distribución de competencias prevista en la Constitución de 1978. La coordinación interinstitucional se produce a través de órganos sectoriales tales como Comisiones Interministeriales o las Conferencias Sectoriales. Sin embargo, no existe un órgano que coordine las acciones de los diferentes entes y administraciones con competencias sobre los asuntos marítimos. Como se ha mencionado, debe tenerse en cuenta que existen competencias por razón de la materia (competencias sectoriales) de las distintas Administraciones o de los órganos de una de ellas; y competencia territorial, que señalará el límite espacial de actuación de las Administraciones Autonómica o Local, y el de los órganos periféricos de la Administración del Estado. A continuación analizamos el marco competencial para cada una de las materias analizadas en este proyecto131. 3.2.1. Distribución de competencias en materia de biodiversidad marina: áreas marinas protegidas y protección de especies Por "diversidad biológica" se entiende la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos, entre otras cosas, los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas132. Aunque en esta definición se incluyen los recursos genéticos marinos, esta Guía se centra en los ecosistemas y especies, con especial hincapié en el régimen jurídico de las AMPs. http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/frgbires06/presentacion_conjunta_resumen_espanol.pdf http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/esp47_09/esp_2009_summary_esp.pdf Esta nota se presentó el 13 de mayo ante la Secretaría de las Naciones Unidas. http://www.la-moncloa.es/ConsejodeMinistros/Referencias/_2009/refc20090508.htm#Canarias. 128 Instrumento de Ratificación del Convenio entre España y Francia sobre Delimitación de Plataformas Continentales entre los dos Estados en el Golfo de Vizcaya (Golfo de Gascuña), hecho en París el 29 de Enero de 1974 (BOE núm. 159, de 4.07.1975). En el mismo BOE se publicó otro instrumento de ratificación del convenio para fijar la delimitación del mar territorial y zona contigua en la misma zona. 129 Instrumento de Ratificación del Convenio entre España e Italia sobre Delimitación de la Plataforma Continental entre los dos Estados, hecho en Madrid el 19 de Febrero de 1974 (BOE núm. 290, de 5.12.1978). 130 Preámbulo Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino. 131 Cada uno de los informes realizados en el ámbito de este proyecto incluye, para cada uno de los sectores abordados, un análisis específico y detallado de la distribución competencial en el Estado español. 132 Artículo 2 del Convenio sobre la Diversidad Biológica. 125 126 127 37 Si bien en materia de AMPs existen diferentes ámbitos sectoriales que tienen incidencia sobre las mismas (tráfico marítimo, pesca, contaminación, etc.), el ámbito principal a la hora de establecer y gestionar un AMP es el de la protección del medio ambiente. Por tanto, la distribución de competencias en este sentido viene dada por el artículo 149.1.23 de la Constitución Española133 que reserva a favor del Estado “la legislación básica sobre protección del medio ambiente y sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias”. El concepto “legislación básica” supone la posibilidad de que el Estado establezca los principios fundamentales que deberían observar las Comunidades Autónomas, es decir, la normativa mínima común. Sobre esta premisa, la interpretación que ha ido realizando el Tribunal Constitucional con relación a dicha competencia ha resultado decisoria. El artículo 149.1.23 CE reserva a favor de las Comunidades Autónomas la competencia de dictar normas adicionales de protección. No se trata de desarrollar la normativa estatal sino de completarla con soluciones diferenciadas propias, siempre que sean compatibles y, en todo caso, que sean más exigentes que la legislación básica (SSTC 102/1995, 156/1995). Del contenido del artículo 149.1.23 CE se deduce que a las Comunidades Autónomas les corresponde el desarrollo legislativo de la normativa básica estatal, conectándose con lo dicho en el octavo Fundamento Jurídico de la STC 102/1995, de 26 de junio, que señala que “aunque la redacción de la Constitución lleva naturalmente a la conclusión de que el constituyente no ha pretendido reservar a la competencia legislativa del Estado sólo el establecimiento de preceptos básicos necesitados de ulterior desarrollo, sino que, por el contrario, la Constitución no excluye la posibilidad de que las Comunidades Autónomas puedan desarrollar también, mediante normas legales o reglamentarias, la legislación estatal”. Las competencias de gestión o ejecución previstas en los Estatutos de Autonomía, en base a lo previsto en el Artículo 148.1.9. de la Constitución, conllevan el ejercicio de la potestad organizativa autonómica y la regulación de especialidades procedimentales. En el seno de esta responsabilidad autonómica deben enmarcarse las importantes potestades autorizatorias, sancionadoras o inspectoras que asumen distintos órganos de las Administraciones autonómicas. De conformidad con la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad134 (LPNB) corresponde a la AGE, a través del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (MARM), específicamente de la Secretaría General del Mar (SGM), las competencias en materia de conservación, uso sostenible, mejora y restauración del medio marino cuando135: a) Se trate de espacios, hábitats o áreas críticas situados en áreas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional con excepción de los casos en que exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección. Cuando exista dicha continuidad la competencia corresponde a la Comunidad Autónoma136. b) Afecten, bien a especies cuyos hábitats se sitúen en los espacios referidos en el caso anterior, bien a especies marinas altamente migratorias. c) De conformidad con el derecho internacional, España tenga que gestionar espacios situados en los estrechos sometidos al Derecho internacional o en alta mar. Estas competencias incluyen la facultad de declarar la protección de un espacio marino. La disposición adicional primera de esta Ley ofrece unas indicaciones sobre cómo la AGE debe ejercer sus competencias sobre los espacios, hábitats y especies marinos. De esta manera: a) La protección, conservación y regeneración de los recursos pesqueros en las aguas exteriores de cualquiera de los espacios naturales protegidos, se regula por lo dispuesto en el Título I137, Capítulos II y III138 de la Ley Vid. Informe del Consejo de Estado “sobre las competencias de las distintas administraciones territoriales y órganos de la Administración del Estado en materia de protección de hábitats y especies marinas y de declaración y gestión de áreas marinas protegidas” que realiza un análisis exhaustivo de las competencias sectoriales que inciden en la protección del medio marino. 134 BOE núm. 299, de 14.12.2009. 135 Art. 6 LPNB. 136 Art. 36.1. LPNB. 137 Este Título regula la pesca marítima en aguas exteriores. 138 Estos capítulos se refieren a las medidas de conservación de los recursos pesqueros (regulación del acceso a los recursos, regulación del esfuerzo pesquero, limitación de capturas, artes de pesca, talla y peso de las especies y vedas), y a las medidas de protección y de regeneración de los recursos pesqueros (zonas de protección pesquera y regulación de actividades susceptibles de alterar los recursos pesqueros) respectivamente. 133 38 Isla Hormigas (Murcia) Autor: © OCEANA / Juan Cuetos 39 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado139. b) Las limitaciones o prohibiciones de la actividad pesquera en las aguas exteriores de los espacios naturales protegidos se fijarán por el Gobierno de conformidad con los criterios establecidos en la normativa ambiental, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley 3/2001140. c) Las limitaciones o prohibiciones establecidas en materia de marina mercante en espacios naturales protegidos situados en aguas marinas serán adoptadas por el Gobierno de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. d) Las funciones de la Administración General del Estado en el mar territorial, aguas interiores, zona económica y plataforma continental en materia de defensa, pesca y cultivos marinos, marina mercante, extracciones de restos, protección del patrimonio arqueológico español, investigación y explotación de recursos u otras no reguladas en esta Ley, se ejercerán en la forma y por los departamentos u Organismos que las tengan encomendadas, sin perjuicio de lo establecido en la legislación específica o en los Convenios internacionales que en su caso sean de aplicación. A las Comunidades Autónomas les corresponde la declaración y la determinación de la fórmula de gestión de los espacios marinos protegidos cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección avalada por la mejor evidencia científica disponible. Probar dicha continuidad científicamente en ocasiones puede resultar muy complejo. En el caso de la protección de especies marinas, tenemos que tener en cuenta lo dispuesto por la LPNB que establece claramente la distribución de competencias en esta materia141. Tabla 3.- Distribución de competencias en materia de protección de especies marinas142. Ámbito Competencia AGE 1. Cuando los hábitats o áreas críticas de las especies marinas objeto de protección están situados en áreas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional sin continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección o cuando las especies a proteger son especies altamente migratorias, le corresponde la adopción de las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad marina, atendiendo preferentemente a la preservación de sus hábitats y estableciendo regímenes específicos de protección para aquellas especies silvestres cuya situación así lo requiera, incluyéndolas en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial y, si así se requiere, en el Catálogo Español de Especies amenazadas. 2. Elaboración del Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial, previa consulta a las CC.AA. Cualquier ciudadano u organización puede solicitar la inclusión, cambio de categoría o exclusión. 3. Establecimiento de un sistema de control de capturas o muertes accidentales de las especies marinas bajo su competencia incluidas en ese Listado. 4. En el seno de ese Listado, le corresponde la elaboración del Catálogo Español de Especies Amenazadas bien a iniciativa propia o de las CC.AA. Cualquier ciudadano u organización puede solicitar la inclusión, cambio de categoría o exclusión. 5. Adopción de un plan de recuperación para aquéllas especies marinas, bajo su competencia, incluidas en ese Catálogo como especie “en peligro de extinción” y en su caso la designación de áreas críticas. 6. Adopción de un plan de conservación para aquéllas especies marinas, bajo su competencia, incluidas en ese Catálogo como especie “vulnerable” y en su caso la designación de áreas críticas. 139 El artículo 149.1.19 de la Constitución atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se atribuyan a las Comunidades Autónomas. A su vez el artículo 148.1.11, establece la competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura. En consecuencia, la pesca marítima en aguas exteriores es una competencia exclusiva del Estado. Vid. Sección 3.2.5. de esta Guía. 140 Este artículo que dispone el régimen aplicable a los espacios protegidos establece: En las aguas exteriores de los espacios naturales protegidos, las limitaciones o prohibiciones de la actividad pesquera se fijarán por el Gobierno de conformidad con los criterios establecidos en la normativa ambiental. 141 Sin embargo, la distribución prevista podría plantear conflictos a la hora de proteger especies marinas cuyo hábitat está situado en un AMP establecida por una Comunidad Autónoma a la luz del criterio de la continuidad ecológica pero que también pueden desplazarse a zonas bajo jurisdicción o soberanía del Estado. Por ejemplo, la mera inclusión de especies pesqueras en un catálogo autonómico de especies amenazadas “no conlleva la vulneración de la competencia estatal de pesca marítima, máxime cuando no se anuda a dicha inclusión la prohibición de captura de las especies ni el Estado impugna regulación alguna que sea consecuencia de la catalogación”, Vid. STC 038/2002 sobre conflictos positivos de competencia en torno al Cabo de Gata-Níjar (Fundamento Jurídico 8). 142 Arts. 52 a 58 LPNB. 40 CC.AA. Les corresponde la protección de especies marinas situadas en espacios, hábitats o áreas críticas en los que exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección, asumiendo en ese caso las competencias previstas para la AGE en los puntos 1, 3, 5 y 6. Pueden incorporar especies marinas en sus listados de especies silvestres en régimen de protección especial, determinando las prohibiciones y actuaciones suplementarias que se consideren necesarias para su preservación. Pueden incorporar especies marinas en sus catálogos de especies amenazadas, estableciendo además de las categorías “en peligro de extinción” o “vulnerable”, otras específicas, determinando prohibiciones y actuaciones suplementarias que se consideren necesarias para su preservación. Además, pueden incrementar el grado de protección de las especies del Catálogo Español de Especies en sus catálogos autonómicos, incluyéndolas en una categoría superior de amenaza. Fuente: Elaboración propia. 3.2.2. Distribución de competencias sobre la protección del medio marino frente a la contaminación originada desde buques La denominada contaminación mar-mar responde a múltiples causas. La contaminación desde buques es causada por los vertidos realizados en las operaciones habituales de los buques tales como la limpieza de los tanques o de las aguas de lastre; por los vertimientos desde los buques o por los vertidos producidos tras un accidente. Aunque la sustancia contaminante más habitual sean los hidrocarburos, también intervienen otras sustancias nocivas y potencialmente peligrosas en la degradación de los mares por este tipo de contaminación. El Estado español ha desarrollado un marco normativo que regula la contaminación del medio marino y que podemos dividir en dos áreas: la prevención por un lado y la lucha frente a la contaminación por otro. La protección del medio marino y la prevención y lucha contra la contaminación marina cuando ésta tenga su origen en el mar, de conformidad con lo señalado en el artículo 6.1º f)143 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante144 (LPEMM), se incluye en materia de la marina mercante, competencia atribuida con carácter exclusivo al Estado por el artículo 149.1.20 de la CE145. El Tribunal Constitucional refrendó, en su Sentencia 40/1998, de 29 de febrero, la constitucionalidad de la competencia estatal para la prevención y lucha contra la contaminación marina cuando ésta tenga su origen en el mar. La organización de la marina mercante atribuye las competencias en materia de ordenación general de la navegación marítima y de la flota civil al Ministerio de Fomento. La Administración marítima se divide en: un nivel central, la Dirección General de la Marina Mercante (DGMM)146, y un nivel periférico, las Capitanías Marítimas. A la DGMM le corresponde, entre otras funciones, la prevención y lucha contra la contaminación marina procedente de buques, embarcaciones y plataformas fijas, así como la limpieza de las aguas marinas. La Administración periférica se configura por una red de Capitanías Marítimas147, vinculadas a la Secretaría General de Transportes a través de la DGMM, que cubren los puertos de interés general148 y aquellos que lo requieran por el movimiento de embarcaciones o por las especiales condiciones técnicas o geográficas que puedan resultar negativas en la seguridad de la vida humana en el mar. Este artículo considera marina mercante a los efectos de esta Ley la prevención de la contaminación producida desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción y la protección del medio ambiente marino. 144 BOE núm. 283, de 25.11.1992. 145 Este artículo atribuye competencia exclusiva al Estado en materia de marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas y puertos de interés general. 146 De ésta depende la Subdirección General de Seguridad Marítima y Contaminación. 147 Artículo 88 de la LPEMM. 148 De acuerdo con el Artículo 5 de la LPEMM: son puertos de interés general los que figuran en su anexo, clasificados como tales por serles de aplicación alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales. b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma. c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional. d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado. e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares. 143 41 Buque quimiquero cruzando el Canal de Panamá. Expedición Transoceánica del catamarán Oceana Ranger. Marzo 2005. Autor: © OCEANA / Maribel López 42 El Capitán Marítimo ejerce, entre otras, las siguientes funciones: navegación, seguridad marítima, salvamento marítimo y lucha contra la contaminación en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción149. Las Capitanías Marítimas se estructuran en las siguientes áreas de gestión: • Seguridad marítima y prevención y lucha contra la contaminación del medio marino. • Inspección marítima. • Tráfico marítimo. La LPEMM creó la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima150 (SASEMAR)151 como una Entidad Pública Empresarial adscrita al Ministerio de Fomento a través de la DGMM152. Entre sus funciones se encuentran la prevención y lucha contra la contaminación del medio ambiente marino y el control y ayuda del tráfico marítimo. El Sistema Portuario español de titularidad estatal está integrado por 44 puertos de interés general, gestionados por 28 Autoridades Portuarias, cuya coordinación y control de eficiencia corresponde al Organismo Público Puertos del Estado153, órgano dependiente del Ministerio de Fomento y que tiene atribuida la ejecución de la política portuaria del Gobierno. Las Autoridades Portuarias tienen entre sus competencias la prestación de los servicios portuarios generales y la autorización y control de los servicios portuarios básicos para lograr que se desarrollen en condiciones óptimas de eficacia, economía, productividad y seguridad, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades154, lo que incluye los servicios de recepción de desechos previstos en el Convenio MARPOL155. Junto a las competencias que en materia de prevención y lucha contra la contaminación le corresponden a la DGMM, a la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y del Mar, dependiente de la SGM del MARM, le corresponde156: a) La elaboración o dirección de estudios y elaboración de propuestas y planes, en materia de prevención de la contaminación y protección del medio marino. b) La propuesta de un plan integral de contingencias en lo referido a actuaciones en el mar y de formación sobre prevención y lucha contra la contaminación. c) La colaboración con el Ministerio de Fomento para potenciar las actuaciones en materia de protección del mar. d) Fomentar y dirigir estudios sobre nuevos sistemas de lucha contra la contaminación. e) La evaluación y seguimiento de los daños producidos por la contaminación marítima y costera derivada del vertido de sustancias contaminantes. Las Comunidades Autónomas ejercen sus competencias en relación con las siguientes materias: 1) Los transportes marítimos que se lleven a cabo entre puertos o puntos de una misma Comunidad Autónoma. 2) La ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas autonómicas157. 3) Los puertos de competencia autonómica en particular los deportivos, de refugio y, en general, los que no sean comerciales y los que no sean de interés general. En los puertos de competencia de las Comunidades Autónomas158, la Administración portuaria y la Capitanía Marítima coordinan sus actuaciones para el cumplimiento de sus fines respectivos159. Es importante tener en cuenta que, en función de donde se produzcan los episodios de contaminación, la responsabilidad de hacer frente a la misma corresponderá al puerto, a la Comunidad Autónoma o a la DGMM. No obstante, en muchas ocasiones es necesaria la coordinación entre los responsables puesto que la conArtículo 88.2 de la LPEMM. Artículo 89. 151 http://www.salvamentomaritimo.es 152 Para ejercer su labor, Salvamento Marítimo dispone de 21 Centros de Coordinación de Salvamento repartidos por toda la costa española. 153 Título I, LPEMM. http://www.puertos.es 154 Artículo 36.a) LPEMM. 155 Este Convenio regula la descarga al mar de los desechos generados por los buques como consecuencia de su propia actividad, de manera que todos aquéllos que por su naturaleza o cantidad no pueden ser arrojados al mar, deben ser entregados a instalaciones de recepción en los puertos con la finalidad de que reciban el tratamiento adecuado para neutralizar su poder contaminante, o de que puedan ser tratados para su posterior reutilización (Vid. Sección 3.5. de esta Guía). 156 Real Decreto 438/2008, de 14 de abril, por el que se aprueba la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales y Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (BOE núm. 164, de 8.07.2008). 157 La interpretación del Tribunal Constitucional en su Sentencia 40/1998 de 19 de febrero es que el Estado retiene la competencia normativa y, en cambio, la actividad material de adopción de decisiones en materia de salvamento y ejecución de éstas se sitúa en manos autonómicas, sin perjuicio de una eventual coordinación estatal en caso de que la dimensión de los siniestros lo haga preciso. 158 Los puertos que no son de interés general ni de carácter militar. 159 Artículo 88.1 de la LPMM. 149 150 43 taminación, en la mayoría de las ocasiones, no se concentra en único lugar (ej.: en la costa o sólo en el mar). 3.2.3. Distribución de competencias sobre vertidos de origen terrestre Los océanos reciben la influencia y el impacto de las actividades y procesos que se desarrollan en el medio terrestre. Un ejemplo concreto es que casi el 80% de la contaminación marina tiene su origen, directa o indirectamente, en actividades que se desarrollan en tierra160 . La contaminación provocada por actividades desde tierra es originada principalmente por vertidos directos o bien por vertidos indirectos realizados en las cuencas hidrográficas que, finalmente, desembocan en el mar. La protección frente a la contaminación del medio marino de origen terrestre sigue el esquema general de distribución de competencias en materia de medio ambiente establecida por el artículo 149.1.23 de la CE. Según la Sentencia 149/1991 del Tribunal Constitucional sobre la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas161, la competencia autonómica de ejecución en materia de vertidos desde tierra, en aguas territoriales del litoral autonómico, no es más que una especificación de la competencia más amplia que todas las CC.AA tienen para ejecutar la legislación estatal. El artículo 148.9 de la CE atribuye expresamente a las CC.AA la competencia de gestión en materia de protección del medio ambiente. El artículo 56 de la Ley de Costas prescribe que sus disposiciones sobre vertidos al mar son de aplicación tanto a los vertidos líquidos como a los sólidos, cualquiera que sea el bien de dominio público marítimo-terrestre en que se realicen. Todos los vertidos directos requerirán autorización de la Administración competente, que se otorgará con sujeción a la legislación estatal y autonómica aplicable, sin perjuicio de la concesión de ocupación de dominio público, en su caso. Por lo que, la Administración competente para otorgar la autorización de vertidos directos a las aguas costeras y de transición es la autonómica. La actividad de vertidos se puede contemplar normativamente desde una doble vertiente: a) En primer lugar implica una ocupación del dominio público marítimo-terrestre, a la cual le resulta aplicable la exigencia general de título de ocupación que prescribe el artículo 31.2 de la Ley de Costas162. En concreto, se tratará de una concesión demanial que habilitará para la ocupación exclusivamente, y cuyo régimen jurídico es el general de las concesiones administrativas demaniales. b) En segundo lugar, el vertido es una actividad privada que precisa una autorización administrativa previa, y que se ajustará en su ejercicio a las condiciones que se establezcan para compatibilizar dicha actividad con los intereses generales competencia de la Administración. Este segundo título de autorización de la actividad de vertidos se regula en los artículos 56 a 62 de la Ley de Costas, con la consideración de legislación básica de protección del medio ambiente. La AGE debe emitir informe preceptivo y vinculante sobre los planes y autorizaciones de vertidos al mar desde tierra, a efectos del cumplimiento de la legislación estatal y de la ocupación del DPMT163. Tabla 4. Competencias de autorización de vertidos directos al mar. Medio receptor Órgano Competente Aguas costeras y de transición (DPMT) Órganos Autonómicos Fuente: MARM. En materia de vertidos indirectos debemos tener en cuenta que la Constitución asigna a la AGE (art. 149.1.22) “la legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma”. Así pues, en las cuencas intercomunitarias, dado que la cuenca UNESCO IOC, op. cit. BOE núm. 181, de 29.07.1988. “Los usos que tengan especiales circunstancias de intensidad, peligrosidad o rentabilidad y los que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción, autorización y concesión, con sujeción a lo previsto en esta Ley, en otras especiales, en su caso, y en las normas generales o específicas correspondientes, sin que pueda invocarse derecho alguno en virtud de usucapión, cualquiera que sea el tiempo transcurrido”. 163 Artículo 112. b, Ley de Costas. 160 161 162 44 hidrográfica atraviesa más de una Comunidad Autónoma, es la AGE, a través de las Confederaciones Hidrográficas, la que ejecuta la normativa básica estatal y la normativa de desarrollo. Por el contrario, las cuencas intracomunitarias son reguladas por las CC.AA a través de la legislación de desarrollo, ejecutándose de acuerdo con la legislación básica estatal. La Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social modificó el Texto Refundido de la Ley de Aguas164 introduciendo la demarcación hidrográfica como principal unidad a efectos de la gestión de cuencas, de acuerdo con la DMA. La demarcación hidrográfica (DH) constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas contempladas en el Texto Refundido de Ley de Aguas (TRLA), sin perjuicio del régimen específico de protección del medio marino que pueda establecer el Estado. Hasta entonces, la cuenca hidrográfica había sido la principal unidad de gestión del agua en España. El Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, por el que se fija el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas165 establece el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias situadas en territorio español y la parte española de las demarcaciones hidrográficas correspondientes a cuencas hidrográficas compartidas con otros países. Las DHs con cuencas intercomunitarias situadas en territorio español son166: DH del Guadalquivir167, DH del Segura, DH del Júcar. La parte española de las Demarcaciones Hidrográficas correspondientes a las cuencas hidrográficas compartidas con otros países son las siguientes168: • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Miño-Sil169. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Cantábrico170. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Duero. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Tajo. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Guadiana. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica del Ebro. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica de Ceuta. • Parte española de la Demarcación Hidrográfica de Melilla. Las DHs con cuencas intracomunitarias son: • Demarcación Hidrográfica de las cuencas internas de Cataluña171. • Demarcación Hidrográfica Galicia-Costa172. • Demarcación Hidrográfica de la Cuenca Mediterránea Andaluza, de la Cuenca Atlántica Andaluza y de la Cuenca del Guadalquivir. • Demarcación Hidrográfica de las cuencas internas del País Vasco173. • Demarcación Hidrográfica de las Islas Baleares. • Demarcaciones Hidrográficas de las Islas Canarias. BOE núm. 313, de 31.12.2003.El Texto Refundido fue aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001. BOE núm. 30, de 3.2.2007. Artículo 2 RD 125/2007. 167 Hay que tener en cuenta que el Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 establece las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma. En virtud del Art. 15 de los nuevos Estatutos de la Agencia Andaluza del Agua, que crea los distritos hidrográficos, Andalucía no gestiona la totalidad de la Cuenca del Guadalquivir, sino solamente aquella parte que corresponde al territorio de la Comunidad Autónoma. 168 Artículo 3, RD 125/2007. 169 Disposición adicional cuarta del Real Decreto 266/2008, de 22 de febrero, por el que se modifica la Confederación Hidrográfica del Norte y se divide en la Confederación Hidrográfica del Miño-Sil y en la Confederación Hidrográfica del Cantábrico. 170 Ibidem. 171 Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña. (DOGC núm. 4015, de 21.11.2003) 172 Decreto 132/2008, de 19 de junio, por el que se modifica el Reglamento del organismo autónomo Aguas de Galicia, aprobado por el Decreto 108/1996, de 29 de febrero (DOG núm. 125, de 30.06.2008). 173 Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas (BOPV núm. 137, de 19.07.2006). 164 165 166 45 Figura 8. Demarcaciones Hidrográficas. Fuente: MARM. Desde la perspectiva organizativa, la Administración Pública del agua se ejerce en las cuencas intercomunitarias por los organismos de cuenca, con la denominación de Confederaciones Hidrográficas174. En el caso de las cuencas hidrográficas intracomunitarias, las funciones atribuidas a los citados Organismos de Cuenca en las cuencas intercomunitarias corresponden a las Administraciones hidráulicas de las Comunidades Autónomas175 que, en su propio territorio y en virtud de sus estatutos de autonomía, ejerzan competencias sobre el dominio público hidráulico. A tales efectos, tienen transferidas estas competencias Galicia, Cataluña, Baleares, Canarias, País Vasco y Andalucía. Tabla 5. Competencias de autorización de vertidos indirectos al mar. Medio receptor Órgano Competente cuencas intercomunitarias Órgano Competente cuencas intracomunitarias Aguas superficiales (cauces, canales de riego, subterráneas, etc.) o cualquier otro elemento del DPH Organismos de Cuenca Órganos Autonómicos Aguas subterráneas Organismos de Cuenca Órganos Autonómicos Vertidos indirectos a aguas superficiales y subterráneas (azarbes, canales de desagüe, redes de colectores de aguas residuales o pluviales) Órganos Autonómicos o Locales Órganos Autonómicos o Locales Fuente: MARM. 174 Las confederaciones hidrográficas son: CH del Guadalquivir, CH del Segura, CH del Júcar, CH del Miño-Sil, CH del Cantábrico, CH del Duero, CH del Tajo, CH del Guadiana, CH del Ebro. 175 Las administraciones hidráulicas de las cuencas intracomunitarias son: Agencia Catalana del Agua, Aguas de Galicia, Agencia Andaluza del Agua, Agencia Vasca del Agua, Agencia Balear del Agua y la Calidad Ambiental, Consejo Insular del Agua de Gran Canaria y Consejo Insular de Aguas de Tenerife. 46 3.2.4. Distribución de competencias sobre producción de energía eólica en el mar Según diversos estudios, el potencial de las energías relacionadas con el medio marino se sitúa entre los mayores del mundo. Las tecnologías que se están desarrollando van a permitir que, en un futuro cercano, la energía del mar sea una importante fuente de abastecimiento energético. Las principales formas de energía asociadas con los océanos son la eólica marina, la mareomotriz y la producida por las olas, nacidas de la misma fuente, pero diferentes en la forma en que la energía se convierte en electricidad. Además de estas alternativas, se están estudiando otras posibilidades como la energía termo-oceánica, que aprovecha el gradiente térmico marino, y la energía producida por las corrientes marinas. Este estudio se ha centrado en el examen jurídico de la producción de energía eólica marina ya que el resto de las energías generadas en el mar se hallan en fase de investigación experimental. La competencia en materia energética se establece en el artículo 149.1.22 de la CE que dispone la competencia exclusiva del Estado para la autorización de las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el transporte de energía salga de su ámbito territorial. En base a esta competencia se dictó el Real Decreto 1028/2007 por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial176, cuyo artículo 3 establece las competencias administrativas para la autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial. De este modo, establece como órgano sustantivo al Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través de la Dirección General de Política Energética y Minas, que será el encargado de otorgar la autorización administrativa para la construcción, ampliación, modificación y cierre de las instalaciones. Para otorgar las autorizaciones y concesiones de ocupación del dominio público marítimo-terrestre dispone que será competente la Dirección General de Sostenibilidad de la Costa y el Mar del MARM. En caso de ocupación del dominio público portuario, la autoridad portuaria competente será la que otorgue la correspondiente autorización o concesión. Como órgano ambiental actuará el MARM para las evaluaciones ambientales que se efectúen en aplicación del Real Decreto 1028/2007. Además, este Ministerio también será competente para adoptar las medidas de protección y regeneración de los recursos pesqueros que sean necesarias. Por último, el Ministerio de Fomento, a través de la DGMM, también cuenta con competencias en esta materia puesto que será el responsable de autorizar las actividades precisas para la realización de la actividad cuando afecten a la seguridad marítima, a la navegación y a la vida humana en el mar. Tabla 6. Marco competencial en materia de energías renovables instaladas en el mar territorial. Energías renovables instaladas en el mar territorial Actuación Órgano competente Autorización para construcción, ampliación, modificación y cierre DG de Política Energética y Minas (Ministerio de Industria, Turismo y Comercio) Autorización/concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre DG de Sostenibilidad de la Costa y el Mar (MARM) Evaluación Ambiental MARM Autorización de actividades que afecten a la seguridad marítima, navegación y vida humana en el mar DGMM (Ministerio de Fomento) Autorización/concesión de ocupación del dominio público portuario Autoridad portuaria correspondiente Adopción de medidas de protección y regeneración de recursos pesqueros MARM Fuente: Elaboración propia. 176 BOE núm. 183, de 1.08.2007. 47 Pescadores a estribor en el cerquero Manolo III recogiendo la red y tirando los descartes de cientos de alevines de peces. Reserva de pesca de la desembocadura del Guadalquivir, zona prohibida a la pesca con cerco. Parque Nacional de Doñana, Huelva, España. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Agosto 2007. Autor: © OCEANA / Jesus Renedo 48 3.2.5. Distribución de competencias en materia de pesca marítima La Constitución Española a través del artículo 149.1.19 atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “pesca marítima”, sin perjuicio de las competencias que en la “ordenación del sector pesquero” se atribuyan a las Comunidades Autónomas. Interpretado este artículo en relación con el 148.1.11, el Estado ejerce su competencia en aguas exteriores en materia de pesca y las CC.AA en aguas interiores, junto a la acuicultura y el marisqueo. Según diversas SSTC177, dentro de la materia pesquera se diferencian dos títulos: la pesca marítima y la ordenación del sector pesquero. La “pesca marítima” se refiere a la actividad extractiva y a la protección del recurso y la “ordenación del sector pesquero” integra las cuestiones relacionadas con el sector económico productivo (profesionales, formas de organización y condiciones, la flota, lonjas y mercados pesqueros, etc.). En base a esta diferenciación, por un lado, el Estado dispone de dos títulos de intervención diferentes en materia pesquera, uno de carácter exclusivo y otro limitado a la legislación básica. En relación con el de carácter exclusivo, la pesca marítima, se determinará a su vez en función de un criterio espacial, no jurídico, basado en la división entre aguas interiores, competencia exclusiva de las CC.AA, y exteriores, competencia exclusiva del Estado. En relación a la ordenación del sector pesquero, el Estado tiene la facultad de establecer las bases. Es así que la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado tiene entre sus objetivos178: a. Regular la pesca marítima, competencia exclusiva del Estado, conforme a lo establecido por el artículo 149.1.19 de la Constitución. b. Establecer la normativa básica de ordenación del sector pesquero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1.19 de la Constitución. Por otro lado, las CC.AA con litoral han asumido en sus Estatutos de Autonomía competencias en materia pesquera también en los dos ámbitos de intervención. De una parte, ostentan la competencia exclusiva de pesca marítima en aguas interiores, marisqueo y la acuicultura. Estas dos últimas actividades se mantienen ajenas a la delimitación espacial de las aguas interiores/aguas exteriores. Precisamente la STC 103/1989, de 8 de junio reafirma la potestad exclusiva autonómica respecto del marisqueo y la acuicultura, incluso la realizada en el mar territorial, ámbito territorial del Estado según el título de intervención del dominio público estatal (artículo 132.2 CE). De otra parte, las CC.AA ejercen las competencias de desarrollo y ejecución de la legislación básica estatal en la ordenación del sector pesquero. En esta materia, es fundamental tener en cuenta que la UE ostenta competencia exclusiva. Así, la Política Pesquera Común abarca las actividades que se desarrollan en el territorio de los Estados miembros o en las aguas que se encuentran bajo su soberanía o jurisdicción, conocida como la zona de pesca comunitaria, o las realizadas por buques de pesca con pabellón de los Estados miembros en aguas de terceros países o en aguas internacionales. 3.2.6. Distribución de competencias en materia de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar Las actividades de exploración y explotación de los fondos marinos también constituyen una importante fuente de contaminación. Las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos no sólo causan impacto con los hidrocarburos, sino también con las numerosas sustancias que son utilizadas tanto en la fase de exploración como en la de explotación. Tales efectos pueden manifestarse durante el desarrollo normal de dichas actividades (contaminación operacional) o como consecuencia de un accidente (contaminación accidental). De acuerdo con el artículo 149.1.13 de la CE, corresponde al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la actividad económica. Asimismo, de conformidad con el párrafo 25 de ese mismo artículo, le corresponde también la competencia exclusiva en materia de bases del régimen minero y energético. El artículo 3 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos179 establece el reparto de competencias en el sector de hidrocarburos. En lo relativo a la extracción de petróleo en el subsuelo marino se dispone que corresponde a la AGE “otorgar las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino”. Asimismo, le corresponde “otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas terrestres y el subsuelo marino”. Desde el punto de vista organizativo, esta competencia es ejercida por la Dirección General de Política Energética y Minas (Subdirección General de Hidrocarburos) del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio. Por ejemplo, STC 44/1992, de 2 de abril (RTC 1992, 44); 57/1992, de 9 de abril (RTC 1992, 57), etc. Artículo 1. 179 BOE núm. 241, de 8.10.1998. 177 178 49 Planta de prospección de gas en Crotone, Italia. Expedición por el Mediterráneo del Marviva Med. Mayo 2008. Autor: © OCEANA / Maria Jose Cornax 50 El artículo 32 establece que las actividades de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos “que se realicen en el subsuelo del mar territorial y en los demás fondos marinos que estén bajo la soberanía nacional se regirán por la presente Ley, por la legislación vigente de costas, mar territorial, zona económica exclusiva y plataforma continental, y por los Acuerdos y Convenciones internacionales de los que el Reino de España sea parte”. Asimismo, requiere un informe previo de la Comunidad Autónoma afectada en el procedimiento de concesión de explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos “cuando se produzcan actividades en esos ámbitos, incidan o no en zonas terrestres”. 3.3. El régimen jurídico para la protección de la biodiversidad marina: AMPs y protección de especies La protección del medio marino como parte de las políticas de protección y conservación del medio ambiente ha sido más tardía que en el caso terrestre debido principalmente a limitaciones de carácter tecnológico180. En el transcurso de los siglos, los usos de los océanos se han incrementado de forma exponencial como lo ha hecho la naturaleza de esos usos y sus impactos en el medio marino. Estos factores han estimulado un creciente activismo a favor de la creación de AMPs cuya designación está aumentando alrededor del mundo, particularmente, desde el llamamiento para su desarrollo y aplicación a través del Plan de Implementación de la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible (Johannesburgo 2002) y a favor del enfoque basado en los ecosistemas como forma de lograr la utilización sostenible de los recursos marinos y costeros vivos. Como se ha indicado previamente, esta Guía se centra en las AMPs al tratarse de uno de los instrumentos y enfoques esenciales para la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina y costera181, aunque se realizarán algunas referencias específicas al régimen jurídico de la protección de especies marinas. Las AMPs están adoptando una amplia variedad de figuras y formas para alcanzar, igualmente, una amplia variedad de objetivos. Sin embargo, los ecosistemas marinos y costeros no están suficientemente representados como áreas protegidas y, a escala regional y mundial, estas áreas protegidas abarcan solamente una proporción muy reducida de ambientes marinos y costeros y, por consiguiente, hacen un aporte relativamente escaso a la gestión sostenible de la diversidad biológica marina y costera182. El desarrollo y la aplicación de la legislación sobre áreas protegidas aplicables a espacios marinos y acuáticos ha sido promovida con fuerza en los últimos años como una potencial herramienta para la protección de los recursos marinos y su desarrollo sostenible, así como para la detención de la pérdida de especies (ej.: el colapso de las pesquerías) y la destrucción de ciertos hábitats183. Así, la DMEM hace énfasis en el rol que desempeñan las AMPs para lograr el objetivo de alcanzar el buen estado medioambiental del medio marino en 2020. 3.3.1. Definición de Área Marina Protegida AMP es un término que frecuentemente se utiliza como paraguas, cubriendo una amplia gama de áreas marinas con algún nivel de restricción para proteger recursos vivos, no vivos, culturales e históricos. Pero, no existe una definición oficial jurídicamente vinculante para este término. Si bien, hasta finales de 2008, había una definición específica para AMP que se utilizaba como la definición universalmente aceptada184, aunque no vinculante jurídicamente, la Comisión Mundial de Áreas Protegidas de UICN presentó en el Congreso Mundial de la Conservación celebrado en Barcelona en 2008 una nueva definición para el término “área protegida”185: Un espacio geográfico claramente definido, reconocido, dedicado y gestionado, mediante medios legales u otros Oceana, Areas Marinas Protegidas en la Cuenca Mediterránea Española: Análisis de la Situación Actual, Madrid, Octubre 2007. Decisión VII/5, 7ª CdP CDB. 182 Decisión VII/5 Convenio sobre la Diversidad Biológica, 2004. 183 Young, T.R., “The legal framework for MPAs and success and failures in their incorporation into national legislation”, FAO Fisheries Report No. 825, Rome, 2007, pág 223, (tr. del autor). 184 Cualquier área del territorio intermareal o submareal, cuyos fondos, aguas, flora y fauna asociadas, así como sus rasgos históricos y culturales, han sido preservados por las leyes o cualquier otra medida efectiva para proteger todo o parte del medio ambiente comprendido en ella (Kelleher, 1999). Esta definición ha sido utilizada por UICN desde 1999. 185 Dudley, N. (Editor) (2008). Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN. x 96 pp. 180 181 51 Cabo Tiñoso (Murcia). Autor: © OCEANA / Juan Cuetos 52 tipos de medios eficaces para conseguir la conservación a largo plazo de la naturaleza y de sus servicios ecosistémicos y sus valores culturales asociados. La definición, elaborada tras varios años de negociaciones, se aplica a todos los tipos de áreas protegidas: terrestres, de aguas continentales, marinas y costeras. El Grupo Especial de Expertos Técnicos (GEET) sobre áreas protegidas marinas y costeras186 adoptó una definición de este término que fue acogida por la séptima Conferencia de las Partes (CdP) del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) en 2004187: Área protegida marina y costera significa toda zona definida dentro del medio marino o contigua al mismo, junto con las aguas que la cubren y la flora, fauna y rasgos históricos y culturales asociados, que ha sido reservada por acto legislativo o por otros medios efectivos, incluso la costumbre, para que su diversidad biológica marina y/o costera goce de un nivel de protección superior al de su entorno. Las áreas dentro del medio marino incluyen aguas de mar poco profundas permanentes, bahías, estrechos, lagunas; estuarios; lechos acuáticos submareales (lechos de algas marinas, lechos de zostera marítima, praderas marinas tropicales), arrecifes de coral, limos intermareales, marismas y pantanos de arena o de sal; cabezos submarinos, corales de aguas profundas, fuentes de aguas profundas y hábitats oceánicos. El artículo 32 de la LPNB introdujo la figura de AMPs en nuestro ordenamiento jurídico definiéndola como “espacios naturales designados para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos del medio marino, incluidas las áreas intermareal y submareal, que en razón de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una protección especial. Podrán adoptar esta categoría específica o protegerse mediante cualquier otra figura de protección de áreas prevista en esta Ley, en cuyo caso, su régimen jurídico será el aplicable a estas otras figuras, sin perjuicio de su inclusión en la Red de Áreas Marinas Protegidas”. Este estudio utiliza el término AMP para referirse genéricamente a cualquier área costera o mar adentro que es protegida jurídicamente con el propósito de proteger y conservar el hábitat y sus especies, migratorias o no migratorias. 3.3.2. Tipos de AMPs Algunos entienden que el propósito de las AMPs es establecer áreas totalmente cerradas donde no se deberían permitir actividades humanas, mientras que otros entienden las AMP como áreas adecuadamente gestionadas designadas para mejorar el uso y la productividad de una zona determinada. Los permisos otorgados en un AMP dependen de los objetivos de su establecimiento. Las AMPs pueden establecerse por multitud de razones: para proteger ciertas especies, para beneficiar la gestión pesquera o para proteger ecosistemas, hábitats raros o zonas de cría para peces. Las AMPs también pueden establecerse para proteger lugares históricos como buques hundidos y lugares culturales tales como bancos de pesca aborígenes. Las AMPs pueden ser de gran tamaño como la Gran Barrera de Coral (Australia) o las AMPs establecidas por George Bush unos días antes de finalizar su mandato como presidente de los EE.UU.: Monumento Nacional de las Fosas Marianas, Monumento Nacional de las Islas Remotas del Pacífico y el atolón de Rose188, o de pequeño tamaño como el área de conservación de Ngelukes (Palaos). Las restricciones típicas de un AMP incluyen limitaciones sobre la pesca, la exploración y explotación petrolera y gasista y el acceso al turismo. Otras restricciones pueden incluir el uso de aparatos de ultrasonido como el sonar que confunde el sistema de guía de los cetáceos, el desarrollo urbano, la construcción y otros similares. Incluso otras, como en el caso de las reservas marinas de Nueva Zelanda, son santuarios (no take zone) donde cualquier forma de explotación está prohibida. Incluso a veces se regula, en cierta temporada, Fue establecido en la 4ª Conferencia de las Partes del CDB. En la séptima reunión de la Conferencia de las Partes (CdP-7) de la CDB se estableció el Grupo de Trabajo, de composición abierta, sobre Áreas Protegidas, para que apoye y examine la implementación del programa de trabajo sobre áreas protegidas adoptado por la Decisión VII/28. 187 Decisión VII/5 párrafo 10. 188 Bush crea la mayor reserva marina del mundo, El Mundo, 7.01.2009. Instrumentos que establecen estos monumentos en: http://www.fws.gov/pacific/news/2009/Monuments/ 186 53 Figura 9. Santuario Marino de Pelagos. Fuente: www.vistaalmar.es. la navegación que puede prohibirse estrictamente como medida preventiva o para evitar molestias a ciertas especies. El grado en el que la normativa ambiental puede aplicarse a buques con pabellón que no corresponde al país ribereño varía de acuerdo con el lugar donde estén ubicadas las AMPs (en las aguas territoriales, en la ZEE o en alta mar). CONVEMAR regula estos límites. Esta es una de las razones por las que la mayoría de las AMPs se han situado en las aguas territoriales de los países ribereños ya que pueden velar adecuadamente por el cumplimiento de sus normas. Sin embargo, las AMPs también pueden establecerse en las ZEE de los estados e incluso en aguas internacionales. Por ejemplo, Italia, Francia y Mónaco establecieron de forma conjunta en 1999 un santuario de cetáceos en el Mar de Liguria denominado Santuario Marino de Pelagos para los Mamíferos Marinos del Mediterráneo que incluye tanto aguas nacionales como internacionales. 3.3.3. Principales instrumentos jurídicos para la protección de la biodiversidad marina Como en todos los ámbitos del derecho ambiental, los instrumentos jurídicos que regulan el establecimiento y control de las AMPs y la protección de especies marinas se han desarrollado en los planos internacional (global y regional), comunitario y nacional. En este epígrafe nos centramos en el régimen jurídico vigente en nuestro país189, realizando una breve reseña de los principales instrumentos internacionales y comunitarios. 3.3.3.1. RÉGIMEN JURÍDICO INTERNACIONAL DE PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD MARINA En el plano internacional se han desarrollado una serie de instrumentos que obligan a las Partes contratantes de los mismos a que adopten medidas para la protección de la biodiversidad marina. España, como Parte contratante de los mismos, debe cumplir con dichas obligaciones. Tabla 7. Convenios relevantes para el establecimiento de las AMPs y la protección de especies marinas. Convenios de aplicación global CONVEMAR190 Parte XII.- Protección y Preservación del Medio Marino Se centra en el problema de la contaminación Art. 192.- Los estados tienen la obligación general de proteger y preservar el medio marino. Vid. Informe “Régimen Jurídico de las Áreas Marinas Protegidas”, incluido en el CD, que examina detalladamente los instrumentos internacionales y comunitarios. 190 Instrumento de ratificación, BOE núm. 39, de 14.02.1997. 189 54 Art. 194.- Medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino: 5. Entre las medidas que se tomen de conformidad con esta Parte figurarán las necesarias para proteger y preservar los ecosistemas raros o vulnerables, así como el hábitat de las especies y otras formas de vida marina diezmadas, amenazadas o en peligro. Se establece la obligación de los Estados de cooperar para la protección y preservación del medio marino, teniendo en cuenta las características propias de cada región (arts. 197, 43, 61, 64-66, 117-118, y 194) 191 192 Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios191 Contiene una serie de directrices y principios sobre la aplicación de las normas de la Convención sobre como los Estados deben colaborar en la conservación y gestión de sus poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, haciendo un llamamiento para que se utilice la información científica más fidedigna y se aplique el criterio de precaución. Una de las cuestiones que el Acuerdo sobre Pesquerías alienta enfáticamente y que la Convención sólo trata someramente, es el apoyo en las organizaciones regionales y subregionales de ordenación pesquera:[los Estados] que pescan en alta mar cooperarán, de conformidad con la Convención, en lo relativo a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios directamente o por conducto de las organizaciones o los arreglos regionales o subregionales de ordenación pesquera competentes…a fin de asegurar una conservación y ordenación eficaces de esas poblaciones (art. 8). Convenio sobre la Diversidad Biológica192 Se aplica a los componentes de la diversidad biológica marina y terrestre situados dentro de los límites de la jurisdicción nacional y a los procesos y actividades realizadas bajo su jurisdicción o su control, con independencia de dónde se manifiesten sus efectos, ya sea dentro o fuera de las zonas sujetas a su jurisdicción nacional (art. 4). Artículo 8, “Conservación in situ”: dispone la obligación de establecer un sistema de áreas protegidas y de reglamentar o administrar los recursos biológicos importantes para la conservación de la biodiversidad. 2ª CdP (1995): Mandato de Yakarta dirigido a las áreas marinas y costeras, hace un llamamiento para el establecimiento de AMPs. 4ª CdP (1998): Decisión IV/5- Programa de Trabajo sobre la Diversidad Biológica Marina y Costera entre cuyas prioridades están las áreas marinas y costeras protegidas. 7ª CdP (2004): Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas entre cuyos objetivos está el establecer una red Instrumento de ratificación, BOE núm. 175, de 24.07.2004. Instrumento de ratificación, BOE núm. 27, de 01.02.1994. 55 mundial de sistemas nacionales y regionales de AMPs para el año 2012. Decisión VII/5- Programa de Trabajo Ampliado sobre la Diversidad Biológica Marina y Costera. 9ª CdP (2008): Decisión IX/20- criterios científicos para identificar áreas marinas de importancia ecológica o biológica que requieren protección, así como la orientación científica para designar redes representativas de áreas marinas protegidas. Convención sobre Conservación de las Especies Migratorias de la Fauna Silvestre (Convención de Bonn)193 Establece obligaciones generales entre las Partes para proteger las especies migratorias a través de su área de distribución. Su finalidad principal es proteger: • Los hábitats de reproducción y las especies migratorias silvestres en los Estados considerados del área de distribución. • Las especies migratorias en peligro enumeradas en el Apéndice I194. • Las especies cuyo estado de conservación sea desfavorable, enumeradas en el Apéndice II y que necesitan la conclusión de acuerdos internacionales para su conservación, cuidado y aprovechamiento195. Acuerdos concluidos de los que España es Estado Parte: • Acuerdo sobre la Conservación de las Aves Acuáticas Migratorias de África y Eurasia (AEWA)196. • Acuerdo sobre la Conservación de los Cetáceos en el Mar Negro, el Mar Mediterráneo y la Zona Atlántica Contigua (ACCOBAMS)197. • Acuerdo sobre la Conservación de Albatros y Petreles (ACAP)198. También se contempla la creación de instrumentos menos formales: los Memorandos de Entendimiento. España ha firmado los memorandos que protegen las siguientes especies: • Poblaciones del Atlántico oriental de la Foca Monje del Mediterráneo (Monachus monachus) • Zarapito de pico fino (Numenius tenuirostris) • Carricerín acuático (Acrocephalus paludicola) Convención UNESCO sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural199 Su objetivo es proteger los bienes culturales y naturales que presentan un interés excepcional capaz de exigir que se conserven como elementos del patrimonio mundial. Se incluyen bienes naturales que pueden incorporarse a la Lista del Patrimonio Mundial. La Isla de Ibiza y el Parque Nacional de Doñana forman parte de esta Lista. Instrumento de ratificación, BOE núm. 259, de 29.10.1985. Este Apéndice incluye especies de cetáceos, entre ellos ballenas y delfines; de aves marinas y elasmobranquios: tiburón peregrino y el gran tiburón blanco. 195 Incluye especies de cetáceos como ballenas, delfines, marsopas y zifios; aves marinas como pelícanos y albatros;además de los elasmobranquios incluidos en el Apéndice I, el II incluye: el marrajo, el tiburón cailón y la mielga. 196 Instrumento de ratificación, BOE núm. 296, de 11.12.2001. 197 Instrumento de ratificación, BOE núm. 150, de 23.6.2001. 198 Instrumento de ratificación, BOE núm. 310, de 27.12.2003. 199 Instrumento de ratificación, BOE núm. 156, de 1.07.1982. 193 194 56 Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitats de Aves Acuáticas (Convención Ramsar)200 Las Partes deben designar humedales idóneos de su territorio para ser incluidos en la Lista de Humedales de Importancia Internacional ("la Lista") (art. 2). Se consideran humedales: “las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros” (art.1.1). Convenios de aplicación regional Convención para la Protección del Medioambiente Marino del Atlántico Nordeste (Convención OSPAR)201 Obligaciones generales: Las Partes Contratantes, de conformidad con las disposiciones del Convenio, darán todos los pasos posibles para prevenir y eliminar la contaminación y tomarán todas las medidas necesarias para proteger la zona marítima202 contra los efectos adversos de las actividades humanas, con el fin de salvaguardar la salud del hombre y conservar los ecosistemas marinos y, cuando sea posible, recuperar las zonas marinas que se hayan visto afectadas negativamente (Art. 2). Reunión Ministerial de Sintra (1998): Adopción del Anexo V sobre “Protección y Conservación de los Ecosistemas y la Diversidad Biológica de la Zona Marítima”. Adopción de la Estrategia para la Protección y Conservación de los Ecosistemas y la Diversidad Biológica en la Zona Marítima (revisada en 2003). Reunión Ministerial de Bremen (2003): Recomendación 2003/3 “sobre una Red de Áreas Marinas Protegidas”. En la actualidad existen 106 AMPs que son parte de la Red OSPAR de AMPs, una de ellas es el Parque Nacional de las Islas Atlánticas de Galicia. OSPAR ha adoptado una Lista de Especies y Hábitats Amenazados o en Declive. Convenio para la Protección del Medio Marino y la Región Costera del Mediterráneo (Convenio de Barcelona)203 Objetivos: promoción del desarrollo sostenible, protección del medio ambiente y la conservación y preservación de los recursos naturales en la zona del mar Mediterráneo (art. 3.2.). Cada Parte debe adoptar medidas para proteger y preservar la diversidad biológica, los ecosistemas raros o frágiles, así como las especies de flora y fauna silvestres que son raras, que se están agotando o que se ven amenazadas o en peligro y sus hábitat (art.10). Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo204: Instrumento de ratificación, BOE núm. 199, de 20.08.1982. Instrumento de ratificación, BOE núm. 150, de 24.6.1998. 202 A efectos del Convenio, la “zona marítima” abarca las aguas interiores y el mar territorial de las Partes Contratantes y la zona situada más allá del mar territorial y contigua al mismo bajo jurisdicción del Estado ribereño en la medida en que lo reconozca el Derecho internacional, así como la alta mar, incluidos los fondos marinos correspondientes y su subsuelo, situados en los siguientes límites: • las zonas de los Océanos Atlántico y Ártico y de sus mares secundarios, que se extienden al Norte del paralelo 36 de latitud Norte y entre el meridiano 42 de longitud Oeste y el 51 de longitud Este (salvo el mar Báltico y los «Belts» al Sur y al Este de las líneas que van de Hasenore Head a Gniben Point, de Korshage a Spodsbjerg y de Gilbjerg Head a Kullen; del mar Mediterráneo y sus mares secundarios hasta el punto de intersección del paralelo 36 de latitud Norte y el meridiano 5 36' de longitud Oeste) • la zona del Océano Atlántico situada al Norte del paralelo 59 de latitud Norte y entre el meridiano 44 de longitud Oeste y el 42 de longitud Oeste. 203 Instrumento de ratificación, BOE núm. 173, de 19.06.2004. 204 Instrumento de ratificación, BOE núm. 302, de 18.12.1999. 200 201 57 Las Partes deben “proteger, preservar y administrar de una manera sostenible y ambientalmente racional zonas de valor natural o cultural especial, particularmente mediante el establecimiento de zonas protegidas” y “proteger, preservar y ordenar las especies de flora y fauna amenazadas o en peligro” (Art. 3.1.). Promueve el establecimiento de: a) Zonas Especialmente Protegidas (ZEPs). b) Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterraneo (ZEPIMs). Las ZEPIMs situadas en España son: Isla de Alborán, Parque Natural de Cabo de Gata-Níjar, el fondo marino del Levante de Almería y el Paraje Natural Acantilados Maro-Cerro Gordo en Andalucía; el Parque Nacional Archipiélago de Cabrera en Baleares; las Islas Medas y el Parque Natural de Cabo de Creus en Cataluña; las Islas Columbretes en la Comunidad Valenciana; y el Mar Menor y zona oriental del Mediterráneo de la Región costera de Murcia. Respecto a las especies establece medidas a adoptar para su conservación y protección de carácter nacional (Art.11) y cooperativo (Art. 12)205. Para facilitar la aplicación de este Protocolo se elaboró el Plan de Acción Estratégico para la conservación de la biodiversidad marina y costera del Mediterráneo (SAP BIO). En el marco del Plan de Acción del Mediterráneo se han adoptado siete planes de acción, de los que seis conciernen directamente con la conservación de las especies más emblemáticas y más amenazadas del Mediterráneo: la foca monje, las tortugas, los cetáceos, las aves marinas, los peces cartilaginosos y las plantas marinas. Fuente: Elaboración propia. En el marco de la OMI se han establecido medidas de protección sectorial a través de la creación de Áreas Especiales para la Navegación y de Áreas Marinas Especialmente Sensibles (AMES). En los Anexos I, II, V del Convenio MARPOL206 se definen ciertas zonas marinas como “áreas especiales” en las que por razones técnicas relativas a su condición oceanográfica y ecológica y al tráfico marítimo se requiere la adopción de métodos especiales obligatorios para prevenir la contaminación del mar. Bajo este Convenio, estas áreas especiales tienen un mayor nivel de protección que otras zonas en el mar, de esta manera, por ejemplo, queda estrictamente prohibido el vertido de petróleo. El Anexo VI de MARPOL establece áreas de control de emisión donde hay controles más estrictos sobre las emisiones de azufre. El mar Mediterráneo es una de las “áreas especiales” bajo los Anexos I y V de MARPOL. Un AMES es una zona que necesita protección especial a través de la acción de la OMI en atención a su importancia por motivos ecológicos, socioeconómicos o científicos reconocidos y que pueden ser vulnerables al daño que puedan causar las actividades marítimas internacionales. Los criterios para la identificación de AMES y los criterios para la designación de “áreas especiales” no son mutuamente excluyentes. En muchos casos, un AMES puede identificarse dentro de un “área especial” y viceversa. Cuando un área es aprobada como AMES se pueden utilizar medidas específicas para controlar la actividad marítima en esa área tales como las medidas de ruta, la aplicación estricta de descarga y requisitos de equipamiento para buques previstos por MARPOL. Las Islas Canarias y las aguas de Europa occidental que incluyen el mar Cantábrico y las costas y bancos de pesca de Galicia están entre las AMES designadas por la OMI. En materia de conservación de la biodiversidad marina hay que destacar el trabajo realizado en el seno Grupo de Trabajo Especial Oficioso, de Composición Abierta, de la Asamblea General de las Naciones Unidas, para el estudio de cuestiones relacionadas con la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica marina fuera de las zonas de las jurisdicciones nacionales. Dicho Grupo de Trabajo fue establecido por la re205 206 El Anexo II incorpora el listado de especies en peligro o amenazadas. Vid. Sección 3.5. de esta Guía. 58 solución 59/24 de la Asamblea General del 17 de noviembre de 2004207. Entre los temas que analiza este Grupo de Trabajo están: el marco jurídico para la diversidad biológica fuera de las zonas de las jurisdicciones nacionales; los impactos de las prácticas pesqueras sobre dicha diversidad biológica; las AMPs en alta mar; los recursos genéticos marinos que están fuera de las zonas de las jurisdicciones nacionales; las investigaciones científicas marinas; y la cooperación y coordinación. 3.3.3.2. RÉGIMEN JURÍDICO COMUNITARIO DE PROTECCIÓN DE LA BIODIVERSIDAD MARINA Las políticas y acciones más significativas de la Comunidad Europea en el terreno de la protección del medio marino son los planes de acción en materia de biodiversidad, las Directivas sobre Hábitats y sobre Aves, la DMEM y la Política Pesquera Común. La Directiva Hábitats, junto con la Directiva Aves, son los principales instrumentos jurídicos de la Unión Europea para la conservación de la naturaleza. Tabla 8. Principales Directivas Comunitarias relevantes para la protección de la biodiversidad marina. Directiva Aves Protege tanto las aves que viven en estado silvestre como sus hábitats. Para las especies amenazadas de extinción, vulnerables y raras, los Estados “clasificarán en particular como zonas de protección especial los territorios más adecuados en número y en superficie para [su] conservación” (art.4). Son las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPAS). Así, implícitamente requiere la creación de AMPs cuando se trata de aves listadas que se encuentran en hábitats costeros o marinos. Igualmente esta Directiva establece un régimen general de protección de las aves (Art.5), junto a medidas concretas de protección frente a la comercialización o caza de ciertas especies de aves. Directiva Hábitats Establece una red de áreas protegidas (Red Natura 2000) “compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I y de hábitats de especies que figuran en el anexo II” además de las ZEPAS. El ámbito geográfico de aplicación de la Directiva incluye la zona marina, extendiéndose no sólo a las aguas territoriales, sino también a la ZEE y a la plataforma continental. Las áreas protegidas son primero propuestas por los EE.MM que pasan a ser Lugares de Importancia Comunitaria (LICs) cuando se publican en el DO de la UE. Entonces, los EE.MM, a más tardar, tienen seis años para dotar a esos lugares de un estatus de conservación específico pasando a ser una Zona Especial de Conservación (ZEC).Una vez declarados LICs y/o ZECs, los EE.MM: • Deben evitar que en las ZECs y los LICs se produzca el deterioro de los hábitats protegidos; • Todo plan o proyecto que pueda tener una incidencia negativa significativa sobre las ZECs y los LICs deberá someterse a una evaluación de sus repercusiones ambientales; • Si, a pesar de su incidencia negativa sobre una ZEC o un LIC, debiera llevarse a efecto un plan o proyecto, el Estado miembro debe tomar las medidas compensatorias que sean necesarias para garantizar que la coherencia de la red “Natura 2000” queda salvaguardada. Una vez declarados ZECs, los EE.MM: • Han de aprobar planes específicos para su gestión, así como medidas reglamentarias, administrativas o contractuales que satisfagan los requerimientos ecológicos de los hábitats que estén recogidos en el Anexo I de la Directiva y de las especies que están incluidas en su Anexo II; Asimismo, esta Directiva establece la obligación para los Estados miembros de: • Instaurar sistemas de protección especialmente estrictos para determinadas especies animales y vegetales amenazadas incluidas en el Anexo IV y estudiar la conveniencia de reintroducir dichas especies en su territorio (Arts. 12 y 13); • Prohibir la utilización de medios no selectivos de recogida, captura y sacrificio de determinadas especies animales y vegetales incluidas en el Anexo V (Arts.14 y 15). Los Anexos de esta Directiva dan un lugar muy limitado a los tipos de hábitats y especies marinas. Se está trabajando para modificarlos. 207 El mandato de este Grupo de Trabajo consiste en: estudiar las actividades presentes y futuras de la ONU y otros organismos internacionales sobre la conservación y la utilización sostenible de la diversidad biológica fuera de las zonas de las jurisdicciones nacionales; examinar los aspectos científicos, técnicos, económicos, legales, ambientales, socioeconómicos y otros aspectos de la conservación y de la utilización sostenible de dicha diversidad biológica; identificar las cuestiones clave y los interrogantes en los estudios de fondo más detallados para facilitar la consideración de los Estados de la conservación y la utilización sostenible de dicha diversidad biológica; e indicar, cuando sea necesario, las opciones y enfoques posibles para la promoción de la cooperación internacional y la coordinación con miras a la conservación y utilización sostenible de dicha diversidad biológica. Este Grupo se reunió en 2006 y en 2008. 59 Directiva Marco sobre una Estrategia Marina “El desarrollo y aplicación de la estrategia temática deben orientarse a la conservación de los ecosistemas marinos. Este enfoque debe incluir las zonas protegidas y cubrir todas las actividades humanas que causan un impacto en el medio marino” (Párrafo 5, Preámbulo). La creación de zonas protegidas constituye una importante contribución a la consecución de un buen estado medioambiental (Párrafo 6, Preámbulo). La definición del buen estado medioambiental del medio marino incluye referencias a la protección de las especies y los hábitats (art. 3.5.). Entre los descriptores cualitativos para determinar el buen estado medioambiental listados en el Anexo I se encuentra el mantenimiento de la biodiversidad que significa que la calidad y frecuencia de los hábitats y la distribución y abundancia de especies están en consonancia con las condiciones fisiográficas, geográficas y climáticas reinantes. Anexo III.- Contiene una lista indicativa de características, presiones e impactos que incluye entre las características a tener en cuenta los tipos de hábitat y las características biológicas (ejs.: Censo y cartografía de los tipos de hábitat especiales, en particular los que la legislación comunitaria (Directivas «Hábitats» y «Aves silvestres») o los convenios internacionales reconocen y consideran de interés especial para la ciencia o la diversidad biológica y descripción de las comunidades biológicas asociadas a los hábitats predominantes en el fondo marino y en la columna de agua; descripción de la dinámica de las poblaciones, etc.). El PdM debe incluir medidas de protección espacial que contribuyan a la constitución de redes coherentes y representativas de zonas marinas protegidas incluyendo ZEPAS, ZECs y zonas marinas protegidas en virtud de acuerdos internacionales o regionales208. Si una actividad humana puede repercutir negativamente en estas zonas los Estados miembros se dirigirán a la autoridad competente u organización internacional con miras a la posible adopción de medidas (art. 13.4 y 5). En 2013 los Estados miembros deberán publicar información sobre las AMPs (art. 13.6). En 2014 la Comisión Europea tendrá que presentar un informe sobre los progresos en la creación de zonas marinas protegidas (art. 21). Fuente: Elaboración propia. 3.3.3.3. FIGURAS DE PROTECCIÓN DE LAS AMPs EN LA LEGISLACIÓN ESTATAL En España el porcentaje de AMPs es muy reducido, apenas se ha protegido el 3% de las aguas españolas, frente a los espacios terrestres protegidos. Como se ha indicado en la sección dedicada a la distribución de competencias, el caso de las AMPs es una competencia de carácter ambiental por lo que encontramos legislación estatal y autonómica. Además, las AMPs pueden ser declaradas y gestionadas por el Estado o por las Comunidades Autónomas teniendo en cuenta el criterio de continuidad ecológica recogido en artículo 36.1 de la LPNB. El artículo 27 de la LPNB dispone: 1. Tendrán la consideración de espacios naturales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales, y las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los requisitos siguientes y sean declarados como tales: a) Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo. b) Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica, de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados. 2. Los espacios naturales protegidos podrán abarcar en su perímetro ámbitos terrestres exclusivamente, simultáneamente terrestres y marinos, o exclusivamente marinos. Así, esta Directiva ayudará a cumplir con el compromiso de la Comunidad en el contexto del CDB de crear de aquí al año 2012 una red mundial de zonas marinas protegidas (Párrafo 18, Preámbulo). 208 60 Tabla 9. Categorías de AMPs. Categoría Descripción Parque Nacional Ley 5/2007 de 3 de abril, de la Red de Parques Nacionales209 Se trata de espacios naturales de alto valor ecológico y cultural, poco transformados por la explotación o actividad humana que, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna, de su geología o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, culturales, educativos y científicos destacados cuya conservación merece una atención preferente y se declara de interés general del Estado (art. 3.a)) Parques LPNB Son áreas naturales, que en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de su diversidad geológica, incluidas sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente (art. 30). En éstos puede limitarse el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación. En los parques se facilita la entrada de visitantes pero con limitaciones para garantizar su protección. Para los Parques se debe elaborar los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). Además previo a su declaración se requiere la elaboración previa y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Reservas Naturales LPNB Son espacios naturales cuya creación tiene como finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial. En éstas se limita la explotación de recursos salvo en los casos en que sea compatible con la conservación que se pretenden proteger. La recolección de material biológico o geológico está prohibida salvo por razones de investigación, conservación o educativas se permita con la obtención previa de la correspondiente autorización administrativa (art. 31). Además, previo a su declaración, se requiere la elaboración previa y aprobación del correspondiente PORN. Áreas Marinas Protegidas LPNB Son espacios naturales designados para la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos o geológicos del medio marino, incluidas las áreas intermareal y submareal, que en razón de su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una protección especial. Para la conservación de estas Áreas y de sus valores naturales, se aprueban planes o instrumentos de gestión que establezcan, al menos, las medidas de conservación necesarias y las limitaciones de explotación de los recursos naturales que procedan, para cada caso y para el conjunto de las áreas incorporables a la Red de AMPs (esta Red se regulará por la futura Ley de Protección del Medio Marino210)(art. 32). Monumentos Naturales LPNB Son espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial. En éstos está prohibida la explotación de recursos, salvo en aquellos casos que por razones de investigación o conservación se permita la misma con la obtención previa de la autorización administrativa pertinente (art. 33). Paisajes Protegidos LPNB Son partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial (art. 34). Espacios Protegidos de la Red Natura 2000 LPNB Comprenden esta Red los LICs, las ZECs y las ZEPAS (art. 44). Áreas Protegidas por Instrumentos Internacionales LPNB • humedales de importancia internacional del Convenio Ramsar • sitios naturales de la Lista del Patrimonio Mundial de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural • áreas protegidas del Convenio OSPAR • las ZEPIMs y las ZEPs del Convenio de Barcelona (art. 49) Fuente: Elaboración propia. 61 Si bien la LPNB recoge la categoría específica de AMP, un AMP es un área protegida bajo cualquier otra de las categorías recogidas en esta Ley211. Además de las figuras recogidas en esta Ley también se debe tener en cuenta las figuras de protección de espacios naturales recogidas por la legislación de las Comunidades Autónomas con litoral ya que éstas son relevantes a la hora de establecer un AMP en la que existe una continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección. De hecho, en España todas las AMPs hasta ahora aprobadas se hallan en la zona marítimo-terrestre como es el caso de la primera AMP en España: Parque Natural del Cabo de Gata-Níjar, establecido mediante Decreto del Consejo de Gobierno andaluz nº 314, de 23 de diciembre de 1987212. No obstante, la primera zona exclusivamente marina que será declarada, próximamente, como Área Marina Protegida, de conformidad con la Ley 42/2007, es El Cachucho. La Orden Pre/969/2008213, de 3 de abril, publicó el Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se adoptan medidas para la protección de la zona marina “El Cachucho”214. Hay que tener en cuenta que estas figuras de protección pueden utilizarse también para constituir un AMP transfronteriza formada por un área adyacente marina, protegida por España y otro Estado vecino mediante la suscripción del correspondiente acuerdo internacional215. La LPNB prevé la posibilidad de que en un mismo lugar puedan solaparse distintas figuras de espacios protegidos, en cuyo caso, las normas reguladoras de los mismos así como los mecanismos de planificación deberán ser coordinados, al objeto de que los diferentes regímenes aplicables en función de cada categoría conformen un todo coherente216. Este será el caso de “El Cachucho” una vez sea declarado AMP, siendo también área protegida del Convenio OSPAR y LIC. Los espacios naturales protegidos pueden tener zonas periféricas de protección y áreas de influencia socioeconómica. Las zonas periféricas de protección se incluyen en las declaraciones de protección de los espacios y están destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior217. Las áreas de influencia socioeconómica se establecen con el fin de contribuir y mantener los espacios naturales protegidos y favorecer el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservación del espacio218. Además de estas categorías, en la futura Red de AMPs se incluirán las reservas marinas reguladas en el artículo 14 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado cuando cumplan los criterios comunes y directrices de la Red, sin perjuicio de que su declaración se realizará conforme a lo dispuesto en dicha Ley219. Ese artículo de la LPME dispone: 1. Serán declaradas reservas marinas aquellas zonas que por sus especiales características se consideren adecuadas para la regeneración de los recursos pesqueros. Las medidas de protección determinarán las limitaciones o la prohibición, en su caso, del ejercicio de la actividad pesquera, así como de cualquier otra actividad que pueda alterar su equilibrio natural. 2. En el ámbito de las reservas marinas podrán delimitarse áreas o zonas con distintos niveles de protección. BOE núm. 81, de 4.4.2007. De acuerdo con este anteproyecto, esta Red “estará constituida por espacios protegidos situados en aguas marinas españolas, con independencia de que su declaración y gestión estén reguladas por normas internacionales, comunitarias y estatales en el medio marino, representativos del patrimonio natural marino español, así como también su marco normativo y sistema de relaciones necesario para su funcionamiento. También quedarán integrados aquellos espacios cuya declaración y gestión estén reguladas por normas autonómicas en los supuestos establecidos en los artículos 6 y 36.1 de la Ley 42/2007 del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad” (Art. 22 del Anteproyecto, versión 27.07.2009). 211 LPNB, Art. 32.1. 212 Fuente: MARM, Espacios costeros y marinos protegidos: áreas marinas protegidas en: http://www.mma.es/portal/secciones/aguas_marinas_litoral/prot_medio_marino/biodiversidad/bm_ep_amp.htm (última visita 13 de Abril de 2009). 213 BOE núm. 86, de 9.04.2008. 214 El Banco Le Danois, conocido como el El Cachucho, es una montaña submarina situada a unas 36 millas marinas de la costa asturiana a la altura de Ribadesella. En virtud de dicha Orden se aprobó un régimen de protección preventiva de esa zona consistente en las siguientes medidas: a) no concesión de nuevos permisos de investigación de hidrocarburos, ni se renovarán los existentes en esa zona; b) prohibición de cualquier actividad minera de exploración o extractiva, salvo aquéllas relacionadas con permisos de investigación en vigor; c) prohibición de maniobras militares que impliquen la realización de explosiones subacuáticas o la utilización de sonares de baja frecuencia. Además, la Orden ARM/3840/2008, de 23 de diciembre, por la que se aprueban medidas para la protección de la zona marina de El Cachucho (BOE núm. 2, de 2.01.2009) dispone, entre otras, el inicio del procedimiento para la aprobación del correspondiente PORN y la declaración de esta zona como AMP. 215 LPNB, Art. 40. 216 Ibid, Art. 28.2. 217 Ibid, Art. 37. 218 Ibid, Art. 38. En las disposiciones que regulan el espacio natural protegido se debe especificar el régimen económico y las compensaciones adecuadas en función de las limitaciones que plantee el área de influencia socioeconómica. 219 Art. 24 del Anteproyecto del Ley de Protección del Medio Marino. 209 210 62 Las reservas marinas son zonas de protección pesquera establecidas bajo la LPME para favorecer la protección y regeneración de los recursos marinos vivos220. Una reserva marina es una zona delimitada del medio marino, dentro de la cual se regulan estrictamente las actividades que se pueden llevar a cabo, esencialmente las pesqueras. Las reservas pueden estar sometidas a una zonificación, es decir, pueden practicarse diferentes actividades en diferentes zonas. Generalmente, en estos casos, existe una zona estrictamente protegida, donde se prohíbe cualquier extracción de flora y fauna. Estas actividades, indudablemente, están sometidas a una vigilancia para asegurar su cumplimiento221. Con las reservas marinas se pretende que la protección estricta de un área favorezca la reproducción, dentro de la misma, de las especies de interés pesquero y que esa abundancia de descendientes contribuya a la repoblación de las zonas adyacentes. El Anteproyecto de Ley de Pesca Responsable de octubre de 2009 contempla la ampliación de los supuestos en los que una determinada zona puede ser declarada como reserva marina, incluyendo como nuevos supuestos: la preservación de la riqueza natural de determinadas zonas, la conservación de las diferentes especies marinas o la recuperación de los ecosistemas. Siguiendo con lo previsto en el Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino, este Anteproyecto prevé la posibilidad de que las reservas marinas formen parte de la Red de AMPs. En el litoral español existen 23 reservas marinas, de las cuales diez fueron creadas por el antiguo Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de entre las cuales cuatro son compartidas con CC.AA y trece son de ámbito exclusivamente autonómico. Nos interesa destacar aquéllas sobre las que la AGE, a través de la Secretaría General del Mar, ejerce su competencia. Tabla 10. Reservas Marinas en las que la AGE ejerce competencias. Reserva Marina Ubicación Gestión competencial Cabo de Gata-Níjar Andalucía Secretaría General del Mar Isla de Alborán Andalucía Secretaría General del Mar Isla de Graciosa e Islotes del Norte de Lanzarote Canarias Mixta Punta de la Restinga-Mar de las Calmas Canarias Mixta Isla de la Palma Canarias Secretaría General del Mar Masía Blanca Cataluña Secretaría General del Mar Levante de Mallorca-Cala Rajada Islas Baleares Mixta Cabo de Palos-Islas Hormigas Murcia Mixta Isla de Tabarca Valencia Secretaría General del Mar222 Islas Columbretes Valencia Secretaría General del Mar Fuente: MARM, www.reservasmarinas.net , elaboración propia. Hay que tener en cuenta que la PPC dispone que los Estados miembros pueden introducir medidas no discriminatorias de gestión y conservación dentro de su mar territorial (12 millas) aplicables a todos los buques pesqueros de todos los países a condición de que cuando se apliquen a los buques pesqueros de otros Estados miembros, las medidas adoptadas no sean discriminatorias y se haya efectuado una consulta previa, y que la Comunidad no haya adoptado medidas encaminadas específicamente a la conservación y gestión en esa zona223. Entre las 12 millas náuticas y la extensión del área sobre la que el Estado tiene jurisdicción, un Estado miembro Art. 13.1. LPME. http://www.reservasmarinas.net. 222 Comprende aguas interiores (40%), competencia de la Generalitat Valenciana, y aguas exteriores (60%), cuya gestión compete a la Administración General del Estado, poseyendo en su conjunto una superficie total de 1.400 ha. 223 Reglamento (CE) núm 2371/2002 del Consejo, de 20 de diciembre de 2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la política pesquera común (DO L 358, de 31.12.2002) Preámbulo, cláusula (11). 220 221 63 puede adoptar medidas pesqueras aplicables únicamente a los buques que enarbolen el pabellón de ese Estado miembro a condición de que no sean menos estrictas que la legislación vigente de la UE224. Otras medidas de conservación y gestión más allá de las 12 millas de mar territorial deben adoptarse por la CE y pueden adoptarse en base a una solicitud de un Estado miembro225. 3.3.3.4. FIGURAS DE PROTECCIÓN DE LAS AMPS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA En virtud de las competencias de desarrollo normativo y de ejecución de las Comunidades Autónomas, éstas cuentan con una serie de figuras de protección de los espacios naturales que pueden resultar de interés para el establecimiento de AMPs en aquéllas Comunidades con litoral y dónde se cumpla con el requisito de la continuidad ecológica. Es importante no olvidar que la legislación estatal, es decir, la LPNB tiene el carácter de básica según establece el artículo 149.1.23 de la Constitución, por lo que también las categorías para la protección de espacios naturales recogidas en la LPNB pueden constituirse en el ámbito de las CC.AA. Tabla 11. Figuras de protección de las AMPs en la legislación autonómica. CC.AA. Legislación Figuras de protección País Vasco Ley 16/1994, de 30 de junio, de conservación de la naturaleza del País Vasco 1) Parque natural. 2) Biotopo protegido (se corresponde a las reservas naturales, monumentos naturales y paisajes protegidos de la legislación básica)226. Cantabria Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria 1) Parques (nacionales y naturales). 2) Reservas Naturales. 3) Monumentos Naturales. 4) Paisajes Protegidos. 5) Zonas de la Red Ecológica Europea Natura 2000. 6) Áreas Naturales de Especial Interés. Asturias Ley 5/1991, de 5 de abril, de protección de los espacios naturales 1) Parque natural. 2) Reservas naturales: integrales y parciales. 3) Monumentos naturales. 4) Paisajes protegidos. Galicia Ley 9/2001, de 21 de agosto, de Conservación de la Naturaleza, y Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia 1) Reserva natural. 2) Parques (naturales o nacionales). 3) Monumento natural. 4) Humedal protegido. 5) Zona de especial protección de los valores naturales. 6) Paisaje protegido. Andalucía Ley 2/1989, de 18 de julio, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección 1) Parajes Naturales. 2) Parques Periurbanos. 3) Zonas de Importancia Comunitaria (ZEPAS y ZECs). Ibid. art. 10. Comisión Europea, Fisheries Measures for Marine Natura 2000 Sites, http://ec.europa.eu/environment/nature/natura2000/ marine/docs/fish_measures.pdf. Párrafo 2. 226 El Decreto 229/1998, de 15 de septiembre, declara Biotopo protegido el área de Gaztelugatxe (BOPV núm. 188, de 2.10.1998). Se trata del espacio comprendido entre cabo Matxitxako y Bakio que constituye uno de los tramos costeros de mayor interés de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Los valores son múltiples, destacando los roquedos que, casi verticales, forman con el mar un conjunto paisajístico sobresaliente, en cuyo centro se sitúan el tómbolo de Gaztelugatxe y el islote de Aketxe. 224 225 64 Murcia Ley 4/1992, de 30 de julio, de ordenación y protección del territorio de la Región de Murcia 1) Parques regionales. 2) Reservas naturales. 3) Monumentos naturales. 4) Paisajes protegidos. Valencia Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. 1) Parques naturales. 2) Parajes naturales. 3) Parajes naturales municipales. 4) Reservas naturales. 5) Monumentos naturales. 6) Sitios de interés. 7) Paisajes protegidos. 8) Zonas húmedas. 9) Cuevas. Cataluña Ley 12/1985, de 13 de junio, de Espacios Naturales. 1) Parques Nacionales. 2) Parajes Naturales de Interés Nacional. 3) Reservas Naturales. 4) Parques Naturales227. 5) ZECs y ZEPAs. 6) Zonas húmedas. Baleares Ley 5/2005 de 26 de mayo, para la conservación de los espacios de relevancia ambiental (LECO). 1) Parques naturales. 2) Parajes naturales. 3) Reservas naturales: integrales y especiales. 4) Monumentos naturales. 5) Paisajes protegidos. 6) Lugares de interés científico y microreservas. 7) ZEPAs y ZECs. Canarias Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. 1) Parques: Naturales y Rurales. 2) Reservas Naturales: Integrales y Especiales. 3) Monumentos Naturales. 4) Paisajes Protegidos. 5) Sitios de Interés Científico. Fuente: Elaboración propia. De conformidad con el Anteproyecto de Ley de Protección del Medio Marino, será objeto de análisis la inclusión en la Red de AMPs de España de aquéllos espacios marinos protegidos cuya declaración y gestión sea competencia autonómica en los supuestos establecidos en los artículos 6 y 36.1. de la LPNB228. Junto a estas figuras, se debe tener en cuenta las reservas marinas establecidas bajo la legislación pesquera de las CC.AA, establecidas para favorecer la protección y regeneración de los recursos marinos vivos. En algunas Comunidades Autónomas con litoral, su respectiva legislación de pesca recoge entre las medidas de protección pesquera el establecimiento de reservas marinas con denominaciones diferentes pero con los mismos fines que las reservas marinas previstas en la LPME: • Galicia: la Ley 11/2008, de 3 de diciembre, de pesca de Galicia prevé en su artículo 9 la creación de áreas marinas pesqueras protegidas con la finalidad de preservar el medio en el que se desarrollan los recursos El Cabo de Creus fue declarado parque natural por Llei 4/1998, de 12 de març, de protecció del Cap de Creus (DOGC núm. 2611, de 01.04.1998). 228 Art. 24.2. 227 65 marinos como medidas de protección y regeneración. Entre estas áreas recoge las reservas marinas229. • Andalucía: la Ley 1/2002, de 4 de abril, de Ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la Acuicultura Marina recoge en su artículo 10 las reservas de pesca que se declararán con el objeto de proteger y regenerar los recursos pesqueros en aquellas zonas que, por su condición de área de reproducción, desove, cría y engorde de especies de interés pesquero, presenten condiciones diferenciadas para el desarrollo de los recursos pesqueros. • Murcia: la Ley 2/2007, de 12 de marzo, de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia dispone la posibilidad de establecer zonas de protección pesquera para favorecer la protección y regeneración de los recursos pesqueros230. Una de las posibles calificaciones de estas zonas son las reservas marinas que son declaradas por el Consejo de Gobierno. Se trata de aquellas zonas que por sus especiales características se consideren adecuadas para la regeneración de los recursos pesqueros y en cuyo ámbito pueden delimitarse áreas o zonas con distintos niveles de protección231. • Valencia: la Ley 9/1998, de 15 de diTabla 12. Reservas marinas bajo gestión exclusiva de las CC.AA. ciembre, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana establece las zonas Denominación Ubicación protegidas de interés pesquero del litoral marítimo de la Comunidad ValenDesembocadura del Río Guadalquivir Andalucía ciana que son las declaradas administrativamente, dentro de los límites de Illes Medes Cataluña235 sus aguas interiores, por su especial interés para la preservación y regeneraCataluña236 Cap Negre ción de los recursos pesqueros, limitando en ellas las actividades extractivas Cataluña- Parque natural Cap de Creus de la fauna y flora marinas y en general las perturbadoras del medio232. Galicia Ría de Cedeira • Baleares: el Decreto 91/1997, de 4 de julio, de protección de los recursos mariGalicia Os Miñarzos nos, prevé en su artículo 7 el establecimiento de reservas marinas que son Islas Baleares Freís de Ibiza y Formentera áreas donde se limita de una manera u otra la explotación de los recursos maIslas Baleares Norte de Menorca rinos vivos para incrementar los alevines y fomentar la proliferación de especies Islas Baleares Bahía de Palma marinas objeto de explotación o para proteger los ecosistemas marinos con Islas Baleares Migjorn de Mallorca características ecológicas diferenciadas. • Canarias: la Ley 17/2003, de 10 de abril, Islas Baleares Isla del Toro de Pesca de Canarias prevé la creación de zonas protegidas de interés pesIslas Baleares Islas Malgrats quero que son aquellas declaradas como tales por la Comunidad AutóPaís Vasco- Biotopo protegido Gaztelugatxe noma de Canarias por su especial interés para la preservación y regeneración Valencia Cabo de San Antonio de los recursos marinos, limitando en Fuente: MARM, reservasmarinas.net, elaboración propia. ellas las actividades extractivas de la 229 IMPORTANTE: Si bien estaba prevista la entrada en vigor de esta Ley para el 16 junio de 2009, el Consello de la Xunta en ese mes decidió retrasar su entrada en vigor. Se prevé que entre en vigor en diciembre de 2009. Por tanto, al momento de elaborarse este documento, sigue vigente la Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia. El artículo 12 de la Ley 11/2008 define reservas marinas como aquellas zonas de especial interés para la preservación y regeneración de los recursos marinos y los ecosistemas marinos que los sustentan, por su condición de áreas de reproducción, desove, cría o engorde de especies de interés pesquero o marisquero. Sin embargo, se ha presentado un Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 11/2008 que, entre otros artículos, modifica la redacción de ese artículo 12, siendo su redacción la siguiente: 1. Se consideran reservas marinas aquellas zonas de especial interés para la preservación y la regeneración de los recursos marinos y de los ecosistemas marinos que los sustentan, que presentan condiciones diferenciadas para el crecimiento y permanencia de los recursos pesqueros por su condición de áreas de reproducción, desova, cría o engorde de especies de interés pesquero o marisquero. 2. En la norma de declaración se determinará como mínimo la delimitación geográfica de la zona de reserva y las restricciones o prohibiciones en el ejercicio de la actividad pesquera o marisquera o cualquier otra que afecte directamente a la finalidad pretendida con la declaración. 3. En las aguas interiores de los espacios naturales protegidos, las limitaciones o prohibiciones de la actividad pesquera se fijarán por la conselleria competente en materia de pesca de conformidad con la legislación que sea de aplicación. 4. En las aguas exteriores de los espacios naturales protegidos, las limitaciones o prohibiciones de la actividad marisquera y acuícola se fijarán por la conselleria competente en materia de marisqueo y acuicultura de conformidad con la legislación que sea de aplicación. 230 Art. 6. 231 Art. 7. 232 Art. 20. 66 fauna y flora marina y, en general, las perturbadoras del medio233. Entre los tipos de estas zonas se recogen las reservas marinas de interés pesquero. Se trata de zonas que, por sus singulares condiciones, precisen de una mayor protección de carácter general e integral para la regeneración de la fauna y flora constitutiva de los recursos pesqueros, donde podrán delimitarse áreas o zonas con distintos niveles de protección234. 3.3.3.5. EL RÉGIMEN JURÍDICO DE PROTECCIÓN DE LAS ESPECIES MARINAS Junto al establecimiento de AMPs, la protección de especies es otro elemento fundamental para la protección de la biodiversidad marina. La LPNB establece medidas específicas para la conservación de las especies. Tabla 13.- La protección de las especies marinas bajo la LPNB. • Recoge la prohibición de dar muerte, dañar, molestar o inquietar intencionadamente a los animales silvestres, sea cual fuere el método empleado o la fase de su ciclo biológico. Esta prohibición no se aplica a los animales que no estén incluidos en el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial ni en el Catálogo Español de Especies Amenazadas en los supuestos con regulación específica, como es el caso de la legislación de pesca marítima (Art. 52.3). • Esta Ley crea el Listado de Especies Silvestres en Régimen de Protección Especial (Arts. 53 y 54): incluye especies, subespecies y poblaciones que sean merecedoras de una atención y protección particular en función de su valor científico, ecológico, cultural, por su singularidad, rareza, o grado de amenaza, así como aquellas que figuren en los anexos de las Directivas y los convenios internacionales ratificados por España. La incorporación en este Listado conlleva las siguientes prohibiciones genéricas: a) tratándose de plantas, hongos o algas, la de recogerlas, cortarlas, mutilarlas, arrancarlas o destruirlas intencionadamente en la naturaleza; b) tratándose de animales, incluidas sus larvas, crías o huevos, la de cualquier actuación hecha con el propósito de darles muerte, capturarlos, perseguirlos o molestarlos, así como la destrucción o deterioro de sus nidos, vivares y áreas de reproducción, invernada o reposo; c) en ambos casos, la de poseer, naturalizar, transportar, vender, comerciar o intercambiar, ofertar con fines de venta o intercambio, importar o exportar ejemplares vivos o muertos, así como sus propágulos o restos, salvo en los casos que reglamentariamente se determinen. • Dentro de ese Listado, se establece el Catálogo Español de Especies Amenazadas237 (Arts. 55 y 56). Incluirá los taxones o poblaciones de la biodiversidad amenazada, incluyéndolo en alguna de las categorías siguientes: a) en peligro de extinción (taxones o poblaciones cuya supervivencia es poco probable si los factores causales de su actual situación siguen actuando)238 y b) vulnerable (taxones o poblaciones que corren el riesgo de pasar a la categoría anterior en un futuro inmediato si los factores adversos que actúan sobre ellos no son corregidos)239 240. Este catálogo incluye especies marinas241. Hay que tener en cuenta que el Catálogo de 1990 incluyó las cuatro categorías recogidas en la derogada Ley 4/1989 de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres: en peligro de extinción, sensibles a la alteración de su hábitat, vulnerables y de interés especial. Como se acaba de ver, la LPNB ha reducido la clasificación a dos categorías. La LPNB permite que las Comunidades Autónomas incrementen el grado de protección de las especies del Catálogo Español de Especies Amenazadas, incluyéndolas en una categoría superior de amenaza (Art. 55.4). • Estrategias de Conservación de Especies Amenazadas constituyen el marco orientativo de los Planes de Recuperación y Conservación y deben incluir al menos un diagnóstico de la situación y de las principales amenazas para las especies y las acciones a emprender para su recuperación (Art. 57). Fuente: Elaboración propia. Art. 10.1. Art. 12. Llei 19/1990, de 10 de desembre, de conservació de la flora i la fauna del fons marí de les Illes Medes, (DOGC num. 1381, de 17/12/1990). 236 El gestor de esta reserva es la ONG Nereo. 237 Este catálogo fue aprobado por Real Decreto 439/1990, de 30 de marzo, regulador del Catálogo Nacional de Especies Amenazadas (BOE núm. 82, de 5.04.1990). 238 La inclusión de un taxón o población en esta categoría conlleva, en un plazo máximo de tres años, la adopción de un plan de recuperación, que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados y, en su caso, la designación de áreas críticas. En las áreas críticas, y en las áreas de potencial de reintroducción o expansión de estos taxones o poblaciones definidas como tales en los planes de recuperación, se fijarán medidas de conservación e instrumentos de gestión específicos para estas áreas o integrados en otros planes, que eviten las afecciones negativas para las especies que hayan motivado la designación de esas áreas. (Art. 56.1.a)). 239 La inclusión de un taxón o población en esta categoría conlleva la adopción de un plan de conservación que incluya las medidas más adecuadas para el cumplimiento de los objetivos buscados, en un plazo máximo de cinco años (Art. 56.1.b)). 240 Para aquellos taxones o poblaciones que comparten los mismos problemas de conservación o ámbitos geográficos similares, se podrán elaborar planes que abarquen varios taxones o poblaciones simultáneamente (Art. 56.1.c)). Para las especies o poblaciones que vivan exclusivamente o en alta proporción en espacios naturales protegidos, Red Natura 2000 o áreas protegidas por instrumentos internacionales, los planes se podrán articular a través de las correspondientes figuras de planificación y gestión de dichos espacios (Art. 56.1.d)). 241 Entre las especies marinas catalogadas están en la categoría “en peligro de extinción”: la foca monje, la ballena franca y la lapa ferrugínea; en la categoría de “sensible a la alteración del hábitat”: las poblaciones de yubarta del Atlántico peninsular y del Mediterráneo y la seba; en la categoría “de interés especial”: el calderón tropical del Atlántico peninsular y Mediterráneo, la población de yubarta de Canarias y, el cachalote pigmeo, la orca, el calderón común, el calderón gris, el delfín común (en el Atlántico) y el delfín listado; en la categoría de Vulnerable: calderón tropical de canarias, rorcual común o de aleta, rorcual azul, rorcual norteño o boreal, rorcual aliblanco, cachalote, delfín mular, delfín común, marsopa, el tamboril espinoso, el coral naranja, el nácar y la caracola del mediterráneo. Las especies catalogadas como “sensible a la alteración del hábitat” y “de interés especial” deben ser adaptadas a la clasificación prevista en la LPNB. 233 234 235 67 Además del régimen previsto en la LPNB, otras normas se dirigen a proteger especies marinas específicas como el Real Decreto 1727/2007, de 21 de diciembre, por el que se establecen medidas de protección de los cetáceos242 que ha establecido medidas de prevención y protección para evitar o minimizar el impacto de las actividades de observación de cetáceos, ya sea con fines turísticos, científicos, recreativos, divulgativos o por cualquier otra circunstancia en la que el hombre entre en contacto con éstos. Tabla 14.- Normas autonómicas de protección de especies marinas. Ley 16/1994, de 30 de junio, de conservación de la naturaleza del País Vasco Da preferencia a las medidas de conservación y preservación en el hábitat natural de cada especie, considerando la posibilidad de establecer medidas complementarias fuera del mismo (Art. 38). Define como especies de la fauna y flora marina o recurso marino cualquier especie, animal o vegetal, que habite total o parcialmente en el mar (Art. 45). Crea el Catálogo Vasco de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora, Silvestre y Marina (Art. 47) que incluye las siguientes categorías: en peligro de extinción, vulnerables, raras, de interés especial243. Ley de Cantabria 4/2006, de 19 de mayo, de Conservación de la Naturaleza de Cantabria Las especies, subespecies, variedades o poblaciones concretas, o la totalidad de las especies de un género, cuya conservación exija medidas específicas de protección por parte del Gobierno de Cantabria son incorporadas al Catálogo Regional de Especies Amenazadas244 (Arts. 48 y 49). Las categorías de clasificación de las especies amenazadas en este Catalogo son: extintas245, en peligro de extinción246, sensibles a la alteración de su hábitat247, vulnerables248 y de interés especial249. Ley 9/2001, de 21 de agosto, de Conservación de la Naturaleza de Galicia Crea el Catálogo Gallego de Especies Amenazadas y el Registro de Especies de Interés Gallego (Art. 48)250. Las especies, subespecies o núcleos poblacionales que se incluyen en ese Catálogo se incorporan bajo las siguientes categorías: en peligro de extinción lo que requiere la elaboración de planes de recuperación; sensibles a la alteración de su hábitat lo que exige la elaboración de planes de protección del hábitat; vulnerables, lo que exige la elaboración de planes de conservación para especies vulnerables y de interés especial, lo que requiere la elaboración de planes de manejo (Arts 49 y 50). Ley 8/2003, de 28 de octubre, de la flora y la fauna silvestres de Andalucía Crea el Catálogo Andaluz de Especies Amenazadas (Art. 25)251. Las categorías de especies amenazadas en este Catálogo son: extinto252, extinto en estado silvestre253, en peligro de extinción254, sensible a la alteración de su hábitat255, vulnerable256 y de interés especial257. BOE núm. 11, de 12.01.2008. Decreto 167/1996, de 9 de julio, por el que se regula el Catálogo Vasco de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora, Silvestre y Marina (BOPV núm. 140, de 22.06.1996); Orden de 8 de Julio de 1997, por la que se incluyen en el Catálogo Vasco de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora, Silvestre y Marina, nuevas especies, subespecies y poblaciones de vertebrados; Orden de 10 de Julio de 1998, de Consejero de Industria, Agricultura y Pesca, por la que se incluyen en el Catálogo Vasco de Especies Amenazadas de la Fauna y Flora, Silvestre y Marina, 130 taxones y 6 poblaciones de flora vascular del País Vasco. 244 Decreto 120/2008, de 4 de diciembre por el que se regula el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de Cantabria (BOC núm. 249, de 26.12.2008). 245 Esta catalogación exige la realización de un estudio sobre la viabilidad de su introducción y, en caso de ser favorable, la aprobación de un plan de reintroducción (Art. 68.1). 246 La catalogación como tal exige la aprobación de un plan de recuperación en el que se definirán las medidas necesarias para eliminar el peligro de extinción (Art. 68.2). 247 La catalogación como tal exige la aprobación de un Plan de Conservación del Hábitat (Art. 68.3). 248 La catalogación como tal exige la aprobación de un plan de conservación y, en su caso, de la protección de su hábitat (Art. 68.4). 249 La catalogación como tal exige la aprobación de un plan de manejo que determine las medidas necesarias para mantener a las poblaciones en un nivel adecuado (Art. 68.5). 250 Decreto 88/2007, de 19 de abril, por el que se regula el Catálogo gallego de especies amenazadas. 251 Decreto 104/1994, de 10 mayo, por el que se establece el Catálogo Andaluz de Especies de la Flora Silvestre Amenazada. 252 Dicha catalogación requiere un estudio sobre la viabilidad de su reintroducción y, caso de ser favorable, un plan de reintroducción (Art. 27.1.a). 253 Dicha catalogación requiere la misma actuación que para las especies bajo la categoría de extinto. 254 Requiere la elaboración de un plan de recuperación (Art. 27.1.b). 255 Requiere la elaboración de un plan de conservación del hábitat (Art. 27.1.c). 256 Requiere la elaboración de un plan de conservación y, en su caso, la protección de su hábitat (Art. 27.1.d). 257 Requiere la elaboración de un plan de manejo (Art. 27.1.e). 242 243 68 Ley 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia. Crea el Registro de Fauna Silvestre de Vertebrados de la Región de Murcia (Art. 14) y el Catálogo de Especies Amenazadas de la Región de Murcia (Art. 16)258. La clasificación de las especies amenazadas a incluir en ese Catálogo se realiza bajo una de las siguientes categorías: en peligro de extinción que exige la elaboración de un plan de recuperación; sensible a la alteración de su hábitat; vulnerable que exige la elaboración de un plan de conservación; extinguida259 y de interés especial que exige la elaboración de un plan de manejo (Arts. 17 y 18). Decreto Legislativo 2/2008, de 15 de abril, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley de protección de los animales de Cataluña260 Esta Ley establece medidas de protección de los peces de talla pequeña prohibiendo la pesca, el tráfico, la venta y el consumo de peces y de cangrejos de la fauna salvaje autóctona menores de 8 cm de longitud (Art. 28), además de prohibir una serie de métodos de captura (Art. 29). Declara como protegidas todas las especies de fauna salvaje autóctona de Cataluña recogidas en su Anexo (Art. 30) entre las que se encuentran la foca monje y todas las especies de cetáceos presentes en Cataluña. Fuente: Elaboración propia. El resto de la Comunidades Autónomas, si bien no cuentan con un instrumento específico sobre protección de las especies de fauna y flora, han adoptado catálogos de especies amenazadas: • Decreto 32/1990, de 8 de marzo, por el que se crea el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de la Fauna Vertebrada del Principado de Asturias y el Decreto 65/1995, de 27 de abril, por el que se crea el Catálogo Regional de Especies Amenazadas de la Flora del Principado de Asturias y se dictan normas para su protección. • Decreto 265/1994, de 20 de diciembre, del Gobierno Valenciano, por el que se crea y regula el Catálogo Valenciano de Especies Amenazadas de Fauna y se establecen categorías y normas de protección de la fauna. • Decreto 75/2005 de 8 de julio, por el cual se crea el Catálogo Balear de especies amenazadas y de especial protección, las áreas biológicas críticas y el consejo asesor de fauna y flora de las Islas Baleares. • Decreto 151/2001, de 23 de julio, por el que se crea el Catálogo de Especies Amenazadas de Canarias. Además, Canarias ha adoptado el Decreto 178/2000, de 6 de septiembre, por el que se regulan las actividades de observación de cetáceos261. 3.4. El régimen jurídico de protección del medio marino frente a la introducción de especies exóticas El Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) utiliza el término “especie exótica” sin definirlo en su artículo 8(h). No obstante, en los Principios Rectores Provisionales para la Prevención, Introducción y Mitigación del Impacto de las Especies Exóticas elaborado por el Órgano Subsidiario de Asesoramiento Científico, Técnico y Tecnológico del CDB define especie exótica como una especie que se halla fuera de su área natural de distribución. Por tanto, si se encuentran individuos de una especie fuera de su “área normal de distribución”, éstos se consideran exóticos en su nueva ubicación. La introducción de especies exóticas invasoras (EEI) en el medio marino se produce por la actividad humana, ya sea de forma intencionada o accidental. Sin embargo, algunos organismos extienden su área biogeográDecreto nº 50/2003, de 30 de mayo por el que se crea el Catálogo Regional de Flora Silvestre Protegida de la Región de Murcia y se dictan normas para el aprovechamiento de diversas especies forestales. 259 Exige la redacción de un estudio sobre la viabilidad de su reintroducción y un Plan de Protección y Mejora cautelar de los hábitats naturales que le sean afines. Finalmente se realizará un Plan de Reintroducción de la especie, si ello fuera viable. 260 Junto a esta Ley, el Decreto 172/2008, de 26 de agosto, crea el Catálogo de flora amenazada de Cataluña. 261 BOC núm. 133, de 6.10.2000. 258 69 Algas (Codium vermilara) y (Sphaerococcus coronopifolius) sobre coral invasor (Oculina patagonica), Isla de Portixol, Alicante, España. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Julio 2007. Autor: © OCEANA / Juan Cuetos 70 fica de forma natural o por cambios producidos por el hombre en las barreras biogeográficas. Las principales vías de introducción de especies foráneas favorecidas por el hombre son: • La entrada a través de canales transoceánicos, como por ejemplo la apertura del Canal de Suez. • La navegación. Hay especies que viajan adheridas a las quillas de los barcos o en las aguas de lastre de las embarcaciones cuyo vertido al mar supone la descarga de organismos extraños que pueden deteriorar el medio. • La acuicultura: por la introducción de especies, ya sea deliberada o accidental. • Otras: acuariofilia y turismo, entre otras. Además de estas vías de entrada de las EEI, hay que tener en cuenta que el cambio climático contribuye a una nueva distribución de las especies marinas. Así, debido al incremento de las temperaturas en su hábitat natural y las alteraciones en las corrientes, algunas especies modifican sus rutas migratorias estableciéndose en nuevos lugares con condiciones más favorables. Asimismo, este incremento de la temperatura del mar provoca un desplazamiento con un marcado carácter latitudinal, es decir, desde el Ecuador hacia los polos262. En esta sección de la Guía se examina el régimen jurídico aplicable en nuestro país al problema de las especies invasoras, realizando un breve análisis de la regulación general y de la regulación específica aplicable a cada vía de introducción de EEI. 3.4.1. Regulación general relativa a las EEI Tanto las causas como los efectos de las introducciones de especies exóticas tienen un marcado carácter internacional. Por ello, es necesaria la cooperación entre Estados al objeto de adoptar las medidas necesarias para evitar la introducción de EEI. La normativa internacional aplicable a las especies exóticas se ha desarrollado en ámbitos temáticos separados. Además, muchos de los instrumentos que regulan este tema son instrumentos de soft law, exceptuando el Convenio de Aguas de Lastre de la OMI (2004) que todavía no ha entrado en vigor. Tabla 15. Instrumentos internacionales relativos a las EEI. Recomendaciones, Decisiones y Directrices Instrumento Internacional Obligaciones CONVEMAR Artículo 196.1: “las Partes deben tomar todas las medidas necesarias para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino causada por (…) la introducción intencional o accidental en un sector determinado del medio marino de especies extrañas o nuevas que puedan causar en él cambios considerables y perjudiciales”. Convenio sobre la Diversidad Biológica, 1992 Artículo 8.h): cada Parte contratante “impedirá que se introduzcan, controlará o erradicará las especies exóticas que amenacen a ecosistemas, hábitats o especies”. Decisión V/8, “Especies exóticas que amenazan a los ecosistemas, hábitats y especies”. Mandato de Yakarta (Decisión II/10). Convención sobre la conservación de especies migratorias de animales silvestres Artículo III.4: “Las Partes deben prevenir, reducir y controlar los factores que amenazan a las especies migratorias, incluyendo estrictos controles en la introducción, el control y eliminación de especies exóticas ya introducidas”. Acuerdo sobre Conservación de las Aves Acuáticas Migratorias de África y Eurasia (La Haya, 1995): la introducción deliberada de especies de aves acuáticas no autóctonas en el medio ambiente queda prohibida. 262 Fuente: [http://www.farodevigo.es/secciones/noticia.jsp?pRef 2008111600_4_274114__GALICIA-cambio-climatico-atrae-especies-exoticasrias-gallegas]. 71 Convenio para la salvaguarda de la vida silvestre y de los hábitats naturales de Europa, 1979263 El artículo 11, párrafo 2.b, requiere que las Partes “controlen estrictamente la introducción de especies no indígenas”. Recomendación No. R(84)14 sobre la Introducción de Especies No Autóctonas. Recomendación 57 (1997) sobre la introducción de organismos pertenecientes a especies no nativas en el medio ambiente. Recomendación 91 (2002) sobre especies exóticas invasoras que amenazan la diversidad biológica en islas y ecosistemas geográfica y evolutivamente aislados. Recomendación No.99 (2003), Estrategia Europea sobre Especies Exóticas Invasoras. Recomendación No.125 (2007) sobre el comercio de EEI y potencialmente invasoras en Europa. Convenio sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres264 Su Artículo XIV establece que “la Convención no afectará en modo alguno al derecho de las Partes de adoptar medidas internas que restrinjan o prohíban el comercio, captura, posesión o transporte de especies no incluidas en el Apéndice I, II o III”, disposición que ha sido utilizada en Europa para afrontar los retos de las especies exóticas. Resolución 13.10 sobre comercio de especies exóticas invasoras. Convenio OSPAR De conformidad con las disposiciones del Anexo V, las Partes contratantes adoptarán las medidas necesarias para proteger y conservar los ecosistemas y la diversidad biológica de la zona marítima, así como para restaurar, siempre que sea posible, las zonas marinas afectadas por efectos adversos. Trabajo de la Comisión OSPAR en busca de cambios en la distribución y abundancia de especies marinas en relación con los cambios en la hidrodinámica y la temperatura del mar en la zona marítima OSPAR265 (2008). Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Con respecto a las EEI, el Convenio Ramsar no prevé nada sobre la cuestión, aunque el posterior desarrollo llevado a cabo por las diferentes CdP va incluyendo esta problemática en el ámbito de aplicación del Convenio. Resolución VII.14 y Resolución VIII.18 sobre especies invasoras y humedales. Protocolo sobre las Zonas Especialmente Protegidas y la Diversidad Biológica en el Mediterráneo,1995 Las Partes deben reglamentar la introducción de cualquier especie exótica en las zonas especialmente protegidas (artículo 6.d). Plan de Acción relativo a la Introducción de Especies Exóticas Invasoras. Fuente: Elaboración propia. Además de estos instrumentos internacionales, son de aplicación una serie de instrumentos de soft law y estándares internacionales. Instrumento de Ratificación, de 13 de mayo de 1986, del Convenio de 19 de septiembre de 1979 relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural en Europa hecho en Berna. BOE núm. 235, de 1.10.1986. 264 Instrumento de adhesión de España de 16 de mayo de 1986 a la Convención de 3 de marzo de 1973 sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres hecho en Washington. BOE núm. 181, de 30.07.1986. 265 Disponible en formato electrónico. [http://www.ices.dk/committe/acom/comwork/report/2008/Special%20Requests/1.5.5.1%20OSPAR% 20climate%20request.pdf] 263 72 Tabla 16. Soft Law y estándares internacionales relativos a las EEI. Código de Conducta del CIEM sobre Introducciones y Traslados de Organismos Marinos, 2004 Se recomiendan procedimientos y prácticas destinados a disminuir los riesgos y efectos nocivos provocados por las introducciones de especies marinas exóticas y organismos modificados genéticamente en los ecosistemas acuáticos. Directrices de la UICN para la prevención de la pérdida de biodiversidad causada por especies exóticas invasoras Fueron aprobadas por el Consejo de la Unión, en su 51ª sesión, en febrero de 2000, con el propósito de “evitar mayores pérdidas de diversidad biológica ocasionadas por los efectos perjudiciales de las especies invasoras”266. Fuente: Elaboración propia. A nivel comunitario no existe una legislación específica en materia de EEI ni tampoco una estrategia contra los efectos de las EEI en el medio ambiente. No obstante, se han venido realizando diversas labores al respecto como el Proyecto SEBI (Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators), el Proyecto DAISIE (Delivering Alien Invasive Species Inventories for Europe) y el Proyecto ALARM (Assessing Large-scale Risks for biodiversity with tested Methods). Debido a la falta de legislación, la Comisión ha propuesto una serie de opciones en relación con la regulación de EEI en la Unión267: 1. Acudir, como recurso máximo, a los instrumentos jurídicos existentes, junto con la adopción de medidas voluntarias. Esta opción implicaría realizar evaluaciones de riesgos recurriendo a instituciones existentes. Entre las medidas voluntarias propuestas figuran la realización de controles fronterizos periódicos por parte de los Estados miembros y la elaboración de códigos de conducta voluntarios para estimular un comportamiento responsable por parte de minoristas y consumidores. Asimismo, la Comisión propone la creación inmediata de un Sistema de Información y Alerta Rápida a escala europea para la comunicación de la llegada de nuevas especies. 2. Modificar la legislación existente para incluir una gama más amplia de organismos potencialmente invasores. Esta opción podría implicar la ampliación de la lista de especies prohibidas con arreglo a la normativa sobre comercio de fauna y flora silvestres. 3. Desarrollar un marco legislativo nuevo, completo y específico para las especies invasoras, con procedimientos independientes de evaluación e intervención que tuvieran en cuenta la legislación en vigor. Además, podría crearse, si se considera conveniente y rentable, una agencia específica que se ocupara de los aspectos técnicos de su aplicación. Esta opción podría ser la más eficaz desde el punto de vista del control de las especies invasoras. A pesar de la laguna existente en lo relativo a las EEI, tanto la Directiva Hábitats como la Directiva Aves cuentan con disposiciones aplicables al respecto. Tabla 17. Normativa europea en materia de especies exóticas. Directiva Hábitats 92/43/CEE Los Estados miembros “garantizarán que la introducción intencionada en la naturaleza de una especie que no sea autóctona de su territorio se regule de modo que no perjudique a la fauna y flora silvestres autóctonas ni a sus hábitats naturales en su zona de distribución natural y, si lo consideraren necesario, prohibirán dicha introducción” (art. 22.b). Directiva Aves 79/409/CEE Los Estados miembros “velarán por evitar que la eventual introducción de especies de aves que no vivan normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros perjudique a la flora y la fauna locales. Consultarán al respecto a la Comisión” (art. 11). Directiva Marco sobre la Estrategia Marina 2008/56/CE La Directiva considera que la introducción de especies alóctonas es una grave amenaza para la biodiversidad en Europa, por ello exige a los Estados miembros que incluyan las especies invasoras en la caracterización de las regiones marinas y en el análisis de presiones e impactos además de ser un elemento descriptor del “buen estado medioambiental”. Punto 2 de las Directrices de la UICN. Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: “Hacia una estrategia de la UE sobre especies invasoras” COM(2008) 789 final. Bruselas, 3.12.2008. 266 267 73 Reglamento (CE) 338/1997 del Consejo, relativo a la protección de especies de fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio268 La Comisión “podrá fijar limitaciones (…) para la introducción en la Comunidad (…) de especímenes vivos de especies con respecto a los cuales se haya comprobado que su introducción en el medio ambiente natural de la Comunidad constituye una amenaza ecológica para las especies de la fauna y flora silvestres autóctonas de la Comunidad” (art. 4.6.d)). Fuente: Elaboración propia. En España no existe una normativa específica en materia de especies invasoras. No obstante, en varias normas se tiene en cuenta esta amenaza a la biodiversidad, incluido el Código Penal. Tabla 18. Principal normativa española relativa a la introducción de especies exóticas. Código Penal269 El artículo 333 dispone: “El que introdujera o liberara especies de flora o fauna no autóctona, de modo que perjudique el equilibrio biológico, contraviniendo las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de flora o fauna, será castigado con la pena de prisión de cuatro meses a dos años o multa de ocho a 24 meses”. Para la realización del tipo penal se exigen dos conductas: introducir o liberar especies de flora o fauna no autóctonas y contravenir las leyes o disposiciones de carácter general protectoras de las especies de flora o fauna. Además, esta conducta tiene que tener un resultado: perjudicar el equilibrio biológico. Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad El artículo 3 define especie autóctona como aquella “existente dentro de su área de distribución natural” y especie invasora como “la que se introduce o establece en un ecosistema o hábitat natural o seminatural y que es un agente de cambio y amenaza para la diversidad biológica nativa, ya sea por su comportamiento invasor, o por el riesgo de contaminación genética”. Las Administraciones públicas competentes prohibirán la introducción de especies, subespecies, o razas geográficas alóctonas cuando éstas sean susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos (art. 52.2). El artículo 61 dispone la creación de un inventario de especies invasoras, el cual formará parte del Inventario Español del Patrimonio Natural270. La inclusión en el Catálogo de una especie conlleva la prohibición genérica de posesión, transporte, tráfico y comercio (art. 61.3). Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado271 Llevar a cabo una repoblación con la introducción de especies foráneas “de cualquier talla y ciclo vital, así como de huevos, esporas o individuos de dichas especies, con destino a la repoblación, cultivos o simple inmersión, requerirá informe previo del Instituto Español de Oceanografía, Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de las Comunidades Autónomas afectadas” (art. 17.3). Ley 31/2003, de 27 de octubre, de conservación de la fauna silvestre en parques zoológicos272 Se obliga a los parques zoológicos a “evitar la huida de los animales del parque zoológico, en particular de aquellas especies potencialmente invasoras, con el fin de prevenir posibles amenazas ambientales y alteraciones genéticas de especies, subespecies y poblaciones autóctonas, así como a los hábitats y los ecosistemas” (art. 3). Real Decreto 1118/1989, por el que se determinan las especies objeto de caza y pesca comercializables273 Para la importación de especies, “si se trata de subespecies o razas geográficas distintas a las autóctonas, [la] autorización solo podrá concederse cuando existan las garantías suficientes de control para que no se extiendan al medio natural o, en caso de que se pretendan liberar en éste, cuando se acredite adicionalmente que (a) no existen riesgos de competencia biológica con las subespecies o razas geográficas autóctonas que puedan comprometer su estado de conservación o la viabilidad de su aprovechamiento; (b) no existen riesgos de hibridación que alteren la pureza genética de las subespecies o razas geográficas autóctonas” (art. 3.3). Fuente: Elaboración propia. DOCE L 61, de 03.03.1997. La Ley Orgánica 15/2003, de 25 de noviembre, modifica a la Ley Orgánica 10/1995, por la que se aprueba el Código Penal. 270 Artículo 9 de la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. 271 BOE núm.75, de 28.03.2001. 272 BOE núm. 258, de 28.10.2003. 273 BOE núm. 224, de 19.09.1989. 268 269 74 La mayoría de la normativa de las Comunidades Autónomas trata la problemática de las EEI de forma similar a la estatal. Esta regulación sobre EEI se encuentra, principalmente, en la legislación autonómica de protección de espacios naturales, de caza y/o pesca y de conservación de la naturaleza, persistiendo, salvo en contados casos, las mismas lagunas legales y contradicciones. Tabla 19. Disposiciones autonómicas relativas a las EEI. Comunidad Autónoma Instrumento Disposición Cataluña Decreto Legislativo 2/2008 de Protección de Animales y Plantas274 El vendedor/a de los animales debe conocer el nombre científico y debe informar al comprador/a de la prohibición de liberar ejemplares de especies no autóctonas (art. 25.a). Ley 1/1986, de Pesca Marítima de Cataluña275 En materia de acuicultura, “para la introducción de especies foráneas será necesario obtener la conformidad expresa del Departament d’Agricultura, Ramaderia y Pesca” (art. 17.2.). País Vasco Ley 3/1998 de Protección del Medio Ambiente del País Vasco276 Corresponderá a las Administraciones públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales, proponer medidas de conservación estableciendo para el mantenimiento de la biodiversidad bancos de datos, corredores de biodiversidad y controles de la introducción de especies alóctonas y OMG (art. 23.d). Galicia Ley 6/1993 de Regulación y Ordenación de Pesca Marítima de Galicia277 En relación con la acuicultura, el art. 71.3 establece que “no se permitirá la introducción de especies alóctonas, salvo que lo autorice específicamente la Xunta de Galicia, caso en el que habrá de garantizarse que la introducción de dichas especies no entraña riesgo sanitario ni ecológico para el mar de Galicia”. Ley 11/2008, de 3 de diciembre, de Pesca de Galicia278 En las infracciones tipifica como infracción muy grave la introducción de especies e individuos alóctonos “o de aquellos cuya introducción ponga en peligro la clasificación sanitaria del lugar donde se efectúe”. Ley 4/2006 de Conservación de la Naturaleza279 En el artículo 37.e) se establece la prohibición de “liberar, introducir o hacer proliferar ejemplares de especies o subespecies de flora y fauna silvestres alóctonas, híbridas o transgénicas en el medio natural”. El artículo 44, titulado “control de especies invasoras”, establece que “cuando se compruebe que la presencia o proliferación de una especie alóctona causa daños en las autóctonas o sus hábitats, la Consejería competente podrá establecer programas o medidas de control y, en su caso, de erradicación, siendo de obligado cumplimiento por parte de los que posean u ostenten algún derecho sobre los ejemplares afectados”. Cantabria DOGC núm. 5113, de 17.04.2008. BOE núm. 82, de 05.04.1986. 276 BOPV núm. 59, de 27.03.1998. 277 BOE núm. 156, de 01.07.1993. 278 La Ley 1/2009, de 15 de junio, de modificación de la Ley 11/2008, de 3 de diciembre, de Pesca de Galicia (DOG núm. 116, de 16.06.2009), modifica la disposición final cuarta de la Ley 11/2008, que queda redactada del siguiente modo: “la presente Ley entrará en vigor a los 12 meses de su publicación en el Diario Oficial de Galicia”. En consecuencia, sigue en vigor la Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia, hasta diciembre de 2009. La Ley 1/2009 también se ha publicado en el BOE núm. 155, de 27 de junio de 2009. El Anteproyecto de Ley de Modificación de la Ley 11/2008 no incluye modificaciones relativas a las disposiciones sobre especies alóctonas de la Ley 11/2008. 279 BOE núm. 184, de 03.08.2006. 274 275 75 Comunidad Valenciana Ley 9/1998 de Pesca Marítima280 Art. 45.2: “la introducción de especies no autóctonas sólo se permitirá cuando se garantice que no comporta riesgos sanitarios ni ecológicos”. Art. 45.3: “se prohíbe la introducción del alga Caulerpa Taxifolia en establecimientos o en aguas del litoral de la Comunidad Valenciana, así como su comercialización, distribución y venta” 281. Islas Baleares Decreto 91/1997, de 4 de julio, de Protección de los Recursos Marinos282 El artículo 11.2.a) tipifica como infracción específica contra esta norma “la suelta en el mar de especies exóticas”. Ley 11/2006 de Evaluaciones de Impacto Ambiental y Evaluaciones Ambientales Estratégicas en las Illes Balears283 En el Anexo I se establece que se somete a Evaluación de Impacto la introducción de especies exóticas en actividades de acuicultura. Fuente: Elaboración propia. 3.4.2. Regulación específica según la vía de entrada En este apartado se hará referencia a la regulación de las EEI según el vector de introducción de las mismas, es decir, se analiza la regulación sectorial que tiene en cuenta la posible introducción EEI. 3.4.2.1. AGUAS DE LASTRE Hoy en día, la evolución de los diseños de los navíos ha permitido que las especies exóticas viajen en las aguas de lastre284 de los barcos transoceánicos, siendo la principal vía de introducción de especies a nivel global. En cuanto a su regulación, en el ámbito internacional el problema ambiental provocado por las aguas de lastre fue manifestado por primera vez ante la OMI en 1988 y, desde entonces, los Comités de Protección del Medio Ambiente y de Seguridad Marítima de la OMI, junto con los subcomités técnicos, han estado tratando este asunto, centrándose inicialmente en las normas y, posteriormente, en el desarrollo del nuevo Convenio para el Control y Gestión de las Aguas de Lastre. Tabla 20. Principales instrumentos internacionales en materia de aguas de lastre. Convenio Internacional para el Control y Gestión del Agua de Lastre de los Buques Tiene como objetivo prevenir los efectos potencialmente devastadores originados por la propagación de organismos acuáticos dañinos a través del agua de lastre y sedimentos de los buques. Además, las Partes deben minimizar y, en última instancia, eliminar la transferencia de organismos acuáticos perjudiciales y agentes patógenos mediante la gestión de las aguas de lastre y los sedimentos de los buques según las normas establecidas en el Convenio. Comisión OSPAR: Orientaciones generales sobre la aplicación voluntaria de la regla D1 sobre los estándares para el intercambio de agua de lastre. Se recomienda a los buques que lleven a cabo el intercambio de agua de sus tanques de lastre a por lo menos 200 millas náuticas de la tierra más próxima y que esas aguas tengan por lo menos 200 m. de profundidad (si es operacionalmente posible). Fuente: Elaboración propia. BOE núm. 18, de 21.01.1999. En el ámbito nacional, la Orden de 20 de marzo de 1996, por la que se prohíbe la extracción del alga Caulerpa Taxifolia en el litoral nacional, establece que “queda prohibida la extracción de ejemplares o parte de ejemplares de la especie Caulerpa Taxifolia en aguas exteriores del caladero nacional”. (BOE núm.78, de 30.03.1996). 282 BOCAIB de 17.07.1997. 283 BOE núm. 245, de 13.10.2006. 284 El lastre ha servido desde tiempos remotos para mejorar la estabilidad de las embarcaciones ya que, sin el peso de la carga, su centro de gravedad puede quedar por encima de la línea de flotación y hacer que escoren. Los primeros materiales usados como lastre fueron piedras, arena y otros objetos pesados, hasta que en el siglo XIX empezó a utilizarse la propia agua del mar. Una vez descargada la mercancía en el puerto de destino, los barcos que debían regresar de vacío navegaban lastrados con agua. Cálculos actuales estiman en más de 13.000 millones de litros de agua de lastre que transporta anualmente la flota mercante en todo el mundo, arrastrando consigo piedras, sedimentos y unas 4.000 especies animales y vegetales. En consecuencia, este trasiego se ha convertido en el mayor vector para la transferencia marina de organismos. El Convenio de la OMI para la gestión de las aguas de lastre, las define en el artículo 1.2 como “el agua, con las materias en suspensión que contenga, cargada a bordo de un buque para controlar el asiento, la escora, el calado, la estabilidad y los esfuerzos del buque”. 280 281 76 En el ámbito europeo, hasta la fecha la UE no ha tratado en profundidad la cuestión de la gestión del agua de lastre para evitar la introducción de EEI. Por el momento, la Comisión ha recomendado “encarecidamente” la ratificación del Convenio para la gestión de aguas de lastre y ha participado en el desarrollo de medidas provisionales para reducir el riesgo de introducción de especies no autóctonas a través del agua de lastre en las cuatro organizaciones de los mares regionales que circundan la UE (HELCOM, Comisión OSPAR, REMPEC/Convenio de Barcelona y la Comisión del Mar Negro). Por último, las aguas de lastre se encuentran reguladas en España, en mayor medida, desde el punto de vista de la contaminación por hidrocarburos. No obstante, existen algunas disposiciones que pueden aplicarse a las aguas de lastre como vertidos desde buques. Tabla 21. Regulación de las aguas de lastre en España. Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante El artículo 60 establece que “se prohíben los vertidos o emisiones contaminantes, ya sean sólidos, líquidos o gaseosos, en el dominio público portuario, procedentes de buques o de medios flotantes de cualquier tipo”. Además, “los restos o desechos sólidos y líquidos procedentes de sentinas, lastres, lavado de tanques o bodegas, aceites usados, aguas sucias y demás líquidos contaminantes, deberán descargarse a tierra y depositarse en los recipientes, instalaciones o cisternas que determine la Autoridad Portuaria en cada caso, o que estén previstos en los reglamentos de policía del puerto”. Fuente: Elaboración propia. 3.4.2.2. ORGANISMOS INCRUSTADOS EN LOS CASCOS DE LOS BARCOS: FOULING Organismos como crustáceos, moluscos, esponjas y algas se adhieren a los cascos de los buques, llegando a colonizarlos, y son transportados de un puerto a otro o de una bioregión a otra. Para evitar esta colonización, en los primeros tiempos de la navegación se utilizaron la cal y, después, compuestos de arsénico y mercurio y DDT285 para revestir los cascos de los buques como sistemas antiincrustantes. A finales de la década de los sesenta se produjo un particular avance en las pinturas antiincrustantes con la elaboración de las llamadas pinturas autolimpiantes, en las que existe un enlace químico entre los compuestos de organoestaño y la base de polímero: TBT286, tributilo de estaño. Estas pinturas con base de TBT comenzaron a causar efectos perjudiciales en el medio marino, por ello, en 1988, el problema se presentó ante el Comité de Protección del Medio Marino de la OMI. Como consecuencia de ello, la OMI adoptó en 1999 una resolución que aboga por la prohibición de la aplicación de compuestos organoestánnicos para enero de 2003 y su prohibición total para 2008. Esta resolución dio lugar en 2001 al Convenio Internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques, el cual prohíbe y controla la utilización de ciertas pinturas y sustancias destinadas a evitar el fouling, entre ellos el TBT, dado los graves impactos asociados a las mismas. Tabla 22. Instrumentos internacionales aplicables al fouling. Convenio Internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques287. Incrustaciones Biológicas Marinas y Especies Invasoras: Guía para la Prevención y Gestión. Las Partes están obligadas a prohibir y/o restringir el uso de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques con derecho a enarbolar su pabellón; en los buques que, sin tener el derecho a enarbolar su pabellón, operen bajo su autoridad y en todos los buques que entren en un puerto, astillero o terminal mar adentro de una Parte (art. 3.1). Elaborado por el Programa Mundial de Especies Invasoras (GISP) y el Programa de Mares Regionales del PNUMA en 2008, esta Guía trata el fenómeno del biofouling, exclusivamente, como una vía de introducción de especies exóticas. La guía ofrece una serie de recomendaciones con respecto a, entre otras cuestiones: las prácticas de gestión, los sistemas anti-fouling y los programas de limpieza. Fuente: Elaboración propia. Diclorodifeniltricloroetano: plaguicida prohibido en la agricultura en los Estados Unidos desde 1973 y en la mayoría de los países. El TBT tiene la ventaja de su larga duración, lo que permite al buque que lo aplica no pasar a dique seco para pintar hasta en 60 meses, pero resulta dañino para el medio marino. Como consecuencia de ello, varios países han introducido controles para limitar el uso de TBT en las pinturas antiincrustantes en los buques pequeños. 287 Instrumento de Adhesión de España al Convenio Internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques, hecho en Londres el 5 de octubre de 2001. BOE núm. 267, de 07.11.2007. 285 286 77 Invasores: Coral (Oculina patagonica) y algas rojas (Asparagopsis sp.) y (Lophocladia lallemandii). Cabo Tiñoso, La Azohía, Murcia, España. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Julio 2007. Autor: © OCEANA / Juan Cuetos 78 En el ámbito comunitario, en diciembre de 1989, la Comunidad Europea decidió prohibir en su territorio la comercialización de compuestos organoestánnicos utilizados como biocidas para la prevención de las incrustaciones en los cascos de buques de menos de 25 metros de eslora. A medida que iba evolucionando el conocimiento científico con respecto a estas sustancias, la normativa comunitaria ha ido desarrollándose a la par. Tabla 23. Normativa comunitaria aplicable al fouling. Reglamento (CE) nº 782/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de abril de 2003, relativo a la prohibición de los compuestos organoestánnicos en los buques288. Con este Reglamento, la Comunidad pretende reducir los efectos perjudiciales sobre el medio ambiente de los compuestos organoestánnicos que se utilizan en los buques, imponiendo directamente a las compañías navieras unas exigencias concretas que deberán respetarse en toda la Comunidad. Directiva 2002/62/CE, comercialización y uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos (compuestos organoestánnicos)289. No se podrán comercializar ni utilizar como sustancias y componentes de preparados que actúen como biocidas destinados a impedir las incrustaciones en: (a) todas las embarcaciones, independientemente de su eslora, destinadas a ser utilizadas en canales marinos, costeros, estuarios, vías de navegación interior y lagos; (b) las cajas, flotadores o redes o cualquier otro aparejo o equipo utilizado en piscicultura y conquilicultura290; (c) cualquier equipo o aparejo sumergido total o parcialmente. Decisión de la Comisión, de 28 de mayo de 2009, por la que se modifica la Directiva 76/769/CEE del Consejo en lo que respecta a las restricciones de comercialización y uso de compuestos organoestánnicos, a fin de adaptar su anexo I al progreso técnico291. El Anexo de esta Decisión modifica el Anexo I de la Directiva 76/769/CEE, estableciendo lo siguiente: - Los compuestos organoestánnicos trisustituidos tales como los compuestos de tributilestaño (TBT) y trifenilestaño (TPT) no se utilizarán después del 1 de julio de 2010 cuando su concentración en el artículo, o en parte del mismo, supere el equivalente al 0,1 % en peso de estaño. - Los compuestos de dibutilestaño (DBT) no se utilizarán después del 1 de enero de 2012 en mezclas y artículos destinados a ser suministrados al público en general cuando su concentración en la mezcla o el artículo, o en parte del mismo, supere el equivalente al 0,1 % en peso de estaño. Fuente: Elaboración propia La normativa española reproduce íntegramente la comunitaria a través del Real Decreto 1406/1989 de 10 de noviembre, por el que se imponen limitaciones a la comercialización y al uso de ciertas sustancias y preparados peligrosos292, que supuso una serie de limitaciones a la comercialización y al uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos. Aunque exista una regulación de los sistemas antiincrustantes, a diferencia de otras grandes vías de introducción de EEI, como las aguas de lastre, el problema del fouling como vía de introducción de especies aún no se ha planteado adecuadamente en virtud de la política internacional y el derecho, aunque la Guía elaborada por el GISP y el Programa de Mares Regionales del PNUMA aborda la cuestión como tal vía de introducción de EEI. 3.4.2.3. ACUICULTURA En la acuicultura es una práctica habitual efectuar introducciones de otras especies que pueden resultar más productivas. No obstante, esta actividad provoca más impactos en el medio marino. Siguiendo el catálogo de factores contaminantes derivados de los cultivos marinos que ofrece el Libro Blanco de la Acuicultura293, podemos agrupar en tres los principales agentes causantes de las alteraciones del medio como consecuencia de la acuicultura marina: • Agentes químicos, derivados de la alimentación o de los productos empleados para la limpieza de las jaulas o para evitar las enfermedades de las especies. DO L 115, de 9.5.2003. DOCE L 183, de 12.7.2002. 290 Conquilicultura: cultivo de moluscos. 291 DO L 138, de 4.06.2009. 292 BOE núm. 278, de 20.11.1989. 293 Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (España) "Libro blanco de la acuicultura en España" Madrid : Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, 2001 ISBN 84-491-0489-0 (Obra completa). 288 289 79 • Agentes biológicos, provocados como consecuencia de la introducción de especies foráneas que pueden causar alteraciones en el hábitat donde se van a instalar. • Agentes geográficos, por la propia densidad de instalaciones de acuicultura en zonas marítimas con escasa capacidad de renovación. En el ámbito internacional, los principales instrumentos que regulan la introducción de especies en la acuicultura son instrumentos de soft law. Tabla 24. Instrumentos internacionales que regulan la introducción de especies en la acuicultura. Código de Conducta para la Pesca Responsable 1995 Insta a los Estados a que adopten medidas para prevenir o reducir al mínimo los efectos derivados de la introducción de especies o poblaciones de peces, principalmente si pudiesen extenderse hacia las aguas bajo la jurisdicción de otros Estados, así como a otras aguas bajo la jurisdicción del Estado de origen. Guías para el Desarrollo Sostenible de la Acuicultura Mediterránea de la UICN Se trata de una serie de guías entre las que se encuentra una Guía para la Introducción de Especies Marinas (Guía B) que parte de la aplicación del principio de precaución puesto que se considera que la utilización de especies exóticas en acuicultura representa un riesgo elevado. Por ello, “la introducción de especies se debe llevar a cabo únicamente en casos especiales y con todas las precauciones oportunas”. Fuente: Elaboración propia. La acuicultura en el seno de la UE se enmarca en la Política Pesquera Común. Comprende las tres ramas fundamentales: la acuicultura en agua dulce, los cultivos marinos y el cultivo de moluscos. En 2002, la Comisión Europea, en su comunicación “Una Estrategia para el Desarrollo Sostenible de la Acuicultura Europea”294 trató los temas de los efectos medioambientales de la acuicultura y los señaló como un factor clave. Como consecuencia de esta comunicación, en 2003 se adoptó el Código Europeo de Buenas Prácticas para la Pesca Sostenible y Responsable295, a través del cual se trata de evitar las interacciones negativas entre acuicultura y medioambiente, entre las que se incluyen las actividades con especies alóctonas con potencial invasor. Tabla 25. Normativa comunitaria relativa a la introducción de especies a través de la acuicultura. Reglamento CE nº 708/2007 del Consejo sobre el uso de las especies exóticas y las especies localmente ausentes en la acuicultura296 Establece un marco normativo “destinado a regular las prácticas acuícolas relacionadas con las especies exóticas y localmente ausentes y a minimizar las posibles repercusiones de esas especies y de las posibles especies no objetivo asociadas en los hábitats acuáticos con el fin de contribuir al desarrollo sostenible del sector” (Art.1). “Los Estados miembros se asegurarán de que se adopten todas las medidas adecuadas con vistas a evitar cualquier efecto adverso para la biodiversidad”. Además, el artículo 6.1 establece que “los acuicultores que se propongan efectuar la introducción de una especie exótica o la translocación de una especie localmente ausente no prevista en el artículo 2, apartado 5, deberán solicitar el permiso correspondiente a la autoridad competente del Estado miembro receptor” (Art.4). Fuente: Elaboración propia. Las CC.AA. tienen las competencias en materia de acuicultura y, por tanto, serán éstas las que desarrollen normativa al respecto. No obstante, existe una ley estatal reguladora de los cultivos marinos que canaliza una serie de competencias propias de la Administración del Estado para su aplicación en la actividad acuícola. Comunicación de la Comisión y al Parlamento Europeo, de 19 de septiembre de 2002, “Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura Europea”, COM (2002) 511 final –no publicada en el Diario Oficial. 295 Adoptado por el Comité consultivo de pesca y acuicultura durante su reunión plenaria en 11 de septiembre de 2003 [http://ec.europa.eu/fisheries/publications/code_es.pdf]. 296 DO L 168, de 28.6.2007. 294 80 Tabla 26. Legislación estatal relativa a la introducción de especies a través de la acuicultura. Ley 23/1984, de 25 de junio, de cultivos marinos297 Será en la autorización de la actividad donde se especifique la especie o conjunto de especies que irán destinadas al cultivo, configurándose como una medida de control para la introducción de nuevas especies que puedan resultar invasoras. Si se pretendiera importar especies foráneas que no se den naturalmente en nuestras aguas, no se podrá otorgar la autorización para la importación sin previo informe favorable del Instituto Español de Oceanografía (art. 6). Fuente: Elaboración propia. En el ámbito autonómico, la mayor parte de la normativa contiene pocas disposiciones en la materia y coinciden en las mismas cuestiones. De este modo, se establece que las especies a cultivar tienen que estar autorizadas por el organismo competente de la Comunidad Autónoma así como el tipo de especie utilizada tiene que constar en el título habilitante de la actividad298. La normativa autonómica permite la introducción de especies exóticas bajo autorización y si no se causan daños al medio marino. Por ejemplo, en Andalucía se exige un informe previo de la administración ambiental299. 3.4.2.4. LOS AGENTES DE CONTROL BIOLÓGICO El Código de conducta para la importación y liberación de agentes exóticos de control biológico de la FAO define agente de control biológico como aquel “enemigo natural, antagonista o competidor u otra entidad biótica capaz de reproducirse, utilizados para control de plagas”, considerando el control biológico como una “estrategia de control contra las plagas en que se utilizan enemigos naturales, antagonistas o competidores vivos, u otras entidades bióticas capaces de reproducirse”. En el mejor de los casos, la especie introducida con el fin de erradicar la especie invasora atacará sólo a la especie blanco de la lucha o control. Sin embargo, en algunos casos, los agentes exóticos de lucha biológica pueden causar impactos negativos en el ecosistema y en las especies nativas e, incluso, convertirse a su vez en especies invasoras. A escala internacional, los agentes de control biológico se encuentran regulados, principalmente, en materia de protección fitosanitaria puesto que generalmente se utilizan para la extinción de plagas. Tabla 27. Principales instrumentos internacionales aplicables a los agentes de control biológico. Convenio Internacional de Protección Fitosanitaria300 Regula, en su artículo VII.1.d), los requisitos relativos a la importación de agentes de control biológico y, al respecto, se dispone que “con el fin de prevenir la introducción y/o diseminación de plagas reglamentadas en sus respectivos territorios, las Partes contratantes tendrán autoridad soberana para reglamentar (…) la entrada de plantas, productos vegetales y otros artículos reglamentados y, a este efecto, pueden (…) prohibir o restringir, en sus territorios, el desplazamiento de agentes de control biológico y otros organismos de interés fitosanitario que se considere que son beneficiosos”. Código de conducta para la importación y liberación de agentes exóticos de control biológico Enumera las responsabilidades de las autoridades gubernamentales y de los exportadores e importadores de agentes de control biológico. Además, se ocupa de la regulación de la importación de agentes exóticos de control biológico que pueden reproducirse con fines de investigación o de liberación en el medio ambiente, incluso los envasados o formulados como productos comerciales. BOE núm. 153, de 27.6.1984. Por ejemplo, el artículo 9.1 del Decreto 140/2003 de Cantabria establece que “en el título administrativo que habilite para el ejercicio de actividad de cultivos marinos se especificarán las especies o conjunto de especies marinas para las que se otorgan”. Así también lo refleja el artículo 18 de la Ley 2/1993 de regulación de la pesca en aguas interiores y aprovechamiento de recursos marinos de Asturias: “la resolución que se dicte otorgando una concesión o autorización para cultivos marinos expresará (…) las especies a que se destina”. 299 Artículo 59 de la Ley 1/2002 de Ordenación, fomento y control de la pesca marítima, marisqueo y la acuicultura marina de la Comunidad Autónoma de Andalucía. 300 Instrumento de Aceptación de España del Nuevo Texto revisado de la Convención internacional de protección fitosanitaria, hecha en Roma el 6 de diciembre de 1951 que entró en vigor el 3 de abril de 1952 y fue revisada en 1979, aprobado por la Conferencia de la FAO en su 29.º período de sesiones celebrado en Roma el 18 de noviembre de 1997. BOE núm. 200, de 22.08.2006. 297 298 81 Directrices técnicas de pesca responsable Establece que “las consideraciones señaladas sobre la introducción de especies en las pesquerías, basadas en el Código CIEM301, deberán aplicarse a las especies consideradas para actividades de control biológico”. Fuente: Elaboración propia. En el contexto fitosanitario de la UE, se han establecido procedimientos de registro para productos fitosanitarios que contienen microorganismos, semioquímicos302 y botánicos303, los cuales impiden su inmediata introducción en el mercado. Sin embargo, los macroorganismos (como insectos, ácaros y nematodos) están exentos de registro en la mayoría de países europeos, lo que aumenta las posibilidades de entrada y liberaciones incontroladas, aumentando con ello el riesgo de que se conviertan en EEI. Como respuesta a esta falta de legislación, la Comisión Europea ha financiado el Proyecto REBECA (Regulation of Biological Control Agents) como una acción de apoyo a la política de la UE para revisar los posibles riesgos de los agentes de biocontrol. En España, la Ley 43/2002 de Sanidad Vegetal304 regula, en el Capítulo IV de su Título III, la comercialización y utilización de los organismos de control biológico y demás medios de defensa fitosanitaria distintos de los productos fitosanitarios. El artículo 44.1 establece que “la introducción en el territorio nacional, distribución y liberación de organismos de control biológico exóticos requerirán la autorización previa del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación305, previo informe del Ministerio de Medio Ambiente sobre el posible impacto ambiental y afección a la biodiversidad, tanto si su fin es la realización de ensayos de campo para investigación y desarrollo, como cuando sea la liberación para control biológico o su utilización como producto fitosanitario biológico”. La disposición transitoria primera establece que “en tanto no se establezcan normas relativas a la importación, distribución y liberalización de organismos exóticos de control biológico, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación ejercerá sus funciones teniendo en cuenta los principios establecidos en el Código de Conducta para la Importación y Liberación de Agentes de Control Biológico de la Organización Mundial para la Agricultura y Alimentación (FAO)”. 3.4.2.5. ORGANISMOS MODIFICADOS GENÉTICAMENTE Los organismos modificados genéticamente (OMG) son, por definición, exóticos en la medida en que no tienen una distribución natural y no se pueden encontrar en el medio ambiente natural hasta el momento de su introducción. Como sucede con las especies exóticas que se convierten en invasoras, es posible que la liberación o fuga de ADN transgénico, recombinado o nuevo pueda tener efectos graves e irreversibles sobre la seguridad ambiental, aunque todavía existe incertidumbre científica al respecto. En la década de los 90 surgió la primera generación de instrumentos internacionales destinados a reglamentar ciertos movimientos e introducciones de organismos vivos modificados, sobre todo los derivados de la biotecnología moderna. A efectos jurídicos, estos organismos pueden ser considerados como una subdivisión de las especies exóticas ya que, por definición, no tienen un “área de distribución natural”. Tabla 28. Regulación internacional relativa a los OMG. Convenio de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica El artículo 19 insta a las partes a que, entre otras cosas, “examinen la utilidad de tomar medidas y establecer procedimientos, incluyendo el consentimiento previo informado, en materia de transporte, conservación y utilización segura de cualquier organismo vivo modificado que sea el resultado de la biotecnología y que revista riesgos y/o efectos desfavorables en la conservación y uso sostenible de la diversidad biológica”, y a que “comuniquen toda información relativa a las medidas de utilización o seguridad en la manipulación de organismos modificados genéticamente”. Las consideraciones señaladas sobre la introducción de especies en las pesquerías son, a modo de resumen, las siguientes: establecimiento de un organismo de ordenación, control en la introducción aplicando el principio de cautela, medidas de seguimiento a poblaciones e inspecciones. 302 Los semioquímicos son sustancias químicas producidas por plantas, animales y otros organismos que evocan una respuesta conductual o fisiológica en individuos de su misma especie o en los de otra especie. 303 “Botánicos” se usa para describir sustancias activas de origen vegetal. 304 BOE núm. 279, de 21.11.2002. 305 Actualmente, Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. 301 82 Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad306 Introduce el principio de acción preventiva, así como el del consentimiento previo informado en el tráfico internacional de OMG. Código de Conducta del CIEM sobre Introducciones y Traslados de Organismos Marinos Reconoce que existe poca información sobre los efectos genéticos y ecológicos de los OMG en el medio ambiente natural. Por ello, el Consejo del CIEM insta a los países miembros a establecer medidas legales para regular las posibles introducciones, incluida la concesión de licencias obligatorias a personas físicas o jurídicas dedicadas a la modificación genética o a la importación, utilización o liberación de cualquier OMG. Fuente: Elaboración propia. En el 6º PMA, la UE se propuso como objetivos fundamentales, en el campo de la biotecnología, el desarrollo de disposiciones y de métodos de evaluación de riesgos, etiquetado y trazabilidad307 de los OMG, así como el “tratar de acelerar la ratificación y aplicación del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología”308. Como consecuencia de la firma del CDB y del Protocolo de Cartagena, la Comunidad Europea ha aprobado el Reglamento 1946/2003, de 15 de julio de 2003, relativo al movimiento transfronterizo de organismos modificados genéticamente309. Tabla 29. Normativa comunitaria relativa a los OMG. Reglamento 1946/2003, relativo al movimiento transfronterizo de organismos modificados genéticamente Establece un sistema común de notificación y de intercambio de información sobre los movimientos transfronterizos de OMG a terceros países. El objetivo último consiste en garantizar que los movimientos que puedan tener efectos adversos sobre la utilización sostenible de la diversidad biológica y la salud humana se efectúen de una manera respetuosa con el medio ambiente y la salud. Directiva 2001/18, de 12 de marzo de 2001, relativa a la liberación intencional en el medio ambiente de organismos modificados genéticamente310. Esta norma cubre dos supuestos de liberación voluntaria: la introducción o liberación de un OMG en el medio ambiente, pero en espacios o ámbitos restringidos con fin de someterlos a observación y estudio, y la comercialización de animales o plantas modificados genéticamente. Además, esta Directiva configura un procedimiento administrativo autorizatorio formalizado de carácter interadministrativo, con fases y plazos bien definidos, desarrollado por la Comisión y las autoridades competentes de los veintisiete Estados miembros. Fuente: Elaboración propia. Las normas europeas en materia de OMG fueron incorporadas en España, primeramente, a través de la Ley 15/1994, de 3 de junio. Sin embargo, la aprobación de la Directiva 2001/18 obligó a su derogación. En la actualidad, la Ley 9/2003311 , de 25 de abril, establece de manera general el régimen jurídico, tanto de la utilización confinada, como de la liberación voluntaria y comercialización de los organismos modificados genéticamente. Instrumento de Ratificación del Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología del Convenio sobre la Diversidad Biológica, hecho en Montreal el 29 de enero de 2000 (BOE núm. 181, de 30.07.2003). El Real Decreto 178/2004, por el que se aprueba el Reglamento general para el desarrollo y ejecución de la Ley 9/2003 por la que se establece el régimen jurídico de la utilización confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente, define trazabilidad (Art.4.c) como “la capacidad de seguir el rastro de los organismos modificados genéticamente y los productos producidos a partir de los organismos modificados genéticamente a lo largo de las cadenas de producción y distribución en todas las fases de su comercialización”. 308 Artículo 6.2.i del Sexto Programa sobre Medio Ambiente. Decisión del Consejo, de 25 de junio de 2002, relativa a la celebración, en nombre de la Comunidad Europea, del Protocolo de Cartagena sobre la bioseguridad. DOCE L 201, de 31.07.2002. 309 DOCE L 287, de 5.11.2003. 310 DOCE L 106, de 17.4.2001. 311 BOE núm. 100, de 26.4.2003. 306 307 83 Tabla 30. Legislación española en materia de OMG. Ley 9/2003, por la que se establece el régimen jurídico de la utilización confinada, liberación voluntaria y comercialización de organismos modificados genéticamente. Las actividades de utilización confinada “se clasificarán, en función de la evaluación previa de los riesgos para la salud humana y el medio ambiente, en actividades de riesgo nulo o insignificante, de bajo riesgo, de riesgo moderado y de alto riesgo” por ello, “a cada una de estas actividades les será de aplicación un grado de confinamiento suficiente para proteger la salud humana y el medio ambiente” (art. 6). Por razones de libre circulación comunitaria, la AGE no podrá prohibir, restringir o impedir la comercialización de OMG que hayan sido autorizados por otros Estados miembros, “siempre que estas autorizaciones se hayan otorgado de acuerdo con las disposiciones que incorporen a los respectivos derechos nacionales las normas de las Comunidades Europeas sobre esta materia y se respeten estrictamente las condiciones establecidas en las respectivas autorizaciones” (Art. 17.1). No obstante, hay un caso en el que la AGE puede restringir o suspender el uso y venta de un producto debidamente autorizado en otro Estado miembro. Es la denominada “cláusula de salvaguarda” y entra en funcionamiento cuando, con posterioridad a la autorización del OMG, se “disponga de nuevas informaciones de las que se deduzca que el producto supone un riesgo para la salud humana o el medio ambiente, debiendo en este caso informar al público” (Art. 17.2). Real Decreto 178/2004, por el que se aprueba el Reglamento general para el desarrollo y ejecución de la Ley 9/2003312. Establece normas más detalladas relativas a los procedimientos administrativos aplicables a los diferentes organismos decisores en la materia (de registro, permisos, etc.) y determina la composición y las competencias de los diferentes órganos establecidos en la Ley. Fuente: Elaboración propia. Según el artículo 4.1 de la Ley 9/2003, las Comunidades Autónomas tienen competencias con respecto a la utilización confinada de OMG. Por ello, algunas Comunidades Autónomas han desarrollado normativa en la materia. Tabla 31. Ejemplos de normativa autonómica de utilización confinada de OMG. Comunidad Valenciana Decreto 69/2006 de 19 de mayo de 2006, por el que se crea el Comité Valenciano de Control de Organismos Modificados Genéticamente313. Comunidad de Cataluña Decreto 152/2003, de 23 de junio de 2003, por el que se establece el régimen jurídico para las actuaciones de utilización confinada y de liberación voluntaria de organismos vegetales genéticamente modificados en Cataluña314. Fuente: Elaboración propia. 3.5. Régimen jurídico de protección del medio marino frente a la contaminación originada desde los buques La contaminación marina ha sido una preocupación de la comunidad internacional desde principios del Siglo XX. El primer tratado que abordó la contaminación del mar por petróleo fue la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación Marina por Petróleo de 1954. Desde entonces se han firmado un gran número de convenios sobre esta materia. Concretamente, la OMI315 ha impulsado la firma de más de 40 convenios y protocolos sobre contaminación y seguridad marítima. La contaminación desde los buques se produce principalmente por las operaciones habituales de los mismos, por BOE núm. 27, de 31.01.2004. DOCV núm. 5264, de 23.05.2006. 314 DOGC núm. 3917, de 03.07.2003. 315 La Organización Marítima Internacional es el organismo especializado en materia de contaminación y seguridad marítimas de las Naciones Unidas (www.imo.org). 312 313 84 vertimientos desde éstos y por accidentes marítimos. Para hacer frente a esta contaminación se han ido desarrollando una serie de instrumentos jurídicos que establecen obligaciones y requisitos para llevar a cabo dichas operaciones y responder a los accidentes, de forma tal que se evite la contaminación. Junto a éstos, se encuentran otro grupo de instrumentos centrado en la responsabilidad por daños causados a terceros por el tráfico marítimo, concretamente, por incidentes en los que se vierten hidrocarburos o sustancias nocivas y potencialmente peligrosas. Éstos últimos sirven, a su vez, como mecanismos disuasorios para evitar la producción de esos daños. En este capítulo se analizará, en primer lugar, el régimen de prevención y lucha contra la contaminación. Posteriormente, se examinará el régimen de responsabilidad por daños debidos a la contaminación. Tabla 32. Principales convenios para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques. Convenios de aplicación global CONVEMAR Parte XII.- Protección y preservación del medio marino Art. 194: Medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino (incluye medidas para reducir al mayor grado posible la contaminación causada por buques, la contaminación procedente de otras instalaciones y dispositivos que funcionen en el medio marino, incluyendo en particular medidas para prevenir accidentes y hacer frente a casos de emergencia, garantizar la seguridad de las operaciones en el mar y reglamentar el diseño, la construcción, el equipo, el funcionamiento y la dotación de tales instalaciones o dispositivos) Art. 198: Notificación de daños inminentes o reales Art. 199: Planes de emergencia contra la contaminación Art. 210: Contaminación por vertimiento Art. 211: Contaminación causada por buques Art. 216: Ejecución respecto de la contaminación por vertimiento Art. 217: Ejecución por el Estado del pabellón Art. 218: Ejecución por el Estado del puerto Art. 219: Medidas relativas a la navegabilidad de los buques para evitar la contaminación Art. 220: Ejecución por los Estados ribereños Art. 221: Medidas para evitar la contaminación resultante de accidentes marítimos Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación por los Buques (MARPOL 73/78)316 Incluye normas dirigidas a prevenir y minimizar la contaminación del medio marino por hidrocarburos, químicos, sustancias peligrosas, aguas sucias y residuos y emisiones desde buques, acaecida por contaminación accidental o por operaciones habituales, incorporando seis Anexos técnicos: • Anexo I: Reglas para prevenir la contaminación por hidrocarburos (incluye prohibición de verter hidrocarburos, con excepciones así como normas técnicas relativas a la estructura de los buques). • Anexo II: Reglas para prevenir la contaminación por sustancias nocivas líquidas transportadas a granel. • Anexo III: Reglas para prevenir la contaminación por sustancias perjudiciales transportadas por mar en paquetes. • Anexo IV: Reglas para prevenir la contaminación por las aguas sucias de los buques. • Anexo V: Reglas para prevenir la contaminación por las basuras de los buques • Anexo VI: Reglas para prevenir la contaminación atmosférica ocasionada por los buques (fue añadido por el Protocolo de 1997). Convenio Internacional sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias (Convenio de Londres 1972)317 Contribuye al control y prevención de la contaminación marina limitando los vertimientos de residuos en el mar. Protocolo de 1996318 Objetivo: proteger y preservar el medio marino contra todas las fuentes de contaminación y adoptar medidas eficaces, para prevenir, reducir y, cuando sea factible, eliminar la contaminación causada por el vertimiento o la incineración en el mar de desechos u 316 Instrumento de ratificación de éste y del Protocolo de Londres de 17 de febrero de 1978, BOE núm. 249, de 17.10.1984. Hay que tener en cuenta que este Convenio ha sido objeto de una serie de enmiendas. Las últimas enmiendas publicadas en el BOE son las Enmiendas 2006 de (BOE núm. 94, de 18.4.2008 y núm. 240, de 5.10.2009). 317 Instrumento de ratificación, BOE núm. 269, de 10.11.1975. 318 Instrumento de ratificación, BOE núm. 77, de 31.03.2006. 85 otras materias. Se prohíben todos los vertimientos, a excepción de los desechos que puedan ser aceptables siempre que sean sometidos a consideración, recogidos en la denominada "lista de vertidos permitidos" previa consideración incluida en su Anexo I319. Seguridad y Emergencias Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (Convenio SOLAS)320 Objetivo: mejorar la seguridad marítima a través de la determinación de unas normas mínimas para que la construcción, el equipamiento y la explotación de los buques sean compatibles con la seguridad. Abarca todo lo relacionado con dispositivos de salvamento y los procedimientos de abandono del buque. Su capítulo III hace obligatorio el Código Internacional de Dispositivos de Salvamento (Código IDS). Prescribe normas relativas al embalaje y etiquetado de mercancías peligrosas: Código Marítimo Internacional de Mercancías Peligrosas. Capítulo IX del anexo “Gestión de la seguridad operacional de los buques”: Código Internacional de Gestión de la Seguridad. Capítulo X- Medidas de seguridad aplicables a las naves de gran velocidad: Código Internacional sobre Naves de Gran Velocidad. Capítulo XI- “Medidas especiales para incrementar la protección marítima”: Código Internacional para la Protección de los Buques y de las Instalaciones Portuarias. Convenio Internacional Relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos de Accidentes que Causen una Contaminación por Hidrocarburos (Convenio Intervención)321 Las Partes contratantes pueden adoptar en alta mar las medidas necesarias para prevenir, mitigar o eliminar todo peligro grave e inminente contra su litoral o intereses conexos, debido a la contaminación o amenaza de contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos (art. I). Establece que esas medidas no pueden lesionar el principio de la libertad de los mares: se requiere consultas previas y, en casos de extrema urgencia, se pueden tomar medidas de inmediato (art. III). Protocolo Relativo a la Intervención en Alta Mar en casos de Contaminación del Mar por Sustancias Distintas de los Hidrocarburos322. Permite a las Partes actuaciones similares a las del Convenio Intervención, en caso de contaminación por sustancias que se enumeran en el anexo del protocolo o que tienen características sustancialmente similares a dichas sustancias. Convenio Internacional sobre Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por Hidrocarburos (Convenio OPRC)323 Proporciona un marco para la cooperación internacional en la lucha y la respuesta a accidentes importantes o amenazas de contaminación por hidrocarburos. Los Estados deben establecer los procedimientos administrativos para facilitar rápidamente la obligación de asistencia y el despliegue de recursos humanos necesarios como respuesta a casos graves de contaminación por hidrocarburos. El Convenio exige que todos los buques que enarbolen el pabellón de un Estado Parte lleven a bordo un plan de emergencia en caso de contaminación por hidrocarburos. Asimismo, obliga a los Estados a establecer un sistema nacional para hacer frente con prontitud y de manera eficaz a los sucesos de contaminación por hidrocarburos (Art.6). Protocolo sobre Cooperación, Preparación y Lucha contra los sucesos de contaminación por sustancias nocivas y potencialmente peligrosas (Protocolo HNS)324. Las Partes se comprometen a tomar todas las medidas adecuadas para prepararse y luchar contra los sucesos de contaminación por sustancias nocivas y potencialmente peligrosas. 319 Este Anexo lista los siguientes desechos y materias: materiales de dragado; fangos cloacales; desechos de pescado o materiales resultantes de las operaciones de elaboración del pescado; buques y plataformas u otras construcciones en el mar; materiales geológicos inorgánicos inertes; materiales orgánicos de origen natural; y objetos voluminosos. 320 Instrumento de ratificación, BOE núm. 92, de 14.04.1996. 321 Instrumento de ratificación, BOE núm. 49, de 26.02.1976. 322 Instrumento de adhesión, BOE núm. 112, de 11.05.1994. 323 Instrumento de ratificación, BOE núm. 133, de 5.6.1995. 324 Instrumento de adhesión, BOE núm. 201, de 23.8.2006. 86 Unidad anti-polución servicio Marpol recepcionando residuos oleosos de las sentinas del buque. Autor: Autoridad Portuaria Bahía de Cádiz 87 Convenios de aplicación regional Convención para la Protección del Medioambiente Marino del Atlántico Nordeste (Convención OSPAR) Entre sus objetivos está prevenir y eliminar la contaminación tomando las medidas necesarias para proteger la zona marítima de los efectos adversos originados por las actividades humanas. Para lograrlos incluye las siguientes obligaciones: 1. Adoptar todas las medidas necesarias para prevenir y eliminar la contaminación y para proteger la zona marítima de los impactos causados por la actividad del hombre. 2. Aplicar el principio de precaución. 3. Aplicar el principio “quien contamina paga”. 4. Utilizar las mejores prácticas ambientales y la mejor tecnología disponible. Anexo II.- Sobre la prevención y eliminación de la contaminación provocada por vertidos o incineración. Anexo III.- Sobre la prevención y eliminación de la contaminación procedente de fuentes mar adentro. Reunión Ministerial de Sintra (1998): Decisión 98/3 relativa a la eliminación de instalaciones marítimas en desuso establece la prohibición general de sumergir o dejar en su lugar, total o parcialmente, instalaciones marítimas en desuso en la zona marítima cubierta por el Convenio OSPAR. En esta reunión se adoptaron cinco Estrategias. Entre ellas, la Estrategia sobre Sustancias Peligrosas, acordando el año 2020 como fecha límite para lograr alcanzar el cese definitivo del vertido, emisiones y pérdidas de estas sustancias. Convenio para la Protección del Medio Marino y la Región Costera del Mediterráneo (Convenio de Barcelona) Protocolo sobre la prevención de la contaminación en el Mar Mediterráneo causada por vertidos desde buques y aeronaves (1976)325 Contiene una lista negra que prohíbe el vertido de determinados tipos de residuos o sustancias de su Anexo I. El vertido de otras sustancias u otro tipo de residuos queda condicionado a la concesión previa de un permiso, por parte de las autoridades nacionales competentes: • Permiso especial. Cuando se trata de un residuo o materia recogidos en el anexo II del Protocolo. • Permiso general. Cuando se trata de cualquier otro tipo de residuo o materia. Protocolo sobre cooperación para prevenir la contaminación por los buques y, en situaciones de emergencia, combatir la contaminación del Mediterráneo (Malta 2002)326 Establece la obligación general, para las Partes, de cooperar con el objetivo de implementar la normativa internacional para prevenir, reducir y controlar la contaminación del Mediterráneo desde buques y tomar todas las medidas necesarias en caso de incidentes de contaminación (art. 3). Cooperación de las Partes cuando la presencia de grandes cantidades de hidrocarburos o de otras sustancias perjudiciales, de origen accidental o debido a la acumulación de pequeñas descargas, constituya un peligro grave o inminente para el medio marino, el litoral o los intereses de una o varias Partes. Fuente: Elaboración propia. 3.5.1. Régimen jurídico comunitario para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques El transporte marítimo tiene una importancia vital para el conjunto de la UE. Cerca del 90% de su comercio exterior y más del 40% del comercio interior se realiza por mar. En total, cerca de 2.000 millones de toneladas de mercancías son cargadas y descargadas en puertos de la UE cada año. Las compañías marítimas europeas controlan cerca del 40% de la flota mundial. La mayoría del comercio de la UE se realiza utilizando buques controlados por empresas comunitarias. Toda esta actividad genera contaminación por la operación habitual de los buques. 325 BOE núm. 44, de 21.01.1978. Este Protocolo fue enmendado en 1995 mediante la adopción del Protocolo para la Prevención y Eliminación de la Contaminación causada en el Mar Mediterráneo por Vertimientos desde Buques y Aeronaves o por Incineración en el Mar. Este protocolo no ha entrado todavía en vigor. 326 Instrumento de ratificación, BOE núm. 178, de 26.07.2007. 88 Tráfico de buques en el Estrecho de Gibraltar, Reino Unido. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Agosto 2007. Autor: © OCEANA / Juan Carlos Calvin 89 Los episodios de contaminación y el riesgo de accidentes, ligados a la concentración del tráfico en las principales rutas marítimas europeas, son especialmente elevados en ciertas zonas de convergencia, tales como el Paso de Calais o el estrecho de Gibraltar. Del mismo modo, las consecuencias medioambientales ligadas a la contaminación y los accidentes, que tienen lugar fuera de las zonas de gran concentración del tráfico, son igualmente desastrosas para la economía y el medio ambiente de los Estados miembros afectados. El desastre del Amoco Cádiz327 sirvió para que la Comunidad Europea comprendiese la importancia de disponer de mecanismos, instrumentos e instituciones capaces de ofrecer una respuesta eficaz en materia de seguridad marítima y protección del medio marino. Posteriormente, los accidentes de los petroleros Erika328 y Prestige329 dieron un nuevo empuje a la actividad de la Comunidad en el ámbito de la seguridad marítima y la prevención de la contaminación. Estos accidentes motivaron la adopción de tres paquetes de medidas: los paquetes Erika I330, Erika II331, y Erika III332. La seguridad marítima y la prevención de la contaminación son componentes esenciales de la política europea. La primera comunicación de la Comisión sobre seguridad marítima “Una Política Común de Seguridad Marítima” (1993) hacía hincapié en la necesidad de asegurar que todos los buques que lleven la bandera de un Estado miembro o que entren a un puerto europeo cumplan con los estándares internacionales de seguridad. A partir de ese momento, la Comisión ha realizado alrededor de quince proposiciones de Directivas o normas sobre la prevención de la contaminación, el control del Estado del puerto, seguridad de los pasajeros de una nave, etc. Las principales instituciones y organismos de la UE que abordan la prevención de la contaminación y la seguridad marítima son: 1. La Dirección General de Medioambiente-Unidad de Protección Civil333. 2. La Agencia Europea de Seguridad Marítima334. 3. El Comité de Seguridad Marítima y Prevención de la Contaminación por los Buques (COSS)335. 3.5.1.1. RÉGIMEN JURÍDICO PARA LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN MARINA ACCIDENTAL Para la prevención de la contaminación marina accidental, el régimen jurídico de la UE se asienta en: 1. El control por parte del Estado rector del puerto. Consiste en la realización de tareas de verificación del cumplimiento de los requisitos sobre seguridad marítima, condiciones de vida y trabajo a bordo y de prevención de la contaminación que son exigidos a las naves que recalan en puertos de la UE. 2. Las normas comunes relativas a los organismos autorizados para efectuar la inspección y clasificación de buques. Las sociedades de clasificación adoptan un peligroso doble papel en aquellas ocasiones en que 327 El 16 de marzo de 1978, el petrolero Amoco Cádiz sufrió un fallo en su sistema de navegación lo que le llevó a encallar en Portsall Rocks (costa Bretona). Transportaba 227.000 toneladas de petróleo crudo. La fuerza y violencia de las olas hicieron que el buque se partiese en dos, contaminando unos 360 kms. de costa desde Brest hasta Saint Brieuc. 328 El 11 de diciembre de 1999, el petrolero maltés Erika, haciendo la ruta entre Dunkerke y Liborno tuvo que hacer frente a unas condiciones meteorológicas muy desfavorables, lo que provocó que enviase un mensaje de alerta. La mañana siguiente, el barco comenzó a partirse en dos mientras la tripulación era evacuada. El buque finalmente se partió a unas 30 millas al sur del Finisterre francés. 329 El 13 de noviembre del 2002, el petrolero Prestige, que presentaba una avería frente a las costas de Galicia, pidió la evacuación de emergencia de su tripulación. Un intento de salvamento consiguió evitar el encallamiento del buque pero no su rotura y el posterior naufragio de ambas partes a una profundidad de 3.000 m. Esto provocó la tercera marea negra ocurrida en Galicia, después de la del Urquiola (1976) y de la del Aegean Sea (1992). Se trataba de la tercera marea negra de fuel pesado en aguas europeas en menos de cuatro años, después del Erika (1999) y del Baltic Carrier (2001). 330 El paquete Erika I contemplaba una serie de medidas sobre: 1.El aumento de control de los buques por el Estado del puerto; 2. Una supervisión más estricta de las sociedades de clasificación; 3. La sustitución de los petroleros monocasco por los de doble casco; 4. Medidas para alcanzar una mayor transparencia y un fortalecimiento de la vigilancia de la navegación marítima; 5. El establecimiento de una estructura europea de seguridad; 6. La concertación de acuerdos voluntarios con la industria. 331 Las medidas que introdujo el paquete Erika II son: 1. El establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento, control e información del tráfico marítimo; 2. La constitución de un fondo de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos en aguas europeas; 3. La creación de una agencia de seguridad marítima. 332 Las medidas propuestas por este paquete fueron: 1. Propuesta de Directiva sobre el cumplimiento de las obligaciones del Estado de abanderamiento; 2. Propuesta de Directiva de refundición y reforma sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección, reconocimiento y peritaje de buques y para las actividades correspondientes de las administraciones marítimas; 3. Propuesta de Directiva de refundición y reforma sobre el control de los buques por el Estado receptor del puerto; 4. Propuesta de Directiva por la que se modifica la Directiva 2002/59 relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información del tráfico marítimo; 5. Propuesta de Reglamento sobre la responsabilidad de los transportistas de pasajeros por mar o vías navegables en caso de accidente; 6. Propuesta de Directiva sobre la responsabilidad civil y las garantías financieras de los propietarios de buques. (Todas estas propuestas fueron adoptadas y publicadas en el DO L 131, de 28.05.2009). 333 http://ec.europa.eu/environment/civil/index.htm. 334 http://www.emsa.europa.eu/. 335 Reglamento (CE) nº 2099/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por el que se crea el Comité de seguridad marítima y prevención de la contaminación por los buques (COSS) y se modifican los reglamentos relativos a la seguridad marítima y a la prevención de la contaminación por los buques (DO L 324, de 29.11.2002). 90 los Estados con pocos recursos les encargan tareas de inspección en nombre de la administración. Por otro lado, las sociedades de clasificación ven como su cartera de clientes aumenta cuando sus requisitos descienden. De ahí, el interés de la UE en establecer un marco que regule sus actividades de manera que éstas desempeñen su labor de manera satisfactoria. 3. Las normas relativas a petroleros de casco único. La segunda medida adoptada dentro del paquete Erika I es la relativa a la eliminación progresiva de los petroleros de casco único y su sustitución por los de doble casco. 4. El sistema comunitario de seguimiento, control e información sobre el tráfico marítimo. 5. El COSSC 6. La Agencia Europea de Seguridad Marítima. Tabla 33. Principales instrumentos comunitarios para prevenir la contaminación marina accidental. Control por parte del Estado del puerto336 Directiva 95/21/CE del Consejo, de 19 de junio de 1995, relativa al control de los buques por el Estado del puerto337 Armoniza la aplicación de la normativa internacional de seguridad marítima, prevención de la contaminación y condiciones de vida y trabajo a bordo de los buques que hacen escala en los puertos de la Comunidad y navegan por sus aguas jurisdiccionales. Directiva 2009/16/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto338 Sustituye la D 95/21/CE con efectos a partir del 1 de enero de 2011. Establece un sistema de control del Estado rector del puerto, llevado a cabo por las “autoridades competentes”, de todos los buques que hagan escala en un puerto o fondeadero de la Comunidad basado en inspecciones periódicas. Los buques pueden ser objeto de una inspección inicial o de una inspección más detallada cuando existan “motivos fundados” para estimar que las condiciones del mismo, de su equipo o tripulación incumplen sustancialmente las prescripciones aplicables a un Convenio. Permite prohibir el acceso a puertos y fondeaderos a ciertos buques e inmovilizar a aquellos buques que presenten deficiencias que sean manifiestamente peligrosas para la seguridad. El Estado del puerto debe imponer sanciones a los buques que se nieguen a cumplir lo requerido por las autoridades. Se prevé la publicidad de la información sobre inspecciones, inmovilizaciones, prohibiciones de acceso y de compañías con bajo o muy bajo nivel de cumplimiento de la normativa. Normas comunes sobre organismos autorizados para efectuar la inspección y clasificación de buques Directiva 94/57/CE del Consejo sobre reglas de estándares comunes para las organizaciones de inspección y peritaje de buques para las actividades correspondientes de las administraciones marítimas339 Ha sido refundida por los siguientes actos: Instaura un régimen de control sobre las sociedades de clasificación que realicen o pretendan realizar reconocimientos de buques en nombre de la administración de algún Estado miembro. Dispone el procedimiento de reconocimiento de sociedades de clasificación y su régimen de responsabilidad. En el ámbito europeo la primera iniciativa para impulsar el control del Estado del puerto y armonizar sus contenidos consistió en la adopción del Memorando de Entendimiento (MOU) de París en 1982. Los objetivos del MOU de Paris son: a) Armonizar el sistema de control de buques y las actividades que llevan a cabo los diferentes Estados del puerto y b) impedir que buques subestándar puedan operar dentro de las aguas de los Estados contratantes del acuerdo. 337 DOCE L 157, de 7.7.1995. Modificada por la Directiva 2001/106/CE al aprobarse el paquete Erika I. 338 DO L 131, 28.05.2009. 339 DO L 319, de 12.12.1994. Modificada por la Directiva 2001/105/CE al aprobarse el paquete Erika I. 336 91 Directiva 2009/15 CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques y para las actividades correspondientes de las administraciones marítimas340. Establece las medidas que deberán seguir los Estados miembros en su relación con las organizaciones responsables de la inspección, el reconocimiento y la certificación de buques en cumplimiento de los convenios internacionales sobre seguridad en el mar y prevención de la contaminación marítima, avanzando al mismo tiempo en el objetivo de la libertad de prestación de servicios. Quedan incluidos el desarrollo y aplicación de requisitos de seguridad para el casco, la maquinaria y las instalaciones eléctricas y de control de los buques comprendidos en el ámbito de aplicación de los convenios internacionales (deberá transponerse antes del 17.06.2011). Reglamento (CE) No 391/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 sobre reglas y normas comunes para las organizaciones de inspección y reconocimiento de buques341. Establece las medidas que deberán seguir las organizaciones responsables de la inspección, el reconocimiento y la certificación de buques en cumplimiento de los convenios internacionales sobre seguridad en el mar y prevención de la contaminación marítima, avanzando al mismo tiempo en el objetivo de la libertad de prestación de servicios. Quedan incluidos el desarrollo y aplicación de requisitos de seguridad para el casco, la maquinaria y las instalaciones eléctricas y de control de los buques comprendidos en el ámbito de aplicación de los Convenios internacionales. Normas relativas a petroleros de casco único Reglamento (CE) nº 417/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de febrero de 2002, relativo a la introducción acelerada de normas en materia de doble casco o de diseño equivalente para petroleros de casco único342 El objetivo de este Reglamento es reducir los riesgos de contaminación accidental por hidrocarburos en aguas europeas mediante la introducción acelerada de los buques de doble casco. Se aplica a los petroleros de peso muerto igual o superior a 5.000 toneladas: • que accedan a un puerto o a una terminal no costera sometidos a la jurisdicción de un Estado miembro o salgan del mismo o anclen en una zona sometida a la jurisdicción de un Estado miembro, independientemente del pabellón que enarbolen; • que enarbolen pabellón de un Estado miembro. Las categorías de petróleo pesado a que se refiere esta norma son el fuelóleo pesado, el crudo pesado, los aceites usados, el betún y el alquitrán. La eliminación se realiza dependiendo de las tres categorías de petroleros que distingue el Convenio MARPOL. La modificación de 2007 a este Reglamento prohíbe el transporte, con origen o destino en los puertos de los Estados miembros, de petróleos pesados en petroleros monocasco sea cual sea el pabellón que enarbolen, a no ser que tenga doble casco. El Reglamento introduce un nuevo calendario para reducir los plazos de explotación de los petroleros monocasco y los límites de antigüedad de los mismos siguiendo la enmienda a MARPOL de 2003343. Sistema comunitario de seguimiento, control e información sobre el tráfico marítimo Directiva 2002/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo344 Su objetivo es que la UE se dote de los medios necesarios para vigilar y controlar apropiadamente los buques en tránsito por aguas comunitarias e intervenir más eficazmente en situaciones de emergencia. Instaura una red telemática transeuropea de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo, llamada SAFESEANET, que consiste, principalmente, en la recopilación, difusión y el intercambio armonizado de datos marítimos. Obliga a los buques que hagan escala en un puerto de un Estado miembro a ir equipados con un sistema AIS (Automatic Identification System), es decir, un sistema de identifica- DO L 131, 28.05.2009. DO L 131, 28.05.2009. DO L 64, de 7.03.2002. Modificado por Reglamento (CE) nº 1726/2003 (DO L 249, de 1.10.2003), Reglamento (CE) nº 2172/2004 (DO L 371, de 18.12.2004) y Reglamento (CE) n 457/2007 (DO L 113, de 30.4.2007). 343 En virtud de la regla 13G (revisada) del anexo I de MARPOL, la fecha de eliminación de los petroleros de categoría 1 se adelanta a 2005. La fecha de eliminación de los petroleros de categoría 2 y 3 se adelanta a 2010. 344 DO L 208, de 5.8.2002. Directiva 2009/17/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, por la que se modifica la Directiva 2002/59/CE relativa al establecimiento de un sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo (DO L 131, 28.05.2009). 340 341 342 92 ción automático, que cumpla las normas de rendimiento establecidas por la OMI y con un sistema registrador de datos de la travesía (RDT), es decir, cajas negras. Introduce criterios de gestión del tráfico marítimo: en caso de que las condiciones meteorológicas sean excepcionalmente desfavorables, las autoridades competentes de los Estados miembros pueden prohibir, tanto para un buque en particular como para todos los buques en general, la entrada o salida del puerto en las zonas afectadas. Los Estados miembros deben elaborar planes para albergar buques en peligro. La modificación de 2009 extiende la obligación de estar equipados con un sistema AIS a los buques pesqueros de eslora total superior a 15 metros. Fuente: Elaboración propia. 3.5.1.2. RÉGIMEN JURÍDICO PARA LA PREVENCIÓN DE LA CONTAMINACIÓN OPERACIONAL Para poder mejorar la protección del mar y las costas de la UE, la Comunidad Europea ha desarrollado un régimen de prevención de la contaminación operacional que se asienta fundamentalmente sobre cuatro Directivas que cubren las siguientes áreas: 1. Instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga. La actividad rutinaria de los buques genera desechos y residuos de carga que constituyen una fuente de contaminación si estos acaban en el mar. Para mejorar la protección del medio marino mediante la reducción de las descargas al mar de los desechos generados por buques y sus residuos de carga, se debe mejorar la disponibilidad y el uso de las instalaciones receptoras y su régimen de aplicación. También, pueden disminuirse las descargas en el mar de desechos generados por buques si se obliga a todos los buques a entregar sus desechos en las instalaciones portuarias receptoras antes de abandonar el puerto. 2. Carga y descarga de graneleros. Gran parte de los accidentes de buques graneleros se deben a que el embarque y desembarque de cargas sólidas y líquidas a granel no se realiza correctamente por someter la estructura del buque a un esfuerzo excesivo. Para evitar estos accidentes, se pueden adoptar medidas encaminadas a reducir el riesgo de que se produzcan daños estructurales y siniestros debidos a la realización de operaciones incorrectas de carga y descarga. 3. Vertidos y descargas desde buques. La contaminación del medio marino se debe, sobre todo, a las descargas deliberadas de sustancias contaminantes (operaciones de limpieza de tanques, eliminación de aceites usados, etc.) desde buques. 4. Aplicación del Código Internacional de Gestión de la Seguridad Operacional del Buque y la Prevención de la Contaminación (Código IGS), cuyo objetivo es establecer un sistema de gestión de la seguridad operacional del buque y la prevención de la contaminación en las compañías marítimas. Tabla 34. Principales instrumentos comunitarios para prevenir la contaminación operacional. Instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga. Directiva 2000/59/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga345 Su objetivo es reducir las descargas al mar de desechos y residuos de carga, especialmente las de carácter ilícito, procedentes de buques que utilicen los puertos de la Comunidad. La Directiva requiere que se mejore la disponibilidad y el uso de las instalaciones portuarias receptoras de los residuos y desechos y se obliga a los buques a entregarlos en puerto. Se aplica a todos los puertos de los Estados miembros y todos los buques, incluidos los buques de pesca y las embarcaciones de recreo; con independencia del pabellón que enarbolen, que hagan escala o presten servicios en un puerto de un Estado miembro. Todos los desechos generados por un buque deben entregarse en una instalación portuaria receptora de un puerto comunitario antes de que éste lo abandone. 345 DO L 332, de 28.12.2000. La Directiva 2007/71/CE de la Comisión de 13 de diciembre de 2007 modificó el anexo II (DO L 329, 14.12.2007). 93 Carga y descarga de graneleros Directiva 2001/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 4 de diciembre de 2001, por la que se establecen requisitos y procedimientos armonizados para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de los graneleros346 Objetivo: aplicar de forma armonizada, a escala comunitaria, las disposiciones previstas en el Código de prácticas para la seguridad de las operaciones de carga y descarga de graneleros (Código BLU-OMI) Se aplica a: • Todos los graneleros, con independencia del pabellón que enarbolen, que recalen en una terminal para el embarque o desembarque de cargas sólidas a granel. • Todas las terminales establecidas en los EE.MM en las que atraquen graneleros. La Directiva excluye las terminales que acojan graneleros sólo en circunstancias excepcionales. Ambos deben cumplir con unos requisitos de aptitud que se deben comprobar por las terminales. Las operaciones carga y descarga deben disponer de un plan. Vertidos y descargas desde buques Directiva 2005/35/CE relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluidas las sanciones penales, para las infracciones de contaminación347 Las descargas de hidrocarburos y de determinadas sustancias líquidas nocivas procedentes de buques debe considerarse una infracción y ser debidamente sancionada cuando se aprecie intencionalidad, conducta temeraria o negligencia grave. La Directiva tipifica como sancionables las descargas de sustancias contaminantes cuando éstas tengan lugar en: • las aguas interiores de los Estados miembros, incluidos los puertos; • las aguas territoriales de los Estados miembros; • los estrechos utilizados para la navegación internacional, sujetos al régimen de paso en tránsito, según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982; • la ZEE de los Estados miembros; • alta mar. La prohibición de descarga de sustancias contaminantes contempla algunas excepciones, especialmente en los casos de peligro para la seguridad de las personas o del buque. Aplicación del código internacional de gestión de la seguridad operacional del buque y la prevención de la contaminación Reglamento (CE) nº 336/2006 sobre la aplicación en la Comunidad del Código internacional de gestión de la seguridad348 Hace obligatoria la aplicación, para todos los Estados miembros, del Código IGS. El Reglamento se aplica a: • los buques de carga abanderados en un Estado miembro; • los buques de pasaje abanderados en un Estado miembro que realicen viajes nacionales o internacionales; • los buques de carga que realicen viajes interiores, con independencia de su pabellón; • las unidades móviles de perforación que ejerzan su actividad bajo la autoridad de un Estado miembro. Los Estados miembros deben ajustarse a las disposiciones de la parte B del código IGS y del título II del anexo del Reglamento. Fuente: Elaboración propia. DO L 13, de 16.1.2002. Modificada por la Directiva 2002/84/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de noviembre de 2002, por la que se modifican las Directivas relativas a la seguridad marítima y a la prevención de la contaminación por los buques (DO L 324, de 29.11.2002) 347 DO L 255, de 30.9.2005. A esta Directiva le acompañaba la Decisión nº 2005/667/JAI destinada a reforzar el marco penal para la represión de la contaminación procedente de buques y que estipulaba que la contaminación procedente de buques debía considerarse un delito cuando es causada de forma intencional, con imprudencia temeraria o negligencia grave. Esta Decisión fue anulada por el TJCE en octubre de 2007. Para cubrir este vacío, la Comisión presentó la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE (COM (2008) 134 final. Bruselas, 11.03.2008) que fue adoptada por el Consejo de 14.09.2009. La Directiva 2009/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de octubre de 2009 por la que se modifica la Directiva 2005/35/CE fue publicada en el DO L 280, de 27.10.2009. Los EE.MM. deben transponerla en sus ordenamientos antes del 16.11.2010. 348 DO L 64, de 4.3.2006. 346 94 3.5.1.3. NORMAS TÉCNICAS DE APLICACIÓN A LOS BUQUES La Comunidad Europea no sólo se ha preocupado de la contaminación del medio marino proveniente de vertidos o descargas (accidentales o no) sino que también se ha fijado en los buques como una fuente de contaminación en sí misma. Para ello, se ha centrado en: regular las pinturas antiincrustantes, como ya se vio en el epígrafe dedicado a las EEI; el desmantelamiento de los buques, asunto abordado por la PMI y sobre el que se publicó el Libro Verde de la Comisión «Mejorar el desmantelamiento de los buques» con vistas a elaborar legislación al respecto y las emisiones atmosféricas de los buques. Respecto a este último punto, la OMI está trabajando para abordar las emisiones de gases efecto invernadero de los buques. Tabla 35. Normas técnicas comunitarias de aplicación a los buques. Reglamento(CE) nº 782/2003 relativo a la prohibición de los compuestos organoestánnicos en los buques349 Su objetivo es “reducir o eliminar los efectos adversos sobre el medio ambiente marino y la salud humana de los compuestos organoestánnicos, que actúan como biocidas activos en los sistemas antiincrustantes utilizados en buques que enarbolan pabellón u operan bajo la autoridad de un Estado miembro y en buques, independientemente de su pabellón, que entran o salen de puertos de los Estados miembros” (art. 1). Da cumplimiento a lo dispuesto en el Convenio internacional de la OMI sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques (Convenio AFS). Directiva 2005/33/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 6 de julio, por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE350 relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos351 Amplió el ámbito de aplicación de la Directiva 1999/32/CE a todos los combustibles líquidos derivados del petróleo utilizados en los buques que naveguen en las aguas de los Estados miembros. Prevé: • La supresión de las excepciones vigentes aplicables al gasóleo para uso marítimo. • La implantación de un límite del 1,5 % aplicable al contenido de azufre en las zonas de control de las emisiones de azufre definidas por la OMI352. • La aplicación del mismo límite a todos los buques de pasajeros en servicios regulares desde o hacia puertos comunitarios. • El requisito de que los buques atracados en los puertos utilicen un combustible cuyo contenido de azufre no exceda del 0,1 %. • El recurso a tecnologías de reducción de las emisiones aprobadas como alternativas a los combustibles con un contenido bajo de azufre. Fuente: Elaboración propia. 3.5.2. Régimen jurídico español para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques A la hora de estudiar la regulación de la prevención de la contaminación operacional, en España, podemos distinguir dos ámbitos: 1. La contaminación que se produce o puede producirse en el ámbito marítimo-portuario e instalaciones de carga y descarga de buques. 2. La contaminación que se produce o puede producirse durante la navegación. DO L 115, de 9.5.2003. DO L 121, de 11.5.1999. 351 DO L 191, de 22.7.2005. 352 El anexo VI del MARPOL dispone que ciertas zonas sean designadas Zonas de Control de Emisiones de dióxido de azufre. Ya se designa como tal zona al Mar Báltico. Tras debatirse la cuestión en la OMI se ha alcanzado un acuerdo de principio para designar como Zonas de Control de Emisiones de SO2 al Mar del Norte, incluido el Canal de la Mancha, una vez entre en vigor el anexo VI. Vid. Sección 3.3.3. de esta Guía. 349 350 95 Barco turístico y carguero maltés en el puerto de Santander, Cantabria, España. Expedición por el Atlántico Cantábrico del Oceana Ranger. Julio 2008. Autor: © OCEANA / Enrique Talledo 96 Tabla 36. Principales instrumentos estatales para la prevención de la contaminación operacional. Prevención de la contaminación operacional en puertos e instalaciones de carga y descarga Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés General353. Capítulo X.- “del medio ambiente y de la seguridad”. Prevención y lucha contra la contaminación en el dominio público portuario. Se prohíben los vertidos o emisiones contaminantes, de cualquier clase, en el dominio público portuario, procedentes de buques o de medios flotantes de cualquier tipo. Cualquier actividad comercial o industrial que se desarrolle en el dominio público portuario debe contar con medios suficientes para prevenir y luchar contra la contaminación accidental, marina, atmosférica y terrestre. Dichas instalaciones deben contar con un plan de contingencias por contaminación accidental. Recepción de desechos y residuos procedentes de buques. Los desechos generados por los buques deben descargarse en tierra Planes de emergencia y seguridad. La Autoridad Portuaria debe controlar el cumplimiento de la normativa que afecte a la admisión, manipulación y almacenamiento de mercancías peligrosas. Cada Autoridad Portuaria debe elaborar un plan de emergencia interior para cada puerto que gestiona. El Real Decreto 253/2004, de 13 de febrero, por el que se establecen medidas de prevención y lucha contra la contaminación en las operaciones de carga, descarga y manipulación de hidrocarburos en el ámbito marítimo y portuario354. Su objetivo es ofrecer un adecuado nivel de preparación y respuesta en las terminales petrolíferas marinas e instalaciones que manipulan los crudos y productos petrolíferos que entran en el país, para, por un lado, tratar de reducir los riesgos de derrames y, por otro, contar con medios adecuados para la lucha contra la contaminación en los casos en que dichos sucesos ocurran. Recoge una serie de aspectos técnicos relativos a las medidas de prevención y lucha contra la contaminación marina en la carga, descarga y manipulación de hidrocarburos y en las operaciones de suministro de combustible a los buques. Establece la obligación para las empresas y autoridades del artículo 1.1355, encargadas de llevar a cabo estas operaciones, de disponer de un plan interior de contingencias por contaminación marina accidental356 y de realizar un estudio de condiciones ambientales357. Establece la posibilidad de que la Capitanía Marítima imponga medidas especiales de garantía y protección del medio ambiente marino, condicionando las operaciones de carga o descarga de hidrocarburos, cuando se aprecie que el buque que pretende realizar dichas operaciones no reúne las condiciones técnicas mínimas exigibles o su tripulación carece de la adecuada preparación, de acuerdo con las normas nacionales e internacionales sobre la materia. Da cumplimiento a lo dispuesto en el Convenio internacional sobre cooperación, preparación y lucha contra la contaminación por hidrocarburos de 1990. El Real Decreto 1381/2002, de 20 de diciembre, sobre instalaciones portuarias de recepción de desechos generados por los buques y residuos de carga358 Transpone la Directiva 2000/59/CE Se aplica a todos los residuos, buques y puertos españoles, sean estos dependientes de la AGE o de las CC.AA. Los puertos españoles deben disponer de instalaciones adecuadas para la recepción de los desechos generados por los buques y de los residuos de carga. Para lograrlo, las entidades gestoras de los puertos se encargan de configurar las instalaciones receptoras. La autoridad gestora de cada puerto debe elaborar y aplicar un plan de recepción y manipulación de desechos359. BOE núm. 284, de 27.11.2003. BOE núm. 39, de 14.2.2004. 355 “Quedarán sujetas a lo dispuesto en este Real Decreto las autoridades y empresas a cargo de puertos marítimos, astilleros de construcción y reparación naval, las plataformas petrolíferas, los desguaces de buques, las instalaciones de recepción de residuos de hidrocarburos y cualquier otra instalación marítima que manipule hidrocarburos a granel, incluidas las dedicadas al suministro de combustible a los buques en los puertos o en aguas marítimas situadas en zonas donde España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, tanto si las operaciones se realizan mediante medios fijos, móviles o flotantes”. 356 Vid. Ej: Plan Interior de “Portuario de Contingencias” del Puerto de A Coruña: http://www.puertocoruna.com/adjuntos/cListado/712.pdf 357 Vid. Ej: Estudio ambiental del Puerto de A Coruña: http://www.puertocoruna.com/adjuntos/cListado/713.pdf 358 BOE núm. 305, de 21.12.2002. 359 Vid. Plan de recepción y manipulación de desechos generados por los buques en el Puerto de A Coruña, http://www.puertocoruna.com/ adjuntos/cListado/710.pdf 353 354 97 Terminal de contenedores del Puerto de Vigo. Autor: Puerto de Vigo 98 Real Decreto 995/2003, de 25 de julio, por el que se establecen los requisitos y procedimientos armonizados para las operaciones de carga y descarga de los buques graneleros360. Su objetivo es reducir el riesgo de siniestralidad ligado a la realización incorrecta de operaciones de carga y descarga de buques graneleros. Para ello, se aumentan las exigencias y estándares de seguridad en las operaciones de embarque o desembarque de cargas sólidas de los buques graneleros, con independencia de su pabellón. Antes de proceder al embarque o desembarque de cargas sólidas a granel, el capitán debe acordar con el representante de la terminal un plan de carga o descarga (art. 7). Cuando exista certeza de que la seguridad del buque o de su tripulación se encuentra en peligro a causa de las operaciones de carga o descarga, corresponde a la Capitanía Marítima del puerto informar a la Autoridad Portuaria para que impida o interrumpa el embarque o desembarque de cargas sólidas a granel (art. 8). Transpone la Directiva 2001/96/CE Prevención de la contaminación durante la navegación Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante. Establece un régimen sancionador de las descargas contaminantes procedentes de buques. Entre las infracciones tipificadas como graves se encuentran: • La evacuación negligente en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, de desechos u otras sustancias desde buques cuando se produzca en contravención de la legislación vigente. • La falta de comunicación inmediata a la Capitanía Marítima más próxima o a la DGMM, de los vertidos y evacuaciones contaminantes que se produzcan desde los buques que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. Entre las infracciones tipificadas como muy graves están: • La evacuación deliberada desde buques que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, de residuos, desechos u otras materias cargadas a bordo o depositadas con tal propósito, salvo cuando se cuente con la debida autorización de vertido o ésta no sea exigible. • La evacuación deliberada de desechos u otras materias resultante directa o indirectamente de las operaciones normales de los buques que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, cuando tales evacuaciones se produzcan en contravención de la legislación vigente sobre la materia. Real Decreto 394/2007, de 31 de marzo, sobre medidas aplicables a los buques en tránsito que realicen descargas contaminantes en aguas marítimas españolas361 Incorporó al ordenamiento jurídico español lo previsto en los artículos 3 y 7 de la Directiva 2005/35/CE. 360 361 • Cuando la Administración marítima española tenga conocimiento de una descarga contaminante efectuada en aguas marítimas no interiores y el buque implicado realice su siguiente escala en un puerto de otro Estado miembro de la UE, la Administración marítima española y la del Estado rector del puerto de que se trate deben cooperar estrechamente en lo que atañe a la realización de inspecciones y a la adopción de las medidas, según lo previsto en el artículo 17 del Reglamento por el que se regulan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles y, en general, en la normativa internacional que resulte de aplicación. • En caso de que el buque realice su siguiente escala en un puerto de un Estado no comunitario, se solicitará a éste que emprenda actuaciones adecuadas en relación con la descarga. • Cuando existan pruebas concluyentes de que un buque que navegue por el mar territorial español o por aguas situadas en la ZEE española haya efectuado una descarga contaminante que suponga o pueda suponer un perjuicio considerable para el medio marino, la Administración marítima española debe adoptar las medidas de policía necesarias, incluida, en su caso, la detención del buque. BOE núm. 188, de 7.8.2003. BOE núm. 81, de 4.04.2007. 99 Será castigado con las penas de prisión de seis meses a cuatro años, multa de ocho a 24 meses e inhabilitación especial para profesión u oficio por tiempo de uno a tres años el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso, en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena de prisión se impondrá en su mitad superior (Art. 325.1). Código Penal Fuente: Elaboración propia. Las actuaciones de prevención de la contaminación marina accidental del Estado español se centran en las siguientes medidas: • Desarrollo de normas técnicas de aplicación a buques tanque, • Control del Estado del puerto, y • Control del tráfico marítimo. En España estas medidas reproducen, con ciertas salvedades, lo dispuesto en la materia por la Comunidad Europea. Tabla 37. Principales normas de prevención de la contaminación marina accidental en España. Normas técnicas sobre buques Real Decreto-Ley 9/2002, de 13 de diciembre, por el que se adoptan medidas para buques tanque que transporten mercancías peligrosas o contaminantes362 Establece la prohibición de entrada a puertos españoles, terminales o zonas de fondeo, de los petroleros de casco único, cualquiera que sea la bandera que enarbolen, cuando transporten fuel pesado, alquitrán, betún asfáltico y petróleo crudo pesado (art. 1). Control del Estado del Puerto Real Decreto 91/2003, de 24 de enero, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regulan las inspecciones de buques extranjeros en puertos españoles363 Incorpora la Directiva 95/21/CE 362 363 BOE núm. 299, de 14.12.2002. BOE núm. 30, de 4.02.2003. 100 Objetivo: evitar que se utilicen buques subestándar en aguas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, estableciendo una serie de normas sobre el control de buques. Los buques sujetos a inspección son los que enarbolen pabellón distinto del español y que hagan escala o estén anclados en un puerto o instalación marítima bajo la jurisdicción de España. Se excluyen los buques de guerra, de pesca, embarcaciones auxiliares, buques de madera de construcción primitiva, buques de propiedad de los Estados utilizados con fines no comerciales y los yates de recreo no destinados al comercio (art. 3.1). Establece un límite mínimo de inspecciones, a realizar en un año, de un 30% del promedio anual del número de buques que hayan entrado en los puertos españoles. Real Decreto 90/2003 de 24 de enero, sobre reglas y estándares comunes para las organizaciones de inspección y control de buques y para las actividades correspondientes de la Administración marítima364 El Estado español puede encomendar funciones de inspección, control y certificación de buques a entidades privadas. Sin embargo, estas entidades deben ser organizaciones reconocidas y autorizadas. El RD regula el procedimiento de reconocimiento y autorización. Corresponde al Ministerio de Fomento autorizarlas y son controladas por la DGMM. Incorpora la Directiva 94/57/CE Fuente: Elaboración propia. Otro mecanismo de prevención de la contaminación accidental es el control del tráfico marítimo en las aguas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. Este control es llevado a cabo por medio del sistema comunitario de seguimiento y de información sobre el tráfico. El Real Decreto 210/2004, de 6 de febrero, por el que se establece un sistema de seguimiento y de información sobre el tráfico marítimo365 incorporó la Directiva 2002/59/CE. Además de establecer el reparto competencial entre las autoridades españolas, establece la regulación del acceso a un lugar de refugio para los buques en peligro366. El sistema actual de gestión de emergencias y lucha contra la contaminación marina se configura a partir de la LPMM y la Ley 48/2003 de régimen económico y de prestación de servicios de los puertos de interés general. Estas normas parten de unos parámetros mínimos de gestión de emergencias que se acercan a los postulados básicos de los sistemas de Protección Civil, pero que no encajan totalmente en los mismos. Artículo 87 LPMM.- Del servicio público de salvamento 1. El servicio público de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino se prestará por la Administración del Estado, así como por las restantes Administraciones Públicas competentes, de acuerdo con el principio de coordinación, instrumentado a través de los planes y programas correspondientes. Estos contemplarán de forma integrada las actuaciones de cada Administración, así como los medios para desarrollarlas con independencia de su titularidad, de su adscripción funcional o de su localización territorial. 2. El Gobierno, a propuesta del Ministro de Obras Públicas y Transportes, aprobará el Plan Nacional de servicios Especiales de salvamento de la vida humana en la mar y de la lucha contra la contaminación del medio marino. Los planes que en esta materia aprueben las Comunidades Autónomas competentes deberán acomodarse a las directrices sobre movilización y coordinación de recursos que figuren en el Plan Nacional. El citado Plan tendrá como objetivos básicos: - Coordinar la actuación de los distintos medios capaces de realizar operaciones de búsqueda, salvamento de vidas humanas y lucha contra la contaminación marina, pertenecientes a las diversas Administraciones, así como a instituciones públicas y privadas. - Implantar un sistema de control de tráfico marítimo que cubra la totalidad de nuestras costas, mediante el establecimiento de Centros Coordinadores Regionales y Locales. - Potenciar los medios de salvamento y lucha contra la contaminación marina, ya existentes y formar al personal especializado que será el responsable de la dirección y coordinación de las operaciones de búsqueda y salvamento y lucha contra la contaminación marina. BOE núm. 30, de 4.02.2003. BOE núm. 39, de 14.02.2004. 366 Establece que la Administración no está obligada a conceder autorización de entrada de un buque que solicite refugio en un puerto o lugar de abrigo y permite condicionarla, atendiendo a la protección de la seguridad de las personas, del tráfico marítimo, del medio ambiente y de los bienes. Además, la autorización puede quedar condicionada a la prestación de una garantía económica por parte del propietario, del operador o del cargador del buque (Art. 21). 364 365 101 3. El Plan Nacional será objeto de desarrollo mediante programas sectoriales y territoriales, que serán aprobados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Para la elaboración de los programas, la Administración del Estado podrá contar con la colaboración de las Comunidades Autónomas competentes o que dispongan de medios humanos y materiales necesarios para la realización de las actividades que comprendan, a fin de asegurar la debida coordinación. La Administración del Estado podrá desarrollar los programas con personal y medios propios o adscritos a la misma, o bien mediante contratos con Empresas, públicas o privadas, o convenios con Entidades de carácter no lucrativo. 4. Se crea la Comisión Nacional de Salvamento Marítimo como órgano de coordinación para facilitar la participación de las Administraciones Públicas competentes en la planificación y en el seguimiento de los objetivos comprendidos en la misma. La Ley 48/2003, por su parte, establece en su artículo 132 la obligación de las Autoridades Portuarias de elaborar un plan de emergencia interior para cada puerto que gestiona, el cual, una vez aprobado, forma parte de las ordenanzas portuarias. El sistema español de actuación frente a catástrofes marinas se asienta sobre el Plan Nacional de Servicios Especiales de Salvamento de la Vida Humana en la Mar y de la Lucha contra la Contaminación del Medio Marino para el periodo 2006/2009367 y en la Orden de 23 de febrero de 2001368 por la que se aprueba el Plan Nacional de Contingencias por Contaminación Marina y que desarrolla el Plan Nacional de Servicios Especiales 2006/2009. Junto al Plan Nacional, las CC.AA. de Asturias369, Canarias370, Cataluña371, Galicia372, las Islas Baleares373 y Murcia374 han aprobado sus propios Planes, los cuales deben coordinarse, en caso de accidente, con el Plan Nacional. 3.5.3. La responsabilidad por contaminación del medio marino originada por buques La responsabilidad es la obligación que tienen los Estados y las personas, físicas o jurídicas, de asumir las consecuencias de sus acciones u omisiones. Toda actuación que tenga como resultado algún perjuicio o daño a un tercero conlleva la obligación de repararlo. Según el ámbito en el que se realice la acción u omisión y se genere el daño así como la autoridad competente ante la cual presentar la reclamación, la responsabilidad puede ser: penal, administrativa o civil. La responsabilidad penal surge como respuesta a la necesidad de sancionar las conductas que previamente han sido consideradas como delito por la ley. La administrativa surge cuando se comete una acción u omisión previamente calificada como infracción por la legislación administrativa. La responsabilidad civil surge en relaciones entre particulares y es aquella institución que obliga al causante de un daño a indemnizar por el daño causado. Esta obligación puede surgir por incumplimiento de una relación obligatoria preexistente (responsabilidad civil contractual) o bien de casos en los que no exista tal relación obligatoria previa (responsabilidad civil extracontractual)375. 3.5.3.1. LA RESPONSABILIDAD CIVIL Nuestro Código Civil cita como fuentes de las obligaciones la ley, los contratos y los cuasicontratos y aquellos actos u omisiones ilícitos en los que intervenga cualquier género de culpa o negligencia376. La responsabilidad BOE núm. 153, de 28.6.2006. El Ministerio de Fomento dictó la Orden de 23 de febrero de 2001. 369 Plan Territorial de Contingencias por Contaminación Marina Accidental del Principado de Asturias (PLACAMPA). Aprobado por el Consejo de Gobierno de 29.07.2009. Este Plan no ha sido publicado en el BOPA. 370 Plan Específico de Contingencias por Contaminación Marina Accidental de Canarias (PECMAR).Aprobado por Decreto del Gobierno de Canarias de 20.07.2006. 371 Resolución JUI/2502/2003, de 4 de agosto, por la que se da publicidad al acuerdo de Gobierno de 1 de agosto de 2003, por el que se aprueba el Plan Especial de Emergencias por contaminación accidental de las aguas marinas en Cataluña (CAMCAT) (DOGC núm. 3954, de 26.08.2003). 372 Resolución de 23 de abril de 2007, de la Dirección General de Recursos Marinos, por la que se publica el Plan Territorial de Contingencias por Contaminación Marina de Galicia (DOG núm. 88, de 23.07.2007). 373 Decreto 126/2008, de 21 de noviembre, por el cual se aprueba el Plan Especial de Contingencia por Contaminación Accidental de Aguas Marinas de las Illes Balears (CAMBAL), BOCAIB núm. 168, de 2.12.2008. 374 Plan Territorial de Contingencias por Contaminación Marina Accidental en la Región de Murcia. Aprobado por el Consejo de Gobierno de la CARM de 10.03.2006. No está publicado en el Boletín Oficial. Disponible en: http://www.112rm.com/dgpc/planes/conmamur.html. 375 Para profundizar en la institución de la responsabilidad Vid. Capítulo 11 de Barreira, A. et alter, Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica, IIDMA, Madrid, 2007. 376 Art. 1089: Las obligaciones nacen de la ley, de los contratos y cuasi contratos, y de los actos y omisiones ilícitos o en que intervenga cualquier género de culpa o negligencia. 367 368 102 Cormorán con manchas de fuel. Vertido de fuel del buque Don Pedro en Ibiza, España. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Julio 2007. Autor: © OCEANA / Juan Cuetos 103 civil contractual se regula en el artículo 1101377 y la responsabilidad civil extracontractual en el artículo 1902378. El tipo de responsabilidad civil generada por daños provocados a causa de la contaminación marina es extracontractual. Prácticamente, en todos los sistemas normativos (continental y common law), se establece una responsabilidad de carácter objetivo o cuasi objetivo para los daños por contaminación del medio marino. En estos casos no basta con la prueba de la diligencia debida por el causante, que ha de probar una causa de exoneración, para no responder por los daños. A escala internacional encontramos un amplio consenso sobre la importancia de establecer la responsabilidad objetiva (strict liability) para la contaminación marina. Este acuerdo tácito, a escala internacional, tiene su origen en el desastre del Torrey Canyon379 y ha acabado aplicándose en todos los casos de contaminación marina, sean los contaminantes hidrocarburos o cualquier otro tipo de sustancia nociva o potencialmente peligrosa. Con la adopción de la responsabilidad objetiva se trata de reparar el daño, asegurando la indemnización a las víctimas. La imputación de la responsabilidad en estos casos pasa a no depender de la culpa del causante y se fundamenta en la idea del riesgo creado. El actual sistema de compensación por daños está conformado por el Convenio sobre responsabilidad civil nacida por daños debidos a contaminación por hidrocarburos, el Fondo de 1971, el Fondo de 1992 y el Fondo Complementario. El acoplamiento de cada uno de los distintos niveles de protección ha servido para reforzar cada uno de ellos y permitir ofrecer, al sujeto que se le ha causado el daño, una protección total mayor. Tabla 38. Principales convenios sobre responsabilidad civil por daños causados por contaminación desde los buques380. Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil nacida por Daños debidos a contaminación por Hidrocarburos, 1969381 (Convenio CLC) Enmendado por Protocolo de 1992382 Atribuye la responsabilidad civil por daños de contaminación al propietario del buque. El tipo de daños que comprende son: “a) Pérdidas o daños causados fuera del buque por la impurificación resultante de las fugas o descargas de hidrocarburos procedentes de ese buque, dondequiera que se produzcan tales fugas o descargas, si bien la indemnización por deterioro del medio, aparte de la pérdida de beneficios resultante de dicho deterioro, estará limitada al costo de las medidas razonables de restauración efectivamente tomadas o que vayan a tomarse. b) El costo de las medidas preventivas y las pérdidas o los daños ulteriormente ocasionados por tales medidas” (Art. I.6). Se aplica a los daños causados por contaminación en el territorio de un Estado contratante, en su mar territorial o en la ZEE además de a las medidas preventivas, dondequiera que se tomen, para evitar o reducir al mínimo tales daños (Art. II). Establece una responsabilidad civil objetiva atenuada por las excepciones previstas en el Art. III, párs. 2 y 3. Los propietarios de los buques que transporten más de 2.000 tons. de hidrocarburos están obligados a suscribir una póliza de seguro u otra garantía financiera para cubrir su eventual responsabilidad383. A cada buque debe expedírsele un certificado que atestigüe la vigencia de la póliza o garantía que debe llevar a bordo (Art. VII). Concede al propietario del buque la facultad de limitar su responsabilidad siempre que constituya un fondo, cuya suma total sea equivalente al límite de su responsabilidad. El propietario también puede limitar la cuantía total máxima de su responsabilidad atendiendo al tonelaje de arqueo del buque (Art. V). Incorpora una cláusula de encauzamiento de la responsabilidad que trata de impedir reclamaciones contra otros sujetos, aparte del propietario del buque, que estén relacionados con la contaminación generada por los vertidos (Art. III). Quedan sujetos a la indemnización de los daños y perjuicios causados los que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad, y los que de cualquier modo contravinieren al tenor de aquéllas. 378 El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado. 379 Ling Zhou, Insurance and compensation for bunker oil pollution damage, Berlin Springer, 2001. 380 Los convenios recogidos en esta tabla prevén un régimen de responsabilidad objetiva. 381 BOE núm. 58, de 8.03.1976. 382 BOE núm. 225, de 20.09.1995. 383 El seguro recogido en el CLC es de tipo obligatorio. La finalidad principal del seguro de responsabilidad civil consiste en cubrir un riesgo concreto, en este caso el riesgo consiste en que el propietario del buque, tras un incidente, resulte responsable y obligado a sufragar una indemnización. La responsabilidad de la compañía aseguradora es directa respecto de los perjudicados, pero limitada en los mismos términos que la del propietario. Generalmente, los aseguradores son los Clubes de P&I. Los Clubes de P&I (protección e indemnización) son un conjunto de compañías de seguro marítimo cuya función es asegurar la responsabilidad civil en que pueden incurrir sus miembros. Los Clubes son sociedades limitadas por garantía cuyo fin no es repartir beneficios entre sus miembros. Los miembros de los Clubes no esperan obtener beneficios ni suscriben ningún capital social, tienen un carácter mutualista. 377 104 Convenio Internacional sobre la Constitución de un Fondo Internacional de Indemnización de Daños debidos a la Contaminación por Hidrocarburos, 1971 (FIDAC)384 Enmendado por Protocolos de 1984 y 1992385 Convenio Internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos para combustible de los buques (Convenio BUNKERS 2001)386 Complementa al CLC y se financia con las aportaciones o contribuciones pagadas por los importadores de hidrocarburos por vía marítima. Principalmente son petroleras que se comprometen a cubrir, con un fondo, parte de los riesgos medioambientales que se derivan del transporte de hidrocarburos. El FIDAC hace frente a las reclamaciones de daños que no obtienen satisfacción plena en virtud del Convenio CLC por una serie de circunstancias, aunque también está contemplada la posibilidad de que el FIDAC resulte exonerado de la responsabilidad de indemnizar en una serie de casos. Los daños que cubre son los daños ocasionados por contaminación tal y como se definen por el art. I.6.CLC. Estos daños incluyen los daños a la propiedad; gastos fijos incurridos por las autoridades públicas al adoptar medidas preventivas incluso aunque no se produjera el accidente y los costes adicionales que resultan como consecuencia del accidente; daños económicos (ej.:daños al sector turístico, daños al sector pesquero y de la maricultura y daños en industrias situadas en la costa) y daños al medio ambiente pero limitada de acuerdo con la definición de daño del CLC. Se ha fijado un tope máximo de la cuantía de las indemnizaciones. El Convenio impone la obligación de contribuir al Fondo a aquellas personas u organizaciones, públicas o privadas, que hubieran recibido durante el año precedente más de 150.000 toneladas de hidrocarburos en un Estado miembro después de su transporte por mar (Art. 10). La política de admisibilidad de reclamaciones se encuentra recogida en el Manual de Reclamaciones donde se establece que los reclamantes deben recibir las indemnizaciones con la mayor prontitud posible. Su objetivo es garantizar una compensación adecuada, efectiva y rápida a aquellas personas que sufren un daño causado por un vertido de hidrocarburos, cuando éste es utilizado como combustible en los tanques de un buque o cuando se encuentra almacenado para su uso posterior con este fin. El daño ha de ser causado en el territorio de un Estado Parte incluyéndose el mar territorial y las ZEE de éstos (Art. 2). Los propietarios de los buques son responsables objetivos (Art. 3) por los daños causados por contaminación y por el coste de las medidas preventivas adoptadas para evitar tales daños. Por daños debidos a contaminación se entiende: a) las pérdidas o daños ocasionados fuera del buque por la contaminación resultante de la fuga o la descarga de hidrocarburos para combustible procedentes de ese buque, donde quiera que se produzca tal fuga o descarga, si bien la indemnización por deterioro del medio ambiente, aparte de la pérdida de beneficios resultante de dicho deterioro, estará limitada al costo de las medidas razonables de restauración efectivamente tomadas o que vayan a tomarse, y b) el costo de las medidas preventivas y las otras pérdidas o daños ocasionados por tales medidas. Por propietario se entiende el propietario, incluido el propietario inscrito, el fletador a casco desnudo, el gestor naval y el armador (Art. 1. 3); y todos ellos, de coexistir, serían solidariamente responsables de las indemnizaciones (Art. 3.2). El propietario puede verse exonerado de responsabilidad si acredita que el daño se produjo por alguna de las causas previstas en el Art. 3.3 y 3.4. Se permite que el propietario limite su responsabilidad (Art. 6). Los propietarios inscritos de un buque superior a 1.000 toneladas de arqueo bruto están obligados a garantizar la responsabilidad que deriva del Convenio Bunkers por medio de la constitución de un seguro u otra garantía y se les expedirá un certificado. (Art. 7). BOE núm. 60, de 11.3.1982. BOE núm. 244, de 11.10.1997. El sistema internacional de indemnización de daños derivados de la contaminación por hidrocarburos está dividido en dos fases: 1. En un primer momento, el propietario del buque responde por los daños e indemniza a las víctimas hasta el montante estipulado en el Convenio CLC. 2. Posteriormente, si los daños a indemnizar son mayores que el límite de responsabilidad del propietario del buque, las petroleras contribuyen por medio del FIDAC. 386 BOE núm. 43, de 19.02.2008. 384 385 105 Convenio internacional sobre responsabilidad e indemnización de daños en relación con el transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, 1996 (Convenio HNS)387 Su objetivo es garantizar el pago de indemnizaciones por los daños ocasionados como consecuencia de incidentes resultantes del transporte marítimo de sustancias nocivas y potencialmente peligrosas. Define daños como: “a) la muerte o las lesiones corporales a bordo o fuera del buque que transporta las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas ocasionadas por esas sustancias; b) la pérdida de bienes o los daños sufridos por bienes fuera del buque que transporta las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas ocasionados por esas sustancias; c) las pérdidas o daños debidos a la contaminación del medio ambiente por las sustancias nocivas y potencialmente peligrosas, si bien la indemnización por deterioro del medio ambiente, aparte de la pérdida de beneficios resultante de dicho deterioro, estará limitada al costo de las medidas razonables de restauración efectivamente tomadas o que vayan a tomarse, y d) el costo de las medidas preventivas y las otras pérdidas o daños ocasionados por tales medidas.(…)” (Art. 1.6). Sustancia nociva y potencialmente peligrosa (SNPP) se define refiriéndose al listado de sustancias incluidas en varias convenciones de la OMI y Códigos (Art. 1.5)388. Establece un régimen de responsabilidad objetiva del propietario quien bajo ciertas circunstancias puede ser exonerado de esa responsabilidad si prueba que se dieron las mismas (Art. 7). El propietario del buque podrá limitar su responsabilidad financiera a una cuantía entre 10 millones y 100 millones de Derechos Especiales de Giro (DEG), dependiendo del arqueo bruto del buque (Art. 9). El Convenio HNS también establece la obligatoriedad del seguro y de certificados de seguro (Art. 12). Crea el Fondo HNS que proporcionará compensación adicional a los afectados cuando el total de los costes exceda el límite de responsabilidad del propietario del buque hasta un máximo de 250 millones de DEG. El Fondo HNS se financiará mediante contribuciones de los receptores de SNPP (Arts. 13 a 36). Fuente: Elaboración propia. La postura de la UE respecto al régimen de responsabilidad civil consiste en considerar que éste debe regularse por los organismos internacionales (la OMI principalmente) ya que entiende que, para poder alcanzar un funcionamiento eficaz del régimen, ha de hacerse a escala global, de manera que las reglas sobre responsabilidad civil e indemnizaciones se encuentren armonizadas. Dentro de las medidas del paquete Erika III se incluyó una propuesta de Directiva sobre responsabilidad civil y garantías financieras de los navieros. Ésta fue objeto de una serie de modificaciones, siendo adoptada finalmente como Directiva 2009/20/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al seguro de los propietarios de buques para las reclamaciones de Derecho marítimo389. Esta Directiva establece las normas aplicables a determinados aspectos de las obligaciones de los propietarios de buques en lo que se refiere a su seguro para las reclamaciones de Derecho marítimo390. Se aplica a los buques de arqueo bruto igual o superior a 300 toneladas391. Obliga a los Estados miembros a exigir a los propietarios de buques que enarbolen su pabellón que dispongan de un seguro que cubra a dichos buques y a exigir el certificado de seguro a los buques que entren en sus puertos392. Los Estados miembros podrán inmovilizar a aquellos buques que no cuenten con un certificado de seguro permitiéndose la expulsión de un buque que no esté Aún no ha entrado en vigor. Las SNPP son muy variadas e incluyen tanto las cargas a granel como los artículos embalados. Las cargas a granel pueden ser sólidos, líquidos, incluidos los hidrocarburos persistentes y no persistentes, o los gases licuados, como el gas natural licuado (GNL) y el gas de petróleo licuado (GPL). Algunos sólidos a granel, como el carbón y el hierro, quedan excluidos debido a la baja peligrosidad que presentan. El número de sustancias incluido es muy elevado: el Código Marítimo Internacional de Mercancías Peligrosas (Código IMDG), por ejemplo, enumera cientos de materiales que pueden ser peligrosos embarcados o en forma embalada. En la práctica, no obstante, el número de SNP embarcadas en cantidades significativas es relativamente pequeño. 389 DO L 131, de 28.5.2009. 390 Directiva 2009/20/CE, Art. 1. 391 Ibid. Art. 2.1. 392 Ibid. Art. 5. 387 388 106 en posesión de un certificado de seguro393. Esta Directiva debe transponerse al ordenamiento jurídico de los Estados miembros antes del 1 de enero de 2012. 3.5.3.2. LA RESPONSABILIDAD PENAL Y ADMINISTRATIVA La contaminación del medio puede alcanzar unas consecuencias de tal consistencia y gravedad que han empujado al legislador a recurrir a la sanción penal y a la administrativa para disuadir y castigar las conductas que las provocan. El régimen para la represión penal y administrativa de estas conductas se ha desarrollado exclusivamente en el ámbito comunitario y en el estatal. La Directiva 2005/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de buques y la introducción de sanciones, incluidas las penales, para las infracciones394 de contaminación tiene como objetivo expreso el reforzar la seguridad marítima395. De conformidad con esta Directiva, las descargas efectuadas por los buques también deben ser sancionadas penalmente. Esta norma establece que las descargas efectuadas por buques en vulneración del Derecho comunitario constituyen una infracción penal y motivan la aplicación de sanciones, administrativas o penales, si los responsables son declarados culpables de actos deliberados o negligentes. El Artículo 115 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante califica como infracción grave relativa a la contaminación del medio marino producida desde buques o plataformas fijas u otras instalaciones que se encuentren en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción: e) La introducción negligente, de modo directo o indirecto en el medio marino de sustancias, materiales o formas de energía que puedan constituir un peligro para la salud humana, perjudicar los recursos turísticos, paisajísticos o biológicos y la vida marina, reducir las posibilidades de esparcimiento u obstaculizar otros usos legales de los mares, en la medida que dicha introducción fuera contraria a la legislación vigente o no contase con la debida autorización. Nuestro ordenamiento jurídico tipifica en los artículos 325 y siguientes del CP el delito de contaminación del medio marino (el delito contra el medio ambiente en general) aunque no es la única figura delictiva que se encarga de reprimir los vertidos al medio marino. Del mismo modo, el artículo 330 CP, delito de daños en un espacio natural protegido, puede aplicarse a determinados supuestos de vertidos en aguas marítimas. 3.6. El régimen jurídico de control de la contaminación de origen terrestre Una de las principales fuentes de contaminación y degradación del medio marino tiene su origen en las actividades que se realizan en tierra. Esta contaminación es particularmente grave en las zonas densamente pobladas. Existen dos fuentes principales: por un lado, los vertidos desde tierra, que llegan directamente al mar a través de conducciones: vertidos directos, o bien a través de los ríos: vertidos indirectos; por otro lado, la contaminación llega a través de la atmósfera generada, principalmente, por las actividades en tierra, pero también por buques y aeronaves. Esta sección se centra en el régimen jurídico establecido para controlar el primer tipo de fuente. En el plano internacional no se ha adoptado, hasta el momento, un instrumento jurídicamente vinculante específico de aplicación global. Los únicos instrumentos que existen tiene el carácter de meras recomendaciones, aunque tal carácter no puede desmerecer su importancia. El artículo 207 de CONVEMAR incorpora disposiciones relativas a la contaminación de origen terrestre, obligando a los Estados a tomar, conjunta o individualmente, todas las medidas compatibles con la Convención Ibid. DO L 255, de 30.9.2005. Modificada por la Directiva 2009/123/CE (DO L 280, de 27.10.2009). 395 El hundimiento del petrolero Prestige impulsó la adopción de estas normas. 393 394 107 que sean necesarias para prevenir, reducir o controlar la contaminación del medio marino procedente de fuentes terrestres, teniendo en cuenta las características propias de cada región, la capacidad económica de los Estados en desarrollo y su necesidad de desarrollo económico. También hace hincapié en la necesidad de incluir disposiciones destinadas a reducir, lo más posible, la evacuación en el medio marino de sustancias tóxicas, perjudiciales o nocivas, en especial las de carácter persistente. El principal instrumento internacional de soft law es el Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades realizadas en Tierra (PAM)396. Tabla 39. El Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades realizadas en Tierra. PAM Recomienda una serie de acciones en los planos internacional, nacional y regional para afrontar la contaminación marina por actividades realizadas en tierra. • Plano internacional: recomienda alcanzar acuerdos institucionales, crear capacidad y movilizar recursos financieros. • Plano regional: invita a los Estados a consolidar y, si es necesario, a desarrollar acuerdos regionales y apoyar las estrategias y programas nacionales. Dentro de las prioridades regionales las aguas residuales se identifican como la principal fuente de contaminación de origen terrestre. • Plano nacional: invita a los gobiernos a que determinen sus problemas, identifiquen sus prioridades para la acción, desarrollen las estrategias y que fijen objetivos comunes para tratar los impactos de la contaminación procedente de fuentes terrestres sobre el medio marino, particularmente, cuando resulten de las nueve categorías de fuentes contaminantes definidas por el PAM397. Fuente: Elaboración propia. En el plano regional sí se han adoptado instrumentos vinculantes para hacer frente a este tipo de contaminación. Tabla 40. Convenios de aplicación regional para la protección del medio marino frente a la contaminación de origen terrestre. Convenio para la Protección del Medio Marino y de la Región Costera del Mediterráneo, (Convenio de Barcelona) Constituye el primer instrumento internacional para la lucha contra la contaminación en la zona del mar Mediterráneo. Protocolo para la protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación causada por fuentes y actividades situadas en tierra398. Las Partes del Protocolo se comprometen a eliminar la contaminación derivada de fuentes y actividades situadas en tierra, en particular a eliminar progresivamente los aportes de las sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulativas enumeradas en su Anexo I. Para estas sustancias, los Estados Parte deberán elaborar planes de acción y programas nacionales y regionales que contengan medidas y calendarios para su progresiva reducción. Asimismo, incluye las sustancias cuyo vertido está sujeto a la expedición de una autorización por las autoridades nacionales competentes (Anexo II). Convenio para la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico de 1992 (OSPAR) Su objetivo en cuanto a la contaminación marina de origen terrestre, es la prevención mediante la reducción de vertidos, emisiones y pérdida de sustancias peligrosas. Anexo I.- Sobre la prevención y eliminación de la contaminación de origen terrestre Las descargas de fuentes puntuales a la zona marítima, y las emisiones en el agua o la atmósfera que alcancen y puedan afectar la zona marítima, están estrictamente sujetas a autorización o reglamentación de las autoridades competentes de las Partes Contratantes. Reunión Ministerial de Sintra (1998): se acordó eliminar los vertidos de sustancias peligrosas para 2020. El Programa sobre control de vertidos desde ríos y directos al mar. Establece que cada Estado debe informar sobre todos los vertidos industriales y urbanos que llegan al mar bien desde los ríos o de manera directa por vertidos en la costa. En los informes nacionales se debe incluir información sobre el volumen de vertido y las cargas totales vertidas de algunas sustancias. Fuente: Elaboración propia. www.gpa.unep.org Aguas residuales, agentes contaminantes orgánicos persistentes, sustancias radioactivas, metales pesados, aceites (hidrocarburos), nutrientes, movilización del sedimento, basura, la alteración y la destrucción física de hábitats. 398 Instrumento de ratificación del Protocolo sobre la Protección del Mar Mediterráneo contra la Contaminación de origen terrestre (BOE núm. 152, de 26.6.1984). Enmendado en 1996, cuando se modificó su título (BOE núm. 121, de 19.5.2008). 396 397 108 3.6.1. Régimen jurídico comunitario de los vertidos de origen terrestre La UE ha buscado evitar y eliminar la contaminación de las aguas causada por vertidos de origen terrestre a través de una serie de directivas que establecen un marco general para garantizar una protección eficaz del medio acuático de la Comunidad Europea. Sin embargo, la normativa europea en el campo de las aguas marinas está fuertemente delimitada por la normativa internacional. En consecuencia, la Comunidad Europea hasta ahora se había limitado a aprobar la mayor parte de los convenios que afectan a mares u océanos que bañan las riberas de sus Estados miembros. La Comunidad a través de Programas de Acción fue estableciendo líneas de acción encaminadas a proteger las aguas continentales y las aguas marinas frente a determinados contaminantes, que después se tradujeron en Directivas. Tabla 41. Principales Directivas para la protección del medio marino frente a la contaminación de origen terrestre. Directiva Marco del Agua 2000/60/CE Entre sus objetivos se encuentra la adopción de medidas específicas de reducción progresiva de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias a través de la interrupción o la supresión gradual de los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias en las demarcaciones hidrográficas y en las aguas territoriales (Art. 1). Los PdM previstos para lograr el buen estado de las aguas comunitarias incluyen una serie de medidas básicas, entre ellas están: • Para evitar los vertidos de fuentes puntuales que puedan causar contaminación, un requisito de reglamentación previa que puede ser: la prohibición de la entrada de contaminantes en el agua, una autorización previa, o el registro basado en normas generales de carácter vinculante que establezca controles de la emisión de los contaminantes de que se trate, incluyendo controles con arreglo a lo dispuesto en los artículos 10 y 16 (art. 11,3. g)). • Para las fuentes difusas que puedan generar contaminación, establece medidas para evitar o controlar la entrada de contaminantes. Los controles podrán consistir en un requisito de reglamentación previa, como la prohibición de la entrada de contaminantes en el agua, el requisito de autorización previa o el registro basado en normas generales de carácter vinculante, cuando este requisito no esté establecido de otra forma en la legislación comunitaria (art. 11.3.h)). Prevé también la eliminación, para 2020, de los vertidos de las sustancias peligrosas prioritarias (art. 16). Directiva sobre la Estrategia marina Uno de los propósitos de las estrategias marinas es prevenir y reducir los vertidos al medio marino, con miras a eliminar progresivamente la contaminación, para velar por que no se produzcan impactos o riesgos graves para la biodiversidad marina, los ecosistemas marinos, la salud humana o los usos legítimos del mar (art. 1.2.b). Para lograr el buen estado medioambiental de las aguas, la Directiva establece que, para cada región o subregión marina, los Estados miembros procederán a una evaluación inicial de sus aguas marinas que tenga en cuenta un análisis de los principales impactos y presiones, incluidas las actividades humanas, que influyen sobre el estado medioambiental de esas aguas, como (art. 8 y Anexo III): • Modificaciones de la sedimentación (por ejemplo por vertidos, incremento de la escorrentía o dragado/eliminación de residuos de dragado). • Contaminación por sustancias peligrosas: introducción de compuestos sintéticos, introducción de sustancias y compuestos no sintéticos e introducción de radionucleidos. • La introducción de otras sustancias —sólidas, líquidas o gaseosas— como consecuencia de su vertido sistemático y/o intencional al medio marino, permitida en virtud de otra legislación comunitaria y/o convenciones internacionales. • Entrada de fertilizantes y otras sustancias ricas en nitrógeno y fósforo (por ejemplo de fuentes puntuales y difusas, entre ellas la agricultura, la acuicultura o la deposición atmosférica). • Entrada de materias orgánicas (por ejemplo alcantarillado, acuicultura, entradas procedentes de los ríos). La Directiva establece un programa de medidas que se elaborará en función de la evaluación inicial. Entre éstas está el control de las entradas (medidas de gestión que influyan en la intensidad autorizada de una actividad humana), control de las salidas (medidas de gestión que influyan en el nivel de perturbación autorizado de un elemento del ecosistema) y el control de la distribución espacial y temporal (medidas de gestión que influyan en el lugar y el momento en que se autoriza una actividad). 109 Directiva 2006/11/CE, de 15 de febrero de 2006, relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio acuático de la Comunidad399 Sustituye y deroga a la Directiva 76/464/CE -ésta fue objeto de varias modificaciones y fue derogada parcialmente por la DMA- codificándola. Uniformiza las disposiciones aplicables en los diferentes Estados miembros en lo relativo al vertido de determinadas sustancias peligrosas. Se aplica a las aguas interiores superficiales, a las aguas de mares territoriales y a las aguas interiores del litoral. Contiene dos listas de sustancias, al igual que la Directiva 76/464/CE. En la lista I (sustancias tóxicas, persistentes y bioacumulables), así como una segunda lista (lista II), donde están incluidas las sustancias que pueden tener un efecto perjudicial sobre el medio acuático pero que, sin embargo, su vertido puede limitarse a una determinada zona según las características de las aguas receptoras y su localización. Debe suprimirse la contaminación causada por el vertido de las diferentes sustancias peligrosas incluidas en la lista I fijando valores límite de acuerdo con la Directiva 2000/60/CE, que establece los procedimientos según los cuales se establecen las medidas de control y las normas de calidad medioambiental de las sustancias prioritarias. Debe reducirse la contaminación por sustancias de la lista II, por lo que, los Estados miembros deben establecer unos programas que incluyan normas de calidad medioambiental para las aguas que respeten las directivas si las hubiere. Las normas de emisión aplicables a dichas sustancias deben formularse en función de dichas normas de calidad medioambiental. Todo vertido debe someterse a una autorización previa que fije las normas de emisión. Directiva 91/676/CEE relativa a los nitratos400 Tiene por objeto proteger las aguas comunitarias contra los nitratos de origen agrario, que son la causa principal de la contaminación difusa. Incluye la obligación de definir las zonas contaminadas y zonas vulnerables que contribuyen a la contaminación, así como elaborar códigos de buenas prácticas y programas de acción para los agricultores. Directiva 91/271/CEE, sobre el tratamiento de las aguas residuales urbanas401 Su objetivo es armonizar las medidas de tratamiento de las aguas residuales urbanas. Establece dos obligaciones claramente diferenciadas: • las aglomeraciones urbanas deben disponer, en función de su número de habitantes, de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales; y, • se prevén distintos tratamientos a los que deberán someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales o marítimas. Marca diversos objetivos, dependiendo del tamaño de las poblaciones, que se debían cumplir entre el año 1995 y el 2005. Directiva 2008/1/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de enero de 2008, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación402 Sustituye a la Directiva 96/61/CE ya que la codifica. Somete a autorización las actividades industriales y agrícolas que presentan un elevado potencial de contaminación, nuevas o existentes, tal como se definen en el anexo I de la Directiva (industrias de actividades energéticas, producción y transformación de los metales, industria mineral, industria química, gestión de residuos, cría de animales, etc.) que muy a menudo arrojan o vierten sus residuos industriales directamente en el medio marino o en los ríos. Ese permiso sólo puede concederse si se reúne una serie de condiciones medioambientales, de manera que las empresas asuman ellas mismas las labores de prevención y reducción de la contaminación que puedan llegar a causar. Fuente: Elaboración propia. DO L 64, de 4.3.2006. DOCE L 92, de 16.4.1993. DOCE L 135, de 30.5.1991 402 DO L 24, de 29.1.2008. 399 400 401 110 Tubería vertiendo al mar. Autor: © Greenpeace 111 3.6.2. Régimen jurídico de los vertidos directos en España Estudiar y dar soluciones a los problemas debidos al impacto que originan las fuentes de contaminación y actividades de origen terrestre sobre la calidad de las aguas y los ecosistemas marinos y costeros, es un asunto de especial interés para España, debido a sus más de 8.000 kilómetros de costa. Por ello, cuenta con un amplio marco jurídico encaminado a regular las principales fuentes de contaminación. Es necesario abordar las fuentes de contaminación marina desde dos perspectivas, por un lado trataremos las fuentes de contaminación directa y por otro lado las indirectas. Las fuentes directas son los vertidos directos al mar que se realizan a través de emisarios submarinos o conducciones de desagüe. Las fuentes indirectas son los vertidos que llegan a los ríos, desembocando después en el mar. Hay que tener en cuenta que, a su vez, estos vertidos pueden ser directos si se vierten directamente en el cauce e indirectos si se vierten a través de tuberías y otro tipo de conducciones. Esta diferenciación es fundamental debido a que en el ordenamiento jurídico se regulan a través de distintas normas. Los vertidos directos al mar tienen una regulación específica debido a que las aguas marinas terrestres forman parte del DPMT y los vertidos indirectos al mar forman parte del DPH. Teniendo en cuenta esta diferenciación, a continuación analizaremos el marco jurídico de los vertidos al mar. Los vertidos directos al mar son depositados directamente en el DPMT. Pueden tratarse de efluentes líquidos o residuos sólidos. Los primeros proceden de aguas residuales urbanas e industriales403, y los segundos de fangos de depuradoras, fangos industriales, restos de dragados portuarios. Tabla 42. Régimen jurídico estatal en materia de vertidos directos al mar. Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas Es aplicable a los vertidos tanto líquidos como sólidos. Se prohíbe el vertido de residuos sólidos y escombros al mar y su ribera, así como en la zona de servidumbre de protección, excepto cuando éstos sean utilizables como rellenos y estén debidamente autorizados, y establece la necesidad de evitar el vertido de sustancias peligrosas a las aguas interiores y al mar territorial del Estado. Establece que cualquier vertido estará sujeto a autorización de la Administración competente, la cuál se otorgará con sujeción a la legislación estatal y autonómica aplicable, sin perjuicio de la concesión de ocupación de dominio público (Arts. 56 y ss). Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General para Desarrollo y Ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas404 Contiene las disposiciones relativas a la tramitación de la correspondiente autorización de vertido al mar desde Tierra. Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación405 Regula la autorización de vertidos al mar desde tierra para aquellas instalaciones en las que se desarrolle alguna de las actividades industriales incluidas en las categorías enumeradas en su Anexo I, como parte de la autorización ambiental integrada. Esta autorización integra diferentes autorizaciones ambientales, como son las relativas a emisiones a la atmósfera, residuos y vertidos de aguas residuales de cada instalación industrial, de modo que permita tener una visión y un control integrado de todas las emisiones de una instalación. 403 Los vertidos líquidos deben realizarse en unas condiciones que aseguren la mejor dispersión y dilución del efluente y que eviten que retorne hacia puntos más o menos próximos al litoral. Estos vertidos son llevados al mar a través de emisarios submarinos y conducciones de desagüe. A través de los emisarios submarinos se realiza la conducción cerrada que transporta las aguas residuales desde la estación de tratamiento hasta una zona de inyección en el mar. Las conducciones de desagüe son conducciones, abiertas o cerradas, que transportan las aguas residuales desde la estación de tratamiento hasta el mar, vertiendo en superficie o mediante descarga submarina. 404 BOE núm. 297, de 12.12.1989. 405 BOE núm. 157, de 2.07.2002. 112 Real Decreto 258/1989, de 10 de marzo, por el que se establece la normativa general sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar406 Transpone la Directiva 76/464/CEE Establece la normativa general sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar: 1. Fija las normas de vertido en las aguas interiores y el mar territorial de sustancias peligrosas, entendiendo como tales las mencionadas en el anexo II, para los vertidos procedentes de cualquier fuente, basándose en límites máximos de emisión para eliminar la contaminación por vertidos de sustancias de la lista I y en objetivos de calidad para reducir la contaminación por vertidos de sustancias de la lista II. 2. Establece el procedimiento para controlar el cumplimiento de las normas de vertido. 3. Exige el establecimiento de programas con el fin de evitar o eliminar la contaminación por las sustancias peligrosas mencionadas, cuando se trata de fuentes importantes de las mismas que no pueden ser sometidas a control de emisiones. Se aplica a las aguas interiores y al mar territorial y exige para cualquier vertido de la lista II, una autorización que fijará unas normas de emisión407 que determinarán: a) La concentración máxima de una sustancia admisible en los vertidos. b) La cantidad máxima de una sustancia admisible en los vertidos durante uno o varios períodos determinados. Orden Ministerial de 31 de octubre de 1989 408 Establece normas de emisión, objetivos de calidad, métodos de medida de referencia y procedimiento de control relativos a determinadas sustancias peligrosas contenidas en los vertidos desde tierra al mar. Orden de 13 de Julio de 1993 por la que se aprueba la instrucción para el proyecto de conducciones de vertidos de tierra al mar409 Establece las condiciones técnicas mínimas para el proyecto y cálculo de las conducciones y dispositivos de vertido de aguas residuales, se definen los requisitos que deben cumplir los proyectos de los aliviaderos, y se determinan los procedimientos de vigilancia y control de las instalaciones y del mantenimiento de los objetivos de calidad exigibles por la normativa. Real Decreto 261/1996 de 16 febrero de protección de las aguas contra contaminación por nitratos de fuentes agrarias410 Establece las medidas necesarias para prevenir y corregir la contaminación de las aguas continentales y litorales, causada por los nitratos de origen agrario. Incluye la obligación de definir las zonas contaminadas, las zonas vulnerables de aquellas superficies territoriales cuya escorrentía o filtración afecte o pueda afectar a la contaminación por nitratos de las aguas litorales. Establece la obligación de elaborar códigos de buenas prácticas y programas de actuación, que los agricultores podrán poner en práctica de forma voluntaria, con la finalidad de reducir la contaminación producida por los nitratos de origen agrario. Los códigos de buenas prácticas agrarias deberán contener, al menos, disposiciones como: los períodos en que no es conveniente la aplicación de fertilizantes a las tierras o la aplicación de fertilizantes a tierras en terrenos inclinados y escarpados o las condiciones de aplicación de fertilizantes a tierras cercanas a cursos de aguas entre otras. De las medidas a incorporar en los programas de actuación está, por ejemplo, la determinación de los períodos en los que esté prohibida la aplicación al terreno de determinados tipos de fertilizantes. Transpone Directiva 91/676/CEE Real Decreto Ley 11/1995 de 28 diciembre, por el que se establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales urbanas411 Tiene por objeto proteger la calidad de las aguas marítimas de los efectos negativos de los vertidos de las aguas residuales urbanas. Impone a determinadas aglomeraciones urbanas la obligación de disponer de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales, y de aplicar a éstas distintos tratamientos antes de su vertido a las aguas marítimas. En la determinación de estos tratamientos se tiene en cuenta si los vertidos se efectúan en zonas sensibles o en zonas menos sensibles, lo que determinará un tratamiento más o menos riguroso (primario, secundario, o adecuado). Además establece la prohibición de vertido de fangos procedentes de las instalaciones de tratamiento de aguas residuales a las aguas marítimas. Directiva 91/271/CEE BOE núm. 64, de 16.03.1989. Art. 3, RD 258/1989. 408 BOE núm. 270, de 10.11.1989. Su Anexo V fue modificado por Orden de 9 de mayo de 1991 (BOE núm. 116, de 15.05.1991). La Orden de 28 de octubre de 1992 (BOE núm. 267, de 6.11.1992) amplió su ámbito de aplicación a cuatro nuevas sustancias. 409 BOE núm.178, de 27.7.1993. 410 BOE núm. 61, 11.03.1996. 411 BOE núm. 312, de 30.12.1995. 406 407 113 Real Decreto 509/1996 de 15 marzo por el que se desarrolla Real Decreto Ley 11/1995 de 28 diciembre de tratamiento de aguas residuales urbanas412. Completa las normas sobre recogida, depuración y vertido de las aguas residuales urbanas. Establece los requisitos de los vertidos procedentes de las instalaciones de tratamiento secundario, así como los requisitos de los vertidos procedentes de instalaciones de tratamiento realizados en zonas sensibles. Fuente: Elaboración propia. Algunas CC.AA., como Asturias, Canarias, Islas Baleares, Murcia y Valencia, aplican la normativa básica estatal, es decir la Ley de Costas de 1988 y su Reglamento para regular los vertidos de tierra a mar y el Real Decreto 258/1989 para regular el vertido de sustancias peligrosas de tierra a mar. En otras Comunidades además de aplicar esta legislación, cuentan con normativa de desarrollo: • Andalucía. En lo que se refiere al litoral andaluz, la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental413 establece el marco general para preservar y mejorar la calidad de las aguas litorales. El procedimiento para la tramitación de las autorizaciones de vertido está regulado por el Decreto 334/1994414. El Decreto 14/1996, de 16 de enero, aprueba el Reglamento de la calidad de las aguas litorales415, que regula el régimen de autorizaciones de vertido, la comprobación, vigilancia y control de la calidad de las aguas, los objetivos de calidad, canon y fianza, así como las tablas de límites de vertido y métodos de análisis, los valores de coeficiente K para el cálculo del canon de vertido y las normas para su estimación en las industrias que utilizan el agua como refrigeración. Mediante la Orden de 14 de febrero de 1997416 se establece una clasificación de las aguas litorales andaluzas con arreglo a las exigencias y limitaciones de los vertidos establecidos en las normas comunitarias y en el ordenamiento español. • Cantabria. El procedimiento para el otorgamiento de las autorizaciones se ha establecido mediante el Decreto 48/1999, sobre vertidos al mar en el ámbito litoral de la Comunidad Autónoma de Cantabria417. • Galicia. La Ley 8/2001, de 2 de agosto, de Protección de la Calidad de las Aguas de las Rías de Galicia y de Ordenación del Servicio Público de Depuración de Aguas Residuales Urbanas418, prohíbe cualquier tipo de vertido, ya sea directo o indirecto, de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o marinas, o cualquier otro elemento del dominio público si no se cuenta con una autorización administrativa previa de vertido. • País Vasco. El Decreto 196/1997419, de 29 de agosto, establece el procedimiento para el otorgamiento de autorizaciones de uso en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre y de vertido desde tierra al mar. La Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco420, establece que las Administraciones públicas incorporarán, en las autorizaciones y concesiones, los criterios ambientales que garanticen la conservación de los recursos hídricos y del litoral, fijando estándares de calidad y caudales ecológicos para conseguir y mantener un adecuado nivel de calidad de las aguas y de la ribera del mar. 3.6.3. Régimen jurídico de los vertidos indirectos en España Se consideran vertidos indirectos al mar los que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así como en el resto del DPH421, cualquiera que sea el procedimiento o técnica utilizada. BOE núm. 77, de 29.03.1996. BOE núm. 190, de 9.08.2007. 414 BOJA núm. 175, de 4.11.1994. 415 BOJA núm. 19, de 08.02.1996. 416 BOJA núm. 27, de 04.03.1997. 417 BOC núm. 91, de 07.05.1999. 418 BOE núm. 230, de 25.09.2001. 419 BOPV núm. 181, de 23.09.1997. 420 BOPV núm. 59, 27.03.1998. 412 413 114 De conformidad con el TRLA y el Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH), queda prohibido, con carácter general, el vertido directo o indirecto de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del DPH, salvo que se cuente con autorización previa422. La autorización de vertido tendrá como objeto la consecución de los objetivos medioambientales establecidos. Dichas autorizaciones se otorgarán teniendo en cuenta las mejores técnicas disponibles y de acuerdo con las normas de calidad ambiental y los límites de emisión fijados reglamentariamente. La regulación de los vertidos a las aguas continentales está constituida por un complejo entramado de normas. Tabla 43. Normativa estatal en materia de vertidos indirectos. Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas423 Regula el DPH. Contiene el régimen para la protección de la calidad de las aguas, estableciendo la prohibición de cualquier vertido a las aguas que conforman el DPH, coincidentes con las aguas continentales recogidas en la Directiva 76/464/CE, y somete a autorización cualquier vertido a estas aguas (Artículo 100.1). Dispone el régimen para los vertidos que contengan sustancias incluidas en la lista I y II de la Directiva. Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento del Dominio Público Hidráulico que desarrolla los títulos preliminar, I, IV, V, VI, VII y VIII del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio424 Define los vertidos y hace la diferencia entre los que se consideraran directos y los indirectos (Artículo 245.1). Establece la prohibición general de realizar vertidos directos o indirectos de aguas y productos residuales susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización (Artículo 245.2). Asimismo establece el procedimiento de autorización de los vertidos (Artículo 246) así como las condiciones en que estos deben realizarse (Artículo 251). Otorga a los organismos de cuenca la facultad de efectuar cuantos análisis e inspecciones estime convenientes para comprobar las características del vertido y el rendimiento de las instalaciones de depuración y evacuación (Artículo 252). Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Planificación Hidrológica425 Dispone que en cada DH se recopilará y mantendrá el inventario sobre el tipo y la magnitud de las presiones antropogénicas significativas a las que están expuestas las masas de agua superficial, el cual incluirá (Art. 15): • La estimación e identificación de la contaminación significativa originada por fuentes puntuales, producida especialmente por las sustancias enumeradas en el anexo II del RDPH, procedentes de instalaciones y actividades urbanas, industriales, agrarias y otro tipo de actividades económicas. • La estimación e identificación de la contaminación significativa originada por fuentes difusas, producida especialmente por las sustancias enumeradas en el anexo II del RDPH, procedentes de instalaciones y actividades urbanas, industriales, agrícolas y ganaderas, en particular no estabuladas, y otro tipo de actividades, tales como zonas mineras, suelos contaminados o vías de transporte. Asimismo establece una relación de medidas básicas entre las cuales se encuentran: • Medidas de control sobre vertidos y otras actividades con incidencia en el estado de las aguas, incluyendo la ordenación de vertidos directos e indirectos al dominio público hidráulico y a De acuerdo con el TRLA se considera DPH: 1) Las aguas continentales (lagos, embalses y lagunas), tanto las superficiales como las subterráneas renovables con independencia del tiempo de renovación. 2) Los cauces de corrientes naturales, continuas o discontinuas. 3) Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en cauces públicos. 4) Los acuíferos subterráneos, a los efectos de los actos de disposición o de afección de los recursos hidráulicos. 5) Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar. 422 Artículo 100.1 del TRLA. 423 BOE núm. 176, de 24.07.2001. 424 BOE núm. 103, de 30.04.1986. Este Real Decreto ha sido modificado, en lo que se refiere a los vertidos, por el Real Decreto 606/2003 de 23 mayo de 2003 (BOE núm. 135, de 23.05.2003). 425 BOE núm. 162, de 7.07.2007. 421 115 las aguas objeto de protección por el TRLA. Sobre estas medidas se establece que (Art. 49): − En el caso de vertidos puntuales que puedan causar contaminación, las medidas consisten, entre otras, en el requisito de autorización de los vertidos de aguas residuales. − En el caso de fuentes difusas que puedan generar contaminación, se adoptarán medidas para evitar o controlar la entrada de contaminantes. Dichas medidas podrán consistir en un requisito de reglamentación previa, como la prohibición de la entrada de contaminantes en el agua, el requisito de autorización previa de las actividades que generen la contaminación difusa o el de registro basado en normas generales de carácter vinculante, cuando este requisito no esté establecido de otra forma en la legislación. Dichos controles se revisarán periódicamente y, cuando proceda, se actualizarán. • Prohibición de vertidos directos a las aguas subterráneas, salvo en ciertas condiciones (Art.50). • Medidas respecto a las sustancias peligrosas recogidas en la lista I, lista II preferentes y lista II prioritarias del anexo IV (Art. 51). Real Decreto Ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se establecen las Normas Aplicables al Tratamiento de las Aguas Residuales Urbanas426 Establece dos obligaciones claramente diferenciadas: 1.- Las aglomeraciones urbanas deberán disponer, según el número de habitantes-equivalente, de sistemas colectores para la recogida y conducción de las aguas residuales. 2.- Se prevén distintos tratamientos a los que deberán someterse dichas aguas antes de su vertido a las aguas continentales. En la determinación de los tratamientos a que deberán ser sometidas las aguas residuales urbanas antes de su vertido, se tiene en cuenta si dichos vertidos se efectúan en zonas sensibles o zonas menos sensibles, lo cual determinará un tratamiento más o menos riguroso: • En cuanto a las aglomeraciones urbanas que cuenten con menos de 2.000 habitantesequivalentes y viertan en aguas continentales y estuarios deberán disponer de un tratamiento adecuado para sus aguas residuales. • Las aglomeraciones urbanas que cuenten entre 2.000 y 10.000 habitantes-equivalentes y viertan en aguas continentales o estuarios deberán aplicar a las aguas residuales que entren en los sistemas colectores un tratamiento secundario o proceso equivalente. Real Decreto 261/1996, sobre protección de las aguas contra la contaminación de nitratos427 Dispone medidas para controlar determinados vertidos de fuente difusa que contribuyen a la contaminación de las aguas, concretamente, los derivados de la aplicación excesiva o inadecuada de los fertilizantes nitrogenados en la agricultura. Esta norma establece las medidas necesarias para prevenir y corregir la contaminación difusa de las aguas continentales y litorales, causada por los nitratos de origen agrario. Impone a las CC.AA. la obligación de designar como zonas vulnerables en sus respectivos ámbitos, aquellas superficies territoriales cuya escorrentía o filtración afecte o pueda afectar a la contaminación por nitratos de las aguas. Una vez determinadas las zonas vulnerables, las CC.AA. establecerán programas de actuación y elaborarán uno o varios códigos de buenas prácticas agrarias. Real Decreto 995/2000, de 2 de junio, por el que se fijan objetivos de calidad para determinadas sustancias contaminantes y se modifica el Reglamento de Dominio Público Hidráulico, aprobado por el Real Decreto 849/1986, de 11 de abril.428 Fija objetivos de calidad para determinadas sustancias contaminantes. Es de aplicación a los vertidos efectuados en las aguas superficiales continentales que contengan alguna de las sustancias preferentes incluidas en el anejo 1. Fuente: Elaboración propia. BOE núm. 312, de 30.12.1995. BOE núm. 61, de 11.03.1996. 428 BOE núm. 147, de 20.06.2000. 426 427 116 Teniendo en cuenta la distribución de competencias respecto a la gestión hidráulica, las CC.AA con cuencas intracomunitarias han ido desarrollando normativas sobre la gestión de las mismas. Sin embargo, la mayoría se rigen por la normativa estatal en lo que a vertidos se refiere. • En Andalucía están prohibidos los vertidos, cualquiera que sea su naturaleza y estado físico, que se realicen, de forma directa o indirecta, a cualquier bien del dominio público hidráulico o, desde tierra, a cualquier bien del dominio público marítimo-terrestre y que no cuenten con la correspondiente autorización administrativa en base a la Ley 7/2007, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental. • En Canarias, de acuerdo con la disposición adicional novena del TRLA, aplica su propio régimen. La Ley 12/1990, de 26 de julio de Aguas429, aborda la regulación de las aguas terrestres superficiales y subterráneas de las Islas Canarias, así como el ejercicio de las competencias de esta comunidad en las materias relacionadas con el DPH. En varias de las islas, el suministro de agua está supeditado, de forma principal o casi exclusiva, a la extracción de agua del subsuelo. El artículo 62 de la Ley requiere para todo vertido de líquidos430 y de productos susceptibles de contaminar las aguas superficiales y subterráneas una autorización administrativa. Siguiendo la línea de la legislación estatal, la prohibición de vertidos es general. Los vertidos y su autorización se hallan específicamente regulados en el Decreto 174/1994, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de control de vertidos para la protección del dominio público hidráulico431. • En Cataluña, el Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña432, establece las competencias del gobierno autonómico catalán y de los entes locales y regula la organización y el funcionamiento de la administración hidráulica catalana, cuyo órgano máximo es la Agència Catalana de l’Aigua y a la que corresponde autorizar los vertidos tanto al dominio público hidráulico como los vertidos de tierra a mar. 3.7. El régimen jurídico de la producción de la energía eólica en el mar El cambio climático supone una grave amenaza para el medio marino y la inmensidad del problema requiere acciones drásticas de mitigación y adaptación. A su vez, estas acciones tendrán efectos ambientales propios por lo que los encargados de formular las políticas deben tratar de buscar el equilibrio en la forma en la que esas acciones se llevarán a cabo. Las actuales proyecciones de crecimiento de la energía eólica marina presentan un ejemplo de tal situación, donde las acciones destinadas a mitigar los efectos del cambio climático global pueden, de hecho, contribuir a problemas ambientales propios. Las instalaciones para la producción de energía eólica marina y las infraestructuras de transmisión de electricidad se encuentran relativamente cerca de la costa, generalmente dentro de la jurisdicción nacional. Sin embargo, existen razones por las cuales es necesaria una regulación internacional. Los sonidos de baja frecuencia, a menudo citados como el principal contaminante procedente de la producción de energía eólica, recorren un largo camino bajo el agua y, por tanto, sus efectos pueden tener una naturaleza transfronteriza. Además, las especies migratorias que pueden verse afectadas por los aerogeneradores, como aves y ballenas, no conocen de fronteras marítimas. Ley 12/1990, de 26 de julio, de aguas (BOC núm. 94, de 27.07.1990), modificada mediante la Ley 2/1999, de 4 de febrero, de medidas urgentes, económicas, de orden social y relativas al personal y a la organización administrativa de la Comunidad (BOC núm. 17, de 8.02.1999). 430 Se considera vertido la aportación de líquidos o sólidos solubles o miscibles en el agua, que se realice directa o indirectamente en todo el territorio insular, independientemente de que se trate de cauces públicos o terrenos particulares, y cualquiera que sea el procedimiento utilizado. 431 Decreto 174/1994, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Control de Vertidos para la Protección del Dominio Público Hidráulico (BOC núm. 104, de 24.08.1994). 432 Decreto Legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la legislación en materia de aguas de Cataluña (DOGC núm. 4015, de 21.11.2003). 429 117 Tabla 44. Normativa internacional aplicable a la energía eólica marina. Principales instrumentos internacionales aplicables a la energía eólica marina Convenio Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático433 El principal incentivo para el crecimiento de los parques eólicos marinos se encuentra en el Protocolo de Kyoto puesto que las obligaciones de reducción de carbono suponen un aliciente para la producción de energía eólica marina. Convención de Naciones Unidas sobre Derecho del Mar El artículo 192 de la Convención afirma que “los Estados tienen la obligación de proteger y preservar el medio marino”. El Artículo 193 se hace eco del principio de soberanía sobre los recursos: “los Estados tienen el derecho soberano de explotar sus recursos naturales con arreglo a su política en materia de medio ambiente y de conformidad con su obligación de proteger y preservar el medio marino”. Esto proporciona una base jurídica para la utilización del viento como recurso natural para la producción de energía, pero de una forma que no dañe al medio ambiente marino. En el artículo 1 de CONVEMAR, la contaminación del medio marino es definida como “la introducción por el hombre, directa o indirectamente, de sustancias o de energía en el medio marino incluidos los estuarios, que produzca o pueda producir efectos nocivos tales como daños a los recursos vivos y a la vida marina, peligros para la salud humana, obstaculización de las actividades marítimas, incluidos la pesca y otros usos legítimos del mar, deterioro de la calidad del agua del mar para su utilización y menoscabo de los lugares de esparcimiento”. De acuerdo con la doctrina, el ruido generado por turbinas eólicas en el mar quedaría firmemente en la categoría de contaminación con arreglo a esta definición al considerarse que el sonido se compone de las vibraciones creadas por las ondas de energía en movimiento a través de un soporte, como es el agua. A parte de las disposiciones de protección del medio marino recogidas en CONVEMAR, también hay que tener en cuenta las disposiciones de esta Convención relativas a la regulación del establecimiento de estructuras artificiales en las diferentes zonas marítimas. Convenio sobre Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico Con respecto a las instalaciones artificiales, el Convenio establece que las Partes, por separado o en conjunto, adoptarán todas las medidas que permitan prevenir o eliminar la contaminación producida por fuentes marítimas tales como instalaciones marítimas o conductos marítimos a partir de los cuales sustancias o energía lleguen a la zona marina (Art. 5). El Anexo III de OSPAR regula la prevención y eliminación de la contaminación procedente de fuentes mar adentro y, para ello, establece que al adoptar programas y medidas contra la contaminación que las instalaciones puedan producir, las Partes exigirán la utilización de las mejores técnicas disponibles y la mejor práctica medioambiental incluida, cuando proceda, la tecnología no contaminante. Como consecuencia de la expansión de la energía eólica marina en la región OSPAR, la Comisión del Convenio ha aprobado, mediante el Acuerdo 2008-3, una Guía sobre las consideraciones ambientales en el desarrollo de un parque eólico marino (OSPAR Guidance on Environmental Considerations for Offshore Wind Farm Development). Convención de Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica El Convenio establece el principio de que “los Estados tienen, de conformidad con la Carta de Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, el derecho soberano de explotar sus propios recursos de acuerdo con sus políticas medioambientales, y la responsabilidad de garantizar que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o control no causan daños al medioambiente de otros Estados o de otras zonas situadas fuera de los límites de la jurisdicción nacional” (Art 3). Convenio de Naciones Unidas sobre Especies Migratorias (CEM) El apartado 4 del artículo III establece que las Partes se comprometen a “esforzarse por evitar, eliminar, compensar o reducir al mínimo, según corresponda, los efectos negativos de actividades o de obstáculos que apacigüen seriamente o prevengan la migración de las especies”. En la medida en que las turbinas eólicas en el mar representan un obstáculo para las rutas de vuelo de las aves migratorias o en las rutas migratorias de mamíferos marinos, como ballenas, las Partes de la CEM tienen la obligación de to- 433 Instrumento de Ratificación, de 16 de noviembre de 1993, de la Convención Marco de 9 de mayo de 1992 de las Naciones Unidas, sobre el Cambio Climático, hecho en Nueva York (BOE núm. 27, de 01.02.1994). 118 mar medidas para eliminar o reducir al mínimo los efectos adversos que tienen. En septiembre de 2002, en la VII Conferencia de las Partes, celebrada en Bonn, fue adoptada la Resolución 7.5 sobre turbinas eólicas y especies migratorias. Esta específica directriz requiere una amplia evaluación de las consecuencias ambientales de cualquier proyecto de energía eólica marina de cualquier país que sea Parte del CEM. Fuente: Elaboración propia. 3.7.1. Régimen jurídico comunitario para la producción de energía eólica marina El 9 de marzo de 2007 los jefes de Gobierno de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) alcanzaron un acuerdo, con carácter vinculante, por el que el Consejo Europeo se comprometía a que las energías renovables participen con un 20% en el consumo energético total de la Unión en el año 2020. El 17 de diciembre de 2008 el Parlamento Europeo aprobó el Paquete de Energía y Cambio Climático, en el que se introducen los mismos objetivos para la promoción de las energías renovables en el sector de la electricidad, entre otros. Para conseguirlo, de acuerdo con la Comisión “la energía eólica marítima puede contribuir significativamente a los tres objetivos clave de la nueva política energética: reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, garantizar la seguridad de abastecimiento y mejorar la competitividad de la UE”434. En la UE, los principales instrumentos reguladores que han contribuido al desarrollo de la energía eólica marina han sido la legislación general sobre el mercado interior de la electricidad435, la Directiva sobre electricidad renovable436, la Directiva 2003/87/CE, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad437, modificada por la Directiva 2004/101/CE y la Directiva 2008/101/CE, y las Directrices Comunitarias sobre Ayudas Estatales en Favor del Medio Ambiente438. Tabla 45. Normativa comunitaria aplicable a la energía eólica marina. Principales directivas comunitarias aplicables a la energía eólica marina Directiva Marco sobre la Estrategia Marina 2008/56/CE De acuerdo con esta Directiva, las estrategias marinas tendrán entre sus fines prevenir y reducir los vertidos al medio marino, con miras a eliminar progresivamente la contaminación. Los impactos producidos por un parque eólico marino, como los ruidos u obstáculos a otras actividades, se pueden incluir dentro de la definición de contaminación que ofrece la Directiva. Así, en el artículo 3.8 se define como contaminación “la introducción directa o indirecta en el medio marino, como consecuencia de la actividad humana, de sustancias o energías, incluidas las fuentes sonoras submarinas de origen humano, que provoquen o puedan provocar efectos nocivos, como perjuicios a los recursos vivos y a los ecosistemas marinos –incluida la pérdida de biodiversidad, riesgos para la salud humana, obstáculos a las actividades marítimas…”. Directiva 97/11/CE de Evaluación de Impacto Ambiental439 Incluye, en el Anexo II, las instalaciones para la utilización de la fuerza del viento para la producción de energía (parques eólicos) entre los proyectos que se someten a Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Directiva Hábitats 92/43/CEE La designación de zonas protegidas en el marco de la Directiva sobre hábitats es importante para dar certidumbre a los promotores respecto de la posible localización de los parques de generación de energía eólica. 434 Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones: Energía eólica marítima: Acciones necesarias para alcanzar los objetivos de política energética para el año 2020 y los años posteriores. COM (2008) 768 final. Bruselas, 13.11.2008. 435 Principalmente, la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE ( DO L 211, de 14.08.2009). 436 Directiva 77/2001/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, relativa a la promoción de la electricidad generada a partir de fuentes de energía renovables en el mercado interior de la electricidad (DOCE L 283, de 27.10.2001). 437 DO L 275, de 25.10.2003. 438 DO C 82, de 1.4.2008. 439 DOCE L 73, de 14.03.1997. 119 Directiva Aves 79/409/CEE Uno de los impactos producidos por los parques eólicos marinos lo constituyen las colisiones de las aves con las palas de los molinos. Debido a ello, mediante la aplicación de la Directiva sobre Aves, los Estados miembros deberán establecer medidas concretas entre las que destacan la creación de zonas de protección o el restablecimiento de biotopos destruidos (Art. 3). Las áreas de protección se conocen como ZEPAs y son los Estados miembros los que tienen la responsabilidad, en principio exclusiva, de designar dichas zonas. Fuente: Elaboración propia. 3.7.2. Régimen jurídico de la producción de energía eólica en España Actualmente, España cuenta con un marco jurídico para la localización de instalaciones de generación de energía eléctrica en el mar. El Real Decreto 1028/2007 ordena los procesos de autorización de los parques eólicos marinos y otras energías procedentes del mar, de manera que los proyectos pueden ser aprobados de manera eficiente, sin dejar de lado los posibles impactos ambientales de los mismos. Además, estas energías se incluyen en el régimen especial de producción de energía eléctrica establecido por el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial440, lo cual promociona las inversiones en este sector. Tabla 46. Resumen de la normativa española aplicable a la energía eólica marina. Ley 22/1988, de Costas Los títulos de ocupación del dominio público marítimo-terrestre se requerirán para la construcción o ampliación de la instalación, e incluso para las actividades de investigación de las instalaciones eléctricas de generación eólica marina. Por tanto, será de aplicación el artículo 31.2 de la Ley de Costas, el cual establece que los usos que requieran la ejecución de obras e instalaciones sólo podrán ampararse en la existencia de reserva, adscripción y autorización o concesión. Además, únicamente se permite la ocupación del dominio público marítimo-terrestre para aquellas actividades o instalaciones que, como las de generación de energía eléctrica de origen marino, no puedan tener otra ubicación (Art.32.1). De acuerdo con el artículo 84 de la Ley, una vez concedido el título de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, el titular estará obligado a devengar el correspondiente canon a favor de la Administración del Estado. Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado El artículo 20.1 establece que “cualquier obra o instalación, desmontable o no, que se pretenda realizar o instalar en aguas exteriores, así como la extracción de cualquier material, requerirá informe preceptivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de las Comunidades Autónomas afectadas, a los efectos de la protección y conservación de los recursos marinos vivos”. Real Decreto 1028/2007, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial441 Su objetivo es regular los procedimientos, condiciones y criterios que deben regir la obtención de las autorizaciones y concesiones administrativas que se precisan para la construcción y ampliación de instalaciones de generación de electricidad que se encuentren ubicadas físicamente en el mar territorial, con especial atención a la tecnología eólica (Art.1). Antes de solicitar la autorización de un parque eólico marino, el promotor tendrá que presentar una solicitud de reserva de zona para la realización de unos estudios previos. Después de efectuarse la solicitud de reserva de zona, se abre un procedimiento para la caracterización del área eólica marina, la cual se plasma en el denominado documento de caracterización de área eólica marina. Con la caracterización del área eólica marina se pondrá de manifiesto, a través de los informes aportados por las diferentes instituciones consultadas, la incidencia que una instalación eólica marina podría previsiblemente provocar en el interior del área, en función de su ubicación. Las características de la plataforma continental española hacen que existan zonas susceptibles de una mayor concentración de parques eólicos y, por tanto, que sus pro- 440 441 BOE núm. 126, de 26.05.2007. BOE núm. 183, de 01.08.2007. 120 motores entren en competencia. Por ello, se establece un procedimiento de concurrencia, de tal manera que sea aquel promotor que presente un mejor proyecto, el que obtenga las autorizaciones precisas que le permitan concluir en la construcción y explotación de un parque eólico marino. Al solicitante que obtenga resolución favorable en el procedimiento de concurrencia, y al que se le hubiera otorgado el correspondiente título de ocupación del dominio público marítimo-terrestre, se le atribuirá la reserva de zona. Ello le facultará, según el artículo 19 del Real Decreto, para “llevar a cabo, en exclusiva, las operaciones de investigación del recurso eólico en la poligonal correspondiente”. Una vez realizados los estudios de investigación necesarios para caracterizar el recurso eólico, el promotor deberá presentar una solicitud de autorización de la instalación ante el órgano correspondiente (Art. 24). Esta solicitud deberá contener, entre otra documentación recogida en el artículo 25, el estudio de impacto ambiental y el proyecto para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre. Por tanto, con carácter previo a la autorización de la instalación de generación eólica marina y a la concesión del dominio público marítimo-terrestre, el proyecto deberá someterse a evaluación de impacto ambiental de acuerdo con el procedimiento establecido en el Real Decreto Legislativo 1/2008 por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos. Real Decreto Legislativo 1/2008 de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental442 Los proyectos eólicos se recogen en el Anexo I, Grupo 3.i: parques eólicos que tengan 50 o más aerogeneradores, o que se encuentren a menos de 2 kilómetros de otro parque eólico. Estos parques tienen que someterse obligatoriamente a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) en los términos descritos en el Capítulo 2º, Sección 1ª, artículos 5 a 15. Los parques que tengan menos turbinas, o que se encuentren a más de 2 kilómetros de otro parque eólico, se recogen en el Anexo II.4.h., lo que significa que el órgano ambiental, a la vista de la documentación requerida, determina si procede o no la evaluación ambiental. Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad El Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, regulado en el artículo 9, ofrece a los promotores información sobre la localización de determinados hábitats y especies, lo cual ayudaría a acortar el tiempo de elaboración de los estudios de impacto ambiental. Este inventario recoge, según lo establecido en el artículo 9.1 de la Ley 42/2007, “la distribución, abundancia, estado de conservación y la utilización, así como cualquier otra información que se considere necesaria, de todos los elementos terrestres y marinos integrantes del patrimonio natural, con especial atención a los que precisen medidas específicas de conservación o hayan sido declarados de interés comunitario”. Fuente: Elaboración propia. La disposición adicional tercera del Real Decreto 1028/2007 prevé la realización de un Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español con el objeto de determinar las zonas del dominio público marítimo-terrestre que, a efectos ambientales, reúnen condiciones favorables para la instalación de parques eólicos marinos. Cumpliendo con su objetivo, este estudio, aprobado mediante Resolución de 30 de abril de 2009443, establece una calificación de las zonas como aptas, de exclusión e intermedias dependiendo de si reúnen o no las condiciones favorables para la instalación de parques eólicos marinos. BOE núm. 23, de 26.01.2008. Resolución de 30 de abril de 2009, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución conjunta de la Secretaría General de Energía y de la Secretaría General del Mar, por la que se aprueba el Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español para la instalación de parques eólicos marinos. Publicada en el BOE núm. 112, de 08.05.2009. 442 443 121 Figura 10. Áreas eólicas marinas. Zonificación definitiva establecida por el Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español. Fuente: Estudio Estratégico Ambiental del Litoral Español. Por otra parte, el 24 de julio de 2009 el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, a través del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDEA) puso a disposición pública en la red el Atlas Eólico de España444, una herramienta de libre acceso y navegable mediante un “Sistema de Información Geográfica”. Este Atlas ha sido realizado con un doble objetivo: servir de apoyo para la totalidad de administraciones públicas en la elaboración de planificaciones relacionadas con el área eólica y dotar a los agentes del sector, y al público en general, de una herramienta que permita identificar y realizar una evaluación inicial del recurso eólico existente en cualquier área del territorio nacional, en el que se incluye el litoral español. Con esta herramienta se trata de evitar pérdidas de tiempo y costes improductivos para los potenciales promotores de futuros proyectos eólicos durante su fase previa. Además, se ha potenciado la funcionalidad del sistema incluyendo información complementaria de interés: cartografía y topografía, figuras medioambientales, zonificación marina, etc. 3.8. Régimen jurídico de la Pesca Los instrumentos jurídicos que regulan la pesca se han desarrollado en los planos internacional (global y regional), comunitario y nacional. En este epígrafe nos centramos en el régimen jurídico vigente en nuestro país445, realizando una breve reseña de los principales instrumentos internacionales y comunitarios. El Atlas Eólico de España está disponible en: www.mityc.es, www.idae.es y http://atlaseolico.idae.es Vid. Informe “Régimen Jurídico de la Pesca”, incluido en el CD, que examina detalladamente los instrumentos internacionales y comunitarios. 444 445 122 Tabla 47.- Instrumentos internacionales de aplicación a la pesca. CONVEMAR Parte XII.- Protección y Preservación del Medio Marino Se centra en el problema de la contaminación Art. 192.- Los estados tienen la obligación general de proteger y preservar el medio marino Art. 194.- Medidas para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino. El Convenio hace un llamamiento a los Estados para conservar y gestionar los recursos vivos y para cooperar globalmente y regionalmente al objeto de desarrollar medidas adicionales de protección del medio marino. Estas obligaciones son de aplicación universal en todos los océanos. Sin embargo, el derecho de los Estados de imponer y aplicar normas relativas a la conservación y uso sostenible de los recursos marinos vivos está vinculado a las distintas zonas marítimas: Artículo 21.- Leyes y reglamentos del Estado ribereño relativos al paso inocente 1. El Estado ribereño podrá dictar, de conformidad con las disposiciones de esta Convención y otras normas de derecho internacional, leyes y reglamentos relativos al paso inocente por el mar territorial, sobre todas o algunas de las siguientes materias: d) La conservación de los recursos vivos del mar; Al contrario de la libertad que tienen respecto a las políticas aplicables en las aguas territoriales, los Estados ribereños están obligados, de conformidad con los artículos 61 y 62, a establecer regímenes de conservación apropiados para las pesquerías a pesar de su derecho a determinar las Capturas Totales Admisibles (TAC) en su ZEE. Artículo 77.-Derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental 1. El Estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y de la explotación de sus recursos naturales. 2. Los derechos a que se refiere el párrafo 1 son exclusivos en el sentido de que, si el Estado ribereño no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho Estado. Artículo 87.- Libertad de la alta mar 1. La alta mar está abierta a todos los Estados, sean ribereños o sin litoral. La libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención y por las otras normas de derecho internacional. Comprenderá, entre otras, para los Estados ribereños y los Estados sin litoral: e) La libertad de pesca, con sujeción a las condiciones establecidas en la sección 2; Además, CONVEMAR contiene algunas disposiciones para abordar el problema de las especies marinas vivas que atraviesan las zonas marinas de más de un Estado, estas disposiciones están previstas en los arts. 63, 64, 65, 66 y 67. Acuerdo sobre la aplicación de las disposiciones de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, de 10 de diciembre de 1982, relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios Contiene una serie de directrices y principios sobre la aplicación de las normas de la Convención sobre cómo los Estados deben colaborar en la conservación y gestión de sus poblaciones de peces transzonales y altamente migratorios, perfeccionando los arts 63 y 64 de CONVEMAR. A su vez, hace un llamamiento para que se utilice la información científica más fidedigna y se aplique el criterio de precaución. Entre los principios generales se incluye la obligación de los Estados ribereños y los Estados que pescan en alta mar de cooperar, según dispone la Convención, para “adoptar, en caso necesario, medidas para la conservación y ordenación de las especies que pertenecen al mismo ecosistema o que son dependientes de las poblaciones objeto de la pesca o están asociadas con ellas, con miras a preservar o restablecer tales poblaciones por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada como para proteger la biodiversidad en el medio marino (Art. 5 e) y g) del Acuerdo). 123 Exige que se fortalezcan las organizaciones regionales y subregionales de ordenación pesquera:[los Estados] que pescan en alta mar cooperarán, de conformidad con la Convención, en lo relativo a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios directamente o por conducto de las organizaciones o los arreglos regionales o subregionales de ordenación pesquera competentes…a fin de asegurar una conservación y ordenación eficaces de esas poblaciones (art. 8). Convenio sobre la Diversidad Biológica Se aplica a los componentes de la diversidad biológica marina y terrestre situados dentro de los límites de la jurisdicción nacional y a los procesos y actividades realizadas bajo su jurisdicción o su control, con independencia de dónde se manifiesten sus efectos, ya sea dentro o fuera de las zonas sujetas a su jurisdicción nacional (art. 4). Convención sobre el Comercio de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES)446. Establece el marco jurídico para suprimir el tráfico de especies naturales en vías de extinción, obligando a los Estados signatarios a que, según el caso, prevengan, persigan y castiguen a los comerciantes de especies silvestres amenazadas. Las listas de especies amenazadas, o apéndices, clasifican las especies en 3 niveles de riesgo: amenazadas de extinción (Apéndice I), potencialmente amenazadas de extinción (Apéndice II) y especies reguladas nacionalmente (Apéndice III). En materia de recursos marinos es necesario considerar que “muchas especies de cetáceos, tortugas marinas y corales han sido listadas en los Apéndices I y II”. El Convenio establece responsabilidades para que las partes cumplan las previsiones de CITES por medio de medidas apropiadas, tales como: • Sanciones contra aquellos que importen o exporten las especies a alguna de las Partes. • Confiscación y retorno seguro de las especies al país exportador con la asistencia de la Autoridad Administrativa del Estado confiscador (Art. VIII 1 y 4). • Responsabilidad de mantener registros del comercio de especies incluidas en los Apéndices (Art. VIII 6). • Responsabilidad de preparar y transmitir informes periódicos sobre la implementación de las disposiciones de la Convención y transmitir dichos reportes a la Secretaria y, en caso de que sea posible, al público en general (Art. VIII 7). Convención para la Regulación de la Caza de la Ballena447. Se aplica a los buques-fábricas, plantas terrestres y barcos cazadores de ballenas bajo la jurisdicción de los Gobiernos Contratantes, así como a todas las aguas en que se realizan actividades de pesca de ballenas por parte de tales buques-fábricas, plantas terrestres y barcos cazadores de ballenas (Art. I). La Convención establece la Comisión Ballenera Internacional cuyas funciones están previstas en los Artículos IV y V, destacando la necesidad de: adoptar normas en relación con la conservación y utilización de los recursos balleneros, determinando: las especies protegidas y no protegidas; la apertura y cierre de las temporadas; aguas abiertas y cerradas; límites de cantidades para cada especie; tiempo, métodos e intensidad de la caza de la ballena (incluyendo la captura máxima de ballenas para cada temporada); tipos y especificaciones de aparejos, dispositivos e instrumentos que pueden utilizarse; métodos de medición; y productos de la caza y otros datos estadísticos y biológicos. En cada buque-fábrica debe haber a bordo, por lo menos, dos inspectores balleneros con el fin de mantener una inspección de 24 horas. La Convención establece la prohibición de capturar o matar ballenas grises o ballenas francas, ballenatos o ballenas lactantes (punto 2 del Anexo 1). En el Anexo 1 se cita la captura máxima total de ballenas permitida por año. También se establecen las prohibiciones en medidas mínimas de captura por tipo de ballenas y por nombres, tipos y tamaños de los buques que pesquen ballenas. Fuente: Elaboración propia. Instrumento de adhesión de España de 16 de mayo de 1986 a la Convención de 3 de marzo de 1973 sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres hecho en Washington. BOE núm. 181, de 30.07.1986. 447 España se adhirió en 1979 a esta Convención. BOE núm. 202, de 22.08.1980. 446 124 Pescador del redero ilegal La Santa 2 recuperando red con un pez espada (Xiphias gladius). 25 millas al sur de Saint-Raphaël, Francia. Expedición por el Mediterráneo del catamarán Oceana Ranger. Mayo 2007. Autor: © OCEANA / Carlos Suárez 125 Junto a estos documentos vinculantes, el soft law en esta materia está fundamentalmente recogido en el Código de Conducta para la Pesca Responsable de la FAO (1995)448. El ámbito de aplicación del Código es global y se dirige hacia miembros y no miembros de la FAO, entidades pesqueras, organizaciones internacionales, regionales y sub-regionales pesqueras, tanto de carácter gubernamental como no gubernamental, y a todas las personas interesadas en la conservación, gestión y desarrollo de los recursos pesqueros. Para el desarrollo y aplicación del Código de Conducta para la Pesca Responsable se elaboraron los Planes de Acción Internacional (PAI). Estos Planes son instrumentos voluntarios que afectan a todos los Estados, entidades y pescadores: • PAI-Aves marinas, encaminado a la reducción de capturas incidentales de aves marinas en la pesca con palangre. • PAI-Tiburones, relativo a la conservación y ordenación de los tiburones. • PAI-Capacidad, referente a la ordenación de la capacidad pesquera. • PAI-Pesca INDNR, para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal no declarada y no reglamentada, refrendado por el Consejo de la FAO en junio de 2001. 3.8.1. La Política Pesquera Común La Política Pesquera Común (PPC) es el instrumento de gestión de la pesca y la acuicultura de la Unión Europea. La PPC tiene su origen como política común de pleno derecho en 1983, año en el que el Consejo de Ministros de Pesca, de los entonces diez Estados miembros, adoptó un conjunto de reglamentos que cubrían aspectos sobre recursos, estructuras y relaciones exteriores, culminando así un proceso de más de veinticinco años que desembocaría en la creación de la llamada “Europa Azul”. En 1970, la CEE comienza a desarrollar su PPC a través de dos reglamentos: el Reglamento 2141/70 sobre el establecimiento de una política común de estructuras en el sector de la pesca y el Reglamento 2142/70 sobre la organización común en el sector de productos pesqueros. En 1976, con la Resolución de La Haya, los Estados miembros ampliaron sus derechos a los recursos marinos hasta las 200 millas (ZEE). En ese año la CEE estableció sus primeros principios referidos al sector pesquero: fijación anual de las capturas totales permitidas (TAC); reparto de las TAC en cuotas nacionales, inicialmente en base a la media de capturas de años anteriores y reglamentación del acceso a las zonas de pesca. En 1983 se sientan las bases para adoptar la nueva política pesquera comunitaria que, 20 años después, fueron objeto de reforma conformando la PPC actual. La Comisión inició en 2001 una fase de consultas a las partes implicadas que derivó en el Libro Verde “sobre el futuro de la Política Pesquera Común”. A finales del mismo año, el Consejo aprobó los nuevos reglamentos que pusieron en marcha la nueva PPC y que versaban, respectivamente, sobre: a) medidas urgentes para el desguace de buques pesqueros449; b) sobre ayudas estructurales comunitarias en el sector pesquero450, y c) sobre conservación y explotación sostenible de los recursos pesqueros451. El Reglamento 2371/2002452 del Consejo, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la PPC, introduce la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos, el asesoramiento científico y el principio de precaución como los pilares de la nueva regulación comunitaria en materia pesquera, con el objetivo de asegurar una viabilidad duradera al sector pesquero. A su vez, la reforma de la PPC motivó la elaboración de una serie de Planes de Acción que han servido para establecer mecanismos de aplicación en materias concretas: • Plan de Acción para el Mediterráneo453. • Plan de Acción para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea454. • Plan de Acción para erradicar la pesca ilegal455. • Plan de Acción para la reducción de los descartes456. • Plan de Acción de la Comisión Europea sobre la conservación y gestión de las poblaciones de escualos457. En la actualidad, la PPC está siendo objeto de un nuevo proceso de revisión que tiene la finalidad de aumentar la eficacia de la PPC para garantizar la viabilidad económica de las flotas europeas, conservar las poblaciones, Vid. http://www.fao.org/fishery/ccrf/es. Reglamento (CE) Nº 2370/2002 del Consejo de 20.12.2002, DOCE L 358, de 31.12.2002. 450 Reglamento (CE) Nº 2369/2002 del Consejo, de 20.12.2002, que modifica el Reglamento (CE) Nº 2792/1999, DOCE L 358, de 31.12.2002. 451 Reglamento (CE) Nº 2371/2002 del Consejo de 20.12.2002, DOCE L 358, de 31.12.2002. 452 Ibid. 453 Plan de Acción comunitario para la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo en el marco de la PPC, COM (2002) 535 final de 09.10.2002. 454 Estrategia para el desarrollo sostenible de la acuicultura europea, COM (2002) 511 final. 455 Estrategia comunitaria para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, COM (2007) 601 final. 456 Plan de Acción comunitario para reducir los descartes, COM (2002) 656 final. 457 COM(2009) 40 final. Bruselas, 5.2.2009. 448 449 126 integrarse con la política marítima y ofrecer a los consumidores productos alimenticios de calidad. El Libro Verde de reforma de la PPC, presentado por la Comisión en abril del 2009458, contiene una serie de iniciativas: • Reformar la política de control para garantizar que las decisiones se ejecuten correctamente. • Seguir combatiendo la pesca INDNR en aguas europeas y la importación de todo producto procedente de esta actividad. • Promover nuevas iniciativas para eliminar los descartes y proteger las especies y hábitats sensibles. • Integrar la PPC en la PMI, apoyando la aplicación de la estrategia marina para garantizar la protección medioambiental de los ecosistemas marinos. • Impulsar una estrategia para la acuicultura que elimine los obstáculos que dificultan el desarrollo de este sector. • Elaborar y aplicar nuevos planes de gestión a largo plazo para reducir la presión pesquera sobre las poblaciones sobreexplotadas y restablecerlas al nivel de Rendimiento Máximo Sostenible (RMS). • Proporcionar mayor transparencia a los consumidores y mejorar la trazabilidad de la producción a lo largo de la cadena de comercialización. Tabla 48.- Principales reglamentos comunitarios en aplicación de la PPC. Reglamento (CE) nº 2371/2002, sobre la conservación y la explotación sostenible de los recursos pesqueros en virtud de la PPC El objetivo de la PPC debe ser la explotación sostenible de los recursos acuáticos vivos y de la acuicultura en el contexto de un desarrollo sostenible, teniendo en cuenta, de manera equilibrada, los aspectos medioambientales, económicos y sociales. Con este fin, el artículo 2 establece que la Comunidad aplicará el principio de precaución al adoptar medidas concebidas para proteger y conservar los recursos acuáticos vivos, procurar su explotación sostenible y reducir al mínimo los efectos de las actividades pesqueras en los ecosistemas marinos. Al mismo tiempo, se procurará aplicar progresivamente a la gestión pesquera un planteamiento basado en los ecosistemas. Según su artículo 4, se establecen unas medidas para cumplir los postulados de la nueva PPC: a) planes de recuperación; b) planes de gestión; c) limitación de capturas (TAC); d) fijación del número y tipo de buques pesqueros autorizados para faenar; e) limitación del esfuerzo pesquero; y f) una serie de medidas técnicas. Reglamento (CE) nº 1342/2008 Del Consejo de 18 de diciembre de 2008 por el que se establece un plan a largo plazo para las poblaciones de bacalao y las pesquerías que las explotan, y se deroga el Reglamento (CE) No 423/2004459 El objetivo de este plan es garantizar la explotación sostenible de las poblaciones de bacalao sobre la base del rendimiento máximo sostenible. Para ello, establece el mantenimiento de mortalidad por pesca del bacalao en los grupos de edad apropiados. Para conseguir este objetivo se aplica también TACs basados en las recomendaciones del Comité Científico y Económico de la Pesca (CCTEP), órgano científico de la Comisión que emite recomendaciones sobre gestión pesquera. El TAC se complementará con un sistema de limitación de esfuerzo pesquero. Reglamento (CE) nº 1300/2008 del Consejo de 18.12.2008, por el que se establece un plan plurianual para las poblaciones de arenque distribuidas al oeste de Escocia y para las pesquerías de estas poblaciones460. Establece un plan plurianual con el objetivo de garantizar que la explotación de arenque se lleva a cabo de conformidad con el principio del rendimiento máximo sostenible y en condiciones económicas, medioambientales y sociales sostenibles. COM(2009)163 final. DO L 348, de 24.12.2008. 460 DO L 344 de 20.12.2008. 458 459 127 Reglamento (CE) nº 43/2009 del Consejo de 16 de enero de 2009 por el que se establecen, para 2009, las posibilidades de pesca y las condiciones correspondientes para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas comunitarias y, en el caso de los buques comunitarios, en las demás aguas donde sea necesario establecer limitaciones de capturas461. Fija, para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, las posibilidades de pesca y las condiciones asociadas en las que pueden utilizarse estas posibilidades en 2009. Reglamento (CE) nº 302/2009 del Consejo, de 6 de abril, por el que se establece un plan de recuperación plurianual para el atún rojo del Atlántico oriental y el Mediterráneo, se modifica el Reglamento (CE) nº 43/2009 y se deroga el Reglamento (CE) nº 1559/2007462. Establece los principios generales de aplicación por la Comunidad de un Plan de recuperación plurianual para el atún rojo (Thunnus thynnus) recomendado por la Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA). Se aplica al atún rojo del Atlántico oriental y el Mediterráneo. El objetivo del Plan de recuperación será alcanzar una biomasa correspondiente al rendimiento máximo sostenible con una probabilidad superior al 50 %. Reglamento (CE) nº 1281/2005 de la Comisión sobre la gestión de las licencias de pesca y la información mínima que deben contener463. Confiere al titular de las licencias el derecho, limitado por la legislación nacional, de utilizar determinada capacidad pesquera para la explotación comercial de los recursos acuáticos vivos (Art. 2). Solamente aquellos buques pesqueros comunitarios con licencia de pesca válida podrán utilizarse para la explotación de los recursos acuáticos vivos. Por tanto, serán los Estados miembros quienes determinen a quién dan, suspenden o retiran las licencias, teniendo en cuenta las medidas impuestas por el Reglamento (CE) 2371/2002. Reglamento (CE) No 850/98 del Consejo para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos464. Este Reglamento contiene disposiciones en las que se establecen condiciones de utilización de redes, tamaño mínimo de los organismos y disposiciones aplicables a la pesca de determinados organismos marinos (arenque, caballa, anchoa, atún, camarón para proteger peces planos, salmón y trucha de mar, etc). Además, fija determinados límites de esfuerzo y condiciones asociadas para enero de 2010 y, en relación con algunas poblaciones del Antártico, las posibilidades de pesca y las condiciones específicas para los periodos que se especifican en el Anexo IE. Ha sido modificado por diez reglamentos465. DO L 22, de 26.1.2009. DO L 96, de 15.4.2009. DO L 203, de 4.08.2005. 464 DOCE L 125, de 27.04.1998. 465 Con objeto de simplificar el marco regulador actualmente vigente, se ha presentado una propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas que pretende sustituir al Reglamento (CE) nº 850/98 del Consejo y al Reglamento (CE) nº 2549/2000 del Consejo, de 17 de noviembre de 2000, que establece medidas técnicas suplementarias encaminadas a la recuperación de la población de bacalao en el Mar de Irlanda (división CIEM VIIa) . Entre las medidas propuestas 461 462 463 128 Reglamento (CE) nº 1967/2006 del Consejo de 21 de diciembre de 2006 relativo a las medidas de gestión para la explotación sostenible de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo y por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 2847/93 y se deroga el Reglamento (CE) nº 1626/94466 En este Reglamento se establecen una serie de medidas técnicas relativas, entre otras, a la prohibición de las artes de pesca cuya utilización en el Mediterráneo contribuya de manera excesiva a la degradación del medio marino. Considera conveniente reservar una parte de la franja costera para las artes más selectivas utilizadas por los pescadores artesanales. Asimismo, define las características de las principales artes de pesca utilizadas en el Mediterráneo, especialmente el tamaño mínimo de sus mallas, y fija la talla mínima de ciertas especies de peces, crustáceos y moluscos y de otros productos de la pesca específicos del Mediterráneo para evitar la explotación excesiva de los mismos. Con el fin de evitar la captura de grandes cantidades de especímenes que no han alcanzado las tallas mínimas exigidas, también regula la protección de ciertas zonas de concentración de juveniles, habida cuenta de las condiciones biológicas específicas que existen en cada una de aquéllas. Medidas de conservación de especies en la PPC Reglamento (CE) n° 1936/2001 del Consejo de 27 de septiembre de 2001 por el que se establecen medidas de control aplicables a las operaciones de pesca de determinadas poblaciones de peces altamente migratorias, de 27.11.2001, modificado por el Reglamento n 869/2004467 Esta norma se aplica a los buques de pesca que enarbolen pabellón de los Estados miembros y estén registrados en la Comunidad y que operen en una de las siguientes zonas: i) la zona que comprende el Océano Atlántico y mares adyacentes incluidos en el Convenio Internacional para la Conservación del Atún Atlántico (CICAA); ii) la zona que comprende las aguas del Océano Índico incluidas en la zona de competencia del Acuerdo para la creación de la Comisión del Atún para el Océano Índico (CAOI); y iii) la zona que comprende las aguas del Pacífico Oriental en el Acuerdo relativo al programa internacional para la conservación de los delfines creado por la Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT). Reglamento (CE) nº 520/2007 del Consejo que establece medidas técnicas de conservación aplicables a la captura y desembarque de las poblaciones de especies altamente migratorias y a las capturas accesorias468. La lista de especies altamente migratorias se encuentra en el Anexo I, entre ellas están: bonito del norte, atún rojo, patudo y listado. Algunas de las medidas que se contienen en el Reglamento 1936/2001 van encaminadas a: regular las operaciones de trasbordo de un buque comunitario a un buque de transporte con fines de engorde, regular la notificación de las capturas, establecer medidas para combatir la INDNR de estas especies, controlar los buques autorizados para la pesca de túnidos y especies afines a través de listas, entre otras. se encuentran las siguientes: • Es preciso determinar los métodos de medición de los organismos marinos. • Los buques deberán trasladarse inmediatamente a otra zona cuando se excedan las capturas accesorias máximas. • Deben fijarse las dimensiones, los períodos y la profundidad de inmersión de determinadas artes fijas. • En caso de que exista un grave peligro para la conservación de las especies, debe autorizarse a la Comisión y a los Estados miembros a adoptar las medidas provisionales adecuadas, que deberán aplicarse en tiempo real. • Podrán mantenerse o adoptarse medidas adicionales nacionales, de carácter estrictamente local, de conformidad con la política pesquera común. 466 DO L 409, de 30.12.2006. 467 DO L 263, de 3.10.2001. DO L 162, de 30.4.2004. 468 DO L 123, de 7.5.2007. Modificado en parte por el Reglamento (CE) nº 1559/2007, de 17.12.2007, derogado a su vez por el Reglamento (CE) nº 302/2009. 129 Reglamento (CE) n° 812/2004 del Consejo por el que se establecen medidas relativas a las capturas accidentales de cetáceos en la pesca y se modifica el Reglamento (CE) n° 88/98469 El objetivo de este Reglamento es reducir el número de capturas accidentales de cetáceos por buques de pesca que faenan con artes y en las zonas enumeradas en el anexo I y aumentar la información sobre este problema en una serie de pesquerías «de riesgo» identificadas en el anexo III. Para ello, introduce medidas de carácter técnico así como un sistema de vigilancia del fenómeno mediante observadores embarcados. Reglamento (CE) n° 1185/2003 del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre el cercenamiento de las aletas de los tiburones en los buques470 Se prohíbe cercenar las aletas de los tiburones en los buques y mantener a bordo, transbordar o desembarcar aletas de tiburón. También se prohíbe comprar o vender las aletas de tiburón que se hayan cercenado a bordo, mantenido a bordo, transbordado o desembarcado infringiendo este Reglamento. Esta prohibición tiene excepciones en el caso de que el Estado miembro del pabellón expida y gestione un permiso especial por el que se autorice el cercenamiento a bordo (así como su mantenimiento a bordo, transbordo o desembarque), siempre que el resto de las partes del tiburón se mantengan también a bordo (excepto los residuos relacionados con la evisceración, decapitación y desollamiento). Esta autorización sólo podrá concederse a los buques que puedan utilizar todas las partes de los tiburones y justificar la necesidad de transformar por separado las aletas y el resto de partes. En tal caso, el peso de las aletas mantenidas a bordo no deberá exceder de un 5 % del peso total de la captura (peso vivo). En el Plan de Acción presentado en 2009, la Comisión propone que el peso de las aletas desembarcadas no sobrepase ese 5% del peso eviscerado, frente al 5% del peso vivo actual. Medidas de conservación de hábitat en la PPC Reglamento (CE) no 734/2008 del Consejo, de 15 de julio de 2008, sobre la protección de los ecosistemas marinos vulnerables de alta mar frente a los efectos adversos de la utilización de artes de fondo471 Tiene como objetivo acabar con las prácticas pesqueras destructivas que amenazan a los ecosistemas marinos vulnerables en alta mar. En concreto, obliga a que los buques comunitarios que hagan uso de artes de fondo obtengan un permiso especial. Se aplica a los buques que operan en zonas de alta mar no reguladas por una organización regional de ordenación pesquera (OROP). Control y Cumplimiento de la PPC Reglamento (CE) nº 1966/2006, del Consejo, sobre el registro y la transmisión electrónicos de las actividades pesqueras y sobre los medios de teledetección472. Este Reglamento define las condiciones relativas al registro y la transmisión electrónica de los datos relativos a las actividades pesqueras. El procedimiento consiste en que el capitán del buque pesquero comunitario anote en un cuaderno diario de pesca la información relativa a las actividades pesqueras y las transmita a la autoridad competente del Estado bandera, el cual debe tener todas las estructuras necesarias para procesar, cotejar y transmitir vía electrónica esta información. La información se refiere básicamente a los desembarques o los trasbordos de captura, a las notas de venta en el territorio de la primera comercialización y a la declaración de recogida de los productos que no se ponen a la venta o que se destinan a una venta posterior. Por otro lado, en relación a la teledetección, el Reglamento obliga, a partir del 1 de enero de 2009, a que los Estados miembros dispongan en sus centros de vigilancia pesquera de un sistema de detección de buques por satélite (VDS) u otros sistemas equivalentes. DO L 150, de 30.4.2004. DO L 167, de 4.07.2003. 471 DO L 201, de 30.07.2008. 472 DO L 409, de 30.12.2006. 469 470 130 Reglamento (CE) No 199/2008 del Consejo, de 25 de febrero de 2008, relativo al establecimiento de un marco comunitario para la recopilación, gestión y uso de los datos del sector pesquero y el apoyo al asesoramiento científico en relación con la política pesquera común473. Establece normas referentes a: a) la recopilación y gestión, en el marco de programas plurianuales, de los datos biológicos, técnicos, medioambientales y socioeconómicos relativos al sector pesquero; b) el uso de los datos relativos al sector pesquero en el marco de la PPC para el análisis científico. Reglamento (CE) nº 768/2005 del Consejo, de 26 de abril de 2003, por el que se crea la Agencia Comunitaria de Control de la Pesca (ACCP) y se modifica el Reglamento (CEE) nº 2847/93 por el que se establece un régimen de control aplicable a la política pesquera común474 La ACCP475 es un organismo comunitario técnico y administrativo dirigido a organizar la coordinación de las operaciones de control e inspección de los Estados miembros. También coordina las operaciones de lucha contra la pesca ilegal y el despliegue de los medios nacionales mancomunados por los Estados miembros. Asimismo, contribuye a las labores de investigación y desarrollo de los Estados miembros y la Comisión en materia de técnicas de control e inspección y ayuda a los Estados miembros a comunicar a la Comisión y a terceros información sobre las actividades de control, vigilancia y pesca. Contiene asimismo disposiciones encaminadas a mejorar el asesoramiento científico necesario para la aplicación de la PPC. Fuente: Elaboración propia. Para avanzar en la adopción de medidas para la gestión de los recursos pesqueros se han adoptado: • La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre una política para reducir las capturas accesorias y eliminar los descartes en las pesquerías europeas476. • La Comunicación de la Comisión sobre los instrumentos de gestión basados en los derechos de pesca477. • La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, sobre la mejora de los indicadores de la capacidad y del esfuerzo pesqueros en el marco de la política pesquera común478. • La Comunicación al Consejo y al Parlamento Europeo, relativa a la aplicación de la sostenibilidad de la pesca en la UE a través del rendimiento máximo sostenible479. Para avanzar en el control de las normas de la PPC, en 2008, la Comisión presentó una propuesta al PE y al Consejo de Reglamento del Consejo por el que se establece un régimen de control comunitario para garantizar el cumplimiento de las normas de la Política Pesquera Común480. 3.8.2. Régimen Jurídico de la Pesca en España La legislación básica española sobre pesca es la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado481. Esta Ley acota el ámbito de la competencia exclusiva estatal sobre “pesca marítima” y determina el marco normativo básico que deben tener en cuenta las CC.AA para poder ejercer sus competencias en materia de “ordenación del sector pesquero” y de “comercio interior” de productos pesqueros. La regulación de la pesca marítima en aguas exteriores está recogida en el Título I en el cual se establece, en primer lugar, las medidas de conservación (limitación del esfuerzo pesquero, limitación de la capacidad, tiempo de pesca, volumen de capturas, y cierre de la pesquería en su caso). En el mismo Título, la Ley establece las DO L 60, de 5.3.2008. DO L 128, de 21.5.2005. 475 http://www.cfca.europa.eu 476 COM (2007) 136 final. Bruselas 28.4.2007. 477 COM (2007) 73 final. Bruselas, 26.2.2007. 478 COM(2007) 39 final. Bruselas, 5.2.2007. 479 COM (2006) 360. Bruselas, 4.7.2006. 480 COM(2008) 718 final, 14.11.2008. 481 BOE núm. 75, de 28.03.2001. 473 474 131 características técnicas y las condiciones de empleo de las artes y aparejos autorizados, así como las especies objetivo y las capturas accesorias, los fondos mínimos, vedas zonales o temporales y tallas o peso mínimo de las especies. Como se vio en la sección dedicada a las AMPs, para favorecer la regeneración de los recursos marinos vivos, la Ley establece medidas de protección basadas en la creación de Zonas de Protección Pesquera (artículos 13 y ss.) que podrán ser calificadas como: reservas marinas, zonas de acondicionamiento marino y zonas de repoblación marina. En cuanto a las medidas de gestión previstas en los artículos 22 y siguientes, se establece la obligación de que todos los buques de pabellón español autorizados a ejercer la actividad pesquera estén incluidos en el Censo de Buques de Pesca Marítima y lleven a bordo la licencia expedida por el Ministerio. Para una mejor distribución de las posibilidades de pesca, los buques están incluidos en censos específicos por modalidad de pesca y caladeros. Los censos se revisan anualmente y se pueden autorizar cambios temporales de modalidad en aquellos casos en que lo permite el estado de los recursos. Por otra parte, la Ley considera que cuando las características específicas de una pesquería aconsejen medidas adicionales de conservación o la limitación del esfuerzo, el ejercicio de la actividad pesquera está condicionado a la expedición de un Permiso Especial de Pesca, complementario a la licencia. También establece que cuando se haga necesario limitar el esfuerzo de pesca de una pesquería, la actividad de los buques está condicionada a la obtención de un Permiso Temporal de Pesca complementario de la licencia482. Como parte de la ordenación del sector pesquero, la Ley 3/2001 regula con carácter básico las Cofradías de Pescadores, reconociendo en su Preámbulo su tradicional implantación en el litoral. Representan especialmente a la pesca de bajura483, la cual bien ordenada, como ha reconocido la UE, es un modelo de sostenibilidad484. El Código de Conducta prevé que es merecedora de medidas especiales485. El Real Decreto 1549/2009, de 9 de octubre, sobre ordenación del sector pesquero y adaptación al Fondo Europeo de la Pesca486 establece las normas básicas de ordenación aplicables a la renovación y modernización de los buques pesqueros, el ajuste de los esfuerzos pesqueros, referidos a la paralización temporal y definitiva de las actividades, la pesca costera artesanal, los proyectos piloto de pesca experimental, las acciones colectivas, en especial los estudios de viabilidad de las empresas pesqueras en países terceros, las medidas socioeconómicas aparejadas a los cambios de la flota pesquera, así como los requisitos generales que regulan el Censo de la Flota Pesquera Operativa. En relación con la protección pesquera en el Mediterráneo se han dictado determinadas normas que desarrollan la legislación básica: • El Real Decreto 1315/1997487, de 1 de agosto, estableció una zona de protección pesquera en el Mediterráneo de 49 millas, delimitada desde el extremo interior del mar territorial español. El entonces Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación decidió a través del Real Decreto 431/2000, de 31 de marzo488, empezar a contar dicha zona a partir del extremo exterior del mar territorial, en lugar de hacerlo del extremo interior, cuya anchura está fijada en 12 millas. Descontadas esas 12 millas, la amplitud de la zona de protección en su línea inicial ha de ser de 37 millas, desde el Cabo de Gata hasta la frontera marítima con Francia. • Orden APA/79/2006, de 19 de enero, por la que se establece un plan integral de gestión para la conservación de los recursos pesqueros en el Mediterráneo489, modificada por la Orden APA/254/2008, de 31 Ley 3/2001, Art. 25. Real Decreto 670/1978 de Cofradías de Pescadores y sus Federaciones. 484 El documento COM (99) 363 final de la Comisión Europea de la gestión de la pesca y conservación de la naturaleza en el medio marino propone los objetivos prioritarios y las medidas de aplicación para mejorar la coordinación y la cooperación entre la Política Medioambiental y la Política Pesquera Común. Dice textualmente en su apartado sobre “Ordenación integrada de las zonas costeras” que “La pesca costera desempeña una función especial en las regiones litorales. Con una gestión adecuada, este tipo de pesca constituye una actividad sostenible que utiliza recursos renovables y permite mantener la estructura social y cultural, contribuyendo a la economía local y al desarrollo del turismo cultural sin repercusiones negativas significativas sobre el medio ambiente”. La Resolución de 2 de marzo de 2000 del Parlamento Europeo sobre dicha Comunicación considera que la pesca costera a pequeña escala puede constituir, mediante un control adecuado, una buena ilustración de un desarrollo viable y respetuoso del medio marino (apartado X), pidiendo que actúe de forma respetuosa en las zonas costeras (punto 24). 485 El Código de Conducta para la pesca responsable de la FAO reconoce en su apartado 6.18 el importante papel que desempeña la pesca artesanal y en pequeña escala al empleo, los ingresos y la seguridad alimentaria. Igualmente sus aptdos. 7.2.2., 7.6.9 y 8.11.3. hacen mención al papel de la pesca artesanal. 486 BOE núm. 245, de 10.10.2009. 487 BOE núm. 204, de 26.08.1997. 488 BOE, núm. 79, de 1.04.2000. 489 BOE núm. 22, de 26.01.2006. 490 BOE núm. 33, de 7.02.2008. 482 483 132 Cerquero descargando atún blanco (Thunnus alalunga) de noche en el puerto de Ondárroa, País Vasco, España. Agosto 2007. Autor: © OCEANA / LX 133 enero490. Debido al acusado descenso de capturas de determinadas especies en los últimos años (merluza, gamba roja y boquerón, entre otras), se hace necesario establecer un plan de gestión que reduzca el esfuerzo pesquero y recupere los recursos afectados. Entre las medidas que se establecen en el caladero del Mediterráneo español se encuentran: prohibir la pesca de arrastre a los buques españoles, en las aguas exteriores de las áreas marítimas indicadas y durante unas fechas determinadas491; prohibir la pesca de arrastre de fondo a profundidades superiores a los 1.000 metros, y prohibir la pesca con redes de arrastre, dragas y redes de cerco sobre los lechos de Posidonia oceánica u otras fanerógamas marinas, en fondos coralígenos y maërl. Las infracciones se sancionan de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 3/2001 de Pesca Marítima del Estado. • En relación con las especies, en concreto en el Mediterráneo español, el Real Decreto 71/1998492, de 23 de enero, regula el ejercicio de la pesca de túnidos y especies afines en el Mediterráneo, excepto en aguas interiores. Las especies objeto de regulación son: atún rojo (Thunnus tynnus), melva (Auxis spp.), bonito (Sarda sarda), atún blanco (Thunnus alalunga), bacoreta (Euthynnus alleteratus). Su captura únicamente se podrá realizar con las siguientes artes y aparejos: almadrabas, artes de red de enmalle, artes de cerco con jareta, aparejos de anzuelo. Para realizar esta actividad los buques deberán estar en posesión de la autorización expresa del MARM. En desarrollo de la legislación básica del Estado en materia de pesca marítima y, en concreto, regulando las artes de pesca, se han dictado una serie de normas, entre las que se destacan las siguientes: • Orden ARM/1647/2009, de 15 de junio, que regula la pesca de especies altamente migratorias493. • Orden ARM/3721/2008, de 16 de diciembre, por la que fija para el 2008 y 2009 un cese temporal de la actividad pesquera de los buques que operan con arte de palangre de superficie para la captura de pez espada y tiburones en aguas de los océanos Atlántico, Índico y Pacífico494. • Orden APA/37/2007, de 15 enero, por la que se regula la pesca con artes fijos y artes menores en el Mediterráneo495. • Real Decreto 284/2006, de 10 marzo, por el que se modifica el Real Decreto 1428/1997, de 15 de septiembre, por el que se regula la pesca con artes menores en el caladero del Golfo de Cádiz, en lo que respecta a las características técnicas de los aparejos de anzuelo496. • Orden APA/2795/2005, de 5 septiembre que modifica la Orden APA/62/2003, de 20 de enero de 2003, por la que se regula el ejercicio de la actividad pesquera con arte de almadraba y la concesión de las licencias497. • Real Decreto 410/2001, de 20 abril, por el que se regula la pesca con artes fijos en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste498. • Real Decreto 1440/1999, de 10 septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Mediterráneo499. • Real Decreto 1441/1999, de 10 septiembre, por el que se regula el ejercicio de la pesca con artes de arrastre de fondo en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste500. • Real Decreto 1428/1997, de 15 septiembre, por el que se regula la pesca con artes menores en el caladero del Golfo de Cádiz501, modificado por RD 284/2006, de 10 de marzo, en lo que respecta a las características técnicas de los aparejos de anzuelo502. • Orden ARM/1020/2009, de 22 abril, por la que se modifica la Orden APA/678/2004, de 5 de marzo, por la que se regula la pesca con artes de cerco en el caladero nacional del Mediterráneo503. • Orden APA/2521/2006, de 27 julio, por la que se regula la pesca con el arte de palangre de superficie para la captura de especies altamente migratorias y por la que se crea el censo unificado de palangre de superficie504. • Orden de 22 noviembre 1996 por la que se prohíbe la pesca de determinadas especies pelágicas con artes de arrastre505. • Orden APA/66/2006, de 19 de enero, por la que se modifica la Orden APA/676/2004, de 5 de marzo, por la que se regula la pesca con artes de cerco en el caladero nacional del Cantábrico y Noroeste506. • Orden APA/910/2006, de 21 de marzo, por la que se regula la pesca con determinados tipos de arrastre de Artículo 2 de la Orden APA/79/2006. BOE núm. 33, de 7.02.1998. BOE núm. 150, de 22.06.2009. 494 BOE núm. 306, de 20.12.2008. 495 BOE núm. 18, de 20.01.2007. 496 BOE núm. 74, de 28. 03.2006 497 BOE núm. 217, de 10.11.2005. 498 BOE núm. 96, de 21.04. 2001. 499 BOE núm. 251, de 20.10.1999. 500 BOE núm. 251, de 20.10.1999. 501 BOE núm. 235, de 1.10.1997. 502 BOE núm. 74, de 28.03.2006. 503 BOE núm. 103, de 28.04.2009. 504 BOE núm. 183, de 2.08.2006. 505 BOE núm. 291, de 3.12.1996. 506 BOE núm. 21, de 25.1.2006. 491 492 493 134 Embarcación de volantas levantando la red cerca de Portosín, Galicia, España. Expedición por el Atlántico Cantábrico del catamarán Oceana Ranger. Junio 2008. Autor: © OCEANA / Carlos Suárez 135 fondo en el caladero nacional507. Según el artículo 10 de la Ley 3/2001, la pesca marítima en aguas exteriores sólo podrá ejercerse mediante artes de pesca expresamente autorizadas. El arrastre está autorizado y regulado en el caladero nacional, a excepción del caladero canario dónde está prohibido. Teniendo en cuenta el estado de los recursos demersales en la actualidad, esta Orden prohíbe la utilización y tenencia a bordo de determinados tipos de artes de arrastre no tradicionales en nuestro caladero (artes de arrastre dotados de tren de bolos y los sistemas de tangones), cuyo empleo supondría un aumento del esfuerzo pesquero. No obstante, la SGM podrá, con carácter individualizado y previo informe del Instituto Español de Oceanografía, autorizar, por fuera de la zona del mar territorial que se extiende hasta las 12 millas, el uso de este tipo de artes en aquellas zonas que, por sus características y su naturaleza, no resulten vulnerables a los efectos negativos de los mismos. En ningún caso los buques podrán faenar, con cualquier tipo de arrastre, dentro de las 12 millas. Junto a estas normas también se adoptan prohibiciones o vedas como es la prohibición de capturar tiburones zorro (familia Alopiidae) y tiburones martillo o cornudas (familia Sphyrnidae) recogida en la Orden ARM/2689/2009, de 28 de septiembre508. El 30 de junio de 2009 se dio a conocer un Anteproyecto de Ley de Pesca Sostenible que, de prosperar, vendrá a sustituir a la actual Ley de Pesca Marítima del Estado. Los fines que persigue el Anteproyecto son509: • Velar por la explotación equilibrada y responsable de los recursos pesqueros, favoreciendo su desarrollo sostenible y adoptar las medidas precisas para proteger, conservar y regenerar dichos recursos y sus ecosistemas. • Mejorar las condiciones en que se realizan las actividades pesqueras, y el nivel de vida de los pescadores. • Adaptar la capacidad y el esfuerzo de la flota a la situación de los recursos pesqueros. • Potenciar el desarrollo de empresas competitivas y económicamente viables en el sector pesquero, facilitando su adaptación a los mercados. • Fomentar la mejora de estructuras productivas de los sectores extractivo, comercializador y transformador, mejorando el aprovechamiento e incrementando el valor añadido de los productos pesqueros. • Promover la formación continuada de los profesionales del sector pesquero. • Fomentar el asociacionismo en el sector pesquero. • Promover medidas compensatorias de los desequilibrios económicos y sociales que puedan producirse en las regiones dependientes de la pesca. • Asegurar el abastecimiento y fomentar el consumo de los productos con especial incidencia en los excedentarios e infraexplotados. • Fomentar un comercio responsable de los productos pesqueros, que contribuya a la conservación de los recursos. • Mejorar la calidad de los productos, la transparencia del mercado y la información del consumidor. • Fomentar la investigación oceanográfica y pesquera. • Promover medidas para desalentar y perseguir la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. En base a la competencia exclusiva de las CC.AA en materia pesquera en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 148.1.11.a CE), y a la atribución por cada uno de los Estatutos de Autonomía del desarrollo legislativo y ejecución de la normativa básica del Estado en ordenación del sector pesquero, las Comunidades Autónomas han legislado en la materia, estableciendo sus propias leyes de pesca. Tabla 49.- Legislación autonómica sobre pesca marítima. Leyes de Pesca Autonómicas Contenido Ley 1/1986, de 25 de febrero, de Pesca de Cataluña510. Esta Ley se dicta con el objeto de establecer las bases para conseguir la correcta explotación y gestión de los recursos marinos vivos y compatibilizar el mantenimiento y la conservación necesarios del ecosistema con una explotación eficaz en aguas interiores de Cataluña. Según el artículo 10 de la Ley catalana, el Consejo Ejecutivo establecerá por Decreto: • Las características de las artes, mallas, aparejos, instrumentos y equipos de pesca. • Las zonas y periodos de veda total o por modalidades y especies. • Las limitaciones de capturas de organismos basadas en la talla, sexo, número, peso, zona u otros factores y en la introducción de nuevas especies. BOE núm. 76, de 30.3.2006. BOE núm. 240, de 5.10.2009. 509 Artículo 3 del Anteproyecto de Ley de Pesca Sostenible. 510 BOE núm. 82, de 5.04.1986. En septiembre de 2008 se publicó en el Boletín Oficial de Parlamento de Cataluña el Proyecto de Ley de Pesca y de Acción Marítima, el cuál está todavía en trámite de aprobación definitiva (BOPC núm. 324, de 29.11.2008). 507 508 136 • La capacidad de captura para cada unidad de pesca según la modalidad pesquera y las áreas que correspondan, así como el total admisible de capturas anuales. • Las características de los barcos, en particular el tonelaje y la potencia, y el número de barcos por zona y por modalidad pesquera. • Las zonas y horarios de actividad pesquera. • La reglamentación y ordenación de las actividades y los medios para obtener los recursos marinos vivos renovables. En esta Ley se presta especial atención al marisqueo, estableciendo la posibilidad de crear zonas de interés marisquero y delimitar reservas en determinados bancos naturales para instalar en ellos parques y viveros de cultivo destinados a la obtención y selección de semillas y parcelas de reserva. Ley 9/1998, de 15 de diciembre, de Pesca Marítima de la Comunidad Valenciana511. Esta Ley regula la pesca marítima, incluyendo la de recreo, en las aguas interiores de la Comunidad Valenciana. Asimismo, regula el marisqueo, la actividad de los cultivos marinos y lo relacionado con el sector pesquero valenciano y su actividad económica. La Ley dedica su Título II a la ordenación del sector pesquero, estableciendo medidas para la construcción de buques, modernización de la flota, cambios de base y medidas de fomento. En la regulación de cada modalidad de pesca marítima512, la Ley establece determinadas especialidades para su ejercicio (por ejemplo, exclusión del ejercicio del arrastre de fondo sobre las praderas de fanerógamas marinas) reclamando, para ello, ordenaciones técnicas específicas a adoptar por el Gobierno Valenciano. La Ley también regula las zonas protegidas de interés pesquero. Se declaran como protegidos los fondos de praderas de fanerógamas marinas y los arrecifes artificiales, durante el tiempo de consolidación de sus efectos regeneradores513. Las medidas relativas a la inspección pesquera se disponen en las disposiciones adicionales primera y segunda. El régimen sancionador se sigue aplicando en base a lo previsto en la Ley 2/1994, sobre Defensa de Recursos pesqueros (DOGV núm. 2.253, de 26.04.1994). Ley 2/2007, de 12 de marzo, de Pesca Marítima y Acuicultura514 de la Región de Murcia. La Ley 2/2007 introduce por primera vez el régimen jurídico de la acuicultura en el ámbito de la Región de Murcia, otorgando una especial importancia a la figura del polígono de cultivo marino (artículo 75), y crea el libro de explotación acuícola como instrumento imprescindible de control y seguimiento de este tipo de instalaciones (artículo 77). También por primera vez esta Comunidad Autónoma se dota de un régimen sancionador aplicable tanto a la pesca marítima profesional, la de recreo, acuicultura, ordenación del sector pesquero y comercialización de productos de la pesca, marisqueo y acuicultura. Ley 1/2002, de 4 de abril, de Ordenación, Fomento y Control de la Pesca Marítima, el Marisqueo y la Acuicultura Marina de Andalucía515. La Ley 1/2002 regula, dentro de las materias relacionadas con la explotación racional de los recursos pesqueros en aguas interiores, las zonas marítimas protegidas y las reservas de pesca. En cuanto al ejercicio de la pesca marítima profesional, en cualquiera de las modalidades del artículo 20.2, establece la obligatoriedad de licencia, haciendo una remisión específica al carácter preferente que tiene el marisqueo y la pesca artesanal en las aguas interiores de la Comunidad Autónoma. BOE núm. 18, de 21.01.1999. El artículo 14 de la Ley 9/1998 establece las modalidades de pesca aptas para su ejercicio en las aguas interiores de la Comunidad Valenciana. Estas modalidades son: arrastre de fondo, cerco, artes menores de enmalle, artes menores de trampa, artes menores de anzuelo, morunas. 513 Ibid. 514 BOE núm. 175, de 21.07.2008. 515 BOE núm. 106, de 3.05.2002. 511 512 137 Decreto 91/1997, de 4 de julio, de protección de los recursos marinos de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares516. Este Decreto establece un régimen sancionador en base a lo dispuesto en la Ley 53/82 de 13 de julio, sobre infracciones que en materia de pesca marítima cometan los buques extranjeros en las aguas bajo jurisdicción española y los buques españoles. El resto del régimen jurídico de la pesca en Baleares se encuentra en normativa dispersa, como la relativa a la pesca recreativa, o por el Decreto 118/2005, de 18 noviembre, que modifica el Decreto 17/2003, que regula la pesca con artes menores en las aguas interiores de las Illes Baleares (BO Illes Balears núm. 177, de 24.11.2005). Ley 17/2003, de Pesca de Canarias517 Regula la pesca profesional, describiendo el procedimiento y los requisitos para la obtención de la preceptiva autorización, así como las modalidades y artes de pesca autorizadas y las condiciones relativas a su ejercicio. Regula la pesca marítima de recreo y el marisqueo. Dedica igualmente un título a la acuicultura estableciendo el procedimiento para el otorgamiento de las concesiones acuícolas, las autorizaciones y la superficie de ocupación. En cuanto a la ordenación pesquera, desarrolla la legislación básica del Estado en materia de flota pesquera, establecimiento y cambio de base oficial de las embarcaciones. Regula también el régimen jurídico de las Cofradías de pescadores y sus Federaciones y desarrolla el régimen sancionador en materia de pesca marítima en aguas interiores y marisqueo. y Decreto 182/2004, de 21 de diciembre, aprueba el Reglamento de la Ley de Pesca de Canarias518. Ley 6/1993, de 11 de mayo de Pesca de Galicia519. Ley 11/2008, de Pesca de Galicia520 Ley 2/1993, de 29 de octubre, de Pesca Marítima en aguas interiores y aprovechamiento de recursos marinos522 de Asturias. La Ley 6/1993, de 11 de mayo, está actualmente en vigor, a la espera de la aprobación del Anteproyecto de Reforma de la Ley 11/2008, de Pesca de Galicia. En enero de 2009 se publicó el texto de la nueva Ley de Pesca, Ley 11/2008, de 3 de diciembre, la cual venía a sustituir a la Ley 6/1993, de 11 de mayo. Sin embargo, seis meses más tarde, a iniciativa del nuevo partido en el gobierno autonómico, se anunció la necesidad de elaborar una nueva norma. En julio de 2009 se presentó el Anteproyecto de reforma de la Ley de Pesca 11/2008 (V-15.07.09). Hasta la aprobación del nuevo texto que modificará las previsiones de la Ley de Pesca de 2008, continúa en vigor la Ley 6/1993, de 11 de mayo, de Pesca de Galicia, así como el resto de disposiciones que quedaban derogadas con el texto hoy en suspenso, como es el caso de la Ley 8/2004, de 30 de junio, de protección, control, infracciones y sanciones en materia marítimo-pesquera de Galicia521. Mediante la modificaciones introducidas por la Ley 11/2008 se establecen mejoras técnicas en las medidas de gestión y conservación, y en las de protección y regeneración de los recursos, como las áreas de repoblación marinas y las reservas marinas, y se regula la inmersión, traslado y suelta de especies. Entre las medidas adoptadas en el nuevo anteproyecto se contempla de nuevo, por un lado, el permiso de explotación como título administrativo habilitante para el ejercicio de la actividad extractiva, figura jurídica ya consolidada dentro del propio sector desde que fue introducida por la Ley 6/1993, del 15 de mayo, de pesca de Galicia. Esta figura sustituye a la licencia y el permiso especial de pesca que contemplaba la Ley 11/2008. Por otro lado, y como uno de los ejes fundamentales de esta modificación se mantiene y no se deroga el régimen jurídico regulador de las Cofradías de pescadores, del Servicio de Guardacostas de Galicia y del Instituto Tecnológico para el Control del Medio Marino de Galicia existente con anterioridad a la promulgación de la Ley 11/2008, de 3 de diciembre. El objeto de esta ley es la regulación de la actividad pesquera y extractiva en las aguas marítimas interiores del Principado de Asturias y, en particular, los cultivos marinos, el marisqueo, la pesca de angula, la recogida y extracción de algas, la pesca marítima de recreo, la comercialización de los productos pesqueros, la inspección y la vigilancia de dichas actividades y las infracciones y sanciones en la materia. BO Illes Baleares núm 89, de 17.07.1999. BOE núm. 162, de 8.07.2003. 518 BOC núm. 4, de 7.01.2005 519 BOE núm. 156, de 1.07.1993. Actualmente en vigor, a la espera de la aprobación del Anteproyecto de Reforma de la Ley 11/2008, de Pesca de Galicia. 520 BOE núm. 15, de 17.01.2009. 521 DOG núm. 162, de 20.08.2004. 522 BOE núm. 304, de 21.12.1993. 516 517 138 No existe Ley de Pesca Marítima para las aguas interiores en Cantabria. Está regulado el régimen de infracciones y sanciones en esta materia a través de la Ley 5/2007, de 4 de abril523. La regulación pesquera en esta Comunidad es dispersa al no tener una norma básica que la unifique, contando con normas reglamentarias que regulan aspectos como la pesca marítima recreativa o la actividad marisquera de la Comunidad Autónoma. Ley 6/1998, de 13 de marzo, de Pesca Marítima524 del País Vasco. La Ley de Pesca regula el ejercicio de la pesca marítima, el marisqueo, los cultivos marinos, la extracción o recogida de algas o argazos y la pesca de la angula, actividades que precisan de la correspondiente licencia, autorizaciones o concesiones. Los anteriores instrumentos administrativos habilitantes podrán incluir las medidas que se consideren oportunas para el desarrollo de la actividad. La Ley remite a las normas reguladoras de aquellas zonas declaradas por el Gobierno Vasco como áreas de reserva biológica, zonas vedadas, de arrecifes o zonas de especial protección, para conocer su regulación. Fuente: Elaboración propia. 3.8.3. Régimen jurídico de la pesca recreativa en España La pesca marítima recreativa es un sector de actividad que, al igual que la pesca comercial, tiene como objeto la captura de recursos pesqueros. Sin embargo, se interviene en la captura del recurso con un título diferente: el de la práctica deportiva de la pesca por simple afición o deporte y sin fines comerciales. La pesca recreativa no siempre ha recibido la merecida atención por la legislación y las políticas pesqueras de los diferentes países. Tradicionalmente, las capturas procedentes de la pesca recreativa no se contabilizan junto con las capturas de la pesca comercial, pero debido al importante incremento de las primeras, se hace necesario contabilizarlas junto con las segundas para poder llegar a datos reales de esfuerzo pesquero. La Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado regula la pesca recreativa en el Capítulo V del Título I y en su Exposición de Motivos destaca la importancia creciente de esta actividad para el sector pesquero y turístico y la necesidad de ejercer un mayor control sobre la misma. Esta Ley plantea la necesidad de llevar un control de las embarcaciones y, en su caso, la asignación de cupos anuales de determinadas especies, sin perjuicio de las competencias de las CC.AA en materia de ordenación y promoción del turismo o del deporte, cuando la actividad sea calificada de turística o deportiva por la normativa autonómica aplicable. También se considera necesario aplicar al sector pesquero recreativo medidas de conservación y protección de los recursos, al igual que se prevén para la pesca profesional, con el fin de garantizar la compatibilidad de estas actividades con la de los profesionales del sector. Estas medidas están previstas en el artículo 36 de la Ley 3/2001. Con el objeto de regular el ejercicio de la pesca marítima de recreo a los efectos de la protección y la conservación de los recursos pesqueros en aguas de jurisdicción o soberanía española, y la efectuada por ciudadanos españoles en aguas internacionales (excluyéndose las aguas interiores y las del archipiélago canario), y en base a la competencia del Estado en materia de pesca marítima (artículo 149.1.19 CE), se dictó la Orden de 26 de febrero de 1999, que establece las normas que regulan la pesca marítima de recreo525. De acuerdo con la citada Orden, la pesca recreativa podrá realizarse en superficie (desde tierra o embarcación) o submarina. Para ejercerla es preceptivo estar en posesión de la licencia correspondiente expedida por la Comunidad Autónoma en cuyo litoral se practique la actividad. Además de esta licencia, es obligatorio que la embarcación disponga de autorización de la SGM si se realizan capturas o tenencia a bordo de especies sometidas a medidas de protección diferenciadas526. Esta Orden establece los topes máximos de captura por licencia y día para los pescadores recreativos527. Las embarcaciones no podrán tener a bordo capturas superiores a los límites previstos, prohibiéndose expresamente cualquier trasbordo de las mismas. Las especies sobre las que está prohibida su pesca o captura recreativa aparecen enumeradas en el Anexo II de la Orden BOCANT núm. 74, de 17.04.2007. BOPV núm. 62, de 1.04.1998. 525 BOE núm. 53, de 03.03.1999. Modificada por la Orden de 24 de julio de 2000, BOE núm. 180, de 28.07.2000. 526 Estas especies serían las del Anexo III: atún rojo (thunnus thynnus), atún blanco (thunnus alalunga), patudo (thunnus obesus), pez espada (xiphias gladius), marlines (makaira spp), agujas (tetrapturus spp), pez vela (istiophorus albicans) y merluza (merlucius merlucius). Para estas especies se establece la obligación, artículo 8 de la Orden de 1999, de cumplimentar una declaración de desembarque a cargo de los Patrones o Capitanes de las embarcaciones o, en su caso, de los titulares de las licencias en un plazo máximo de 7 días naturales a partir del momento de la captura. 527 Art. 4. 523 524 139 de 1999 (corales, moluscos bivalvos y gasterópodos, crustáceos y cualquier otra especie prohibida por normativa comunitaria, internacional o española). Por la propia finalidad de la actividad, es evidente la prohibición de venta de las capturas obtenidas y el que interfieran de cualquier manera en las faenas de pesca marítima profesional, para lo cual las embarcaciones de pesca marítima de recreo deberán mantenerse a una distancia de 200 metros de los buques pesqueros y de los artes y aparejos profesionales calados. En el caso de que la actividad de pesca recreativa se realice en zonas de protección especial como reservas marinas, zonas de acondicionamiento marino, zonas de repoblación marina, se regirá por las normas específicas establecidas en cada caso528. La pesca marítima recreativa es regulada por las CC.AA en base a su competencia exclusiva en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura (art. 148.1.11.a CE). Tabla 50.- Normativa autonómica en materia de pesca recreativa. Comunidad Autónoma Normativa Cataluña Decreto 109/1995, de 24 de marzo, de regulación de la pesca marítima recreativa de Cataluña529. Comunidad Valenciana Decreto 131/2000, de 5 de septiembre, por el que se establecen las normas de la pesca marítima de recreo de la Comunidad Valenciana530. Murcia Artículos 24-32 de la Ley 2/2007, de Pesca Marítima y Acuicultura de la Región de Murcia. Andalucía Decreto 361/2003, de 22 de diciembre, por el que se regula la pesca marítima de recreo en aguas interiores de Andalucía531. Canarias Decreto 182/2004, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Pesca de Canarias532. Baleares Decreto 69/1999, de 4 de junio, que regula la pesca deportiva y recreativa en aguas interiores del archipiélago balear, modificado por el Decreto 61/2002, de 19 de abril533. Galicia Decreto 211/1999, de 17 de junio, por el que se regula la pesca marítima de recreo534. Asturias Decreto 25/2006, de 15 de marzo, de pesca marítima de recreo de Asturias535. Cantabria Decreto 45/2002, de 4 de abril, por el que se aprueban las normas que regulan la pesca marítima de recreo536. País Vasco Decreto 198/2000, de 3 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento de Pesca marítima Recreativa537. Fuente: Elaboración propia. Art. 13 de la Ley 3/2001. DOGC núm. 2040, de 21.04.1995. 530 DOGV núm. 3833, de 11.09.2000. 531 BOJA núm. 248, de 26.12.2003. 532 BOC núm. 4, de 07.01.2005. 533 BOCAIB núm. 80, de 22.06.1999. 534 DOG núm. 139, de 21.07.1999. 535 BOPA núm. 81, de 07.04.2006. 536 BOCANT núm. 74, de 18.04.2002. 537 BOPV núm. 196, de 11.10.2000. 528 529 140 La Gaviota, antigua plataforma de gas usada ahora como almacén de gas. Bermeo, País Vasco, España. Expedición por el Atlántico Cantábrico del Oceana Ranger. Julio 2008. Autor: © OCEANA / Enrique Talledo 141 3.9. El régimen jurídico de la exploración y explotación de hidrocarburos en el mar Las actividades de exploración y explotación de los fondos marinos constituyen una importante fuente de contaminación. Se estima que, cada año, se vierten al mar 130.000 toneladas de petróleo desde plataformas petrolíferas marinas. Además, se ha calculado que la pérdida y derrame crónico de petróleo asociado a su producción en el mar es de 100 Kg. de vertido de crudo por cada 1.000 toneladas extraídas538. A parte de los vertidos, también se generan otros impactos como la destrucción directa de las comunidades bentónicas, contaminación de los fondos durante la perforación, aumento del riesgo de accidentes de petroleros, aumento de la contaminación química, contaminación acústica, contaminación atmosférica, etc. A pesar de todos los impactos que genera, actualmente no existe una regulación internacional sólida de la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en los fondos marinos ya que no existe un convenio internacional que trate exclusivamente esta fuente de contaminación del medio marino. Tabla 51. Principales instrumentos internacionales aplicables a la exploración y explotación de hidrocarburos. Convenio sobre la Plataforma Continental539 “La exploración de la plataforma continental y la explotación de sus recursos naturales no deben causar un entorpecimiento injustificado de (…) la conservación de los recursos vivos del mar” (Art.5). Por ello, obliga al Estado ribereño “a adoptar, en las zonas de seguridad, todas las medidas adecuadas para proteger los recursos vivos del mar contra los agentes nocivos”. Convenio sobre Alta Mar540 “Todo Estado está obligado a dictar disposiciones para evitar la contaminación de las aguas por los hidrocarburos vertidos de los buques, desprendidos de las tuberías submarinas o producidos por la explotación y exploración del suelo y del subsuelo marinos, teniendo en cuenta las disposiciones de los Convenios existentes en la materia” (Art. 24). CONVEMAR Los artículos 192 y 193 reconocen a los Estados el derecho soberano de explotar sus recursos naturales de acuerdo con su política en materia de medioambiente y de conformidad con su obligación de proteger y preservar el medio marino. La Convención establece que los Estados deben adoptar medidas, individual o conjuntamente, destinadas a prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino procedente de cualquier fuente541, y en particular reducir “la contaminación procedente de instalaciones y dispositivos utilizados en la exploración y explotación de los recursos naturales de los fondos marinos y su subsuelo”542. En los fondos marinos bajo soberanía nacional (lecho y subsuelo de aguas interiores, aguas archipelágicas y mar territorial), la exploración y explotación de los recursos existentes queda reservada exclusivamente al Estado ribereño. Los Estados ribereños “dictarán leyes y reglamentos para prevenir, reducir y controlar la contaminación del medio marino resultante directa o indirectamente de las actividades relativas a los fondos marinos sujetas a su jurisdicción y de las islas artificiales, instalaciones y estructuras bajo su jurisdicción” (art. 208). En la ZEE, el artículo 56.1.a) establece que el Estado ribereño tiene “derechos de soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación económicas de la zona”. Además, en la ZEE el Estado ribereño tiene el derecho exclusivo de construir, autorizar y reglamentar la construcción, operación y utilización de instalaciones y estructuras para las actividades Informe de Greenpeace sobre Plataformas Petrolíferas en el Mar [www.greenpeace.es]. BOE núm. 308, de 25.12.1971. 540 BOE núm. 309, de 27.12.1971. 541 Artículo 194-1 CONVEMAR. 542 Articulo 194.3, c) CONVEMAR. 538 539 142 de exploración y explotación de hidrocarburos (Art. 60.1.b) y tendrá jurisdicción exclusiva sobre dichas instalaciones (Art. 60.2). En cuanto a la plataforma continental, el Estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre ella a los efectos de su exploración y explotación de sus recursos naturales. Esos derechos son exclusivos543, es decir, que si el Estado ribereño no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho Estado544. Para la exploración y explotación de los recursos presentes en la plataforma, el Estado ribereño tiene derecho exclusivo a construir, así como a autorizar y reglamentar la construcción, operación y utilización de islas artificiales, instalaciones y estructuras sobre la plataforma continental545. Alta mar está abierta a todos los Estados, tanto ribereños como sin litoral, por tanto, todos tendrán la libertad de construir islas artificiales y otras instalaciones rigiéndose por las disposiciones aplicables a la ZEE. Cualquier Estado es libre de llevar a cabo la actividad en alta mar siempre y cuando lo haga respetando la Convención y las demás normas de derecho internacional. En el caso de que la extracción de hidrocarburos se realice en la Zona546, la enajenación de los recursos sólo podrá efectuarse con arreglo al Convenio y a los procedimientos y normas establecidas por la Autoridad Internacional de los Fondos Marinos. Convenio de Londres de 1972 sobre la prevención de la contaminación del mar por vertimiento de desechos y otras materias, y su Protocolo de enmienda de 1996 El Convenio excluye del concepto de vertimiento la “evacuación en el mar de desechos y otras materias que sean incidentales a las operaciones normales de plataformas u otras construcciones en el mar y de sus equipos o que se deriven de ellas”547 y “la evacuación de desechos u otras materias directamente derivadas de la exploración, explotación y tratamientos afines, fuera de la costa, de los recursos minerales de los fondos marinos”548. No obstante, el Convenio se puede aplicar a la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos ya que sí cubre el hundimiento de una plataforma petrolífera. Esto es, en el Anexo II, apartado C, se incluyen en la lista gris “los contenedores, chatarra y otros desechos voluminosos que pueden hundirse hasta el fondo del mar y obstaculizar seriamente la pesca o la navegación”. En este articulado se pueden incluir las plataformas y otras construcciones mar adentro ya que, una vez acaba su vida útil, podrían considerarse un desecho voluminoso que puede hundirse en el fondo del mar y, consecuentemente, obstaculizar seriamente la pesca o la navegación. Por tanto, dentro de la categoría de desechos voluminosos, las plataformas u otras construcciones mar adentro podrán verterse en el mar previo permiso especial expedido por la autoridad nacional competente, debido a encontrarse dentro de la denominada “lista gris”. Según el Protocolo de 1996, para el caso de plataformas y otras construcciones, resulta que, exceptuadas de la prohibición general de vertimiento, sólo pueden ser consideradas para el mismo cuando haya sido eliminado de ellas, en la mayor medida de lo posible, todo el material que pudiese originar desechos flotantes o que de otra forma pudiese contribuir a contaminar el medio marino549. Si se cumplen estas condiciones, el vertimiento en el mar de las plataformas queda sujeto a un permiso que la autoridad nacional competente deberá emitir cumpliendo con los requisitos detallados en las Pautas para la Evaluación de Desechos. Artículo 77.1 CONVEMAR. Artículo 77.2 CONVEMAR. 545 El artículo 80 de CONVEMAR establece que el artículo 60 (instalaciones en la ZEE) se aplica, mutatis mutandis, a las islas artificiales, instalaciones y estructuras sobre la plataforma continental. 546 El artículo 1.1 de CONVEMAR define Zona como “los fondos marinos y oceánicos y su subsuelo fuera de los límites de la jurisdicción nacional”. 547 Artículo 1.b del Convenio de Londres. 548 Artículo 1.c del Convenio de Londres. 549 RODRÍGUEZ LUCAS, Luisa, "La prevención de la contaminación por la explotación de hidrocarburos en el mar", Valencia : Tirant Monografías, 2008. 543 544 143 Convenio MARPOL 73/78 para prevenir la contaminación de buques. Aunque este Convenio excluye expresamente de su ámbito de aplicación “el derrame de sustancias perjudiciales directamente resultantes de la exploración, explotación y el consiguiente tratamiento, en instalaciones mar adentro, de los recursos minerales de los fondos marinos”550, se pueden aplicar sus disposiciones a las plataformas, ya que considera como buque “los sumergibles, los artefactos flotantes y las plataformas fijas o flotantes”551. Por tanto, las descargas procedentes de las plataformas flotantes, distintas de las derivadas de la exploración y explotación de hidrocarburos, se someterán a las disposiciones de este Convenio. Estas descargas son: las descargas de basuras y las descargas de mezclas de hidrocarburos derivadas del drenaje de los espacios de máquinas552. La Regla 21 del Anexo I de MARPOL (reglas para prevenir la contaminación de hidrocarburos) hace referencia a la descarga de mezclas de hidrocarburos estableciendo que a “las plataformas de perforación, fijas o flotantes, dedicadas a la exploración, explotación y consiguiente tratamiento de los recursos minerales de los fondos marinos” se les exige cumplir con “las prescripciones aplicables a los buques de arqueo bruto igual o superior a 400 toneladas, que no sean petroleros”. En lo relativo a la descarga de basuras, se aplicaría el Anexo V del Convenio: reglas para prevenir la contaminación por basuras de los buques. Este Anexo se aplica a todos los buques553, incluidas las plataformas fijas o flotantes554. Convenio para la Protección del Medio Marino del Nordeste Atlántico de 1992 (OSPAR) OSPAR prohíbe cualquier vertido de desechos u otros materiales desde instalaciones mar adentro, matizando que esta prohibición “no se refiere a las descargas o emisiones desde fuentes mar adentro”555. En el artículo 4 del Anexo III se indica que “la utilización en fuentes mar adentro, o la descarga o emisión desde ellas, de sustancias que puedan alcanzar y afectar la zona marítima estarán estrictamente sujetas a autorización o reglamentación de las autoridades competentes de las Partes Contratantes”. Además, para evaluar el cumplimiento de estas autorizaciones o reglamentaciones las autoridades competentes de las Partes Contratantes establecerán un sistema de vigilancia e inspección556. De acuerdo con el artículo 5 del Anexo, “no se realizará el vertido de instalaciones mar adentro no utilizadas o de tuberías mar adentro no utilizadas ni se abandonarán total o parcialmente en su emplazamiento en la zona marítima, instalaciones mar adentro no utilizadas sin un permiso expedido, caso por caso, por la autoridad competente de la Parte Contratante correspondiente”. Este permiso no se podrá expedir “si la instalación mar adentro no utilizada o la tubería mar adentro no utilizada contiene sustancias que provoquen o puedan provocar riesgos para la salud humana, daños a los recursos vivos y a los ecosistemas marinos, el deterioro de las posibilidades recreativas o la obstaculización de otros usos legítimos del mar”557. En el ámbito de OSPAR se han tomado una serie de decisiones y recomendaciones relativas a la eliminación de las instalaciones en desuso y a la gestión de los residuos de perforación y del agua de producción (v. Decisión 98/3). Asimismo, cuenta con la Estrategia sobre los objetivos medioambientales y los mecanismos de gestión para las actividades mar adentro. Artículo 2.3 (b) (i) del Convenio MARPOL 73/78. Artículo 2.4 del Convenio MARPOL 73/78. 552 RODRÍGUEZ LUCAS, Luisa, "La prevención de la contaminación por la explotación de hidrocarburos en el mar", Valencia : Tirant Monografías, 2008. 553 Regla 2 del Anexo V del Convenio MARPOL 73/78. 554 De acuerdo con la definición de buque que proporciona el Convenio MARPOL, se incluyen las plataformas fijas o flotantes (artículo 2.4). 555 Artículo 3 del Anexo III del Convenio OSPAR. 556 Artículo 4.2 del Anexo III del Convenio OSPAR. 557 Artículo 5.3 del Anexo III del Convenio OSPAR. 550 551 144 Protocolo para la Protección del Mar Mediterráneo contra la contaminación resultante de la exploración y explotación de la plataforma continental, del fondo del mar y de su subsuelo. Este Protocolo, adoptado en Madrid el 14 de octubre de 1994, todavía no ha entrado en vigor558. La realización de actividades de exploración y explotación en la zona del Protocolo está sujeta a la autorización escrita previa de la autoridad nacional competente (art. 3). Además, “las Partes adoptarán todas las medidas adecuadas para evitar, reducir, combatir y controlar la contaminación en la zona del Protocolo resultante de actividades, velando por que se utilicen para este fin las mejores técnicas disponibles, ecológicamente eficaces y económicamente adecuadas” (art. 3). El artículo 8 establece que “las Partes impondrán a los operadores la obligación general de utilizar las mejoras técnicas disponibles, ecológicamente eficaces y económicamente adecuadas y de respetar las normas internacionalmente aceptadas con respecto a los desechos así como con respecto a la utilización, almacenamiento y descarga de sustancias y materiales perjudiciales o nocivos, con miras a reducir al mínimo el peligro de contaminación”. En lo relativo a los hidrocarburos como desechos, el artículo 10 del Protocolo establece que “las Partes formularán y adoptarán normas comunes para la eliminación de los hidrocarburos y de las mezclas de hidrocarburos de las instalaciones sitas en la zona del Protocolo”. Fuente: Elaboración propia. Además de estos convenios, también existen instrumentos de soft law aplicables a la exploración y explotación de hidrocarburos como, por ejemplo, las Directrices y normas para la remoción de instalaciones y estructuras emplazadas mar adentro de la plataforma continental y en la zona económica exclusiva, aprobadas por la OMI mediante Resolución A.672(16) de 19 de octubre de 1989. En el ámbito de la UE, los objetivos energéticos consisten en sustituir el petróleo por otras energías, no obstante, las medidas comunitarias también fomentan la extracción (como la exploración offshore) y la explotación de hidrocarburos autóctonos. Tabla 52. Normativa comunitaria relativa a la exploración y explotación de hidrocarburos. Directiva 94/22/CE, sobre las condiciones para la concesión y el ejercicio de las autorizaciones de prospección, exploración y producción de hidrocarburos559 Esta Directiva establece un conjunto de normas comunes para garantizar un acceso no discriminatorio a las actividades de prospección, exploración y producción de hidrocarburos. Según esta norma europea, los Estados miembros gozan de derechos exclusivos sobre los hidrocarburos presentes en su territorio. Por tanto, corresponde a cada Estado miembro, por una parte, determinar los espacios geográficos donde pueden ejercerse los derechos de prospección, exploración y producción de hidrocarburos y, por otra parte, autorizar a las entidades a ejercer estos derechos560. Los Estados miembros conservan, sin embargo, el derecho a someter el acceso a estas actividades y su ejercicio a consideraciones de seguridad nacional, orden público, salud pública, seguridad en el transporte, protección del medio ambiente, protección de los recursos biológicos, administración planificada de los recursos de hidrocarburos o, incluso, al pago de una contrapartida financiera o en hidrocarburos561. Fuente: Elaboración propia. En España la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos se encuentra regulada por la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos y el Reglamento sobre investigación y explotación de hidrocarburos, aprobado por Real Decreto 2362/1976, de 30 de julio, en aquello que no se oponga a la Ley. 558 España firmó el Protocolo el 14 de octubre de 1994, pero todavía no lo ha ratificado. Sólo hay cuatro ratificaciones por parte de Albania, Chipre, Marruecos y Túnez. 559 DOCE L 164, de 30.06.1994. 560 Artículo 2.1, Directiva 94/22/CE. 561 Artículo 6.2, Directiva 94/22/CE. 145 Tabla 53. Legislación española aplicable a la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar. Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos562 Las actividades de exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos que se realicen en el subsuelo del mar territorial y en los demás fondos marinos que estén bajo la soberanía nacional se rigen por la Ley, además de por la legislación vigente de costas, mar territorial, ZEE y plataforma continental, y por los acuerdos y convenciones internacionales de los que España sea Parte563. Los yacimientos de hidrocarburos y almacenamientos subterráneos existentes en el territorio del Estado y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén bajo la soberanía española tienen la consideración de bienes de dominio público estatal, siendo inalienables, imprescriptibles e inembargables564. Por ello, le corresponde al Gobierno ejercer las facultades de planificación en materia de hidrocarburos565, la cual tendrá que tener en cuenta “los criterios de protección ambiental que deben informar las actividades objeto de la presente ley”566. Las personas jurídicas, públicas o privadas podrán realizar las actividades de exploración y explotación mediante la obtención de las correspondientes autorizaciones, permisos y concesiones que serán otorgados de acuerdo con los principios de objetividad, transparencia y no discriminación567. Por último, la Ley establece que “la anulación o extinción de una concesión de explotación dará lugar a su inmediata reversión al Estado que podrá exigir al titular el desmantelamiento de las instalaciones de explotación”568. Real Decreto 2362/1976, que aprueba el Reglamento sobre investigación y explotación de hidrocarburos569. El Real Decreto 2362/1976 desarrolla la Ley 21/1974, de 27 de junio de 1974, sobre investigación y explotación de hidrocarburos, hoy en día derogada por la Ley 34/1998. No obstante, el RD sigue aplicándose en aquello que no se oponga a la Ley 34/1998. Se declaran como patrimonio inalienable e imprescriptible de la Nación aquellos yacimientos existentes en el territorio nacional y en el subsuelo del mar territorial y de los fondos marinos que estén sometidos a efectos de exploración y explotación a la soberanía nacional (Art. 1.2). Contiene disposiciones relativas a las autorizaciones y concesiones necesarias para la exploración y explotación de hidrocarburos. Ley 22/1988, de Costas Dado que “el mar territorial y las aguas interiores, con su lecho y subsuelo” y “los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental” son bienes de DPMT estatal570, para llevar a cabo la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos se necesitará de una concesión para la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, la cual está regulada en esta Ley. Ley 3/2001, de Pesca Marítima del Estado El artículo 20.1 establece que “cualquier obra o instalación, desmontable o no, que se pretenda realizar o instalar en aguas exteriores, así como la extracción de cualquier material, requerirá informe preceptivo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y de las Comunidades Autónomas afectadas, a los efectos de la protección y conservación de los recursos marinos vivos”. Real Decreto Legislativo 1/2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos Somete a evaluación de impacto ambiental: − Los proyectos de extracción de petróleo y gas natural con fines comerciales, siempre y cuando la cantidad extraída sea superior a 500 toneladas por día en el caso de petróleo (Anexo I, Grupo 2.d.). − Los proyectos de perforaciones profundas y las instalaciones industriales en el exterior para la extracción de petróleo, siempre y cuando lo decida así el órgano ambiental competente (Anexo II, Grupo 3.a) y b)). Fuente: Elaboración propia. BOE núm. 241, de 8.10.1998. Ley 34/1998, Art. 32. 564 Ibid., Art. 2. 565 Ibid., Art. 3.1.a. 566 Ibid., Art. 4.3.h. 567 Ibid., Art. 8.1. El apartado 2 del artículo 8 establece que estos permisos son individuales o de titularidad compartida, y sólo podrán ser otorgados a sociedades mercantiles que acrediten su capacidad técnica y financiera para llevar a cabo las operaciones de investigación y, en su caso, de explotación de las áreas solicitadas. 568 Ibid., Art. 29.1. 569 BOE núm. 247, de 14.10.1976. 570 Artículo 3, la Ley 22/1988. 562 563 146 En lo referente a la exploración y explotación de hidrocarburos en el subsuelo marino, las Comunidades Autónomas no tienen competencias, ni normativas ni de ejecución, debido a que la Ley 34/1998, del Sector de Hidrocarburos, establece que corresponde a la Administración General del Estado “otorgar autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino a que se refiere el Titulo II de la presente Ley. Asimismo, otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas terrestres y del subsuelo marino”571. 571 Artículo 3.2.b. de la Ley 34/1998. 147 Conclusiones y recomendaciones 4 L os mares y océanos que circundan España están gobernados por un complejo entramado de leyes y reglamentos gestionados por los diferentes niveles de gobierno, principalmente, por la AGE y las CC.AA. El análisis realizado sobre la distribución competencial y del marco institucional permite concluir que, en las materias analizadas, no se cuenta con un marco coherente en nuestro país. Esta estructura de gobernanza pone de manifiesto la necesidad de desarrollar una visión homogénea de conjunto y un enfoque integrado para la gestión de dichos mares y océanos que considere de forma eficaz el impacto de las actividades de cada uno de los sectores sobre el resto y sobre los océanos en su totalidad. Al objeto de instaurar progresivamente una política oceánica en España sería conveniente establecer mecanismos de coordinación institucional de aquéllos órganos encargados de elaborar, aplicar y supervisar las diferentes políticas relacionadas con el medio marino. Si bien se cuenta con mecanismos de coordinación institucional para cada una de esas políticas, como pueden ser las Conferencias Sectoriales, no se ha podido constatar la existencia de un mecanismo de coordinación institucional que integre todas las políticas relativas al mar. Asimismo, para lograr una gobernanza marítima en España es necesario contar con la participación del público. Por otra parte, se requiere coordinar el marco normativo español existente. La coordinación de las áreas políticas con las que debe interactuar una política marítima integrada no es una tarea fácil. Como se señaló en este trabajo, las políticas marítimas ya establecidas operan normalmente sobre la base de sus propios valores y tradiciones que están reflejados en el sistema jurídico en el que varias normas guían la actuación de cada uno de los sectores relativos a las áreas marinas y en el que la supervisión de dichas políticas se ha confiado a una variedad de ministerios y agencias. Sin lugar a duda, la incorporación de la Directiva Marco de Estrategia Marina implica para España un gran cambio en su política sobre medio marino. La labor de aplicación de dicha Directiva representa un gran reto, sobretodo a la hora de elaborar las estrategias marinas. Sin embargo, ésta también permite avanzar y mejorar en la aplicación de instrumentos de protección del medio marino. Así, por ejemplo, permitirá avanzar en: • el establecimiento de AMPs con las dificultades que representa el establecimiento de la continuidad ecológica para aquellas áreas marítimo-terrestres a proteger bajo la competencia de las CC.AA y la vigilancia de la aplicación de las restricciones en dichas AMPs; • el control de las EEI; • el control de los vertidos; • la aplicación del sistema ecosistémico por parte de la actividad pesquera y • en la utilización de nuestros mares como fuente de energías renovables para hacer frente al cambio climático. El proceso abierto para la aprobación de la futura Ley de Protección del Medio Marino ofrece una oportunidad para introducir esos mecanismos de gobernanza integrada. Así, en dicho proyecto se podrían establecer una serie de principios y objetivos generales, incorporando además en nuestro ordenamiento jurídico los ins148 trumentos horizontales necesarios para la aplicación de una política marítima integrada en España, teniendo en cuenta la distribución de competencias establecida en nuestra Constitución,: red de vigilancia, ordenación de los espacios marítimos y red de datos e información. Asimismo, habrá que crear nuevas instituciones encargadas del desarrollo y aplicación de las estrategias marinas en cada una de las futuras demarcaciones marinas. Por una parte, al objeto de avanzar hacía una política marítima integrada en España, debería tenderse a crear en el futuro un Ministerio del Mar y crear estructuras institucionales que ayuden a coordinar las competencias estatales y autonómicas en esta materia al objeto de evitar situaciones de conflicto que pueden causar grandes impactos en el mar, como en la actualidad sucede con la política de servicio público de salvamento marítimo que compete tanto a la AGE como a las CC.AA y plantea dificultades a la hora de dar respuesta a un episodio de contaminación marina accidental. Por otra parte, al objeto de establecer una gobernanza marítima en nuestro país, además de cumplir con las exigencias de la DMEM en materia de participación del público debiera analizarse la conveniencia de constituir un Consejo Nacional del Mar siguiendo el modelo de otros Consejos ya existentes en otros ámbitos de la política ambiental como son el Consejo Nacional del Agua o el Consejo Nacional del Clima. Como se ha analizado a lo largo de este documento, el marco jurídico de protección del medio marino es profuso. Sin embargo, uno de los grandes desafíos se refiere al control de su aplicación, cuestión estrechamente vinculada con los instrumentos horizontales que deben acompañar a toda política oceánica coherente. La participación ciudadana ofrece una oportunidad única para mejorar en la aplicación de ese marco jurídico. Las principales recomendaciones de este estudio para avanzar hacia una política marítima en nuestro país y lograr la protección del medio marino son: • Establecer un marco de cooperación interinstitucional que agrupe a los responsables de todas las políticas relacionadas con el mar. • Incorporar principios y objetivos generales en la futura Ley de Protección del Medio Marino. • Coordinar el marco normativo existente. • Trabajar en el establecimiento de herramientas horizontales introduciendo: – La ordenación del espacio marítimo como instrumento de planificación – Las reformas necesarias para contar con un sistema de control y vigilancia de la aplicación de la normativa – Avanzar en el establecimiento de fuentes y redes de información marina. Teniendo en cuenta la importancia del mar en nuestro país, la responsabilidad por parte de las instituciones públicas y de los ciudadanos de desarrollar una política oceánica es ineludible. 149 Bibliografía Biodiversidad Marina: AMPs y especies marinas Barreira, A., Ocampo, P., Recio, E. Medio Ambiente y Derecho Internacional: Una Guía Práctica, Instituto Internacional de Derecho y Medio Ambiente y Obra Social Caja Madrid, Madrid, 2007. Comisión Europea, Directrices para el establecimiento de la red Natura 2000 en el medio marino. Aplicación de las Directivas de hábitats y de aves silvestres, Mayo 2007. Dudley, N., Ed.. Directrices para la aplicación de las categorías de gestión de áreas protegidas. Gland, Suiza: UICN, 2008. Lucthman, I., Marine Protected Areas: Benefits and Costs for Islands, WWF-World Wide Fund for Nature, 2005. Oceana, Areas Marinas Protegidas en la Cuenca Mediterránea Española: Análisis de la Situación Actual, Madrid, Octubre 2007. 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Marine Pollution Bulletin Vol. 42, no.12. 155 Anexo I.- Desarrollo del Plan de Accion de la PMI Referencia del Plan de acción Acción específica Hitos y resultados Medidas en favor de la integración de los asuntos marítimos en el conjunto de la Unión Europea Directrices relativas a las políticas marítimas integradas nacionales; primer semestre de 2008 Directrices para un enfoque integrado a la política marítima: hacia mejores prácticas en la gobernanza marítima integrada y consulta de las partes interesadas, COM (2008)395572, 26.06.08. Informe sobre la actuación de los Estados miembros; 2009 En una reunión informal el 13 de julio de 2008 en Brest, los ministros europeos reconocieron la necesidad de reforzar la gobernanza marítima. Los Estados miembros prepararán fichas de información sobre la gobernanza marítima de los Estados miembros. Obstáculos reglamentarios Informe sobre los obstáculos reglamentarios; primer semestre de 2008 Las preocupaciones sobre la regulación se plantearon durante el proceso de consulta sobre una futura política marítima de la Unión Europea, SEC(2008) 2993573, 02.12.08. Aprendizaje colectivo–intercambio de mejores prácticas Creación de redes de mejores prácticas (2008-2009) Propuestas para construir un intercambio de las mejores prácticas y una hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo y el estudio de los clusters marítimos. Las propias partes interesadas están desarrollando una plataforma compartida para el diálogo. Actividades de vigilancia Documentos de trabajo para describir la organización de las actividades marítimas y determinar los sistemas de vigilancia, supervisión y notificación en Europa; noviembre de 2007 Documentos de trabajo I: Organización de Actividades en el mar y en el litoral de los Estados miembros de UE. Noviembre 2007574 Documento de trabajo II: Cooperación marítima transfronteriza entre el litoral de los Estados miembros en cinco regiones del mar. Noviembre 2007575 Documento de trabajo III: Sistemas de vigilancia Marítima. Junio 2008576 Plan de trabajo para una red integrada de todos los sistemas de vigilancia marítima europeos; segundo semestre de 2008 Documento no oficial sobre la vigilancia marítima, SEC(2008)2337577, 13.10.08 Convocatoria de propuestas para un proyecto piloto en el Mediterráneo y el Atlántico – publicado 17.12.2008 (MARE/2008/13)578 Hoja de ruta sobre el desarrollo de la ordenación del espacio marítimo por los Estados miembros; 2008 Hoja de ruta para la ordenación del espacio marítimo: El logro de principios comunes en la Unión Europea, COM(2008)791579, 25.11.2008 Ordenación marítima y gestión integrada de la zona costera Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/com08_395_en.pdf Disonible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/sec08_2993_en.pdf Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/maritime_policy_action/offshore-activities-cross-border-cooperation_en.pdf 575 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/maritime_policy_action/offshore-activities-cross-border-cooperation_en.pdf 576 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/maritime_policy_action/maritime-surveillance_en.pdf 577 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/maritime_surveillance_non_paper.pdf 578 Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/tenders_proposals/mare_2008_13_en.htm 579 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/com08_791_en.pdf 572 573 574 156 Establecimiento de un sistema de intercambio de las mejores prácticas; 2009 Talleres de trabajo en 2009 para debatir las opciones de aplicación y los principios clave establecidos en la hoja de ruta: -Conferencia preparatoria580, Bruselas 26.02.2009 -Taller de trabajo, Ispra581, 23/24.04.2009 -Taller de trabajo, Azores582, 02/03.07.2009 -Taller de trabajo, Estocolmo, 17.09.2009 Una acción sobre la gestión integrada de las zonas costeras “intercambio de experiencias y análisis comparativos para una gestión integrada de las zonas costeras” iniciada el 16/12/2008 con una duración prevista de 38 meses con un presupuesto de un millón de euros (ref. 2008/S 110-146912 http://ec.europa.eu/environment/funding/pdf/specifications_en08042.pdf). Red Europea de Observación e Información del Mar Análisis de las posibilidades necesarias para dar mayor compatibilidad a la aplicación de las distintas actividades marítimas; 2008 Ver hoja de ruta Hoja de ruta en 2008 que culminará en un Plan de acción en 2009 Se han iniciado medidas preparatorias para la Red Europea de observación e información del mar (MARE/2008/03)583 para definir los procesos adecuados, la mejor tecnología y el coste aproximado de la red final y proporcionar los primeros componentes del sistema. Documento de la Comisión “Construyendo una infraestructura europea de conocimientos del mar: Hoja de ruta para una Red de observación e información”, SEC(2009)499584, 07.04.2009. Consulta para evaluar las opiniones de las partes interesadas sobre el estado actual del conocimiento de las infraestructuras marinas europeas y la forma en que la UE podría actuar de manera colectiva para mejorarlo (hasta 02/06/2009)585 Propuesta de un programa para la elaboración de mapas multidimensionales del mar en las aguas de los Estados miembros; segundo semestre de 2008 Medidas preparatorias para el desarrollo y la evaluación de un mapa a gran escala del hábitat del lecho marino. (MARE/2008/07)586 Puesto en marcha. Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/msp/conference_260209_en.html Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/msp/workshop_230409_en.html 582 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/msp/workshop_020709_en.html 583 Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/tenders_proposals/mare_2008_03_en.htm 584 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/roadmap_emodnet_en.pdf 585 Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/governance/consultations/consultation_emodnet_en.htm 586 Disponible en: http://ec.europa.eu/fisheries/tenders_proposals/mare_2008_07_en.htm 580 581 157 Desarrollo de agrupaciones multisectoriales y centros regionales de excelencia marítima Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre las agrupaciones marítimas; octubre de 2007 Este documento preparará el terreno para el trabajo futuro, incluida la creación de una red europea de agrupaciones marítimas Clusters marítimos, SEC(2007)1406587, 17.10.07 Estudio sobre: “El papel de los clusters para aumentar la fuerza y el desarrollo de los sectores de transporte marítimo” describiendo las características y funciones de las agrupaciones marítimas con miras a facilitar la cooperación y el aprendizaje de las mejores prácticas, Noviembre 2008. Taller de trabajo sobre los clusters en los países sin litoral, Praga588, 27.04.2009 Se dará especial relevancia a los clusters marítimos durante los eventos del día marítimo europeo. Transporte marítimo Consulta sobre un espacio europeo para el transporte marítimo sin barreras ; Octubre 2007 Consulta sobre un espacio europeo para el transporte marítimo sin barreras para reforzar el mercado interno del transporte marítimo intra-europeo, SEC(2007)1351589, Octubre 2007. Resultados de la consulta electrónica sobre un espacio para el transporte marítimo sin barreras para reforzar el mercado interno del transporte marítimo intra-europeo590, 2008. Un documento de trabajo de los servicios de la Comisión sobre las autopistas del mar; octubre de 2007 Informe sobre las autopistas del mar, Estado actual y consulta, SEC(2007)1367591, 18.18.07. Estudio para evaluar las tendencias del período 20082018; 2007 Estudio "OPTIMAR - Evaluación comparativa de las opciones estratégicas para la navegación europea y para el Sistema europeo de transporte marítimo en el horizonte 2008-2018"592, de septiembre de 2008 Directrices finales sobre la aplicación de las normas de competencia al transporte marítimo; 2008 Directrices de la aplicación del artículo 81 del Tratado de la CE al transporte marítimo SEC(2008)2151, 01.07.08. Conferencia sobre las tendencias y las perspectivas de la navegación; primer semestre de 2008 Sometida a debate el Día Marítimo Europeo 2009 Propuesta sobre el establecimiento de un espacio europeo para el transporte marítimo sin barreras; 2008 Comunicación del plan de acción con miras al establecimiento de un espacio para el transporte marítimo sin barreras, COM(2009)10593 21.01.09 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/Maritime_clusters_SEC_2007_1406.pdf Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/events/270409.pdf 589 Disponible en: http://ec.europa.eu/transport/logistics/freight_logistics_action_plan/doc/maritime /2007_maritime_space_without_barriers_consultation_document_en.pdf 590 Disponible en: http://ec.europa.eu/transport/logistics/freight_logistics_action_plan/doc/maritime/ 2008_consultation_results_maritime_space_without_barriers_en.pdf 591 Disponible en: http://ec.europa.eu/transport/logistics/freight_logistics_action_plan/doc/maritime/ 2007_consultation_motorways_of_the_sea_en.pdf 592 Disponible en: http://ec.europa.eu/transport/maritime/studies/doc/policy/2008_09_summary_optimar_en.pdf 593 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0010:FIN:EN:PDF 587 588 158 Documento sobre los servicios marítimos electrónicos; 2009 Revisión del reglamento de exención por categorías; antes de abril de 2010 Fortalecer la profesión y el empleo en los sectores marítimos Apoyo a ECSA y ETF en las negociaciones que mantienen actualmente con el fin de transponer determinados elementos del Convenio sobre el Trabajo Marítimo de la OIT Acuerdo concluido por ECSA y ETF en la Convención sobre el trabajo marítimo 2006595, 19.05.08 (a) Promoción del empleo para la gente de mar Propuesta de Directiva sobre el artículo 139 del Tratado CE (aplicación del Convenio de la OIT) Propuesta para una Directiva del Consejo para la aplicación del acuerdo concluido entre la Asociación de armadores de la Comunidad Europea (ECSA) y la Federación de trabajadores de transporte europeo en la Convención sobre el trabajo marítimo, 2006 y por el que se modifica la Directiva 1999/63/EC, COM(2008)422596, 22.07.08. Acuerdo Político en el Consejo: el 17 de diciembre de 2008; aprobación del PE: 14 de enero de 2009. Plan de acción para mejorar la situación de las profesiones de la gente de mar; segundo semestre de 2009 Propuesta de Directiva relativa al cumplimiento de las normas del trabajo (apartado 2 del artículo 80); 2009-2010 Propuesta de Decisión del Consejo para la ratificación por parte de los Estados miembros de la UE del Convenio sobre el trabajo en la pesca de la OIT Propuesta de Decisión del Consejo que autoriza a los Estados miembros a ratificar, en interés de la Comunidad Europea, el Convenio sobre el trabajo en la pesca, de 2007, de la Organización Internacional del Trabajo (Convenio 188), COM (2008) 320597, 27.05.08. La aprobación del PE 14 de enero 2009 Examinar la aplicación del Convenio de la OIT sobre las normas relativas a las pesquerías (b) Cualificaciones de la gente de mar Plan de acción sobre las cualificaciones de la gente de mar; segundo semestre de 2009 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0010:FIN:EN:PDF Disponible en: http://ec.europa.eu/employment_social/dsw/public/actRetrieveText.do?id=8656 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0422:FIN:EN:PDF 597 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0320:FIN:EN:PDF 594 595 596 159 (c) Exclusión de las profesiones marítimas de determinados ámbitos de la legislación social y de trabajo de la UE Comunicación para evaluar de nuevo la exclusión de las profesiones del sector marítimo de la legislación laboral de la UE; octubre de 2007 Reconsideración del marco social de regulación para más y mejores trabajos de navegación en la UE. (primera fase de consulta de los interlocutores sociales a nivel comunitario previstas en el artículo 138 (2) del Tratado), COM (2007) 591598, 10.10.07. Política portuaria Comunicación sobre los puertos, Octubre 2007 Comunicación sobre la política europea portuaria , COM(2007)616599, 18.10.07 Directrices sobre la aplicación de la legislación medioambiental comunitaria al desarrollo portuario Reprogramada para el 2009 Contaminación atmosférica de buques Promover el uso de electricidad en puerto por los buques atracados en puertos de la UE. Evaluar las opciones legislativas disponibles de la UE para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero Trabajo en curso que se apoya en un estudio con una duración de 12 meses sobre posibles políticas y sus impactos Comunicación sobre una estrategia para el desguace de los buques; 2008 Una estrategia Europea para un mejor desguace de buques, COM(2008)767600, 19.11.08 Continuar la participación activa en los trabajos de la OMI sobre un Convenio para el reciclaje de los buques. En curso Trabajo en curso, ver: http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/index.htm, 6 meses de estudio de opciones de nuevas iniciativas relativas al desguace de buques y la viabilidad de un mecanismo de financiación a partir de enero de 2009 Medidas relacionadas con las infraestructuras y recursos energéticos marinos Revisar las Orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía; 2009 Libro verde. Hacia una Red Europea de energía segura, sostenible y competitiva, COM(2008)782601, 13.11.08 (consulta pública hasta el 31.03.09) Medidas relacionadas con la situación de los pescadores en el mar Documento de trabajo sobre los pescadores como «guardianes del mar»; segundo semestre de 2008 Consulta Pública a iniciar a principios de 2009. Desguace de buques Informe de la Comisión sobre la aplicación de las disposiciones de la Directiva 93/103/CE (esta medida está relacionada con las medidas que figuran en el punto 4.3); 2009 Disponible en: http://ec.europa.eu/employment_social/news/2007/oct/maritime_en.pdf Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/Ports_policy_EN_COM_2007_616.pdf 600 Disponible en: http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/pdf/com_2008_767.pdf 601 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0782:FIN:EN:PDF 598 599 160 Aplicación del enfoque basado en el ecosistema de la pesca europea (a) Fortalecer la aplicación del enfoque basado en el ecosistema; la política pesquera común Comunicación sobre el enfoque basado en el ecosistema en la pesca; 2008 El rol de la política pesquera común en la aplicación de un enfoque ecosistémico a la ordenación del medio ambiente marino, COM(2008)187602, 11.04.08. (b) Aplicación de una política encaminada a eliminar progresivamente los descartes en las pesquerías europeas Hoja de ruta sobre los descartes; 2008 Ver pagina Web: http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/management_resources/conservation_measures/reducing_by_catches_en.htm Propuestas sobre la protección de los recursos pesqueros en las aguas internacionales (a) Medidas destinadas a eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) Comunicación y Reglamento destinados a eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada; 2007 Una nueva estrategia para la comunidad para prevenir, desalentar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, COM(2007) 601603 y una propuesta para el Reglamento del Consejo COM(2007) 602604, 17.10.07. Reglamento del Consejo (CE) que establece un sistema comunitario para prevenir, evitar y eliminar la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada, No. 1005/2008605, 29.09.08, OJ L/286/1. (b) Medidas sobre las prácticas pesqueras destructivas Comunicación y propuesta legislativa sobre las prácticas pesqueras destructivas; 2007 Comunicación sobre prácticas pesqueras destructivas en alta mar y protección de los ecosistemas vulnerables de los fondos marinos, COM(2007)604606 y una propuesta legislativa (COM(2007) 605607, 17.10.07. Reglamento del consejo (CE) sobre la protección de los ecosistemas vulnerables de alta mar frente a los efectos adversos de la utilización de artes de fondeo, No. 734/2008608. 15.07.08, OJ L/201/8 Investigación marina y marítima europea Comunicación relativa a la estrategia en materia de investigación marina y marítima; 2008 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0187:FIN:EN:PDF Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0601:FIN:EN:PDF 604 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0602:FIN:EN:PDF 605 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:286:SOM:en:HTML 606 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0604:FIN:EN:PDF 607 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0605:FIN:EN:PDF 608 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:201:SOM:en:HTML 602 603 161 Convocatorias de propuestas intersectoriales para el Séptimo Programa Marco de Investigación; 2008 Dos convocatorias publicadas: SST 2008 6.6. Integración de las ciencias marinas y marítimas del transporte por barco en apoyo a la investigación del área Europea. ENV: 2009.2.2.1.3 Apoyo a la “Asociación Marítima”- Apoyar a las comunidades científicas marinas y marítimas a construir una “asociación” enfocada por ejemplo, al establecimiento de un forum. Además del 7 Programa marco, en varias áreas se propusieron temas acerca del programa de trabajo para apoyar la política marítima (en particular temas de medioambiente, transporte y alimentos). Bajo el 7 Programa Marco, la CE ha hecho una contribución aproximada de 300 millones de euros, que han sido destinados a los proyectos de investigación marina y marítima. Proporcionar información sobre los proyectos comunitarios en las regiones costeras y su financiación Base de datos sobre los proyectos en las regiones marítimas; segundo semestre de 2008 Estudio lanzado en noviembre de 2008- Resultados esperados para finales del 2009. Examinar la posible financiación de los proyectos marítimos en las regiones costeras e islas; 2009 Informe del Parlamento Europeo sobre el turismo costero (Reporte de Madeira)- Apoyo a la creación del fondo costero europeo.- ref. INI/2008/2132609 Regiones ultraperiféricas e islas de Europa Fomentar la participación de las islas y regiones ultraperiféricas en la iniciativa Las regiones, por el cambio económico; 2008 Ver http://www.interreg4c.net/faqs.html Medidas sobre la mitigación y la adaptación al cambio climático (a) Medidas sobre las políticas de reducción de riesgos y sus repercusiones económicas; las regiones costeras Estrategia comunitaria para la prevención de catástrofes; 2008 Recalendarizado para 2009 Elaboración de la estrategia para la adaptación al cambio climático; 2008 “Libro blanco - Adaptación al cambio climático: hacia un marco europeo de actuación”, COM(2009)147, 01.04.2009. (b) Captura y almacenamiento de carbono Marco normativo para la captura y almacenamiento de carbono; 2007 Adopción de la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono , COM(2008)18, 23.01.08 Turismo Marítimo sostenible Comunicación sobre turismo europeo sostenible y competitivo; 2007 Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo COM/2007/621 Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/oeil/FindByProcnum.do?lang=en&procnum=INI/2008/2132 609 162 Evaluar las interrelaciones existentes entre el sector de los cruceros, los puertos deportivos y otras industrias marítimas; 2009 Estudio sobre “Instalaciones turísticas en los puertos”610. (29.09.08) Otras acciones relevantes Gestión de la red de destinos turísticos acuáticos ,de acuerdo con los destinos europeos de excelencia (EDEN)611 Medidas preparatorias Mejorar los datos socioeconómicos de los sectores y regiones marítimos Documento de trabajo sobre los datos socioeconómicos para la elaboración de una base de datos socioeconómicos integrada; 2009 Perfil de la UE en los foros internacionales y relaciones con los socios Publicar una base de datos e indicadores sobre las ratificaciones por parte de los Estados miembros La Oficina de Tratados de la Comisión proporcionará la información requerida. http://ec.europa.eu/world/agreements/default.home.do Evaluar la situación de la UE en las organizaciones marítimas internacionales; 2008 Estudio iniciado el 25.09.08 y actualmente se esta finalizando. Introducir los asuntos marítimos en el diálogo con los terceros países, incluidos los países en desarrollo; 2008 Se realizarán propuestas para la proyección externa de la Política Marítima integrada en 2009 Organizar un taller sobre la ordenación del espacio marítimo en el marco de Euromed; 2008 Conferencia sobre la política marítima en el mar Mediterráneo612, 10.06.08, Piran-Portotoz (Eslovenia) Objetivos de la política marítima en el diálogo con los países candidatos a la adhesión, los candidatos potenciales y los países socios Una consulta en línea a los stakeholders sobre la PMI llevada a cabo en el Mediterráneo. Participación de los países vecinos en el desarrollo de los programas mejorados de EMODNET, vigilancia y ordenación del espacio EMODNET involucra a socios de terceros países del Mar Negro (Ucrania, Rusia) y coopera con otros a través de las organizaciones regionales en el Mar Báltico y el Océano Atlántico. El enfoque noruego de la ordenación costera y marítima ha sido incluído a la hora de examinar los enfoques existentes de la ordenación del espacio marítimo en Europa. Un informe sobre el Océano Ártico; 2008 Comunicación sobre la Unión Europea y la región ártica, COM(2008) 763613, 20.11.08. Inclusión de los objetivos de la política marítima en el diálogo con terceros países que comparten los mares regionales Informe sobre cuestiones estratégicas para la UE en relación con el Océano Ártico Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/study_tourist_facilities_en.pdf Disponible en: http://ec.europa.eu/enterprise/tourism/major_activities/eu_tourist/index_en.htm 612 Disponible en: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/events/piran-conference-communique-10-June-2008.pdf 613 Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0763:FIN:EN:PDF 610 611 163 Medidas para la protección de las zonas de alta mar Una estrategia para la protección de la biodiversidad marina; 2009 Día marítimo europeo, informe anual, galardones y campañas de sensibilización Propuesta para la celebración de un Día marítimo europeo; 2007 Atlas europeo de los mares Atlas europeo de los mares; 2009 Hacer accesibles al público las propuestas de la Comisión sobre asuntos marítimos Sitio web relativo a todas las actuaciones relacionadas con los asuntos marítimos; en curso Propuestas relativas a la organización de acontecimientos para el Día marítimo europeo y otros acontecimientos relacionados; 2007 A raíz de la Resolución 61/105 de la Asamblea General de la ONU sobre la pesca sostenible, la Comisión adoptó una Comunicación sobre "las prácticas de pesca destructivas en alta mar y la protección de los ecosistemas vulnerables del fondo marino" y una propuesta de Reglamento del Consejo destinadas a aplicar las recomendaciones de la Asamblea General de diciembre de 2006 – COM(2007)605614, 17.10.2007. El 15 de julio de 2008 el Consejo adoptó la Regulación 734/2008615 Documento de trabajo de la Comisión que acompaña la Comunicación de la evaluación de mitad de período sobre la evaluación de la aplicación del Plan de acción sobre biodiversidad- Resumen del nivel de acción de la Comunidad; SEC (2008) 3042616. 16.12.2008. Día Marítimo Europeo2008, Bruselas Día Marítimo Europeo 2009, Roma Ver http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/index_en.html Fuente: http://ec.europa.eu/maritimeaffairs/pdf/action_plan_achievements_en.pdf Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0605:FIN:EN:PDF Disponible en: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008R0734:EN:NOT 616 Disponible en: http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/comm2006/pdf/community_action.pdf 614 615 164 Anexo II.- Régimen competencial y marco institucional para la protección del medio marino Áreas Marinas Protegidas Competencia del art. 149.1.23. CE, desarrollada por LPNB (arts. 6, 36.1 y Disposición Adicional Primera) Estado MAMR (DG de la Sostenibilidad de la Costa y el Mar) CC.AA Órgano competente en materia de medio ambiente marino Conservación, uso sostenible, mejora y restauración del medio marino, incluyendo la facultad de declarar la protección de un espacio marino cuando: • Se trate de espacios, hábitats o áreas críticas situados en áreas marinas bajo soberanía o jurisdicción nacional con excepción de los casos en que exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección. • Afecten, bien a especies cuyos hábitats se sitúen en los espacios referidos en el caso anterior, bien a especies marinas altamente migratorias • España, de conformidad con el derecho internacional tenga que gestionar espacios situados los estrechos sometidos al Derecho internacional o en alta mar Conservación, uso sostenible, mejora y restauración del medio marino, incluyendo la facultad de declarar la protección de un espacio marino cuando exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección. Prevención y lucha contra la contaminación marina procedente de buques Competencia del art. artículo 149.1.20 de la CE desarrollada principalmente por la LPEMM Estado Ministerio de Fomento (DGMM, Capitanías Generales y SASEMAR) Autoridades Portuarias MARM Protección del medio marino y la prevención y lucha contra la contaminación (incluye tareas de limpieza y servicios de recepción de residuos de buques en puertos de interés general) CC.AA 1) Los transportes marítimos que se lleven a cabo entre puertos o puntos de una misma Comunidad Autónoma. 2) La ejecución de la legislación del Estado en materia de salvamento marítimo en las aguas autonómicas. 3) Los puertos de competencia autonómica en particular los deportivos, de refugio y, en general, los que no sean comerciales y los que no sean de interés general. Vertidos de origen terrestre Competencia del art. artículo 149.1.20 de la CE desarrollada por la Ley de Costas para los vertidos directos y por el Texto Refundido de la Ley de Aguas para los vertidos indirectos Vertidos directos Estado (MARM) Emite informe preceptivo y vinculante sobre los planes y autorizaciones de vertidos al mar desde tierra, a efectos del cumplimiento de la legislación estatal y de la ocupación del dominio marítimo terrestre CC.AA Les corresponde autorizar este tipo de vertidos 165 Vertidos indirectos Estado (Confederaciones Hidrográficas) Le corresponde autorizar este tipo de vertidos cuando se realizan en las cuencas intercomunitarias CC.AA (Administraciones hidráulicas) Les correspondes autorizar este tipo de vertidos cuando se realizan en las cuencas intracomunitarias Producción de Energía Eólica en el Mar Competencia del artículo 149.1.22 de la CE desarrollada por Decreto 1028/2007 Estado Autorización para construcción, ampliación, modificación y cierre Autorización/concesión de ocupación del dominio público marítimo-terrestre Evaluación Ambiental Autorización de actividades que afecten a la seguridad marítima, navegación y vida humana en el mar Autorización/concesión de ocupación del dominio público portuario Adopción de medidas de protección y regeneración de recursos pesqueros Pesca Marítima Competencias del Tratado de la UE y del artículo 149.1.19 de la CE desarrollada por la Ley de Pesca Marítima del Estado y leyes de pesca autonómicas UE La Política Pesquera Común regula la conservación, gestión y explotación de los recursos acuáticos vivos, la acuicultura y la trasformación y comercialización de los productos de la pesca y de la acuicultura, cuando tales actividades se realicen en el territorio de los Estados miembros o en aguas comunitarias o las lleven a cabo buques pesqueros comunitarios o, sin perjuicio de la responsabilidad última del Estado del pabellón, nacionales de los Estados miembros. Toda la reglamentación comunitaria en dicha materia es de directa aplicación a España. Estado (MARM) Competencia exclusiva en materia de pesca marítima en aguas exteriores y de elaboración de normativa básica en materia de ordenación del sector pesquero. CC.AA (Órgano competente en materia de pesca) Competencia exclusiva en materia de pesca en aguas interiores, marisqueo y acuicultura y de desarrollo y ejecución de la legislación básica estatal en la ordenación del sector pesquero Exploración y Explotación de Hidrocarburos en el Mar Competencia del artículo 149.1.13 y 25 de la CE desarrollada por Ley del Sector de Hidrocarburos Estado Ministerio de Industria, Comercio y Turismo (DG de Política Energética y Minas) Otorgar las autorizaciones de exploración, permisos de investigación y concesiones de explotación en las zonas de subsuelo marino del mar territorial y en los demás fondos marinos que estén bajo soberanía nacional. Otorgar las autorizaciones de exploración y permisos de investigación cuando su ámbito comprenda a la vez zonas terrestres y el subsuelo marino. CC. AA. Informe previo de la Comunidad Autónoma afectada en el procedimiento de concesión de explotación de yacimientos y de almacenamientos subterráneos de hidrocarburos cuando se produzcan actividades de exploración y explotación de yacimientos de hidrocarburos que se realicen en el subsuelo del mar territorial y en los demás fondos marinos. 166 Anexo III.- Listado de figuras y tablas Figuras Figura 1. Territorio y Mares de Europa. .................................................................................................................................................16 Figura 2. Dimensiones del Espacio Marítimo y Potenciales Conflictos de Uso..............................................................20 Figura 3. Plantilla del ciclo de planificación aplicando la zonificación ................................................................................21 Figura 4. Plano de áreas potenciales de conflicto espacial entre los usuarios de las aguas costeras ..............21 Figura 5. Mapa de las Demarcaciones Marinas ..............................................................................................................................28 Figura 6. Estructura de trabajo inicial (2009-2010) ........................................................................................................................31 Figura 7. Delimitación y jurisdicción sobre los espacios marinos..........................................................................................36 Figura 8. Demarcaciones Hidrográficas ..............................................................................................................................................46 Figura 9. Santuario Marino de Pelagos................................................................................................................................................54 Figura 10. Áreas eólicas marinas. Zonificación definitiva establecida por el Estudio Estratégico Ambiental ...... del Litoral Español..................................................................................................................................................................122 Tablas Tabla 1. Plan de Acción para elaborar las Estrategias Marinas ...............................................................................................29 Tabla 2. Obligaciones respecto a la designación de Autoridades Competentes ..........................................................30 Tabla 3. Distribución de competencias en materia de protección de especies marinas ..........................................40 Tabla 4. Competencias de autorización de vertidos directos al mar ...................................................................................44 Tabla 5. Competencias de autorización de vertidos indirectos al mar................................................................................46 Tabla 6. Marco competencial en materia de energías renovables instaladas en el mar territorial .......................47 Tabla 7. Convenios relevantes para el establecimiento de las AMPs y la protección de especies marinas.....54 Tabla 8. Principales Directivas Comunitarias relevantes para la protección de la biodiversidad marina...........59 Tabla 9. Categorías de AMPs ....................................................................................................................................................................61 Tabla 10. Reservas Marinas en las que la AGE ejerce competencias .................................................................................63 Tabla 11. Figuras de protección de las AMPs en la legislación autonómica.....................................................................64 Tabla 12. Reservas marinas bajo gestión exclusiva de las CC.AA..........................................................................................66 Tabla 13. La protección de las especies marinas bajo la LPNB .............................................................................................67 Tabla 14. Normas autonómicas de protección de especies marinas ..................................................................................68 Tabla 15. Instrumentos internacionales relativos a las EEI. .......................................................................................................71 Tabla 16. Soft Law y estándares internacionales relativos a las EEI. ....................................................................................73 Tabla 17. Normativa europea en materia de especies exóticas................................................................................................73 Tabla 18. Principal normativa española relativa a la introducción de especies exóticas. ...........................................74 Tabla 19. Disposiciones autonómicas relativas a las EEI............................................................................................................75 Tabla 20. Principales instrumentos internacionales en materia de aguas de lastre. ....................................................76 Tabla 21. Regulación de las aguas de lastre en España.............................................................................................................77 Tabla 22. Instrumentos internacionales aplicables al fouling. ..................................................................................................77 Tabla 23. Normativa comunitaria aplicable al fouling....................................................................................................................79 Tabla 24. Instrumentos internacionales que regulan la introducción de especies en la acuicultura. .................80 Tabla 25. Normativa comunitaria relativa a la introducción de especies a través de la acuicultura. ....................80 Tabla 26. Legislación estatal relativa a la introducción de especies a través de la acuicultura..............................81 Tabla 27. Principales instrumentos internacionales aplicables a los agentes de control biológico......................82 Tabla 28. Regulación internacional relativa a los OMG................................................................................................................82 Tabla 29. Normativa comunitaria relativa a los OMG. ...................................................................................................................83 Tabla 30. Legislación española en materia de OMG. ...................................................................................................................84 Tabla 31. Ejemplos de normativa autonómica de utilización confinada de OMG..........................................................84 Tabla 32. Principales convenios para la prevención y lucha contra la contaminación desde buques................85 Tabla 33. Principales instrumentos comunitarios para prevenir la contaminación marina accidental................91 Tabla 34. Principales instrumentos comunitarios para prevenir la contaminación operacional.............................93 Tabla 35. Normas técnicas comunitarias de aplicación a los buques .................................................................................95 Tabla 36. Principales instrumentos estatales para la prevención de la contaminación operacional ...................97 Tabla 37. Principales normas de prevención de la contaminación marina accidental en España .......................100 167 Tabla 38. Principales convenios sobre responsabilidad civil por daños causados por contaminación desde los buques.....................................................................................................................................................................104 Tabla 39. El Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino frente a las Actividades realizadas en Tierra ..........................................................................................................................................................................108 Tabla 40. Convenios de aplicación regional para la protección del medio marino frente a la contaminación de origen terrestre...................................................................................................................................................................108 Tabla 41. Principales Directivas para la protección del medio marino frente a la contaminación de origen terrestre .............................................................................................................................................................................................109 Tabla 42. Régimen jurídico estatal en materia de vertidos directos al mar......................................................................112 Tabla 43. Normativa estatal en materia de vertidos indirectos. ..............................................................................................115 Tabla 44. Normativa internacional aplicable a la energía eólica marina ............................................................................118 Tabla 45. Normativa comunitaria aplicable a la energía eólica marina...............................................................................119 Tabla 46. Resumen de la normativa española aplicable a la energía eólica marina. .................................................120 Tabla 47. Instrumentos internacionales de aplicación a la pesca .........................................................................................123 Tabla 48. Principales reglamentos comunitarios en aplicación de la PPC ......................................................................127 Tabla 49. Legislación autonómica sobre pesca marítima ........................................................................................................136 Tabla 50. Normativa autonómica en materia de pesca recreativa .......................................................................................140 Tabla 51. Principales instrumentos internacionales aplicables a la exploración y explotación de hidrocarburos. ............................................................................................................................................................................142 Tabla 52. Normativa comunitaria relativa a la exploración y explotación de hidrocarburos....................................145 Tabla 53. Legislación española aplicable a la actividad de exploración y explotación de hidrocarburos en el mar. ......................................................................................................................................................................................146 168
