participación local y construcción del poder popular

Documento de análisis
31-MAR-2015
PARTICIPACIÓN LOCAL Y
CONSTRUCCIÓN DEL PODER
POPULAR
Este documento está escrito para generar análisis, reflexión, debate crítico y militante.
Sus opiniones no necesariamente representan la posición oficial del Movimiento
Alianza PAIS.
1.
Antecedentes
El fortalecimiento del proceso político actual radica en construir bases sociales sólidas y apoyarse en
una sociedad cada vez más informada y politizada para entender los cambios radicales realizados por la
Revolución Ciudadana. La construcción del poder popular es fundamental para que la ciudadanía y las
organizaciones sociales se apropien de este proceso político y logren su autonomía y emancipación
social y política.
En este sentido, el fortalecimiento y la radicalización de la democracia a nivel local a través de la
implementación de mecanismos y herramientas de participación política constituyen un paso hacia la
construcción del poder popular. La Ley Orgánica de Participación Ciudadana es un instrumento legal
potente con el que cuenta el Estado para ayudar a los GAD a mejorar la participación política de la
ciudadanía y las organizaciones sociales.
La Constitución del 2008 reconoce al Buen Vivir como nuevo pacto de convivencia social para la
sociedad ecuatoriana. Una condición fundamental para cumplir con este objetivo es el fortalecimiento de
la sociedad para lograr una emancipación individual y colectiva. En base a ello en el nuevo texto
constitucional existen importantes avances en lo que respecta al desarrollo y fortalecimiento de los
procedimientos que permiten la participación ciudadana.
El Titulo IV “Participación y organización del poder” hace énfasis en la participación en democracia y en
particular en la participación en los diferentes niveles del gobierno (sección segunda del primer capítulo).
Los principios de la participación están integrados en el Artículo 95: “Las ciudadanas y ciudadanos, en
forma individual y colectiva, participarán de manera protagónica en la toma de decisiones, planificación y
gestión de los asuntos públicos, y en el control popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de
sus representantes, en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. La participación se
orientará por los principios de igualdad, autonomía, deliberación pública, respeto a la diferencia, control
popular, solidaridad e interculturalidad.”
Por otra parte, el Plan Nacional para el Buen vivir 2013-2017 plantea como uno de sus tres ejes
principales el cambio en las relaciones de poder para la construcción del poder popular. Esto incluye la
radicalización de la democracia a través del fortalecimiento de la acción colectiva, de las organizaciones
sociales garantizando su autonomía, de la implementación de mecanismos de democracia participativa y
directa en los diferentes niveles de gobierno, etc.
2.
Herramientas de participación ciudadana
La implementación de mecanismos tendientes a aumentar la participación de la ciudadanía y las
organizaciones sociales en el diseño de políticas públicas y en la gestión de los GAD es fundamental
para incrementar el poder popular. El objetivo consiste en poner en marcha un proceso participativo y de
planificación que permita la generación de consensos, la promoción del ejercicio de la ciudadanía, la
lucha en contra de las divisiones sociales y étnicas y el reforzamiento de las capacidades locales y el
capital humano y social existente en los territorios.
Para eso, se pueden implementar diferentes tipos de participación tales como espacios de deliberación o
de encuentro entre los intereses de la sociedad local y la agenda del Gobierno local (talleres, Asamblea),
instancias de toma de decisiones conjunta (talleres para elaborar el Plan de desarrollo local), entes de
cogestión (Comité de Desarrollo Local), e instancias de control de la gestión del GAD desde la sociedad
civil.
En febrero de 2010, la Asamblea Nacional aprobó la Ley Orgánica de Participación Ciudadana y de
Control Social, en la cual se pueden encontrar las herramientas legales para radicalizar la democracia a
nivel local. A continuación se describen algunas de estas herramientas de participación que pueden ser
utilizadas tomando en cuenta los principios de la Constitución en particular los de igualdad de género, de
interculturalidad, de inclusión social, etc.
Iniciativa Popular normativa (capitulo primero): los ciudadanos y ciudadanas y las organizaciones
sociales pueden proponer la creación, reforma o derogatoria de normas jurídicas ante cualquier
institución con competencia normativa de todos los niveles de gobierno. Esto constituye una innovación
respecto al anterior texto constitucional por cuanto incluye tanto la “posibilidad de presentar proyectos de
ley ante la Asamblea Nacional como la opción de hacerlo ante cualquier órgano con facultad normativa a
nivel nacional o local”1.
Los datos proporcionados en el libro “Nuda Política. Democracia, participación y conflictos. Ecuador
2009 -2012” señalan que entre el segundo semestre de 2010 y el 22 de octubre de 2012 existieron 25
procesos de iniciativa normativa2. Las temáticas más recurrentes han sido tierras y territorios (3
iniciativas), materia penal (2 iniciativas), seguridad social (2 iniciativas) y demandas para que territorios
específicos sean reconocidos como parroquias (2 iniciativas)3.
Consulta popular: esta herramienta puede ser utilizada por los GAD (art. 20) y por la ciudadanía (art.
21). Para los GAD, se puede convocar, previo dictamen favorable de la Corte Constitucional, sobre
temas de interés para su jurisdicción a la excepción de asuntos relativos a tributos y organización
político-administrativa del país.
1 Franklin Ramírez Gallegos (Coord.), Matthieu Le Quang y Cristina Bastidas, La Nuda Política. Democracia,
participación y conflictos. Ecuador 2009-2012, Quito, FES-ILDIS, FLACSO-Ecuador, Perfiles de Opinión, 2013, p. 115.
2 Idem, p. 120
3 Idem, p. 122
Pag. 2
La consulta popular por iniciativa ciudadana puede versar sobre cualquier asunto, a excepción de los
tributos, el gasto público o la organización política administrativa del país.
Si se compara este mecanismo de participación con lo establecido en la Constitución de 1998 se
observa que existe una reducción del porcentaje de respaldo requerido del 8% al 5% a nivel nacional y
del 20% al 10% a nivel local, en relación al padrón electoral4.
Entre febrero de 2010 y agosto de 2012 han existido 13 solicitudes de Consulta Popular, de las cuales
solo 2 han finalizado en una convocatoria electoral. Además, estas iniciativas han tenido lugar
preferentemente a nivel cantonal y parroquial, referidas sobre todo a diferendos limítrofes y territoriales,
configuración de circunscripciones territoriales indígenas y recursos estratégicos.
Revocatoria del mandato (capítulo cuarto): los electores pueden revocar el mandato de todas las
autoridades de elección popular (incluido el Presidente de la República) mediante la recolección de
firmas, después del primer año de gestión y antes del último. Esto es una diferencia con lo estipulado en
la Constitución de 1998 que limitaba la utilización de la Revocatoria de mandato para el caso de las
autoridades locales y parlamentarias.
El mecanismo de revocatoria de mandato es el mecanismo de democracia directa más utilizado por la
sociedad ecuatoriana, existiendo 784 solicitudes dirigidas al Consejo Nacional Electoral (CNE) entre
inicios del año 2010 y abril de 2012. De éstas, el 98% han sido para autoridades locales, seguidas de
aquellas dirigidas a los asambleístas5.
De las 784 solicitudes de Revocatoria de Mandato, 730 fueron presentadas con anterioridad a la Ley
Orgánica Reformatoria a la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (Código de la
Democracia) y a la Ley Orgánica Reformatoria a la Ley de Participación Ciudadana, que regulan el
mecanismo de revocatoria de mandato. De estas 730, 286 entraron a un proceso de transición con el
objetivo de adecuarse a la nueva normativa vigente. Las 444 restantes fueron procesadas entre 2009 y
2011; tras lo cual se convocaron 78 procesos electorales para someter a votación popular la continuidad
o no del mandato de las autoridades electas.
Vale destacar que los vocales de junta parroquial han sido los principales actores sometidos a este tipo
de procesos (30), seguidos por los concejales urbanos y rurales (23), los alcaldes (17) y los presidentes
de Junta Parroquial (8).
Por último, teniendo en cuenta los partidos políticos a los cuales pertenecen los alcaldes que han sido
objeto de estos procesos se observa que si bien los alcaldes de Alianza País han sido quienes más han
recibido iniciativas de revocatoria de mandato, en ningún caso han sido revocados. El Partido Sociedad
Patriótica es el partido cuya proporción de alcaldes revocados es mayoritaria.
Control social: incluye procesos de veedurías, observatorios y otros mecanismos de control social a la
actuación de autoridades y órganos de los GAD.
Voluntariado: de acuerdo al artículo 37 “El Estado reconoce al voluntariado de acción social y desarrollo
como una forma de participación social, como una actividad de servicio social y participación libre de la
ciudadanía y las organizaciones sociales en diversos temas de interés público con independencia y
4 Idem, p. 115.
5 Idem, p. 126.
Pag. 3
autonomía del Estado.” Esta herramienta de participación se puede implementar desde los GAD en el
marco de los planes institucionales.
Asambleas locales (Sección primera del Capítulo segundo del título VI): definida como un mecanismo
de deliberación pública entre las y los ciudadanos, para fortalecer la interlocución con las autoridades
para incidir en la gestión pública.
Consejos locales de participación (Sección tercera del Capítulo segundo del título VI): son los
espacios encargados de la formulación de los planes de desarrollo a partir de los ejes y objetivos
discutidos en las instancias de participación local.
Presupuestos participativos locales (Título VII): la implementación de presupuestos participativos
locales constituye una obligación de cada nivel de gobierno siguiendo los lineamientos de los planes
locales de desarrollo lo que implica una rendición de cuentas respecto a los resultados de la ejecución
presupuestaria. Su incumplimiento generará responsabilidades de carácter político y administrativo.
Audiencias públicas (Sección primera del Capítulo primero del título VIII): definidas como “instancia de
participación habilitada por la autoridad responsable, ya sea por iniciativa propia o a pedido de la
ciudadanía, para atender pronunciamientos o peticiones ciudadanas y para fundamentar decisiones o
acciones de gobierno.”
Cabildo popular (Art. 76): definido como una “instancia de participación cantonal para realizar sesiones
públicas de convocatoria abierta a toda la ciudadanía, con el fin de discutir asuntos específicos
vinculados a la gestión municipal.”
Silla vacía (Sección tercera del Capítulo primero del título VIII): “Las sesiones de los gobiernos
autónomos descentralizados son públicas y en ellas habrá una silla vacía que será ocupada por una o
un representante, varias o varios representantes de la ciudadanía, en función de los temas que se van a
tratar, con el propósito de participar en el debate y en la toma de decisiones.”
Una vez listados los mecanismos de participación ciudadana que se pueden implementar, si se tiene en
cuenta los porcentajes de participación asociativa ciudadana se observa que para el año 2008 casi el
91% de los ecuatorianos afirmaba no ser socio ni participante de ninguna dinámica organizativa6. Cuatro
años después, en 2012 este porcentaje aumentó al 93,8% de los encuestados. Mientras que si se tienen
en cuenta las prácticas organizativas, Ecuador figura como el segundo país, después de México, con
menor nivel de participación organizada.
Sin embargo, en términos de participación en reuniones del gobierno municipal en una serie histórica,
con el gráfico 1, se observa una tendencia decreciente en los niveles de participación local de 2001 a
2006 y a partir de 2006 un crecimiento importante hasta superar los niveles anteriores. Este es un
incentivo necesario para llevar a cabo acciones desde los territorios que permitan procesos de
acumulación política para viabilizar el proyecto político nacional pero que además y fundamentalmente
se traduzcan en una mayor y mejor organización popular para el logro del Buen Vivir. Así un estadio
ideal de la acción de gobierno en territorio debe siempre generar un tejido organizativo, más allá de los
esfuerzos intrínsecos al tipo de acción.
6 Idem, p. 143.
Pag. 4
Gráfico 1: Participación en reuniones del gobierno municipal en Ecuador 2001-2014
13.10%
11.00%
10.80%
7.90%
7.00%
4.90%
2001.0
2004.0
2006.0
5.70%
2008.0
2010.0
2012.0
2014.0
Fuente: LAPOP
Elaboración: IPP
3.
Conclusión
En el actual ciclo político, la construcción de poder popular y de bases sociales organizadas que puedan
apropiarse de los logros y beneficios del proyecto de la Revolución Ciudadana opera como una
condición fundamental para radicalizar la democracia en los espacios locales.
Si bien los datos presentados dan cuenta de una específica cultura política ecuatoriana que registra
bajos porcentajes de participación ciudadana organizada, ello debe convertirse en un desafío tanto para
las instancias de gobierno locales como también para los Comités de la Revolución Ciudadana, que
pueden implementar las herramientas de participación descriptas en este documento. Ello puede
contribuir a mejorar los canales de diálogo de la ciudadanía con las autoridades y empoderar a la
población en el territorio.
En este sentido, a continuación se enumeran una serie de propuestas de implementación de la
participación a nivel local.
a.
b.
c.
d.
Fomentar la participación ciudadana a través de la implementación de los mecanismos
descritos anteriormente para dar cumplimiento a la Ley Orgánica de Participación Ciudadana.
Facilitar de manera más especifica la participación ciudadana individual y colectiva con la
implementación de los presupuestos participativos y asambleas participativas.
Facilitar todo tipo de información y transparencia de la administración pública y la prevención y
lucha contra la corrupción. Eso puede pasar por la creación o mejoramiento de la página web
del gobierno local y la implementación de mecanismos de denuncias, rindiendo cuenta de su
gestión con la mayor periodicidad posible.
Facilitar la participación ciudadana de todos los ciudadanos y ciudadanas y de las
organizaciones sociales a través de talleres de formación política, reuniones de información
sobre las políticas públicas fomentadas desde su institución, capacitación técnica, etc.
Asimismo ayudar en su reconocimiento y su legalización.
Pag. 5
e.
f.
g.
h.
i.
j.
Promover y desarrollar programas, proyectos y políticas que se realicen con el apoyo de
organizaciones sociales, incluidos aquellos dirigidos a incentivar la producción y a favorecer la
redistribución de los medios de producción.
Fomentar la autoorganización social, la vida asociativa y la construcción de una ciudadana
activa que valore el bien común.
Difundir los derechos y los deberes de los ciudadanos y ciudadana a través de la difusión de
campañas informativas (por ejemplo en medios de comunicación). Difusión también de la
memoria histórica, de las tradiciones locales así como de los conocimientos y saberes
ancestrales.
Formar y capacitar a las y los servidores públicos en temas de participación ciudadana así
como en la gestión pública participativa.
Asignar fondos concursables, becas educativas, créditos y otros, a fin de que las
organizaciones sociales realicen proyectos y procesos tendientes a formar y a involucrar a la
ciudadanía en temas relacionados a la participación y al mejoramiento de la democracia. Estos
procesos deben ser transparentes, públicos y abiertos además de garantizar el pluralismo.
Promover el dialogo como forma de convivencia democrática y mecanismo para la
transformación de conflictos.
Pag. 6