La participación de los municipios en los ingresos de las
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Presupuesto y Gasto Público 53/2008: 39-63 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2008, Instituto de Estudios Fiscales La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas * JOSÉ MANUEL CORDERO FERRERA INÉS P. MURILLO HUERTAS Universidad de Extremadura Recibido: Enero 2008 Aceptado: Junio 2008 Resumen El trabajo realizado tiene por objeto estudiar el grado de desarrollo alcanzado en las diferentes Comunidades Autó­ nomas españolas del que debería ser uno de los pilares de la financiación municipal, la participación en los ingresos de las Comunidades Autónomas (PICAs). Para ello, se analiza la evolución que han experimentado los sistemas de transferencias incondicionadas en las últimas dos décadas y la configuración que presentan en la actualidad estos instrumentos en cada Comunidad, según la información contenida en los diferentes presupuestos autonómicos en el ejercicio 2008. Palabras clave: Financiación Local, Transferencias, Comunidades Autónomas. Clasificación JEL: H72, H73, H77. Abstract The aim of this paper is to study the development level achieved by different Spanish regions in which should be one of the main resources of local financing, transfers from Autonomous Regions (PICAs). For that purpose, we exami­ ne the evolution of non-conditional transfer systems in the last two decades and the current configuration of those instruments in each region using the information contained in different autonomous budgets in 2008. 1. Introducción La participación de las Haciendas Locales en los tributos de las Comunidades Autóno­ mas es un instrumento de financiación que cuenta con el amparo del texto constitucional. Concretamente, el artículo 142, después de establecer el principio de suficiencia para las Ha­ ciendas Locales, dispone que éstas «se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas». Del mismo modo, el ar­ tículo 2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto * La elaboración de este trabajo ha sido posible gracias a la financiación recibida por el Instituto de Estudios Fiscales (Ministerio de Economía y Hacienda). 40 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), enumera los recursos de las Entidades Locales y entre ellos se incluyen «las participaciones en los tributos del Estado y de las Comunidades Autónomas». Sin embargo, hasta el momento, las denominadas PICAs (Participación en los Ingresos de las Comunidades Autónomas) han tenido un desarrollo muy desigual entre las diferentes regiones. Así, existen algunas Comunidades que ni siquiera han puesto en marcha este recur­ so, otras que han optado por crearla adoptando la fórmula más sencilla posible, es decir, do­ tando un fondo distributivo que se reparte entre las Entidades Locales (EE.LL.) siguiendo la línea de la actual participación en los ingresos del Estado, y sólo unas pocas han instrumenta­ do una verdadera participación en la recaudación tributaria de la Comunidad Autónoma. Si a esta situación se añade que en muchos casos las transferencias corrientes se mezclan con transferencias de capital y que tanto la cuantía de los fondos como sus criterios de reparto suelen modificarse todos los años en las Leyes de Presupuesto aprobadas por las diferentes Comunidades Autónomas, el resultado es un escenario muy complejo y heterogéneo, en el que es muy difícil conocer el volumen de recursos que reciben las Entidades Locales según el territorio al que pertenezcan. El objetivo que se plantea este artículo es tratar de arrojar un poco de luz acerca de esta situación mediante un análisis comparado de los diferentes instrumentos de colaboración con los entes locales existentes en cada una de las regiones españolas, analizando su evolución reciente y su configuración actual, según la información contenida en los presupuestos para el ejercicio 2008. Lamentablemente, los estudios sobre esta materia son muy escasos en nuestro país de­ bido, en parte, a la menor importancia cuantitativa de estos recursos en comparación con los tributos locales o la participación en los ingresos estatales 1, pero también por el hecho de que este tipo de trabajos suelen quedar desfasados rápidamente como consecuencia de los continuos cambios que sufren estos mecanismos. En nuestro caso, somos conscientes de que el estudio realizado está sujeto a esta misma limitación. No obstante, consideramos que su utilidad puede ser mayor que la de otros reali­ zados previamente, como los de Angoitia (2002) o Palacios (1996), no sólo porque supone una actualización del contenido de estos instrumentos para la totalidad de regiones españo­ las, sino porque además este estudio se plantea en un momento especialmente atractivo. En este sentido, existe un compromiso por parte del Gobierno de la nación para abordar una re­ forma del sistema de financiación territorial, en su doble vertiente, autonómica y local, para la cual será extremadamente útil conocer el origen y la cuantía de todos los recursos con los que cuenta cada Administración. La investigación que se presenta lleva a cabo un análisis de los sistemas de transferen­ cias a los municipios de cada una de las regiones españolas 2, prestando un especial interés a los instrumentos de naturaleza incondicionada por ser los únicos que se ajustan a la idea de una participación en ingresos. Las claras divergencias detectadas en la configuración de estos fondos, nos han llevado a organizar el texto en tres secciones, en las que se han distribuido las Comunidades Autónomas en función de que el fondo que hayan instrumentado sea incon­ dicionado, condicionado o una mezcla de ambos (modalidad mixta). 41 La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas El análisis realizado nos ha permitido configurar el Cuadro 1, en el que se muestran los importes que cada Comunidad destina a los municipios únicamente en concepto de transfe­ rencias incondicionadas, tanto en términos absolutos como por habitante, y el peso que estos instrumentos tienen dentro del Presupuesto total de cada Comunidad. Cuadro 1 Cuantía de las transferencias incondicionadas a EE.LL. por CC.AA. Andalucía Aragón Asturias Balears (Illes) Canarias 4 Cantabria Castilla-La Mancha 5 Castilla y León 6 Cataluña Com. Valenciana Extremadura 7 Galicia La Rioja 8 Madrid Murcia Navarra Álava Guipúzcoa Vizcaya Transferencias incondicionadas en 2008 Población 3 Importe por habitante Presupuesto Total 2008 % Ppto. 127.000.000 24.040.485 — — 96.015.000 15.149.043 19.320.000 6.271.302 167.561.191 — 17.500.000 125.499.067 7.646.519 — — 150.791.495 249.193.030 458.747.770 845.103.452 7.975.672 1.277.471 1.001.062 1.076.896 1.995.833 568.091 1.932.261 2.523.020 7.134.697 4.806.908 1.086.373 2.767.524 306.377 6.008.183 1.370.306 601.874 301.926 691.895 1.139.863 15,92 18,82 — — 48,11 26,67 10,00 4,85 23,49 — 16,11 45,35 24,96 — — 250,54 825,34 663,03 741,41 31.961.796.132 5.568.000.000 5 .834.302.503 3.323.319.410 7.163.141.188 2.408.000.000 8.900.619.220 10.384.241.095 34.749.737.600 16.031.754.550 5.528.959.136 11.556.120.000 1.298.862.491 18.985.000.000 4.733.776.762 4.288.687.088 2.538.312.000 5.067.179.696 8.325.442.076 0,40% 0,43% — — 1,34% 0,63% 0,22% 0,06% 0,48% — 0,32% 1,09% 0,59% — — 3,52% 9,82% 9,05% 10,15% En dicho cuadro se puede apreciar claramente que la importancia de estas transferen­ cias sigue siendo relativamente baja en prácticamente todas las regiones. Las únicas excep­ ciones están representadas por Canarias, Navarra y, muy especialmente, las provincias del País Vasco, con un sistema de financiación diferente. La primera cuenta con un plus de finan­ ciación derivado de la existencia de un impuesto autonómico sobre el consumo, el IGIC, y otro sobre combustibles derivados del petróleo. Por su parte, Navarra y el País Vasco, por su condición de Comunidades Forales, dispone de un grado de autonomía superior que práctica­ mente le permite diseñar un sistema fiscal propio, lo que, a efectos prácticos, les confiere una capacidad financiera superior (entre un 50 y un 60%, aproximadamente) al de las Comunida­ des de régimen común, facilitando el diseño de un verdadero sistema de participación en los ingresos concertados o convenidos 9. 42 2. José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas Comunidades con un sistema de transferencias incondicionadas En esta sección se incluyen las regiones en las que existe un verdadero sistema de parti­ cipación municipal en ingresos, entendiendo como tal la dotación de un Fondo compuesto por transferencias corrientes que las Corporaciones locales receptoras pueden destinar a aquellos programas de gasto que estimen más oportunos, sin ningún tipo de condición o limi­ tación. El estudio de estos sistemas permite apreciar la enorme diversidad existente en térmi­ nos de dotación per capita y, especialmente, respecto al establecimiento de los criterios de reparto de los recursos. Es precisamente en este segundo aspecto en el que las divergencias entre regiones son más acusadas, pudiendo encontrar desde sistemas tan sencillos como el reparto por partes iguales entre municipios o basándose únicamente en la población, a otros extremadamente complejos en los que se utilizan múltiples variables relacionadas con los factores más recomendados por la literatura sobre federalismo fiscal 10, como son la necesi­ dad y la capacidad. Mención especial merecen los sistema de participación en ingresos vigentes la Comuni­ dad Foral de Navarra y en las provincias que componen la Comunidad Foral del País Vasco, no sólo en lo que confiere a su diseño, mucho más refinado que el de la mayoría de las regio­ nes, sino fundamentalmente por la importancia relativa de su dotación en comparación con las demás, derivada de las peculiaridades de su sistema de financiación. Asimismo, otro exponente de la diversidad presente deriva del hecho de que en algunas regiones este instrumento de colaboración con los municipios se incardina dentro de un siste­ ma de transferencias más complejo del que también forman parte otras transferencias de ca­ pital destinadas a la realización de inversiones, a las que también haremos de referencia, aun­ que sólo sea de una forma breve, pues no constituyen el objetivo específico de este trabajo. 2.1. Andalucía El instrumento de financiación de los municipios andaluces recibe el nombre de Fondo de Nivelación de Servicios Municipales y se encuentra enmarcado dentro del denominado Plan de Cooperación Municipal, en el que participan todas las consejerías de la Junta de Andalucía desde 1989. En su génesis, este plan se configuró formalmente como un instru­ mento de cooperación económica que tenía por objeto mejorar la calidad de vida de los ciu­ dadanos, tratando de garantizar la autonomía municipal con recursos suficientes. La ampli­ tud de este objetivo hace que dentro de este Plan se entremezclen objetivos tan diversos como la financiación de inversiones para mejorar los niveles de equipamiento en los municipios de menor tamaño, la refinanciación de la deuda de las Corporaciones o el fomento de la ocupa­ ción. De hecho, sólo una pequeña parte de su dotación global se destina a las transferencias incondicionadas, si bien es cierto que, en los últimos años éstas han experimentado un creci­ miento notable, triplicando su volumen entre los años 2004 y 2007. En el Presupuesto de la Comunidad para 2008 la cuantía global del Plan de Cooperación Municipal asciende de La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 43 1.135 millones de euros, de los cuales 127 millones corresponden al Fondo de Nivelación de servicios municipales. La distribución de los recursos de este Fondo incondicionado se regula cada año me­ diante una Orden de la Comunidad. Durante años, los recursos se repartieron atendiendo a dos criterios básicos: por partes iguales entre los municipios y según la población de cada uno de ellos. Sin embargo, la experiencia acumulada durante ese período puso de manifiesto que era conveniente introducir otros criterios que permitieran medir mejor la capacidad fiscal de los municipios para hacer frente a la prestación de los servicios, así como posibles incre­ mentos en el coste de dichos servicios, como puede ser la dispersión de la población, su es­ tructura de edad o las características socioeconómicas de los municipios. Así, en el ejercicio 2004 se introdujeron importantes novedades con el propósito de re­ finar el diseño de la fórmula de reparto del Fondo de nivelación y tratar de adaptarla a los cri­ terios básicos que establece la teoría del federalismo fiscal para el reparto de recursos entre un conjunto de entes subcentrales. La primera decisión adoptada en este sentido fue convertir en una dotación fija el importe recibido por los municipios de más de 75.000 habitantes en el ejercicio 2003, basándose en que, en el caso de necesitarlo, éstos tienen capacidad para in­ crementar sus ingresos como consecuencia de la cesión de determinados impuestos estatales en la última reforma del sistema de financiación de las Haciendas Locales. En segundo lugar, se establecieron los siguientes criterios de reparto del Fondo para los municipios con pobla­ ción inferior a los 75.000 habitantes: un 47,3% de los recursos se distribuyen por partes igua­ les entre todos los municipios; un 38,7%, según la población de cada municipio ponderada por un indicador sintético de necesidades de financiación en el que se incluyen distintas va­ riables (número de núcleos urbanos, porcentaje de población menor de 16 años, porcentaje de población mayor de 65 años, tasa de incremento relativo, número de viviendas por habi­ tante, número de plazas de alojamiento por habitante, tasa de paro registrado y renta media declarada; y el 14% restante se reparte de manera inversamente proporcional a la capacidad fiscal de cada municipio, atendiendo a los datos fiscales calculados por la Agencia Tributaria del Ministerio de Hacienda y del Catastro de Andalucía. Por último, se estableció un límite cuantitativo para aquellos municipios que experimenten crecimientos muy superiores a la media, de modo que si un municipio tuviera un incremento superior al 100% respecto al ejer­ cicio anterior, el año siguiente recibirá el mismo importe sin incrementos adicionales. En los ejercicios siguientes, 2005, 2006 y 2007, las órdenes aprobadas por la Comunidad se han li­ mitado a establecer un porcentaje de crecimiento para los municipios de más de 75.000 habi­ tantes y actualizar los datos que se toman como referencia para el reparto de los recursos des­ tinados a los municipios con población inferior a dicha cifra, manteniendo constantes los valores de los indicadores. Esta estructura, más cerca de una fórmula distributiva que niveladora, representa un im­ portante avance en términos de equidad horizontal y transparencia respecto a sus predeceso­ ras y, como veremos, en relación a la de la mayoría de sistemas de transferencias existentes en las Comunidades Autónomas españolas. Al margen de estos recursos, en el capítulo cuarto de gasto de los Presupuestos Genera­ les de la Junta de Andalucía aparece un importe muy elevado en concepto de transferencias corrientes a las Entidades Locales, aunque debe aclararse que esta cuantía no procede direc­ 44 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas tamente de la Comunidad, sino del Estado, en concepto de participación en los ingresos del Estado (PIE). En Andalucía, al igual que ocurre en otras tres comunidades (Cataluña, Galicia y Castilla-La Mancha), estas transferencias no se entregan directamente a los municipios, sino a la Comunidad que, posteriormente, se encarga de repartirlas a cada Entidad Local res­ petando los criterios establecidos a nivel estatal. Por último, cabe señalar que con la aprobación del nuevo Estatuto de Autonomía de Andalucía (Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo), está previsto que los entes locales asu­ man un mayor volumen de competencias en diversos ámbitos, de modo que será necesaria la aprobación de una nueva ley autonómica que regule la participación de los Ayuntamientos en los tributos de la Comunidad Autónoma con el fin de dotarles de una financiación adecuada. 2.2. Aragón La Comunidad de Aragón presenta una estructura bastante peculiar, ya que de los 730 municipios que hay en la región, más de la mitad de la población de la región se concentra en un único municipio, Zaragoza, mientras que en la mitad de los municipios no se alcanzan ni siquiera los 250 habitantes. Esta distribución ha dado lugar al impulso de un proceso de inte­ gración supramunicipal para constituir unidades de mayor tamaño, las comarcas, que condi­ ciona en gran medida el sistema de transferencias desde la Comunidad Autónoma hacia los municipios. Tras un largo proceso, iniciado con la aprobación se la Ley 10/1993 de Comarcaliza­ ción de Aragón, la estructura comarcal está prácticamente creada en su totalidad con la efec­ tiva existencia de treinta y dos comarcas que desempeñan un apreciable número de compe­ tencias. Como consecuencia de este proceso, en los Presupuestos de la Comunidad Autónoma se incluye una sección presupuestaria diferenciada donde se ubican los créditos destinados a financiar los traspasos de funciones y servicios realizados a favor de las comar­ cas. Los gastos con cargo a esta sección se realizan mediante transferencias incondicionadas y de abono anticipado cada trimestre a las comarcas. Además, existe un Fondo de Cohesión Comarcal que, a través de transferencias de carácter finalista hacia las comarcas, se encarga de corregir los desequilibrios y desajustes que se pudieran producir en el sistema. Además de estos recursos, los entes locales de la Comunidad Autónoma de Aragón dis­ ponen de otra fuente de financiación, el Fondo Local de Aragón, creado en virtud del artícu­ lo 260 de la Ley autonómica 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón. A su vez, este fondo está compuesto por dos programas específicos de transferencias a las Entida­ des Locales, el Fondo de Cooperación Municipal y el Programa de Política Territorial, el pri­ mero de carácter totalmente incondicionado y el segundo, con un elevado grado de condicio­ nalidad. El Fondo de Cooperación Municipal, regulado en el artículo 262 de la Ley autonómica 7/1999, se presenta como una transferencia de carácter incondicionado cuya finalidad es contribuir a la consecución del equilibrio económico de los municipios aragoneses y alcan­ zar la realización del principio de solidaridad. Su cuantía se establece anualmente en la Ley de Presupuestos de la Comunidad de Aragón, lo que introduce un elevado grado de incerti­ La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 45 dumbre en el sistema, pues los entes locales no saben con seguridad cuánto van a recibir has­ ta que se aprueba el presupuesto. Sin embargo, existe un límite inferior fijado en un tercio del volumen del Programa de Política Territorial. En el ejercicio 2008, la dotación del Fondo es de 24.040.485 euros, que se reparten en­ tre todos los municipios aragoneses, excepto Huesca, Teruel y Zaragoza 11, atendiendo a los siguientes criterios: el 40% se distribuye por partes iguales entre todos los municipios; el 45% se reparte en función del número de habitantes de cada municipio y el 15% restante se asigna en función de la existencia de núcleos de población diferenciados en cada municipio, de tal forma que un 40% se distribuya en igual cuantía entre todos los núcleos y el otro 60% en función del número de habitantes de estos núcleos. El Programa de Política Territorial, cuya regulación básica se determina en el artícu­ lo 261 de la Ley 7/1999, está destinado a fomentar e incentivar las actuaciones de las Entida­ des Locales que guardan relación con la mejora de la estructura local. Dentro del programa se incluyen transferencias corrientes para colaborar en los gastos de funcionamiento de enti­ dades supramunicipales y transferencias de capital para apoyar la realización de inversiones. Aunque no se reconozca explícitamente en la Ley de Administración Local de Aragón, el Programa de Política Territorial está compuesto por un conjunto de transferencias de carácter condicionado. Las actuaciones financiadas por el Programa se encuentran estrechamente vinculadas con el Plan de Comarcalización de Aragón y se encuentran recogidas en los dis­ tintos convenios firmados con las delimitaciones comarcales. 2.3. Cantabria Durante las últimas dos décadas, la colaboración financiera de la Administración Auto­ nómica de Cantabria con sus municipios se había caracterizado por la ausencia de una regu­ lación positiva. No obstante, las diversas Leyes de Presupuestos han venido consignando un crédito denominado Fondo de Cooperación Municipal, a través del cual se hacía efectiva la competencia asignada a las diputaciones provinciales de prestar asistencia, colabora­ ción jurídica, económica y técnica a los municipios, tal y como señala el artículo 36 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases de Régimen Local, asumido por la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria conforme a lo dispuesto en el artículo 32 de la Ley Orgánica 8/1981 del Estatuto de Autonomía de Cantabria y al artículo 40 de la citada Ley de Bases. Estos créditos presupuestarios tenían un carácter parcialmente condicionado y se dis­ tribuían entre los municipios en función de criterios cambiantes, lo que generaba una gran in­ certidumbre sobre las previsiones financieras de los municipios y no les permitía actuar con eficacia. La necesidad manifestada por los propios municipios de que dicha cooperación no se circunscribiera únicamente al ámbito de las inversiones, sino también a los gastos de funcio­ namiento de las corporaciones, así como la posibilidad de fijar otros criterios complementa­ rios que determinasen un reparto más equitativo de este crédito, dio lugar a la creación en el año 2004 de una Comisión de Administración Local (Decreto 100/2004, de 14 de octubre), cuya misión era actuar como un órgano consultivo y de participación de las entidades locales 46 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas para acometer cambios en la normativa relacionada con el Fondo de Cooperación Municipal de Cantabria. Dos años después se aprobó el Decreto 109/2006, de 26 de octubre, mediante el cual se crea y regula el nuevo Fondo de Cooperación Municipal, con el propósito de con­ tribuir al equilibrio financiero de los municipios de Cantabria y la realización interna del principio de solidaridad, fortaleciendo la autonomía financiera de las entidades locales en la vertiente del gasto. La principal novedad de este Fondo es que los recursos que reciben los municipios pa­ san a ser totalmente incondicionados, con lo que los municipios podrán destinar los recursos percibidos al desarrollo general de sus competencias. Además, con la aprobación de este De­ creto, la inclusión del Fondo en los Presupuestos de la Comunidad ya no depende de la vo­ luntad del Gobierno, sino que pasa a ser obligatoria. La dotación del Fondo para el ejercicio 2008 asciende a 15.149.043 euros que se reparten atendiendo a dos sistemas de distribución: • Un sistema de asignación fija que cumple funciones de nivelación y de solidaridad destinada a los municipios con más de 20.000 habitantes (Santander, Torrelavega, Camargo, Castro Urdiales) y al Valle de Villaverde, en atención a las peculiaridades derivadas de su condición de enclave. • Un sistema de asignación variable que se aplica al resto de municipios y que atiende a la singularidad de cada uno de ellos. La cuantía a repartir es la que resulte de restar a la dotación global la cantidad correspondiente a la parte fija y los criterios de repar­ to son la población relativa, con una ponderación del 85% y la extensión, con un peso del 15%. No obstante, los criterios de reparto del Fondo podrían cambiar en un futuro próximo, ya que la Federación de Municipios de Cantabria está valorando la posibilidad de adoptar un sistema de reparto más refinado, en el que las variables distributivas se adaptasen mejor a los dos factores principales que deben regir cualquier fórmula de reparto horizontal de recursos, los indicadores de necesidad y capacidad fiscal, adaptándolas a las especiales características del territorio cántabro. 2.4. Cataluña La Ley autonómica 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, en la que se establecían los criterios de delegación y asignación de competencias de la Gene­ ralitat de Cataluña a los Entes Locales, creó el Fondo de Cooperación Local de Cataluña. Se­ gún se recoge en el artículo 182.1 de esta normativa, el Fondo está integrado por dos concep­ tos: la participación que corresponde a los Entes Locales de Cataluña en los ingresos del Estado y la participación en los ingresos de la Comunidad. Con respecto al primero, el papel de la Generalitat en la gestión de los fondos es de mero intermediario entre el Estado y las Entidades Locales catalanas. Por el contrario, la participación en los fondos de la Generalitat sí constituye una verdadera transferencia autonómica hacia los entes locales, pues tanto el importe como los criterios de reparto son fijados por este órgano. Dentro de este segundo bloque de transferencias se pueden distinguir a su vez varias asignaciones, según se destinen a municipios, comarcas o entidades municipales descentrali­ La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 47 zadas. En el ejercicio 2008, los importes destinados a estos entes locales son 110.830.728, 36.149.769,92 y 337.652,64 euros, respectivamente, a los que se añaden los 20.243.040 eu­ ros que recibe el Valle de Arán en virtud del régimen especial del que disfruta desde la apro­ bación de la Ley autonómica 16/1990 de 13 de julio. El importe total destinado a los municipios es de libre disposición, aunque éstos deben destinar obligatoriamente una pequeña parte al fomento de la prestación supramunicipal de servicios. De la cuantía global de este Fondo se detrae una cantidad fija que corresponde al municipio de Barcelona, y el resto se reparte atendiendo a una serie de indicadores relaciona­ dos fundamentalmente con las necesidades de gasto, como son la población, el número de núcleos de población fuera de la entidad capital de municipio o la superficie. Las cantidades destinadas a las comarcas se reparten atendiendo a criterios de necesi­ dad, como la población, la superficie o el número de municipios que integran la comarca, pero también de capacidad, representada a través de la renta comarcal. Por último, el Fondo destinado a las entidades municipales descentralizadas se distribuye por cantidades fijas en función del tamaño de la población y la cantidad restante en proporción al número de habi­ tantes de cada entidad. 2.5. Galicia Las aportaciones de la Xunta de Galicia a las Entidades Locales de la Comunidad se materializan a través de dos vías: el Fondo de Cooperación Local y las subvenciones y con­ venios suscritos para el desarrollo y la gestión de distintas actividades que corresponden al ámbito de las competencias de la Administración local o que se considera que por aplicación del principio de subsidiariedad podrían ser ejecutadas mejor en dicho ámbito 12. A estos dos recursos se añade la transferencia correspondiente a la participación municipal en los ingre­ sos del Estado, aunque en dicha transferencia la Xunta se limita a actuar como un mero inter­ mediario. El Fondo de Cooperación Local de Galicia fue creado por el Real Decreto 373/1990 con el propósito de mejorar la dotación de infraestructuras básicas en los municipios de las áreas menos desarrolladas de la región. Posteriormente, según lo establecido en la disposi­ ción adicional octava de la Ley 5/2000, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y de régimen presupuestario y administrativo, y en la sexta de la Ley 2/2002, de 29 de abril, de presupues­ tos de la Comunidad Autónoma para el año 2002, este Fondo se convirtió en el instrumento central de colaboración y cooperación económico- financiera de la Comunidad con las enti­ dades locales. De este modo, en su nueva configuración, el Fondo de Cooperación Local de Galicia se articula como una transferencia de carácter incondicionado, a través de la cual se hace realidad la previsión constitucional de participación de las haciendas locales en los in­ gresos de la Comunidad Autónoma. Su dotación se determina aplicando cada año un porcentaje sobre la recaudación líquida de los capítulos I, II y III del presupuesto de ingresos de la Administración General de la Co­ munidad. Para el ejercicio 2008 este porcentaje ha quedado establecido en un 2,5692, lo que 48 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas supone que la dotación global del Fondo de Cooperación Local para el ejercicio asciende a 119.499.067 euros. El reparto de estos recursos se desglosa de la siguiente forma: • Un 1,8945% corresponde a un fondo principal que se distribuye entre todos los mu­ nicipios de Galicia, distinguiendo tres tramos de población (menos de 15.000 habi­ tantes, entre 15.000 y 50.000 y más de 50.000). Los criterios de reparto son estableci­ dos por la Comisión Gallega de Cooperación Local 13, aunque existen unos mínimos que han de respetarse: habitantes (65%), superficie (10%), esfuerzo fiscal (5%) y nú­ cleos de población (3%). Por tanto, sólo el 17% de los recursos del Fondo depende de las ponderaciones fijadas por la Comisión. • Un 0,3599% constituye un fondo adicional que se reparte entre los municipios con población inferior a los 15.000 habitantes por cuotas fijas, distinguiendo varias esca­ las en función del número de habitantes. • Un 0,3147% se asigna a un fondo complementario, según lo establecido en los ar­ tículos 49 de la Ley 7/2005, de 29 de diciembre, y 49.2 de la Ley 14/2006, de 28 de diciembre, que tienen por objeto financiar las competencias transferidas en virtud del Pacto Local. Además, este importe se incrementa en 6 millones de euros adicionales en el ejercicio 2008 como consecuencia del acuerdo suscrito entre la Xunta de Gali­ cia y la Federación Gallega de Municipios y Provincias (FEGAMP). 2.6. Navarra La normativa que rige el sistema de transferencias hacia los entes locales en esta Comu­ nidad es la Ley Foral 2/1995, de 10 de marzo, de Haciendas Locales de Navarra. En ella se regula de forma precisa el alcance de la participación en los tributos de la Hacienda Pública de Navarra y se establece que, en el primer semestre del segundo año de cada período de mandato municipal el Gobierno de Navarra, previo informe de la Comisión Foral de Régi­ men Local, se ha de elevar al Parlamento Foral un proyecto normativo que contenga la cuan­ tía del Fondo de Participación de las Haciendas Locales en los Impuestos de Navarra para los cuatro ejercicios presupuestarios siguientes, así como los criterios de distribución del mismo, atendiendo a criterios de justicia y proporcionalidad. En la actualidad, la normativa vigente en esta materia es la Ley Foral 17/2004, de 3 de diciembre, en la que se establecieron tanto la cuantía como la fórmula de reparto del Fondo de Participación de las Haciendas Locales en los tributos de Navarra para los ejercicios com­ prendidos entre 2005 y 2008. La dotación del Fondo en el año inicial del período era de 202.426.852,55 euros, que evolucionan según el crecimiento anual del índice de precios al consumo en la Comunidad Foral de Navarra, medido de junio a junio, más dos puntos por­ centuales. Este importe se distribuye cada año de acuerdo con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 123 de la Ley Foral de Haciendas Locales de Navarra, en una parte destinada a transferencias corrientes, otra a transferencias de capital y una tercera, a otras ayudas. En el ejercicio 2008 el Fondo cuenta con una dotación de 231.240.845 euros que se desglosan en los tres bloques mencionados: transferencias corrientes (150.791.495 euros), transferencias de capital (54.773.428 euros) y otras ayudas (25.675.922 euros). La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 49 Las transferencias corrientes se distribuyen entre ayuntamientos y concejos mediante una fórmula de reparto que aplica el principio de equidad horizontal, distribuyéndose en rela­ ción directa a las necesidades de gasto de cada entidad local y de manera inversa a su capaci­ dad fiscal, con lo que se garantiza que recibe más quien tiene más necesidades de gasto y/o menos capacidad de obtención de recursos propios. El sistema de reparto se articula en tres niveles. En primer lugar, se realiza una asignación al Municipio de Pamplona proporcional al número de habitantes respecto a los habitantes de Navarra. En segundo lugar, se establece una redistribución del Fondo restante entre los demás municipios; y, por último, en los muni­ cipios que cuenten con concejos, se fija una participación de éstos en la cantidad asignada a su municipio, proporcional al número de habitantes del concejo. El sistema de reparto del se­ gundo nivel se fundamenta en la obtención para cada municipio de dos índices, uno de nece­ sidades de gasto (signo positivo) y otro de capacidad fiscal (signo negativo), cuyos métodos de cuantificación han sido elaborados a partir de procedimientos estadísticos aplicados a la información contable disponible del sector local de Navarra. El índice de necesidades de gas­ to se obtiene de la combinación lineal de tres variables que estadísticamente han demostrado tener mayor incidencia en el gasto corriente local, ponderadas por el poder explicativo del gasto de cada una de ellas: la población de cada entidad, con una ponderación de 0,8990, la extensión del suelo urbano neto (0,4053) y la población con edad igual o superior a 65 años (0,2076). El índice de capacidad se construye tomando como referencia la suma de los recur­ sos económicos locales procedentes de la recaudación de los diferentes impuestos, según su importancia relativa: contribuciones territoriales urbana (0,2329) y rústica (0,0177), el im­ puesto sobre actividades económicas (0,0941), el impuesto sobre vehículos de tracción me­ cánica (0,0753) y el valor catastral del comunal (0,0760). El tercer nivel de reparto establece la participación de los concejos a partir de la dotación asignada al municipio. Esta participa­ ción se calcula multiplicando la asignación del municipio por el 30% y por la proporción de los habitantes del concejo sobre la población total del municipio. Este parámetro representa la proporción media de gasto que corresponde a los concejos con la actual distribución de competencias. Las transferencias de capital constituyen un sistema de subvenciones condicionadas compensatorias plurianuales, cuyos recursos deben destinarse a cofinanciar inversiones en infraestructuras de servicios básicos de competencia local. La distribución de las cantidades consignadas en el Fondo se efectúa por dos procedimientos: Obras de Planes Directores del Gobierno y Obras de Programación Local. En el primer caso, se trata de obras ligadas a ser­ vicios que están sometidos a coordinación forzosa y cuya ejecución se establece en un plan que aprueba el Gobierno de Navarra. En el segundo caso, las obras que se financian se obtie­ nen de un listado de solicitudes de las entidades locales que es priorizado mediante una fór­ mula polinómica objetiva compuesta por cuatro factores con sus respectivas ponderaciones: • Déficit de la Infraestructura individual, esto es, necesidad y urgencia de la obra soli­ citada, con una ponderación del 75%. • Déficit de infraestructuras global, representado por la valoración global del estado de las infraestructuras de la localidad, al que se asigna un peso del 10%. • Rentabilidad de la inversión (euros por habitante), con un 10%. • Volumen de las aportaciones recibidas anteriormente, con un 5%. 50 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas El último capítulo de distribución del Fondo es el denominado «Otras ayudas», que in­ cluye la dotación correspondiente al Ayuntamiento de Pamplona en concepto de «Carta de Capitalidad de la Ciudad de Pamplona» (20.618.936 euros); otra cuantía destinada a la Fede­ ración Navarra de Municipios y Concejos (344.263 euros) y una transferencia a favor del res­ to de entidades locales (4.712.723 euros). Además de estos recursos, en el Presupuesto para el ejercicio 2008 se incluyen otros créditos destinados a las entidades locales: un fondo de nueva creación denominado «Plan especial de financiación municipal», dotado con 10 millones de euros, que tienen como obje­ to el refuerzo y el reequilibrio de la financiación de los ayuntamientos; la participación en los ingresos procedentes de las tasas de Telefónica, con un importe de 2.192.149 euros; la cuan­ tía consignada para apoyar la puesta en funcionamiento del consorcio para el tratamiento de residuos sólidos urbanos de Navarra, por importe de 2.630.150 euros y, por último, los 1.225.000 euros previstos para compensar a los entes locales por la bonificación en diferen­ tes tributos. 2.7. País Vasco Las líneas generales del sistema de financiación local en el País Vasco se hallan conte­ nidas en la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos. Esta norma establece, en su Disposición Adicional Segunda, que el conjunto de los municipios tiene ga­ rantizado un nivel de recursos no inferior al que le pudiera corresponder por aplicación de la legislación de régimen común, así como la dotación presupuestaria de los oportunos Planes Forales de Obras y Servicios para atender a las necesidades de inversión y equipamiento lo­ cal, aunque este instrumento se regula al margen de los recursos de naturaleza incondicio­ nada. Los criterios generales de ordenación del régimen de participación de los ayuntamien­ tos en los recursos procedentes de los tributos concertados surgen de las distintas recomenda­ ciones formuladas por el Consejo Vasco de Finanzas Públicas (CVFP), que establece que di­ chos recursos deben depender de la de la recaudación efectiva de los ingresos concertados, no siendo por tanto de cuantía fija, y que dicha participación debe ser, como mínimo, del 50% de los ingresos concertados. Como es sabido, en el País Vasco las transferencias que reciben los municipios para conseguir su suficiencia financiera no provienen de la Comunidad, sino de las Diputaciones Forales, de modo que el estudio del sistema requiere estudiar tres mecanismos paralelos, uno para cada Provincia. a) Álava La Norma Foral 19/1997, de 30 de junio regula la participación de las Entidades Loca­ les (Cuadrillas, Ayuntamientos y Concejos) en la imposición concertada en Álava a través de un fondo denominado Fondo Foral de Financiación de Entidades Locales de Álava (FOFEL), La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 51 cuyo importe se establece cada año en función de la evolución de los ingresos concertados. En el ejercicio 2008 el importe presupuestado asciende a 249.193.030 euros. Las aportaciones que reciben las Entidades Locales procedentes de este fondo constitu­ yen un recurso ordinario de sus respectivas Haciendas, de libre disposición y no condiciona­ do para el sostenimiento de todos los servicios que deben prestar conforme a la legislación de régimen local. Los criterios para el reparto de los recursos se establecen en el Título III de la citada norma. La participación que corresponde a cada núcleo de población depende de los servi­ cios prestados en cada territorio. Así, se conforma un modelo de participación en el que se atribuyen las cuantías correspondientes a cada entidad en función de su población de derecho (con una ponderación del 70%) y la dispersión (ponderada en un 30%). Asimismo, se esta­ blece una asignación fija para asegurar los gastos de infraestructura administrativa mínimos para el funcionamiento, tanto de las Cuadrillas como de los ayuntamientos. Por último, el modelo se completa con la participación complementaria para financiar el resto de servicios de competencia municipal, que se distribuyen en función de la población de derecho munici­ pal, fundamentalmente y del esfuerzo fiscal per capita municipal. Se prima a los Ayunta­ mientos mayores de mil habitantes por precisar de mayores medios para su adecuada aten­ ción, y aquellos que por la legislación local están obligados a la prestación de servicios adicionales, estableciéndose los intervalos siguientes: mayores de cinco mil, quince mil y cincuenta mil habitantes. b) Guipúzcoa La Norma Foral 15/1994 regula el Fondo Foral de Financiación Municipal (FFFM), instrumento por el que se regula la participación de los municipios guipuzcoanos en el resul­ tado de la gestión de los tributos concertados. Dicha norma regula un sistema de distribución basado fundamentalmente en la población y el esfuerzo fiscal, así como otros criterios como la renta o la capitalidad. La mencionada norma foral establece que la dotación del FFFM será del 53% de los re­ cursos disponibles del Territorio. No obstante, en los Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Guipúzcoa para 2008, este porcentaje se ha elevado hasta un 57%, de modo que el importe fijado como dotación del Fondo asciende a 458.747.770 euros que se distribuyen atendiendo a los siguientes criterios 14: • 1,2% entre Municipios de hasta 1.100 habitantes, con importes fijos cuya cuantía es inversamente proporcional al tamaño del municipio. • 90% en proporción directa a los habitantes de derecho de los Municipios. • 2,15% a Donostia-San Sebastián, por razón de capitalidad. • 3% en proporción inversa a la renta de cada Municipio ponderada por el número de sus habitantes de derecho. • 3,5% en proporción directa al esfuerzo fiscal de cada Municipio ponderado por el nú­ mero de sus habitantes de derecho. 52 c) José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas Vizcaya La regulación de la participación de las Haciendas Locales en los tributos concertados se regula en la Norma Foral 9/2005, de 16 de diciembre, de Haciendas Locales, a través de la cual se constituye el Fondo Foral de Financiación Municipal (Udalkutxa), encaminado a do­ tar a los municipios de recursos financieros para hacer frente a las obligaciones derivadas del ejercicio de sus competencias, mediante la participación en los tributos concertados, en los no concertados y en los demás ingresos públicos susceptibles de participación según la nor­ mativa vigente. La cuantía del Fondo para 2008, establecida en la Norma Foral 9/2007, de 27 de di­ ciembre, de Presupuestos Generales del Territorio Histórico de Vizcaya, se cifra en 845.103.452 euros que se reparten atendiendo a los siguientes criterios: • Al municipio de Bilbao se le asigna en concepto de participación una cantidad fija que en el ejercicio 2008 asciende a 319.952.115 euros. • A la financiación de imprevistos se destina un importe de 6.338.276 euros. • A la asociación de Municipios se entregan 1.267.655 euros. • El resto del Fondo Foral de Financiación Municipal (517.545.406 euros) se distribu­ ye entre los municipios de Vizcaya, excepto Bilbao, con arreglo a los siguientes cri­ terios: — Cada municipio percibe, en función de sus necesidades mínimas, una asignación fija que asciende a 81.137 euros. — El resto se distribuye en función de tres variables: el número de habitantes de de­ recho de cada municipio (80%), el número de habitantes ponderado por el esfuer­ zo fiscal municipal (13%) y el 7% restante en función del número de unidades es­ colares u otras peculiaridades de carácter local como pueden ser la existencia de playas, el paro o la dispersión. 3. Comunidades con un sistema de transferencias mixto En este apartado se analizan los sistemas de transferencias de cinco Comunidades Au­ tónomas en las que los instrumentos de cooperación municipal tienen un carácter parcial­ mente condicionado, ya sea porque del volumen recibido por todas las Corporaciones deba destinarse a determinados programas de gasto específico fijados por el organismo autonómi­ co o porque una parte de los municipios beneficiarios estén obligados a gastar la totalidad de su dotación en fines establecidos por la Comunidad. 3.1. Canarias La normativa que regula las transferencias de la Comunidad Autónoma a las Entidades Locales es la Ley 14/1990, de 26 de julio, de Régimen Jurídico de las Administraciones Pú­ blicas de Canarias. No obstante, existe una normativa específica que regula el principal ins­ La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 53 trumento de cooperación con los municipios, la Ley autonómica 3/1999 de 4 de febrero, del Fondo Canario de Financiación Municipal. Esta Ley fue pactada tras un proceso de negocia­ ciones entre la Federación de Municipios Canarios y el Gobierno Canario que se extendió durante casi cuatro años. Su dotación económica se reguló en la Disposición adicional tercera de la citada Ley, estableciéndose un importe de 107,69 millones de euros en el año de su creación (1999), que desde entonces evolucionan anualmente en consonancia con el índice que experimente ma­ yor crecimiento de entre el PIB nominal a nivel regional y la evolución del IPC en el mismo nivel 15. Así, en el ejercicio 2008, el importe del Fondo asciende a un total de 192,03 millo­ nes de euros. Este importe se reparte entre los municipios que participan del mismo, que son todos aquellos que se hayan adherido al mismo por acuerdo plenario, una vez que se ha detraído el 1% del mismo que se abona a la Federación Canaria de Municipios. El importe recibido por cada municipio beneficiario del Fondo tiene un cierto carácter condicionado, puesto que sólo la mitad tiene la consideración de cuantía de libre disposición. La otra mitad debe destinarse la realización de inversiones, siempre que el municipio cumpla una serie de requisitos esta­ blecidos en la Ley 16. En caso contrario, esos recursos deben destinarse a hacer frente al sa­ neamiento económico financiero de la entidad. De acuerdo con la Ley que regula el citado Fondo, el reparto del presupuesto se realiza atendiendo a los siguientes criterios: • La población a 1 de enero del ejercicio anterior al año de distribución (68%). • La solidaridad, el 16%, asignándose el 11% a los municipios menores de 10.000 ha­ bitantes y el 5% a los restantes municipios canarios. • La insularidad periférica, entendiendo como tal la pertenencia a una isla distinta de Gran Canaria y Tenerife, el 1%. • La extensión territorial o superficie, el 2%. • Los espacios naturales protegidos, el 2%. • Las plazas alojativas turísticas, el 2%. • La dispersión territorial, el 5%. • Las unidades escolares, el 4%. 3.2. Castilla-La Mancha El instrumento a través del cual se instrumentan las transferencias a los Entes Locales en esta región es el Fondo Regional de Cooperación Local, regulado en la Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Locales de Castilla-La Mancha, modificada posteriormente por las Leyes 13/1999 de 15 de diciembre y 9/2000 de 21 de diciembre. El objetivo de este Fondo es la cooperación con los municipios, entidades locales de ámbito territorial inferior al munici­ pal y mancomunidades en la financiación de obras y servicios, de modo que estas transferen­ cias tienen un carácter parcialmente condicionado. 54 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas La cuantía del Fondo se fija anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, sien­ do para el ejercicio 2008 de 64,4 millones de euros. En cuanto a los criterios de reparto, el 95% de su cuantía se destina a los municipios y entidades locales de ámbito inferior al muni­ cipal sin excepción, el 4% a las mancomunidades y se establece una reserva del 1% para atender actuaciones urgentes e incidencias imprevisibles que puedan presentarse. La parte del Fondo destinada a municipios y entes locales menores, se distribuye de la siguiente ma­ nera: • Un 30% de los recursos se reparte entre los municipios con menos de 2.000 habitan­ tes como transferencias incondicionadas. • Otro 30% se destina a financiar obras y servicios en municipios de más de 2000 habi­ tantes, con preferencia de los que supongan prestación de servicios mínimos obliga­ torios. El cálculo de la cantidad que debe recibir cada municipio se realiza atendien­ do a los criterios establecidos en el Decreto 12/2000 de 25 de marzo, en los que se incluyen variables asociadas con las necesidades de gasto como el número de habi­ tantes, la existencia de núcleos de población o el número de unidades escolares. • El 40% restante se destina a financiar programas en distintos sectores como la educa­ ción, el empleo, la cultura, los deportes, el bienestar social, la sanidad, el medio am­ biente, etc. Para la asignación de esta partida, la Consejería de Administraciones Pú­ blicas efectúa anualmente una convocatoria pública a la que pueden acogerse los diferentes municipios y entidades de ámbito territorial inferior al municipio de la re­ gión en el ámbito de sus competencias. Al margen de estos recursos, la Comunidad de Castilla La Mancha también incluye dentro sus presupuestos anuales el importe global que le corresponde a sus municipios en concepto de participación en los tributos del Estado, el cual distribuye a los municipios si­ guiendo los criterios fijados en la normativa estatal. 3.3. Castilla y León La cooperación económica de la Comunidad de Castilla y León con las entidades loca­ les se realiza a través del Plan de Cooperación Local, constituido por varios grupos de trans­ ferencias distintas: el Fondo de Apoyo Municipal, el Fondo de Cooperación Local, el resto de transferencias corrientes y de capital de carácter sectorial que se destinan a las Entidades Locales y que figuran con dicha denominación en la Ley de Presupuestos y los créditos desti­ nados a los servicios transferidos como consecuencia de la aprobación del Pacto Local. El Fondo de Apoyo Municipal tiene carácter incondicionado y se destina a los munici­ pios con población de derecho igual o superior de 20.000 habitantes para el pago de los gas­ tos generados por la implantación, mejora, ampliación o mantenimiento de los servicios pú­ blicos que no son susceptibles de financiación a través de tasas o precios públicos. Los criterios para su distribución son establecidos cada año en una orden aprobada por la Conse­ jería de Presidencia y Administración Territorial de la Comunidad, una vez revisado el infor­ me presentado por la Federación Regional de Municipios y Provincias. En el año 2008 su do­ tación asciende a 6.271.302 euros que, de mantenerse los mismos criterios fijados para el La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 55 ejercicio 2007 17, se distribuyen entre los quince municipios que se encuentran dentro del tra­ mo de población mencionado siguiendo un sistema mixto, según el cual se reparte por igual entre todos los municipios el 60% de los recursos, y de manera proporcional al número de habitantes de cada uno de ellos el 40% restante. El Fondo de Cooperación Local es una transferencia de carácter condicionado, ya que los recursos procedentes del mismo deben destinarse obligatoriamente a la realización de in­ versiones. Su objetivo es la financiación de infraestructuras y equipamientos de servicios municipales mínimos y obligatorios, así como otros servicios de interés comunitario local prestados por las Entidades Locales. La cuantía del mismo para el año 2008 es de 57.454.186 euros. Las ayudas destinadas a los municipios se dividen en diversas líneas de actuación, cada una de las cuales cuenta con sus propias reglas de distribución: • Fondo para inversiones de municipios mayores de 20.000 habitantes. El 60% de los recursos se reparte a partes iguales entre todos los municipios situados en este estrato poblacional. El resto se asigna en función de la población, de los servicios prestados, su presión fiscal, la renta por habitante o cualquier otra variable que se estime ade­ cuada. • Fondo territorializado, destinado a las Diputaciones Provinciales, para inversiones en municipios menores de 20.000 habitantes. En la distribución de este Fondo se tienen en cuenta las necesidades de infraestructura y equipamiento evaluadas mediante la encuesta de Infraestructura y Equipamiento Local, así como la capacidad financiera y otras variables relativas al nivel socioeconómico, como la población, la superficie, la dispersión geográfica o la renta per capita. Estas ayudas son incompatibles con cualquier otra que se reciba del Estado, la Comunidad o la Unión Europea. • Fondo para inversiones de mancomunidades municipales y demás entidades Locales que agrupen varios municipios. La asignación de estas ayudas tiene en cuenta, entre otros factores, la diversidad de servicios asumidos por la entidad solicitante, el núme­ ro de municipios integrados en la entidad, su población y grado de dispersión, las ca­ racterísticas de su territorio o la existencia de un plan de actuación para la prestación de los servicios municipales. • Fondos para inversiones de Entidades Locales incluidas en zonas de acción espe­ cial 18. La concesión de estas ayudas depende de las carencias de los servicios muni­ cipales en relación con la media regional, la situación geográfica, la dispersión de la población y las actuaciones que contribuyan a mejorar la calidad de vida de los ciu­ dadanos. • Fondo para inversiones complementarias de las Entidades Locales de Castilla y León. Esta línea concede ayudas destinadas a los proyectos que, por su complejidad o elevado coste, no tienen cabida en las líneas ordinarias de cooperación. • Fondo para Entidades Locales con tratamiento preferencial por el alcance supramu­ nicipal de sus servicios. Esta línea de actuación sólo resulta accesible a dos grupos de municipios: los resultantes de fusiones e incorporaciones y los que cuentan con servi­ cios culturales, educativos, sociales o sanitarios que satisfagan las demandas de los residentes en municipios limítrofes. 56 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas El resto de transferencias corrientes y de capital que se destinan a las Entidades Locales a los Presupuestos forman parte de diferentes planes llevados a cabo por las diferentes Con­ sejerías, siendo su importe total de 363.826.403 euros. Por último, existen créditos destinados a financiar los servicios transferidos en el proce­ so de segunda descentralización iniciado en el año 2005, en virtud del Acuerdo sobre el Pac­ to Local de Castillo de León aprobado por el Consejo de Gobierno, el cual constituye una ex­ periencia pionera en nuestro país. El Pacto Local compromete una inversión para la cooperación local por parte de la Comunidad con carácter ascendente, de modo que los cré­ ditos han ido creciendo progresivamente desde los 12 millones de euros en 2005 hasta alcan­ zar los 33 millones en 2008. Estos recursos se reparten entre los Entes Locales que se adhie­ ran a dicho Pacto según el criterio establecido por la Federación Regional de Municipios y Provincias. 3.4. Extremadura El instrumento empleado en la Comunidad de Extremadura para instrumentar las trans­ ferencias a los municipios es el Fondo Regional de Cooperación Municipal, cuya dotación y criterios de reparto son fijados anualmente por la correspondiente Ley de Presupuestos Ge­ nerales de la Comunidad Autónoma. Para el año 2008 el importe del Fondo asciende a 36 mi­ llones de euros, de los cuales 17,5 millones tienen un carácter incondicionado, otros 17,5 mi­ llones están condicionados a la realización de determinadas políticas y el millón restante se dedica a la financiación de proyectos extraordinarios de interés municipal en los que sea ne­ cesaria la colaboración de la Junta de Extremadura. La parte condicionada del Fondo Regional de Cooperación Regional se dedica a las po­ líticas que establece el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Hasta 2007 este im­ porte se ha destinado a cofinanciar políticas municipales de empleo, subvencionando los cos­ tes laborales de la contratación de desempleados, de programas propios o subvencionados por las Administraciones Públicas, en la parte correspondiente a la aportación municipal (Decreto 31/2007 de 27 de febrero de 2007). La participación correspondiente a cada municipio o entidad local menor de la Comuni­ dad en las secciones condicionada e incondicionada del Fondo se obtiene sumando los si­ guientes conceptos: una cantidad fija de 17.000 euros por cada municipio o entidad local me­ nor y la cantidad que resulte de distribuir proporcionalmente al número de habitantes de cada uno de ellos la diferencia entre el crédito total presupuestado y la suma de las participaciones fijas. Además, en 2008 se ha creado un fondo especial destinado a los municipios de menor tamaño al que se le ha otorgado una dotación de 14,4 millones de euros durante toda la legis­ latura y de 3,6 millones de euros para el ejercicio 2008. La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 3.5. 57 La Rioja El instrumento general de cooperación económica de la Comunidad Autónoma con las entidades locales es el Fondo de Cooperación Local, creado en virtud de lo establecido en el artículo 113 de la Ley 1/2003 de la Administración Local de La Rioja, que tiene por objeto la financiación de las obras y servicios municipales y la contribución al cumplimiento del prin­ cipio de suficiencia financiera. La dotación de este Fondo se establece anualmente en la Ley de Presupuestos Genera­ les de la Comunidad para cada año, siendo en 2008 de un total de 22.190.974,47 euros que se desglosan en las siguientes líneas de actuación: • Sección de capitalidad. Incluye una partida presupuestaria por importe de 3.065.165 euros destinada al Ayuntamiento de Logroño en su condición de capital de la Comu­ nidad Autónoma de La Rioja. • Sección de cabeceras de comarca. Tiene como destinatarios a los municipios consi­ derados cabeceras de comarca, a excepción de Logroño. Su importe asciende a 2.887.352 euros, tiene carácter incondicionado y se reparte por cuotas fijas a cada municipio y en función de su población. • Sección de municipios de población superior a 2.000 habitantes no incluidos en las secciones anteriores, con un importe total de 1.694.002 euros. Esta subvención tam­ bién tiene carácter incondicionado y se reparte atendiendo a dos mismos criterios: una cuota fija de 15.000 euros para cada municipio y otra que se determina en fun­ ción de su población. • Sección de pequeños municipios. La financiación de esta sección asciende a 451.607 euros, tiene carácter finalista y, por tanto, se suma a la procedente de los planes re­ gionales. • Sección de otras líneas finalistas. En ella se integran el resto de las líneas de financia­ ción condicionada del Gobierno de La Rioja a favor de las entidades locales riojanas. 4. Comunidades autónomas con fondos condicionados En este último bloque se incluyen las regiones que disponen de instrumentos de colabo­ ración con los entes locales con un carácter totalmente condicionado. Se trata, en su mayoría, de Comunidades uniprovinciales en las que la principal finalidad de los recursos destinados a las Corporaciones es la atención de una serie de necesidades municipales básicas como la instrumentación de inversiones en los planes de obras y servicios, la asistencia técnica, la gestión de los tributos o el asesoramiento económico y jurídico, funciones que en las demás Comunidades pluriprovinciales son asumidas por las Diputaciones u otros entes asimilados. 58 4.1. José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas Asturias En el Principado de Asturias no existe un instrumento específico de cooperación con los entes locales. Pese a ello, los municipios perciben un importante volumen de recursos en concepto de transferencias, tanto corrientes como de capital, todas ellas con un claro carácter condicionado, que se concentran fundamentalmente en programas de fomento del empleo, gestión educativa o servicios sociales. Asimismo, la normativa vigente prevé la posibilidad de incrementar los recursos desti­ nados a las Entidades Locales si se traslada la gestión de nuevos servicios a los mismos como consecuencia de la puesta en marcha del Pacto Local. De un modo más concreto, en la Dis­ posición Adicional Quinta de la Ley de Presupuestos del Principado de Asturias para 2008, se recoge una autorización al Consejo de Gobierno para que, a propuesta de la Consejería de Economía y Administración Pública, pueda realizar en el presupuesto las adaptaciones que sean necesarias para transferir a favor de las entidades locales las partidas y cuantías que co­ rrespondan, en los procesos de traspaso y delegación de competencias, siempre que las mis­ mas queden expresamente determinadas en las correspondientes disposiciones o acuerdos. Asimismo, la Administración del Principado podrá suscribir convenios con las entidades lo­ cales para la prestación de servicios que hayan sido acordados en el marco del Pacto Local. Cuando las características de la prestación de servicios así lo exigieran, dichos convenios po­ drán extenderse a varios ejercicios, pudiendo adquirirse compromisos de gasto que tendrán la consideración de gasto plurianual a efectos presupuestarios. 4.2. Baleares Desde el año 2001 en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad se incluye una partida económica denominada Fondo de Cooperación Municipal que tiene por objetivo contribuir al equilibrio económico de las entidades locales y a la realización interna del prin­ cipio de solidaridad, así como colaborar en la consecución de los principios de suficiencia fi­ nanciera y autonomía de las entidades locales. Su existencia se reguló con la aprobación del Decreto 22/2005, de 4 de marzo, de la Consellería de Interior del Gobierno Autónomo Ba­ lear, en el que se establecía el régimen jurídico, los criterios de distribución y el funciona­ miento del mismo. Los recursos procedentes de este fondo deben destinarse obligatoriamen­ te a la realización de inversiones, pudiendo incluso dar cobertura a determinados convenios de colaboración de carácter plurianual dentro del límite de financiación que corresponda a cada municipio. La dotación anual del Fondo se fija cada año en los Presupuestos Generales de la Co­ munidad Autónoma, respetando un mínimo que estaba fijado en el 0,23% del total de los cré­ ditos consignados en el ejercicio económico, límite que, tras la aprobación de la Ley 20/2006, de 15 de diciembre, municipal y de régimen local, pasó a situarse en el 0,7% del to­ tal de los ingresos propios de la Comunidad. A esta asignación se llegará de manera gradual tras un período de ajuste que durará como máximo tres años: el 75% el año 2007, el 87,5% el año 2008 y el 100% en el año 2009. Como consecuencia, el importe del Fondo prácticamente La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 59 se ha duplicado en los últimos años, pasando de 7.307.979 euros en 2006 a 14.365.608 euros en 2008. Los criterios de reparto del Fondo en cada año son fijados en el seno de una Comisión Mixta en la que participan la Administración de la Comunidad Autónoma y las asociaciones que agrupan a los municipios de las Islas. Todos los años se elabora una propuesta que se ele­ va al Consejero de Interior, órgano encargado de la emisión de la resolución de aprobación de los mismos, que es publicada en el Boletín Oficial de las Illes Balears. Con carácter transitorio, el Decreto 22/2005 establece que el porcentaje aplicable al municipio de Palma de Mallorca, sobre el total destinado por la Ley de Presupuestos de la Comunidad Autónoma para el presente año al Fondo de Cooperación Municipal, será de un 16%. En cualquier caso, y en tanto no se apruebe la Ley de Capitalidad u otra norma de com­ pensación para este municipio, la cuantía que resulte de aplicar dicho porcentaje se incre­ menta proporcionalmente cada año, sin que pueda llegar a superar el máximo del 20% del to­ tal del Fondo previsto para cada ejercicio. El resto de la cuantía se distribuye entre los municipios de las según una serie de indicadores, entre los que se distinguen varios indicado­ res de necesidad (población, insularidad, incremento de población, aspectos medioambienta­ les, etc.) y de capacidad (renta municipal y presión fiscal municipal), atendiendo a las ponde­ raciones fijadas por la Comisión Mixta 19. Además de este Fondo destinado a los municipios, existe un sistema de financiación es­ pecífico para los Consejos Insulares, regulado por la Ley 2/2002, de 3 de abril. Este sistema está formado por el Fondo Interinsular de Financiación de Servicios, y el Fondo de Compen­ sación Interinsular. El primero de ellos se articula mediante una transferencia corriente de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma de las llles Balears y se reparte entre los tres Consejos Insulares atendiendo a su población ponderada por un índice relativo de nece­ sidad de gasto. El segundo se establece mediante una transferencia de capital y se reparte so­ bre la base de la población de derecho, ponderada en un 45%, y la superficie correspondiente al territorio de cada Consejo Insular, ponderada en un 55%. La dotación de ambos fondos en el año de su creación se fijó en 25.676.432,55 euros para el primero y 11.018.128,71 euros para el segundo, importes que se actualizan anualmente en las leyes de presupuestos de acuerdo con la media de la tasa de crecimiento del índice de precios al consumo y de la tasa de crecimiento del producto interior bruto en términos nominales, aunque en ningún caso el crecimiento puede ser inferior al del índice de precios al consumo. 4.3. Comunidad Valenciana La Comunidad Valenciana no cuenta con ningún instrumento general de colaboración con las entidades locales, aunque su creación está prevista, según el contenido del nuevo Estatuto de Autonomía de la Comunidad (Ley 1/2006, de 10 de abril). Concretamente, en el artículo 64, apartado tercero, de dicho texto se establece que «el objetivo de dicho Fondo será la potenciación de la autonomía local sobre la base del principio de subsidiariedad y que tendrá los mismos criterios que el fondo estatal». 60 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas El único instrumento con el que cuentan en la actualidad los municipios valencianos es el Fondo de Cohesión Territorial, que tiene por objeto ayudar a las localidades menos favore­ cidas y potenciar el desarrollo integral de los municipios de la Comunidad. El Fondo está compuesto por dos líneas de ayuda, una destinada a la financiación de infraestructuras y equipamientos de municipios y entidades locales menores y otra que financia estudios y eventos de interés local, así como la promoción institucional de estas entidades. Su dotación en el ejercicio 2008 asciende a 10.404.000 euros y se reparte únicamente entre los Ayunta­ mientos y entidades de ámbito territorial inferior al municipal que cuenten con una población inferior a 1.500 habitantes. Además de este Fondo, la Generalitat Valenciana también incluye dentro de sus presu­ puestos otras transferencias de capital destinadas a la financiación de inversiones, dentro de las cuales destaca el denominado Plan de mejora de los municipios de la Comunidad Valen­ ciana, cuya dotación en 2008 asciende a 24.205.490 euros. 4.4. Madrid El principal instrumento de cooperación con los entes locales de la Comunidad de Ma­ drid es el Fondo Regional de Cooperación Municipal, regulado por el Decreto 66/2003, de 22 de mayo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 133 de la Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Administración Local de la Comunidad de Madrid. Los recursos proceden­ tes de este instrumento tienen un carácter claramente condicionado, ya que deben destinarse a sufragar los gastos necesarios para el funcionamiento y mantenimiento de las infraestructu­ ras, equipamientos y zonas verdes municipales, que hayan sido ejecutados con cargo al Pro­ grama Regional de Inversiones y Servicios de Madrid (PRISMA) 2008-2011. Sólo pueden ser beneficiarios de estos recursos aquellos municipios de la Comunidad que tengan menos de 5.000 habitantes y que decidan voluntariamente destinar una parte del importe que les co­ rresponda de dicho programa a sufragar gastos corrientes. La dotación del Fondo depende de las disponibilidades presupuestarias existentes y se determina anualmente en la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid. En el año 2008 el importe del Fondo es de 6.779.135 euros, un importe inferior al de los dos últi­ mos ejercicios. Los criterios y las variables de distribución que se utilizan para fijar la asig­ nación máxima anual que corresponde a cada Ayuntamiento son los siguientes: • Población del municipio, con una ponderación del 60%. • Superficie protegida del municipio (criterio medioambiental) ponderado con un 20%. • Ingresos corrientes (suma de los capítulos 1, 2, 3, 4 y 5 de la clasificación económi­ ca), con un peso relativo del 20%. La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 4.5. 61 Murcia En la Comunidad de Murcia las transferencias a las entidades locales se instrumentan a través del Plan de Cooperación Local, dentro del cual se incluyen distintas subvenciones que tienen por objeto disminuir los déficits en infraestructuras y equipamientos básicos, contri­ buir a la corrección de desequilibrios intermunicipales y colaborar en el sostenimiento de los gastos corrientes. Su dotación en el ejercicio 2008 asciende a 46,21 millones de euros que tienen un marcado carácter condicionado. El Plan está compuesto por dos instrumentos básicos, el Plan de Obras y Servicios, des­ tinado a la realización de inversiones en los municipios de menos de 50. 000 habitantes, y el Plan de Pedanías y Barrios Periféricos y Deprimidos, del que se benefician, mediante conve­ nios singulares, los principales núcleos urbanos de la región (Murcia, Cartagena, Lorca y Molina de Segura). A estos dos instrumentos se añaden las transferencias que conforman la Caja de Cooperación Municipal, destinadas a la realización de todo tipo de obras, reparacio­ nes, adquisiciones, instalaciones o servicios de competencia municipal, así como a la partici­ pación en los gastos de operaciones financieras en las que la Comunidad Autónoma haya prestado su aval. 5. Conclusión El análisis positivo realizado en las diferentes Comunidades Autónomas españolas pone de manifiesto que la mayor parte de ellas ha cumplido con el mandato constitucional, estableciendo un sistema de participación municipal en los ingresos autonómicos. Las esca­ sas excepciones que hay en este sentido, tienen prevista su creación en el momento en el que se produzca el traspaso de la gestión de nuevos servicios como consecuencia de la puesta en marcha de un nuevo proceso de descentralización. Sin embargo, la manera en la que se han instrumentado estas participaciones deja bastante que desear tanto en su estructura como en su dotación. En general, todos los sistemas de participación comparten una estructura similar: un fondo de cooperación a distribuir entre los entes locales de la región según una fórmula com­ puesta por diversos factores, en la que, además de la escasez generalizada de su dotación, se percibe una evidente confusión en lo que se refiere a los objetivos perseguidos. Así lo de­ muestra el hecho de que, en muchas de ellas, se establezcan directrices precisas sobre el des­ tino que debe darse a los recursos, entre los que incluso se encuentran la realización de inver­ siones. Asimismo, en la mayoría de las regiones los criterios de reparto de los recursos son es­ casos y normalmente no se tiene en cuenta un factor tan importante como la propia capacidad de los municipios beneficiarios. Si a esto le unimos que tanto la dotación del fondo como los criterios distributivos pueden modificarse cada año mediante simples disposiciones en los correspondientes presupuestos, no nos puede extrañar el papel prácticamente residual que tiene este tipo de recursos dentro de los presupuestos municipales. 62 José Manuel Cordero Ferrera e Inés P. Murillo Huertas No obstante, cabe destacar que en los últimos años las Comunidades Autónomas han hecho un gran esfuerzo para dotar de mayor relevancia a estos instrumentos de financiación, destinando un mayor volumen de recursos a los fondos autonómicos y refinando, poco a poco, los criterios de reparto de las mismas. Notas 1. Para un análisis exhaustivo y actualizado de estos dos recursos se pueden consultar los trabajos de Poveda (2006), Pedraja (2005) o Pedraja, Salinas y Suárez (2007). 2. En el País Vasco, se analizan los distintos sistemas de transferencias que reciben los municipios de cada pro­ vincia de las Diputaciones Forales para garantizar su suficiencia financiera, pues son perfectamente asimila­ bles a los fondos autonómicos existentes en otras regiones. 3. Los datos de población proceden del Padrón Municipal a 1 de enero de 2006 (Fuente: Instituto Nacional de Estadística). 4. El importe global del Fondo asciende a 192,03 millones de euros, pero sólo el 50% tiene carácter incondicio­ nado. 5. El importe a repartir representa el 30% (parte incondicionada) de la cantidad total presupuestada para el Fon­ do, que asciende a 60,83 millones de euros. 6. El importe del Fondo incondicionado se reparte únicamente entre los municipios con población superior a los 20.000 habitantes, de modo que para calcular el importe por habitante sólo se ha tenido en cuenta la población de estos municipios (1.292.183 habitantes). 7. Se recoge únicamente la cifra del Fondo que corresponde a financiación incondicionada. 8. Se incluyen sólo los importes relativos a las líneas de actuación que reciben transferencias incondicionadas. 9. Sobre diferencias en la financiación entre el sistema de financiación común y foral, véase Zubiri y Vallejo (1995). 10. Véase Oates (1977), Musgrave y Musgrave (1992), Ter-Minassian (1997) o Monasterio y Suárez (1998). 11. Estos municipios son objeto de tratamiento específico a través de los oportunos convenios. 12. Por este concepto los municipios gallegos reciben un total de 289.252.927 euros en 2008. 13. Previamente a la distribución del fondo principal se deduce un importe equivalente al 1% que se destina a los gastos de mantenimiento propios de la Federación Gallega de Municipios (FEGAMP). 14. En realidad sólo se reparte el 99,85% de los recursos, ya que el 0,15% se destina a la financiación específica de la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL). 15. Ambos datos son publicados por el Instituto Nacional de Estadística, lo que garantiza la transparencia del sis­ tema. 16. Estos requisitos son: la existencia de un remanente de tesorería para gastos generales superior al 1% de los de­ rechos reconocidos netos por ingresos corrientes, deducidos los derechos liquidados por contribuciones espe­ ciales y por la parte del Fondo dedicada a libre disposición; ahorro neto superior al 10% de los derechos reco­ nocidos netos por ingresos corrientes, deducidos los derechos liquidados por contribuciones especiales y por el Fondo por operaciones corrientes; y endeudamiento a largo plazo inferior al 70% de los derechos reconoci­ dos netos por ingresos corrientes, deducidos los derechos liquidados por contribuciones especiales y por el Fondo de operaciones corrientes. La participación de los municipios en los ingresos de las Comunidades Autónomas 63 17. Orden PAT/263/2007, de 13 de febrero, de la Consejería de Presidencia y Administración Territorial. 18. Estas zonas se determinan en cada convocatoria pública atendiendo a determinadas características económi­ cas, sociales o geográficas que las hacen precisar de una intervención relativamente intensa. 19. Además de estos criterios de reparto, la Comisión Mixta puede incluir otros conceptos, siempre y cuando sean objetivables, debiendo justificar, en todo caso, el tanto por ciento que considere que haya de aplicárseles. Bibliografía Angoitia, M. (2002): «La participación de las Entidades Locales en los tributos de las Comunidades Autónomas», Tributos Locales, n.º 23, pp. 11-27. Oates, W.E. (1972): Fiscal Federalism, Harcourt Brace Jovanovich, New York. Monasterio, C. y Suárez, J. (1998): Manual de Hacienda Autonómica y Local, Editorial Ariel, Barce­ lona. Musgrave R.A. y P.B. Musgrave (1992): Hacienda Pública Teórica y Aplicada, McGraw-. Hill. Palacios, M. (1996): «Los Fondos Autonómicos de Participación Municipal: planteamientos cons­ titucionales y realidad normativa», Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, n.º 271-272, pp. 679-705. Pedraja, F. (2005): «La nueva participación en los Tributos del Estado: una primera valoración», Papeles y Memorias de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas, n.º 13, pp. 98-109. Pedraja, F., Salinas, J. y Suárez, J. (2007): «Financing Local Governments: The Spanish Experience» en Martínez Vázquez, J. y Sanz, J.F. (eds.): Fiscal Reform in Spain. Acomplishments and Chal­ lenges, Ed. Edward Elgar, Reino Unido. Poveda, F. (2006): Manual de Fiscalidad Local, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid. Ter-Minassian, T. (ed.) (1997): Fiscal Federalism in Theory and Practice, IMF, Washington D.C. Zubiri, I. y Vallejo, M. (1995): Un análisis metodológico y empírico del sistema de cupo, Fundación BBV.
