El estado de las finanzas públicas en Colombia afínes del siglo XX

El estado
de las finanzas
públicas
en Colombia
afínes del siglo XX
ANTONIO HERNÁNDEZ GAMARRA
IGNACIO LOZANO E.'
Los autores son respectivamente, miembro de la Junta Directiva y Jefe del Sector
Público de b Subgerencia de Estudios Económicos del Banco de U República
INTRODUCCIÓN
Las finanzas públicas constituyen un amplio campo de análisis de la
teoría económica que se ocupa de los ingresos, los gastos y la deuda del gobiemo y de los impactos que su manejo tiene sobre el aparato productivo y
la organización de una sociedad.
En especial, las finanzas públicas se pueden referir al estudio de las
funciones del gasto público en la política económica gubernamental, a la
asignación óptima de los recursos, la eficacia de la utilización del gasto público, la distribución del ingreso y los efectos de la tributación. El análisis
también se puede enfocar hacia el tamaño del Estado y sus funciones, sobre
el impacto del déficit público en el ahorro, la inversión y la cuenta corriente
de la balanza de pagos, y más allá analizar el financiamiento del déficit y sus
efectos sobre la inflación, la balanza de pagos, el manejo de la deuda públi-
I
Se agradece la colaboración en la preparación de las cifi'as a Miguel Ángel Gómez y Luisa
Fernanda Charry. Los análisis y opiniones contenidos en este trabajo son de su exclusiva responsabilidad y no comprometen a la Junta Directiva del Banco de la República.
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX
ca, las tasas de interés o la inversión privada. Finalmente constituiría suficiente materia para el análisis sobre la dinámica de la deuda pública y las
condiciones de su sostenibilidad temporal.
En este trabajo nos vamos a ocupar del tema de la estabilidad macroeconómica en tanto ésta busca conjugar la lucha contra la inflación, el desempleo y la inestabilidad cambiaria, y las discusiones al respecto se asocian
con el papel de la política fiscal sobre la actividad económica y su influencia
en el ciclo.
Inicialmente vamos a presentar algunos elementos conceptuales para
luego examinar la situación de las finanzas públicas en Colombia a fines del
siglo XX, en especial, la sostenibilidad de la trayectoria del déficit y de la
deuda pública de la última década.
Tomamos los últimos diez años como sinónimo de la expresión fines
del siglo XX, pues restringir el análisis a la situación de fines del año 1999
implica dejar de lado tres factores fundamentales en la explicación del estado actual de las finanzas públicas nacionales: a) la importancia del cambio
constitucional de 1991 en la organización del Estado y en sus finanzas, b) la
homogeneidad de las cifras, y por lo tanto la mejor información que ellas
brindan, c) el convencimiento de que el examen estático de una situación
desconoce los procesos económicos, políticos y sociales que la gestaron y
por lo tanto obscurece su verdadero entendimiento y, lo que es más importante aún, los factores que será necesario remover para introducir las reformas que se juzguen necesarias.
C O N C E P T O S E INTERRELACIONES FUNDAMENTALES
Las finanzas públicas y el ciclo económico
En virtud de las ideas de Keynes se desarrolló la noción de que los
presupuestos deberían mantenerse balanceados en promedio en el curso del
ciclo económico, es decir, que sean superavitarios durante los períodos de
auge y deficitarios en las recesiones, mostrando un comportamiento anticíclico [Fisher y Easterley 1990]. Este sería el caso, principalmente, si las
fluctuaciones en la demanda agregada y del presupuesto se juzgaren transitorias. Por ejemplo, una mejora en los términos de intercambio que aumentara los ingresos del gobierno no debería producir cambios en los gastos e impuestos y, así, contribuiría al superávit. En este sentido, el superávit
o el déficit puede comportarse endógenamente respecto a la actividad económica porque los recaudos se incrementan en los períodos de auge, al aumentar la base tributaria, aunque algunos gastos también son procíclicos.
306
EL ESTADO DE U S FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
El enfoque de los presupuestos balanceados ha sido complementado con otras teorías que resaltan las distorsiones que produce la tributación en las decisiones de los agentes económicos y la necesidad de suavizarlas. La mayor parte de los impuestos gravan el ingreso, el gasto y la
propiedad, afectando las decisiones de las familias respecto a cuánto trabajar, cuánto ahorrar y cómo distribuir su portafolio entre activos físicos y
financieros. En este sentido los impuestos producen una asignación inadecuada de los recursos causando una pérdida de bienestar. Frente a este
hecho se requieren acciones de gobierno en cuanto a la elección cuidadosa
de las tasas tributarias que minimicen las pérdidas y suavicen los impactos
del ciclo.
El argumento de la "suavización de la tributación" sigue los lineamientos del consumo permanente de Friedman en el sentido de que el
consumo privado debe basarse en el ingreso permanente, no en su componente cíclico. Así, las tasas tributarias del gobierno deben basarse en un
concepto de gasto fiscal permanente, lo cual implica tener un sistema de
recaudos con tasas marginales estables en el tiempo, en lugar de tasas marginales que fluctúen con los vaivenes del ciclo [Barro 1979]. Dicho sistema minimiza las pérdidas de bienestar que causan los impuestos sobre la
elección de los individuos.
., t.
Además de los anteriores enfoques, existen nuevos desarrollos que
ponen de presente que el carácter contracíclico de la política fiscal puede
depender del grado de "debilidad" de la situación fiscal. Si los gobiernos están cercanos a la insolvencia, una expansión fiscal puede crear una situación
de pánico y generar una crisis de confianza, tendiendo a reducir antes que
incrementar la demanda agregada. Por el contrario, en estas circunstancias
la contracción fiscal puede tener efectos expansionistas, al reducir la probabiUdad de una crisis fiscal [BID-ILPES 1997].
El déficitfiscaly la composición de la demanda agregada
. • - ^'
A partir de las definiciones de oferta y demanda agregada, es senciUo
concluir que la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual a la diferencia entre el ahorro y la inversión en la economía nacional. Así:
a)
Si la inversión que hace la economía nacional es mayor que el ahorro que genera, se producirá un déficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos. Si este déficit se financia, el país se endeudará con
el exterior. Si no se puede financiar en su totalidad, disminuirán las
307
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX
b)
c)
reservas internacionales. Si la financiación es superior al déficit, se
acumularán reservas internacionales.
Si la inversión que hace la economía nacional es menor que el ahorro
que genera, se producirá un superávit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Este superávit se puede utilizar para pagar deuda externa o para acumular reservas internacionales.
Si la inversión que hace la economía nacional es igual al ahorro que
genera, la cuenta corriente de la balanza de pagos estará en equilibrio.
Y la acumulación de reservas internacionales dependerá exclusivamente de la cuenta de capital.
,
En términos del ahorro y la inversión de los sectores público y privado, el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es igual al exceso de
inversión privada sobre el ahorro privado más el déficit o superávit del sector público. Según esta identidad, un aumento del déficit fiscal que no tenga efecto sobre el ahorro privado, produce un desplazamiento (o disminución) de la inversión privada o un aumento en el déficit de la cuenta
corriente de la balanza de pagos . Aunque las conclusiones que se deducen
directamente de tal identidad aparentemente no admiten discusión, son
controversiales en un contexto dinámico, cuando el gobierno puede cambiar la trayectoria temporal de los impuestos. El nuevo enfoque de la "equivalencia ricardiana" señala que, bajo ciertas circunstancias, un cambio en la
trayectoria de los impuestos a lo largo del tiempo no afecta el gasto privado
y, por consiguiente, no altera la inversión ni el ahorro global de la economía. Así mismo, no afectará la cuenta corriente de la balanza de pagos [Barro 1984]. Aunque esta afirmación es sorprendente y contradice una conclusión preliminar, tiene sentido en los análisis que involucran el horizonte
temporal.
Una rebaja de impuestos en el período corriente, Ceteris Paribus, podría generar un déficit en las cuentas del gobierno. Conscientes las familias
de que tendrán que compensar ese desequilibrio fiscal con mayores impuestos en el futuro, ahorran el ingreso que obtienen por la rebaja de impuestos
y lo destinan para la mayor tributación futura. Así, los agentes privados no
2
Estas relaciones pueden ser pertinentes para entender lo que sucede en Colombia, pues
frente a un déficitfiscalcreciente y disminuciones en el déficit de la cuenta corriente se ha producido un ajuste notorio en el balance privado vía la disminución de la inversión.
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EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
modifican su patrón de gasto en razón a que éste depende del valor presente
del ingreso disponible, esto es, del valor presente de sus ingresos brutos menos el valor presente de los impuestos. Si la rebaja de impuestos del período
presente se compensa con aumentos en el fiíturo, sin alterar su valor presente, no hay razón para esperar cambios en el ingreso disponible a lo largo del
tiempo ni cambios en el gasto privado de la economía. En este sentido, el
déficit fiscal de un período se corrige en el tiempo con mayores impuestos
sin alterar el balance privado y el balance externo de las cuentas macroeconómicas .
La financiación del déficit
Los efectos de las finanzas públicas en la política macroeconómica,
también se pueden entender analizando la manera de financiar el déficit fiscal. Para entender esto a cabalidad veamos primero algunas relaciones macroeconómicas básicas:
•
El saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos más el financiamiento externo neto (cuenta de capital) determínala acumulación de
reservas internacionales.
•
La variación de las reservas internacionales más la variación del crédito del Banco de la República determina la variación en el crédito interno neto de la economía.
En este caso, el uso de cada una de las fuentes de financiamiento del
déficit que alternativamente tiene el gobierno, genera impactos macroeconómicos de distinta naturaleza. Si, por ejemplo, el déficit fiscal se financia
con crédito externo, se afecta la acumulación de reservas internacionales o
se aprecia la tasa de cambio, dependiendo del régimen cambiario existente .
Si el resultado es un aumento de las reservas internacionales, las autoridades
económicas deben restringir el crédito interno para mantener cierto control
monetario, lo que presiona al alza las tasas de interés y desaloja, por esta vía.
3
En el mundo real existen ciertos factores que pueden hacer fallar la 'equivalencia ricardiana'. Entre estos se destacan las restricciones de liquidez, la incertidumbre, los efectos marginales de
incendvo de los impuestos y los diferentes horizontes de tiempo de los gobiernos y de las familias.
4
Si el régimen es de tipo de cambio fijo, la financiación extema del gobierno incrementa las
reservas internacionales y, puesto que la oferta monetaria es endógena, se expanden los medios de
pago. Por el contrario, si el régimen cambiario es de tipo flexible, la financiación aprecia el tipo de
cambio y puede contraer la demanda agregada.
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX
la inversión privada. Si se aprecia la tasa de cambio, los efectos se manifiestan sobre las exportaciones y las importaciones, profundizando el déficit
en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Debe observarse, así mismo,
que el acceso a recursos externos para financiar el desbalance fiscal, depende de la credibilidad que tenga el país en los mercados internacionales
de crédito.
La segunda fuente de financiación del déficit fiscal del gobierno es el
crédito interno a través de bonos, que es distinto al financiamiento proveniente de la emisión o del crédito que le otorga el Banco Central. Desde
luego que, frente a un techo para el crédito global de la economía, el uso de
estos recursos por parte del gobierno afecta el financiamiento interno privado y puede conducir a que éste busque recursos externos, con efectos similares a los descritos antes. Además, la colocación de bonos púbücos requiere
de intereses reales atractivos, lo cual presiona hacia arriba al costo del dinero
con los consiguientes efectos perversos sobre la inversión.
Un tercer mecanismo de financiación del gobierno lo constituye la
venta de sus activos. Esto lleva a una discusión de los impactos que la privatización tiene sobre la política fiscal. En teoría el precio que el gobierno
puede obtener de las privatizaciones debe ser igual al valor presente de los
flujos de ingresos que se obtendría si las empresas permanecieran en manos
del gobierno. Sin embargo, la racionalidad económica de las privatizaciones
se sustenta en que el sector privado estaría dispuesto a pagar un precio más
alto que dicho valor, debido a factores de eficiencia, lo cual hace la política
fiscal futura más sostenible [Perry 1997]. Esto es sobre todo cierto si debido
a los factores de ineficacia o corrupción, las empresas públicas operan con
pérdidas, aumentando el déficit fiscal presente.
Finalmente, el gobierno puede financiar su desbalance financiero
mediante el señoreaje, que es el ingreso que percibe a través del Banco
Central por su poder monopólico de imprimir moneda. Más aún, la teoría precisa que tanto el señoreaje como el impuesto inflacionario, constituyen un ingreso para el Emisor. En el primer caso, el Banco Central recibe ingresos cuando expande la base monetaria y, en el segundo, el Banco
Central perciben ese recaudo, en la medida que reconoce un interés real
negativo por el dinero de alto poder. Es evidente que los ingresos por señoreaje dependen de la tasa de inflación, de la demanda por dinero y de
las elasticidades de la demanda del dinero respecto al ingreso y a la inflación misma.
310
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
La sostenibilidad fiscal
Finalmente, el análisis de las finanzas públicas se puede hacer desde la
perspectiva de la sostenibilidad de la deuda. Dicha sostenibilidad se cumple
si el valor presente de los futuros superávit primarios es igual o superior al
saldo de la deuda existente.
Puesto que el pago de la deuda depende de la capacidad que tenga el
gobierno para generar superávits primarios y de la evolución de la tasa de
interés que se utiliza como descuento, hay que introducir nuevas variables
para construir un análisis que se acerque más a la realidad. Por ejemplo, el
ritmo de los recaudos y, por esta vía, el resultado primario del gobierno depende en buena medida del crecimiento de la economía. Así mismo el gobierno puede recurrir a otras fuentes para financiar su déficit, además de la
deuda tradicional, como el señoreaje que está influenciado por la tasa de inflación y por la demanda de dinero.
Así las cosas, la condición para hacer sostenible la política fiscal es
que el superávit primario más el señoreaje sirvan la deuda, de manera que
el coeficiente deuda a PiB se mantenga constante a lo largo del tiempo^ El
cumplimiento de esta condición depende del comportamiento de las
principales variables macroeconómicas, esto es, de la inflación, el crecimiento económico y la tasa de interés real.
Como epUogo de esta primera parte del trabajo nos queda claro que la
incidencia de las finanzas públicas sobre el resto de la economía no es de total
discreción de las autoridades económicas, ya que se manifiesta a través de
muchos canales. En primer lugar, el resultado financiero del sector público
está altamente influenciado por el ciclo real que depende, a su vez, de quienes
diseñan y ejecutan la política. El exceso de gasto público (desharrorro) tiene
gran incidencia en la composición de la demanda agregada de la economía y,
a menos que se corrija en el tiempo con mayores impuestos, termina desplazando las actividades productivas de los particulares y/o agravando los desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos. La forma de financiar
el déficit público también afecta las tasas de interés y la inflación, lo cual desestabiliza las condiciones necesarias para el crecimiento de largo plazo. Finalmente el endeudamiento público que es sostenible tiene un límite y éste
5
Lo cual significa que el sector público incrementa su nueva deuda al ritmo de crecimiento
de la economía. Adicionalmente, en esta condición el señoreaje incluye tanto el impuesto inflacionario como los ingresos que recibe el gobierno por la creación de dinero, y el concepto de dinero televante se refiere al de alto poder. Ver detalles en Perry [ 1997].
..
311
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
depende tanto de las variablesfiscalescomo del entorno macroeconómico. Si
los gobiernos se endeudan por encima de ese límite, se pueden desatar estados de insolvencia que no son deseables desde ningún punto de vista.
Lo que ponen de presente estas interrelaciones es que la restricción
presupuestal es el principio orientador del análisis de las finanzas públicas.
Esto significa que los economistas le imponen límites al déficit público ya
sea por la imposibilidad de financiarlo o por los efectos indeseables que tienen sobre otras variables de la economía.
,
E L TAMAÑO DEL ESTADO COLOMBIANO Y SUS FUNCIONES
Hacia finales de los años ochenta se generó un consenso internacional
según el cual en América Latina el sector público había alcanzado un tamaño
exagerado, perseguía demasiados objetivos y sobreregulaba la actividad económica; todo lo cual afectaba negativamente el bienestar y el crecimiento
económico [Carrasquilla 1999]. A partir de este diagnóstico, a principios de
los años noventa el gobierno colombiano -como otros de Latinoaméricallevó a cabo un conjunto de reformas para redefinir las funciones del aparato
estatal en lo concerniente a su impacto sobre la actividad económica.
Con el objeto de fomentar la eficiencia y la competitividad la llamada
apertura económica buscaba, en esencia, mayor influencia del mercado en
la asignación de los recursos, para lo cual las reformas enfatizaron la liberación del mercado cambiario, del comercio exterior y del mercado financiero, al tiempo que propugnaba por la flexibilización del mercado laboral y la
profundización de la descentralización. En cuanto a este último aspecto,
Eduardo Wiesner anotó que:
[no se trataba de que] el mercado, en un sentido restringido y limitado a
actividades del sector privado, sea el principal factor en un proceso de
descentralización. [...] El punto de fondo, es buscar que la estructura
constitucional, legal y jurídica del país y en sus expresiones institucionales,
administrativas y fiscales se de amplio y flexible margen para que los
departamentos, municipios, regiones, provincias o gobiernos locales puedan
asociarse libremente [...] en respuesta a su percepción de sus problemas y de
sus posibles soluciones, [y dar lugar a una] apertura territorial [Wiesner
1992, 54 y 55].
La apertura así entendida, debería estar exenta de proteccionismos
para que se generasen ganancias en eficiencia y productividad y se pudiese
construir un federalismo fiscal que estimulase la 'revelación de las preferencias' de la ciudadanía y facilitar la estimación de la demanda local por bie312
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
nes públicos. Aunque más adelante se tratará el tema del proceso de descentralización y sus implicaciones fiscales, digamos aquí que el proceso fue
concebido como parte de las reformas encaminadas a procurar una mayor
injerencia del mercado en la asignación de los recursos.
En cuanto a las reformas laborales, la Ley 100 de 1993 introdujo
modificaciones substanciales al régimen de pensiones, propugnó por la
reorganización de las entidades públicas de la seguridad social, eliminó
la retroactividad de las cesantías, y en general, procuró la flexibilización
del mercado laboral.
En lo referente a las orientaciones del sector financiero, además de la
creación de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad
monetaria, cambiaria y crediticia, con autonomía e independencia del poder ejecutivo, las reformas buscaron la eliminación de la asignación sectorial del crédito, la supresión casi total de las inversiones forzosas, el establecimiento de la multibanca por oposición a la banca especializada antes
existente y la reducción de los encajes bancarios. Todo ello al tiempo que se
estableció el financiamiento al gobierno nacional por parte del Banco de la
República sólo con el voto unánime de los miembros de su Junta Directiva
y se tomó la decisión de privatizar buena parte de la banca pública que había quedado nacionalizada en virtud de la crisis financiera de mediados de
los años 80. Finalmente, se eliminó el monopolio que tenía el Banco de la
República en la compra-venta de divisas, se modificó sustancialmente el
control cambiario y se determinó la no fijación administrativa de la tasa de
cambio, para lo cual se instituyó un sistema de bandas cambiarlas que estuvo vigente hasta finales de septiembre de 1999.
Pese a todas estas reformas, el tamaño del Estado no disminuyó sino
que aumentó durante los años noventa. Para explicar su evolución, se requiere precisar que el Estado está conformado por distintos tipos de agencias públicas del orden nacional y territorial -departamental y municipal— y que
cada uno de estos niveles se agrupan en cuatro categorías: gobiernos centrales, entidades descentralizadas y de seguridad social y empresas públicas .
6
A manera de ilustración, entre las entidades de carácter nacional que conforman el gobierno
central se encuentran los ministerios, la presidencia, el congreso, los organismos de control, etc.
Como entidades descentralizadas y de seguridad social del se encuentran el SENA, el ICBF, el ISS,
Cajanal, etc. Empresas públicas del orden nacional son Ecopetrol, Telecom, ISA, etc. A nivel de los
departamentos y municipios se encuentran este tipo de entidades y se suelen identificar globalmente
con el nombre de entidades territoriales.
313
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX
En materia de medición, usualmente el tamaño del Estado se evalúa a
través de la relación entre el gasto público y el producto nacional. Esto significa que se hace referencia al gasto que realizan todas las agencias tanto del nivel nacional como territorial. No obstante, el análisis se puede referir al tamaño de una parte del Estado, como el gobierno central, especialmente cuando
se trata de evaluar la incidencia de sus operaciones .
La evidencia intemacional señala que el sector público de un país típico de América Latina gasta alrededor del 26% del PiB, en tanto el gasto público en un país industrializado supera el 40%. No obstante, lo fundamental es
su composición, pues mientras los países de América Latina gastan alrededor
de 2,5% del PiB en la seguridad social y menos del 15% del PiB en las funciones 'básicas' del gobierno, los países industrializados destinan 15% y 20% del
PiB a estas actividades, respectivamente [BID-ILPES 1997]^
El gasto del Sector Público No Financiero (SPNF) de Colombia fue del
20,7% del PiB a comienzos de los noventa y se elevo a 33% del PiB en 1997
(Gráfico 1) . Este aumento de más de 12 puntos porcentuales del producto se
relaciona con el cambio de las instituciones del país y las nuevas funciones
que asumió el Estado reseñadas en los párrafos anteriores. En el contexto de
América Latina, el tamaño del Estado colombiano se encontraba 6 puntos
por debajo de la media en 1990 (que se situó en 26% del PIB) y a finales de la
década se encuentra 7 puntos por encima.
El gasto del gobierno nacional que en 1990 era del 9,6% del PiB
-uno de los más bajos en el contexto latinoamericano- ascendió a 15,8%
del PiB en 1997. En este último año, el 50% de los gastos se asignan a las
transferencias y al pago de intereses de la deuda. Aunque el gasto del gobierno central aumentó 6 puntos del producto entre 1990-1997, no se puede
afirmar que el tamaño del gobierno central colombiano es excesivamente
alto pues es similar al de México y claramente inferior al tamaño de los gobiernos centrales de Venezuela, Uruguay, Ecuador, Costa Rica y Chile,
para no mencionar los gobiernos de los países industrializados. El tamaño
medio de los gobiernos del panel contemplado, para 1997 es del 26% del
PiB, cifra que está muy por encima del gobierno de Colombia.
7
Como se hizo explícito al comienzo de este trabajo, nos concentramos en las cifras del gobierno nacional, salvo algunas anotaciones expresas sobre el resto del sector público colombiano.
8
De acuerdo al BID las funciones 'básicas' se refieren a una amplia variedad de gastos diferentes a intereses de la deuda, seguridad social e inversión.
9
Estas cifras se expresan en términos del nuevo valor del PIB cuya base se estableció en 1994.
314
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
Una conclusión que se desprende de la revisión de las últimas cifras
sobre gasto público de Colombia en el contexto latinoamericano, es que si
bien el gasto consolidado supera a la de sus vecinos, el gasto efectuado por el
gobierno central se encuentra en niveles equiparables al de la mayoría de los
países. Esta es una consecuencia lógica del proceso de descentralización, en
la medida que se espera que sean los niveles territoriales del gobierno quienes ejecuten la mayor parte del gasto público. El Gráfico 1 muestra que en
1999 el tamaño del Estado alcanzará el 35% del producto nacional y que la
mitad de ese gasto se ejecutará por entidades públicas diferentes a las que
conforman el gobiemo nacional.
GRÁFICO I
TAMAÑO DEL ESTADO: GASTO TOTAL C O M O % DEL PlB.
990
1991
1992
1993
1994
-GNC
1995
1996
1997
1998
1999 py
•SPNF
. EVOLUCIÓN DE LAS OPERACIONES DEL GOBIERNO NACIONAL
Conceptos básicos
Estimar la evolución del gasto del gobierno, sus ingresos y el correspondiente déficit supone una definición previa de la forma de medición de dichas variables. En principio el gasto, los ingresos y el déficit se
pueden medir a través de las operaciones de caja, o sea de los pagos en
efectivo realizados por la Tesorería General de la Nación. También se
pueden medir mediante el concepto de causación, o sea de las apropiaciones presupuéstales que miden las autorizaciones máximas de ingresos
y gastos que el gobierno puede ejecutar en un período determinado. De
las apropiaciones de gastos y los reconocimientos de ingresos, algunos se
convierten en pagos e ingresos efectivos de caja, otros son cuentas por
pagar o ingresos por recibir, mientras que algunos gastos son simplemente reservas de apropiación los cuales corresponden a la parte del pre315
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX
supuesto que se compromete pero que no se causa en el período presupuestal correspondiente.
Para el análisis del déficit de caja es necesario separar las operaciones
que el gobierno realiza con el resto del aparato productivo, de aquellas que
realiza con otras entidades públicas -que el gobierno nacional realiza con
gobiernos regionales o con empresas públicas- con fines distintos al manejo
de su portafolio de inversiones. De estas definiciones surgen las siguientes
relaciones:
* ^"'
Déficit de caja. Es igual a los ingresos efectivamente recibidos por el
gobierno menos sus gastos efectivamente realizados y el préstamo neto que
el gobierno le otorga al resto del sector público.
Déficit total Cuando al déficit de caja se le suman las cuentas causadas y no pagadas en un período, se obtiene el endeudamiento total del gobierno en ese período o déficit total. Entonces, el déficit total mide el endeudamiento en que debe incurrir el gobierno mediante contratos expresos
de deuda (interna y externa) y mediante la deuda flotante que le otorgan los
proveedores de bienes y servicios.
Déficit primario. Con el fin de aislar el pago de los intereses y por lo
tanto concentrarse en el análisis de los gastos que son, en principio, discrecionales del gobierno, el déficit total se divide en déficit primario y el pago
de los intereses.
Se pueden hacer otros cálculos, como descomponer los intereses entre su componente inflacionario y el pago real de los mismos, dando lugar
al déficit operacional, o distinguir los incrementos permanentes del déficit fiscal, de los incrementos transitorios producidos por el ciclo económico, con lo cual se obtienen mediciones que corrigen el déficit por el estado
del ciclo {déficit estructural). Estas dos últimas clasificaciones no son relevantes para nuestro análisis por lo que no serán objeto de consideraciones
adicionales.
En este trabajo los ingresos, los gastos, el déficit y el préstamo neto se
miden en términos de caja, Claro que conceptualmente una mejor medida
de déficit debe incluir las cuentas por pagar, que se encuentran implícitas en
el ejercicio presupuestal. Infortunadamente obtener cifras comparables del
déficit total para un período prolongado, como el que abarca este trabajo,
constituye una tarea casi imposible por lo arduo que sería estimar en forma
consistente las cuentas por pagar al cierre de cada ejercicio presupuestal y de
esta manera determinar en cuánto se incrementan en un determinado año.
316
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
Finalmente mencionamos algunas razones por las cuales el resultado
de caja no es un buen indicador del impacto macroeconómico del déficit
[Fainboim y Acosta, 1997]:
•
Tiene cobertura institucional limitada.
•
No da cuenta de los pasivos contingentes del gobierno y no informa
sobre la sostenibilidad fiscal.
•
No considera la inflación, generando una sobre-estimación del déficit en términos reales puesto que desde el punto de vista económico,
el componente nominal de los intereses no es mayor deuda.
•
Toma como dados los precios relativos, y por lo tanto no incluye los
subsidios implícitos en esas transacciones.
Dinámica de los ingresos
Los flujos de ingresos y pagos del gobierno nacional son predominantes dentro del tamaño de las operaciones del sector público colombiano
y constituyen los principales canales de transmisión de la política fiscal. El
desbalance que se genera durante una vigencia entre las cuentas ingresos y
pagos del gobierno constituye el déficit (o superávit) fiscal, cuyo financiamiento afecta el nivel de la deuda pública.
Los ingresos de la nación provienen mayoritariamente de los gravámenes tributarios. La riqueza de las personas naturales y jurídicas, el flujo
de rentas que perciben los factores de producción y, en general, las transacciones de bienes y servicios entre los agentes, constituyen la base tributaria
de la nación. Una forma de clasificar los recaudos tributarios es si recaen sobre las actividades económicas que realizan los agentes dentro del país, o si
recaen sobre las transacciones que ellos mantienen con el resto del mundo.
Así las cosas, los principales impuestos sobre la actividad económica interna
son el impuesto de renta y complementarios y el impuesto a las ventas.
Dentro de esta categoría también se encuentran otros de menor importancia, como el impuesto a la gasolina, el impuesto de timbre nacional, el reciente impuesto a las transacciones financieras, etc. Por su parte, entre los
recaudos más importantes que obtiene la nación de la actividad económica
externa se encuentran los gravámenes arancelarios, el IVA a los productos
importados y, hasta 1992, la llamada sobretasa a las importaciones ClF
(Anexo A I ) .
Existen otros criterios de clasificación de los ingresos fiscales y que
han sido propuestos por los manuales de finanzas públicas de los organismos internacionales. Por ejemplo, los flujos de ingresos pueden provenir de
317
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU, EN COLOMBU. SIGLO XX
las Operaciones corrientes que realiza la Nación o de las operaciones de capital, en el sentido que las primeras hacen referencia a los recaudos por imposiciones tributarias, otro tipo de contribuciones legales (ingresos no tributarios) y, para los gobiernos subnacionales, las transferencias corrientes
provenientes de otros niveles de gobierno. Los recursos por estos conceptos
tienen la característica de ser obligatorias y sin contraprestación directa por
parte del Estado. En la hacienda pública colombiana es muy importante la
definición de los ingresos corrientes de la Nación, pues constituyen la base
sobre la cual se transfieren recursos a las regiones. Por su parte, los ingresos
de capital están asociados a los activos de propiedad de las agencias de Estado. La utilización de una u otra de las clasificaciones descritas, depende de
los propósitos del análisis.
En los Gráficos 2 y 3 se muestra la dinámica de los ingresos del gobierno nacional, de acuerdo con la primera clasificación, y los cambios en
su composición ocurridos a lo largo de los noventa. Las cifras agregadas
muestran que como porcentaje del nuevo PiB, los ingresos totales del gobierno ascienden de 8,9% a 12,3% entre 1990 y 1997 y luego descienden a
11,5% en 1998.
Un hecho básico que se observa es que más de las dos terceras partes de los recaudos tributarios del gobierno se originan en la actividad
interna, aunque es claro que han perdido participación frente a los recursos provenientes de operaciones con el exterior. Dentro de la actividad interna predomina el impuesto a la renta y complementarios, aunque cada vez contribuyen en menor grado a financiar las actividades del
gobierno. Así, para 1990 este impuesto representaba el 56% de los recursos por actividad interna y el 36% del total de los ingresos del gobierno. Estas participaciones se redujeron a 49% y 31 % para 1996, respectivamente. En su lugar el impuesto a las ventas ha cobrado mayor
relevancia en las cuentas del gobierno.
El comportamiento del impuesto de renta y complementarios no
siempre responde en la dirección y celeridad esperadas. Entre 1994 y 1996
el recaudo por este concepto descendió de 4,2% a 3,7% del PlB, justamente
cuando fue dinámico el crecimiento de la economía'". Por otra parte, las cifras indican que la sobretasa del 25% al impuesto de renta (Ley 6a.de la re-
lO
318
La tasa de crecimiento real de la economía fue en promedio 4,5% para este período.
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
GRÁFICO 2
INGRESOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
1998
1999 pr
forma tributaria de 1992), tuvo un impacto relativamente leve y de corta
duración.
^ ,
Los recaudos por impuestos indirectos (aranceles e IVA, tanto a transacciones internas como externas) presentaron un comportamiento creciente durante todo el período, con excepción de 1998 y 1999, por la caída
de la actividad económica. La dinámica que registró el IVA, cuyos recaudos
ascendieron de 2,4% a 4,7% entre 1990 y 1997, está claramente asociada
con el énfasis que le ha dado la política tributaria a este gravamen, en cuanto es más sencillo su recaudo. Las sucesivas reformas tributarias de 1990,
1992, 1995, y 1998 elevaron y homologaron las tarifas del IVA y ampliaron
la base gravable de este impuesto a la mayor parte de los productos que se
consumen.
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Finalmente nótese que la pérdida de dinamismo de los impuestos al
comercio exterior registrado a comienzos de la década (aranceles y sobretasa
a las importaciones ClF), está asociada con las medidas de reducción y eliminación de aranceles contemplados en el programa de apertura. Entre
1988 y 1991 los recaudos por aranceles se redujeron hasta alcanzar el 0,6%
del PiB en este último año. La caída en estos gravámenes, fueron parcialmente compensados por el IVA que se aplica a las transacciones externas.
Posteriormente, los recaudos a las actividades externas recobraron su dinamismo con el fuerte crecimiento de las importaciones.
La expansión de los gastos
Para que el Estado pueda desarrollar el mandato que le asigna la
Constitución Nacional, requiere de la ejecución de ciertos pagos. La admi319
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBLA. SIGLO XX
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320
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBUV A FINES DEL SIGLO XX
nistración central es el principal nivel de gobierno que se encarga de implementar estas tareas y, por consiguiente, la magnitud y asignación de sus gastos es de gran interés.
Las cifras muestran que el gasto total del gobierno nacional se incrementó de 9,6% a 16,2% del PiB entre 1990 y 1998 (Gráfico 4). La expansión de los pagos ha sido progresiva en todos el período de análisis, incluyendo 1999, pues a diciembre los pagos ascendieron a 18,8% del PiB. El
aumento de los gastos visto por cuatrienios nos dice que bajo la administración Gaviria (1991-1994) el crecimiento real promedio fue de 12%, frente
a un incremento real promedio de 9% bajo la administración de Samper
(1995-1998).
GRÁFICO 4
GASTOS TOTALES DEL GOBIERNO CENTRAL
Porcentaje del PIB
20 T
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
Al igual que los ingresos, las cuentas de gastos se pueden clasificar con
diferentes criterios. El primero agrupa de acuerdo al destino sectorial, y es la
llamada 'clasificación funcional del gasto'. Naciones Unidas identifica por
lo menos diez destinos del gasto, dentro de los cuales se encuentra la defensa, orden público y seguridad, salud, educación, protección ambiental y social, administración general del Estado, etc. Siguiendo los manuales del
Fondo Monetario Internacional (FMI), existe una segunda clasificación del
gasto denominada 'clasificación económica' en la cual los pagos se distinguen entre corrientes y de capital. Los corrientes son los giros no recupera321
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
bles efectuados por las unidades del gobierno. Dentro de los principales
gastos corrientes se incluyen: sueldos, salarios y contribuciones del empleador, compras de bienes y servicios, intereses de la deuda, subsidios, donaciones corrientes y transferencias corrientes a otras niveles de gobierno. Por
su parte, los pagos de capital se destinan a ampliar el acervo de capital de la
economía; es decir, se hacen por bienes que se utilizan en el proceso de producción por más de una vigencia.
Una variante de la clasificación económica descrita es agrupar los gastos entre aquellos que son obligatorios para el gobierno y aquellos que son
discrecionales. Este agrupamiento resulta de gran interés analítico, pues nos
muestra cómo el gobierno va perdiendo (o ganando) grados de discreción
en las acciones de política. Vale decir que los gastos obligatorios, o mandatorios, son los que hace el gobierno para cumplir con su política de endeudamiento y los que efectúa por mandato de la Constitución. En particular,
para una vigencia fiscal estarían conformados por los intereses de la deuda
pública y las transferencias a otras agencias públicas estipuladas por ley. Por
el contrario, los gastos discrecionales son aquellos sobre los que el gobiemo
puede tomar decisiones y estarían dados por los gastos de funcionamiento
(servicios personales y compra general de bienes y servicios) y los gastos de
inversión. También se consideran dentro de este grupo el llamado préstamo neto, que son créditos netos (descontadas las amortizaciones) que le
otorga el gobierno a otras entidades públicas no financieras.
De la estructura de los pagos del gobierno se deducen tres grandes
tendencias a lo largo de los noventa, como se muestra en el Gráfico 5. De
una parte es evidente el crecimiento acelerado de los gastos corrientes, explicado principalmente por el comportamiento de las transferencias y, en
menor medida, por el pago de la nómina y de los gastos generales. En la siguiente sección de este trabajo se analiza con mayor detalle el proceso de
descentralización y la dinámica de las transferencias territoriales. No obstante, para tener una idea sobre la expansión de los gastos por este concepto, basta con señalar que se incrementaron en cerca de cuatro puntos del
producto nacional, entre 1990 y 1999, al pasar de 3,56% a 7,36%. En
términos de los ingresos corrientes de la nación, las transferencias totales
ascendieron de 42,4% a 67,6% entre estos dos años (Anexo A.2) . Por su
II
Las transferencias totales incluyen las transferencias por Ley 60 de 1993, así como los recursos girados por pensiones y los destinados a las universidades públicas regionales.
322
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
parte los pagos por servicios personales y gastos generales ascendieron de
3 % a 5,8% del PiB entre 1990 y 1999 (Anexo A.3). La nivelación salarial
de la fuerza pública y la rama judicial (Ley 4^ de 1992), la creación de nuevas entidades por la Constitución de 1991 y la posterior nivelación salarial del magisterio, entre otros, explican buena parte de este incremento.
En segundo lugar, el servicio de la deuda se ha vuelto muy oneroso,
espcialmente en su componente interno. Por la restricción constitucional
de financiar el gobierno a través de la emisión primaria del banco central y
para evitar la presión que el endeudamiento externo ejerce sobre el tipo de
cambio, la administración central comenzó a captar importantes recursos
del mercado interno a través de la colocación de TES. El saldo de la deuda
mediante TES B pasó de $436 mil miUones en febrero de 1993 a $15.365
mil millones en agosto de 1999.
Este cambio en la estrategia de financiamiento del gobierno le ha significado cuantiosos recursos por las altas tasas de interés de mercado. Entre
1990 y 1999, el pago de intereses de la deuda interna pasó de 0,3% a 2,3%
del PiB.
El tercer hecho tiene que ver con la caída en los gastos de capital (inversión) dentro de los gastos de la administración central. Si bien el gobierno efectuó cuantiosas inversiones en las décadas del setenta y ochenta, especialmente en obras de infraestructura energética (el nivel promedio fue de
4,4% del PiB entre 1974 y 1980 y del 5,03% entre 1985 y 1991), durante
los últimos años este renglón se ha reducido. Los gastos de inversión cayeron de 2% en 1991 a 1,5% del PiB en 1998 y se espera que en el año 2000
sean de 1,1%.
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Las transferencias territoriales y la descentralización
La clasificación de los gastos elaborada en la sección anterior permite
concluir que las transferencias territoriales han contribuido de manera notable a la expansión del gasto. Un juicio ligero derivado de ese hecho podría
sugerir que el déficit fiscal se debe entonces a la descentralización y de allí se
podría saltar a conclusiones apresuradas sobre la necesidad de introducir reformas a dicho proceso. La verdad es que para ello se necesita de un examen
mucho más profundo. En esta sección proponemos unas reflexiones sobre
la descentralización, para lo cual se examinan los fundamentos conceptuales y su evolución, se aborda igualmente el marco institucional en el que se
desenvuelve el proceso, para concluir con unas reflexiones críticas sobre dicho acuerdo.
323
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
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324
EL eSTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
El proceso de descentralización se empezó a gestar a partir de 1968
cuando la Ley 33 de ese año estableció el situado fiscal, mediante el cual el
Gobierno Nacional transferiría a los Departamentos una porción creciente
del impuesto a las ventas. Esta disposición se fortaleció con la expedición de
la Ley 46 de 1971, la cual creó un situado fiscal equivalente al 13% de los
ingresos corrientes de la Nación, porcentaje que podría elevarse a razón de
dos puntos por año hasta alcanzar un máximo de 25% [Clavijo 1998].
Durante el período presidencial 1982-1986 el proceso se profundizó
notablemente al expedirse las Leyes 14 de 1983 y 12 de 1986. Esta última
disposición fortaleció el sistema de las transferencias al incrementar la participación de los gobiernos regionales en el impuesto al valor agregado, al
modificar los criterios para la distribución intraregional y al crear incentivos para el desarrollo de un mayor esfuerzo fiscal regional [Correa y Steiner
1999]. A ese propósito también contribuyeron las Leyes 29 de 1989 que le
otorgan a los alcaldes la facultad para nombrar los maestros y la Ley 10 de
1990 que reestructura el Sistema Nacional de Salud.
El proceso descentralizador prosiguió con la expedición de la Constitución de 1991 que le posibilitó a las regiones crear y administrar tributos; le
prohibió al legislativo imponer sobretasas a los tributos territoriales y consagró el principio de que los ingresos provenientes de la explotación de monopolios territoriales sólo le pertenecen a las regiones y no al gobierno central.
Por lo que hace a la distribución de las transferencias territoriales, la
Constitución estableció nuevos principios y determinó que las regalías provenientes de la explotación minera deberían ser distribuidas a las regiones.
Ello, al tiempo que se extendió la base sobre la cual debería estimarse el situado fiscal el cual sólo podría dedicarse a la financiación de programas en
salud y educación. Más precisamente, el situado fiscal constituirá un porcentaje de los ingresos corrientes del gobierno central destinado a los departamentos y a los distritos especiales, con el fin de financiar los servicios antes mencionados.
Así mismo la Constitución estableció que las transferencias a los municipios (las participaciones) deberían dedicarse a la inversión social. Inicialmente constituirían un 15% de los ingresos corrientes del gobierno nacional, participación que ha ido creciendo y en el año 2001 constituirá el
22%. El anexo B contiene las fórmulas de distribución del situado y las participaciones tanto desde el punto de vista del reparto entre las regiones
como del destino que se debe dar a las mismas, según quedó consignado en
la Ley 60 de 1963.
325
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX
El fundamento conceptual de las transferencias territoriales proviene
del hecho de que mediante ese mecanismo se pueden suplir, de manera más
eficiente, las demandas locales por bienes y servicios, dado el mejor conocimiento que los gobiernos regionales tienen sobre las necesidades de sus comunidades. Además, el mecanismo posibilita una mayor responsabilidad
gubernamental en la satisfacción de dichas necesidades. Desde este punto
de vista, la mayor autonomía territorial que implica la descentralización y
las transferencias constituyen un medio para dar más libertad y responsabilidad en la asignación de recursos y promover el desarrollo económico y la
igualdad.
Analíticamente, la descentralización y las transferencias encuentran
su racionalidad en la teoría del federalismo fiscal. Teoría que —sobre la base
de que existen dos o más niveles de gobierno- trata de responder a la pregunta sobre cómo suministrar de la manera más eficiente los bienes públicos locales. A partir del principio clasificatorio según el cual los gobiernos
cumplen las funciones de estabilidad, redistribución y asignación, la teoría
concluye que el gobierno central puede cumplir más eficientemente las dos
primeras, mientras que la función de asignar los recursos se cumple más
apropiadamente por los gobiernos locales, en la medida en que su oferta
puede llevarse a cabo de manera más pronta y más flexible para ese nivel del
gobierno.
En términos generales las transferencias persiguen el logro de tres objetivos:
•
corregir desequilibrios entre los ingresos y los gastos locales (desequilibrios verticales)
•
corregir la desigualdad entre las regiones (desequilibrios horizontales); y
•
garantizar un nivel mínimo de servicios en todas las regiones, atendiendo principios de igualdad.
De manera más específica con las transferencias se busca:
•
•
•
326
proveer niveles mínimos de educación y salud;
financiar, parcialmente, el costo de construir infraestructura para
mejorar la cobertura de los servicios básicos (salud, educación y agua
potable);
incrementar la capacidad fiscal de los entes territoriales;
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
•
redistribuir las rentas nacionales como medio de compensar la debilidad fiscal de ciertos municipios.
Para el logro de estos objetivos específicos, se contó con tres instrumentos de financiamiento hasta finales de 1998, cuando se desmontó la cofinanciación, tal como se describe en la Tabla 1, a continuación.
Tabla 1
Objetivos e instrumentos del sistema de transferencias territoriales
Instrumentos
Objetivos
Situado
fiscal
1. Financiación de los
servicios de educación y salud
X
2. Financiación de Infraestructura
X
3. Incrementar la capacidad
fiscal de los municipios
4. Distribución intrarregional
Participaciones
municipales
X
X
Cofinanciación
X
X
X
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X
X
X
Fuente: World Bank [1996].
A partir de esta tabla se puede concluir que el esquema utilizado para
las transferencias territoriales genera ineficiencias de distinta índole. La
principal de ellas se origina en que las transferencias a los municipios se determinan, en buena medida, con base en indicadores de necesidades básicas
insatisfechas, las cuales no tienen por qué estar asociadas con los costos que
demanda la prestación de esos servicios. De esta manera se presentan diferencias en las transferencias entre municipios, así éstos tengan costos similares a la hora de prestar los servicios.
De igual manera, cuando se utilizaba el mecanismo de la cofinanciación, que por su naturaleza era un pago no recurrente, para pagar los costos
permanentes de la educación y la salud se incurría en ineficiencias. Finalmente, y para mencionar solamente los problemas más protuberantes del
actual esquema de transferencias, conviene señalar que no tiene sentido
asignar una porción de un recurso permanente como son las transferencias
municipales, al financiamiento de la infraestructura que por su naturaleza
es un evento discreto en el tiempo [Banco Mundial 1996].
A las ineficiencias descritas, se agregan las rigideces que se han venido
introduciendo al sistema a lo largo del proceso y que en especial se presentan cuando se preasignan determinados porcentajes de las transferencias a
327
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
la previsión de ciertos servicios, con independencia de la cobertura que éstos tienen en las distintas regiones.
En el fondo estas ineficiencias se generan porque, con los arreglos
institucionales hoy existentes, se pone demasiado énfasis en quién habrá de
recibir las transferencias y no en el propósito que ellas deben cumplir en términos de la solución de las necesidades de las familias más pobres en todas
las regiones del país. O sea, el medio -quien las recibe— se vuelve más importante que el fin para el cual ellas fueron instituidas. Las conclusiones que
se derivan de estos análisis llevaron a la Comisión de Racionalización del
Gasto y las Finanzas Públicas ( C R G F P ) a proponer una reforma del actual
esquema de las transferencias la cual se concreta de la siguiente manera:
La Comisión recomienda el trámite y expedición de una ley orgánica territorial (de carácter superior) que permita:
a. Adoptar un sistema de transferencias intergubernamentales que consulte
directamente las necesidades efectivas regionales en materia de educación y
salud básicas, mediante el establecimiento de un sistema de "capitación" (o
de costeo estandarizado), que permita determinar, según la población en
edad escolar y con necesidades de atención médica, las sumas que se deben
transferir a cada región por estos conceptos.
b. Otorgar autonomía total a las regiones para definir el uso de los recursos
de las transferencias diferentes de las destinadas a cubrir la educación y la
salud básicas, tanto por destino sectorial (educación, salud, agua potable,
deportes, etc) como por destino económico (inversión o funcionamiento)."
[CRGFP 1997,28].
- El otro gran problema respecto a las transferencias territoriales está
asociado, ya no con la fórmula, sino con la base para su reparto. El hecho de
que frente a la necesidad de cubrir un déficit el gobierno nacional se ve obligado a incrementar sus ingresos, después de un año, en el doble de la magnitud del déficit, pues el 5 0 % de eüos debe ser transferido por la nación a las
regiones, pone de presente que el actual esquema obedece más a leyes de reparto que a sólidos principios económicos, uno de los cuales debería ser el
que las transferencias no deberían exceder u n monto compatible con los
equilibrios macroeconómicos.
Desde luego, se podrían presentar conflictos entre la asignación de
las transferencias por la vía del costo estandarizado de la prestación de los
servicios y las restricciones que impone el equilibrio macroeconómico, pero
el reconocimiento expreso de esos conflictos y la solución de los mismos, es
328
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBLV A FINES DEL SIGLO XX
preferible al sistema actual en el cual no se toman en consideración las restricciones presupuéstales de la nación a la hora de asignar sus gastos. Otro
factor institucional que en materia de descentralización y transferencias territoriales amerita comentarios es el de la evolución en los últimos años de
la tributación regional. Los distintos indicadores de la Tabla 2 señalan que
el esfuerzo tributario de las administraciones públicas territoriales ha disminuido a lo largo de esta década. Así, los ingresos tributarios que ha comienzos de la década representaban el 35% de sus ingresos corrientes se reducen
paulatinamente hasta el 28% en 1997. Como proporción de las transferencias que reciben de la Nación, los ingresos tributarios de las administraciones públicas territoriales pasaron del 7 1 % en 1990 al 57% en 1997, indicando con ello tanto el debilitamiento de sus propios recursos como el gran
peso que tienen las primeras en los presupuestos regionales. La evolución de
las rentas conjuntamente con la dinámica de los gastos de los entes territoriales ha llevado a una reducción de su autonomía fiscal durante este período del 48% al 4 1 % y a un incremento casi permanente en su desbalance fiscal . El déficit de las administraciones públicas territoriales ascendió de
0,17% del PiB en 1992 a 0,92% del PiB en 1997.
Tabla 2
Indicadores fiscales del sector público regional (1990-1997)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
Déficit o superávit total
(%PIB)
-0,25
-0,35
-0,17
-0,54
-0.65
-0,11
-0,91
-0,92
Ahorro propio (%PlB)*
-1,94
-1,89
-2,06
-2,10
-2,36
-2,77
-3,91
-3,78
Autonomía fiscal"
0,48
0,47
0,47
0,44
0,44
0,44
0.39
0,41
Ingresos tributarios
/Transfer. Nales.
0,71
0,71
0,67
0,64
0,66
0,60
0,56
0,57
Ingresos tributarios/
Ingresos Otes.
0,35
0,35
0,34
0,33
0,33
0,30
0,29
0,28
* El ahorro propio es igual a la diferencia entre los ingresos corrientes (sin transferencias corrientes) y los
gastos corrientes.
** La autonomía fiscal se define como la relación entre ingresos tributarios y no tributarios, y los gastos
totales.
Fuente: Banco de la República.
^
12
La autonomía fiscal se define como la relación entre los ingresos tributarios y no tributarios
sobre los gastos totales.
329
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
En síntesis se puede concluir que los mayores recursos fiscales de los
entes territoriales, producto de la ley de transferencias y las mayores facilidades del crédito, condujeron a lo largo de los noventa a una rápida expansión en sus gastos. De alguna manera, los mayores recursos provenientes de
dichas fuentes también aliviaron la carga fiscal propia de los departamentos
y municipios, que en otras circunstancias deberían haber recaudado [Lozano 1998]. Se generó así un gran desequilibrio en los subniveles regionales
de la administración pública que será necesario corregir con las reformas
que cursan en el Congreso. Además, la debilidad institucional de muchos
municipios y algunos departamentos y la falta de definición sobre las competencias y responsabilidades entre la Nación y las regiones, se constituyeron en problemas adicionales que han afectado la eficiencia del proceso de
descentralización.
Los intereses, su evolución y composición
El pago de los intereses de la deuda del gobierno nacional, que equivalía a 1.1% del PiB en 1990, ascendió de manera continua a lo largo de los
noventa hasta alcanzar el 3,32% del PiB durante 1999, según se aprecia en
el Gráfico 6. De esta manera el pago de los intereses que al comienzo del decenio representaban el 23% del gasto obligatorio del gobierno nacional, asciende aproximadamente al 33% a fines de 1999 (Anexo A.3). La deuda del
gobierno está representada fundamentalmente en TES clase B, tanto en moneda local como en dólares, cuyo saldo a diciembre de 1999 fue de $16,7
billones y US$833 mülones, respectivamente.
Por lo que hace a su composición, durante la década de los noventa se
ha presentado un cambio notorio de los intereses de la deuda interna que
ahora son la mayor parte: cerca del 70% del total, cuando en 1990 solamente representaban el 27% (Anexo A.4). Estos cambios encuentran su explicación, de una parte, en la evolución del déficit fiscal y su financiamiento
y, de otra, en el manejo de la deuda y los cambios institucionales asociados
con ella entre los cuales cabe destacar los siguientes:
•
La eliminación del financiamiento monetario del presupuesto a través del crédito del Banco de la República, y el correspondiente subsidio a la tasa de interés, el cual fue sustituido por la colocación de TES
a tasas de mercado.
•
La eliminación de las inversiones forzosas que debían hacer los intermediarios financieros con destino al financiamiento del presupuesto
nacional.
330
EL ESTADO DE lAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBU A FINES DEL SIGLO XX
En lo referente al crédito externo se pasó de la contratación de
créditos negociados con la Banca Multilateral y sindicados a través
de la banca privada, a la emisión de instrumentos crediticios como
los bonos.
- v
GRÁFICO 6
PAGO DE INTERESES DE LA DEUDA
Porcentaje del PIB
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
La evasión y la elusión
La evasión y la elusión fiscal son fenómenos comunes a los países
donde existen tributos, y la preocupación de los administradores de los impuestos, y del gobiemo en general, no es en sí misma la presencia sino la extensión de estas prácticas por parte de los contribuyentes. Desde una perspectiva normativa, evadir o eludir obligaciones fiscales desincentiva a los
contribuyentes para cumplir con sus pagos al Estado y efecta negativamente la redistribución del ingreso. En el campo de la programación y la ejecución de la política económica, crea sesgos en los indicadores macroeconómicos lo cual puede conducir a decisiones inapropiadas. En este sentido, es
importante contar con una medida aproximada de la evasión y de la elusión
fiscal para saber qué tan confiables el sistema de recaudo y tener mayor certidumbre sobre la financiación efectiva de los programas públicos.
Los efectos económicos de la evasión y de la elusión fiscal son similares, en la medida que en ambos casos se reducen los recaudos públicos y se
incrementa el ingreso disponible los contribuyentes. Además, desde una
perspectiva teórica, los dos se pueden considerar como maneras opcionales
para hacer frente a las altas tasas impositivas. No obstante, la gran diferencia
es que mientras la evasión es ilegal, es decir, al incurrir en ella se comete un
3»
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL\. SIGLO XX
acto punible, la elusión se considera una forma legal de evitar los compromisos tributarios de los agentes.
Por su naturaleza, la evasión fiscal es de difícil medición y no se encontrarán estadísticas oficiales que indiquen certeramente su magnitud.
Pero sí existen técnicas de medición que dan una idea aproximada del monto de recursos evadidos durante una vigencia fiscal. Entre las metodologías
de evaluación surge el interrogante acerca de cuál debe ser el ingreso que
es materia de gravamen y de evasión, puesto que puede ocurrir que de
una actividad económica legal no se declare correctamente el ingreso
gravable, por lo que se evade parcialmente la obligación tributaria o, alternativamente, que la actividad económica sea ilegal, es decir, pertenezca a la 'economía subterránea'. Por supuesto que en este último caso, la
evasión es total.
Desde hace tiempo, el Estado colombiano hace esfuerzos para controlar la evasión y la elusión fiscal. Para referirnos sólo a lo que ha ocurrido
en los últimos años, vale la pena señalar que con los programas de apertura
internacional e integración económica con algunos países vecinos, el Estado procedió a modernizar tanto los sistemas de registro y control tributarios
como las instituciones que administran los recaudos, para no hablar de políticas más generales de homogenización de tarifas. La fusión en una sola
entidad de la administración de los impuestos y aduanas nacionales (DlAN),
se efectuó sobre la premisa de una mayor eficiencia y agilidad en los procesos de recaudo. El control a la evasión, por otra parte, se ha implementado
de una u otra manera en casi todas las reformas tributarias y, recientemente,
se ha atacado frontalmente el contrabando.
La tasas de evasión tributaria descendieron en Colombia a lo largo
de los años ochenta y luego se revierte esta tendencia de forma moderada.
Según diversas fuentes, la tasa de evasión del impuesto de renta y complementarios, medida como los ingresos efectivos sobre los ingresos potenciales, era del 50% en 1981 y descendió permanentemente hasta 1991,
cuando se ubicó alrededor del 18%. Posteriormente, dicha tasa crece y alcanza el 35% en 1997. Por su parte, la tasa de evasión del IVA que a mediados de los ochenta era del 40% se reduce a niveles del 29% entre 1989 y
1990, para luego estabüizarse alrededor del 34% a partir de 1994. Finalmente, el nivel de evasión aduanera como porcentaje de sus recaudos efectivos fue, en promedio, el 42,4% entre 1987 y 1991 (Ver Clavijo [1998] y
Cadena [1994]).
332
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
LA INFLEXIBILIDAD DEL GASTO'^
A diferencia de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas, cuyos análisis pusieron de presente las dificultades inherentes al logro del equilibrio fiscal en las actuales condiciones , es frecuente
oír voces que instan al gobierno central a sanear sus finanzas mediante actos
de carácter exclusivamente voluntaristas.
Tales propuestas suponen que, como en el pasado, el gobiemo central puede a su arbitrio determinar el monto y la composición del gasto, y
desconocen el peso que los intereses de la deuda han adquirido como proporción de los ingresos totales. Por distintas razones, esos enunciados no
profundizan en la naturaleza de las obligaciones del gobierno central, en relación con el funcionamiento del Estado previsto en la Constitución de 1991 y
algunas leyes posteriores y, por lo mismo simplifican las soluciones al desconocer la necesidad de alcanzar acuerdos políticos con diferentes grupos sociales, acuerdos cuya viabilidad trasciende la voluntad del ejecutivo.
La Constitución de 1991 previo que el gobierno nacional transferiría
mandatoriamente a las regiones una parte de los ingresos corrientes de la
Nación. De igual forma la Ley 100 de 1993 determinó el reconocimiento y
pago de la deuda pensional vigente, y la Ley 30 de 1991 determinó transferencias a las universidades con incrementos anuales en términos reales
[Córdoba 1997]. Por estas razones estos gastos son ajenos a la voluntad del
gobierno nacional.
La evolución de las transferencias totales puede verse en el Anexo
A.2. Para fines de este trabajo solamente se considera como gasto obligatorio a la participación de los municipios en los ingresos corrientes, al situado
fiscal, a las transferencias que en virtud de la Ley 30 se dirigen a las universidades nacionales y regionales y a las transferencias asociadas a la seguridad
social.
De otra parte, el monto nominal de los intereses de la deuda, que en
cada vigencia presupuestal debe cancelar el gobierno, depende de variables
fuera de su control como son el saldo de la deuda en el período anterior, la
13
Esta sección se basa en el trabajo de Hernández y Gómez [1998].
14
En el preámbulo de su informe final la Comisión anotó: "a diferencia de lo ocurrido en el
pasado reciente, el problema de las finanzas del sector público es hoy el más difícil que se haya registrado. La naturaleza estructural del fenómeno, unida a la ya anotada inflexibilidad y a la menor capacidad de tributación de los colombianos, tornan mucho más complicado el panorama y, desde
luego, la adopción de medidas para resolverlo".
333
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBL\. SIGLO XX
composición de la misma entre moneda nacional y extranjera, las tasas de
interés internas y externas, la revaluación del peso frente al dólar y la valoración de éste frente a las demás monedas que componen la deuda externa.
Así las cosas, las transferencias que obedecen a mandatos legales y los intereses deben incluirse en la ley de presupuesto, con independencia del estado
de las finanzas del gobierno central.
Por el contrario, existe una fracción del gasto cuyo monto puede determinarse al arbitrio del gobierno y el Congreso, sin necesidad de modificar previamente el marco jurídico. Dicho monto está constituido básicamente por el pago de la nómina del gobierno nacional y las transferencias
asociadas a ella, por sus gastos generales y de funcionamiento y por los recursos que se asignan a la inversión.
La distinción entre gastos obligatorios y gastos discrecionales es de
crucial importancia a la hora de evaluar las propuestas para reducir la dinámica del gasto. Sobre la base de que nadie sugeriría una moratoria en el
pago de la deuda y sus intereses como medio para reducir el déficit, la reducción del gasto obligatorio conduce a una propuesta que reexamine el financiamiento del proceso de descentralización, o las transferencias a la seguridad social, mientras que si lo que se desea es aminorar el ritmo de
crecimiento del gasto discrecional, lo que en el fondo se buscaría es afectar
las ftmciones que cumple el gobierno central. Con este propósito en mente,
el Anexo A.3 clasifica el gasto del gobierno nacional entre gastos obligatorios y gastos discrecionales.
Por definición, los gastos obligatorios son los que se deben cancelar
en virtud de disposiciones legales o constitucionales (las transferencias según la anterior definición) o como producto de los compromisos ineludibles para honrar el pago de los intereses de la deuda . Por su parte, los gastos discrecionales son aquellos que el gobierno y el Congreso pueden fijar
en la ley de presupuesto sin modificaciones legales previas. Según los datos
de la Tabla 3, los gastos obligatorios que eran algo más de la mitad de los ingresos corrientes de la Nación en 1990 superaron el monto de los mismos
en 1999 y su crecimiento se acentúa tanto por la dinámica de las transferencias obligatorias como la de los intereses.
15
Implícitamente se supone que los pagos para amortizar el principal de la deuda se
refinancian.
334
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBLICAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
Tabla 3
Gasto del gobiemo como porcentaje de los ingresos corrientes
1990
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Intereses
13,3
12,8
10,5
11,1
11,4
12,4
17,9
18,2
27,3
30,7
Transferencias
42,4
40,4
44,8
46,1
49,5
52,3
59,3
53,4
60,2
73,4
Ley 60/93
28,7
27,8
32,1
32,7
34,1
34,6
39,8
35,9
38,5
48,0
Otras
25,4
13,7
12,6
12,7
13,4
15,4
17,7
19,5
17,5
21,7
Total gastos
obligatorios
55,7
53,2
55,4
57,2
60,9
64,6
77,2
71,6
87,4
104,1
Fuente: Anexos A.2 y A.3
• '
'
'.,
-.f
Lo que señalan estas cifras es que la meta del equilibrio en lasfinanzasdel
gobierno central significaría una dramática reducción de su tamaño. En 1990
al gobierno nacional le quedaba el 44% de sus ingresos corrientes para pagar su
funcionamiento, sin incurrir en déficit. Bajo igual criterio en 1998 solamente
contaría con el 13% de dichos ingresos para financiar sus gastos. Dicho de otra
manera, el grado de discrecionalidad para alcanzar el equilibrio es cada vez menor y, desde luego, menos factible si antes no se redefinen las responsabüidades
que la Constitución le asigna al gobierno nacional.
Como se ha señalado, se supone que el gobierno central es capaz de
refinanciar el pago del principal de la deuda. Si ese no fuese el caso, los pagos obligatorios totales, incluyendo las amortizaciones al principal de la
deuda superarían este año en 53% a los ingresos corrientes, como se puede
ver en la Tabla 4.
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Tabla 4
Desembolso p o r pagos obligatorios del gobiemo central incluyendo
la amortización de la deuda, 1 9 9 9 (Billones de pesos)
Servicio de la deuda
13,13
Intereses
5,03
Amortización
8,10
12,04
Transferencias
Territoriales
8,67
Seguridad Social
3,38
Total desembolsos obligairorios
25,18
Ingresos corrientes
16,40
Relación desembolsos a irigresos corrientes
1,53
Fuente: Anexos A.3 y A.4
3K
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
Una correcta lectura de estas cifras señalaría que, en ausencia de la refinanciación del pago del principal de la deuda, el gobierno nacional no podría cumplir en este año ninguna de sus funciones básicas, incluida la administración de justicia y la defensa de la soberanía, ya que no habría podido
incurrir en gasto discrecional alguno y que, además habría tenido que disminuir el monto de las transferencias que va a las regiones e incumplir con
sus obligaciones en materia de seguridad social.
Todo lo cual sugiere que el ajuste en las finanzas de la nación debe
ser lo más voluntario y ordenado posible, puesto que si se hiciese por decisión de los acreedores las consecuencias podrían ser traumáticas en
muy diversos órdenes, incluyendo la financiación de la salud y la educación, para no mencionar los adversos fenómenos cambiarios que ello
conllevaría.
Otra manera de entender la significación del déficit estructural de las
finanzas públicas es señalar que desde 1997 hemos entrado en un proceso
en el cual es necesario contratar deuda para pagar las deudas anteriores, para
cubrir los gastos de funcionamiento del gobiemo central y también para
acrecentar el acervo del capital público. Ello pese al menor crecimiento que
desde entonces presentan los gastos discrecionales, como se muestra en la
Tabla 5.
Tabla 5
'•.'•i
Evolución de los gastos del gobiemo nacional
(Porcentaje del PiB)
1990
I99I
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
I. Gastos
obligatorios
4,67
4,99
5.49
5,89
6,18
6,42
8,05
8,05
9,26
11,28
A. Intereses
1,11
1,20
1,04
1,14
1.16
1,23
1,87
2,04
2,89
3,32
B. Transferencias
totales
3,55
3,79
4,44
4,75
5,03
5,19
6,19
6,0!
6,37
7,95
2. Gasto
discrecional
4,96
5,64
6,96
6,40
6,59
7,16
7,62
8,21
7,55
7,50
3. Total gastos
9,63
10.63
12.45
12,29
12,78
13,57
15.67
16,26
16,81
18,77
Fuente: Anexo A.3
336
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
Los elementos dinámicos del gasto son las transferencias y los intereses
de la deuda en tanto que, salvo en el período 1990 a 1992, el tamaño del gobierno central (medido por los gastos discrecionales) ha crecido menos relativamente. Desde luego alguien podría señalar que no constituye mayor logro
haber desacelerado el crecimiento del tamaño del gobierno central, puesto
que éste hubiera debido disminuirse en mayor grado en virtud del proceso de
descentralización. Sin embargo, lo que aquí se subraya es la dinámica de los
distintos componentes del gasto y no las causas que la generan.
"i
L A EVOLUCIÓN DEL AHORRO DEL GOBIERNO NACIONAL
El comportamiento del ahorro del sector público y, en particular el
del gobierno nacional, está estrechamente relacionado con la evolución de
sus ingresos y pagos y con sus determinantes. En secciones anteriores se examinaron los ingresos y los gastos del gobierno, y se encontró que estos últimos han crecido a una tasa mayor que los primeros, creando un desbalance
de caja cercano a un 6% del producto nacional en 1999.
El ahorro público se define tradicionalmente por la diferencia entre
los ingresos corrientes menos los pagos corrientes. El saldo obtenido constituye la capacidad del gobierno para financiar la inversión, sin acudir a empréstitos. Otra definición muy útil se obtiene al excluir los intereses dentro
de los pagos corrientes, dando origen al ahorro primario. Este concepto nos
da cuenta sobre el peso que tiene el servicio de la deuda sobre las cuentas fiscales. Cualquiera que sea la definición utilizada, el nivel de ahorro del gobierno no puede ser analizado sin referirnos a los determinantes macroeconómicos de las operaciones del gobierno.
Como se infiere de la sección sobre las finanzas públicas y el ciclo económico, el crecimiento del producto nacional expande la base gravable sobre la que recaen los impuestos elevando los recaudos efectivos del gobierno. La dinámica de los recaudos se da tanto por la vía de mayor actividad
interna como por la mayor capacidad que tiene el país de importar. No obstante, los gravámenes que provienen del comercio exterior también están
influenciados por el tipo de cambio y por los términos de intercambio. De
esta manera, las cuentas fiscales del gobierno son sensibles a la política cambiaria que adopte el país y al comportamiento de los precios internacionales, que son exógenos para las autoridades económicas.
Respecto a los gastos, es pertinente considerar el comportamiento de
las tasas de interés, tanto internas como externas, las necesidades inaplazables
que debe afrontar el gobiemo en materia de inversión pública, y la estrategia
337
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBU. SIGLO XX
de endeudamiento público. Algunos trabajos han encontrado que los cambios registrados en las operaciones del gobierno durante los noventa y su resultado fiscal, son explicados por las variables endógenas, como el crecimiento del PiBy las importaciones y, en menor grado, por las variables que son de
discreción del gobierno, como las tarifas y la inversión pública. En tanto, las
variables de naturaleza exógena como el precio externo del petróleo, del café y
la tasa de interés externa, han jugado un papel relativamente marginal en la
explicación del déficit de la administración central y un papel significativo en
el resultado fiscal de las empresas descentralizadas [Lozano y Meló 1996].
Una mirada retrospectiva nos dice que hasta mediados de los ochenta, el ciclo del ahorro del gobierno central estuvo asociado con el ciclo cafetero y que, a partir de entonces, esta relación se debilitó [Sánchez y Ángulo,
1998]. En la última década el ahorro público de la administración central
estuvo correlacionado con la dinámica de las transferencias territoriales y,
en general, con factores institucionales. En ciertos años (1995, 1996 y
1998) el aumento de las tasas de interés de mercado implicaron una carga
onerosa por servicio de la deuda interna.
Algunos de estos hechos se reflejan en el Gráfico 7 sobre el comportamiento del ahorro del gobiemo desde comienzos de los años sesenta. Las cifras muestran que antes de 1994, el gobiemo nacional tuvo niveles positivos
de ahorro, con excepción del año 1984 cuando se registró un nivel de desahorro del 0,13% del PiB, y que ha descendido a lo largo de la historia. Así, en
promedio el ahorro del gobierno se situó en 2,7% del PiB durante los años sesenta, en 2,2% en la década del setenta, descendió a 1,7% en los ochenta y, finalmente, registra un nivel negativo de 1,3% en lo corrido de los noventa.
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GRÁHCO 7
GOBIERNO NACIONAL CENTRAL
AHORRO CORRIENTE
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338
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÚBUCAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
Lo preocupante de la tendencia histórica que muestra el ahorro de la
administración central, es que a partir de 1994 el nivel de desahorro es creciente hasta el punto que la estimación para 1999 es de 5,6% del PiB. Esto
significa que en los últimos cinco años, el gobierno ha tenido que tomar
nuevos créditos no sólo para financiar el total de la inversión, sino también
para financiar buena parte de sus operaciones corrientes. En este contexto,
sólo un plan de ajuste severo en las finanzas del gobierno central, posibilitará quebrar la tendencia del ahorro a partir del año 2000, tal como se ilustra
en el gráfico, aunque debe notarse que en el mediano plazo se seguirán registrando niveles negativos.
E L DÉFICIT, SU FINANCIAMIENTO
Y LA SOSTENIBILIDAD DE LA DEUDA
Evolución del déficit
En las secciones anteriores se identificaron las operaciones fiscales del
gobierno nacional fundamentales para explicar la evolución de sus ingresos
y pagos. También se mencionaron los posibles factores coyunturales y de
política, que influyeron en el comportamiento de estas variables. La situación del déficit de la administración central y del resto del sector público no
financiero registrada durante el período 1990-1999 recoge estas tendencias
y es el tema de este apartado.
En líneas generales se puede afirmar que a lo largo de los noventa
el gobierno nacional incurrió en déficits permanentes en sus estados financieros de caja. La no correspondencia entre el crecimiento de los pagos con el crecimiento de los ingresos, generó un creciente desequilibrio
fiscal, creando serias dificultades de manejo. Como ya se mencionó, diversos factores institucionales, incluida la inflexibilidad del gasto, la
práctica cada vez más frecuente de financiar gastos de carácter permanente con fuentes transitorias, en detrimento de un sano manejo presupuestal, y, en general, cierta tendencia a no valorar los efectos del déficit
sobre la estabilidad macroeconómica, llevaron a una expansión de los
gastos del gobierno que pasaron de 9,6% del PiB en 1990 a 18,8% del
PiB en 1999, al tiempo que los ingresos sólo crecieron de 8,9% a 13,1%
del PiB en los mismos años.
El desbalance de las finanzas del gobierno fue relativamente moderado en la primera parte de la década, pues se registró en promedio un
déficit de 0,96% entre 1990 y 1994, desequilibrio que no generó problemas de tipo macroeconómico, entre otras cosas, por las facilidades
339
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBL^. SIGLO XX
externas presentes para su financiamiento. Por su parte, el sector público consolidado obtuvo pequeños superávits de caja durante 1993 y
1994, de 0,2% y 0,1% del PiB, respectivamente, tal como se ilustra en el
Gráfico 8. Cuando se incluyen los recursos que percibió el Estado de
US$602 millones durante 1994, por privatizaciones y concesión de la telefonía, el sector público colombiano registró un superávit de 2,35% del
PiB en dicho año.
En suma, se puede concluir que en el primer lustro de los noventa, el
sector público colombiano presentó un balance financiero más o menos
equilibrado y que el déficit del gobierno nacional, fue compensado por los
excedentes generados en el sector descentralizado. En los Anexos A.5 y A.6
se muestra que en promedio el sector descentralizado generó un superávit
de 0,92% entre 1990 y 1994, destacándose el balance de EcOPETROl, CARBOCOL y las empresas del sector eléctrico.
Los resultados financieros del sector público colombiano cambian de
tendencia a partir de 1995. En el gráfico 9 se muestra que se acelera progresivamente el déficit de caja del gobierno hasta registrar 5,6% del PiB en
1999. Con el deterioro de las cuentas del gobierno, se incrementa el desequilibrio financiero del sector público consolidado, que para 1999 fue de
4,7% del PiB . Los excedentes financieros obtenidos por algunas de las entidades descentralizadas, que en promedio fue de 1,4% del PiB entre 1995 y
1999, especialmente provenientes del sector de la seguridad social, no fueron suficientes para compensar el déficit de la administración central, que
se vio agravado por la profunda recesión de 1999. Esto obligó a las autoridades económicas a presentar ante el país y los organismos internacionales,
un programa de ajuste de las cuentas fiscales del país, a fin de recuperar la
estabilidad macroeconómica, como premisa para el crecimiento de largo
plazo.
• '
'
" '•'•
Los requerimientos de nuevo crédito
El creciente desequilibrio fiscal en las cuentas del Estado, ha generado requerimientos crediticios cada vez más cuantiosos para financiar los
l6
Este porcentaje se obtiene siguiendo la metodología de caja del gobierno (MHCP-DNP), en
donde no se incluye, entre otras cosas, el incremento de la deuda flotante. Si se sigue la metodología
del FMI, el déficit del Sector Público No Financiero para 1999 asciende a 6,3% del PiB, tal como se
muestra en la Tabla 6.
340
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PUBLICAS EN COLOMBLA A FINES DEL SIGLO XX
GRAHCOS
EVOLUAÓN DEL D É H O T DEL SECTOR PUBLICO 1990-1999
•<•' 6,00
5,00
^
4,00
%del
pm
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- 1
3,00
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2,00
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1,00
0,00 ^
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1991
1992
1993
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^
1994
1995
1996
1997
--••'
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IGOBeiNOBSPNF
gastos programados. Respecto a las necesidades de nuevo endeudamiento
es necesario precisar que, usualmente, el crédito nuevo a contratar excede el
tamaño del déficit, en la medida en que el sector público tiene que amortizar los compromisos de deuda tanto interna como externa. Luego, en prin-
GRAFIC0 9
REQUERIMIENTOS DE CRÉDITO GOBIERNO CENTRAL
•-i
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
pr
INUB/OCRaXTO
iDffiar
34Í
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA. SIGLO XX
pió, al déficit de caja de una vigencia se le debe sumar los giros por amortizaciones de deuda, para conocer las necesidades reales de financiamiento.
Sin embargo, las necesidades de financiamiento que surjan de esta operación no necesariamente tienen que ser cubiertas con nuevos recursos crediticios, pues como se sabe, el Estado ha utilizado los recursos de las privatizaciones de los últimos años, para financiar el déficit. Y los depósitos que
tienen las agencias públicas en el exterior también son fuente de financiamiento del déficit.
En los últimos diez años los requerimientos del gobiemo han sido
crecientes y han superado el tamaño del déficit. Dichos requerimientos se
pueden satisfacer con fuentes de crédito interno y/o externo. La brecha creciente entre dos indicadores del nuevo crédito y el déficit ilustra el peso
cada vez mayor del servicio de la deuda, que no alcanza a ser cubierta por las
privatizaciones y con la utüización del portafolio. Para 1990 las necesidades
de crédito del gobierno ascendieron a 1,8% del PiB, cuando el déficit que se
registró fue de 0,8% . El punto adicional se destinó a amortizar los compromisos de la deuda, que fueron de 1,4%. El remanente de 0,4% del PiB se financió reduciendo los saldos del portafolio de la Tesorería (Anexo A.7).
Aunque en 1993 cayeron de manera significativa los requerimientos
de crédito, a partir del año siguiente crecen de manera sostenida las necesidades de crédito hasta registrarse en 1999 un nivel de 11% del PlB. Este
porcentaje nos dice que el gobierno nacional tuvo que solicitar nuevos créditos por un monto que duplicó la magnitud de su déficit (que fue de 5,6%
del PIB). Visto este indicador de otro modo, basta con señalar que durante
1999 la administración central tuvo que buscar recursos crediticios por un
valor superior a los ingresos corrientes de la nación (que ascendieron a
10,8% del PIB). Sin duda la magnitud de las amortizaciones (de 5,4% del
Pib) y especialmente el costo financiero, tanto de los saldos de la deuda ya
contratada como de los nuevos recursos, han presionado al alza el déficit fiscal del gobierno y con éste unas mayores necesidades de recursos.
Examinando nuevamente la definición de los requerimientos de crédito, nótese que en ausencia de privatizaciones y de utilización del portafolio, sobre los que se reduce cada día el margen de acción, los nuevos desembolsos de deuda del sector público deben ser suficientes para financiar el
déficit y para amortizar los compromisos pendientes de deuda. Si el déficit
crece en el tiempo, como ha venido ocurriendo durante los últimos seis
años, los requerimientos de nuevo endeudamiento son mayores, haciéndose más costoso su servicio. Esta espiral de mayor déficit, mayores intereses y
Ki
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
mayores requerimientos de nuevos empréstitos, hacen creciente la deuda
como proporción del producto nacional.
Al tiempo que el gobierno nacional ha aumentado sus necesidades
de nuevos empréstitos, ha cambiado sus fuentes de recursos. Pues en 1990
los nuevos créditos provenientes del mercado interno eran menos del
20% del total, por lo que los principales acreedores del gobierno eran los
organismos multilaterales y la banca comercial extranjera, mediante la figura de préstamos sindicados. Entre 1991 y 1995 se registra una apreciable sustitución de las fuentes de crédito. Los recursos internos entran
a financiar mayoritariamente los desbalances financieros del gobierno,
fundamentalmente a través de bonos y se le da un menor uso a los recursos
externos.
La sostenibilidad de la deuda
Así como hemos visto que el déficit fiscal no mide apropiadamente
las necesidades del nuevo endeudamiento, no todo el déficit se convierte en
acumulación de deuda, puesto que esta última no se incrementa cuando el
desbalance fiscal se financia con recursos de privatizaciones o del portafolio
acumulado en períodos anteriores por el sector público.
De otro lado, la relación deuda a PiB, como indicador de la sostenibilidad de la deuda pública a largo plazo, puede verse influida por la manera
como se valora. Es claro que la revaluación del peso frente al dólar tiende a
disminuir el valor de la deuda en pesos y otro tanto acontecería si se deprecian respecto al dólar otras monedas en que se encuentre contratada la deuda. Ello sin dejar de agregar que si la deuda se valora a precios de mercado,
su valor se verá influido por las variaciones de las tasas de interés nacionales
e internacionales. Por esto, el análisis de la sostenibilidad fundado en la relación deuda a PiB se debe hacer con metodologías que permitan aislar estos
fenómenos.
En cuanto a la evolución de la relación deuda a PiB para el sector público no financiero colombiano durante el período 1990-1999 en cifras podemos decir que entre 1990 y 1994 la relación deuda a PiB se redujo de
39,6% a 22,9%, para ascender en los años siguientes. A pesar de la revaluación del peso colombiano durante la primera parte de la década, de las privatizaciones y de los factores mencionados en los párrafos anteriores, la relación deuda a PlB se ha venido incrementando en los años recientes y esa
dinámica persistiría de no tomarse los correctivos para disminuir y estabilizar el déficit fiscal.
343
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBLL SIGLO XX
Considerando que en las actuales circunstancias existen mayores dificultades para financiar el déficit en los mercados internacionales; que la tasa
de interés ha superado la tasa de crecimiento de la economía; que el sector
público ha reducido permanentemente su superávit primario y que el valor
del señoreaje ha disminuido con la reducción de la inflación, se puede concluir que, de mantenerse las tendencias actuales, el crecimiento de la relación deuda a PiB no sería sostenible en el largo plazo y de allí que el programa macroeconómico previsto con los organismos internacionales busque
estabilizar este coeficiente alrededor del 43-44% del PiB.
LAS REFORMAS A LAS FINANZAS PÚBLICAS
El análisis de este documento pone de presente -como muchos estudios, entre eUos: Comisión de Racionalización del Gasto Público [1997],
Córdoba [1998], Hernández y Gómez [1998], Clavijo [1998]- la necesidad impostergable de unas reformas a las finanzas públicas que reduzcan y
estabilicen el déficit fiscal y con ello hagan viable el manejo de la deuda pública, de tal manera que hacia el futuro no se presenten los desequilibrios
macroeconómicos que vivió la Nación durante la década de los noventa.
Con ese propósito las autoridades económicas han diseñado un programa de largo plazo que, en el frente fiscal, busca reducir el déficit como
porcentaje del PiB a los niveles que se señalan en la Tabla 6.
Tabla 6
Programa de reducción del déficit fiscal (Porcentaje del PiB)
Año
Déficit
1999
6,3
2000
3,6
2,7
2001
2,5
1,1
2002
1.5
1,0
Reducción
Fuente: Acuerdo extendido de Colombia con el FMI, MHCP-B.R.
El decrecimiento proyectado se fundamenta en un conjunto de acciones cuya cuantificación se expresa, como porcentaje del PiB, en la Tabla 7.
344
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBIA A FINES DEL SIGLO XX
Como puede verse, aun cuando la mayor reducción deberá realizarse en el
año 2000, el ajuste fiscal deberá proseguir en los próximos años. Esfuerzo
continuo al cual se ha previsto que concurran la reversión del ciclo económico (mayores recaudos por reactivación), medidas administrativas (incremento de recaudos por una mejor gestión de la DL\N), decisiones políticas
(reducción de la deuda flotante y el programa de austeridad expresado en el
presupuesto de la Nación para el año 2000 aprobado por el Congreso de la
República a fines de 1999), mayores tributos (como la extensión temporal
del impuesto del 2x1000) y el conjunto de reformas estructurales que se reseña en esta sección final del trabajo.
Como ha quedado claro a lo largo de este estudio, por la inflexibilidad de buena parte del gasto del gobierno nacional y por la dinámica creciente que ha tomado el pago de los intereses, se hace necesario emprender
reformas estructurales a la institucionalidad en que se fundamentan las finanzas públicas. Entre los economistas nacionales existe un relativo consenso sobre la conveniencia de emprender reformas en las siguientes áreas:
Modificación del régimen de las transferencias territoriales
i,
Las transferencias territoriales han incrementado su participación en
los ingresos corrientes de la Nación del 28,7% en 1990 al 47,8% en 1999.
Porcentaje superior al 44,5% (20% de participaciones municipales y
24,5% del situado fiscal) establecido en la Constitución, como consecuencia de la creación del Fondo de Compensación Educativa.
Aun cuando este último Fondo desapareciera, las transferencias establecidas en la Constitución Nacional continuarán incrementándose hasta
alcanzar el 46,5% en el año 2001 (24,5% por concepto de situado y 22%
por concepto de participaciones municipales).
Con el fin de frenar su crecimiento, el gobierno presentó al Congreso
de la República un proyecto de Acto Legislativo mediante el cual una vez las
transferencias territoriales alcancen el nivel más alto establecido por la
Constitución se volverán constantes en términos reales. De esta manera se
independizarían los recursos territoriales de los vaivenes propios de los ingresos corrientes de la Nación como producto del ciclo económico y se desvincularía el nivel del gasto del crecimiento de esos ingresos, lo cual constituye una de las mayores dificultades en el manejo de las finanzas públicas.
En esencia lo que se busca con esta modificación constitucional es recuperar flexibÜidad en el manejo de las finanzas públicas nacionales, al
345
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
tiempo que se mantendría el valor real de las transferencias que reciben las
entidades territoriales.
Infortunadamente, el proyecto de acto legislativo fue retirado por el
gobierno nacional a fines de 1999. Es de esperarse, sin embargo, que una
iniciativa semejante se introduzca en la primera legislatura del año 2000,
puesto que como se vio en la Tabla 7, esta reforma, o una iniciativa de carácter similar, es fundamental para alcanzar la proyectada reducción del déficit fiscal.
Creación delfondo nacional de pensiones
de las entidades territoriales
La mayoría de las entidades territoriales no cuentan con las reservas
necesarias para cubrir las obligaciones que tienen con sus pensionados, a
pesar de que se estima que ese pasivo podría estar llegando al 39% del PlB
(64.5 billones de pesos de 1999) y afecta a cerca de 470.000 personas entre
pensionados y trabajadores activos.
A fin de empezar a solucionar este gravísimo problema, que repercute
negativamente sobre las finanzas territoriales y en últimas sobre las de la
Nación, el gobierno presentó al Congreso a fines de 1999 un proyecto encaminado a dictar normas tendientes a financiar el pasivo pensional de las
entidades territoriales y a crear el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales. Ese proyecto al ser aprobado, con las respectivas modificaciones, se convirtió en la Ley 549 del 28 de diciembre de 1999. En virtud de estas disposiciones las entidades territoriales deben provisionar el
valor de los pasivos pensiónales a su cargo en un plazo máximo de 30 años y
podrán garantizar el pago de las mesadas pensiónales presentes y futuras.
Para lo cual la Ley ordena destinar los siguientes recursos:
•
•
•
•
34Ó
Los transferidos a los departamentos y distritos por concepto del situado fiscal originado en el impuesto a las transferencias financieras
(impuesto del 2x1000).
Los transferidos que se produzcan por razón del incremento porcentual en la participación de los municipios en los ingresos corrientes
de la nación a partir del año 2000, de acuerdo con el artículo 367 de
la Constitución Nacional.
El 7% de los recursos del Fondo Nacional de Regalías.
El 10% de los recursos provenientes de las privatizaciones nacionales.
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
• •
El 10% de los recursos que los particulares inviertan en la capitalización accionaria de empresas de la Nación,
u*
El 20% del valor de los bienes cuyo dominio se extinga a favor de la
nación.
•
El 15% de los ingresos producto de las ventas al sector privado de acciones o activos de propiedad de las entidades territoriales.
*
El 20% del producto del impuesto de registro.
El 5% de los ingresos corrientes de libre destinación de cada departa«
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' año hasta llegar al 6% en el año 2000.
• • "•
Los ingresos provenientes de la explotación del Loto Ünico Nacional.
El 70% del producto del impuesto de timbre nacional.
Con dichos recursos se crea el Fondo Nacional de Pensiones Territoriales, como una cuenta sin personería jurídica administrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, cuyo objeto será recaudar, asignar y
administrar los recursos en las cuentas separadas de cada una de las entidades territoriales. Sin duda, con esta norma se da un paso de mucha importancia para buscar soluciones a uno de los principales problemas fiscales
que enfrentaría el país a mediano plazo de no haberse tomado los correctivos necesarios.
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Racionalización del gasto público
Mediante el proyecto de ley por medio del cual se dictan disposiciones tendientes a racionalizar el gasto público, el gobierno nacional propone
una serie de medidas que frenarían hacia el futuro el crecimiento del gasto,
tanto de la Nación como de las entidades territoriales. Especialmente el de
estas últimas el cual viene creciendo a un ritmo muy superior a sus posibilidades de generar ingresos propios.
Las medidas más sustantivas están encaminadas a eliminar, a partir
de la vigencia de la Ley, la retroactividad de las cesantías para los servidores públicos; mantener congeladas las nóminas de las entidades que se
reestructuren durante los 5 años siguientes a dicha reestructuración; evitar la doble percepción de asignación de los funcionarios públicos que resulten beneficiarios de las acciones de reintegro y reducir las indemnizaciones de los beneficios derivados de tales acciones; requerir autorización
previa del CONFIS para la aprobación de las convenciones o pactos colecti347
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBLA. SIGLO XX
VOS en las entidades descentralizadas; y, limitar la remuneración de los
funcionarios y empleados de los entes descentralizados al salario máximo
que devengue el representante legal respectivo. Este proyecto fue aprobado en primer debate a fines de 1999 y debe continuar su tránsito en la legislatura del año 2000.
• -í.
Saneamiento fiscal de las entidades territoriales
Para este propósito se presentó un proyecto de ley que establece una
nueva categorización de los departamentos y municipios; impone límites
estrictos al financiamiento del gasto de funcionamiento de las entidades territoriales; y racionaliza dichos gastos al poner restricciones a las erogaciones de las Contralorías, Asambleas Departamentales y Concejos Municipales para lo cual se incluyen disposiciones sobre el número de concejales, las
sesiones remuneradas máximas que tendrán lugar durante el año, al igual
que sobre la remuneración de concejales y diputados.
Además de estas reformas, en lo territorial el gobierno ha presentado
un proyecto de ley tendiente a modernizar el régimen de los juegos de suerte y azar con el fin de generarle ingresos adicionales al sector salud y ha tomado acciones para llevar a cabo programas de ajuste fiscal territorial y para
reestructurar los pasivos de esas instituciones.
Los programas de ajuste fiscal territorial, o planes de desempeño, se
vienen estructurando desde hace varios años y tienen como propósito lograr que las entidades territoriales que superen los límites de endeudamiento considerados como sostenibles, desarroUen acciones para incrementar
sus recaudos y racionalizar el gasto de tal manera que puedan acceder nuevamente al crédito. Tales programas se negocian entre las entidades y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Hasta abril de 1999, 17 municipios y 15 departamentos habían suscrito este tipo de convenios, lo cual
significó una reducción de cargos cercana a los 15.000 (Restrepo, 2000). La
reestructuración de pasivos consiste en acuerdos de pagos para servir la deuda a los acreedores del sector financiero en el marco del cumplimiento de
las obligaciones constitucionales y legales de los entes territoriales y previo
un cuidadoso examen de la capacidad de pago de estos últimos.
Adicionalmente el Gobierno se propone presentar al Congreso una
reforma a la Ley 100 de 1993 y una reforma tributaria nacional que busca
aumentar la base del impuesto de renta y cerrar las fuentes de evasión que
hoy tiene el impuesto al valor agregado.
348
EL ESTADO DE LAS FINANZAS PÜBUCAS EN COLOMBL\ A FINES DEL SIGLO XX
Esta muy breve síntesis de las iniciativas gubernamentales para enfrentar la crisis fiscal pone de presente la enorme tarea legislativa que habrá
de avocar el Congreso de la República con miras a lograr el inaplazable saneamiento de las finanzas gubernamentales con miras a recuperar la estabilidad macroeconómica, y subraya que los recortes presupuéstales, si bien
son condición necesaria para ese propósito, son insuficientes pues de lo que
se trata es de alcanzar unos acuerdos políticos que le den un nuevo marco
institucional a las finanzas públicas nacionales y territoriales.
Tabla 7
Reducción del déficit fiscal: cuantificación de las acciones
(Porcentaje del PiB)
2000
2001
2002
1.9
1,0
0,6
Transferencias territoriales
0,4
0,4
Reforma tributaria nacional
0,6
0,2
Gobierno Central
-
-
Ajuste presupuestal
0,5
Reactivación económica
0.2
Gestión de la DlAN
0.2
Reducción deuda flotante
0,5
Extensión del impuesto 2x1000
0,5
Reforma a la seguridad social
Gobierno Territorial
0,5
0,6
- Fondo de pensiones
0,3
0,4
- Ajuste a las finanzas
0,2
0,2
Efectos Puntuales (Ecopetrol,
0,3
-0,5
0,4
Faep y Distrito Capital)
Total
Fuente: Cálculos a partir del acuerdo extendido de Colombia con el FMI, M H C P - B . R
349
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCLU. EN COLOMBIA SIGLO XX
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DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCL\L EN COLOMBIA SIGLO XX
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24,5% de los ingresos corrientes de la nación
Fórmula para la distribución geográfica
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En partes Iguales
para los
departamentos y
(distritos especiales.
X%
Porcentaje variable:
prestación de los
servicios de salud y
educación.
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85%-X%
Se distribuye
según:
* Número de
usuarios
potenciales de
salud y educación.
* Esfuerzo fiscal.
SITUADO FISCAL ;rv".
Fórmula para distribución sectorial
20%
• SALUD
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EDUCACIÓN
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20%
50% a servicios básicos. Transferido a los
municipios y distritos a medida que éstos
asuman esa competencia.
Al menos 5% se debe destinar a programas
de prevención.
Destino a salud o educación de acuerdo a las
metas en cobertura.
363
DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL EN COLOMBIA SIGLO XX
PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACIÓN
Fórmula para la distribución geográfica
X%
5%
1.5%
0.1%
Territorios Indígenas
Municipios con menos de 50.000 habitantes
Municipios que limiten con la ribera del Río Magdalena
Federación Colombiana de Municipios
60%
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20% No. de habitantes con necesidades básicas
insatisfechas
40% Grado de pobreza relativo de cada municipio
(93.4-X%)
40%
22%
6%
6%
6%
Población del municipio/Población nacional
Eficiencia fiscal
Eficiencia administrativa
Evolución en la calidad de vida del municipio
PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS
CORRIENTES DE LA NACIÓN
Fórmula para la distribución sectorial
Educación
Salud
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Agua potable y
saneamiento básico
Recreación y deporte
Libre inversión
364
30%
25%
20%
5%
20%