Consulta legislativa - Corporación Participación Ciudadana

CONSULTA LEGISLATIVA
La Constitución actual, incorporó dentro de sus mecanismos tendientes a fomentar la
participación y el involucramiento de los ciudadanos en la toma de decisiones por
parte del Estado, la llamada “Consulta Previa” o “Pre Legislativa”1 aplicable a las
comunidades, pueblos y nacionalidades. Al respecto, se destacan dos mecanismos o
supuestos en los que procede tal figura: El primero, referido a la Consulta sobre
“...planes y programas de prospección, explotación y comercialización de recursos no
renovables que se encuentren en sus tierras y que puedan afectarles ambiental o
culturalmente....”2, y el segundo, relativo a la consulta “.... antes de la adopción de una
medida legislativa que pueda afectar cualquiera de sus derechos colectivos” 3. El
primer supuesto se aplica en situaciones más específicas y concretas como son los
casos de planes y programas de prospección explotación y comercialización de
recursos no renovables, mientras que el segundo supuesto -el del numeral 17- , se
aplica a situaciones más generales (adopción de medidas que afecten derechos
colectivos). A pesar de esta diferencia, en ambos casos encontramos elementos
comunes como el de ser previo a la adopción de la medida, y aplicar a situaciones que
afectan derechos colectivos 4.
Si embargo, el legislador constituyente, se limitó a mencionar los derechos, omitiendo,
o dejándolo para la legislación secundaria (no sabemos si intencionalmente o por
“apresuramiento legislativo”), lo referido tanto al procedimiento, cuanto al carácter
mandatario o vinculante de la respuesta que los afectados puedan dar a las consultas.
Es en la Ley de Participación Ciudadana5, en donde el tema es tratado con algo más
de amplitud. Sin embargo, en la regulación constante en el Art. 81 (y siguientes), se
omite reglar el procedimiento, y las normas se concentran más bien en la valoración
que el Estado debe dar al resultado de la Consulta. Al respecto se establece que “...
el Estado valorará la opinión de la comunidad....” 6, señalando que “...si de los
referidos procesos de consulta deriva una oposición mayoritaria de la comunidad
respectiva, la decisión de ejecutar o no el proyecto será adoptada por resolución
debidamente argumentada y motivada...”; aclarando mas adelante que, “...si se
decidiera ejecutar -la obra, proyecto o medida objeto de la consulta-, se deberá
establecer parámetros que minimicen el impacto sobre las comunidades...”, así como
“...prever métodos de mitigación, compensación y reparación de Ios daños...”
De su lectura, se deduce claramente el carácter no vinculante de esta consulta,
teniendo el Estado únicamente la responsabilidad de “valorar” la respuesta -concepto
subjetivo) y adoptar medidas para minimizar los impactos de la acción, en función de
las preocupaciones de la comunidad. En tal sentido, la norma guarda relación con lo
prescrito en el convenio 169 de la OIT que establece que “.... las consultas deberán
efectuarse de buena fe, y de manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad
de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.”7
Solventado el problema conceptual sobre el tratamiento o valoración que el Estado
debe dar a la respuesta de las comunidades frente a la consulta previa, persiste el
vacío en lo relacionado al procedimiento. La única referencia existente en nuestra
1
Art. 57, Constitución de la República del Ecuador (CPR)
Art. 57, numeral 7 CPR
3
Art. 57, numeral 17 CPR
4
Ambas normas se encuentran en el Capítulo Cuarto “Derechos de las comunidades, pueblos y
nacionalidades.
5
RO Nro. 175, del 20 de Abril del 2010.
6
Art. 82, inciso 2º., Ley de Participación Ciudadana
7
Art. 6, Convenio 169 OIT.
2
Pulso Ciudadano.
Análisis Mayo 2010
CORPORACIÓN PARTICIPACIÓN CIUDADANA - ECUADOR
1
legislación. La encontramos en la Sentencia dictada por la Corte Constitucional, por
una acción iniciada por el Presidente de la CONAIE (y otros -acumulación de casos-),
en relación a la Ley de Minería.8 En la citada sentencia, se establecen normas y
procedimientos mínimos que deben contener las consultas prelegislativas previstas en
el numeral 17 del Art. 57 de la Constitución, señalando, como premisa, que las
consultas deben observar tres requisitos fundamentales: 1- Deben dirigirse
exclusivamente a las comunas, comunidades pueblos y nacionalidades, y previo a la
adopción de la medida legislativa; 2- No puede equipararse a la consulta ambiental, ni
a la prevista en el numeral 7 del Art. 57 (referida a la consulta previa, libre e informada
sobre planes extractivos de recursos no renovables), y 3- que los pronunciamientos
deban referirse a los aspectos que puedan afectar de manera objetiva a alguno de
sus derechos colectivos. En cuanto al procedimiento propiamente, se establece como
obligatoria la implementación de una fase de definición (identificación de temas, etc.),
fase de convocatoria (señala mecanismos y plazos), fase de información (para
garantizar el pleno conocimiento por parte de los consultados, sobre el objeto de la
consulta), y una fase final de análisis de resultados. Finalmente, en la misma
sentencia, la Corte señala que el proceso de información, consulta y recepción de
opiniones, previsto y garantizado en el numeral 17 del artículo 57 de la Constitución, y
que deberá llevar a cabo la Asamblea Nacional en la expedición de normas que
impliquen derechos colectivos, o que eventualmente puedan ser afectados, debe
cumplir con el citado procedimiento9. Por tanto dicho procedimiento termina siendo
norma de carácter general.
El tema de la consulta previa o pre legislativa, tomó especial relevancia con la
discusión del proyecto de Ley de Recursos Hídricos en donde se resolvió iniciar una
consulta previa, cuando la Ley estaba en pleno proceso de discusión y aprobación. La
primera inquietud nace, en virtud de que tanto en las normas constitucionales, cuanto
en el Convenio OIT, Ley de Participación Ciudadana y Sentencia de la Corte
Constitucional, se desprende que la consulta debe ser formulada, de manera previa a
la toma de decisiones. En este caso concreto, se adopta la decisión de iniciar el
proceso de consulta, frente a la imposibilidad de obtener los votos para aprobar o
negar el proyecto. Es decir, que si la legislatura hubiese contado con los votos
necesarios -sea para aprobar o negar la Ley- el tratamiento del proyecto hubiera
culminado -sea con aprobación o negativa-, sin consulta previa.
De este análisis nace una pregunta/duda fundamental: ¿El envío a consulta previa
del proyecto de Ley de Recursos Hídricos tuvo una intencionalidad jurídica de cumplir
con el mandato constitucional y legal, así como con la Sentencia de la Corte
Constitucional?, o más bien fue una medida adoptada como un mecanismo (recurso)
político -sobre la marcha- para solventar el problema jurídico-legislativo del
empantanamiento en el que había entrado el proyecto, frente a la imposibilidad de
obtener los votos necesarios para la resolución, sumado a la enorme presión social
ejercida especialmente por sectores indígenas y campesinos, que devino incluso en
una “casi” toma de la sede legislativa.
De una u otra forma, la resolución de iniciar el proceso de consulta pre-legislativa ha
sido adoptada, y no se avizoran intenciones certeras o mecanismos para bloquearla,
por lo que su implementación parecería un hecho consumado. El tema se torna
especialmente importante, cuando varios sectores han anunciado la posibilidad de
sugerir o solicitar la aplicación de la figura de la consulta previa, en temas como
aprobación del COTAD, Ley de Educación Media, Ley de Educación Superior y otros.
8
Sentencia No. 001-10-SIN-CC, del 18 de marzo del 2010, publicada en el Registro Oficial No. 176 de
21 de abril de 2010
9
Pg. 39, Sentencia No. 001-10-SIN-CC
Pulso Ciudadano.
Análisis Mayo 2010
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Ahora, le corresponde a la Asamblea Nacional implementar un procedimiento para su
aplicación, mismo que deberá garantizar el cumplimiento pleno de los objetivos de
este mecanismo, esto es, obtener de los posibles afectados, criterios, percepciones,
dudas inquietudes y temores, de la medida a adoptarse, en este caso concreto, la
expedición de la Ley de Recursos Hídricos.
Pulso Ciudadano.
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