LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO ECONOMICO RELATIVO

LOS PAISES DE MENOR DESARROLLO
J!
ECONOMICO RELATIVO DE LA ALADI
FRENTE AL GATT
Armando Loayza Mariaca
D ír e c t o b
Julio 1984
En los años recientes y, particularmente, luego de la Ronda de Tokio que
concluyo en 1979, el Acuerdo General sobre Aranceles Aduane^ros y
Comercio (GATT) parece estar evolucionando, en cuanto a su estructura
principista y sus modalidades de negociación, en el sentido de atender
más favorablemente los intereses y la situación de los países en
desarrollo. Es probable que este hecho haya influido en la actitud de
los tres países de menor desarrollo económico relativo de la ALADI,
Bolivia, Ecuador y Paraguay, al interesarse en su eventual adhesión al
GATT.
Los tres países, en efecto, aparte de haber participado en
algunas actividades del Acuerdo abiertas a los países no miembros han
demostrado un creciente interés en el funcionamiento del organismo
mediante la observación a través de sus misiones diplomáticas
permanentes en Ginebra y a través de la realización de estudios al nivel
de sus organismos nacionales competentes.
Dentro de ese interés, algunos de dichos países manifestaron al INTAL su
deseo de recibir colaboración para el estudio de cuestiones relativas a
su eventual adhesión al GATT.
De modo especial, fueron mencionadas
ciertas cuestiones de orden jurídico e institucional.
Al manifestar
esta inquietud, quedó entendido, por supuesto, que el posible apoyo del
INTAL no podría tener más pretensión que contribuir al esclarecimiento
de algunas de tales cuestiones y, de esa manera, brindar un elemento de
juicio adicional para facilitar las correspondientes decisiones que, en
última instancia, son del resorte de los respectivos gobiernos como
intérpretes del interés de sus países.
En respuesta a la mencionada solicitud el INTAL encomendó la preparación
del presente estudio que examina determinadas materias de índole
jurídico-institucional susceptibles de ser tomadas en cuenta antes de
decidir una eventual adhesión al GATT. En su primera parte, el estudio
presenta una síntesis de los principales elementos del ordenamiento
jurídico del Acuerdo General, prestando especial atención a los alcances
de su reciente evolución,
especialmente en lo relativo a las
disposiciones y medidas referentes a la participación de los países en
desarrollo.
En su seguda parte, examina cuestiones vinculadas a la
compatibilidad de los compromisos que supone la adhesión al GATT con
C ASILLA
DE
CORREO
39
-
SUCURSAL
1
1401
BUENOS
AIRES
-
AR G E NTINA
DIREC.
C A O L E C5 R Á F I C A
I N T A M B A N C
aquellas que Bolivia, Ecuador y Paraguay tienen adquiridos en su
condición de miembros de la ALADI y los dos primeros también del Acuerdo
de Cartagena. En esta tercera parte, expone algunas apreciaciones sobre
las posibilidades que ofrece el sistema jurídico e institucional del
GATT para atender las necesidades del comercio internacional de los tres
países mencionados, particularmente el comercio de aquellos productos
básicos que son de su especial interés, incluyendo el examen de las
posibilidades que ofrece el mecanismo de solución de diferencias del
Acuerdo General para plantear temas específicos que tengan relevancia
para superar los obstáculos que enfrenta dicho comercio.
En su parte
final, el estudio, luego de reseñar las principales actividades que los
tres países están desarrollando con relación al GATT, examina las
modalidades y los procedimientos de adhesión al Acuerdo General.
Aparte del interés específico antes referido, el presente trabajo se ha
inspirado en la convicción del INTAL de que es conveniente y útil
dedicar una parte de sus esfuerzos a proyectos de investigación sobre
problemas más generales de las relaciones económicas internacionales de
los países latinoamericanos, debido a que los mismos, en un buen
porcentaje, repercuten en las políticas nacionales referentes a la
integración regional.
Las acciones orientadas al sistema económico
internacional, en efecto, se consideran íntimamente ligadas, en términos
de complementariedad, con aquellas dirigidas a la integración económica
entre los países de la región. Por otra parte, tanto desde el punto de
vista conceptual como operativo, las instituciones reguladoras del
comercio internacional y los esquemas de integración económica regional
están interrelacionados al influirj cada una en su respectivo ámbito,
tanto la evolución de las relaciones económicas internacionales como las
políticas nacionales.
INDICE
SUMARIO Y CONCLUSIONES
I
^
Introducción general a la estructura jurídica e
.institucional del G A T T .... .......... .......... ......... 1
A. Características del Acuerdo G e n e r a l .................
2
B. Objetivos y principios g e n e r a l e s ..................... 3
1.
2.
3.
Objetivos g e n er al es ................................
Objetivos i n s t r u m en t al es ...........................
P r i n c i p i o s ...........................................
3
3
7
i)
De no discriminación: La Cláusula de la N a ­
ción Más Favorecida y el Trato N a c i o n a l ..... 7
ii) R e c i p r o c i d a d ...................................... 11
iii) El uso del arancel a d u a n e r o .................... 11
iv) Prohibición del uso de restricciones c u a n ­
titativas ......................................... 11
C. Los acuerdos sobre medidas no a r a n c e l a r i a s ........... 13
1.
2.
3.
Antecedentes y aspectos generales de la Ronda
de T o k i o ...........................................
Los acuerdos sobre medidas no arancelarias....
13
15
a)
b)
c)
d)
e)
£)
16
20
21
24
25
26
Subvenciones y derechos co mp e n s a t o r i o s ....
Obstáculos técnicos al c o m e r c i o .............
Compras del Sector P ú b l i c o ..................
Valoración A d u a n e r a ...........................
Licencias de i m p o r t a c i ó n ....................
D ú m p i n g ....... .................................
Naturaleza jurídica de los acuerdos en reía ción con el Acuerdo G e n e r a l ............'........
28
a) Su relativa i n d e p e n d e n c i a .................... 29
b) La Cláusula de la Nación Más Favorecida y
los A c u e r d o s ................................... 30
c) Los mecanismos institucionales de los
a­
cuerdos y su interrelación con los del Acuer
do G e n e r a l ....................................
36
D. El tratamiento diferenciado en favor de los países
en d e s a r r o l l o ..........................................
37
1.
2.
La Parte IV del Acuerdo G e n e r a l ...............
La Cláusula de H a b i l i t a c i ó n ....................
II. Compatibilidad entre el ordenamiento jurídico del GATT
y los compromisos adquiridos por Bolivia, Ecuador y Pa
raguay en tratados multilaterales de integración econo
m i c a .........................................................
A. .La Cláusula de-Habilitación y los tratados comercia
les o de integración entre países en d e s a r r o l l o ....
B. La Cláusula de la Nación Más Favorecida en el Trata
do de Montevideo 1980 ..................................
C. Los compromisos dentro del Acuerdo de Cartagena ...
1.
Naturaleza y alcances del artículo 68 del A c u ^
do de C a r t a g e n a ......................... .........
Consultas y trámites en la Comisión del A c u e r ­
do de C a r t a g e n a ...................................
2.
D. Los compromisos dentro de acuerdos bilaterales de
c o m e r c i o .................................................
III.El sistema jurídico e institucional del GATT y el co mercio de Bolivia, Ecuador y P a r a g u a y .............. .
1. El sistema de solución de controversias del GATT...
a)
Naturaleza y al c a n c e s ............................
b)
Mecanismos institucionales y procedimientos...
37
41
45
45
47
48
48
51
53
59
59
60
63
2. El comercio de productos básicos de Bolivia, Ecua dor y P a r a g u a y ...................................- .....
70
a)
La importancia relativa del comercio de produc .
tos para los tres p a í s e s . . . . . . . ................
70
b)
La regulación del comercio i n t e r n a c i o n a l •de
productos b á s i c o s ................................
72
i) La participación de los tres países en los convenios internacionales sobre productos
b á s i c o s ........................................
72
ii) Los esfuerzos dentro de la U N C T A D ..........
74
c)
La defensa de las reglas para el comercio de
productos básicos a través del sistema del GATT.
i)
ii)
iii)
iv)
TV. Bolivia,
Impugnación de prácticas ilícitas en el c o ­
mercio internacional.....'...................
Subvenciones a la e x p o r t a c i ó n ..............
Restricciones cuantitativas y acuerdos pre
ferenciales dis cr im i na to ri os ...............
Productos textiles, minerales y metales...
Ecuador y Paraguay frente al G A T T ............
77
78
79
81
82
87
1.
2.
3.
V.
B o l i v i a ................................... ........
E c u a d o r ...........................................
P a r a g u a y ...................... ...................
87
90
92
Modalidades jurídico-institucionales de adhesión
al ,G A T T ............. ......... , : ...... .......... .....
95
1.
2.
Adhesión por la vía de la p r e s e n t a c i ó n .......
Adhesión por la vía de la n e g o c i a c i ó n ........
95
96
a) Condiciones y p r o c e d i m i e n t o s ...............
b) Adhesión al Acuerdo General y a los A c u e r ­
dos sobre Medidas no A r a n c e l a r i a s .........
c) Efectos jurídicos de la a d h e s i ó n ..........
97
Bi b l i o g r a f í a ..............................................
98
100
103
SUMARIO Y CONCLUSIONES
1
La realización del presente estudio acerca del
GATT
supuso, inicialmente, una recapitulación somera de los
antecedentes que dieron lugar a la concertación del A
cuerd o General. Esa recapitulación se debió emprender
desde la perspectiva de los países en desarrollo de Ame
rica-Latina.
■
2
En la Introducción general se desea poner de manifiesto
que varios países latinoamericanos que participaron en
los trabajos y reuniones para el establecimiento de la
fallida Organización Internacional de Comercio (OIC)
pr opugnaron que si se pretendía lograr una amplia p a r ­
ti ci pación de los países en desarrollo, la nueva estruc
turación del comercio internacional debía tomar en cuen
ta la situación económica y comercial estructuralmente
diferenciada del mundo en desarrollo.
3
A ú n es materia de discusión si el establecimiento de la
parte IV sobre Comercio y Desarrollo que se produjo
en
1965, y la Cláusula de Habilitación aprobada al término
de la Ronda de Tokio constituyen dispositivos institu cionales idóneos para promover la adecuada participa ción de los países en desarrollo en el GATT. En este e ^
tu di o se describen dichas normas
como ejemplos del m o ­
derno Derecho Económico Internacional, en cüyo diseño y
negociación, los países en desarrollo desempeñaron un
papel protagónico.
t
El análisis de la Parte IV del Acuerdo General revela,a
pesar de su tenue carácter compromisorio , la puesta en
ma r c h a de un sistema de acción colectiva en favor de
los países en desarrollo que, en el plano normativo ,re
pres e n t a el reconocimiento del principio de la no r e c i ­
proc i d a d , y en el institucional, el establecimiento
del Comité de Comercio y desarrollo.
4
La Decisi ón de las Partes Contratantes de instituir, m e ­
diante una Cláusula de Habilitación , un nuevo marco ju­
rí di co que posibilité la adecuada participación de los
países en desarrollo en el GATT, adoptada en 1979,es ana
lizada en este trabajo desde dos puntos de vista: el r e ­
lativo al trato especial y diferenciado, y la incidencia
de ese tratamiento en los numerosos Acuerdos sobre M e d i ­
das N o Arancelarias aprobados al finalizar la Ronda
de
Tokio.
.
El tratamiento especial y diferenciado que se otorga en
el GATT a los países en desarrollo significa, en primer
lugar, la legalización de los Sistemas Generalizadosde Preferencias (SGP), así como también el reconocimien
to de los sistemas regionales y subregionales de inte gración económica entre países en desarrollo.
En este estudio sólo' s e 'coménta breveménte la delicada
cuestión de la "gradualidad" o graduación en él trata miento especial y diferenciado. Conviene destacar aquí
que si bien la diferenciación de categorías o grados en
el nivel de desarrollo
puede introducir un elemento di
visionista entre países en desarrollo - tal como lo h a ­
bían denunciado en el GATT muchos países en desarrolloobjetivamente existen algunas diferencias económicas es
tructurales que fueron reconocidas
en el Tratado de Mon
tevideo de 1980 y en el Acuerdo d e ‘C a r t a g e n a .
Ningún país de menor desarrollo relativo integrante de
la ALADI podría , aspirar en el GATT a un tratamiento es^
pecial como "menos adelantado", conforme a sus indicado­
res ec o n ó m i c o s .
En la Parte c de este trabajo se hace referencia a los
nuevos Acuerdos
sobre Medidas No Arancelarias, por m e ­
dio de los cuales se pretende introducir un conjunto de
disciplinas multilaterales en un área m u y amplia de la
política comercial. Debido a la autonomía de sus disposi
tivos institucionales resulta sencillo explicar la vincu
lación de esos Acuerdos con el GATT. En los hechos, un
país en desarrollo puede adherir a cualesquiera de tales
Acuerdos sin ser m i e mbr o del GATT. La negociación de las
condiciones que ocasionará esa adhesión es de extrema im
portancia para aquellos países . Se puede concluir, e n ­
tonces, que la eventual adhesión de un país en desarrollo
a un Acuerdo sobre Medidas No Arancelarias implicaría aceptar, en el área o sector que regula el Acue rdo en cues
tión (por ejemplo, las subvenciones y derechos compensa t o r i o s ) , las normas o disciplinas del sistema multilate ral de comercio del GATT.
En este estudio se examina de manera resumida lo que sfe
denomina el núcleo básico de las obligaciones que r e p r e ­
senta la adhesión al GATT. Para ello, se hace referencia
a los principios y objetivos más importantes que dan for
ma al Acuerdo General, y se destaca el de la no discrim^
nación^ el del ts^ato nacional
y el de la interdicción del
uso de restricciones cuantitativas y otras formas de p ro­
tección.
8
Tomando en cuenta, las circunstancias cambiantes del co mercio internacional, se analizan también las obligacio nes sobre política comercial no arancelaria (subvencionencompras del Estado y obstáculos técnicos al c o m e r c i o .D e n ­
tro de este examen se destacan las modalidades gue r evi s­
te el trato especial y diferenciado que los Acuerdos so bre M edidas No Arancelarias otorgan en favor de los pal ses en desarrollo.
9
Debido a su especial connotación jurídica y a la g r a v i t a ­
ción que el tema tiene para los países en desarrollo, se
plantea la cuestión de la condicionalidad del trato de la
• nación más favorecida que aquellos Acuerdos postulan, a
título de excepción de la cláusula de más favor. Ese in tentó merece un severo cuestionamiento de nuestra parte
ya que su aceptación sin restricciones puede erosionar el
sistema m ult ilateral del GATT, convalidar una suerte de
compartamentalización o sectorialización en el trat ami en ­
to de los problemas del comercio internacional.
En todo caso se postula que los países en desarrollo o b ­
serven cuidadosamente la aplicación de esta cláusula y el
desarrollo jurisprudencial que se pueda generar en ese
campo p^ra articular una posición de defensa individual o
concertáda.
10
El examen de la compatibilidad jurídica entre las normas
básicas del GATT y los acuerdos bilaterales y multilátera
les en que participan los países de menor d esa rrollo reía
tivo de la ALADI - Bolivia, Ecuador y Paraguay-, ofrece
la oportunidad de produndizar en los alcances del trata miento especial y diferenciado que el GATT acuerda a p a í ­
ses en desarrollo.
A partir de la vigencia de la Cláusula de Habilitación es
posible entender que los sistemas regionales y subregiona
les de integración económica de América Latina ( y otros
continentes) no deberán adecuar sus objetivos y e s t r u c t u ­
ras a las rígidas normas sobre constitución de zonas de
libre comercio y uniones aduaneras pautadas en el artícu­
lo XXI V del GATT.
11
En el contexto de las nuevas normas del GATT sobre t r a t a ­
mi ento especial y diferenciado en favor de países en de sarrollo, el Tr at ado de Mon te vid eo 1980, que establece un
área de preferencias e c o n ó m i c a s , y pone en march a una pre
ferencia arancelaria regional, permite a los países m i e m ­
bros^ -pero especialmente a los de menor desarrollo econó
mico relativo-, concertar bilateral y multilateralmente
una serie de acuerdos económicos y comerciales muy flexi
bles y operativos.
12
En la ALADI, la Cláusula de Más Favor p osibilitaría que
a Bolivia, Ecuador y Paraguay
celebrasen acuerdos con
países o grupos de países extrarregionales, inclusive in
dustrializados , sin lesionar la economía jurídica del
Tratado de Montevideo 1980. El artículo 44 de dicho ins- •
trumento establece la extensión automática de las conce-'
siones efectuadas a terceros Estados.
13
El Acuerdo de Cartagena, en el que Bolivia y Ecuador r e ­
ciben el trato de países de menor des arrollo económico
^relativo, establece una normativa y una hermenéutica para
los casos en que los países miembros decidan establecer
individualmente vinculaciones y acuerdos comerciales con
Estados de fuera de la subregión. Ellas parecen derivarse
de la naturaleza de la comunidad económica que establece
el Acuerdo, así como de la vigencia, implícita en él, del
principio de la no discriminación como presupuesto juríd^
co a través del cual se ha de considerar cualquier cues tión relativa a vinculaciones o concertaciones con ter ce ­
ros países.
La Comisión del Acuerdo de Cartagena es el órgano que, de
acuerdo con el artículo 6 8 de aquel instrumento, debe en tender en todo lo relativo a eventuales concesiones arance
larias que los países miembros otorguen, bilateralmente o
en el seno de un mecanismo multilateral como el GATT, a
terceros Estados. La consulta que los países miembros del
Acuerdo deben efectuar a la Comisión antes de asumir com promisos comerciales que pudiesen o no afectar los niveles
de gravámenes arancelarios andinos, tendría un carácter
preceptivo , a pesar de que Bolivia y Ecuador no hubiesen
empezado a aplicar el Arancel Externo Común.
El tratamiento que aquel alto órgano del Acuerdo acordó
con motivo de la adhesión de Colombia al GATT, constituye
un valioso precedente en esta materia.
14
En lo que se refiere a los acuerdos comerciales bi la ter a­
les que hubiesen suscripto Bolivia, Ecuador y Paraguay,su
compatibilidad jurídica con las normas del GATT se debe a
preciar desde un punto de vista casuístico. Sin embargo ,
el análisis de los alcances que en cada caso se haya aco r­
dado a la Cláusula de Más Favor (cuando ella hubiese sido
establecida) permitiría esclarecer la compatibilidad de
los respectivos compromisos con los que se adquieren al ad ­
herir al GATT.
15
El desarrollo institucional del GATT como foro para llevar
a cabo negociaciones comerciales multilaterales y como e n ­
tidad intergubernamental promotora de normas del Derecho
Internacional del comercio hizo posible que se establezca
en su sano un sistema para la solución de d i f e r e n c i a s ,que
es analizado brevemente en este trabajo a partir de e s t u ­
dios anteriores efectuados por el INTAL. Dicho sistemaba
pesar de su empirismo y de. la pretendida despolitización
de sus pronunciamientos , establece normas y p r o c e d i m i e n ­
tos que autorizan a tipificarlo como jurisdiccional, hecho
que algunos comentaristas han pretendido cuestionar.
16
La descripción del mecanismo de consultas y buenos oficios
del GATT que se ha consolidado recientemente, procura d e s ­
tacar ciertos procedimientos especiales acordados en favor
ae los países en desarrollo, los que,utilizados a d e c u a d a ­
mente, podrían contribuir a compensar las debilidades que
esos Estados presentan en una controversia comercial, a
la hora de emprender negociaciones y consultas con una par
te contratante desarrollada.
17
Los procedimientos de consulta, buenos oficios y concilla
ción del GATT se han institucionalizado también en el á m ­
bito de los Códigos sobre Medidas No Arancelarias. Es posi,
ble que en la esfera de competencia de dichos instrumentos
especialmente en materias tan importantes como las s u b v e n ­
ciones y los derechos compensatorios , se generen contro versias comerciales que tengan como actores a los países
en desarrollo. Para que tenga éxito la impugnación legal
que ejerciten aquellos países con el propósito de evitar
la generalización de prácticas restrictivas p r o t e c c i o n i s ­
tas contra sus importaciones resulta indispensable un plan
teamiento cuidadoso y el uso adecuado de los recursos p r o ­
cesales establecidos en los diversos Códigos sobre Medidas
No Arancelarias.
18
En este estudio se presentan^ de acuerdo con una m e t o d o l o ­
gía ya estructurada por el INTAL, ciertas prácticas comer
ciales ilícitas que causan perjuicios al comercio interna
cional de productos básicos provenientes de países en de sarrollo.
A los fines de presentar el m a r c o jurídico internacional
para el comercio de productos b á s i c o s , se resumen los o b ­
jetivos y principios básicos de la estrategia para la ree £
tructuración del comercio de mat erias primas que los paí ses en desarrollo han definido en diversos foros de comer
ció y desarrollo, como la Co nferencia de las Naciones U n i ­
das sobre Comercio y Desarrollo.
Tales principios, en cuya definición y concertación los
países de América Latina han desempeñado un papel decisi
vo , se inscriben en el Nuevo Orden Económico Internacio
nal (NOEI) postulado en el ámbito de las Naciones Unidas.
En lo que se refiere al comercio de productos básicos ,se
hace mención al establecimiento de acuerdos y arreglos in
ternacionales para la estabilización de.materias primas
en los que participan o podrían participar Bolivia, E c u a ­
dor y Paraguay .
19
Las debilidades que presentan aquella estrategia global
sobre comercio de productos básicos y los convenios inter
nacionales de estabilización pueden ser paliadas mediante
una acción decidida, tanto individual cuanto concertada ,que los países en desarrollo emprendan en el GATT para la
defensa de su comercio de materias primas.
La elevada dependencia que todavía presentan los ingresos
de exportación de Bolivia, Ecuador y Paraguay, del c o m e r ­
cio de algunos productos básicos tradicionales, hace nece
sario el estudio de nuevas estrategias y me dios jurídicos
para proteger ese comercio. El sistema de solución de d i ­
ferencias del GATT presenta, en ese sentido, algunas al ternativas válidas.
20
Por esa razón, en este trabajo se mencionan las medidas
restrictivas aplicadas a algunos productos agropecuarios
provenientes de países en desarrollo de zonas templadas,
que se originan en políticas de apoyo económico y subven­
ción que los países y grupos de países desarrollados pu sieron en práctica en contravención de normas básicas del
GATT. Dichas m edidas causan graves perjuicios a los paí ses en desarrollo exportadores y pueden ser impugnadas en
el marco del GATT. Si se toma en cuenta el potencial agro
pecuario del Paraguay, la argumentación y la hermenéutica
jurídicas ya desarrolladas en el GATT en esa m a t eri a po drían ser útiles para dicho país.
21
La liberación de reservas no comerciales de m inerales c o ­
mo el estaño, efectuada por algunos países industrializa^v.
dos / q u e perturba los mercados de esos productos y causa
graves perjuicios a los países en desarrollo productores
- por ejemplo, Bolivia- podría ser considerada por un Gru
po Especial del GATT, que, eventualmente, estaría capac i­
tado para evaluar el daño económico que dichas c ol o c a c i o ­
nes causan a países en desarrollo altamente dependientes
de los ingresos de exportación de esos minerales y de t e r ­
minar su legalidad a la luz de las normas básicas del
Acuerdo General.
Un precedente positivo para un país en desarrollo p r o d u c ­
tor de minerales, emanado del m ecanismo jurisdiccional
del GATT, tendría, seguramente, efectos jurídicos y p o l í ­
ticos no desdeñables sobre la opinión pública de los p a í ­
ses industrializados.
22
El estudio detenido de todos los casos planteados en.el
GATT por los países en desarrollo que han solicitado la
constitución de Grupos Especiales es indispensable para
determinar su fundamentación jurídica y técnica.
Este estudio facilitaría la tarea de afirmar ciertos, c r i ­
terios jurídicos y líneas generales de i m p u g n a c i ó n , 'sus­
ceptibles de ser utilizadas por otros países en d e s a r r o ­
llo que invoquen el sistema de solución de controversias
DEL GATT a los fines de obtener la restauración de legí­
timos derechos comerciales afectados por
políticas o
prácticas de comercio que contradicen la letra y el e s p ^
ritu de las normas del GATT.
23
En este trabajo se describe la participación de Bolivia,
Ecuador y Paraguay en las actividades del GATT, y a l g u ­
nos estudios realizados - o en vías de concreción - por
organismos gubernamentales de esos países.
Los organismos nacionales de Bolivia, Ecuador y Paraguay
sobre comercio e integración, encargados del estudio
y
evaluación de las decisiones y trabajos emanados de los
órganos del GATT, no ocultan ciertas reservas y la p r e o ­
cupación que les inspiran las prácticas neoproteccionistas que aplican algunos países industrializados, a p a r ­
tándose abiertamente de las normas del G A T T .
Según aquellas autoridades gubernamentales, las d i f e r e n ­
cias comerciales que no se resuelven conforme a los m e c a ­
nismos de arreglo de controversias, también restan c r e d i ­
bilidad al sistema multilateral de comercio del GATT.
24
El costo comercial en concesiones arancelarias- así c o ­
mo también el que se puede derivar de compromisos sobre ma
nejo de políticas e instrumentos de política c o m e r c i a l - ,que
podría significar para Bolivia, Ecuador y Paraguay
una
eventual vinculación con el GATT, preocupa a sus o r g a n i s ­
mos gubernamentales sobre comercio e integración, los
que consideran también que en el GATT las Partes Contra-tantes tal vez
no estén preparadas
para efectuar una eva
luación precisa de la situación estructural,
económica y
social, que en el contexto regional y subregional latinea
mericano ha d eterminado el establecimiento del tratam ie n­
to especial a los países de menor desarrollo económico re
lativo, según el Tratado de Montevideo 19 80 y el Acuerdo
de Cartagena.
25
Con respecto al análisis de las modalidades jurídico-institucionales de adhesión al GATT , en este estudio se d e £
criben los procedimientos de adhesión provisional y -defi­
nitiva . Esta última forma de adhesión representa la r e a ­
lización de una negociación entre el Estado adherente
y
las Partes Contratantes para la suscripción de un Protoco
lo de Adhesión en el que se define el núcleo obligacional
más importante, así. como las eventuales concesiones aran­
celarias o de otro tipo que deberla ofrecer el Estado ad ­
herente .
El proceso de adhesión al GATT por la vía de la negocia ción, genera temores a veces excesivos en los países en
desarrollo, ya que las Partes Contratantes desarrolladas
están obligadas a ofrecer a los países en desarrollo inte
resados en adherir al GATT ciertas condiciones favorables,
congruentes con el tratamiento especial y diferenciado.
26
En la hipótesis de una eventual vinculación o adhesión de
algún o algunos países de menor desarrollo económico reía
tivo de la ALADI al GATT, éstos deberían requerir a las
Partes Contratantes del GATT que consideren la situación
de menor desarrollo relativó que los caracteriza en el
contexto regional latinoamericano.
Los países de menor desarrollo relativo de la ALADI no de
berían otorgar, ante una posible negociación de adhesión
al GATT, concesiones comerciales que no tengan otro carác
ter que el mera men te simbólico.
No deberían aceptar ningún compromiso que afecte el m a n e ­
jo autónomo de su política comercial . Tampoco cabría r e ­
querir a esos países la limitación de la legislación in terna o regional y subregional de fomento a sus indus trias , inclusive la relativa a la transformación de sus
producciones primarias.
27
Cualquier definición que un país de menor desarrollo reía
tivo de la ALADI o del Acuerdo de Cartagena adopte respec
to de un eventual acrecentamiento de su vinculación con
el GATT, se ha de basar, por cierto,en un cuidadoso análi
sis político y económico.
Esta tarea , que pertenece al ámbito soberano de los E s t a ­
dos, supone un delicado e jercicio en el cual las estrate gias de desarrollo económico y las políticas de industria
lización y de comercio exterior de aquellos países se d e ­
berían confrontar con los componentes esenciales del sis­
tema multilateral de comercio que el GATT representa.
Sin embargo, ese ejercicio no tendría que plantear una
suerte de dilema irreductible entre desarrollo nacional in
dependiente dentro de una estrategia regional o subregio nal , y multilateralismo. Ello resultaría excesivo pues ,
según lo confirman los casos de Perú y Colombia en el mar
co del Grupo Andj.no, el de Uruguay o Chile en la ALADI, o
el de Nicaragua en el Mercado Común Centroamericano, la
calidad de parte contratante del GATT de esos países lati
noamericanos se compatibiliza, jurídica y económicamente,
con la aplicación de una política económica y de comercio
exterior autónoma y su adhesión a los tratados de integra­
ción económica regional y subregional.
28 Si bien en el GATT no aparecen ciertos postulados, sustan-l
ciales que los países en d esa rrollo lograron plasmar d e n ­
tro del Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), no es
«menos cierto que el Acuerdo General ha debido reconocer
e instrumentar la necesidad de otorgar un trato especial
y diferenciado en favor de aquéllos.
Los países en desarrollo, cuyo creciente protagonismo en
la reestructuración de las relaciones económicas interna­
cionales no se puede desconocer, tampoco pueden ignorar
que los países industrializados, a pesar de su recurren cia ilegítima a medidas comerciales restrictivas, han r e ^
terado que los principales compromisos comerciales, jurí­
dicamente válidos conforme al Derec ho Económico Internacio
nal, los han asxamido en el m a r c o del GATT.
I.
Introducción general a la estructura jurídica e i n s t i t u '
cional del G A T T .
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT) a pesar de que en su origen fué el fruto de un instru
mentó provisional y simplificado , no sujeto a aprobación _
parlamentaria , se ha transformado, por un proceso evolutivo,
en una organización internacional que regula aproximadamente
el ochenta por ciento de los intercambios comerciales inter­
nacionales, y que ha"establécido procedimientos m u l t i l a t e r a ­
les de negociación, un mecanismo eficaz de conciliación ,pro
cedimientos originales de control de las políticas com e r c i a ­
les, así como de las uniones aduaneras y zonas de libre co mercio que establecen sus partes contratantes, y ha e l a b o r a ­
do un derecho y una jurisprudencia de comercio internacional"
_l/'Se podría agregar que el GATT ha establecido p ro g r e s i v a ­
mente una estructura orgánica a través de la cual "desarrolla
fines comunes
a los miembros de la Organización " _2/ como
parece exigirlo el ordenamiento jurídico internacional.
_1/
Flory, Thiébaut Le GATT, Droit International et
ce M o n d i a l , Paris, 1968.
Commer
_2/
Sereni. M a n ue l^Diritto Internazionale , M i l á n , 1960,v
Diez de Velazco, Institución de Derecho Internacional P ú b l i ­
co, Madrid, 1978.
"■Debido, pues, a que el GATT fue aprobado como un acuerdo s o ­
bre negociaciones arancelarias entre 23 Estados, anexo a
la
Carta de la Or gan ización Internacional de Comercio (OIC) que
finalmente no entró en vigencia, la personería jurídica del org a­
nismo debió ser reafirmada posteriormente por las Partes Contra tantas.
En definitiva, tal como J.Jackson y otros autores lo puntualiza
ron, ^ / el empirismo y la flexibilidad anglosajones plasmaron
un instrumento de regulación de los intercambios internaciona­
les que no incidía, como la Carta de La Habana, en los proble mas económicos y comerciales del mundo en desarrollo.
A
Características del Acuerdo G en era l
El Acuerdo General, cuyo estatus de Tratado simplificado
difícilmente hacía prever que se convirtiese en una organiza ción
(convocación universalista)
para la regulación de los in
tercambios comerciales, ha debido sufrir un proceso de adecúa ción progresiva en el tiempo, que le permite cumplir esa forma
normativa y constituirse en un foro o instancia internacional
de negociación comercial multilateral.
Entre 1947 y 1979, el intenso interrelacionamiento c o m e r ­
cial que se produjo en los últimos 35 años posibilitó la re ali ­
zación de varias rondas da negociaciones multilaterales en el
marc o del GATT, de las que han surgido, además de un numeroso
conjunto de concesiones arancelarias diversos acuerdos y con sensos para la regulación del comercio internacional.
A esta doble función del GATT
como organización para la
regulación y foro para la negociación de los intercambios co merciales-, se añade una tercera característica, que es la de
constituir una instancia jurisdiccional (término que preferí mos al de Tribunal, según explicaremos en la Parte III ) para
la solución de las controversias o diferencias internacionales
que surjan entre las Partes Contratantes.
El Acuerdo posee 38 artículos repartidos en cuatro Partes.
_3 / Jackson, John, World Trade and the L aw of the G A T T , Bobbs
Mernl Co., Nueva York, 19 69.
En la primera se establece la Cláusula de Nación Más Fa
■acrecida, en la segunda se describe una serie de normas de
política comercial de orden generalmente no arancelario, el
principio del trato nacional en m ateria tributaria, la liber
tad de tránsito, el dúmping y los derechos antidúmping, las
reglas sobre valoración aduanera, la prohibición de las res_
tricciones cuantitativas, las subvenciones y los derechos com
pensatorios, las compras estatales y* la ayuda del Estado para
favorecer el desarrollo económico (Art. X V I I I ) . En esta p a r ­
te también se describe el sistema de solución de diferencias.
La Parte III establece lo relativo a las uniones ad u a ­
neras y zonas de libre comercio. La Parte IV es la referida
a los países en desarrollo en el m a r c o del GATT.
B
Objetivos y principios generales
1
Objetivos generales
En el preámbulo del GATT se enuncian sus objetivos de
lograr "niveles de vida más altos", y la "consecución del
pleno empleo", la utilización "completa de los recursos m u n ­
diales" y "el acrecentamiento de la producción y los inter cambios". Dicho preámbulo está inspirado en la filosofía;eco
nómica liberal , que fue la base de su conce
Sin embargo, según la teoría de la i n t é r p r e t a c i ^ de los Tra
t a d o s , el preámbulo no posee la m i s m a fuerza legal que lá^
parte dispositiva. £ / Esta prevalece sobre aquélla, razón
por la cual se puede sostener que las reformas y enmiendas al
Acuerdo han superado el espíritu de su preámbulo.
2
Objetivos
instrumentales
i)
La reducción de los derechos arancelarios como "mecanis­
mo para la liberación y expansión del comercio internacional"
5 / se hace efectiva
por el método de la negociación t a r i f a ­
ria.
4 / Jiménez de Aréchaga, Eduardo, Derec ho Constitucional de
las Naciones U n i d a s , Montevideo, 1960.
5 /
Flory,
T, o b . citada.
Las rebajas arancelarias se acuerdan, conforme al artí culo
XXVII, sobre "la base de la reciprocidad y la ventaja
mütua".
Si bien estas concesiones pueden tener un origen b i l a t e ­
ral, luego se ¡multilateralizan por el juego de la Cláusula de
Más Favor. Según eljj'urista Paul Reuter, ello conduce a una ne
cesaría generalizaci'on de las ventajas concedidas 6_ /.
ii)
Las negociaciones comerciales multilaterales.
En el plano programático el principio central del GATT
- que es la no discriminación - se establece mediante normas e
instrumentos que buscan evitar que se ponga barreras al comer *
cío, y por un dispositivo normativo e instrumental destinado a
promover y acrecentar los intercambios dentro del sistema de
comercio que tiene como fundamento al Ac uer do General.
El levantamiento progresivo de las barreras arancelarias
y otros obstáculos no arancelarios al comercio internacional
ha convertido al GATT en un preeminente foro multilateral en
el que, después de la Segunda Guerra Mundial, entre 1947 y
1979, se han desarrollado siete rondas de negociación m u l t ila ­
teral .
De 1973 a 1979 se desarrollaron en la sede del GATT
las
Negociaciones Comerciales Multilaterales o Ronda de Tokio, en
las cuales participaron 99 países, entre los que se contaban
29 países en desarrollo que no eran miembros del Acuerdo G e ­
neral.
Es conveniente recordar también que en 19 71 un grupo
de 16 países en desarrollo celebró, con el patrocinio del GATT,
una ronda de negociaciones m u l t i l a t e r a l e s A l finalizar la r o n­
da se suscribió un Protocolo relativo a un sistema de comercio
preferencial entre esos países, en el que se documentó un con­
junto de concesiones arancelarias y no arancelarias entre sus
signatarios.
6 / Reuter, Paul, Derecho Internacional,
París,
1972
Para la realización de esas rondas multilaterales de ne
gociación comercial, cada vez más amplias y complejas, se
~
han debido acordar en el GATT métodos y procedimientos de r e ­
ducción _arancelaria , los que, a partir de una base bilateral,
se convi^rtieron
en elaboradas fórmulas de reducción a rance­
laria global como,por ejemplo, las utilizadas durante
las
Rondas Kennedy (19 6 4 - 19 67) y la Ronda de Tokio.
A simple título ilustrativo, cabe apuntar que según i n ­
formación presentada por algunos funcionarios del GATT, duran
te la Ronda de Tokio el total del comercio afectado por con cesiones y consolidaciones
de derechos arancelarios alcanzó
a 155.000 millones de dólares, de los cuales 130,000 estaban
representados por productos manufacturados y el resto por pro
ductos agrícolas. Los países en desarrollo, por su parte, a ­
ceptaron compromisos arancelarios por un valor de 4.000 mi llones de dólares.
Concluidas las negociaciones comerciales multilátera les, la UNCTAD cuestionó la efectividad de las concesiones
otorgadas por los países industrializados a los países en d e ­
sarrollo 1_ / ya que ellas no habían sido suficientemente sig­
nificativas en aquellos sectores en los que éstos alcanzaron
una creciente competitividad.
En el marco del GATT se busca que los derechos arance larios de las Partes Contratantes que g ravan su comercio de
exportación sean estables y previsibles.
Cuando se describan las modalidades de adhesión al GATT,
se explicará cómo éstas suponen una negociación arancelaria
particular entre el Estado solicitante y las Partes Contra tantes, de la que se deriva un grupo de concesiones arance larias recíprocas (que se inscriben en una lista especial y .
se protocolizan como anexo al A cuerdo G e n e r a l ) . Sin embargo,
es conveniente aclarar que éstas son independientes de las
concesiones arancelarias acordadas entre las Partes Contratan
tes en las diversas rondas de negociación, las que se hacen
automáticamente extensivas a la nueva Parte Contratante.
7 / Actas de Seminario sobre el GATT, Bs.As.,
abril de 1983.
iii)
La consolidación de las concesiones arancelarias.
Las concesiones comerciales se p ro tocolizan como un anexo
a la lista de concesiones que un Estado parte en una negocia ción multilateral (o un Estado que no ha n egociado su adhesión
con las Partes Contratantes) ofrece como contrapartida a las
concesiones que recibe de sus otros socios en el Acuerdo Gene ­
ral.
Desde un punto de vista jurídico, la consolidación arance
laria implica ia obligación de mantener el tipo de nivel acor dado, y esto otorga una estabilidad básica a los intercambios
comerciales multilaterales.
Conforme al Acuerdo General, la consolidación tiene valí dez trianual (art. X X V I I I ) ; sin embargo, en circunstancias que
el GATT describe como "especiales", la misma puede ser modifi cada o retirada.
Para ello se debe dar lugar a un proceso de negociación
con las Partes Contratantes eventualmente perjudicadas con ese
retiro de concesiones, que puede conducir al otorgamiento de
compensaciones adecuadas.
Los comentaristas del Acue rdo General explican de qué m a ­
nera los países en desarrollo renegociaron sus listas de con cesiones protocolizadas, bajo condiciones especiales, ya sea
por motivos de desarrollo económico, por problemas de balanza
de pagos o me diante el uso de las excepciones o "waivers", to
das interpretadas y aceptadas con tolerancia y flexibilidad.
En este punto se debe reiterar que, conformé al artículo
XVIII, la Parte IV del GATT y la cláusula de habilitación, las
Partes Contratantes desarrolladas no esperan
(para el caso de
concesiones arancelarias y de otro tipo) reciprocidad de los
países en desarrollo.
Destacaremos también que la estabilidad de las concesio­
nes está protegida por el mecanismo de consultas y arreglo de
diferencias de los artículos XXII y XXIII, que determinan pro
cedimientos de examen de las diferencias (en este caso relati
vas al retiro de concesiones) que, pasando por la consulta y
la conciliación, pueden culminar en el establecimiento de un
grupo especial (Panels) , que examina la legalidad de una sitúa
ción controvertida, así como las formas de arreglo prácticas y
adecuadas a una diferencia comercial.
3.
Principios:
i)
De no discriminación: - La Cláusula de la Nación Más
Favorecida en el trato n a c i o n a l.
~
Thiébaut Flory señala que la evolución ■. jurldico-institucional del GATT se debe encarar, básicamente, cómo un proceso
de progresiva adecuación y atenuación del princ ipi o de no d i s ­
criminación. Por ello, la supremacía que generalmente se
le o ­
torga debe ser acompañada, casi simultáneamente, por una des cripción de las excepciones y atenuantes a su aplicación. Esta
evolución expresa la lenta adecuación del GATT a las cambian tes realidades de la economía y el comercio mundiales, desde
la primera negociación de Ginebra hasta la reciente Reunión Mi
nisterial de noviembre de 1982, en la que el énfasis de la D e ­
claración Ministerial parece recaer en la tarea de preserva ción del "sistema multilateral de comercio cuyo fundamento es
el GATT", ^ / ante la amenaza de un peligroso proteccionismo.
La no discriminación implica que un E s tad o (una parte
Contratante) se obliga a otorgar el mism o tratamiento comer cial a todos los Estados con los que efectúa intercambios o ne
gociaciones comerciales conforme a las reglas del Acuerdo G e ­
neral .
La aplicación del principio de la no discriminación se
hace efectiva en el Acuerdo General por medio de la Cláusula
de la Nació n Más Favorecida (NMF) , institución del Derecho In­
ternacional
ampliamente estudiada y cuya codificación fue has
ta objeto de una propuesta por la Comisión de Derecho Inter na­
cional de las Naciones Unidas. ^ / Esta cláusula es uno de los
instrumentos centrales del sistema del GATT, que ha tenido un
alcance mu lti lateral muy característico, y que se ha t ra sla da­
do a otros organismos de integración económica regionales.
^ /
Declar aci ón Ministerial,
9^ /
_
A n u a r i o de la Comisión de Derecho Internacional, A/CN
4/213
.
~
GATT L/ 5424, Ginebra,
1982,
La estipulación de que toda Parte Contratante que co n c e ­
da al comercio de otro país una ventaja, favor, privilegio o
inmunidad en materia de derechos aduaneros y demás cargas que
gravan las importaciones o exportaciones, o en materia de tran^
ferencias internacionales de fondos efectuadas en concepto de
pago de importaciones o ex po r t a c i o n e s , debe conceder incondi cionalmente ese mismo trato a las demás Partes Contratantes,
consagra una m odalidad automática e incondicional 10/ de hacer
ef ectivo ese trato de nación más favorecida a todas las Partes
Contratantes y a recibirlo de la misma manera incondicional y
automática, de las otras Partes Contratantes.
N o obstante sus excepciones
cíficas y éstas interpretativas,
tenda buscar una vinculación con
ner presente que el principio de
sula de la Nación Más Favorecida
ciales del GATT.
y atenuantes, aquéllas e sp e ­
un país en desarrollo que pre
el Acuerdo General debería te­
la no discriminación y la Cláu
continúan siendo normas esen -
La aplicación global de la Cláusula de la Nación Más Fa v o ­
recida supondría que un Estado no miembro, al adherir al GATT,
adquiere el derecho a que el conjunto de concesiones arráncela rías y no arancelarias que todas las Partes Contratantes se h u ­
bieran concedido entre sí (en las diferentes Rondas de N e g o c i a ­
ciones) se extiendan incondicional y automáticamente al nuevo
Estado miembro; quien en compensación se compromete a otorgar,
según el principio de más favor, algunas concesiones, a título
de reciprocidad, que beneficiarían a las Partes Contratantes
del Acuerdo General.
Desde el punto de vista histórico, y como se ha estuf^iado
extensamente, 11/ la institución jurídica de más favor fu© con
siderada un instrumento idóneo para promover la igualdad c o m e r ­
cial y evitar cualquier tipo de discriminación.
10 / A L A L C ,"Estudio sobre la Cláusula de la Nación Más F avo re ­
cida", Derecho de la Integración, N°15, INTAL, Buenos Aires.
11 / White, Wyndnam,
dial, GATT, Ginebra,
El GATT y la evolución del comercio mun1962,
Posteriormente, la doctrina latinoamericana la c o n s i d e ­
ró representativa de concepciones librecambistas que no
se
compadecían con las desigualdades que se verificaban en el
comercio internacional 12/y que afectaban adversamente la posi
ción de los países en aesarrollo situados, según la concep ción de Presbich, en la periferia de las relaciones e c o n ó m ^
cas internacionales.
El principio de no discriminación y la Cláusula de
Más Favor han sufrido varias excepciones y a t e n u a n t e s t a n ­
to que la técnica casuística ( del derecho común anglosajón)
que ha introducido, por la vía de una considerable jurispru
dencia, excenciones a todos sus principios, se debe reputar
como característica del Acuerdo General. Ello ha llevado a
expresar que el GATT vive, básicamente, de las excepciones
que hace a sus propias normas, 13/
Esta característica de la adaptabilidad del GATT por
la vía de las excepciones, le ha permitido sobrevivir a las
profundas transformaciones que se produjeron en el comercio
y la economía internacionales en las últimas décadas.
Cabría enumerar, entonces,
cipio fundamental del GATT.
ciertas excepciones al prin
a)
Las establecidas en los párrafos 2, 3 y 4 del artículo
I del A c u e rd o General, por lo que, básicamente, se autori zan los antiguos sistemas preferenciales de origen colonial
del Reino Unido y Francia.
b)
Excepciones del artículo XXI V a la aplicación irrestric
ta de la Cláusula de Nación Más Favorecida, que permiten el
funcionamiento de uniones aduaneras y zonas de libre c o m e r ­
cio.
12/
Flory, T, ob. citada
13/
Flory, T, ob.
citada,
c)
El artículo XXV, que estatuye el instituto de las excen
ciones (o "waivers") y que ha sido el instrumento preferido
para autorizar desde la aplicación de medidas restrictivas y
recargos hasta la aprobación del Sistema Generalizado de P r e ­
ferencias (SGP).
d)
El Sistema Mul ti lat er al de Salvaguardias del artículo XIX,
que ha sido establecido como un mecanismo de aplicación ,excep-i
cional al que las Partes" Contratantes podrán recurrir cuando
se compruebe una grave perturbación productiva interna o r i gin a­
da en el comercio de importación.
e)
La Cláusula de Habilitación, que regula el tratamiento e s ­
pecial y diferenciado en favor de los países en desarrollo.
Con arreglo al artículo III del Acuerdo General, las P a r ­
tes Contratantes reconocen que los impuestos y otras cargas in­
teriores, así como las leyes, reglamentos y prescripciones que
afecten la venta, la oferta para la venta, la compra, el tra ns­
porte, la distribución o el uso de productos en el mercado in terior y las reglamentacioes cuantitativas, etc. "no deberán aplicarse a los productos importados o nacionales de manera que
se proteja la pro ducción nacional".
La Cláusula del Trat o Nacional constituye una prolongación
de la Cláusula de la Nación Más Favorecida. 14/
Ello implica que los "productos del territorio de toda
parte contratante importados en el territorio de cualquier otra
parte contratante no deberán recibir un trato menos favorable
que el concedido a los productos similares de origen nacional".
Por cierto, un Estado que adhiera al GATT se compromete a
otorgar el tratamiento nacional al comercio de importación. De
esa manera, los productos extranjeros que ingresen en su territo
rio se encuentran en condiciones de igualdad con los nacionales.
14 / Flory, T., ob.
citada.
ii)
Reciprocidad
Es otro principio básico del GATT que tuvo excepciones
importantes. Se ha explicado ya que el fundamento de la c o n ­
cesión que una parte contratante hace a las demás está en
If que éstas le hacen a su vez. En la citada Cláusula de H a ­
bilitación se estableció, como se explicará más adelante, que
los países desarrollados no ejsperan recibir ,un trato r e c í pr o­
co equivalente en sus relaciones y negociaciones comerciales
con los países en vías de desarrollo.
iii)
El uso del arancel aduanero
El uso del instrumento arancelario está privilegiado en
el Acuerdo General, por ello las negociaciones tarifarias
han sido la técnica principal utilizada para ampliar los com
promisos en las relaciones c o m e r c i a l e s .
Ese privilegio contrasta con la clara prohibición o i n ­
terdicción de las restricciones cuantitativas.
iv)
Prohibición del uso de restricciones cuantitativas
El artículo XI establece: " Ni ng una parte contratante
impondrá ni mantendrá aparte de los derechos de aduana, im puestos u otras cargas, prohibiciones ni restricciones a la
importación de un producto del territorio de otra parte con tratante o a la exportación de un pr oducto destinado al te rritorio de otra parte contratante, ya sean aplicados m e d i a n ­
te contingentes licencias de importación o de exportación o
por medio de otras medidas".
Una interdicción tan rotunda no ha impedido que en el
propio Acuerdo General se establezcan con precisión algunas
excepciones relativas a situaciones especiales del sector agrícola,
problemas de balanza de pago y razones de desarro­
llo económico ( art. X V I I I ) . Cabe añadir que el mecanismo
de las salvaguardias pautado en el artítulo XIX, sirvió t am ­
bién para justificar, no pocas veces, diversas restricciones
cuantitativas, las que se habrían generalizado peligrosa mente en el último lustro. 15/
2J>7 El proteccionismo, las relaciones comerciales y el a j u s ­
te estructural, UNCTAD V I , Belgrado, j u n i o , 1983.
En el GATT se ha autorizado el uso de restricciones
cuantitativas globales para la protección del sector a g r í c o l a ,
lo cual, junto a otras medidas excepcionales, ha determinado
que una parte sustancial del comercio agrícola internacional
escape de hecho a la disciplina multilateral del A cuerdo G e ­
neral.
Con arreglo a los artículos XII y XVIII B, las Partes
Contratantes pueden ser autorizadas a establecer ¡cestric ci ones cuantitativas a la importación para superar d es equilibrios
de balanza de pago.
«
Este supuesto está cuidadosamente reglamentado por un m e ­
canismo institucional: el Comité de Restricciones a la Importa
ción, y un procedimiento tendiente a que la Parte Contratante
involucrada en la adopción de tales medidas restrictivas of re ^
ca una circunstanciada justificación de ellas las que, una vez
aprobadas por un tiempo determinado, se deben sujetar a estre cha vigilancia y control periódico.
Para los países en desarrollo se ha establecido un p r o c e ­
dimiento simplificado que justifica la adopción de medidas r e s ­
trictivas cuantitativas.
Como contrapartida a la obligación general de no i n t r od u­
cir restricciones cuantitativas, establecida en el Acuerdo G e ­
neral, las Partes Contratantes tienen el derecho de esperar que
sus exportaciones no sean objeto, en,terceros mercados, de t r a ­
bas cuantitativas que pertu rbe n las corrientes comerciales ga rantizadas por las reglas del sistema multilateral de comercio
internacional.
En el caso de que sean excepcionalmente a u t o r i z a d a s , las me
didas cuantitativas no se deberán aplicar de manera discrimina toria.
La cuestión relativa a las restricciones cuantitativas
generó en el seno del GATT numerosos contenciosos, que f ue­
ron procesados (en la actualidad se consideran diversas con
troversias en esa materia) conforme lo preceptúa, en
los ~
artículos XXII y XXIII, el mecanismo de solución de diferen­
cias del Acuerdo General.
C
Los acuerdos sobre medidas no arancelarias
1 .Antecedentes y aspectos generales de la Ronda de T o ­
kio.
Durante la Ronda de Tokio, que fue la más "compleja y
de mayor envergadura" 16/
realizada en el ámbito del GATT,
el esfuerzo negociador más considerable fue el dedicado a
las medidas no arancelarias, cuyo tratamiento multilateral,
según la UNCTAD, se debió esencialmente a:
1° la dificultad para elevar los niveles arancelarios;
2° el desmoronamiento del sistema moneta ri o interna cional;
3°la pérdida de ventajas relativas por las Partes C o n ­
tratantes iniciales y su adquisición por nuevos Estados,en­
tre ellos ciertos países en desarrollo. Este último factor
fue v inculado por los estudiosos de la economía internacio­
nal con el fenómeno del " n e o p r o t e c c i o n i s m o " . 17/
16/ Concha, Andrés, y Morales, F ern ando,"El GATT y las n e ­
gociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio'
Integración Latinoamericana, N°69, junio de 1982.
1^7/ Las negociaciones para la reformulación de la Cláusula
de Salvaguardia del art. XIX en la que no se llevó a conve nio, ilustran sobre criterios selectivos de protección, los
que ya se han empezado a aplicar, por ejemplo, para exporta­
ciones de textiles y artículos de cuero provenientes de p a í ­
ses en desarrollo.
En el ámbito arancelario cabe señalar que durante las Ne
gociaciones Comerciales Multilaterales se acordó efectuar una
reducción arancelaria global que oscila entre 30 y 35 por cien
to de los niveles promedios de las tarifas aduaneras de los
países industrializados. Algunos analistas de la Ronda de To kio señalaron que si bien ese "corte arancelario" se puede con
siderar apreciable para el mun do desarrollado no lo fue para el
Tercer Mundo, ya que las reducciones no.alcanzaron a. ciertos sec­
tores industriales, como el textil, del calzado, el vestido, etc.,
que son importantes para los países en desarrollo.
La "progresividad arancelaria" por medio de la cual los
países desarrollados establecen una protección arancelaria e s ­
pecial, se*gún la may or elaboración de los productos industria­
les, tampoco pareció disminuir de manera significativa para los
países en desarrollo.
Se puede estimar, asimismo, que la reducción global aran ce ­
laria produjo una disminución de los márgenes preferenciales de
los diferentes esquemas del Sistema Generalizado de Preferencias
(SGP) establecido en la UNCTAD
y aprobado por el GATT mediante
un "waiver" en favor de los países en desarrollo.
En 1978, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en
el documento "Progreso económico y social de América Latina",
estimó gue los resultados generales de la Ronda de Tokio fueron
poco favorables para la región latinoamericana y del C a r i b e ,
18/ añadiendo que la insistencia de los países industrializados
para establecer en el GATT un sistema de salvaguardias selecti­
vo "encierra el peligro de convertirlas (a las salvaguardias)
en instrumento de protección discriminatoria, perjudicial a sus
exportaciones (de los países en desarrollo) dirigidas a los pal
ses industriales".
_18 / BID, Progreso econômico y social en Amërica Latiha,
me 1978, Washington, 1979.
Infor­
Los acuerdos sobre medidas no arancelarias
Varios países industrializados pusieron énfasis, duran­
te la Ronda de Tokio, en un trato m ult i l a t e r a l de las medí das no arancelarias para introducir una racionalización en
la política comercial, y evitar el uso indiscriminado de res­
tricciones proteccionistas.
La adhesión de un conjunto de acuerdos sobre medidas no
arancelarias cuando concluyó la Ronda de Tokio, supuso una
conciliación, no siempre fácil entre la idea de "reducirlas
o eliminarlas y, cuando ello no proceda, reducir o eliminar
sus efectos restrictivos y someter tales medidas a una disci
plina internacional más eficaz". 19/
En noviembre de 1979, las Partes Contratantes del GATT
aprobaron formalmente los siguientes acuerdos sobre medidas
no arancelarias (a los que, durante las Neg ociaciones Com er ­
ciales Multilaterales, se les llamaba us ual me nte Códigos):
-
Subvenciones y derechos compensatorios;
Obstáculos técnicos al comercio (n ormas);
Compras del sector público;
Va lo ración aduanera;
Licencias de importación;
Dúmping.
También se negociaron acuerdos mult ila te ral es sobre:
a)
carne de bovino;
b)
productos lácteos;
c)
comercio de aeronaves civiles.
19/ Las negociaciones comerciales m u l t i l a t e r a l e s . Informe
del Director General del GATT, Ginebra, 19 79.
No se pudo perfeccionar un acuerdo sobre el sistema
de salvaguardias, con lo cual quedó sin resolver una i mpo r­
tante cuestión de las relaciones comerciales.
El análisis detallado de cada uno de los acuerdos sobre
medidas no arancelarias fue efectuado por organizaciones y
estudiosos de las relaciones comerciales ^0/ , por J.o cual no
habremos de reproducirlo. Nosotros haremos referencia a a l g u ­
nas implicaciones que dichos acuerdos tuvieron en los países
de menor desarrollo relativo. Sin embargo nos parece útil d e £
tacar ciertos aspectos jurídico-institucionales que informan
esos nuevos instrumentos internacionales.
a)
Subvenciones y derechos compensatorios
Una de las modalidades reglamentarias más importantes de
las políticas comerciales que el GATT prevé es, sin duda lo re
lativo a las subvenciones y derechos compensatorios (arts.
XVI y VI, respectivamente, del A c u er do General).
En el transcurso de las Negociaciones Comerciales M u l t i ­
laterales, la negociación de un Acu er do sobre subvenciones fue
una de las más cruciales y decisivas. Por otra parte- y dada
la importancia de la institución de los subsidios en la p o l í t i ­
ca comercial contemporánea-, de su aplicación se han generado
situaciones controvertidas que pusieron a prueba el sistema de
solución de diferencias del GATT.
Si bien el Acuerdo General optó por un expediente p r a g ­
mático al no definir la subvención (en el nivel de expertos y
en el Acuerdo sobre Subvenciones §e llegó a mayores p r e c i s i o ­
nes) , existe" un enfoque común" ^1/ sobre su noción y reglamen
tación y acerca del correctivo jurídico de los derechos compen
satorios que los Gobiernos tienen la facultad de adoptar
para
limitar los alcances perjudiciales de una práctica (la de los
^0/ Análisis de los resultados de las negociaciones com er cia ­
les m u l t i l a t e r a l e s . Proyecto de Asi ste nci a Técnica. P N U D / U N C T A D ,
Ginebra, 1979.
21/
I N T A L , Bases para la cooperación internacional de p r o d u c ­
tos a g r o p e c u a r i o s , Buenos Aires, 1982.
subsidios) que la escuela liberal considera perturbadora de
los intercambios comerciales internacionales.
Según el artículo XVI (Sección A) "toda forma de protec
ción de los ingresos o de sostén de los precios, que tenga ~
directa o indirectamente por efecto aumentar las expo rta ci o­
nes de un pro ducto cualquiera del territorio de dicha parte
contratante o reducir las importaciones de e se producto" d e ­
be ser considerada una subvención. (El Código sobre Subven ciones pr esenta una lista indicativa de medidas consideradas
subvenciones).
Dentro de la economía jurídica del GATT se reglamenta
con rigor el uso de les subvenciones a la exportación, y con
cierta flexibilidad las subvenciones en general. En realidad,
no se prohíbe el uso.de subvenciones, pero se pretende una
reglamentación precisa, como lo estipula el Ac ue rdo Relativo
a la Interpretación y Aplicación de los artículos VI, XVI y
XXIII o C ódi go sobre Subvenciones, en cuyo texto figuran ñor
mas y procedimientos de gran complejidad y tecnicismo.
Durante la Ronda de Tokio, los países en desarrollo pro
pugnaron que se reconozca su derecho a otorgar subvenciones
a la exportación y que las contramedidas (o derechos comp en­
satorios) que los países desarrollados pudieran aplicar even
tualmente a sus productos sólo se hagan efectivas en último
extremo y bajo garantías jurídicas estrictas.
La apreciación de si esos objetivos se alcanzaron con
la aprobación del Acuerdo sobre Subvenciones y Derechos C o m ­
pensatorios no es sencilla; sin embargo, la Junta de Comer cío y D e s a rro llo de la UNCTAD estimó que desde el punto de
vista del "equilibrio general de derechos y obligaciones, el
Acuerdo aparentemente deja bastante que desear ^2/ desde la
perspectiva de los países en desarrollo.
£2/ Junta de Comercio y Desarrollo,
General, TD/B778, Ginebra, 1980.
Informe del Secretario
En su Parte III, el precitado A c u er do consagra disposicio
nes especiales para los países en desarrollo, por las que se
reconoce "que las subvenciones son parte integrante de los pro
gramas de desarrollo económico" de esos países; de ello se si gue que "no se impedirá que los países en desarrollo signata rios adopten medidas y políticas de asistencia a sus p r o du cci o­
nes, incluidas las del sector exportador (art. 14, párrafos
1
y 2 del Acüerdo sobre Subvenciones y Derechos C o m p e n s a t o r i o s ) .
Teóricamente, entonces, los países en desarrollo estarían
eximidos de la prohibición general de otorgar subvenciones a
los productos que no sean primarios (siempre que no causen un
dañ o o perjuicio grave comparable a los intereses de otro sig­
natario) .
En este punto no se puede dejar de menci on ar que el nuevo
Acuerdo, al excluir los minerales de la calificación de produc
tos primarios (nota 29 del artículo 9 del Acue rdo sobre Subven
ciones)estaría gravando con una reglamentación más estricta, si
m i l a r a la establecida para los productos industriales, a aque­
llas producciones tradicionales y de gran importancia para la
economía de países en desarrollo como Bolivia, altamente depen
diente de la exportación de productos minerales.
De acuerdo con los principios del A c u erd o General, reite­
rados en el Código sobre
Subvenciones, quedó establecido
que
sólo podrán imponer sus derechos compensatorios (el mecanismo
de imposición es semejante al de los derechos antidúmping) una
vez que se hubiera demostrado med iante pruebas irrefutables que
los productos subvencionados provenientes de países en desarro­
llo han causado un "perjuicio grave".
El derecho compensatorio percibido no podrá exceder del,
m a r g e n de dúmping relativo a dicho producto,(art. VI, párrafo 2
del Acu er do G e n e r a l ) .
La imposición de derechos compensatorios sólo se hará e fectiva una vez agotados la investigación y el procedimiento de
co nsulta previa, conciliación y solución de diferencias, pauta­
do en el Acuerdo General o en el Código sobre Subvenciones para
los Estados que hubieran decidido adherir al mismo.
Los esfuerzos de los países en desarrollo para e s t a b l e ­
cer "limitaciones estrictas a las subvenciones de los paí ses desarrollados respecto de los productos que compiten con
sus propias exportaciones (como, por ejemplo, en el sector a ­
grícola) en los mercados de los países desarrollados o en
los mercados de terceros países", no tuvieron resultados s a ­
tisfactorios.
Sin embargo, según detallados estudios efectuados por el
Instituto para la Integración de América Latina (INTAL) ^3/,
existen en el propio Acuerdo General y en el Código sobre
Subvenciones los elementos jurídicos y procesales necesarios
para cuestionar las prácticas de comercio desleales que ejer
cen algunos países o grupos de países industrializados en el
campo de las producciones agronecuarias de zonas temnladas.
En el contexto del Acuerdo de Cartagena, tanto la Comi sión, asesorada por un grupo de alto nivel, cuanto el ó r g a ­
no técnico - la j u n t a - , efectuaron una atenta consideración
de las Negociaciones Comerciales Multilaterales y de los C ó ­
digos, en especial el que concierne a las subvenciones ^4/.
Este interesante análisis se hizo a la luz de la P r o p u e s ­
ta 96 sobre Arancel Externo Común.
En el marco de la ALALC, la resolución 65 (II), a p r o b a ­
da en noviembre de 196?
regula prácticas de competencia de£
leal,
23/ Documento citado en nota 21.
1_M Leiva, Patricio, Una contribución nara el examen del
Grupo Andino sobre las NCH, JUNAC, Lima, 1980.
En el âmbito regional, sin embargo, la entrada en vigencia del
Tratado de Montevideo 1980 deja dudas sobre la videncia de tal
Resolución.
El tratamiento multilateral de los subsidios y los dere chos compensatorios se puede estimar como un ejemplo de la e x ­
pansión normativa y jurisdiccional del GATT en la esfera de r£
gulación y control de las políticas comerciales de exportación,
Los países en desarrollo que no son miembros del GATT po
drían seguir las deliberaciones y trabajos del Comité de Sub venciones y Medidas Compensatorias en e*i que, seguramente, se
perfilará una jurisprudencia en esta importante materia, ya i n ­
sinuada en diversas reclamaciones que se han procesado por el
sistema de solución de diferencias del organismo
b)
Obstáculos técnicos al comercio
El Acuerdo General busca la manera de reducir o eliminar
ciertas formas indirectas de protección capaces de restarle
fluidez a los intercambios. For ello, sobre la base de un t r a ­
bajo previo efectuado en el marco de ciertas organizaciones
intergubernamentales de normalización, durante las Ne g o c i a c i o ­
nes Comerciales Multilaterales se perfeccionó un Acuerdo sobre
obstáculos técnicos al comercio.
Desde un punto de vista jurídico, en el GATT se considera
que la legislación sobre normas, la reglamentación y las c e r ­
tificaciones técnicas son una potestad-reconocida a los Esta dos a los efectos de proteger su seguridad, la salud, la
higiene y el m e d i o 'a m b i e n t e .
Del nuevo
Acuerdo surge la obligación de no elaborar, aprobar ni aplicar reglamentos técnicos o normas que creen ob^
táculos al comercio internacional.
Para ello se establecen ciertos nrocedimientos
tificación, consulta y publicación.
sobre no -
También se arbitran métodos para facilitar cualquier
proceso probatorio de normas, reglamentos y sistemas de c e r ­
tificación.
'
La nueva' 'reglamentación estipula también un "trato e s ­
pecial y diferenciado" en favor de los países en desarrollo
(Art. 12 del A c u e r d o ] , en el que básicamente se reconoce que
aunque puedan existir normas internacionales, los países en
desarrollo, dadas sus condiciones tecnológicas y s o c io e co nó ­
micas particulares, adopten determinados reglamentos técnicos
o normas con inclusión de métodos de prueba, encaminados a
preservar la tecnología y los métodos y nrocesos de p r o d u c ­
ción autóctonos y compatibles con sus necesidades de desarrolio". En el mismo A r t . 12, párrafo 4, las T’artes Contratantes
"reconocen” que no se debe esperar que los países en desarro
lio utilicen normas internacionales inadecuadas a sus n e c e s i ­
dades en materia de desarrollo, finanzas y comercio, como b a ­
se de sus reglamentos técnicos o normas, incluidos los méto dos de prueba.
El trato especial establece un sistema de asistencia t é c ­
nica a los países en desarrollo para superar ciertas insufi ciencias institucionales y de infraestructura, "en lo relati_
vo a la elaboración y aplicación de reglamentos técnicos, ñor
mas, métodos de prueíja y sistema de certificación".
La Junta de Comercio y Desarrollo de la UNCTAD, al reco nocer que el Código de Normas ofrece ventajas a los países en
desarrollo, estima, no obstante, que para que ellos aprovechen
adecuadamente dichas ventajas necesitarán mucha asistencia téc
nica e, inclusive, financiera.
'
c)
Compras del Sector P ú b l i c o .
Dentro del conjunto de obligaciones y derechos estipula
dos en el GATT, cabe consignar también el área del Comercio
del Estado, en la que se ha desarrollado un apreciable esfuer
zo de regulación multilateral que en 1979 culminó con la apio
bación ,del Acuejrdo sobre Compras del Sector PúbT.ico, al tér mino de la Ronda de Tokio.
La base de este desarrollo jurídico institucional está da
da por el artículo XVII, según el cual si cada parte contra tante "funda o man tiene una empresa del Estado" o si se c o n c e ­
de a una empresa, de hecho o de derecho, privilegios e x c l u s i ­
vos o especiales, dicha empresa se deberá ajustar en sus c o m ­
pras y ventas relacionadas con importaciones o exportaciones,
al principio general de no discriminación prescripto en el
presente Acuerdo.
La intervención reguladora del GATT, destinada a reducir
las restricciones y distorsiones del comercio, se orienta a evitar cualquier forma de discriminación cuando se trate de a d ­
quisiciones gubernamentales entre los proveedores nacionales
y extranjeros.
El nuevo
Acuerdo sobre Compras del Sector Público fue
concebido con la idea de ofrecer a ese comercio de Estado c a ­
da día más considerable, una cierta transparencia legislativa
y procesal, lo cual se vería apoyado con el establecimiento
de un sistema de notificación, consulta y solución de diferen
cias eficaz.
Es evidente que la nueva legislación internacional no cons^
guió eliminar la discriminación, casi institucionalizada
en
las leyes internas, para favorecer a los proveedores naciona les .
El acuerdo se aplica a los contratos de adquisición de p r o ­
ductos (de un mínimo de 150.000 DEG * y a los servicios que de
ellos se puedan derivar para un gruño de entidades estatales y
paraestatales que se inscriban a requerimiento de los si g n a t a ­
rios en un anexo al instrumento.
Derechos Especiales
de Giro.
Conforme a los principios se-nalados, los procedimientos,
buscan una adecuada transparencia, en esr.ecial en las l i c i ­
taciones, en las cuales se procura eliminar o limitar toda
previsión preferencial de efectos discriminatorios.
El Comité de Compras del Sector Público, como en el c a ­
so de los otros Acuerdos, es una instancia de vigilancia y
también cuasi jurisdiccional, pues entiende en todo el p r o c e ­
so de solución de diferencias.
Durante la negociación del Acuerdo sobre Compras del Se£
tor Público, los países en desarrollo propugn^aron ciertas
disposiciones que les garantizaran un trato preferencial p a ­
ra sus abastecedores, tratamiento que simultáneamente debía
autorizarlos para que continúaran aplicando concesiones pr £
ferenciales a sus propios proveedores nacionales, subregiona
les o regionales. Un sistema internacional más abierto p e r ­
mitiría a esos países "competir eficazmente en los mercados
del sector público de los países desarrollados". 25/
En su art. III, el Acuerdo sobre Compras del Sector Pú
blico estableció un tratamiento especial y diferenciado en
el que se consigna la intención de las Partes de tener " d e ­
bidamente en cuenta las necesidades de desarrollo fi na n ci e­
ras y comerciales de los países en desarrollo". Esta e s t i p u ­
lación pragmática puede llevar a que se concedan ciertas e x ­
cepciones convenidas en favor de empresas o productos de los
países en desarrollo.
Con la aplicación del Acuerdo en el marco del Comité de
Compras del Sector Público se podrá comprobar si el trata miento especial posibilita una creciente concurrencia de pro
veedores y productos de los países en desarrollo en el m e r ­
cado de países industrializados.
Además el Acuerdo autoriza a proteger transitoriamente
las entidades del Estado (inclusive a las paraestatales) de
los países en desarrollo que, por motivos de desarrollo e in
tegración económica, reciban, al igual que sus producciones,
un tratamiento preferencial.
25/ Citado en el N°22.
d)
Valoración Aduanera
El Acuerdo relativo a la aplicación del artículo VII del
Acuerdo General, más conocido como la Valoración en Aduana,
posee varias características técnicas bastante complejas, a
las que no habremos de referirnos pues ellas son materia de
estudio para- los exnertos de las Administraciones Aduaneras.
Sin
embargo, es conveniente mencionar que su negocia ción y su concertación supusieron el esfuerzo de coordina ción más importante que los países en desarrollo efectuaron
durante las Negociaciones Comerciales Multilaterales; comp
fruto de ese esfuerzo se logró que los países desarrollados
aceptaran la vigencia, junto a la del Código de Valoración,
de un Protocolo específico para los países en desarrollo,
en el que se establecen ciertas disposiciones especiales en
su favor, destinados a salvaguardar su posición y a f a c i l i ­
tar su adaptación gradual a las nuevas normas sobre v a l o r a ­
ción aduanera que instituye el Acuerdo.
El Acuerdo, conforme lo postularon los países desarrolla
dos, estaba concebido para reforzar la norma del Acuerdo G£
neral, según la cual la valoración aduanera no debe consti tuir un elemento restrictivo de los intercambios comerciales.
No obstante, el sistema de valoración positiva que se propu£
naba (y que finalmente fue aceptado} estaba en contradicción
con el del Valor de Bruselas, al que adherían la mayoría de
los países en desarrollo, especialmente los de América L a t i ­
na. La aceptación por la CEE del sistema positivo, o r i g i n a l ­
mente propuesto por Estados Unidos, determinó la imposibilidad
política de sostener su modificación.
La fórmula en favor de los países en desarrollo postula
que esos países podrán retrasar la aplicación del Acuerdo
por un período de diez años, a partir de la fecha de la s u s ­
cripción del Código.
El Protocolo especial para los países en desarrollo c o n s a ­
gra otros elementos técnicos que flexibilizan la aplicación
del sistema de valoración positivo. Resulta interesante a n o ­
tar que en casos especiales se puede prever excepciones i n d i ­
viduales para un país determinado, siempre que las demás P a r ­
tes del Acuerdo den su consentimiento a esas reservas.
El Comité de Valoración en Aduana supervisa la aplicación
del Acuerdo y facilita la realización de consultas
entre
los
signatarios. El Consejo de Cooperación Aduanera ofreció el
concurso de un^Comité Técnico que habrá de facilitar, especia]^
mente a los países en desarrollo, una progresiva adaptación de
sus sistemas de valoración aduanera el nuevo sistema ins ti tu i­
do por el Acuerdo.
En el caso de los países miembros de la ALADI y del A c u e r ­
do de Cartagena es necesario que sus Secretarías efectúen un
detenido estudio del Código de Va l or ac ió n Aduanera del GATT ,
para presentar criterios que faciliten la compatibilización
de las normas sobre valoración de aduana establecidas en los
ámbitos regional y subregional, con las multilaterales p o s ­
tuladas en el marco del GATT.
e)
Licencias
de im p o r t a c i ó n :
En los tramos finales de la Ronda de Tokio se alcanzó a
perfeccionar un Acuerdo sobre Procedimientos para el,Trámite
de Licencias de Importación. Si bi e n la naturaleza del instru
manto es básicamente procesal, durante la negociación, los
países en desarrollo efectuaron la defensa de sus sistemas de
otorgamiento de licencias de im portación (considerados por mu
chos de esos países como un medio de control de importaciones
bastante práctico y s e n c i l l o ) .
La idea central de los países desarrollados de lograr la
eliminación de aquellos arbitrios que restarán transparencia
al flujo del comercio o pudieran representar modalidades de
restricción comercial, no coincidió, naturalmente, con la t e ­
sis que los países en desarrollo sostuvieron durante el p r o c e ­
so de negociación.
Sin embargo el Acuerdo final p re se nt a aspectos de t r a n s a c ­
ción aceptables desde la perspe cti va de los países desde la
perspectiva de los países en desarrollo. )^or otra parte, el
nuevo Acuerdo no se puede considerar esencialmente innovador
de las normas que sobre la materia estipula el Acuerdo G e n e ­
ral. Estas parecen inspiradas en el concepto general de que
los procedimientos para el trámite de licencias de importación,
sean o no automáticas, no han de tener efectos restrictivos
para los intercambios comerciales .
¿o
Los adherentes al Código contraen la obligación de o f r e ­
cer una amplia y oportuna publicidad de sus reglamentaciones
sobre licencias de importación, las que, conforme al Acuerdo
General, se deberán aplicar de acuerdo con el principio de la
Nación Más Favorecida, vale decir, sin ningún tipo de d i s c r i ­
minación ,
Según el Acuerdo, las licencias de importación a u t o m á t i ­
cas deben tener procedimientos transparentes y su ad mi ni st ra ­
ción no se debe efectuar de manera que suponga crear o b s t á c u ­
los al comercio.
Sin embargo, se autoriza la vigencia de tales re g l a m e n t a ­
ciones [especialmente cuando ellas facilitan la recopilación
de
estadísticas de comercio exterior) hasta tanto subsistan
las "circunstancias qué originaron su implantación".
En lo referente a los procedimientos para el trámite de
licencias no automáticas, se establece también la
ó,bligación
de prestar pronta y oportuna información, teniendo en cuenta,
además, que conforme a este tipo de licencias se administran
contingentes de productos.
El Comité de Licencias de Importación que el Acuerdo e s ­
tablece deberá facilitar la realización de consultas y la s o ­
lución de diferencias de acuerdo con las normas del Acuerdo
General. Ello supone que el Código no crea su propio sistema
autónomo de solución de diferencias, como sucede en los otros
acuerdos sobre medidas no arancelarias.
f)
Dúmp i n g .
En el artículo VI del Acuerdo General, las Partes C o n t r a ­
tantes reconocen que el dúmping constituye una práctica co mercial inconveniente o desleal, debido a que, por medio de
ella se
"permite la introducción de los productos de un país
en él mercado de otro país a un precio inferior a su valor
normal".
Según el GATT, esa importación es condenable cuando " c a u ­
sa o amenaza causar un perjuicio importante a una p r o d u c ­
ción existente de una parte contratante o si retrasa sensible
mente la creación de una producción nacional".
Durante la Ronda Kennedy (1963 - 1967) se elaboró un C ó ­
digo Antidúmping, considerado como interpretativo del a r t í ­
culo VI del Acuerdo General. Los países en desarrollo no a d ­
hirieron a ese Código, porque consideraron que en materia de
dúmping y derechos antidúmping su vincula ci ón jurídica se de_
bía referir directamente al Acuerdo General.
En el transcurso de la Ronda de Tokio, y á pesar de la
solicitud expresa de los países en desarrollo, lamentablemen
te no se conformó un grupo de negociac ión especial para el
dúmping, sin embargo, los países desarrollados presentaron,
al término de las Negociaciones Comerciales Multilaterales,
una versión de Acuerdo que, según los países en desarrollo,
no recogía sus demandas básicas. Por esa razón estos p r o p u ­
sieron algunas enmiendas que po sibilitaron una né'gociación
final antes de la aprobación del Nuevo Acuerdo Antidúmping.
Desde el punto de vista del Derecho Internacional es i n ­
teresante destacar que el Código Ant id úmp ing desarrolla n o r ­
mas y procedimientos aplicables a empresas privadas.
Un elemento básico del dúmping es la demostración de que
esa práctica es "la causa principal" de u n "perjuicio imp or ­
tante o de una amenaza de perjuicio importante a una p r o d u c ­
ción nacional".
El nuevo Código parece mas severo, tanto que en él ya no
cabría la necesidad de demostrar efectivamente que la i mp or ­
tación cuestionada constituye la causa principal del p e r j u i ­
cio causado o eventualmente causable. Este, por otra parte,
se debe estudiar junto con otros factores que suscitan
el
dúmping.
Es tradicional que se haya considerado conveniente y equitativa la presentación de pruebas que demuestren ra z o n a ­
blemente una perturbación de los planes para el es tab lec i­
miento de una producción.
Estos criterios tampoco parecen reflejarse en el nuevo
Acuerdo que preceptúa, sin embargo, que los países desar ro ­
llados deberán tener en cuenta la situación especial de los
países en desarrollo cuando determinen la adopción de me didas antidúmping.
Desde un punto de vista institucional, el Comité antidúmping es el encargado de la vigilancia y aplicación del A c u e r ­
do, para lo cual se apoya en el sistema general de solución
de diferencias del GATT, vale decir; fase consultiva b i l a t e ­
ral, una segunda de conciliación conferida al Comité y una ter
cera sobre la base del dictamen técnico y de las recomendacio
nes de un grupo especial (P a ne l) .
Si ia versión de un Acuerdo' Antidúmping aprobado en la Ron
da Kennedy origino
ciertas resistencias, en los países en d e ­
sarrollo, la nueva, aprobada al final de la Ronda de T o k i o , p u e ­
de incrementar esa resistencia salvo, claro está, que en la
práctica los países industrializados, al recoger el espíritu
'dej. Acuerdo General en la materia, acuerden un tratamiento e s ­
pecial a los países en desarrollo consistente en reconocer que
sus condiciones económicas especiales influyen en los precios
del mercado interno. Esos precios no proporcionan, además, una
base comercialmente realista para los cálculos referentes al
dúmping. Se estima también que el hecho de que el precio de ex
portación sea inferior al precio interno comparable, no j u s t i ­
ficaría en sí una investigación para determinar si existe el
dúmping.
Conforme al Acuerdo General y al nuevo Código Antidúmping,
se autoriza a que la parte afectada aplique derechos a n ti dú m­
ping.
Los derechos antidúmping, de acuerdo con un conocido d i c ­
tamen de un grupo de expertos del GATT, ^6/ no deben tener efectos p r o t e c c i o n i s t a s .
En el supuesto de que algún o algunos países en desarrollo
no adhieran al nuevo Acuerdo
Antidúmping cabe esperar, co n f o r ­
me al principio de la no discriminación, que se les aplicará
las normas básicas del Acuerdo General, debido a la incondi cionalidad y automaticidad de la Cláusula de la Nación Más F a ­
vorecida .
3
Naturaleza jurídica de los acuerdos en relación con el Acuerdo General .
Cabe precisar aquí que los Acuerdos sobre medidas No A r a n ­
celarias, aprobados por las l^^artes Contratantes del
GATT en
26/ IBDD,
Sup,
9, pág.
205.
su XXXV Período de Sesiones, han sido considerados como p a r ­
te de la estructura normativa del Acuerdo
General. Ello se
debe entender como que dichos acuerdos buscan desarrollar
normas sobre Medidas No Arancelarias, previstas en el propio
Acuerdo General, a las que se da una interpretación más c l a ­
ra y eficaz.
De cualquier manera, no parece haber duda acerca de que
dichos instrumentos poseen los elementos básicos para ser
calificados como T r a t a d o s , ^ ? /
conforme al moderno Derecho
de los Tratados, codificado en la Convención de Viena de
1969.
a)
Su relativa independencia
La calificación de instrumentos internacionales op t a t i ­
vos autónomos que parece surgió de la lectura de los Có d i ­
gos sobre medidas no arancelarias del GATT, mereció una e s ­
pecial precisión de las Partes Contratantes
sectoriales,
reafirmaron su intención de "asegurar la unidad y co he re n ­
cia del sistema del GATT. Cabria pr eguntarse si tal d ec lar a­
ción implica que la independencia de los nuevos acuerdos e s ­
tá limitada por el control y supervisión de los órganos del
Acuerdo General.
A nuestro entender, en el contexto y la letra de los a ­
cuerdos sobre medidas no arancelarias, y al considerar 1-as
competencias que se atribuyeron a los órganos ejecutivos
(los Comités) de aquellos instrumentos, se podrá tener una
idea más aproximada sobre los alcances de la autonomía fren
te al GATT.
Estos nuevos instrumentos, a pesar de p er te ne cer al s i s ­
tema del GATT, aceptan la participación de países no miem bros del Acuerdo General. Para que tal adhesión se haga e ­
fectiva se debe producir un arreglo entre el país interesa­
do no miembro y los signatarios que están representados en
el Comité, en el que se fij aráíi,para cada caso" las condicio
nes que, respecto de la aplicación efectiva de los derechos
u obligaciones dimanentes del mismo, convenga dicho gobier^7/ Jiménez de Aréchaga, Eduardo, De recho Int er n a cional P ú b l i c o , TIontevideo, 1960, sostiene que tratado es *'Toda con ­
cordancia de voluntades entre dos o más sujetos de Derecho
I n te r n a c i o n a l ,des tinada a producir efectos jurídicos, es d e ­
cir, a crear, modificar o extinguir un derecho".
no y los signatarios" ^8/ . El comproiniso entre los si g n a t a ­
rios y el país interesado implicaría que éste se comprometiese
a conducir u orientar su política comercial en el área r e g u l a ­
da por el Código, por los principios del GATT.
b)
La Cláusula de la Nación Más Favorecida y los Ac u e r d o s
Durante el XXXV Período de Sesiones efectuado e n - n o v i e m b r e de 1979, ^9/ las Partes Contratantes aprobaron una Decisión
que transcribimos en lo pertinente, relativa al problema de la
condicionalidad de los Acuerdos sobre Medidas No Arancelarias,
planteado por varias delegaciones de países en desarrollo miem
bros y no miembros del GATT, al finalizar la Ronda de Tokio.
" 1 Las Partes Contratantes reafirman su intención de asegurar
la unidad y coherencia del sistema del GATT, y con ese fin v i g i ­
larán el funcionamiento del sistema en su conjunto y adoptarán
las medidas que sean adecuadas.
" 2 Las Partes Contratantes toman nota de que como resultado de
las negociaciones Comerciales Multilaterales se han concertado
varios Acuerdos referentes a determinadas medidas no arancelar
rias y al comercio de la carne de bovino y los productos lác teos. Asimismo toman nota de que dichos Acuerdos entrarán en
vigor entre las partes en los mismos a partir del l°de enero
de 1980 o del l°de enero de 1981, según los casos, y para otras
partes en la fecha en que se adhieran a ellos.
" 3 Las Partes Contratantes toman nota de que los derechos y b£
neficios' que el Acuerdo General otorga a las partes c o n tr at an ­
tes que no sean partes en estos Acuerdos, con inclusión de los
dimanentes del artículo primero, no se vean afectados por los
Acuerdos.
^8/ Parte V I I ,a r t .19,párrafo c del Acuerdo Relativo a la A p l i c a ­
ción de los artículos VI,XVI y XXIII del GATT (Subvenciones y
Derechos Co mp e n s a t o r i o s ) ,G i n e b r a , 1979.
29/ Negociaciones Comerciales Multilaterales, Junta de Comerüio y desarrollo, U N C T A D - T D / B / 913, Ginebra, 1982.
" 4 En el contexto de los párrafos 1 y 3 s u p r a . las Partes
Contratantes recibirán la debida inforinación acerca de las no
vedades registradas en relación con el funcionamiento de ca-”
da uno de los Acuerdos, y a este fin los Comités o Consejos
correspondientes presentarán regularmente informes a las P a r ­
tes Contratantes. Las Partes Contratantes podrán solicitar in
formes adicionales sobre cualquier aspecto de las tareas de ”
los diversos Comités o Consejos.
'' 5 Asimismo,
las Partes Contratantes entienden que las p a r ­
tes contratantes interesadas que no sean signatarios podrán se
guir las sesiones de los Comités o Consejos que elaboran p r o ­
cedimientos satisfactorios para tal participación".
Las Partes Contratantes posiblemente pretendieron encon trar una solución, o un principio de solución, respecto de la
aplicación y funcionamiento de los Acuerdos sobre Medidas No Arancelarias al aproiar la decisión transcripta; sin embargo,
dicha solución estuvo lejos de ser alcanzada.
La aplicación de la condicionalidad de la Cláusula de la
Nación Más Favorecida parece centrarse en la idea de que las
concesiones, las ventajas, los privilegios u otras pr e s t a c i o ­
nes acordadas deben favorecer a las Partes Contratantes, de
tal manera
que esas ventajas no se hagan extensivas a otras
partes no pactantes. Salvo, claro está, que éstas acepten t o ­
mar parte del Acuerdo y ofrezcan compensaciones adecuadas.
Cabe señalar que, en la mayoría de los casos, de la a t e n ­
ta lectura de los nueve Acuerdos se puede deducir que ellos se
habrán de aplicar y surtirán efectos entre sus "signatarios".
Efectivamente, lo
establecidos en tales
lo cual parece que se
cional de la Cláusula
esencial de los derechos y obligaciones
Códigos se aplica a los adherentes, con
impone el concepto de aplicación co n d i ­
de Más Favor.
Desde el punto de vista institucional, hay que destacar
que los Acuerdos establecieron una estructura orgánica basada
en los Comités o Consejos de "signatarios", a los que se les
confirió una suma de competencias de administración y de s o l u ­
ción de diferencias para ser aplicadas únicamente a las Partes
Contratantes que hayan decidido adherir al Código o Códigos en
cuestión.
Al finalizar la Ronda de Tokio un numeroso grupo de países
en desarrollo se preguntaban si resultaba procedente, conforme
al
Acuerdo General y especialmente al principio básico de no
discriminación y a la Cláusula de Más ?avor del artículo I,
que los derechos, ventajas o beneficios que surgen de los Acuer
dos sobre Medidas No Arancelarias se apliquen solamente a los
Estados que suscriban tales instrumentos.
De ello se concluía que aquellos países que no suscribie ran esos códigos no podrían disfrutar de sus derechos y ventaj as .
Este era la posición de la mayoría de los países de sa rro ­
llados, lo cual aparentemente significaba la aceptación del cri^
terio de la aplicación "condicional de la Cláusula de Nación
Más Favorecida" (N MF ).
La juridicidad de esa interpretación se centraba en dos 1^
neas arguméntales básicas, a saber:
1°
El artículo I, que establece el tratamiento de nación más
favorecida, sólo se refiere a aquellas cuestiones comprendidas
en el ámbito de validez normativo del GATT y no a otros o dere
chos "nuevos" y ventajas que vayan "más allá" de lo preceptuado
en el Acuerdo G e n e r a l .
2°
No existe principio o norma alguna en el Acuerdo General
que prohíba o impida que algunas Partes Contratantes puedan acor
dar o convenir libremente una interpretación particular de uno
o varios artículos específicos del Acuerdo General, para su aplj^
cación a las relaciones comerciales de esas partes pactantes.
Ello excluiría la posibilidad de que esa interpretación c on v e n i ­
da y los derechos y obligaciones que emanen de su aplicación',
se extiendan automática e incondicionalmente a otras partes que
no sean "adherentes" o "signatarias" de un Acuerdo sobre medi das no arancelarias.
Es conveniente destacar que el artículo 1 del Acuerdo G e n e ­
ral no hace distinción alguna entre derechos y obligaciones p r e ­
existentes y nuevos.
La aplicación de ’’cualquier ventaja, favor, privilegio o inmu
nidad concedido "respecto de " todos los reglamentos y f o r m a ­
lidades relativas a las importaciones y exportaciones", se
concede "inmediata e incondicionalmente", sin sujeción a r e c i ­
procidad alguna.
Casi todo el contenido material de los Acuerdos sobre Me^
didas No Arancelarias aparentemente está comprendido en el
vasto campo que abarca la Cláusula de Más Favor, de jello se .
desprende que cualquier derecho, ventaja o beneficio acordado
en los Acuerdos o Códigos, se debe aplicar "in con d ic io na lm en ­
te", con arreglo a la letra y el espíritu de la Cláusula de
Nación Más Favorecida.
Si en algún caso se pr etendiera no otorgar un alcance in
condicional a alguna obligación o ventaja de las pautadas en
los Acuerdos, cabría demostrar fehacientemente que esos d e ­
rechos no están comprendidos en el ámbito de la Cláusula de
Más Favor.
En este sentido es interesante evocar una opinión v e r t i ­
da por la Secretaría del GATT en mayo de 1972 , cuando fu,e con
sultada sobre la aplicación de un Código de Normalización: ^0/
Las Partes Contratantes, en virtud del artículo I, t i e ­
nen la obligación de o t o r g a r ,"inmediata e incondicionalmente,
cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedida a
los productos de otro país en cumplimiento de las normas obl^
gatorias a todo producto similar" de todas
las Partes Con tratantes". Esta obligación
se aplicaría a las Partes Con tratantes, ya sea que éstas acepten o no las disposiciones
de los Códigos, pues los antecedentes de la redacción del a r ­
tículo I dan a entender que en el contexto de dicho artículo,
la palabra "incondicionalmente" significa "sin reciprocidad".
30/
UNCTAD,
E/CONF/P/6,
Ginebra,
1964.
En lo que se refiere al segundo argumento, y si se tienen
en cuenta las dificultades que presenta la modificación de las
normas del Acuerdo General, resulta difícil concebir una s u e r ­
te de interpretación convenida" entre un grupo, así sea ^e i m ­
portantes naciones comerciales acerca de una norma del GATT.
La modificación de normas en el marco del GATT supone la
expresa aprobación de las Partes Contratantes, ^ara ello, o p ^
ra otorgar valor a una "nota interpretativa", conforme al a r ­
ticulo XXXIV (que incorpora la nota en el disriositivo legal del
GATT se requiere el acuerdo de dos tercios de los miembros .
Una vez aprobadas las enmiendas es muy difícil que éstas
tengan efectos discriminatorios o no recíprocos. Normalmente,
las enmiendas deben tener un efecto incondicional de acuerdo
con la Cláusula de Más Favor.
Algunos países desarrollados, al comprobar los i nco nv eni en­
tes que supondría obtener la aprobación de enmiendas, a l e g a ­
ron que un grupo limitado de Partes Contratantes puede dar pa
ra sus relaciones recíprocas, una interpretación es cl a r e c e d o r a ,
a una norma del GATT (por ejemplo, en cuanto a dúmping, s u b ­
sidios o compras gubernamentales) lo cual no constituiría una
enmienda sino simplemente un criterio para facilitar o dar m a ­
yor transparencia a esa norma.
Este criterio parece mu y elaborado y poco convincente; sin
embargo, ha logrado imponerse debido a la ilimitada resisten cia que encontró. .Esto hizo posible que alguna legislación na
cional estableciera bajo tal cobertura jurídica, un inequívoco
sentido "condicional" _31/ a diversas obligaciones derivadas de
los Acuerdos sobre Medidas No Arancelarias.
Es difícil concebir que con el criterio de crear nuevas
obligaciones o de mejorar la aplicación de éstas se pueda ne gar o menoscabar el derecho perfecto de las Partes Co n t r a t a n ­
tes a recibir cualquier ventaja o beneficio que surja del Acuer
do G e n e r a l .
31/
O b . cit.
en nota
30
Más difícil aún resulta aceptar que determinados efectos
negativos de esas "nuevas ob l ig ac io ne s” alcancen directa o in
directamente a Partes Contratantes cuya ad hesión al GATT les
asegura un goce automático e incondicional de cualquier v e n t a ­
ja, favor o privilegio acordado en ese marco jurídico.
A este respecto resulta pertinente mencionar que en no viembre de 1968 se solicitó al Director General del GATT que
dictaminara
si las ”Partes en el Acuerdo General tenían, con
forme al artículo primero del Acuerdo, la obligación legal de
aplicar las disposiciones del Código Antidúmping
establ£
cido durante la Ronda Kennedy] en su comercio con todas las
Partes Contratantes del GATT, o si sólo tenían esa obligación
en su comercio con las Partes Contratantes del Acuerdo G e n e ­
ral que también eran Partes en el Código.
El Director General desarrolló la tesis de la aplicación
incondicional de la Cláusula de la Nación 1‘lás Favorecida, d e s ­
tacando que ”si una parte contratante sólo aplicaba un c o n j u n ­
to de normas mejoradas para la interpretación y aplicación
de un artículo del Acuerdo General en su comercio con Partes
Contratantes que se comprometieran a aplicar las mismas n o r ­
mas, ello introduciría un elemento condicional en las o b l i g a ­
ciones de Nación Más Favorecida que, conforme al artículo p r^
mero del Acuerdo General, eran claramente incondicionales” .
32/
La práctica reciente de ciertos Comités a Consejos de los
Acuerdos sobre Medidas No Arancelarias del GATT, parece i n d i ­
car que ciertas cuestiones esenciales del comercio se p l a n t e a ­
rán discutirán y decidirán Cpor lo menos en este decenio] en
grupos más o menos limitados, en cuyo seno se puede elaborar
una jurisprudencia sobre ciertas áreas de la política comer cial que afecte los intereses de los países en desarrollo.
Algunos países en desarrollo miembros del GATT, con e x p e ­
riencia en la práctica y procedimientos de ese organismo, d e ­
cidieron que para salvaguardar con mayor efectividad sus de-
32/
Citado en nota 30.
rechos comerciales en el marco del Acuerdo General, lo más adecuado y prudente era adherir sólo a aquellos Acuerdos sobre
Medidas No Arancelarias que estimen apropiados, y participar
como Observadores en aquellos otros que presentan un interés
menor; de esta manera, evitarían quedar marginados de la co rriente principal de las relaciones comerciales i n t e r n a ci on a­
les en el próximo decenio.
Por otra parte, esta actitud les permite oponerse o i m ­
pugnar jurídicamente, en el seno de los Comités de los Acuerdos, ciertas prácticas comerciales de los países d e s a r r o l l a ­
dos que reputen contrarias a las normas del GATT y que lesio
nen sus intereses.
c)
Los mecanismos institucionales de los acuerdos y su i n terreTación con los del Acxierdo Tleneral.
En las reuniones fj.nales previas a la conclusión de la
Ronda de Tokio, muchos países en desarrollo expresaron su
preocupación acerca de la interrelación entre los nuevos a cuerdos sobre medidas no arancelarias y el GATT. Se requirió
una completa "transparencia" susceptible de garantizar que la
aplicación de los Acuerdos por parte de sus Comités y C o n s e ­
jos no estuviera de sprovista del adecuado control y supervi sión de las Partes Contratantes del GATT. A esa preocupación
se debió, en parte, que éstas decidieran aprobar la decisión
que transcribimos en el apartado anterior, al considerar el
tema de la con dicionalidad de los Acuerdos,
Las Partes Contratantes han asegurado que no se deberá
temer que los Comités de los Acuerdos funcionen de manera ai^
lada, sin tener en cuenta el marco global del GATT. Esto p e r ­
mite esperar que los órganos del Acuerdo General habrán de ejercer una permanente y eficaz supervisión del fu nci o na mi en ­
to de los Comités a fin de procurar que la interpretación y
aplicación de las normas de todo el sistema de comercio i n ­
ternacional que se fundamenta en el GATT se realice a r mo ni o sa ­
mente .
Los Comités o Consejos de los Acuerdos son los órganos
representativos permanentes de cada uno de los Acuerdos s o ­
bre Medidas No Arancelarias, y como tales poseen amplias com
petencias generales para la adecuada aplicación de las n o r ­
mas sustanciales previstas en los Acuerdos.
Conforme al Derecho Internacional de los Tratados es p o ­
sible considerar que los Consejos o Comisión de aquellos Acuerdos constituyen un órgano jurídico representativo de los
Estados miembros, encargado de aplicar y administrar el T r a ­
tado.
En casi todos los Acuerdos, los Comités tienen sólo la
obligación de prestar "inform es” a las Partes Contratantes.
Se desenvuelven con plena autonomía en su ámbito de aplicación (por ejemplo, subvenciones y derechos comnensato rios) .
Es interesante comprobar que los Comités de Signatarios
de los Acuerdos tienen-además/ de sus naturales competencias
de evaluación, las de un órgano cuasi jurisdiccional que d e ­
sempeña un papel activo en la conciliación de las diferencias,
promoviendo, si a ello hubiere lugar, la integración de Comi­
tés especiales (Paneles), los que elevan su informe al Comi té para que éste promueva formas de arreglo y efectúe re c o ­
mendaciones a las partes. El Comité de Signatarios puede au ­
torizar, inclusive, el uso de medidas de retorsión a la p a r ­
te afectada, una vez que se hubiera agotado la instancia de
conciliación. E n realidad, el sistema de solución de diferen­
cias del GATT-, que ha llamado la atención de los estudiosos
por la flexibilidad y eficacia que demuestran sus p ri n c i p a ­
les órganos-, parece haber sido delegado en lo que se re f ie ­
re a las materias codificadas en los Acuerdos sobre medidas
No Arancelarias, en los*Comités de Signatarios
D
El tratamiento diferenciado en favor de los países en
desarrollo.
1
La Parte IV del Acuerdo Ge ne ra l
Como explica Alberto Rioseco33/ el GATT se guía por una
concepción ”librecambista"en las relaciones comerciales. E s ­
ta concepción fue cuestionada en cierto modo, por los países
latinoamericanos que participaron en la Negociación de la
Carta de Organización Internacional de Comercio ( O I C ) , al pro
poner la introducción de enmiendas en el capítulo
sobre Po-
337 R i o s e c o , A l b e r t o ,"Evolución jurídica e institucional del
GATT", Integración L a t i n o a m e r i c a n a ,N°6 7, abril de 1982, INTAL,
Buenos Aires.
lítica Comercial de este instrumento, con el fin de establecer
correctivos a la aplicación irrestricta de la teoría de la ven
taja comparativa defendida por Estados Unidos y otros países
desarrollados. En aquella oportunidad, los naíses l a t i n o a m e r i ­
canos
constituían una mayoría importante entre las d e l e g a c i o ­
nes de países en desarrollo, y fueron ellos los que cu e s t i o n a ­
ron con más vigor las iniciativas de los países ind ust ria li za­
dos, especialmente las de Estados Unidos, logrando que en la
Carta de La Habana se aceptaran ciertas normas que suponían un
relativo alejamiento de las doctrinas liberales en el comercio
in t er na ci on al .
El representante mexicano, J.Torres B o d e t , al señala?r los
efectos asimétricos que se derivaban de una aplicación incon dicional de la Cláusula de la Nación ^lás Favorecida, M / expre
só que al aplicar "la igualdad a desiguales se está condenando
a vegetar a los pueblos menos favorecidos". Esta idea fue un
anticipo de lo que posteriormente se llamó doctrina l at i n o a m e ­
ricana o de la CEPAL con respecto a la política comercial para
el desarrollo.
La postura latinoamericana permitió que la Carta de la Or
ganización Internacional de Comercio aceptara:
l'J
atenuantes a excepciones a la aplicación irrestricta de
la Cláusula de la Nación Más Favorecida;
2]
el establecimiento de "acuerdos gubernamentales sobre p r o ­
ductos básicos que incluirán mecanismos de intervención en el
mercado para preservar niveles adecuados de los precios de esas materias primas".
En 1963 las Partes Contratantes -del GATT definieron un Pr £
grama de Acción que básicamente consistía en:
Ij
el establecimiento de un "statu quo" en el sentido de que
no se debían crear nuevas barreras arancelarias al comercio de
productos de interés para los países en desarrollo (se preveía
también una supresión de obstáculos cu an t it at iv os ];
2J
la eliminación de medidas
tropicales;
34/
Joauanneau,
Daniel,
arancelarias para los productos
Le G A T T , París,
1980.
3'J
la puesta en marcha de un plan de acceso gradual de las
manufacturas y semimanufacturas de los países en desarrollo
a los mercados de los países desarrollados.
El plan tenía elementos viables, pero su tono p r o g r a m á ­
tico y la ausencia de mecanismos efectivos para su ejecución
no alcanzaron a colmar las expectativas que se habían g e n e r a ­
do .al respecto. Por otra parte, los países en desarrollo e n ­
contraron en la recién instalada UNCTAD, el foro más a d e c u a ­
do para plantear sus reivindidaciones sobre Comercio y D e s a ­
rrollo, las que se plasmaron en una Declaración de Principios.
35/
'
El informe presentado en 1958, por un grupo de e c o n o m i s ­
tas presidido por G.Haberler para el estudio de la situación
de las relaciones comerciales, el Programa de Acción de 1963
y la inauguración de los trabajos de la Conferencia de las N£
ciones Unidas sobre Comercio y D e s a r r o l l o ( U N C T A D ) , se c o n s i ­
deran antecedentes importantes de la '^arte IV del GATT.
La Parte IV, que se titula "Comercio y Desarrollo", e n ­
tró en vigencia en junio de 1966 como componente del texto
del Acuerdo General. Las Partes Contratantes consideraron que
la misma otorga una base legal y contractual a su acción en
materia de Desarrollo Económico.
Algunos comentaristas estimaron que la vigencia de la Par
te IV importaría consagrar en el GATT una dualidad de ñor mas. Las adoptadas en la nueva enmienda sobre Comercio y Des£
rrollo regularían las relaciones entre países en desarrollo y
desarrollados, mientras que. las normas preexistentes del GATT
regularían las relaciones entre estos últimos 36/ ,
Thiébaut Flory destaca, con acierto, que la Parte IV tie
ne un triple alcance j u r í d i c o :"Una acción concertada en favor
35/ Véase Rioseco, o b . cit. Asimismo, véase Las Declaracio
nes de CECLA y los trabajos de CEPAL y de la UNCTAD.
36/
Virally, V.H. ,Vers un droit
m e n t ,AFDI, 1965.
international
de developp,.
del comercio de los países menos desarrollados, la institución
de un procedimiento de arreglo de diferencias adaptado a esos
países y el reconocimiento jurídico del principio de la no r e ­
ciprocidad". _37/ .
En lo que se refiere al primer aspecto, las Partes C o n t r a ­
tantes organizan una acción individual y' otra colectiva.
Al reconocer el tono programático, y no pocas veces e l í p ­
tico, de la Parte IV, se plantearon dudas acerca de su valor efectivamente compromisorio^^S/ , y- se llegó a la conclusión de
que la disposición tiene un alcance esencialmente moral y po l^
tico, desde que se reconoce la necesidad de arbitrar, dentro
del sistema de comercio multilateral que regula el GATT,los m e ­
dios idóneos para corregir los desequilibrios que t ra di cio na l­
mente han afectado de manera adversa a los países en d es arr o­
llo.
La acción individual postulada reconoce que el comercio
internacional se debe encarar "como instrumento de un progreso
económico y social", y en ella se propugna un proceso de re ducción gradual
de aranceles en favor de los países en desarro
lio, reiterándose, además, el compromiso del "statu quo".
En ese contexto, los países industrializados también se
comprometieron ^9/ a manten er márgenes de preferencia para los
productos de interés para los países en desarrollo (art. XXVII,
párrafo 3).
La acción colectiva de la Parte IV renueva la idea de acuerdos internacionales sobre materias primas, acerca
de la
que poco se ha adelantado en el GATT en los dos últimos d e c e ­
nio .
37/
T. Flory, o b . citada.
38/
Loaiza, La Parte IV del GATT, y los países en desarrollo,
Trabajo de Seminario, GATT, Ginebra, 1971.
39/
Los compromisos se harían efectivos
excepto en el caso
3e que lo impidan razones imperiosas que, eventualmente, po drán incluir razones de carácter jurídico", art. XXXVII, p á ­
rrafo I.
Así, por ejemplo, en la Ronda de Tokio se aprobó un arreglo
consultivo y otro informativo para la carne de bovino y los
productos lácteos, respectivamente. En otros foros y en la
UNCTAD se negociaron' los principales Acuerdos sobre P r o d u c ­
tos Básicos de interés para los países en desarrollo.
El campo en el que ha tenido más éxito uno de los p o £
tulados de la acción colectiva del GATT es-el .de la promo-ción comercial, pues con ese objeto
se ha erigido un C e n ­
tro de Comercio Internacional UN CTAÜ-GATT que efectúa e s t u ­
dios de mercado para los productos de exportación de países en
desarrollo y también otorga asistencia técnica.
El seguh'do aspecto relevante
la Parte IV es el r e l a ­
tivo a la creación de un mecanismo de consultas entre países
en desarrollo y desarrollados. En esta tarea de vigilancia
y discusión de los problemas del comercio de las Partes C o n ­
tratantes poco desarrolladas (art. XXXVIII,c) el Comité de Co
mercio y Desarrollo desempeñó un papel muy importante.
El principio de la no reciprocidad, que es el tercer el£
mentó destacable de la Parte IV, constituyó un aporte importan
te al moderno Derecho Internacional Cart. XXXVI, párrafo 8).
2
La Cláusula de Habilitación
La Declaración Ministerial de Tokio, de setiembre de 1973,
expresó "la importancia de aplicar medidas diferenciadas a los
países en desarrollo, según modalidades que les proporcionen
un trato especial y más favorable en los sectores de n e g o c i a ­
ción donde sea posibl e" '40/.
Cuando concluyeron las Negociaciones Comerciales M u l t i l a ­
terales, en abril de 1979, se aprobó la denominada Cláusula
de Habilitación (Enable C l a u s e ) , que instrumenta todo lo r e l a ­
tivo al tratamiento especial y diferenciado en favor de los p a ^
ses en desarrollo.
40/
Las negociaciones comerciales multilaterales de la'^T^onda
íe Tokio - Informe complementario, Ginebra, 19.80.
Este acuerdo fue perfeccionado en noviembre de 1979, cuan
do las Partes Contratantes acordaron darle plena vigencia.
-E-llo supuso, según la Secretaría de ese organismo, el r e f o r z a ­
miento del sistema de comercio internacional regulado por el
GATT.
La decisión sobre el tratamieñto especial y diferenciado
reitera dé mañera clara el principio de la no reciprocidad, y
luego lo incorpora al Acuerdo General, de modo positivo y no
derogatorio. Conforme a este principio, los países desarrolla
dos no deberán reclamar de los países en desarrollo concesio nes incompatibles con las necesidades de su "desarrollo, de
sus finanzas y de su comercio" '41/ .
El tratamiento especial y diferenciado se extiende a:
1°
las preferencias arancelarias previstas en los diversos
esquemas del Sistema Generalizado de Preferencias (^SGP) ;
2°
el tratamiento especial que se establezca en los d i v e r ­
sos Acuerdos sobre ?!edidas No Arancelarias aprobados en la
Ronda de Tokio;
3°
las preferencias arancelarias que recíprocamente se c o n ­
cedan los países en desarrollo;
4°
el trato especial para los países menos adelantados.
Respecto de la cuestión reseñada en el punto 1, cabe s e ­
ñalar que la legalización del SGP permitió encontrar una s o ­
lución jurídica satisfactoria a la urgencia de ese sistema,
que anteriormente se asentaba sobre fundamentos voluntaristas y p r e c a r i o s .
En lo relativo al punto 3, corresponde destacar que la
autorización de un t-r-ato preferencial recíproco entre p a í ­
ses en desarrollo
equivale a superar el sistema de control
que se había ejercitado sobre los sistemas regionales y sub
regionales de integración económica entre países en desarro^11o.
Se debe interpretar,
41/
entonces,
Nota del artículo XXXVI, BISP,
que los países
Supl.4,
GATT,
en desa-
Ginebra.
rrollo bien pueden establecer entre ellos sistemas e in str u­
mentos de integración económica regional (como es el caso de
la A L A D I ) , sobre bases económicas e institucionales distintas
de una unión aduanera o de una zona de libre comercio.
En la Parte II, al describir la co mpa tibilidad entre el
ordenamiento jurídico del GATT y los compromisos adquiridos
por Bolivia, Ecuador y Paraguay como miembros de la A s o c i a ­
ción Latinoamericana de Integración ( A L A D I ) , analizaremos la
cuestión relativa a la aplicación de la Cláusula de H a b i l i t a ­
ción y los Acuerdos de Integración Económica regional y s u b ­
regional entre países en desarrollo.
Se debe mencionar también que en la Cláusula de H a b i l i t a ­
ción punto 3 del tratamiento especial y diferencial, se ha
previsto el establecimiento de acuerdos multilaterales de p r e ­
ferencias comerciales entre países en desarrollo.
El sistema de Cooperación Económica entre Países en D e s a ­
rrollo (CEPD) , instituido en las Conferencias Ministeriales
del Grupo de los 77, de Arusha (1976), México (1976) y C a r a ­
cas (1981) , recomendó el desarrollo de un acuerdo marco de pre^
ferencias comerciales entre
países en desarrollo de Africa,
Asia y Améri ca Latina. Este tipo de instrumentos contaría con
el apoyo del GATT, conforme lo estipula la Cláusula de Habi litación.
El Protocolo Relativo a las Negociaciones Comerciales e n ­
tre Países en Desarrollo (PTN)- suscripto en 1971, con el p a ­
trocinio del GATT, por 16 países en desarrollo, inclusive a l ­
gunos no miembros del GATT-, se debe considerar también como
un acuerdo preferencial entre países en desarrollo, que la c^
tada disposición habilitante del GATT ha establecido como p a r ­
te del Tratamiento Especial y Diferenciado en favor de tales
países.
Cuando se aprobó la Cláusula de Habilitación, muchos pa^
ses en desarrollo criticaron ”la graduación ” que en ella
se
establecía. Según este concepto, los países desarrollados o ­
torgantes de preferencias comerciales u otras ventajas e s p e ­
ciales a los países en desarrollo, se reservan el derecho de
establecer categorías o grados entre los países en desarrollo,
según su nivel de desarrollo económico relativo.
44
En ese contexto,los denominados países en d es a r r o l l o " m e ■
nos adelantados", conforme a una clasificación del Consejo E ­
conómico y Social de las Naciones Unidas (en América Latina
sólo Haití está calificado en esa categoría) se harán a c r e e ­
dores a un tratamiento comercial más favorable.
II
Compatibilidad entre el ordenamiento jurídico del GATT y
los compromisos adquiridos por Bolivia, Ecuador y Paraguay ei>
tratados multilaterales de integración e c o n ó m i c a .
A.
La cláusula de habilitación y los tratados comercia les o de integración entre países en d e s a r r o l l o .
La relación preexistente de algunos países latinoamerica
nos con el GATT, así como también las normas de excepción de
este organismo para la constitución de unidades económicas y
regionales, tuvieron una influencia decisiva en la redacción
del Tratado de Montevideo 1960, cuyo objetivo se centraba en
la creación gradual de una zona de libre comercio.
Las negociaciones sobre compatibilización de las normas
del Tratado de Roma y de la Convención de Estocolmo, celebra­
das en el seno del GATT, contribuyeron a precisar no pocos
conceptos acerca de la aplicación del artículo XXIV del Acuer
do General, referente al establecimiento de uniones aduaneras
y zonas de libre comercio, entendidas como esquemas regiona les de comercio y autorizadas a funcionar como excepción a la
Regla de No Discriminación y a la Cláusula de Más Favor.
El tratado de Montevideo 1960 fue examinado durante la
XVIII Sesión de las Partes Contratantes, órgano que, si bien
apoyó el instrumento, no dejó de reiterar la
tuición que el
GATT consideraba prudente ejercer sobre las uniones aduaneras
y zonas de libre comercio.
En noviembre de 19 79, las Partes Contratantes aprobaron
una decisión que, bajo la cobertura de la Cláusula de H a b i l ^
tación , determina un nuevo relacionamiento de los esquemas
de integración económica entre países en desarrollo
y el
GATT.
En la citada cláusula se establece que el tratamiento e ^
pecial y diferenciado se aplicará a "los Acuerdos regionales
o generales concluidos entre Partes Contratantes en desarro lio, con el fin de reducir o eliminar mutuamente los arance les"
El párrafo transcripto ha sido interpretado como un re conocimiento explícito de cualquier tipo de "áreas de prefe rencias especiales" que pudieran establecer los países en d e ­
sarrollo. Ello supondría que, desde el punto de vista del d e ­
recho económico internacional, un sistema de integración e c o ­
nómica regional como el estatuido en el Tratado de Mo ntevideo
1980 (basado en una preferencia arancelaria regional y en a cuerdos de alcance regional y parcial) simplemente debería
ser notificado a las Partes Contratantes del GATT. De acuerdo
con lo pautado en la Cláusula de Habilitación, los países de
la ALADI, miembros a su vez del GATT, notificaron a las P a r ­
tes Contratantes la entrada en vigencia del Tratado de M o n t e ­
video 1980.
El acto notific at ori o posee un valor procesal distinto
del de la discusión y compatibilización establecido para las
uniones aduaneras y zonas de libre comercio, conforme al a r ­
tículo XXIV del A c u erd o General.
La notificación con arreglo al procedimiento de aplica ción de la Cláusula de Habilitación, no implica que los paí ses desarrollados acepten incondicionalmente los objetivos
y méritos de un Tratado, como el de Montevideo 1980, sino sim
plemente la comprobación de una situación prevista en aquélla,
Se podría pensar que si en el futuro el Tratado de Monte
video 1980 deviniese, después de un proceso creciente de c o n ­
vergencia multilateral, en una zona de libre comercio o en
una unión aduanera (como estadios previos a la creación de un
Mercado Común L a t i n o a m e r i c a n o ) , entonces sí cabría que aque líos países latinoamericanos , miembros al mi smo tiempo de la
ALADI y el GATT, presentasen a las Partes Contratantes una so
licitud de compatibilización con arreglo al artículo XXIV del
Acuerdo General.
La no reciprocidad activa consagrada en la Cláusula de Ha
bilitación permite que
los países desarrollados confieran un
tratamiento especial y diferenciado a los países en desarrollo,
mediante concesiones especiales (como el Sistema Generalizado
de P r e f e r e n c i a s ) , o simplemente tomen nota de que un grupo r e ­
gional de esos países ha decidido establecer un sistema de c o ­
mercio preferencial.
B.
La Cláusula de la Nación Más Favorecida en el Tratado
de Montevideo 19 8 0 .
El artículo 44 del Tratado de Montevideo 1980 establece
que: "Las ventajas, favores^ franquicias, inmunidades y p r i v i ­
legios que los países miembros apliquen a productos originarios
de o destinados a cualquier otro país miembro o no miembro, por
decisiones o acuerdos que no estén previstos en el presente
Tratado o en el Acuerdo de Cartagena, serán inmediata o inc on­
dicionalmente extendidos a los restantes países miembros".
La citada disposición posee, esencialmente, las mismas c a ­
racterísticas de incondicionalidad y automaticidad en la e x t e n ­
sión de las concesiones comerciales que la doctrina ha c o m e n t a ­
do como distintivas de la cláusula de más favor en su versión
incondicional.
Al analizar el Tratado de Montevideo, la vigencia de
la
Cláusula de la Nación Más Favorecida y los denominados, por ese
instrumento, acuerdos de alcance parcial, ciertos comentaristas,
han señalado que, para tales mecanismos dicha cláusula tendría
efectos condicionales. Ello supondría que en el marco de la
■
ALADI, y para el caso de los acuerdos de alcance parcial, la ex
tensión automática de las concesiones u otros beneficios no se
haría efectiva en favor de los otros miembros de ALADI que no hu
hieran participado originalmente en un acuerdo parcial.
^
Sin embargo, a los efectos del presente estudio nos intere
sa considerar en especial los efectos "hacia afuera",
A nuestro entender, y conforme al artículo 44 del Tratado
de Montevideo 1980, los países miembros que suscriban convenios
comerciales que no tengan la naturaleza de un acuerdo de "alean
ce parcial", con países en de sarrollo de fuera de la r e g i ó n , d e ­
berán extender inmediata e incondicionalmente las concesiones o
ventajas comerciales contenidas en tales instrumentos, en favor
de los otros países miembros de la ALADI. Si así no fuese , e s ­
timamos que se estaría vu lnerando el Principio de la no d i s c r i ­
minación, implícito en el artículo 44 del Tratado de Montevideo
1980.
La concertación de acuerdos por países miembros de ALADI
y países en desarrollo de fuera de la región , se puede enmar
car perfectamente en la"cooperación horizontal " o entre p a í ­
ses en desarrollo postulada a partir de me diaáóS del decenio
de 1970 por el Grupo de los 77 (Conferencia subre la C o op er a­
ción Económica entre países en Desarrollo, Mé xic o ,1976).
No debería ser distinta la interpretación sobre los efec
tos automáticos e iñcdndicibnales de las concesiones comercia
les , en el caso de que un país mi emb ro de la ALADI decidiese
participar individualmente de un sistema global de preferen cias entre países en d esa rrollo de Africa, Asia y América L a ­
tina, recomendado en el ma r c o del sistema de Cooperación E c o ­
nómica entre Países en Des ar rol lo (CEPD). Cabe imaginar, a s i­
mismo, la participación de un país miembro de la ALADI en el
Protocolo relativo a las Negociaciones Comerciales entre Paí ses en Desarrollo (PTN), me diante el cual 16 países en desarro
lio acordaron, con el auspicio del GATT, un sistema autónomo
preferencial de concesiones comerciales y arancelarias. En e s ­
te supuesto también tendría aplicación el artículo 44 con los
efectos ya señalados.
En lo que se refiere a la hipótesis de acuerdos entre
países miembros de la ALADI con países industrializados m i e m ­
bros del GATT, también es aplicable el artículo 44 del T r a t a ­
do de Montevideo 1980. Surge entonces que las concesiones c o ­
merciales que el país m i e m b r o de la ALADI hubiese otorgado, al
país desarrollado, se deberán extender en favor de los otros
miembros de A L A D I .
C . Los compromisos d entro del Acuerdo de Cartagena
1. Naturaleza y alcances del articuló
de Cartagena
68
del Acuerdo
Como ya hemos visto, en el contexto del Tratado de Monte
video 1980, la nueva aplicación de la Cláusula de Nación Más
favorecida impide que los países miembros efectúen a terceros
concesiones más favorables que las otorgadas a sus socios de
la ALADI.
De esta manera, se hace efectivo el principio de la igual
dad comercial o de la N o Discriminación, básico en los p rin ci ­
pales Tratados constitutivos de organizaciones de integración
económica regional y subregional.
El Acuerdo de Cart age na postula el establecimiento de una
unión aduanera, y para ello ha instituido, en la esfera co mer ­
cial y en la de los intercambios, un programa de liberación y
un arancel externo común. Esto s i g n i f i c a r í a^ ese nc ial men t e, la
aplicación gradual de una política comercial coordinada y, más
adelante, conjunta entre los países andinos.
En la aplicación de esa política comercial, la Comisión
u órgano comunitario superior del Acuerdo de Cartagena asume
una posición relevante dentro -de la economía jurídica del ins^
trumento multilateral andino de integración.
En efecto, de acuerdo con el artículo 6 8 se atribuyen a
la Comisión ciertas potestades específicas en aquellos casos
en que los países miembros otorguen concesiones arancelarias
a terceros países, sean ^stos de la región latinoamericana o
ex t r a r r e g i o n a l e s .
Si bien la citada disposición (ubicada en el Capítulo VI
sobre Arancel Externo Común del Acuerdo de Cartagena) estable
ce que " los países miembros se comprometen a no alterar u n i ­
lateralmente los gravámenes que se establezcan en las diversas
etapas del arancel externo", igualmente se "comprometen a cele
b r a r . las consultas necesarias en el seno de la Comisión antes
de adquirir compromisos de carácter arancelario con países aje
nos a la subregión". Ello, no obstante su aplicación, conforme
lo señala Alberto Zelada Castedo ■42/ en un exhaustivo estudio
realizado a ese respecto, ha provocado numerosas dudas, que ,aconsejarían una "interpretación auténtica" del artículo 6 8 por
parte de la Comisión o una interpretación jurisdiccional a car
go del Tribunal Andino de Justicia.
Para nuestro caso cabe preguntar si es posible , con arre
glo a lo pautado en el artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena,
que un país miembro del mismo otorgue concesiones arancelarias
a una o más Partes Contratantes del G A T T , como resultado de
una hipotética negociación de adhesión a ese organismo,:Si ello
fuese viable desde el punto de vista jurídico, cabría pregun tar, además, si tales concesiones tendrían efectos extensivos
automáticos en favor de los otros países miembros del Acuerdo
de Cartagena.
Por último sería interesante determinar a qué p roc ed imi en­
to se debería sujetar la autorización de esas concesiones ev e n ­
tuales en cumplimiento de lo establecido en el precitado artícu
lo 6 8 del Acuerdo de Cartagena.
£2/
Zelada Castedo, Alberto "La regla del "Standstill" y el
principio de la no discriminación en el Acuerdo de Cartagena
Integración Latinoamericana, N°90, mayo de 19 84.
En el documento "Análisis jurídico sobre las concesiones
arancelarias de los países miembros en la ALALC y en la ALADI"
^3/ la Junta efectuó ciertas consideraciones sobre la regla
del "standstill" del artículo 54 y sobre la regla consagrada en
el artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena
■
La Junta, al fundamentar la autonomía jurídica del Acuerdo
de Cartagena, reconoce que "surgen problemas en cuanto a las
nuevas concesiones que eventualmente s e ■incorpqren a los acue r­
dos de alcance parcial, así como a los que se celebren para la
convergencia y cooperación con otros países y áreas de int egr a­
ción económica de América Latina o para la cooperación con o tras áreas de integración económica'.'
El problema jurídico que preocupa a la Junta es el de com­
patibilizar el sistema jurídico del Acuerdo de Cartagena, de f i ­
nido como una "unión económica sui generis", con la posibilidad
de extender las concesiones estipuladas en acuerdos parciales
q,
agregamos nosotros-, con eventuales concesiones otorgadas
en~ el marco del GATT, en ocasión de la posible suscripción
de
un Protocolo de Adhesión a ese organismo de comercio por parte
de ún país mie mbr o del Acuerdo de Cartagena que n o sea Parte
Contratante del GATT (Solivia, Ecuador y V e n e z u e l a ) .
De acuerdo con el dictamen de la Junta y con las conside­
raciones formuladas por Alberto Zelada Castedo en su precitado
estudio, el tema puede dar lugar a un hondo debate jurídico-institucional que escapa al propósito de este estudio. Sin embargo,
el órgano técnico del Grupo Andino, al analizar el contenido obligacional del artículo 6 8 , señala que éste impone dos compro­
misos :
a) El primero - el de no alterar unilateralmente graváme nes externos - se refiere a situaciones en que existe ya la o ­
bligación arancelaria, sea en determinada etapa o una vez con cluldo el proceso de adopción del Arancel Externo Mínimo Común
o del Arancel Externo Común.
b) El segundo - el de la consulta en el seno de la Comisión
- obliga en todos los casos en que los países miembros intentan
contraer compromisos con t e r c e r o s , aun cuando se encuentren e x ­
ceptuados del Arancel Externo y a pesar de que tales compromisos
no afecten el nivel mínimo común o se den dentro de la franja
convenida.
£3 / Jun./di
bre de 1981.
581, Junta del Acuerdo de Cartagena 17 de setiem­
De esta manera se responden los interrogantes que formula
mos acerca del artículo 6 8 del A c u e r d o de Cartagena.
Otra aclaración que cabría efectuar acerca del Arancel Ex
t e m o Mínimo Común y el Arancel Externo Común (AEC) es que a quel instrumento, si bien ha sido aprobado, no obliga a Boli Via y Ecuador . El AEC no ha entrado en vigencia aún
£4/ y
ello- p u e d e llevarnos a pensar que Bolivia y Ecuador poseen un
amplio ma rgen para celebrar concertaciones u acuerdos comercia
les bilaterales con países o grupos de países extrasubregionales, sujetándose, claro está, a las normas y procedimientos e^
tablecidos en el Acuerdo de Cartagena, especialmente el artícu
lo 6 8 .
2■ Consultas y trámites en la Comisión del Acuerdo de Car ta ­
gena.
El o los países que decidan contraer compromisos comercia
les con terceros Estados deberán acudir ante la Comisión del
Acuerdo, la que, en principio, se expedirla mediante un acto
jurídico denominado Decisión, que posee efectos vinculantes en
tre los países miembros.
Cabe señalar que una autorización emanada de la Comisión
se debería otorgar de acuerdo con la regla general de votación,
o sea "con el voto afirmativo de los dos tercios de los Países
miembros " (art. 1 1 ).
Sin embargo, si la Comisión decidiera aprobar una regla mentación especial para el trámite de aprobación de cualquier
acuerdo comercial bilateral con terceros, con efectos sobre el
Arancel Externo Común, se debería sujetar al mi smo régimen
de
aprobación de este instrumento, o sea el de "los dos tercios
de votos afirmativos y sin que haya voto negativo" (art. 1 1 ,
párrafo a) del Acuerdo de C a r t a g e n a ) .
^
En relación con los comentarios efectuados precedentemen
te, resulta ilustrativo mencionar ciertas actuaciones procesa
das en el seno de la Comisión del A cuerdo de Cartagena, acer­
ca de la adhesión definitiva de Colombia al GATT, que se p r o ­
dujo al término de las Negociaciones Comerciales M ultilatera­
les, en 19 79.
Durante la reunión del Grupo de Alto Nivel que la Comi sión creó para definir una posición andina en esas negociacio
_44/ JUNAC, Lima, diciembre de 198 3,Sector C o m e r c i a l ,Estrate­
gias.
nes multilaterales, efectuada entre el 20 y el 24 de n ov iem ­
bre de 1978, el representante titular de Colombia informó a
ese cuerpo que su país había hecho conocer a las Partes C o n ­
tratantes del GATT £5/ su deseo de celebrar " Negociaciones A
rancelarias para su accesión en virtud del artículo XXXIII
dentro de las actuales Negociaciones Comerciales M u l t i l a t e r a ­
les; entendiéndose que tanto las concesiones otorgadas por Co
lombia como su accesión definitiva constituirían su c ont r i b u ­
ción-a la presente Ronda de Negociaciones".
Cabe anotar, además, que el representante colombiano, al
tiempo que deslindaba la cuestión de la participación c o n j u n ­
ta del Grupo Andino en la Ronda de Tokio, del proceso de ad hesión de su país al GATT, aclaró que este procedimiento de
naturaleza bilateral "corresponde a cada país individualmen •»
te", y que las eventuales contraprestaciones arancelarias que
dicha accesión pudiera originar serían consideradas por Colom
bia "teniendo en cuenta plenamente sus compromisos a nivel
subregional y, de todas maneras, ad referéndum de las c on su l­
tas que, en su momento, deberá efectuar en el seno de la Comi
sión, a tenor del artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena" 46/
Durante su vigésimoséptimo período de sesiones celebrado
en julio de 1979, la Comisión del Ac ue rdo de Cartagena co ns i­
deró, entre otros, el tema "Autorización a Colombia para otor
gar concesiones
arancelarias en el GATT" ^7/ , para lo cual
tomó "conocimiento del Informe del Grupo de Trabajo (Papel de
T r a b a j o , COM X X V I l / 2 ) , analizó las consideraciones del Grupo
y acordó autorizar a Colombia a consolidar en el GATT los aranceles de los ítem sobre los cuales se había efectuado
la
consulta ante la Comisión, antes de adquirir compromisos aran
celarios en el seno del GATT, en cumplimiento de los r e q uer i­
mientos del artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena",
Para otorgar dicha autorización, la Comisión tuvo en
cuenta especialmente el hecho de que los niveles arancelarios
ofrecidos por Colombia no vulneraban los niveles del Arancel
Externo Común ni del Arancel Externo Míni mo Común pactados ,
así como la disposición permanentemente demostrada por C o l o m ­
bia, y que ahora reiteraba en relación con estas negociacio nes, de hacer privar siempre los compromisos andinos, de mane
ra tal que se obligaba a renegociar dichas concesiones si pos_
_45/ Comisión del Acuerdo de Cartagena, Vig ésimo sexto p e r í o ­
do de sesiones, Lima, noviembre de 19 78.
_46/ Documento citado en nota 45
^7/
Comisión del Acuerdo de C a r t a g e n a ,Vigésimo séptimo p e r í o ­
do de sesiones, Lima, julio de 1979.
teriormente la Comisión decidiera adoptar niveles más elevados,
tomar cualquier otro tipo de medida para garantizar una adecúa
da protección comunitaria o lo requiriese una eventual negocia
ción conjunta andina en el GATT.
'
El tratamiento que la Comisión del Acuer do de Cartagena a
cordó, desde su fase informativa hasta la aprobatoria en el ca
so de la adhesión definitiva dé Colombia, al GATT se debe c o n­
siderar mu y importante, pues reafirma la preeminencia jurídica
del compromiso, contenido en el artículo 6 8 , de no otorgar con
cesiones o ventajas arancelarias susceptibles de vulnerar el
Arancel Externo Mínimo Común y el Arancel Externo Común. Priva
rían, pues, los "compromisos andinos".
También se define precisamente el alcance de la consulta
previa con arreglo a la ya citada disposición del Acuerdo.
La constitución de un Grupo de Trabajo encargado de e l e­
var un informe a la Comisión parece también un me d i o idóneo pa
ra que ésta pueda apreciar en todos sus alcances técnicos los
compromisos comerciales que se contraen con Partes Contratan tes del GATT. En el caso de Colombia, las 36 concesiones sobre
productos m e t a l m e c á n i c o s , automotrices y petroquímicos fueron
convalidadas por la Comisión.
En ausencia de una reglamentación específica sobre
el o torgamiento de una autorización a los países miembros, a tenor
del artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena, la Comisión, al c on­
siderar el caso de la adhesión de Colombia al GATT, parece h a ­
ber establecido un precedente importante, capaz de encaminar
cualquier solicitud futura que se presente ante ese órgano, re
lativa a una eventual autorización andina para ofrecer conce
siones en un Protocolo de Adhesión al GATT.
D.
mercio.
Los compromisos dentro de acuerdos bilaterales de co
La decisión de establecer y desarrollar relaciones c om er­
ciales de acuerdo con una estrategia económica y una política
comercial, pertenece, por cierto, a la esfera de competencia
soberana de los Estados . Conforme a ellas, los países de menor
desarrollo relativo de la ALADI, han llevado a cabo una serie
de concertaciones bilaterales y multilaterales, las que , a de ­
más de crear una estructura jurídica
desde el punto de vista
del Derecho Económico Internacional, representan ciertas autolimitaciones a su soberanía en el campo de la política comer cial.
Como se ha visto, la participación de Solivia, Ecuador y
Paraguay en el Tratado de M ont evideo 19 80, los ha vinculado
con un área de p r e f e r e n c i a s , lo que supone una serie de obliga
ciones y compromisos relativos al manejo de su política come r­
cial.
En el caso del A c u erd o de Cartagena, del que son miembros
Solivia y Ecuador,, la constitución gradual de una unión aduane
ra dotada de un arancel externo común , origina una serie de
restricciones en lo relativo a la celebración de acuerdos con
terceros Estados e x t r a s u b r e g i o n a l e s .
En uno y otro caso se pretende introducir una disciplina
comercial para los países miembros, compatible con los objeti
vos básicos establecidos en el Tratado de Montevideo y el A cuerdo de Cartagena.
Sin embargo, esa disciplina comercial multilateral no ha
cercenado totalmente la potestad estatal de aquellos países
para celebrar entendimientos y acuerdos comerciales bilatera les con otros terceros Estados o grupos de países en desarro lio o desarrollados.
Con arreglo al artículo 6 8 del Acuerdo de Cartagena, que
ya hemos comentado, los países de menor desarrollo relativo
del Acuerdo de Cartagena parecen obligados a efectuar un pro ceso de compatibilización y convalidación jurídicas en el seno
de la Comisión, en el caso de que, como emergencia de acuerdos
bilaterales con terceros Estados, hayan acordado otorgar a é s ­
tos ciertas ventajas comerciales.
Lo que aquí interesa es confrontar esa bilateralidad con
el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio. Para
ello resulta útil reiterar (aun teniendo en cuenta que la c ue£
tión está relacionada directamente con el procedimiento de a d ­
hesión al GATT, que se tratará en la Sección V) que ésta tiene
como característica especial el hecho de que aun cuando sea
perfeccionada formalmente en un Protocolo de Adhesión, en el
mismo se pueden documentar diversas concesiones arancelarias
que el país adherente ofrece a una o más Partes Contratantes
del GATT (las que, normalmente, se lo han requerido como con trapartida comercial al conjunto de concesiones establecidas
en las diversas rondas de negociación, desde 1947).
El Protocolo de Adhesión comporta, pues, diversas concer
taciones bilaterales, las que se multilateralizan por efecto
de la Cláusula de la Nación Más Favorecida,
artículo 1 del Acuer do General.
convenida en el
En este punto cabe que nos preguntemos qué sucedería o,
mejor dicho, cómo se compatibilizarían concertaciones b i l a ­
terales recogidas o protocolizadas de manera unitaria, con
los tratados o acuerdos comerciales bilaterales que un nuevo
miembro del GATT celebró con anterioridád a su adhesión
a
ese organismo de regulación del comercio internacional.
En el caso de acuerdos bilaterales sujetos a la m o d a l ^
dad condicional de la Cláusula de más Favor, es posible con
siderar que la reciprocidad y la extensividad de las c o n c e ­
siones sólo se hacen efectivas para los pactantes y no para
los terceros.
En el supuesto de una acuerdo bilateral con Cláusula
de la Nación más Favorecida incondicional (bastante más c o ­
mún a partir de 1930) , se impondría un proceso de consulta
entre las partes del instrumento bilateral, pues, teórica mente, la extensividad chocaría con las prestaciones, tam bién incondicionales y extensivas, de los acuerdos pactados
en el mar co del GATT con arreglo al artículo I del Acuerdo
General (Cláusula de la Nación más F a v o r e c i d a ) .
La compatibilización no entraña dificultades institucio
nales y jurídicas insalvables para los países en desarrollo
que adhieran al GATT . Además estas dificultades se pueden
minimizar si la contraparte bilateral es un país d e s ar rol la ­
do miem bro del GATT.
Los países de Europa Oriental que tienen economía cen
tralmente planificada, y que por lo general han establecido
con los países latinoamericanos-, inclusive B o l i v i a ,Ecuador
(especialmente ) y Paraguay-, algunos convenios comerciales
con cláusula de más favor, demostraron comprensión por
las
situaciones emergentes de la adhesión de un país en desarro
lio al GATT. Por otra parte, la vinculación de los países
de economía centralmente planificada con el GATT motiv ó
un
interesante desarrollo en las dos últimas décadas. Se a r b i ­
traron para ello ciertas fórmulas de relación comercial com
patibles con la estructura económica de esos países.
Por su relación con la bilateralidad y el GATT, cabe
mencionar el hecho de que una Comisión de la Cámara de Re presentantes de los Estados
Unidos, al estudiar la a p l i c a ­
ción del nuevo Acuerdo sobre Subvenciones y Derechos Compen
satorios negociado durante la Ronda de Tokio, estimó
que.
por ejemplo, conforme al tratado comercial entre Paraguay y
Estados Unidos de 1859, en el que se establece la incondicio
nalidad de la Cláusula de Más Favor, Paraguay se podría c o n ­
siderar como un país b ene ficiario de todas las ventajas que
emanan del citado acuerdo sobre medidas no arancelarias. E s ­
to hasta el punto de que cualquier producto paraguayo, cuya
comercialización en el m e r c a d o estadounidense produjera pro
blemas a la industria establecida, solamente sería pasible
de la aplicación de contramedidas y derechos compensatorios
si se comprobase conforme al procedimiento establecido en
el Acuerdo sobre Subvenciones y Derechos Compensatorios del
GATT, que ha causado un perjuicio grave. 48/
A diferencia de Paraguay, Bolivia suscribió, en 1058,un
acuerdo comercial con los Estados Unidos; sin embargo, como
en dicho Acuerdo se establece un trato condicional de la
Cláusula de Más Favor, Bolivia no se puede considerar benefi
ciaria del tratamiento especial en favor de los países en de
sarrollo, estipulado en el Acuerdo sobre Subvenciones y Dere
chos Compensatorios del GATT. De ello
se podría deducir que
si un producto boliv ia no causase o amenazase causar una per
turbación a la industria de Estados
Unidos, las autoridades
norteamericanas podrían disponer la imposición de derechos
compensatorios a la producción boliviana, sin la previa d e m o £
tración de un perjuicio grave exigida por el Código sobre Sub
venciones.
Sin embargo Bolivia, al término de las Negociaciones C o ­
merciales Multilaterales del GATT (Ronda de Tokio), en 1979,
definió con Estados
Unidos las bases de un compromiso comer
cial por el que, esencialmente, y a pesar de no ser mie mb ro
del GATT, se hacía acreedora a los beneficios y ventajas
de
la oferta arancelaria global presentada por Estados Unidos
en la negociación multilateral, a cambio de la consolidación
de varios productos del arancel de importaciones de Bolivia.
Esta prestación bolivi an a se condicionó a los resultados de
algunas consultas que debería efectuar con sus socios del A
cuerdo de Cartagena, en el seno de la Comisión de ese orga nismo.
La multilateralización institucionalizada del comercio
que ha significado el GATT desde su establecimiento, en 1947,
no impidió la concreción de acuerdos bilaterales de comercio
entre Partes Contratantes del organismo y otros E s t a d o s .
48 / Trade Agreements Act., 1979,H.R. R e p .317,Cámara de Re presentantes, Washington D.C., 1980.
En el caso de los países de Améri ca Latina, la vigencia
de áreas de integración económica regional y subregional e n ­
tre esos países, actualmente reconocidas por la Cláusula de
Habilitación del GATT, así como también las amplias competen
cias de concertación económica y comercial internacionales
que aquéllos mantienen aun sin transferir en dichos sistemas
de integración económica, deja un m ar ge n relativamente amplio
para la concertación de acuerdos bilaterales de comercio, los
cuales pueden ser objeto de un proc es o de compatibilización,
que puede extenderse al GATT en el caso de que un país latino
americano de menor desarrollo rel ativo decida adherir al Acuer
do General.
III.
El sistema jurídico e institucional delGATT y el c o m e r ­
cio dé Bolivia/ Ecuador y P a r a g u a y .
1.
El sistema de solución de controversias del G A T T .
La paulatina transformación del GATT, a partir de su crea
ción en 1947, en un mar co de negociación y de regulación
del
comercio internacional, ha supuesto que su estructura i n s t i t u ­
cional _49/ , las Partes Contratantes, el Consejo, los Comités,
los Grupos de Trabajo, los Grupos especiales o Paneles y ahora
los Comités de Signatarios de los Acuerdos sobre Medidas No A ­
rancelarias desarrollan un derecho jurisprudencial básicamente
consuetudinario para el comercio multilateral internacional.
Diversos especialistas 50/ estudiaron detalladamente ese
"corpus juris" del GATT, inclusive el INTAL, que en el trabajo
"El GATT y la regulación del comercio internacional de p r o d u c ­
tos básicos", efectúa un aprecia&le análisis del sistema j u r i £
49/ En el trabajo de investigación del Dr.Natal Elkin sobre
el GATT y los países de América Latina se describe d e t a l l a d a ­
mente la extructura institucional del G A T T ,incluyendo los r e ­
cientes avances en esa área, a partir de la Ronda de Tokio.
50/ Halperin, M.J; Jara,Puga ,M., "e 1 GATT y la regulación del
comercio internacional de productos básicos*,INTAL, Buenos
Aires, 1983
diccional del GATT.
5^1/
Ello nos impone limitar nuestro estudio, en lo que se re
fiere al perfil jurídico del mecan ism o de solución de diferen
cias del GATT, a la pr esentació n de sus principales supuestos,
de manera tal que ésta puede ser útil para la aplicación del
sistema jurisdiccional por parte de los países en desarrollo
que, eventualmente, decidan adherir al Acue rdo General', o a
uno o más de sus Acuerdos especiales , sobre Medidas No A r a n ­
celarias que poseen su propio mecanismo de solución de dife rencias, aunque coordinado con el del GATT.
a)
Naturaleza y alcances
Se ha dicho que el "GATT aparece simultáneamente como tri
bunal y como órgano legislativo" que juzga la regularidad de
las políticas comerciales de los Estados y que, en su faz le
gislativa "elabora toda una reglamentación relativa al comer
ció internacional". Gl ob alm ent e es posible compartir esa idea
sin embargo, y conforme a la moderna doctrina del Derecho In
ternacional que estudia los sistemas de solución de diferen cias y los mecanismos jurisdiccionales internacionales para
la solución de controversias, el mecanismo
de solución de d ^
ferencias del GATT posee características m uy singulares.
De ello, se deriva tal vez su adaptabilidad a las cam; biantes circunstancias del comercio internacional.
En primer término
rencias y contraversias
las partes hacen valer
tas , como lo estipula
se debe puntualizar que en
las dife a cargo de los mecanismos
del GATT
,
frente a la otra, pretensiones op u e^
la doctrina internacional.
^2/
Las diferencias tienen en el GATT un contenido es pe cí­
ficamente comercial, aunque también poseen un inevitable ma
tiz político, que las distingue de las que considera la Car
ta de las Naciones Unidas con el calificativo "de arreglo
pacífico de controversias".
Por ello se ha di cho que una de las virtudes del GATT
ha sido la de "despolitizar" las diferencias, ya que sus ór
ganos procuraron otorgar a esas di f e r e n c i a s ,el carácter de
^1 / Flory, T.^ob. citada.
52/ Sereni, P, diritto I n t e r n a z i o n a l e , Milán,
1965.
situaciones controvertidas acerca de cuestiones de hecho, reía
tivas a la interpretación o aplicación de las normas básicas
de política comercial establecidas en el Acuerdo General.
La pretendida despolitización y concentración en la b ú s ­
queda de las cuestiones factuales que han caracterizado
los
informes de los Grupos de T r a baj o y Especiales del GATT, no im
pide considerar que esas diferencias representan , como lo.exi
ge la Corte Internacional de Justicia, ^3/ " un desacuerdo de
derecho o de hecho, una contradicción de tesis jurídicas o
de
intereses entre dos personas".
En los diferendos que se han ventilado en el ámbito del
GATT, existe una cierta p rep onderancia del factor factual o de
hecho propia de una controversia comercial. No obstante,
las
Decisiones que los Grupos Especiales han recomendado a las Par
tes Contratantes se apoyan en el Derecho Internacional del Co
mercio.
Los dictámenes de los órganos del GATT recomiendan el cum
plimiento de determinada norma o la restauración de una obliga
ción jurídica pautada en el A c u e r d o General.
En segundo lugar, cabe señalar que el espíritu y la opera
tiva del sistema de solución de controversias del GATT tienen ,
por lo menos en su fase consultiva, un "estilo .dipl omá ti co" ^/
el que inicialmente procuró distanciarse de la j uri di c i d a d ,que
ha estado y está presente en casi toda la jurisprudencia
del
GATT, 55/ como lo destaca Robert E.Hudec.
La fraseología de los informes de los Grupos Especiales
o Paneles tiene y por ciertos un conocido tono conciliador (a
veces diplomáticamente e l í p t i c o ) , que busca reducir cualquier
aspecto condenatorio.
y /
C.P.J.I., Serie A, N°2, p.
11.
54/ En el estudio sobre el mec a n i s m o de solución de dife ren ­
cias del GATT, que ya citamos, de M.Halperin y A.Jara Puga,se
hace una reseña explicativa del "estilo diplomático" de dicho
mecanismo.
55/ H u d e c , Robert. E. "El sistema legal del GATT*
de Ta Integración, INTAL, 19 71
, Derecho
El matiz diplomático de los arreglos de
marco del GATT se puede tipificar conforme a
Miaja de la Muela ^ 6 / enuncia como propios
plomáticos para la solución de controversias
diferencias en el
los criterios que
de los medios d i ­
internacionales.
Se ha de recordar que, tanto la institución de buenos ofi
cios cuanto la medi aci ón de la que
están impregnados el proce
dimiento establecido en el GATT y los Códigos sobre Medidas No
Arancelarias, son consideradas en el Derecho Internacional c o ­
mo "iíiedios diplomáticos" ^7/
de solución de diferencias inter
na c i o n a l e s ,
En tercer término se puede mencionar que el mecani sm o
de
solución de diferencias del GATT, si bien no posee todas las no
tas distintivas del arbitraje o del arreglo judicial, caracte rizado este último por la Corte Internacional de Justicia,
se
lo puede considerar como un sistema jurisdiccional (sin un ó r ­
gano permanente
preestablecido) que ha generado
un derecho
jurisdiccional reconocido.
El sistema del GATT, a pesar de su informalidad, le p e r ­
mite resolver (y lo ha hecho generalmente con mucha eficacia )
las diferencias que le someten las Partes Contratantes^ co nf or ­
me a las normas jurídicas básicas del Acuerdo G e n e r a l . Por ello
es que se afirma la jurisdiccionalidad del mecanismo a pesar de
no contar con un Tribunal que se pronuncie por medio de una sen
tencia de efectos obligatorios para las partes en disputa.
La f lexibilidad/^ agilidad del sistema de solución de d i f e ­
rencias del GATT, así como su estilo fái^lomático , han posibÍT
litado
el desarrollo, a partir de los artículos XXII y XXIII
del Acuerdo General, de un sistema jurisdiccional y contencioso
muy especial.
La cuarta
cuestión que cabe destacar cuando se analiza el
mecanismo de solución de diferencias del GATT, desde un punto
de vista global, es la técnica jurídica que ha supuesto la crea
ción de ese vasto derecho jurisdiccional del comercio interna cional, de estrecha vinculación con los procedimientos de con tratación y elaboración del derecho anglosajón
(common l a w ) .
La técnica empírica de estudiar, en cada caso, la manera
de encontrar o justificar la excepción de las normas jurídicas
básicas (la No Discriminación, la Cláusula de Nación Más Favore
cida, y del Tratamiento Nacional; las excepciones en favor de
56/ Miaja de la-Muela/ A. Cursos y ■conf-erencias de la Escuela de
Funcionarios I n t e r n a c i o n a l e s Madrid / 1*556 .
^7/ Diez de Velazco, Manuel, Instituciones de Derecho Internacio
nal Público, tomo I, Madrid, 1980.
las zonas de libre comercio y uniones a d u a n e r a s , las salvaguar
dias, etc.),que hemos descripto en la Parte b, como un conjun~
to jurídico obligacional del GATT, ha llevado a sus principar­
les órganos ( especialmente a los Grupos de Trabajo y los G ru­
pos
Especiales) a la progresiva cuantificación de un derecho
j u r i sp rud enc ia l.
Flory ^ 8 /
, al reconocer esa tarea de creación de nuevas’
normas del derecho comercial internacional por la vía supleto­
ria y promovida en el GATT, encuentra su fundamento en la cláu
sula "rehus sic standibus" del Derec ho de los Tratados, lo que
equivaldría a convalidar la creación de una normativa debido a
la excepcional de las circunstancias, en un campo siempre cam
biante como es el del comercio internacional
b)
Mecanismos institucionales y p r o c e d i m i e n t o s .
Bajo el epígrafe de Consultas (artículo XXII) y Protección
de las Concesiones y las Ventajas (artículo XXIII) se ha desa ­
rrollado lo sustancial del sistema de solución de diferencias
del GATT. Por cierto , como lo de stacan M. Ha lperin y A. Jara Pu
ga 59/ , el entendimiento relativo a notificaciones, consultas,
solución de diferencias y vigilancia, aprobado al finalizar la
Ronda de Tokio, permitió la codificación del sistema, al que se
deben añadir las normas sobre solución de controversias de
los
Acuerdos sobre Medidas No Arancelarias, aprobadas también al fi
nal de aquellas negociaciones comerciales multilaterales.
En el artículo XXII se presenta el principio de la consul­
ta ^0/ como una obligación básica de las Partes Contratantes,
las cuales deberán examinar "con comprensión las representacio­
nes que pueda dirigirle cualquiera otra Parte Contratante, y de
berá prestarse a la celebración de consultas sobre dichas repre
sentaciones, cuando éstas se refieran a una cuestión relativa a
la aplicación del presente Acuerdo". La idea central del siste­
ma es ofrecer "una mayor transparencia, de manera que pueda par
ticipar en las consultas toda parte contratante que estime te ner un interés comercial sustancial en el asunto que se trata"
61/
El sistema consultivo se puede considerar esencialmente b £
lateral, aunque no cerrado a otras partes participantes en
esa
compleja relación comercial que se desarrolla en el GATT a raíz
5 8 / Flpry, O b . citada
59/ Flory, O b . citada
60/ El sistema consultivo
fue perf ecc io nad o por
tomada por las Partes C-Q^tratantes, 7 IB 55-24
y
61/ Obra citada.
una Decisión
25.
de negociaciones y concesiones que generan una interpretación
de compromisos e intereses comerciales.
La transparencia (vocablo muy repetido en la práctica
del GATT) informa el p rocedimiento consultivo del mismo; ello
implica que la o las partes que han solicitado una consulta a
otra deben formalizarla por me di o de una notificación , que
debe tener amplia circulación entre todas las pa rtes contra tantes.
Las representaciones o solicitudes de consulta se deben
efectuar por escrito (con arreglo al artículo XXIIl)/lo que
les otorga una mayor formalidad.
En realidad , los Paneles o Grupos Especiales han esta blecido una considerable jurisprudencia en relación con el me
noscabo de los objetivos, el no cumplimiento de las obligacio
nes o la aplicación de medidas contrarias al Acuerdo General.
Según el artículo XXII se puede entender que se efectúan
solicitudes de consultas en casos en los que no se ha a fe ct a­
do necesariamente una ventaja comercial tal que haya p r o d u c i ­
do un daño o perjuicio perfectamente comprobables. Conforme
al artículo XXIII, las consultas se desarrollan con la idea
de demostrar que se ha producido un menoscabo, anulación o apartamiento de compromisos, que produjeron un daño comercial
concreto.
Por ejemplo, los países en desarrollo que estimaran que
una política o una medida comercial de un país industrializa
do puede afectar adversamente ( aunque su efecto no sea aún
efectivamente cuantificable) ciertas corrientes comerciales
establecidas o con posibilidades de que se hagan efectivas
en el mediano plazo, podrían recurrir al mecanismo co nsulti­
vo previsto en el artículo XXII.
En cambio, hacerlo bajo la
cobertura del artículo XXIII importaría preparar una p r e s e n ­
tación documentada para demostrar un daño tangible. En
el
primer caso se buscaría obtener explicaciones o aclaraciones
que puedan conducir a un entendimiento diplomático.
En el artículo XXXVII, párrafo 2, de la Parte IV del
GATT sobre Comercio y Desarrollo, se instituyó un mecanismo
de consulta para los casos en los que se considere " que no
se cumple" con los compromisos sobre reducción y supresión
de aranceles y de abstención de incrementar derechos de adua
na a las exportaciones provenientes de los países en desarro
lio.
El meca nis mo prevé especialmente que a solicitud de "cua]^
quier parte interesada y sin perjuicio de las consultas bilate
rales que, eventualmente, puedan emprenderse, las Partes
Con­
tratantes realizarán consultas sobre la cuestión indicada
con
la parte contratante concernida y con todas las partes c ontra­
tantes interesadas, con objeto de llegar a soluciones satisfac
torias para todas las partes contratantes concernidas" (articu
lo XXXVII-, párrafo 2 bi) . Por otra parte, el Entendimiento surgido de la Ronda de
Tokio estableció que durante la fase consultiva (entendemos
que de los artículos XXII, XXIII y XXVII se debe prestar una a
tención especial a los problemas e intereses particulares de
los países en d e s a r r o l l o . H a l p e r i n y A. Jara Puga ^2/ inter
pretan esta disposición en el sentido de que "aunque en las
consultas mismas no participen directamente", esos países
sin
intereses particulares deben ser tenidos en cuenta especialmen
te.
La fase de la conciliación
del mecanismo de solución de
diferencias del GATT empieza a funcionar si se comprueba que
el procedimiento de consultas no permitió que las partes invo­
lucradas en la fase consultiva llegasen a una solución satis factoría.
Creemos importante destacar que en la etapa conciliatoria
(que también guarda estrecha vinculación con la conciliación
de los medios diplomáticos de solución de controversias previs^
tos en el Derecho I n t e r n a c i o n a l ) , las Partes Contratantes de sempeñan un papel importante, pues ellas son encargadas de
e-‘
fectuar "rápidamente una encuesta sobre toda cuestión que se
les someta al respecto y, según el caso, formularán recom end a­
ciones a las partes contratantes que, a su juicio, se hallen
interesadas" (art. XXIII, párrafo 2).
Una Decisión de las Partes Contratantes, aprobada en 1966,
estableció un procedimiento de conciliación para los países en
desarrollo. La razón invocada para aplicar el nuevo procedi miento se basaba en la equidad, ya que, una vez reconocidas
las diferencias económicas y comerciales que separan a los paí
ses en desarrollo de las Partes Contratantes industrializadas,
resultaba ilusorio pensar que aquellos podrían ejercitar las
medidas de retorsión que el propio artículo XXIII autoriza
a
una Parte Contratante afectada si el mecan is mo de consultas y
conciliación no ha tenido éxito.
De acuerdo con la Decisión de 1966, si una parte contra­
tante en desarrollo estima que sus derechos o ventajas han su
frido menoscabo podrá llevar su diferencia a conocimiento del
Director General del GATT, quien después de consultar a
las
partes interesadas y .a "toda.organización internacional que
estime conveniente" ofrecerá sus buenos oficios a fin de lle­
gar a una solución.
En una segunda fase, las Partes Contratantes o el Conse
jo podrán crear un grupo de expertos para que examine el pr o­
blema y presente las recomendaciones más apropiadas. En su
dictamen , el deberá tener en cuenta la especial situación económica y comercial de la Parte Contratante en desarrollo.
En una tercera etapa, el grupo elevará su informe al Con
sejo o a las Partes Contratantes, para que en ese nivel se or iginen las recomendaciones que correspondan a las partes
de
la controversia. Si después de 120 días de publicadas las r e ­
comendaciones no se hubiera dado cumplimiento a é s t a s , las Par
tes Contratantes podrán autorizar a la parte afectada a que aplique medidas de retorsión, sin excluir otras sanciones de na
turaleza coercitiva.
Se ha observado que el procedimiento es lento y quizá com
plicado.
Tal vez por ese motivo sólo Chile recurrió^ en noviem
bre de 19 77, a los buenos oficios del Director General del GATT,
en ocasión de una disputa con la CEE. Sin embarjo, los países
en desarrollo no deberían obviarlo totalmente ya que dicho pro
cedimiento constituye una vía procesal y un medio diplomático
que se pueden utilizar , en última instancia, pjra hacer valer
sus derechos en un organismo multilateral de comercio de la
gr avitación del GATT.
La intervención del Director General para interpretar sus
buenos oficios, se ha ampliado conforme a una decisión de la
Reu nió n Ministerial del GATT de noviembre de 19 82 ^3/, de tal
m a n e r a que si una diferencia no se resuelve por medio de con sultas, "cualquiera de las partes en ella podrá, con el acuer­
do de la otra parte, solicitar los buenos oficios del Director
General o de una persona o grupo de personas por él designa das". Según ese acuerdo , esta acción de buenos oficios se "de
sarrollará de manera expedita y el Director General informará
de su resultado al Consejo"
Como se señaló en el apa rta do 2 de la Parte I, los nuevos
acuerdos sobre medidas no arancelarias emanados de las Negocia
ciones Comerciales Multilaterales, establecieron sus propios
mecanismos para arreglo de las disputas sobre la base de los
lincamientos del sistema de solución de controversias
del A cuerdo General . En dichos m ec an ism os también se establece una
fase consultiva y otra de conciliación.
No pocos comentaristas han puesto de relieve la institu­
ción de los grupos especiales o p a n e l e s , como característica
del GATT. En su funcionamiento y en los informes producidos*
por esos órganos se puede encontrar lo sustancial del derecho
jurisprudencial originado en el GATT, en las últimas décadas ,
acerca de importantes principios y normas del derecho del co ­
mercio internacional.
En su seno se ha utilizado con mayor frecuencia la técni_
ca casuística de la interpretación de las excepciones a las
normas del GATT. No pocas veces los paneles también llenaron
en sus informes ciertas lagunas normativas. Esta tarea suple
toria de normas ha permitido la precisión de conceptos como
los de "dú m pi ng ", aplicación no discriminatoria de restriccio
nes cuantitativas, presunción de anulación o menoscabo de v e n ­
tajas, subvención, parte equitativa del mercado, etcétera.
M. Halperin y A. Jara Puga ^4/ , detallan lo relativo al
establecimiento del Panel, sus funciones, su conformación, el
procedimiento, la participación del Consejo y de las Partes
Contratantes y la aprobación de los informes de los Grupos es^
peciales, Esto nos permitirá adecuar nuestro enfoque para des
tacar ciertos elementos jurídicos y de -procedimiento que p u e ­
dan ser útiles para obtener una vi sió n de la institución.
Como ya hemos dicho, el pro cedimiento establecido en
el
artículo XXIII prevé la realización de una encuesta o investí
gación por parte de las Partes Contratantes que se encuentran
avocadas a una tarea de conciliación y buenos oficios en una
diferencia entre Partes Contratantes. Por ello se debe pr e ci ­
sar que la tarea de los paneles se enmarca dentro del es pí ri­
tu y la forma del procedimiento de conciliación del GATT. Ello
permite afirmar que la función de los grupos especiales se
continúa tipificando como parte de los medios diplomáticos de
arreglo de controversias del de r e c h o internacional.
El panel sería el órgano que actúa como intermediario en
tre las partes en conflicto, proponiendo a veces términos
de
arreglo. Cuando su intervención es más activa o constructiva
se estaría ante un caso de mediación, pues en los buenos ofi cios el tercero simplemente procura acercar a las partes
sin
efectuar proposición alguna.
Los grupos especiales cuentan con la confianza de las par
tes , examinan cuidadosamente las cuestiones de hecho (inclus^
ve separan de ellas algún o algunos elementos no t é c n i c o s ) , fi
jan con claridad los puntos jurídicos de la diferencia y ele van un informe donde se destacan esos elementos de hecho y
de
derecho, tales como las comisiones de conciliación r e g l am ent a­
das en diversos tratados multilaterales y bilaterales.
En el Entendimiento se describen así las funciones de los
paneles: 1 . efectuar una evaluación objetiva de los hechos; 2 .
aplicar las normas del Acuerdo General; 3. hacer las c om pro ba­
ciones que ayuden a las Partes Contratantes a formular recomen
daciones o resolver la cuestión.
Los grupos especiales, si bien procuran reducir las d i f e ­
rencias entre las partes de una controversia, ya que son parte
del procedimiento de consulta y conciliación establecido por
los artículos XXII y XXIII, cumplen una inequívoca función de
instrucción. Las declaraciones, los alegatos, los c o n t r aa leg a­
tos, las réplicas que realizan las partes (confidencialmente)
ante el grupo especial, demuestran que para la determinación
precisa de los elementos de hecho y de derecho de la diferen cia, se cumple una función de instrucción de acuerdo con el De
recho Procesal Internacional, o por lo menos muy semejante, si
se tiene en cuenta el tipo de controversias sobre cuestiones
de política comercial que se ventilan en el GATT.
Como se explica con detalle en los trabajos del INTAL ya
citados, la imparcialidad e independencia de los paneles se ga
rantiza cuidando que sus integrantes sean neutrales y de alto
nivel técnico . Sin embargo, las partes en la diferencia
son
consultadas por la Secretaría, y en ciertos casos pueden obje
tar la propuesta de un integrante del panel (generalmente com
puesto por tres m i e m b r o s ) .
En el procedimiento cuasi jurisdiccional se da lugar, c o ­
mo hemos anotado, a diversas actuaciones de instrucción
con
las partes involucradas en la diferencia; inclusive aquellos
terceros países que pongan con interés especial en la cuestión
pueden presentar su opinión al Panel.
Entendemos que después que el E nt endimiento de 1979 esta
blecio que en todo el sistema de solución de diferencias del
GATT se debía considerar los intereses de los países en d e s a ­
rrollo, éstos pueden en todo tiempo hábil del procedimiento
de los grupos especiales, hacer conocer sus criterios o p r e o ­
cupaciones si estiman que en el dife ren do se pueden originar
desventajas para sus derechos o su po sición comercial.
Algunas veces el trabajo de los paneles, se prolonga por
más de un año si se toman en cuenta la tarea de investigación,
el procedimiento contradictorio y la elaboración del informe,
el que, según T. Flory,
^5/ se estructura generalmente de la
siguiente manera:
Ira. Parte. Los elementos y hechos básicos que tienen r e ­
lación con el diferendo
2a . Parte. El examen de la conformidad de las medidas de
la parte contra la cual se ha presentado la
demanda con las disposiciones o normas del Acuerdo General.
3a . Parte
Los eventuales perjuicios o el menoscabo
hecho y jurídico que la parte demandante
sufrido conforme al Acu erd o General.
4a.
Las recomendaciones del Panel.
Parte
de
ha
El informe es presentado a las Partes Contratantes o al
Consejo, y en el caso de los Acuerdos sobre Medidas No A r a n ­
celarias, al Comité de Signatarios, instancias en las que se
efectúa su consideración. Las Partes Contratantes, de acue r­
do con el Entendimiento de 1979, luego de aprobar el informe
" deberán adoptar en un plazo razonable las disposiciones adecuadas". En el caso de los países en desarrollo- se p rec ep­
túa que tales medidas se aprobarán "en una reunión convocada
con carácter extraordinario. En tales casos, al considerar
las disposiciones a adoptar, las partes contratantes tendrán
en cuenta no solamente el alcance comercial de las medidas
objeto de queja sino también sus repercusiones sobre la e c o ­
nomía de las partes contratantes en desarrollo interesadas".
Una vez
que se aprueba el informe, las Partes C o nt ra­
tantes (o el Consejo y el Comité de Signatarios) adoptan al
gunas recomendaciones, generalmente orientadas a señalar la
necesidad de suspender una me dida cuestionada o reputada con
traria al Acuerdo General y a hacer efectiva, en su caso, la
necesaria reparación por el m e no sca bo o el daño que se ha p o ­
dido causar, según el informe del Panel a la parte demandante.
El lenguaje cuidadoso y diplomático utilizado por los Pa
neles evita, generalmente, términos i n c u l p a t o r i o s , o que
en
el contexto del informe aparezca la idea de una condena o una
sanción. Sin embargo, es correcto afirmar, con M. Halperin
y
A. Jara Puga, que el informe aprobado con sus recomendaciones
"tiene ahora una dimensión multilateral cuyo potencial convie
ne no subestimar" ^ 6 /
2.
El comercio de productos básicos de Bolivia, Ecuador y
Paraguay.
a)
],a importancia relativa del comercio de productos b á ­
sicos para los tres p a í s e s
En la Conferencia Económica Latinoamericana celebrada en
Quito en enero de 1984, los Jefes de Estado y de Gobierno, y
sus representantes p e r s o n a l e s , al reconocer que " América La
tina y el Caribe enfrentan la más grave y profunda crisis económica y social del presente siglo, con rasgos singulares
y sin precedentes", sostuvieron, entre otras cuestiones de po
lítica económica internacional, que "los precios de los pro ductos básicos de exportación se deprimieron a niveles suma mente bajos, provocando para la región deterioros sucesivos
de sus términos de intercambio. En este sentido- añadieron -,
nos proponemos adoptar e impulsar acciones multilaterales ne
cesarías para la estabilización dinámica de los precios, ase
gurando el mejoramiento de los niveles de ingresos de sus ex
portaciones ^7/ .
La afirmación de que los países de América Latina toda­
vía obtienen alrededor de los dos tercios de sus ingresos de
la exportación de sus productos básicos se ha visto confirma
da por el informe que el Secretario Permanente del SELA y el
Secretario Ejecutivo de CEPAL presentaron a la citada C o n f e ­
rencia de Quito, en el que se concluye que la región latino­
americana y del Caribe es aún muy dependiente de sus exporta
ciones de materias primas. 6 8 /
^6/
Ob. citada
£7/
Conferencia Económica Latinoamericana
6_8/
Bases para una respuesta de América L a t i n a ,S E L A - C E P A L ,
1983 .
(CEL) , Q u i t o , 1984.
Los casos de Bolivia, Ecuador y Paraguay son particular­
mente ilustrativos. El 92,4% de las exportaciones bolivianas
a los países de ALADI están constituidas por materias primas,
y 94,5% de las que efectúa al resto del mundo ( 543 millones
de dólares) se concentran en un grupo de minerales (barras y
minerales de estaño, minerales de plata, tungsteno, antimo nio y plomo, café crudo y a z ú c a r ) . ^9/
.
Cabe anotar que Bolivia, como consecuencia de su desa rrollo metalúrgico, ha aumentado apreciablemente la refina ción de sus minerales para la exportación. A pesar de sus es^
fuerzos para diversificar sus exportaciones a mercados de la
región y del resto del mundo, el volumen de éstas es aún m o ­
desto.
De acuerdo con Jaime Moncayo 1^/, las exportaciones e cuatorianas no tradicionales habrían alcanzado,en 1982,a 378
millones de dólares (37% excluyendo el petróleo) debido, b á ­
sicamente, a la venta de productos de mar. Sin embargo, se
observa que aún tienen una importancia relativa apreciable
las exportaciones tradicionales de banano, cacao, azúcar y
café, cuyo valor en 1982 alcanzó a 415 millones de dólares,
cifras que, porcentualmente (si se excluyen los hidrocarbu r o s ) , representa todavía 41% del.comercio de exportación.
En estos rubros tradicionales se habría producido un re
lativo estancamiento y un persistente deterioro de su poder
adquisitivo. Moncayo concluye que " es difícil alcanzar un
aumento significativo del volumen de exportaciones de los
cuatro productos mencionados, tanto por las circunstancias
de la producción interna, cuanto por el comportamiento de la
demanda y de los precios internacionales.
Sin embargo, las
exportaciones de esos productos agrícolas servirían, en los
próximos años, para cubrir aproximadamente una cuarta parte
de las importaciones del país, y lo que es más significativo,
continuarán siendo importantes e insustituibles fuentes
de
empleo" . 1}./
En lo que se refiere a Paraguay, cabe destacar que al­
rededor del 80% de sus exportaciones a los países de ALADI
69/ Bolivia. Estadísticas de Comercio Exterior, ALADI,Mon­
tevideo, 1981.
ip/
Ecuador.
Presente y futuro,
Quito,
1983.
y 8 6 ,3 % de las que realiza al resto del mundo, lo constituyen
las fibras de algodón ( en sus tipos III, IV, V y V I , la semi
lia de soja, el cedro y tablones de cedro, los aceites vegeta
les especiales y el tabaco. 12/ El Paraguay tiene una apre ciable aptitud y condiciones para exportar productos cárnicos
a mercados del resto del mundo.
Como ya lo hemos mencionado, en lo que se refiere a los
mercados de ultramar, los países de menor desarrollo relativo
de la ALADI continúan dependiendo de las exportaciones de pro
ductos básicos. Estas corrientes de comercio se deberían p r e ­
servar para que se mante nga la capacidad importadora de esos
países y puedan hacer frente a sus compromisos financieros en
una etapa excepcionalmente difícil de endeudamiento externo.
b)
básicos:
La regulación del comercio internacional de productos
i)
La participación de los tres países en los conve nios internacionales sobre productos b á s i c o s .
Las dificultades estructurales por las que atraviesa el
mercado internacional de productos básicos llevaron a los p a ^
ses en desarrollo a buscar (a partir de los postulados de
la
Carta de la Habana) mecanismos reguladores de los mercados de
tales productos. Con ese objeto se negociaron instrumentos in
tergubernamentales para "regular la producción o lograr un
control cuantitativo de la exportación o la importación de un
producto y cuyo objeto será reducir la producción o el c o m e r ­
cio del producto o evitar su aumento" (Carta de la H a b a n a ) .
La mayoría de los acuerdos internacionales de productos
básicos en los que Bolivia, Ecuador y Paraguay participan d i ­
rectamente, o en los que han demostrado interés en participar,
establecen mecanismos internacionales de regulación de m e r c a ­
do .
Acuerdos de este tipo son los del Trigo, el Azúcar, el
Café, el Cacao , el Caucho (el más reciente, pues fue apr o ­
bado en 1980), el Aceite de Oliva y el Estaño (el primer Con
venio Internacional del Estaño, del que Bolivia es miembro
fundador, se estableció en 1956) .
Bolivia es miembro de los Acuerdos Internacionales del
72/ Paraguay. Estadísticas de Comercio Exterior
tevideo, 1981.
, ALADI,Mon
~
Estaño, el Azúcar, el Café, el T rig o y la Ayuda Alimentaria.
Ecuador es miembro de los Convenios Internacionales del Ca fé y del Cacao. Paraguay participa en el Convenio Internacio
nal del Azúcar. La instrumentación de un Acuerdo Internacio­
nal sobre el Algodón podría tener gran importancia para Para
guay.
Las continuas fluctuaciones de los_ precios y el deterio
ro de los términos de intercambio, así como la "ineficiencia
de los diferentes tipos de acuerdos para estabilizar en for­
ma dinámica los precios internacionales de,los productos b á ­
sicos, ha motivado a los países en desarrollo a organizarse
dentro de asociaciones de productores para buscar solución a
los problemas que aquejan a sus productos básicos de exporta
ción". 73/
En la actualidad operan varias asociaciones de países
exportadores (además de la OPEP) como las del banano, los
fosfatos, la bauxita, el cobre, el hierro, el caucho natural,
el té, el mercurio y el tungsteno.
Bolivia participa en la A s o c i aci ón de Países Export ad o­
res de Estaño, y en la de Tungsteno, así como en GEPLACEA
(Grupo de Países de América L atina y el Caribe Exportadores
de Azúcar) y en la UNCTAD ha m ost r a d o interés por los traba­
jos sobre el cobre, las maderas tropicales, el hierro y el
algodón. Fuera del ámbito de la UNCTAD ha seguido los estu­
dios y probables concertaciones de países productores de bis
muto, zinc, plomo y antimonio.
Ecuador aún no ha decidido su participación, si bien si
gue con atención los trabajos y deliberaciones de la Unión
de Países Exportadores de Banano (UPEB) , que seis países de
América Latina han establecido par a la comercialización con
junta de ese producto tropical, del que Ecuador es un impor
tante exportador mundial. Este país es parte de GEPLACEA.
En el ámbito de la UNCTAD, Ecuador se interesa por los
trabajos del Programa Integrado de Productos Básicos, para
determinar la viabilidad de establecer arreglos o acuerdos
internacionales sobre veinte productos primarios, entre los
que se pueden mencionar (teniendo en cuenta el interés ecua
toriano) las maderas tropicales, el algodón, las fibras v e ­
getales, el yute y el caucho natural.
En el contexto de las Negociaciones Comerciales Multilate
rales , Bolivia y Ecuador participaron en algunas reuniones que
culminaron en el acuerdo relativo a la carne de bovino ( que no
posee funciones de intervención del mercado para regular pre c i o s ) , destinado a crear un ma rc o consultivo e informativo in­
ternacional.
ii) Los esfuerzos dentro de la~ U N C T A D .
En diversos foros internacionales los países de América La
tina (incluyendo a Bolivia, Ecuador y Paraguay) prestaron su apoyo a una estrategia multilateral para el comercio exterior de
productos básicos. Esta posición, sumada a la de los países
en
desarrollo de Africa y Asia, determinó lo que cabría denominar
una reestructuración del comercio mundial de materias primas,
destinada a obtener una estabilidad dinámica de los precios,que
proporcione a los países en desarrollo productores, ingresos de
exportación reales, seguros y crecientes; una transformación in
dustrial de esos productos, y una participación en los circui tos internacionales de comercialización, distribución y trans porte de sus materias primas elaboradas.
Nos parece útil enumerar aquí algunas declaraciones y
decisiones donde se establecen tales principios, a las que han
adherido los países de América Latina:
Resoluciones de la Asamblea General de la ONU 3201 (s-VI)
y 3202 (s-VI), de mayo de 1974, que contienen la D e c lar a­
ción y Programa de Acción sobre el Nuevo Orden Económico
Internacional (NOEI).
Resolución 3281 (XXIX), de diciembre de 1974, que contie­
ne la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los E s t a ­
dos 74/ 3 3 6 2 (s-VII),de setiembre de 1975, sobre Desarro lio y Cooperación Económica Internacional.
Resolución 93 (IV) y 124 (V) de la Conferencia de las Na
ciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, en la que
se
establece el Programa Integrado sobre Productos Básicos
(PIPB) .
74/ Los principios en el sector de productos básicos, estable
cidos en la Carta de Derechos Económicos y Sociales de los E s ­
tados, han merecido reserva por parte de algunos países desa­
rrollados como Estados Unidos.
Convenio Constitutivo del Fondo Común para los Productos
del PIPB.
En diversas resoluciones de la Comisión de Productos Bá
sicos de la UNCTAD se enunciaron, entre 1962 y 1968, los obje
tivos para una estrategia multilateral destinada a lograr la
reestructuración de los productos básicos . Estos objetivos
fueron recogidos después .por la me ncionada Re sol uci ón 93 (IV),
el Convenio Constitutivo del Fondo Común del PIPB y los diver
sos Acuerdos Internacionales sobre Productos Básicos n e g o cia ­
dos o renegociados en el último quinquenio S5/.
En el marco de la UNCTAD, los países de Amé ric a Latina
obtuvieron el reconocimiento de ciertos objetivos que podría
mos considerar como parte del Derecho Económico Internacional,
referido al sector de las materias
primas, los cuales apare­
cen resumidos en la ya citada resolución 93 (IV) eobre el Pro
grama Integrado para los Productos Básicos. Sería conveniente
reseñar lesos objetivos, porque generalmente fueron estableci­
dos en ciertos acuerdos sobre productos básicos como el del
estaño (del que Bolivia es parte desde 1956), el cacao (al que
ha adherido Ecuador) o el caucho (que en el futuro podría in ­
teresar a Bolivia y Ecuador, como pequeños p r o d u c t o r e s ) .
Mantener los precios de las materias primas en niveles
justos y remunerativos para los productores y equ itati­
vos para los consumidores, considerando la incidencia de
la inflación mundial y los cambios de la situación econó
mica y monetaria mundial.
Mejorar la relación de intercambio de los países en desa
rrollo en su comercio de productos básicos.
Buscar la estabilización real del poder adquisitivo de
los ingresos de exportación de los países en desarrollo.
Reducir las fluctuaciones excesivas de los precios y de
la oferta de los p r o d u c t o s ' b á s i c o s .
Garantizar el acceso de las exportaciones de los países
en desarrollo a los mercados de los países desarrollados.
Al reconocer la importancia de una estrategia para el co
mercio de productos básicos exportados por países en desarro75/
Acuerdos sobre el azúcar,
el trigo y el estaño.
el café, el cacao,
el caucho,
lio, cabe destacar que diversas publicaciones especializadas
sobre el comercio internacional han documentado 76/ que el co
m e r c i o internacional de productos básicos sufrió durante el
per íod o de posguerra, "un relativo retraso y dificultades de
crecimiento" en relación con el comercio mundial en su conjun
to. La demanda internacional de materias primas producidas
por países de Améri ca Latina y otros países en desarrollo
ha
aumentado con -"relativa lentitud", y esta tendencia no se mo
dificará "en el corto y mediano plazo".
Los objetivos para una restructuración del comercio in ternacional de productos básicos, en cuya concertación los
países de América Latina desempeñaron un papel importante , a
parecen entonces como programáticos, pues muchos países d e s a ­
rrollados han empezado a retacear su apoyo a esa pretendida
restructuración del comercio de materias primas en diversos
foros. A pesar de su decisión de perfeccionar un poder conjun
to de negociación, los países de América Latina y los del Gru
po de los 77 reconocieron que la meta de corregir las p r o f u n ­
das asimetrías de la economía internacional en general, y
la
del sector de productos básicos en particular, parece muy le­
jana.
En lo que se refiere a la experiencia del funcionamiento
de los acuerdos internacionales sobre materias p r i m a s , un e s ­
tudio de SELA 77/, luego de efectuar un detenido examen de la
may or ía de los acuerdos vigentes, llega a la conclusión de
que los efectos de esos instrumentos en los mercados inter na ­
cionales de productos básicos "han sido muy limitados y que
po han podido durante la mayor parte de la vigencia de los
mismos, mantener los precios internacionales dentro de las e s ­
calas de precios acordadas".
Entre otras causas, esa situación se debería (según el ci
tado estudio del SELA) a "la débil motivación de los consumido
res y a la incapacidad de los productores para hacer que se
~
preste atención a sus necesidades; lo cual ha generado c o n v e ­
nios insuficientes en cuanto a las medidas necesarias para el
logro de la estabilización dinámica de los precios internacio
nales de productos básicos .77/
~
26/
Seminario sobre Negociaciones de Convenios de Productos
Básicos , SELA, Caracas, 1983.
/
11
Comercio internacional de productos b á s i c o s . Seminario
sobre productos básicos, SELA, Caracas, 1982.
c)
La defensa de las reglas para el comercio de p r o d u c ­
tos básicos a través del sistema del G A T T .
Debido a la generalización de algunas medidas que dis torsionan el comercio, en noviembre de 1982 las Partes Con tratantes resolvieron reiterar su amplio respaldo político
al sistema de solución de diferencias del GATT. Para ello se
consideró .que la solución efectiva de las controversias se
lograría "mejorando el funcionamiento de los procedimientos
pertinentes, respaldados por la determinación de cumplir los
dictámenes y respaldar las recomendaciones" 7.8/Se tuvo que adoptar esa decisión, que en otro tiempo hu
biera parecido insólita, porque en el GATT, según algunos re
presentantes de los países en desarrollo, no se consigue so ­
lucionar un número creciente de diferencias, en las que se
ha comprobado claramente que hubo una infracción del Acuerdo
General.
Sin embargo, cabe que nos preguntemos si los países en
desarrollo, cuya contribución al desarrollo de la estructura
institucional del GATT en los dos últimos decenios ha sido
apreciable, deben abdicar del uso de los instrumentos jurí d^
co-institucionales que les ofrece el sistema multilateral de
comercio del GATT, dentro del cual disponen de un conjunto
normativo sustantivo y de mecanismos para hacer valer sus de
rechos ante la aplicación de medidas y prácticas que lesio nan o dañan el comercio internacional de sus productos b á s i ­
cos de exportación.
Diversos ejemplos, especialmente referidos a los produc
tos agropecuarios de zonas templadas , e inclusive de minera
les (limitación a las exportaciones de c o b r e ) , demuestran
que la cuestión de la aplicación de medidas restrictivas y "de competencia desleal" a productos básicos de países en d £
sarrollo, no se puede considerar teórica.
Por lo menos ha dejado de ser teórico el tema de la a plicación de restricciones comerciales, no fundadas en r a z o ­
nes económicas, a un país en desarrollo.
78/ Citado en la Declaración Ministerial del GATT, n o v i e m ­
bre de 1982.
i)
Impugnación de prácticas ilícitas en el comercio i n t ern a­
cional .
Al comentar los problemas que enfrentaban los Acuerdos In
ternacionales sobre Productos Básicos en cuanto a otorgar efec
tividad a sus dispositivos de intervención y control, señala mos que, en el ma rco de dichos acuerdos los países in dustrial^
zados consumidores-no-pocas veces habían rehuido las cláusulas
compromisorias para la solución de diferencias que se pudieran
originar en la aplicación de las Normas de los Convenios sobre
Materias Primas, con la idea de que cualquier mecan ism o con atisbos coercitivos en esa esfera del comercio no debfería res tar competencia' al GATT.
El INTAL, en la ya citada publicación:" El GATT y la regu
lación del comercio internacional de productos básicos", al
mismo tiempo que reconoce que el ordenamiento jurídico de
ese
organismo es el más importante "aplicable al comercio inter na­
cional", describe las prácticas proteccionistas que podrían re
putarse como desleales y contrarias al comercio de materias pri
mas de los países en desarrollo, y propone algunas modalidades
de acción que servirían para contrarrestarlos efectos adversos.
Ese pl anteamiento nos parece correcto. Por ello, centrare
mos nuestra exposición en la reseña de ciertas áreas jurídicas
- relativas a la defensa de los ingresos de exportación prove nientes de productos básicos-*, en las que, hipotéticamente, B o ­
livia, Ecuador y Paraguay podrían desarrollar una argumenta
ción jurídica de acuerdo con lo pautado en el sistema de solu ción de diferencias del GATT.
Nos parece importante destacar que la posición jurídica de
los países en desarrollo en el GATT debe invocar en primer t ér ­
mino los objetivos esenciales en los que se sustenta el sistema
multilateral de comercio pautado en el Acuerdo General.
La invocación de dichos principios-, especialmente la No
Discriminación, la No Reciprocidad consagrada en la Parte IV y
el Tratamiento Especial y diferenciado en favor de los países
en desarrollo-, debería configurar el substrato básico inicial
de cualquier reclamación dirigida a la defensa de sus ingresos
de exportación de productos básicos.
El segundo paso para organizar una impugnación sería lo grar un uso adecuado del sistema de solución de diferencias del
GATT.
ii)
Subvenciones a la e x p o r t a c i ó n .
Desde mediados del decenio de los cincuenta, no pocos
países o grupos de países industrializados han establecido,
de hecho, un conjunto de medidas especiales de restricción
mediante el apoyo y subvención al comercio de materias p r i ­
mas , las que determinaron un rég ime n especial y diferencia­
do para los productos básicos , d istinto del de las manufac
turas.
Este hecho tuvo consecuencias graveas y efectos económi
eos muy perjudiciales para las exportaciones de productos
agropecuarios provenientes de zonas templadas de algunos pa
íses en d e s a r r o l l o .
En el campo de los productos agropecuarios, los resul­
tados de la Ronda de Tokio
fueron casi nulos, tanto que la
Declaración Ministerial del GATT de noviembre de 1982, al
proponer una consideración especial para ese sector del c o ­
mercio internacional (conformación de un Marco Agrícola MuT^
tilateral) reconoció que los productos agropecuarios cons t^
tuían un sector de las transacciones comerciales
en el que
apenas se aplicaban las normas y disciplinas de liberación
comercial del GATT.
/
Desde la perspectiva de los países en desarrollo, ca bría inquirir si en el GATT resulta factible cuestionar,ju­
rídicamente esas prácticas restrictivas del comercio de pro
ductos básicos agropecuarios.
En principio, se puede afirmar que, conforme al espír^
tu y la letra del Acuerdo General, el objetivo básico de é ^
te, de servir de marco multilateral para la liberación del
comercio sobre una base no discriminatoria, debe
prevale
cer en cualquier ejercicio interpretativo de normas de ex cepción.
Las políticas de apoyo y sostén económico que los p a í ­
ses desarrollados vienen aplicando a sus productos básicos
agropecuarios aparecen como contrarias a la normativa del
GATT y al principio del tratamiento especial en favor
de
los países en desarrollo. La aceptación de dichas políticas
equivaldría a consagrar un régimen jurídico especial y dis­
criminatorio. 80/.
79/
Las negociaciones comerciales multilaterales del GATT,
Ginebra, 1979.
80/ C o n e s a ^ Eduardo R^Nota sobre la asimetría en el régimen '
Jurídico económico del comercio internacional de productos ag r o p ecu ari os , Integración Latinoamericana , marzo de 1982.
En virtud de su potencialidad para la exportación extra rregional de carnes y soja, Paraguay podría aprovechar la do c u m e n t a c i ó n , el desarrollo de criterios jurídicos y la juris prudencia ya generada en controversias que se han ventilado en
el GATT en ese campo.
En lo que atañe a las subvenciones de otros productos b á ­
sicos debemos aclarar que, en- principio, el GATT las autoriza.
Estas, sin embargo, no se deberían aplicar de tal manera que
se produzca la "absorción de más de una parte equitativa del
comercio mundial de exportación" de un producto primario. Este
criterio jurídico ha sido estudiado ampliamente y su aplicación
reviste interés para los países en desarrollo que mantengan una
controversia en el marco del GATT.
El diferendo entre Brasil y Australia con la CEE acerca de
las restituciones a las exportaciones de azúcar 8 ^1 /( que fue se­
guido atentamente por otros países en desarrollo) presenta aspee
tos de interés para Bolivia, y en especial para E c u a d o r .
A ese respecto, la consulta mixta (conforme al artículo
XXIII) entre la CEE y nueve países en desarrollo exportadores de
azúcar ^2/ (Argentina, Brasil, Colombia, Cuba, República D o m i n i ­
cana , India, Nicaragua, Filipinas y Perú) que cuestionan las
"subvenciones inherentes al régimen azucarero común de la CEE",
se debe considerar como un valioso antecedente de la acción coor
dinada y c o n j u n t a ( litis consorcio) que pueden ejercer países en
desarrollo del GATT para la defensa de un producto básico de ex
portación.
La cuestión de la aplicación de derechos compensatorios (en
especial por parte de Estados Unidos) a exportaciones presunta mente subsidiadas provenientes de países en desarrollo no adhe rentes al Código de Subvenciones del GATT, fue muy discutida.
La consecuencia más seria para esos países es que no podrán a le ­
gar la necesidad de la demostración del perjuicio efectivo. Sin
embargo, conforme a los procedimientos de solución de diferen cias del GATT, se deberla seguir una línea argumental que sostu
viese que las normas generales de no discriminación, trato e q u i ­
tativo y tratamiento especial y diferenciado en favor de los
81/
^2/
tes
GATT, Documento L/4833.
Doc. C/W/426-GATT-38 Período de sesiones. Partes Contratan
, octubre de 1983.
países en desarrollo deberían prevalecer sobre ciertos Acuer
dos sectoriales o p a r c i a l e s , meram ent e interpretativos de
las normas básicas del A cuerdo General.
En el marco del Acuerdo de Subvenciones Bolivia
debe ría estudiar con mucho cuidado el problema jurídico que se
plantea a raíz de que ese instrumento no considera a los m i ­
nerales como productos básicos a los efectos de la aplicación
del Código.
'
^
iii) Restricciones cuantitativas y acuerdos preferenciales
di sc rim ina to rio s.
Según lo sostienen diversas publicaciones , la crisis e ­
conómica internacional
^3/
se ha caracterizado, en el p l a ­
no comercial, por un creciente protec cio ni smo selectivo (res­
tricciones cuantitativas y acuerdos restrictivos voluntarios)
en sectores industriales importantes para los países en desa
rrollo, tales como textiles, calzado, inclusive aceros. Ello
ha motivado una serie de controversias que pusieron a prueba
el sistema multilateral de comercio del GATT y la credibili dad- de su mecanismo de solución de diferencias.
La aplicación de esas medidas proteccionistas también es
contraria a algunas normas sustantivas del GATT, como la p r o ­
hibición de aplicar restricciones cuantitativas
(artículo XI) ,
Se puede reputar que sus efectos adversos en las e x p o r t a d o nes de países en desarrollo puede n implicar una anulación o
menoscabo comercial, lo cual habili ta ría a esos países a poner
en funcionamiento el sistema de solución de diferencias
del
GATT.
Los países en desarrollo, para articular una defensa ju­
rídica dé las concesiones arancelarias que les corresponden
de acuerdo con el GATT, y que ha yan sido limitadas o anula das, podrían requerir la realización de consultas bilatera les y someter la cuestión al pro ce so de conciliación y solu ción de diferencias del GATT.
En el contexto del GATT, nos parece difícil la defensa
jurídica, contra políticas y medidas discriminatorias emana­
das de acuerdos preferenciales entre países o grupos de p a í ­
ses desarrollados y en d e s a r r o l l o ( A c u e r d o de Lomé II), pero
83/ UNCTAD TD/2 7 4 , El proteccionismo, las relaciones co mer ­
ciales y el ajuste estructural, Belgrado, 1983.
de manera alguna es improcedente esta defensa,
normativa básica del Acuerdo General.
conforme a la
La cuestión podría tener relevancia en el caso de los
productos básicos tropicales que produce Ecuador
(banano, ca
c a o ) , cuya competitividad se ve disminuida claramente por
el
sistema preferencial que la CEE acuerda, con arreglo a la Con
vención de Lomé II, a un grupo de países en desarrollo -( ex
territorios coloniales ) de Africa, el É’acífico y el Caribe
(ACP).
El tratamiento que la CEE otorga a esos países puede ser
reputado^ de discriminatorio 84/
. Su autorización inicial se
deriva de la Negociación del Tratado de Roma 85/ en el GATT.
Las excepciones al principio básico de la No Discrimina
ción, inclusive las del artículo XXIV del GATT (uniones adua
ñeras y zonas de libre comercio) no pueden alcanzar extremos
que invali'den el efecto de la Cláusula de Nación Más Favore cida 8 6 / y los supuestos económicos de liberación del c o m e r ­
cio que postula el GATT.
Esos sistemas preferenciales verticales causan claros
perjuicios económicos a las corrientes comerciales de otros pa
íses en desarrollo, exportadores de productos tropicales; es tos perjuicios podrían posibilitar a los países en desarrollo
el cuestionamiento jurídico de dichos sistemas p r e f e r e n c i a l e s ,
conforme al mecanismo de solución de diferencias del GATT.
iv)
Productos textiles, minerales y m e t a l e s .
Muchos países en desarrollo, exportadores de productos
textiles , han debido adherir al Acuerdo Relativo al Comercio
Internacional de los Textiles,
más conocido como Multifibras,
para evitar que sus exportaciones de esos productos a países
industrializados sean objeto de medidas restrictivas.
La vigencia del Convenio de los Textiles ha supuesto una
derogación específica de ciertas normas del GATT, especialmen
te la no discriminación, y ha servido de instrumento para "le
8^4 /
O b . cit.
85/
Flory,Thy,
en nota 54.
O b . citada.
galizar", b a j o una serie de e u f e m i s m o s t é c n i c o s (des o r g a n i z a ­
ción de me r c a d o s , m e d i d a s de limitación) d i v e r s a s m e d i d a s de
corte p r o t e c c i o n i s t a que han i m p u e s t o p a í s e s y g r u p o s de p a í ­
ses d e s a r r o l l a d o s como Esta d o s U n i d o s y la CEE, con el argu mentó, c i e r t a m e n t e discutible, d e qu e el s e c t o r de los t e x t ^
les, en el que los países en d e s a r r o l l o h a n a l c a n z a d o apre ciable c o m p e t i t i v i d a d , es un o de a q u e l l o s q u e se debe reputar
"sensible".
Los p a í s e s en d e s a r r o l l o q u e se v e a n c o m p e l i d o s á a d h e ­
rir al A c u e r d o M u l t i f i b r a s d e b e n e s t a b l e c e r qu e la v i g e n c i a
de ese i n s t r u m e n t o se ha de e s t i m a r t e mporal, h a s t a que los
países d e s a r r o l l a d o s " d e s p l a c e n " o c i e r r e n esas i n dustrias ,
c o m o * s e h a n c o m p r o m e t i d o a h a c e r l o en el m a r c o de la UNCTAD
y la ONUDI, par a fav o r e c e r el a c c e s o de las p r o d u c c i o n e s
de
países en desarrollo.
E c u a d o r y Paraguay, en c a s o de a b r i r o i n c r e m e n t a r sus
e x p o r t a c i o n e s textiles a pa í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s , se podrían
ver en la n e c e s i d a d de c o n s i d e r a r su a d h e s i ó n al A c u e r d o Muí
ti f i b r a s (del qu e B o l i v i a es m i e m b r o ) .
Es t e A c u e r d o p osee un m e c a n i s m o i n s t i t u c i o n a l (Organo de
V i g i l a n c i a y C o m i t é de los T e x tiles) en el q u e se e s tablece
un s i s t e m a de s o l u c i ó n de d i f e r e n c i a s v i n c u l a d o con el
del
GATT.
Una c u e s t i ó n que se d e b e r í a c o n s i d e r a r e n el sistema
m u l t i l a t e r a l de Comercio, ya qu e h a l l a su f u n d a m e n t o en
el
GATT e, i n t e r e s a e s p e c i a l m e n t e a B o l i v i a ( a u n q u e tamb i é n
a
Perú, Chile, Malasia, Zambia, Zaire, I n d o n e s i a y Tailandia)
es la de la j u r i d i c i d a d de la c o l o c a c i ó n de r e s e r v a s no c o ­
m e r c i a l e s de E s t a d o , que E s t a d o s U n i d o s e f e c t ú a según el pro
grama de v e n t a s de sus r e s ervas e s t r a t é g i c a s de ese m i n e r a l
(y lo m i s m o o c u r r e con el plomo, la plata, el c o b r e y otros
minerales).
T a n t o en el nivel b i l a t e r a l c u a n t o en d i v e r s o s foros
i n t e r n a c i o n a l e s , Bolivia^ que es un i m p o r t a n t e p r o d u c t o r de
E s t a ñ o , y t a m b i é n los otros p a í s e s p r o d u c t o r e s en d e s a r r o ­
llo) ha d e n u n c i a d o sin éxito d i c h a p r á c t i c a e s t a d o u n i d e n s e ,
a d u c i e n d o los efec t o s e c o n ó m i c o s a d v e r s o s qu e esa co l o c a ción p r o v o c a en los niveles de p r e c i o s de ese m i n e r a l , en
d e t r i m e n t o de sus ingresos de e x p o r t a c i ó n .
C o m o de a c u e r d o con la o p i n i ó n e s t a d o u n i d e n s e ninguna
n o r m a m u l t i l a t e r a l le
o b l i g a r í a a s u s p e n d e r esas ventas
(que según Estados Unidos no producen una depresión sustancial
en el mercado del estaño) sería interesante averiguar si en el
conjunto normativo del GATT:- radicado en principios tan fu n d a ­
mentales como la no discriminación, el deber de no ejercitar
prácticas contrarias que causen daño o perjuicio a las partes
contratantes, las reglas pautadas en la Parte IV y el trata miento especial y dife ren ci ado en favor de países en d e s a r r o ­
llo- Bolivia y otros países productores de metales -podrían pro
mover un proceso consultivo cuasi judicial (creación de un p a ­
nel de expertos ) para gue determine si esa práctica de coloca
ción de reservas no comerciales se puede justificar en el c o n ­
texto del GATT.
La cuanti'ficación del daño económico que provoca en los
ingresos de exportación de países en desarrollo, e s p e c i a l m e n ­
te dependientes de la co mercialización de ese mineral, sería
también una cuestión importante de determinar.
En marzo de 1955, las Partes Contratantes aprobaron una
•
Resolución sobre "Liquidación de las Existencias Estratégicas"
cuya parte considerativa, así como la recomendatoria, pueden
servir de base para organizar una argumentación jurídico-económica sobre el tema.
En lo sustancial, la Resolución establece que la l i q ui da­
ción de reservas sin tener en cuenta los intereses comerciales
de los productores y de los consumidores del producto básico
en cuestión , podría causar un grave perjuicio
a otras partes
contratantes, al desorganizar indebidamente los mercados mun
diales.
El perjuicio grave y la desorganización del m ercado son
dos elementos importantes que se deben tomar en cuenta en cual
quier reclamación sobre colocación de reservas estratégicas.
La Resolución recomienda que antes de efectuar la l iquida­
ción de reservas,
la parte que est.é dispuesta a hacerlo debe ría dar un aviso previo de, por lo menos, cuarenta y cinco días.
La Resolución no hace mención, lamentablemente, a las con
sultas y a la conciliación que son uno de los fundamentos del
sistema de solución de controversias del GATT. Sin embargo, de£
de 1955 hasta el presente se ha producido en el Derecho Económi
co Internacional y en el propio GATT, un desarrollo n ormativo y
conceptual que permitiría el replanteo del tema de la colocación
de reservas estratégicas sobre bases que tomen en cuenta ese d e ­
sarrollo j u r í d i c o - i n s t i t u c i o n a l .
En el GATT, esta tarea podría ser emprendida y coordina
da conjuntamente por países productores de minerales y m e t a ­
les cuyos precios en el mercado internacional se vean pertur
bados por ese tipo de colocación de reservas no comerciales.
Cabe anotar, a ese respecto, que en la Declaración Mi nisterial
del GATT, de noviembre de 1982, ^7/ se acordó que
el Consejo debería examinar "los problemas -de la competencia
del A c u erd o General relativos a los aranceles, medidas no a ­
rancelarias y demás factores que afecten" el comercio de pro
ductos obtenidos de la explotación de recursos naturales, en
tre los que se incluyen los mine ral es y metales no ferrosos.
88/ .
El tratamiento de la cuestión presentada por Nicaragua
89/ a raíz de la reducción que Estados Unidos efectuó en la
cuota azucarera de aquel país, originó una situación contro
versial que, inicialmente se p rocesó mediante el mecanismo
consultivo bilateral del GATT.
Nicaragua, al poner en m archa el sistema de diferencias
del GATT, adujo
que aquella m e d i d a restrictiva estaba inspi
rada en razones políticas y representaba graves consecuen cias económicas y socio-políticas para el país. Desde el pun
to de vista jurídico, para N i c ara gu a el acto restrictivo su­
ponía la violación de principios básicos del GATT, en espe cial la Parte IV sobre Comercio y Desarrollo.
El Consejo del GATT estableció un Grupo Especial encar
gado de examinar la reclamación nicaragüense, a la luz de
las normas del GATT,
referente a las medidas adoptadas por
Estados Unidos con respecto a las importaciones de azúcar
procedentes de Nicaragua, y formular conclusiones que ayuden
a las Partes Contratantes a hacer
recomendaciones o resol ver sobre la cuestión conforme a lo dispuesto en el articuló
XXIII 9 0/ ,
^7/
Declaración Ministerial L/5424
, GATT,
1982.
88/ En una reunión del Consejo del GATT, Perú y Chile apoya
ron a Canadá para la pronta disc us ión de un documento del GATT
sobre el plomo, GATT, C / M / 1 7 1 ,1983.
89/
Consejo del GATT C/M/168,
90/
Consejo del GATT, C/M/171,
junio de 1983.
octubre 17 de 1983.
Este antecedente, así como la reclamación de Chile ante la
CEE, ^1/ , relativa a la importación de manzanas chilenas en el
mercado comunitario, y la que Brasil opuso ante Espa ña, 92/, sobre
café sin tostar, y ante la CEE con motivo de los reintegros a
las exportaciones de azúcar" ?3/
, son ejemplos de que, dentro
del sistema multilateral de comercio del GATT, existen algunos
elementos jurídicos sustanciales
otros de naturaleza proce sal que los países en desarrollo deberla invocar. Una- conducta
diplomática y económica de que inhiba el uso de ese conjunto
normativo e instrumental para la defensa de sns exportaciones,
ya ha sido considerada como "negligente e ingenua” .'^4/.
La 'coercitividad del CATT" es, por cierto, escasa; sin em
bargo, países en desarrollo, que han demostrado en otros foros
multilaterales sobre comercio y desarrollo una creciente aptitud
para coordinar posiciones sobre cuestiones relativas a la r e s ­
tructuración de la economía internacional, no deberían, de m a n e ­
ra alguna, renunciar a una tarea organizada y firme para im p ug ­
nar las prácticas proteccionistas ilícitas que afectan su comer
ció.
'
Ya se ha dicho mu y acertadamente que ”no se deben desdeñar
las victorias morales e ideológicas. Los precedentes que se p u e ­
den obtener en casos de menor cuantía a mediano plazo, concurren
a determinar acontecimientos”' 95/ .
__91/Documento L/5407 correg.
_92/Documento L/5155,
93/ Documento L/ 4833,
GATT,
1 - GATT,
19.79.
abril de 1981.
GATT
^4/ Oria, Jorge Luis, y Almirón, Daniel, ” Impugnación de prácticas
ilícitas en el comercio internacional de productos básicos ,
Integración Látínoamericana , N°.78, INTAL, abril de 1983.
IV.
Bolivia,
Ecuador y Paraguay^frente aiyCATT
Bolivia , Ecuador y Paraguay han participado en contactos
informativos y también en negociaciones comerciales multila"te
rales como la Ronda de Tolcio en el marc o del GATT. Esa expe riencia negociadora multilateral, así como la desarrollada en
los organismos o sistemas de integración económica regional y
subregional de la región sudamericana , que es bastante cons¿
derable, han permitido a un grupo de funcionarios de aquellos
países de menor desarrollo económico relativo, adquirir una a
preciable experiencia en cuestiones de política comercial
en
general y en el sistema multilateral de comercio del GATT, de
la que se ha intentado resumir elementos esenciales.
1.
BOLIVIA
Entre 1&46 y 1947, Bolivia particinó en al gu ­
nas reuniones y trabajos relativos a la creación de la O r g a M
zación Internacional de Comercio (O I C) , en los que se pr e v i e ­
ron algunos principios sobre el comercio de productos básicos,
inclusive
el establecimiento de acuerdos internacionales de
estabilización de precios de las materias primas. Esta cues tión interesaba especialmente a Bolivia, en razón de que su
comercio de exportación tradicional, constituido por el estaño,
bien se podía organizar en un Acuerdo.
Desde 1948 a 1958, las autoridades bolivianas se limitaron
a tomar conocimiento de las informaciones oficiales sobre actñ^
vidades del GATT. En los años 1969- 1961 se efectuaron, en B £
livia, estudios sobre mecanismos y foros multilaterales de c£
mercio
De cierta manera, la decisión de Bolivia de no adherir a la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio fALAL C] , a pesar
de haber perticipado en sus trabajos preparatorios y en la negó
d a c i ó n del Tratado de Montevideo 1960 , significó posponer cual_
quier vinculación con Acuerdos de comercio multilaterales como
el GATT.
La estrategia boliviana para la defensa de.su principal p r a
ducto de exportación se centraba en su p ar ticipación en el C o n ­
venio Internacional del Estaño y en el Consejo de esa o rg a ni za ­
ción.
A partir de 1965, cuando Bolivia estableció una Misión Per
manente en Ginebra, las autoridades especializadas en comercio
e integración pudieron obtener mayor in-Pormación y una visión
más precisa de los trabajos y negociaciones del GATT.
La documentación emanada de la Ronda Kennedy fue conocida
y evaluada por dichas autoridades.
En 1973, una delegación boliviana participó en la Conferen
cia Ministerial de Tokio, en cuya Declaración se acordó poner
en marcha las Negociaciones Comerciales Multilaterales del GATT
(NC M). En opinión de la delegación boliviana en esa declaración
se debería haber postulado un tratamiento e s p e c i a l . para los
países en desarrollo sin litoral -marítimo, de alcances s i m i l a ­
res al que se acordó en favor de los países en desarrollo menos
adelantados.
Entre 1974 y 1979 , Bolivia participó activamente en las NC.M,
en las que le correspondió coordinar, en dos oportunidades (1975
y 1979) , la participación de los países del Acuerdo de Cartage na en esa Ronda.
En la Ronda de Tokio, la delegación boliviana dispensó una
atención especial a las negociaciones de los Grupos sobre Pro ductos Tropicales, Aranceles, Medidas No Arancelarias, Marco Ju
rídico y Enfoque por Sectores.
Tanto en el contexto del Grupo sobre Productos Tropicales
como en el de Agricultura, Bolivia presentó listas de productos
con solicitudes de liberación arancelaria, mejoramiento del tra
tamiento del Sistema Generalizado de Preferencias y supresión
de ciertas medidas No Arancelarias.
La delegación boliviana demostró interés en la propuesta
presentada por Canadá en las NCM, para que se otorgase un t r a t a
miento sectorial a la mayoría de los minerales y metales;
sin
embargo, la propuesta canadiense no mereció el apoyo de otros
países industrializados.
En la fase final de las NCM, Bolivia intensificó su part^
cipación en diversos grupos de negociación y en tratativas bi^
laterales.
En marzo de 1979, las delegaciones de Bolivia y EstadosUnidos acordaron un Memorándum de Entendimiento a fin de que
aquél país, a pesar de no ser miembro del GATT, se pudiera be^
neficiar con la oferta de los Estados Unidos a las NCM.
Las autoridades bolivianas efectuaron una cuidadosa eva luación de las NCM( individualmente y en reuniones andinas en
el marco del Acuerdo de C ar t a g e n a ) , y estimaron que éstas no
alcanzaron a satisfacer las aspiraciones del país.
Los acuerdos emanados de la Ronda de Tokio, en especial
la Cláusula de Habilitación, mer ec ier on un atento estudio de
parte de funcionarios bolivianos de los Ministerios de R e l a ­
ciones Exteriores, Finanzas, Industria y Comercio y vSecretaría General de Integración.
En 1979, Bolivia adhirió al Acuerdo Multifibras , y
a
partir de esa fecha ha participado en las reuniones del C o m i ­
té de los Textiles y del Organo de V ig ila nci a de ese in s t r u ­
mento.
Hasta diciembre de 19.83 todavía no se había decidido la
aceptación boliviana a- la prórroga del Acuerdo Multifibras.
Si bien no tienen en preparación
un estudio sobre
el
GATT, las citadas reparticiones oficiales mostraron interés
en conocer-, entre otras, las siguientes cuestiones relativas
al GATT;
1.
La aplicación de los Acuerdos sobre Medidas No A*
rancelarias (en especial los Códigos de Subvenciones y
de
Compras Estatales) y su relación con el proceso Andino
de
aplicación del arancel externo común y armonización l eg is la ­
tiva de los instrumentos no arancelarios.
2,
Las concesiones que Bolivia eventualmente debería
otorgar a los naíses industrializados en el caso de adherir
al GATT.
'
3.
La aplicación del tratamiento especial y diferencia
do, en particular la no reciprocidad comercial, con referen cia a países de menor desarrollo relativo de la ALADI y el Acuerdo de Cartagena.
4.
El procedimiento de adhesión al GATT y la tramita ción, en el marco del Acuerdo de Cartagena, de un eventual ac
to de vinculación con el GATT.
5.
Los principios y mecanismos en que se podría susten
tar una defensa jurídica de las exportaciones bolivianas de
minerales en el GATT.
2.
E C U A D O R : Ecuador también participó en los trabajos
preparatorios y reuniones para la creación de una Organización
Internacional de Comercio (OI C) ; sin embargo, decidió no adhá
rir al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio,
Las autoridades ecuatorianas de política económica m u l t i ­
lateral, comercio exterior e integración siguieron atentamen­
te los trabajos y las negociaciones efectuadas en el GATT
en
las últimas décadas.
Ecuador tuvo una participación activa en la Ronda de To kio, en cuya fase decisiva ejerció la coordinación de los pa^
ses miembros del Acuerdo de Cartagena.
Su participación en las Negociaciones Comerciales Multila
terales (NCM) se concretó especialmente en los Grupos sobre
Productos Tropicales, Aranceles y Medidas No Arancelarias, en
cuyo seno presentó listas de solicitudes, especialmente para
productos tropicales.
También desempeñó un papel muy activo en las negociacio nes del banano donde propuso, junto a otros países de América
Latina, una oferta de negociación frente a los países indus trializados, en especial la CEE.
La Misión T^ermanente de Ecuador en Ginebra y las autorida
des ecuatorianas del área económica y comercial efectuaron
una cuidadosa evaluación de las Negociaciones Comerciales Mul^
tilaterales, destacando en ellas los magros resultados al ca n­
zados en el sector productos tropicales y en otras áreas como
el de Medidas No Arancelarias.
Los responsables de determinar la política económica inter
nacional y de integración del Ecuador estudiaron la posición
ecuatoriana frente al GATT, de cuya exposición oral es posible
reseñar ciertos puntos:
-
De acuerdo con la estructura del comercio exterior ec u a t o ­
riano , un volumen importante de esa producción es de ca rácter primario y se comercializa por canales más o menos
establecidos (petróleo, cacao, bananos, café, azúcar).
-
El i m p o r t a n t e .desarrollo de ciertas exportaciones no t r a ­
dicionales (de manufacturas y s em im an uf a c t u r a s ) , que se
produjo en los últimos años, se orienta básicamente
al
mercado andino y al de la A L A D I . ‘
-
La actual oferta exportable de Ecuador parece poco co n s i s ­
tente (en bienes manufacturados) y diversificada para
su
negociación en el marco del GATT, en el que se produce un
dinámico intercambio de bienes industriales y de alta t e c ­
nología.
-
En el GATT sería posible lograr un conjunto apreciable de
concesiones comerciales; ellas, sin embargo, difícilmente
se podrían aprovechar adecuadamente dada la estructura
productiva de Ecuador.
-
Ciertos sistemas preferenciales aceptados en el GATT acter
dan un tratamiento especial a productos tropicales como
el banano, con claros efectos discriminatorios para la pr£
ducción ecuatoriana; pero es muy difícil que tales siste mas de preferencia comercial (casi coloniales) sean supr^
midos o atenuados en el mediano plazo.
-
La adhesión al' GATT puede significar para Ecuador el otor
gamiento de concesiones comerciales y de compromisos
de
política para liberalizar el régimen arancelario y de co
mercio exterior, que este país no nodría aceptar.
-
La coyuntura económica por la que atraviesa actualmente
Ecuador, como reflejo de la crisis económica internacional,
ha causado serios perjuicios a su comercio de exportación,
especialmente en 1*983. Esto ha obligado al Gobierno a a ­
doptar medidas de protección que difícilmente puedan ser
removidas en el mediano plazo.
-
El nuevo perfil del GATT, después de la Ronda de Tokio,pre
senta ciertos aspectos que generan inquietud
y esto se de
be a que, a pesar de sus normas, se ha generalizado un se->
vero proceso proteccionista en los países industrializados.
La vigencia de ciertos Acuerdos nuevos en el campo de las
Medidas No Arancelarias, así como los intentos de imponer
otras disciplinas comerciales en áreas tales como la de los
servicios , son observados con inquietud por los fu nci on a­
rios ecuatorianos especializados en comercio exterior e in
tegración.
En este punto nos parece interesante citar las opiniones
de dos ex funcionarios e c u a t o r i a n o s , acerca de los problemas
de la economía y el comercio internacionales.
Guillermo Maldonado ^6/
, al mismo tiempo que critica el
"aperturismo gratuito al e x te ri or ” que algunos teóricos neo liberales propugnan en el continente, reconoce también q u e ” un
mayor acceso al mercado de los países desarrollados puede ju
gar un papel primordial en la disminución de las necesidades
de transferencias netas de recursos. Sin embargo, se requiere
revertir las tendencias p r o t ec ci on i st as ".
Cuando tipifica el fenómeno del nuevo proteccionismo y sus
efectos negativos para los países en desarrollo^Washington
rrera ^7/
señala que en las relaciones económicas interna cionales ''hay una prioridad fundamental: es el comercio mun dial. Si no comerciamos, si no aumentamos nuestros ingresos
de divisas a través de la generación de productos manufactura
dos, no vamos a poder pagar el endeudamiento externo ni a t e ­
ner perspectivas de mejorar nuestras balanzas de p a g o ” .
Para la consecución de ese objetivo. Herrera sugiere la
realización de una ronda de negociaciones comerciales NorteSur .
3. P A R A G U A Y : Este país, que suscribió los acuerdos de
restructuración de las relaciones financieras y de coopera ción internacional que dieron origen al Fondo Monetario In ternacional y al Banco Mundial, también prestó su apoyo a la
idea de instrumentar la Organización Internacional de C om er ­
cio COIC).
^6/ Los modelos de la c r i s i s , Quito,
97/ O b . cit.
en nota 95.
1983,
Posteriormente Paraguay decidió no adherir al GATT;
sin
embargo , en los últimos años del decenio de 1960, las a u t o ­
ridades de comercio, industria e integración de este país si
guieron con atención el desarrollo institucional del GATT y~
los resultados de sus rondas de negociación.
Si bien Paraguay no participó activamente en la Ronda de
Tokio, en 1975, cuando comenzó esa negociación multilateral,
una delegación paraguaya de alto nivel hizo conocer en Gin£
bra el deseo del Paraguay de vincularse con el GATT.
A esos efectos, el gobierno paraguayo presentó ante
el
GATT una ayuda memoria en la que se describía su régimen de
comercio exterior. De esa manera se había iniciado el proc£
dimiento de accesión al Acuerdo General.
Durante la sesión de las Partes Contratantes, celebrada
en noviembre de 1982, una delegación especial de Paraguay
reiteró la disposición de ese país - adelantada en 1975- de
establecer contacto con el GATT para que, como fruto de ge£
tiones y negociaciones con las ,Partes Contratantes, se p u ­
dieran dar condiciones más favorables para perfeccionar la
adhesión al GATT.
A esos efectos se procedió a actualizar la ayuda m e m o ­
ria presentada en 1975. Dicho documento describe los lin ca­
mientos básicos de la política económica del Paraguay en
las áreas de política industrial, gestión de los recursos na
turales, política de comercio exterior -qu e comprende el r é ­
gimen general y especial de importaciones y el régimen
de
exportaciones-y situación de balanza de pagos.
El documento describe también las instituciones c ent ra­
lizadas y descentralizadas de Paraguay, encargadas de def¿
nir la política económica y de comercio exterior 98/ de ese
país .
En su sesión de enero de 1983, el Consejo del GATT ”acordó reactivar el Grupo de Trabajo de la adhesión del P a ­
raguay, establecido anteriormente. En este Grupo - se ind^
có - podían participar todas las partes contratantes que
indicaran el deseo de h a ce r lo ” 99/
98/ GATT L/ 5500, junio
, 1983.
99/ Consejo de Representantes,
"
1983.
GATT C/W 426, octubre
de
Algunas Partes Contratantes habrían manifestado su in.terés en obtener de las autoridades p a r a g u a y a s ,ciertas informa
ciones y precisiones relativas al régimen de comercio exterior
vigente en ese país.
Dichas autoridades han tomado conocimiento de las in formaciones requeridas por las partes c o n t r a t a n t e s .
Se supone que una vez que se haya cumplido la tarea de
brindar las aclaraciones y precisiones requeridasf,el Grupo de
Trabajo podrá iniciar junto con una delegación representativa
del Paraguay, las negociaciones tendientes a lograr la concer- ,
tación de un protocolo de adhesión entre Paraguay y^las Partes
Contratantes, acto jurídico esencial para que el Estado intere­
sado pueda adherir al Acuerdo General.
En la a c t u a l i d a d y con la c o o r d i n a c i ó n del M i n i s t e r i o
de I n d u s t r i a y C o m e r c i o del Paraguay, f u n c i o n a un a C o m i s i ó n i n ­
t e r i n s t i t u c i o n a l e n c a r g a d a de e s t u d i a r tod o lo r e l a t i v o a la ad
h e s i ó n de ese país al GATT.
Los integrantes de esa Comisión, junto con la Misión Per
manfente en Bruselas, establecieron contactos con el GATT a fin
de coordinar la tarea técnica y diplomática necesaria para que
Paraguay ingrese en ese organismo.
La Comisión interinstitucional está realizando trabajos
técnicos acerca del comercio exterior paraguayo y estudia las po
sibilidades de promover un creciente flujo de productos tradicio
nales y no tradicionales - inclusive manufacturas - de Paraguay
a los mercados de los países industrializados de Europa, América
y Asia, miembros del GATT.
Los funcionarios paraguayos consideran que en la negocia
ción de un Protocolo de Adhesión de Paraguay al GATT, los mayo res socios comerciales del GATT deberían tener en cuenta la con­
dición de menor desarrollo relativo de Paraguay, reconocida por
el Tratado de Mo ntevideo 19 80.
A esos efectos consideran que sería interesante que en
el caso del Paraguay o de otros países de menor desarrollo econó
mico relativo de América Latina, las Secretarías de los organis­
mos regionales ( como ALADI) o subregionales de integración, a
los que pertenezcan los países que desean adherir al GATT, pre senten ante ese organismo una descripción detallada del régimen
de menor desarrollo económico relativo y las medidas y programas
que se han establecido en el contexto regional nara apoyar a
esos países.
V,
Modalidades
GATT.
jurídico-institucionales de adhesión al
:
Para comenzar con este tema queremos destaear que la
decisión de adherir al GATT es una cuestión de política eco
nómica internacional radicada en la esfera de la soberanía
de los Estados.
Esa decisión seguramente deberá ser compatible con los
lincamientos de política económica, desarrollo industrial y comercial , en particular- que un Gobierno decida estable
cer en determinado momento.
En el caso de un país en desarrollo, la eventual adhe
sión de éste a un organismo multilateral de comercio, como
el GATT, se deberá compatibilizar con sus compromisos econó
micos y comerciales en los ámbitos bilaterales, regional
y
s u bre gio na l.
Existe dos procedimientos de adhesión al GATT: la a d ­
hesión por la vía de la presentación y la adhesión por la
vía de la negociación.
1. Adhesión por la vía de la p r e s e n t a c i ó n .
De acuerdo con el apartado C) del párrafo 5 del art í­
culo XXVI, los Estados pueden llegar a ser partes contratan
tes del GATT por la vía de la presentación.
La citada dis-
posición estipula lo siguiente: " Si un territorio aduanero ,
en nombre del cual una parte contratante haya aceptado el pre
sente Acuerdo, goza de una autonomía completa en sus relacio­
nes comerciales exteriores y en todas las demás cuestiones que
son objeto del presente Acuerdo, o si adquiere esta autonomía,
será reputado 'parte contratante tan pronto como sea pr esenta­
do por la parte contratante responsable mediante una declara­
ción en la que se establecerá el hecho a que se hace referen cia más a r r i b a " .
.
Con arreglo a esta modalidad, un grupo numeroso de Esta­
dos de Africa, Asia y del Caribe, que lograron su independen cia política durante el proceso de descolonización de la pos t­
guerra, adhirieron al GATT. Según el procedimiento establecido,
el nuevo Estado se dirige al Director General del GATT para so
licitar formalmente su adhesión al organismo, toda vez que h a ~
adquirido, junto a la independencia política "la autonomía com
pleta en sus relaciones comerciales exteriores".
El Director General del GATT emite una certificación en
la que expresa que el país solicitante ha cumplido las condi ciones establecidas en el apartado C) del párrafo 5 del articu
lo XXVI y que, en consecuencia, ha pasado a ser parte contra tante del GATT.
De acuerdo con una recomendación aprobada en 1967, las
Partes Contratantes del GATT reconocieron que los Estados que
hubiesen adquirido recientemente su independencia política,tal
vez precisasen un tiempo para estudiar lo relativo a la organ^
zación de su política comercial. Por ello, las Partes Contra tantes decidieron autorizar que se aplique de facto al nuevo
Estado el régimen jurídico del GATT,y que, a s i m i s m o , éste E sta­
do aplique, también de facto, el Acuerdo General a las restan­
tes Partes Contratantes.
2
,
Adhesión
p or c i a v í a de; la negociación.
La a d h e s i ó n po r la v í a de la n e g o c i a c i ó n ha sid o el m e c a
n i s m o u t i l i z a d o por los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s q u e o r i g i n a l m e n t e n o s u s c r i b i e r o n el P r o t o c o l o p r o v i s i o n a l del G A T T para
f o r m a r p arte del organismo.
En 1979, Colombia pasó a ser, d e f i n i t i v a m e n t e , parte con
tratante por la vía de la negociación.
S egún e s t a b l e c e el a r t í c u l o XXXIII: "Todo g o b i e r n o que
no sea p a r t e en el p r e s e n t e a c u e r d o o todo g o b i e r n o que obre
en n o m b r e de un t e r r i t o r i o a d u a n e r o d i s t i n t o que d i s f r u t e
de
completa autonomía en la dirección de sus relaciones com ercia­
les exteriores y en las demás cuestiones tratadas en el p r e ­
sente Acuerdo, podrá acceder a 61, en su propio nombre o en el
de dicho territorio, en las condiciones que fijen dichb' gobTer
no y las Partes Contrataji%es . Las decisiones a que se refieré
este párrafo las adoptarán las Partes Contratantes por mayoría
de los dos te r cio s” .
Como se deduce- del artículo t r a n s c r i p t o ,y en
especial
de la parte que henos subrayado, la adhesión definitiva al GATT
no es automática. Ella debe ser el resultado de un proceso de
negociaciones entre el país interesado en ingresar en el GATT
y las Partes Contratantes. Algunos autores consideran que en
el estado actual del desarrollo del derecho de las organizacio
nes internacionales, el procedimiento de adhesión al GATT por
la vía de la negociación resulta poco indicado para los países
en desarrollo menos ad e la nt ad os .100/
a)
Condiciones y proc edi mi ent os .
El procedimiento de
adhesión conforme al artículo
XXXIII
es el siguiente:
a)
El gobierno interesado dirige al Director General del
GATT una comunicación en la que expresa su deseo de adherir al
Acuerdo General.
b)
El Director General pone en conocimiento de las P a r ­
tes Contratantes la intención del Gobierno interesado.
c) Las Partes Contratantes examinan la
un Grupo de Trabajo forma-do por las Partes
sadas.
candidatura y crean
Contratantes inter£
d) El Gobierno que -desea adherir al GATT presenta una a y u ­
da memoria en la que describe los lincamientos de su política
económica en general y de la comercial en particular, incl usi ­
ve su estructura orgánica para el comercio exterior.
e) Las Partes Contratantes invitan a formular preguntas a
las que el Gobierno candidato da respuesta por escrito.
f) Sobre la base del documento o ayuda memoria y de
las
preguntas y respuestas, el Grupo de Trabajo celebra delibera
ciones minuciosas, en las que intervienen los representantes
del Gobierno interesado en adherir al GATT
]_00/ Flory,
T
O b . cit.
en nota 1
Al finalizar las deliberaciones, el Grupo elabora un i n ­
forme y un proyecto de Protocolo de Adhesión.
g)
El Protocolo de Adhesión se somete a las Partes Con tratantes. Una vez gue por una mayoría de los dos tercios
de
las Partes se adopta una decisión sobre la adhesión, el P r o t o ­
colo tiene vigencia a partir del trigésimo día siguiente a la
fecha de suscripción o firma por parte del Gobierno interesado.
En el caso de que un Estado interesado en vincularse con
el GATT estime que aún no está en condiciones de entablar negó
ciaciones con las Partes Contratantes para perfeccionar su ad hesión, puede solicitar que, mientras se encuentre pendiente
su adhesión definitiva, se le acuerde el estatus de adher^ente
provisional .
La adhesión provisional al GATT, permite que el Estado
adherente participe en todos los trabajos y reuniones del GATT,
pero sin derecho a voto.
El Estado que es admitido provisionalmente en el GATT de
berá cumplir el procedimiento ya enunciado, excepto la negocia
ción con las Partes Contratantes. En esta instancia, al tiempo
que se acepta la adhesión provisional, se determina un p l a ­
zo, al cabo del cual el miembro provisional deberá entablar n e ­
gociaciones con las Partes Contratantes para elaborar un Pr ot o­
colo de Adhesión al GATT definitivo.
b)
A d h e s i ó n al A c u e r d o G e n e r a l y a los A c u e r d o s
das no Arancelarias.
sobre M e d i ­
Teniendo en cuenta las decisiones básicas emanadas de la
Ronda de Tokio, a cuya conclusión, según hemos comentado, se a
probaron un conjunto de Acuerdos sobre Medidas no A r a n c e l a r i a s ,
cabe reiterar que, no obstante la estrecha relación entre el
GATT y los Códigos, 101/éstos,' con arreglo a las normas del mo
3^01/
"Los Acuerdos sobre Medidas no Arancelarias" están conce­
bidos , en primer lugar, para aportar un mayor grado de clari dad y precisión a la interpretación de las disposiciones corre^
pendientes del Acuerdo General (Las negociaciones comerciales
Multilaterales-Informe del Director General del G A T T ,G i n e b r a ,
1 9 7 9 ) ,Cabe reiterar que los Acuerdos son sobre Subvenciones y
Derechos Compensatorios,Valoración en Aduana, Compras del Sector
P ú b l i c o ,Obstáculos Técnicos al C omercio,Licencias de Importación
Productos Lácteos, Carne de Bovino.
derno Derecho de los Tratados, se deben considerar como ins­
trumentos jurídicos autónomos. En consecuencia, para un Esta
do es posible adherir a uno o más Códigos sin ser parte con­
tratante del GATT,
En este caso, el Gobierno que adhiere a un Código sin
ser miembro del GATT, lo "hace en las condiciones que, re^
pecto de la aplicación efectiva de los derechos y obligacio­
nes dimanentes del mismo, convengan dicho Gobierno y los sig;
natarios mediante el depósito en poder del Director General
de un instrumento de adhesión en el que se enuncien las c on ­
diciones convenidas" (Parte VII, Art íc u l o 19, 2, C del Acuer
do sobre Subvenciones y Derechos C o m p e n s a t o r i o s ) .
4
De acuerdo con la disposición transcripta se puede con
cluir que un Estado no miembro del GATT determinará, con los
signatarios del Código
al que decida adherir, las condicio­
nes de su vinculación con el mismo.
En este punto, es interesante destacar que B o l i v i a , al
adherir^, en 1978, al Acuerdo re lativo al Comercio Internacio
nal de: los Textiles
(cuya vigen ci a es anterior a la de los
C ó d i g o s ) , consideró que sus obligaciones relativas al A c u e r ­
do Multifibras "le obligaban a ceñirse a una determinada dis
ciplina multilateral en el sector de los textiles, compatible
con las obligaciones del Acuerdo General; sin embargo, en lo
sustancial de su política comercial Bolivia, que no es parte
contratante del GATT, ejerce la más completa y eficaz autono
mía comercial". 1 0 2 /
Por cierto, un Estado mie mbr o del GATT puede o no pres
tar su adhesión a esos Acuerdos sobre Medidas Arancelarias.
En el supuesto positivo, las normas específicas del Código
prevalecerán, para el a d h e r e n t e , sobre las generales del A ­
cuerdo General.
Es conveniente señalar que, conforme al Derecho Inter­
nacional, a pesar de que los instrumentos que han recogido
las nuevas normas establecidas en los Acuerdos o Códigos so­
bre Medidas No Arancelarias del GATT, tienen autonomía jurí-
102/ Declaración de la Delegación de Bolivia en el Comité
de los Textiles, en ocasión de aprobarse su Adhesión al Acuer
do Multifibras, Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto,
La Paz, Bolivia, 1978.
dlca con respecto al A c u er do General- tanto que pueden adherii
aquellos países que no son partes contratantes del GATT- en la
práctica es difícil concebir un proceso de adhesión masivo de
países no miembros del GATT a uno o más Acuerdos sobre Medidas
No Arancelarias, porq ue al hacerlo , el país adherente estaría
aceptando indirectamente en el área de la política comercial
regulada por el Código, las disciplinas sustanciales de c o m e r ­
cio internacional contenidas en el Acuerdo General. Por esa ra
zón , la decisión de prestar adhesión a esos instrumentos se de
be estudiar cuidadosamente.
c)
Efectos jurídicos de la a d h e s i ó n .
■
En este punto es necesario que nos refiramos al valor
jurídico del acto de Adhesi ón al G A T T , para lo cual deberemos
describir el Protocolo de Adhesión, que Bernardo Sepúlveda 103/
define como "el acuerdo básico que estipula las condiciones
del ingreso de un nuevo miembro". En el mismo, están cont en i­
dos "los derechos y obligaciones entre las Partes Contratantes
y el Estado adherente".
En el Protocolo de Adhesión se define concretamente la na
turaleza del compromiso jurídico que asume el Estado que adh ie­
re al GATT.
Ello supone que la nueva Parte Contratante deberá aplicar
en sus relaciones comerciales con las otras Partes Contratantes.
a) Las partes I, III y IV del Acuerdo General y,
b) La parte II del Acuerdo General en la medida en que
sea compatible con su legislación interna.
.
La aplicación de la Parte II del Acuerdo General , que
tiene una explicación histórico-jurídica _104/ implica que al ad
herir al GATT, un Estado puede hacer expresa reserva que su le­
gislación interna vigente a la fecha de la suscripción del P r o ­
tocolo de Adhesión, en las materias que cubre la Parte II (que
2^03/ Sepúlveda Amor, B e r n a r d o , "Las nuevas reglas del GATT y el
marco jurídico mexicano". Revista Comercio E x t er io r ,M é x i co ,1980
^04/ Jackson, John, The World Trade and The Law of the GATT,
Bobbs Merril Co., 1969.
contiene el núcleo básico de los compromisos de política co mercial, especialmente de medidas no arancelarias) se conti nüe aplicando sin modificaciones.
Para un país de menor desarrollo relativo tiene enorme
importancia que prevalezca el concepto de que sus normas de
fomento y apoyo a nuevas industrias, su sistema de promoción
de exportaciones
en esas materias, inclusive regionales y
s u b r e g i o n a l e s , aprobadas para promover su desarrollo económi­
co y social , se deberán aplicar hasta que subsistan las con­
diciones estructurales que caracterizan
el menor desarrollo
económico relativo.
Sin embargo se debe considerar que, conforme al Derecho
Internacional (Convención sobre Derecho de los T r a t a d o s ) ,"las
reservas serán válidas únicamente entre los Estados que las
acepten y no serán efectivas para el que las haya objetado".
_105/
Si se desea que las reservas defensivas o cautelares
del manejo autónomo de los principales instrumentos de políti­
ca comercial de un país de menor desarrollo relativo tengan
efectiva vig encia es conveniente que las mismas sean expresa­
mente consignadas en la parte operativa y no en la meramente
preambular del Protocolo de A d h e s ió n,d e esa forma su valor ju
rídico no sufrirá "menoscabo".
En el Protocolo de Adhesión p r o v i s i o n a l , en el que se de
finen la naturaleza y el alcance de las obligaciones jurídi cas entre las Partes Contratantes y el Estado adherente, se
establece también una Lista
de Concesiones A r a n c e l a r i a s , las
que más tarde serán anexadas al A cuerdo General.
Las concesiones son el resultado de un proceso de negó ciación entre el Estado adherente y las Partes Contratantes .
Tradicionalmente han sido consideradas "el boleto de entrada"
o el pago del "derecho de admisión al GATT", a título de una
contraprestación gue ofrece el país adherente por el conjunto
de concesiones protocolizadas como anexo al GATT desde la pri
mera ronda de negociaciones de 19 47, hasta la última , o,.Ronda de Tokio.
En el m o m e nto de la negociación de concesiones en el
Protocolo de Adhesión , un país de menor desarrollo relativo
debería invocar el tratamiento especial y diferenciado consa-
grado en la Ronda de Tokio en favor de los países en desarro
lio, especialmente en lo referente a la r e c i p r o c i d a d , según la
cual , los países desarrollados "no deberán recabar concesio nes incompatibles con las necesidades de los países en desarro
lio" 106/ Como se recordará, en la Parte IV del Acuerdo G en e ­
ral sobre Comercio y Desarrollo también
se enuncia el crite rio de la reciprocidad diferenciada en favor de los países en
desarrollo.
.
.
-El Protocolo de Adhesión provisional normalmente queda a
bierto para la aceptación del país adherente en un lapso pru dencial. La vigencia del mismo se hace efectiva a los treinta
días del depósito del instrumento de ratificación.
10 6/ Las negociaciones comerciales multilaterales de la Ronda de Tokio, Informe del Director General del
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