Aproximación al impacto de la línea de creación y producción del

Aproximación al impacto de la línea de creación y producción del fondo de fomento
audiovisual en la industria nacional de largometrajes, tras los primeros cinco años del
Consejo del Arte y la Industria Audiovisual.
Andrés Young
Financiado por el Fondo de Fomento Audiovisual, Proyecto N° 15.017-7
1
Tabla de contenido
Introducción ........................................................................................................................................ 3
Marco teórico ...................................................................................................................................... 4
Política audiovisual, antecedentes inmediatos del fondo de fomento audiovisual ........................... 7
Stakeholders en la industria del cine ................................................................................................ 10
Impacto de la línea de creación y producción del fondo de fomento audiovisual en la industria
nacional de largometrajes: indicadores medibles y estadísticas ...................................................... 15
Propuestas......................................................................................................................................... 27
En materia de políticas públicas .................................................................................................... 29
Definición de política de desarrollo del audiovisual en lo relativo a la creación y producción de
largometrajes y su evaluación................................................................................................... 29
Ampliar la base de tratados internacionales de coproducción................................................. 32
En materia de reformas a nuestra legislación............................................................................... 34
Ley 17.336 sobre propiedad intelectual: concepto de obra cinematográfica o extensión de su
estatuto a todas las obras audiovisuales .................................................................................. 34
Regulación del contrato de coproducción ................................................................................ 38
Ley sobre fomento audiovisual: obligación de invertir los recursos en Chile; derogación del
inciso 3° y 4° del artículo 9. ....................................................................................................... 43
Modificación de la ley tributaria para incluir incentivos a la inversión privada y atracción de
producción extranjera. .............................................................................................................. 46
Conclusiones ..................................................................................................................................... 57
2
Introducción
Es innegable el aporte del Fondo de Fomento Audiovisual y su línea de creación y
producción de largometrajes en el desarrollo y crecimiento del cine nacional en los
últimos años, reflejado tanto en la cantidad y calidad de las producciones, como también
en el desarrollo de talento, todo lo cual consecuencialmente lleva a construir poco a poco
una industria cinematográfica con cimientos sólidos.
Así también está fuera de discusión que el cine en el mundo, como industria, es
deficitario, esto es, la mayoría de las veces los ingresos que genera no alcanzan para cubrir
sus costos de producción, lo cual lo convierte en un emprendimiento de alto riesgo. La
industria del cine Chileno no está ajena a esta realidad.
En consecuencia, debemos lidiar desde un principio con una industria cultural chilena en
formación en que de antemano sabemos que es altamente probable que los resultados
económicos sean negativos, salvo excepciones contadas con los dedos de una mano.
El presente trabajo tiene por objeto hacer un diagnóstico del estado de la producción de
obras cinematográficas de largometraje como resultado de la aplicación de la ley en sus
primeros cinco años de vigencia, a través de la línea de creación y producción de su fondo
concursable, cuyos resultados podemos apreciar con la perspectiva de situarnos hoy a casi
diez años del inicio de su vigencia1. Luego, plantear algunas sugerencias para el futuro,
haciendo propuestas concretas de definición de políticas públicas y reformas legales.
Para lo anterior se hará foco en las obras cinematográficas de largometraje financiadas
con dineros que provengan de la línea de creación y producción del fondo de fomento
1
A esta fecha, la última película en estrenarse corresponde a El Futuro, asignataria de la línea de producción
correspondiente al año 2009.
3
audiovisual para el período 2005-2009, los cuales corresponden a 58 proyectos2 por los
cuales el Estado desembolsó en total $4.413.977.709.Primeramente se presentará el panorama existente al entrar en vigencia la ley sobre
fomento audiovisual el 10 de noviembre de 2004: historia y antecedentes inmediatos de
esta política pública.
Luego se revisarán las políticas o fundamentos en función del cual se asignaron en la
práctica los recursos a la creación de largometrajes, para después revisar información
estadística concreta de los proyectos financiados y ver así el efecto concreto de los fondos
concursables en la industria nacional de producción de largometrajes.
Marco teórico
Nos enfrentamos aquí a la industria cultural de las obras cinematográficas.
Según la Convención UNESCO sobre la protección y la promoción de la diversidad de las
expresiones culturales, de Octubre de 2005, suscrita y ratificada por Chile, las industrias
culturales se refieren a todas aquellas industrias que producen y distribuyen bienes o
servicios culturales, esto es, las actividades, los bienes y los servicios que, considerados
desde el punto de vista de su calidad, utilización o finalidad específicas, encarnan o
transmiten expresiones culturales, independientemente del valor comercial que puedan
tener.
En el artículo “De las industrias culturales a las creativas - Análisis de la implicaciones en el
Reino Unido”3 de Nicholas Garnham se describen las principales características de estas
industrias:
2
En realidad son 61 proyectos los beneficiarios en este período, pero en 3 casos se ganaron un año el fondo
para producción y en otro año el fondo para postproducción, por lo que se tratan como un solo proyecto
sumando los aportes recibidos.
3
Incluido en el libro “Las Industrias Creativas – Amenazas sobre la cultura digital” de varios autores (GEDISA-2011)
4
a) Altos costos fijos de producción y, al llegar la digitalización, costos de
reproducción y distribución bajos o nulos.
b) Demanda incierta, con alto riesgo de invertir en un sector en el que una
pequeña porción de éxitos financia un mayor número de fracasos.
c) Características inherentes a los bienes públicos en el sentido que no existe
una destrucción del producto (y su contenido simbólico) durante el
consumo por lo que es imposible bloquear el acceso de otros consumidores
al bien o servicio, independientemente de la estructura de precios. Esto es
especialmente grave con la piratería física y las descargas por Internet.
d) En las relaciones de producción las industrias culturales tiene complejas
cadenas de valor en las que la ganancia se extrae de determinados
eslabones a través del control de la inversión en la producción y en la
distribución.
e) Relación con la tecnología. En los debates actuales sobre la digitalización y
el Internet se postula que las ganancias de todo el proceso están llegando a
quienes controlan los sistemas tecnológicos de distribución más que hacia
los productores originales de los servicios y productos culturales.
Hay en nuestro ordenamiento jurídico un vacío a consecuencia del cual no tenemos una
definición de obra cinematográfica, sin perjuicio de lo cual nuestra ley 17.336 sobre
propiedad intelectual le dedica sendos artículos que la regulan, diferenciándola de todas
los otros géneros y tipos de obras.
Existe sí en la ley 19.981 sobre fomento audiovisual una definición para obra audiovisual
como “Toda creación expresada mediante una serie de imágenes asociadas, con o sin
sonorización, incorporadas, fijadas o grabadas en cualquier soporte, que esté destinada a
5
ser mostrada a través de aparatos de proyección o cualquier otro medio de comunicación
o de difusión de la imagen y del sonido, se comercialice o no”. Luego, al definir obra
audiovisual de producción nacional señala que son aquellas “producidas para su
exhibición o su explotación comercial por productores o empresas audiovisuales de
nacionalidad chilena”.
Para efectos del presente trabajo, surge aquí una primera e importante diferenciación que
hace la ley entre aquellas obras audiovisuales que han de ser exhibidas de aquellas que
serán explotadas comercialmente, reconociendo a nuestro parecer la existencia de un
cine arte (de autor, no comercial) y un cine comercial (de alta convocatoria y distribuido
con ánimo de lucro). Rara vez confluyen en una misma obra una exploración artística y el
interés masivo y consecuencial generación de utilidades.
Como se verá más adelante, existe una relación de género-especie entre la obra
audiovisual y la obra cinematográfica.
En los capítulos siguientes se analizará la industria cultural chilena de las obras
cinematográficas de largometraje, comprendido el cine arte y el comercial, que han sido
financiadas por la línea de creación y producción del fondo de fomento audiovisual.
6
Política audiovisual, antecedentes inmediatos del fondo de fomento audiovisual
A comienzos de los años 90 la División de Cultura del Ministerio de Educación, que
contaba con un Área de Cine y Artes Audiovisuales coordinada por don Ignacio Aliaga,
recibió el encargo de redactar una política pública del sector audiovisual chileno.
El documento que resume la propuesta, con el título de “Política de fomento y desarrollo
del cine y la industria audiovisual” de julio de 1996, puede considerarse el punto de
partida para la creación de la ley de fomento del sector.
Para realizar este documento se formó un Grupo de Trabajo Interministerial (Educación,
Economía, SEGEGOB, SEGPRES y CORFO) y se consultó a los principales actores privados
de la industria. Con toda la información recogida se elaboró el documento que incluía:
a)
Antecedentes y Diagnóstico del sector cinematográfico y audiovisual chileno.
• Producción
• Ventanas de exhibición
• Distribución y comercialización
• Condiciones básicas para el desarrollo de la industria cinematográfica y
audiovisual.
• Fuentes y mecanismos de financiamiento del sector audiovisual.
• Normas legales que regulan la industria audiovisual.
b)
Política nacional de fomento y desarrollo del cine y la industria audiovisual
•
Principios orientadores de la Política nacional
•
Objetivos
•
Líneas de Acción y Modalidades de Operación
•
Instituciones y actores del sistema de fomento
•
Instrumentos y recursos para el financiamiento del sector.
7
Una vez realizado el Diagnóstico se definió cual sería el objetivo central de la Política
Audiovisual, esto es: “Fomentar el desarrollo de una industria cultural audiovisual, en sus
dimensiones empresarial y artístico- cultural, logrando un mejoramiento sostenido de la
calidad, el volumen y la competitividad internacional del cine y los productos
audiovisuales chilenos. Todo ello, a fin de contribuir al desarrollo cultural del país,
expandir la oferta y el acceso a bienes culturales audiovisuales, promover la expresión de
nuestra identidad cultural y proyectar la imagen de Chile en el mundo.”
Años más tarde, el 9 de Octubre de 2001, mediante Mensaje del Presidente Ricardo Lagos
Escobar, ingresaba a la Cámara de Diputados el Proyecto de ley sobre fomento
audiovisual, con la siguiente declaración en la cual se establecen claramente los objetivos
finales de su impulso:
”Para superar, entonces, las debilidades del cine y de la actividad audiovisual chileno,
y para profundizar y hacer perdurar sus fortalezas, se hace fundamental contar con
una legislación que proporcione los instrumentos institucionales y de fomento
adecuados, y que sirva a la implementación de políticas públicas orientadas a un
decidido y eficaz desarrollo de la industria audiovisual chilena.
Estamos ciertos que la proyección de la imagen-país se beneficiará enormemente con
el desarrollo de una industria cinematográfica y audiovisual chilena, en la que nuestro
pueblo no sólo descubrirá una instancia de entretenimiento, de encuentro con su
identidad y de apoyo para construir la memoria común, sino que, al mismo tiempo,
podrá acceder a una nueva y rica fuente de actividad económica y laboral.”
Luego de aproximadamente tres años de tramitación se publica en el Diario Oficial la Ley
19.981 Sobre fomento Audiovisual (10 de noviembre de 2004), que en lo sustancial crea el
Consejo del Arte y la Industria Audiovisual (“CAIA”) y establece el Fondo de Fomento
Audiovisual, que el primero debe administrar.
8
Paradójicamente, buena parte de la discusión del proyecto se realizó durante el año 2003,
período en que se verificó un importante auge del cine Chileno en que se estrenó “Sexo
con Amor” con una asistencia de 990.696 espectadores y Sub Terra con 483.905
espectadores. En cierta forma, este peak contaminó la discusión respecto de la real
necesidad de fomentar una industria cultural audiovisual que se veía exitosa y, muy
probablemente, derivó en que conforme al texto final de la ley los beneficiarios de ciertos
fondos debían reintegrar parte de la ayuda con ingresos netos derivados de la
comercialización de la obra financiada por el Fondo, como se verá más adelante.
La ley 19.981 es la manifestación culmine de una política pública en favor del audiovisual
en general y del cine en particular. Con posterioridad a este hito, no existe un documento
que plasme una política pública centralizada oficial en favor del cine4.
4
En lo que se refiere a esfuerzos legislativos, consignamos la ley 20.243 que establece normas sobre los
derechos morales y patrimoniales de los intérpretes de las ejecuciones artísticas fijadas en formato
audiovisual; la ley 20.709 que modifica normas sobre depósito legal de creaciones audiovisuales, de
iniciativa parlamentaria, recientemente publicada; el proyecto de ley que regula el secreto profesional en las
obras audiovisuales, aún en tramitación y que fue reactivo ante la detención de la documentalista Elena
Varela; y la fallida inclusión del concepto de Pyme cultural en el proyecto de reforma a la ley de donaciones
culturales. En lo que se refiere a políticas públicas, encontramos el documento denominado “Política
Nacional del Cine y el Audiovisual - Propuesta del Consejo del Arte y la Industria Audiovisual” de marzo del
2007, el cual es considerado una propuesta con aprobación pendiente por el Directorio del Consejo Nacional
de la Cultura y las Artes.
9
Stakeholders en la industria del cine
Es momento oportuno de repasar quienes son partes interesadas en la industria del cine
chileno, tomando el concepto de stakeholders5, esto es, partes interesadas que pueden
afectar o son afectados, en este caso, por las actividades de un emprendimiento
cinematográfico.
Cabe señalar que en general se trata de una industria cuyos incentivos están
perfectamente alineados en el sentido que mientras mayor es la atracción de público,
mayor es también el beneficio colectivo de los intervinientes, ya sea este espiritual o
económico. Asimismo, estamos en presencia de un mercado eficiente, autorregulado y en
el cual no existen barreras de entrada.
Identificamos a los siguientes stakeholders:
a) Los autores de las obras cinematográficas
b) El titular de las obras cinematográficas: el productor
c) Los inversionistas
d) Los fondos concursables
e) Los distribuidores
f) Los exhibidores cinematográficos
g) La Televisión
h) Las entidades de gestión colectiva
i) El público
a) Es autor de la obra cinematográfica la o las personas naturales que realizan la
creación intelectual de la misma. Así lo establece el artículo 27 de la ley 17.336
sobre propiedad intelectual. Se establece a continuación una presunción
simplemente legal de autoría, esto es, se infiere que personas que han
5
Término inglés utilizado por primera vez por R.E. Freeman en su obra: “Strategic Management: A
Stakeholder Approach” (Pitman, 1984)
10
desempeñado ciertos cargos o roles son creadores de la obra cinematográfica,
admitiéndose en todo caso prueba en contrario. Las personas favorecidas por esta
presunción son los autores:
i. del argumento;
ii. de la escenificación;
iii. de la adaptación;
iv. del guión;
v. de la música especialmente compuesta para la obra;
vi. el director; y
vii. de la obra o escenificación protegida, si la obra cinematográfica ha
sido tomada de éstas.
Cabe señalar que en el caso de las obras audiovisuales, no previstas ni reguladas al
año 1970, fecha de dictación de la ley sobre propiedad intelectual, los autores
serán todas aquellas personas que participan de la creación de la misma.
b) El titular de las obras cinematográficas es el productor. Conforme a los artículos 25
y 26 de la ley 17.336, el derecho de autor de una obra cinematográfica
corresponde a su productor, entendiéndose por este, la persona natural o jurídica
que toma la iniciativa y la responsabilidad de realizarla.
c) Los inversionistas: aquellas personas que realizan aportes financieros para la
realización de las obras cinematográficas, con el ánimo de recibir los beneficios del
aporte realizado. La inversión en obras cinematográficas califica como una
inversión de capital de riesgo, es decir aquellas en las cuales existe una alta
probabilidad de perder o apenas recuperar lo invertido y una baja probabilidad de
obtener una rentabilidad. Lo anterior hace que el retorno exigido por el
inversionista será superior a una inversión conservadora.
El instrumento que vincula a un inversionista con un productor cinematográfico es
comúnmente llamado contrato de coproducción, en virtud del cual cada parte se
11
compromete a realizar un aporte y se regula, entre otras cosas, como participarán
de titularidad y de las utilidades de la explotación de la obra cinematográfica. Se
trata de un contrato que no tiene regulación en nuestro ordenamiento jurídico y
respecto del cual se recomienda revisar su inclusión a través de una reforma legal
como se desarrollará más adelante.
d) Los fondos concursables: existen en Chile fondos concursables reembolsables y no
reembolsables. Dentro del primer grupo está el Fondo de Fomento Audiovisual,
dado que los aportes recibidos en ciertas líneas propias de proyectos
cinematográficos6 deben ser restituidos, de existir ingresos netos, según disponen
los incisos 3° y 4° del artículo 9° de la ley 19.981. El Fondo de Fomento Audiovisual
financia, entre otras cosas, escritura de guiones, pre-producción, producción y
post-producción, promoción, distribución, difusión y exhibición.
Entre los fondos no reembolsables encontramos el Fondo Corfo Cine.
e) Los distribuidores: definidos en la ley 19.981 como la empresa o persona natural o
jurídica que posee a cualquier título los derechos de distribución de una obra
audiovisual, y que los comercializa por intermedio de cualquier exhibidor. El
negocio de la distribución debe entenderse como un apoyo especializado al
productor, para lograr obtener el mayor rendimiento de su obra cinematográfica
6
Artículo 9º.- El Fondo, dentro de las condiciones que se establecen en la presente ley y su reglamento, se
destinará a:
a) Apoyar la producción y post producción de obras audiovisuales de largometraje, mediante concurso
público;
b) Otorgar subvenciones a proyectos audiovisuales, sin distinción de duración, formato y género,
contemplando la investigación, la escritura de guiones y la pre-producción, mediante concurso público;
c) Otorgar subvenciones y apoyo a la producción y post producción de mediometrajes, cortometrajes,
documentales, animación, vídeos y multimedia, así como a proyectos orientados al desarrollo de nuevos
lenguajes, formatos y géneros audiovisuales, mediante concurso público;
d) Apoyar proyectos orientados a la promoción, distribución, difusión y exhibición, en el territorio
nacional, de las obras audiovisuales nacionales o realizadas en régimen de coproducción o que forman parte
de acuerdos de integración o de cooperación con otros países;
e) Financiar actividades que concurran a mejorar la promoción, difusión, distribución, exhibición y, en
general, la comercialización de obras audiovisuales nacionales en el extranjero;
12
en salas de cine. Se encarga, entre otras cosas, de la calificación cinematográfica,
publicidad, copias, logística y negociación de la renta de arrendamiento por la
copia con los exhibidores y su facturación y cobranza, todo a cambio de una
comisión calculada sobre el ingreso que corresponderá al productor como titular
de la obra cinematográfica.
En industrias más maduras el distribuidor es además un motor de proyectos
cinematográficos, identificando en etapas muy iniciales obras con potencial, las
cuales compra de manera anticipada, asegurándose la distribución en el territorio
que le interesa. Sin embargo, es habitual, como ocurre en Chile, que el distribuidor
tome la decisión de compra sólo una vez visionada la obra cinematográfica
terminada y que el único riesgo que tome sea anticipar al productor el costo de las
copias y la publicidad necesarias para estrenar y luego recuperar esos costos de
manera preferente con el resultado de la explotación en salas de cine.
f) Los exhibidores cinematográficos son empresas cuyo giro comprende la exhibición
pública de obras, utilizando cualquier medio o sistema. Para lo anterior, realizan la
inversión de habilitar espacios que habitualmente se encuentran en centros
comerciales, con un determinado número de salas con distintas capacidades,
haciéndose cargo del tratamiento acústico, alfombras, pavimentos, butacas,
pantallas y proyectoras. Su negocio consiste en exhibir las obras que le ofrecen los
distribuidores, dentro de la semana cinematográfica que corre de jueves a
miércoles, esperando ingresen a verlas la mayor cantidad de público posible.
En los últimos 20 años el número de salas ha crecido de 143 a 319 pantallas, más
que duplicando la capacidad instalada.
g) La Televisión es un servicio de telecomunicaciones de libre recepción, que
transmite señales consistentes en imágenes y sonido a través del espacio
13
radioeléctrico, que es bien nacional de uso público. Chile se encuentra hoy a punto
de comenzar la migración desde el sistema de transmisión analógico al digital,
habiendo optado por la norma de transmisión ISDB-T, también conocida como
japonesa modificada o brasileña, la cual entre otras cosas, permite la existencia de
más señales en el mismo ancho de banda que utilizan hoy los canales de televisión
en Chile.
Los canales de televisión constituyen el principal poder comprador de obras
cinematográficas chilenas. En casos más aislados también han coproducido algunas
obras cinematográficas, aportando elementos humanos, técnicos e incluso tiempo
en pantalla para hacer publicidad de la misma obra, alternativa que es atractiva
pues disminuye la inversión que el productor y/o el distribuidor deben hacer al
momento del lanzamiento o estreno de la obra.
h) Las entidades de gestión colectiva son corporaciones de derecho privado,
debidamente autorizadas por el Ministerio de Educación y que por mandato legal
están habilitadas para efectuar cobros por usos de obras o derechos conexos por
cuenta de sus titulares. En el caso de la explotación de las obras cinematográficas
son dos las entidades de gestión colectivas que intervienen: la Sociedad Chilena del
Derecho de Autor (SCD) y Chileactores.
i) Finalmente y no por eso menos importante, está el público que asiste a las salas de
cine día a día y que en definitiva es el motor de la industria cinematográfica,
puesto que al concurrir en gran volumen pagando su entrada al cine, constituye la
principal fuente de ingresos y retorno al productor cinematográfico, antes de
compartir según corresponda, con el distribuidor y exhibidor. Cabe destacar que
en Chile el público se ha triplicado en los últimos 20 años de 7.157.669 admisiones
el año 1994 a 21.439.399 de admisiones el 2013.
14
Impacto de la línea de creación y producción del fondo de fomento audiovisual en la
industria nacional de largometrajes: indicadores medibles y estadísticas
Anualmente se abren las postulaciones al concurso para creación y producción del fondo
de fomento audiovisual, convocando cientos de proyectos ávidos de ser financiados, los
cuales son presentados por los interesados con total desconocimiento del objetivo de
cada instrumento de políticas públicas, sus alcances, y cuáles son los indicadores medibles
y definidos con anterioridad que permitirán evaluar con posterioridad su asignación.
Ahora bien, de la revisión del mensaje de la ley, del texto de la ley y el estudio de los
proyectos financiados en los primeros cinco años del fondo, encontramos algunos
indicadores que nos ayudan a concluir si la ley ha cumplido o no sus objetivos en lo que a
fomento de obras de largometraje se refiere.
Mensaje de la ley
El mensaje de una ley es el texto fundante que acompaña la presentación de los proyectos
de ley cuando la iniciativa nace del Presidente de la República. Constituye lo que se
denomina la historia fidedigna del establecimiento de la ley y en ciertos casos es un
elemento más a considerar para efectos de interpretarla, esto es, aclarar su sentido y
alcance, cuando este no es claro.
Como ya se señaló, la ley sobre fomento audiovisual en comento es resultado de un
mensaje presidencial del Presidente Ricardo Lagos Escobar7. En él identificamos a lo
menos cuatro ideas orientadoras:
•
Primera idea: relevancia cultural del cine y las artes audiovisuales:
“Al presentar este proyecto de ley de fomento a la industria audiovisual chilena,
nos insertamos en el grupo de naciones que acogen y fomentan una
7
Mensaje 6-345 de 28 de septiembre de 2001 con el que inicia un proyecto de ley sobre fomento audiovisual.
15
cinematografía, para proyectar la imagen del país en el mundo y para reforzar su
ser cultural en su propio territorio.”
•
Segunda idea: la historia
“El cine en Chile ha tenido, como se sabe, una existencia difícil, expuesto la mayor
parte de su existencia al esfuerzo virtualmente aislado de realizadores y
productores independientes.”
•
Tercera idea: inicio del apoyo público
“Los resultados de esta nueva experiencia de apoyo público al cine nacional, están
generando un período de incremento de la producción y de mejoramiento de la
distribución y exhibición, favoreciendo la respuesta del público a las películas
chilenas. ”
“…la política pública de apoyo al cine hasta ahora realizada, ha sido un factor
importante en su reciente fenómeno de desarrollo, manifestado en el incremento
de películas producidas y estrenadas, y en la creciente recepción del público a las
mismas.”
•
Cuarta idea: necesidad de una ley de apoyo al cine
“Es claro que con el talento y energía de nuestros cineastas y artistas, acompañado
del apoyo público, es posible lograr avances sustantivos en el desarrollo de nuestra
cinematografía.”
“Para superar, entonces, las debilidades del cine y de la actividad audiovisual
chileno, y para profundizar y hacer perdurar sus fortalezas, se hace fundamental
contar con una legislación que proporcione los instrumentos institucionales y de
fomento adecuados, y que sirva a la implementación de políticas públicas
orientadas a un decidido y eficaz desarrollo de la industria audiovisual chilena.”
16
“Estamos ciertos que la proyección de la imagen-país se beneficiará enormemente
con el desarrollo de una industria cinematográfica y audiovisual chilena, en la que
nuestro pueblo no sólo descubrirá una instancia de entretenimiento, de encuentro
con su identidad y de apoyo para construir la memoria común, sino que, al mismo
tiempo, podrá acceder a una nueva y rica fuente de actividad económica y
laboral.”
La Ley
Es importante reconocer que, no obstante su nombre, la ley sobre fomento audiovisual
tiene un claro enfoque hacia el cine, de hecho en la industria este cuerpo normativo es
llamado “Ley del Cine”. Esto lo corroboran además pasajes del mensaje que ya revisamos.
El primer orientador que encontramos es el artículo 2° de la ley, el cual señala como
objetivo de la norma el desarrollo, fomento, difusión, protección y preservación de las
obras audiovisuales nacionales y de la industria audiovisual. Luego en el artículo 8° indica
que el fondo está destinado a otorgar ayudas para el financiamiento de proyectos,
programas y acciones de fomento de la actividad audiovisual nacional.
El segundo orientador, contenido en el inciso 3° y 4° del artículo 9° de la ley, establece
que los fondos asignados en algunas líneas (básicamente de creación, producción,
promoción, distribución, difusión y exhibición) se reembolsarán al Fondo hasta el 50% de
la ayuda, cuando se generen ingresos netos en la comercialización de la producción
audiovisual. Luego, la ley señala que serán considerados ingresos netos aquellos ingresos
obtenidos por la producción en su comercialización que superen el monto de los costos de
la producción establecidos en el proyecto aprobado. El reglamento establecerá la
oportunidad y modalidad de requerir los antecedentes a los beneficiarios para hacer
efectivo el retorno, así como los procedimientos para efectuar los cálculos pertinentes. El
reglamento definirá asimismo las sanciones aplicables en caso de no cumplimiento
adecuado de esta normativa.
17
Es dable establecer que sólo se puede exigir reembolso de la ayuda cuando hay real
expectativa de éxito económico. Habiendo revisado en lo pertinente los 58 proyectos
beneficiarios del fondo en la línea de creación y producción, en todos los contratos que
formalizan el aporte estatal se dispuso que éstos debían reembolsar el 50% de la ayuda, lo
que corresponde al tope máximo establecido en la ley. Es decir, en cada uno de ellos el
fondo vio un potencial comercial que se traduciría en un reembolso.
Es preciso señalar que esta norma relativa al reembolso no formaba parte de la redacción
inicial del proyecto. Las indicaciones para incluirlo fueron presentadas por el Poder
Ejecutivo.8 Asimismo, este reembolso no está contemplado en la ley sobre fomento al
libro y a la lectura ni en la ley de fomento de la música chilena, consideradas en conjunto
con la ley FFA como pilares de la nueva institucionalidad cultural chilena.
El tercer orientador y final lo establece el inciso 5° del artículo 9° de la ley, el cual indica
que anualmente el CAIA definirá un porcentaje de óperas primas nacionales a contemplar
en los proyectos de producción, según requisitos de calidad de los proyectos postulados,
así como criterios y programas que propendan al fomento equitativo de la actividad
audiovisual en las Regiones del país. A lo largo de los años, la definición fue la siguiente:
Bases año 2005: 2 óperas primas;
Bases año 2006: 4 óperas primas;
Bases año 2007: 2 óperas primas;
Bases año 2008: 2 óperas primas más largometrajes dirigidos a público infantil y un
largometraje regional;
Bases año 2009: 2 óperas primas, más proyectos que recojan el concepto bicentenario en
sus propuestas, es decir aquellos que aborden el desarrollo de alguna temática en el
8
Para más información respecto de esta discusión, ver Memoria de Prueba titulada “Industria
Cinematográfica Chilena, Legislación e instituciones pertinentes y problemáticas que debe enfrentar” de don
Gianfranco Raglianti Borbolla, páginas 126-145, Facultad de Derecho, Universidad de Chile.
18
transcurso de los 200 años desde la constitución de la República, que se remita a hitos
históricos relativos al proceso de independencia o el período del centenario, establezcan
vínculos con los tópicos de identidad nacional y en general que miren el pasado,
reflexionen el presente o piensen el futuro del país;
Bases año 2010: un 25% de óperas primas, así como se propenderá a adjudicar los
recursos a obras con componente regional (producidas en regiones distinta a la
Metropolitana y/o de realizadores regionales distintos a la Metropolitana o coproducidas
entre regiones). Por su parte, en la Modalidad de Producción de Obras Regionales, se
propenderá a seleccionar a lo menos una obra por región y a favorecer la selección en
regiones donde no hay Escuelas de Cine;
Bases año 2011: a lo menos 3 óperas primas (nuevos realizadores) y un largometraje
regional, siempre que los hubiere. En el caso de no existir proyectos regionales elegibles,
los recursos podrán asignarse a otra línea con proyectos regionales;
Bases año 2012: a lo menos 3 óperas primas (nuevos realizadores) y un largometraje
regional, siempre que los hubiere; y
Bases año 2013: dentro de los criterios de selección se habla de propender a la selección
de óperas primas, lo cual implica que ante igualdad de puntaje de dos o más proyectos, se
seleccionará al proyecto que constituya ópera prima, sin especificar en ellas el porcentaje
que por ley deben fijar.
Estadísticas
Los datos que se presentan a continuación corresponden a información de los 58
proyectos aprobados por el fondo audiovisual entre los años 2005 y 2009, sus primeros 5
años, complementada con información de la Cámara de Exhibidores Multisalas A.G. y de la
Cámara de Distribuidores Cinematográficos A.G., para efectos de cruzar con su asistencia,
recaudación y número de copias con que se estrenó cada largometraje.
19
Gráfico N° 1
El 66% de los proyectos financiados son largometrajes de ficción y el 34% documentales.
Gráfico N° 2
Sin Estrenar
16%
Estrenado
84%
El 84% fue estrenado, es decir presentado a exhibición pública en salas de cine, aunque
sea con una sola copia, mientras que el 16% aún no es estrenado.
20
Gráfico N° 3
+ 100.001
6%
50.001100.000
6%
Sin Info
23%
20.00150.000
12%
1.001 20.000
37%
1-1,000
16%
En el 53% de las obras estrenadas las admisiones fueron menos de 20.000 espectadores;
el 18% entre 20.001 y 100.000; y sólo en un 6% que corresponde a 3 casos, las admisiones
fueron más de 100.000.
Gráfico N° 4
+ 200M
8%
50M 200M
16%
Sin Info
23%
1-1M
10%
10M - 50M
12%
1M - 10M
31%
En materia de ingresos de boletería en cines, sólo 4 obras, equivalente al 8% tuvieron más
de 200 millones de pesos; el 16% entre 50 y 199 millones de pesos; y el 53% menos de 50
millones de pesos.
21
Gráfico N° 5
20 - 30
copias
12%
+ 31 copias
Sin Info
10%
23%
10 - 19
copias
18%
6 - 9 copias
6%
1 - 5 copias
31%
En cuanto al número de copias con que se estrenaron las obras de las cuales se consiguió
esta información en particular (total 38), el promedio fue de 12,5 copias.
Gráfico N° 6
4.413.977.709
2.922.996.837
1.171.449.717
Monto Total financiado
Ingresos Por Boletería
Recaudación por IVA
Del total de dinero inyectado a las producciones por $4.413.977.709.-, se generaron
ingresos en boletería por $2.922.996.837.- El retorno al Fisco a través del IVA corresponde
a un 26,5% de lo aportado.
22
En los siguientes gráficos se trabajará sólo considerando los largometrajes estrenados con
más de 10 copias, cuyo universo corresponde a 20 proyectos.
Gráfico N° 7
+ 100.001
15%
1.001 20.000
40%
50.001100.000
15%
20.00150.000
30%
En el 30% de las obras estrenadas con más de 10 copias las admisiones fueron más de
50.000 espectadores; el 30% entre 20.001 y 50.000; y en un 40%, las admisiones fueron
menos de 20.000.
Gráfico N° 8
+ 200M
20%
1M - 10M
20%
10M - 50M
20%
50M - 200M
40%
23
En materia de ingresos de boletería en cines, un 60% tuvo más de 50 millones de pesos; el
20% entre 10 y 50; y el 20% menos de 20 millones de pesos.
Gráfico N° 9
Recaudación Total
2.844.444.236
1.868.659.851
752.512.417
Monto Total financiado
Ingresos Por Boletería
Recaudación por IVA
Del total de dinero inyectado a producciones estrenadas con más de 10 copias
$1.868.659.851, se generaron ingresos en boletería por $2.844.444.236.- El retorno al
Fisco a través del IVA corresponde a un 40,2% de lo aportado.
Retorno de los aportes a través del IVA
Si hacemos el ejercicio teórico de pensar que con los fondos recibidos se pagaron bienes o
servicios afectos a IVA, como ocurre en la mayoría de las producciones, existió un retorno
al Fisco de parte de los dineros entregados, que de no hacerse la película no habrían
existido; luego si a esa porción sumamos el IVA que generó el pago de la entrada en
boletería por ver la respectiva obra y lo sumamos con lo primero, el retorno teórico vía
impuestos al Fisco en la totalidad de los proyectos fue de $1.171.449.717.-,
correspondiente al 26,5% de lo aportado (Gráfico N°6) . Este mismo ejercicio para las
películas estrenadas con más de 10 copias significó un retorno teórico de 40,2% (Gráfico
N°9).
24
Si analizamos individualmente los proyectos cinematográficos, nos encontramos que sólo
en 3 casos este mismo ejercicio le reportó al Fisco el retorno teórico indirecto completo
de la ayuda a través de la recaudación de IVA.
Si bien este es un criterio netamente economicista, podría constituir uno de los
indicadores de medición a considerar por el fondo al momento de adjudicar dineros a
producciones, exigiendo el estreno con un determinado número de copias, inversión en
marketing y asumiendo que con ese estreno en salas de cine debieran producirse
admisiones que ayudarán a recaudar IVA y obtener un retorno indirecto del subsidio. Así
también pueden existir documentales o cine de autor que se reconozca de menor
convocatoria en que no exista la misma exigencia de copias o marketing para estrenar,
marcando así las diferencias en cuanto a su potencial comercialización.
Fue precisamente en la discusión parlamentaria de esta ley que se planteó la posibilidad
de evaluar este retorno teórico, en una opinión del Senador Parra:
“El hecho de que una obra sea exitosa es una circunstancia aleatoria, difícilmente
predecible y que exige la concurrencia simultánea de múltiples elementos. En
último término, explicó, el éxito origina pago de impuestos, pues las utilidades
quedan gravadas con los tributos correspondientes, lo que redunda en mayor
ingreso fiscal.”9
Habiendo revisado los proyectos adjudicados en la línea de creación y producción de
largometrajes para los primeros cinco años del fondo es posible concluir que los
principales parámetros considerados por el fondo audiovisual en su evaluación, ante la
ausencia de una definición expresa, favorecieron la producción audiovisual del tipo
cinematográfica, con una potencialidad de retorno económico y privilegiando proyectos
de realizadores con trayectoria. A su vez hay demostración de efectividad en cuanto al
desarrollo y fomento de obras de largometraje, manifestado en el número de obras
9
Historia de la ley 19.981, p. 231.
25
producidas y que han llegado a buen término, siendo estrenadas en salas de cine. Sin
embargo, no es demostración de efectividad en cuanto a la inversión y retorno de los
fondos. Cabe recordar que en la totalidad de los proyectos financiados, el contrato
celebrado con el productor contempló la cláusula en la cual se exigiría el reembolso de la
ayuda por hasta un 50% en caso de existir ingresos netos. La inclusión de esta cláusula
podría ser indicador de que el fondo audiovisual vio la potencialidad de un retorno que en
la práctica no ocurrió.
26
Propuestas
Conforme a los numerales 1) y 8) del artículo 7° de la ley sobre fomento audiovisual, son
facultades del CAIA:
“1) Asesorar al Consejo Nacional de la Cultura y las Artes en la formulación y
elaboración de la política de desarrollo estratégico nacional del audiovisual.”; y
“8) proponer las modificaciones legales y administrativas necesarias para el
desarrollo de la actividad audiovisual; la efectiva protección de los derechos de
autor y propiedad intelectual de los productores, directores, actores y demás
personas que participen en la creación de una obra audiovisual y la celebración de
acuerdos de coproducción, integración y colaboración, así como la homologación
de legislaciones con los países o asociación de países con los que se celebren
dichos acuerdos.”
En base a estas disposiciones se presentan a continuación algunas sugerencias de cursos
de acción en materia de:
(i)
políticas públicas: definir la política de desarrollo estratégico nacional del
audiovisual en lo relativo a:
a. Creación y producción de largometrajes; y
b. Ampliar la base de tratados de coproducción internacionales.
(ii)
reformas legales:
27
a. Modificar la ley 17.336 sobre propiedad intelectual para incluir el concepto
de obra cinematográfica o la extensión de su estatuto a todas las obras
audiovisuales y la regulación del contrato de coproducción;
b. Modificar la ley 19.981 en lo que respecta a invertir los recursos obtenidos
en Chile y la derogación de los incisos 3° y 4° del artículo 9° relativos al
reembolso del subsidio; y
c. Modificación de la ley tributaria para incluir incentivos a la inversión
privada y atracción de producción extranjera.
28
En materia de políticas públicas
Definición de política de desarrollo del audiovisual en lo relativo a la creación y
producción de largometrajes y su evaluación
Como se indicó anteriormente, no se conocen indicadores medibles y definidos con
anterioridad para evaluar la efectividad y eficacia de la línea de creación y producción de
largometrajes que ha sido objeto de la presente investigación.
La pregunta base es ¿qué persigue el Estado al financiar la creación y producción de
largometrajes?
Encontrándonos en el marco de una ley sobre fomento audiovisual la respuesta obvia
parece ser para colaborar en aumentar la oferta de dichas obras cinematográficas.
Ahora bien, como política audiovisual, no basta con incrementar la oferta inyectando
dinero a la industria cinematográfica, si no sumamos también en la pregunta base cómo
ayudamos también a mejorar e incrementar el acceso a las nuevas obras, es decir, cómo
ayudamos a formar audiencia y así consolidar nuestra incipiente industria
cinematográfica.
Como se advirtió antes, al aumentar la demanda por cine chileno es altamente probable
que la oferta aumente y se produzca un círculo virtuoso en que un público masivo a través
del pago de su entrada en boletería sirva de motor a la creación de más y mejor cine, sin
perder nunca de vista lo difícil que es subsistir en esta industria deficitaria. De más está
decir que para que esto ocurra, debe existir además una necesaria conexión entre los
contenidos y los espectadores.
En el último tiempo se ha visto mayor preocupación del CAIA por las audiencias a través
de las líneas de formación de audiencias, una línea que favorece la permanencia de cine
chileno en multisalas y antes una línea de financiamiento de salas de cine que se
comprometieran a exhibir preferentemente cine chileno.
29
No es simple compatibilizar el fomento de la oferta en los diversos tipos de obras
cinematográficas con la generación de resultados económicos, más cuando debe
reconocerse necesariamente la coexistencia de un cine arte o de autor (no comercial) y un
cine comercial (de alta convocatoria y distribuido con ánimo de lucro).
Es necesario avanzar en criterios que orienten la evaluación de los proyectos de creación y
producción de largometrajes, distinguiendo entre obras cinematográficas de ficción o
documental que hayan de ser explotadas comercialmente de aquellas que no lo serán.
Si el productor que postula al fondo declara interés en que su obra tenga explotación
comercial, entendida como la válida expectativa de convocar masivamente espectadores,
es menester que el fondo le exija estrenar con un determinado número de copias que
aseguren una cobertura adecuada de las salas de cine existentes. De la misma manera y
siguiendo la lógica internacional de la industria del cine, es imperativa la inversión en
publicidad y la presentación de un plan de negocios que incluya un plan de distribución y
marketing.
Como se vio en los gráficos presentados en los capítulos anteriores, en un ejercicio
teórico, en tres casos de proyectos financiados por el fondo volvió al Fisco a través del IVA
la totalidad del aporte. No es coincidencia que justamente esas películas se estrenaron
con más de 30 copias. Es decir hay una correlación directa entre número de copias y
rendimiento de admisiones e ingresos, cuando ha existido voluntad declarada por parte
del productor de pretender una explotación comercial.
Por lo anterior, debiera existir un criterio preestablecido y conocido por los postulantes a
los fondos de creación y producción de largometrajes, en cuanto a que los fondos se
distribuirán reconociendo esta diferenciación, evaluando algunos proyectos con un
criterio económico para el retorno hacia el fondo, con especial obligación de estrenar en
salas de cine con un determinado número de copias e inversión en marketing, y otros
evaluados derechamente sin retorno o con un retorno menor. Esto ayudará además a
crear instrumentos de medición diferenciados para uno y otro caso.
30
Como se verá más adelante, debe hacerse también una revisión de la conveniencia de
mantener el carácter reembolsable de la línea del fondo audiovisual de creación y
producción de largometrajes.
31
Ampliar la base de tratados internacionales de coproducción
Una buena forma de ingresar a Chile al radar de los productores internacionales es a
través de la celebración de tratados internacionales de coproducción, comunicarlos
adecuadamente y complementarlos con fondos y beneficios tributarios.
En general los Tratados en estas materias, buscan principalmente consagrar el principio de
trato nacional, esto es, que la obra cinematográfica desarrollada a su amparo, sea tratada
como nacional en los países que suscriben el acuerdo, beneficiándose de la normativa
interna de cada jurisdicción, incluso acceder a fondos concursables. Además pueden
contemplar facilidades de tránsito tanto a las personas, como a los equipamientos
técnicos y material audiovisual.
Chile tiene en la actualidad los siguientes tratados de coproducción vigentes:
•
Acuerdo de Coproducción Cinematográfica entre el Gobierno de la República
Francesa y el Gobierno de la República de Chile, suscrito en Santiago con fecha 30
de Noviembre de 1990, en vigencia desde el 15 de octubre de 1992.
•
Acuerdo Complementario al Convenio Básico de Coproducción Técnica y Científica
entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de la República de
Venezuela, en el área de la coproducción de obras cinematográfica, suscrito en
Santiago con fecha 2 de Abril de 1993, en vigencia desde el 21 de diciembre de
1994.
•
Acuerdo en el Área de la Coproducción entre el Gobierno de la República de Chile y
el Gobierno de Canadá, suscrito en Santiago con fecha 2 de Septiembre de 1994,
en vigencia desde el 28 de abril de 1998.
•
Acuerdo entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de la República
de Argentina en el área de la Coproducción Cinematográfica, suscrito en Buenos
32
Aires con fecha 16 de Diciembre de 1994, en vigencia desde el 19 de diciembre de
2003.
•
Acuerdo Complementario entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno
de la República Federativa del Brasil en el ámbito de la cooperación y de la
Coproducción Cinematográfica, suscrito en Brasilia con fecha 25 de Marzo de 1996,
en vigencia desde el 8 de julio de 1996.
•
Acuerdo de coproducción cinematográfica entre el Gobierno de la República de
Chile y el Gobierno de la República Italiana, suscrito en Roma con fecha 6 de
Octubre de 2004, en vigencia desde el 16 de agosto de 2013.
En Chile los tratados internacionales son firmados por representantes del gobierno y luego
son ratificados por el Congreso pleno, y promulgados y publicados, pasando a tener la
misma jerarquía que una ley.
El último tratado con Italia resulta emblemático, pues el acuerdo fue suscrito el 2004 y
casi 9 años después entra en vigencia. ¿Es acaso demostración del desinterés en este tipo
de acuerdos o sólo una triste coincidencia? Es bueno recordar que este tipo de tratados
tienen normas estándares y no comprometen recursos del Estado.
Hay que ampliar la base de tratados internacionales en materia de colaboración y
coproducción cinematográfica y audiovisual. Si miramos países como Nueva Zelanda o
Canadá, que se han propuesto la atracción de producción como política pública, el
primero tiene 13 tratados vigentes y el segundo 53. No significan ninguna erogación para
el Fisco y por el contrario sólo reportarían beneficios a la industria y a nuestra economía,
generando además intercambio y aprendizaje. Lo anterior debe ir necesariamente de la
mano con la creación de beneficios tributarios efectivos para incentivar la producción
extranjera en nuestro país, según se verá más adelante.
33
En materia de reformas a nuestra legislación
Ley 17.336 sobre propiedad intelectual: concepto de obra cinematográfica o extensión
de su estatuto a todas las obras audiovisuales
Las reformas a la ley 17.336 que se proponen buscan dar certeza jurídica y crear un
ambiente grato para la inversión privada (a quienes proponemos cederles la iniciativa en
el financiamiento de las obras cinematográficas): definir la obra cinematográfica o
extender su estatuto a todas las obras audiovisuales; y regular el contrato de
coproducción.
Como se indicó anteriormente, existe entre la obra audiovisual y la obra cinematográfica
una relación de género-especie.
La problemática actual es que no existe en nuestra ley 17.336 sobre propiedad intelectual
una definición de obra cinematográfica. Sin perjuicio de ello en los artículos 25 y
siguientes de la referida ley se establece una regulación especial y excepcional para las
obras cinematográficas, básicamente definiendo a quienes se presumen coautores de la
misma, entregando la titularidad de la misma al productor y describiendo efectos propios
de la creación cinematográfica. De esto ya hablamos cuando nos referimos a los
stakeholders de la industria.
En síntesis, por expresa disposición de la ley la titularidad de los derechos patrimoniales
que derivan del derecho de autor en una obra cinematográfica y que permiten explotarla
y recaudar ingresos, recaen en el productor. La regla general en todas las otras obras es
que los titulares son los autores.
Si no tenemos un concepto claro de obra cinematográfica no hay certeza de qué obras
califican para tener esta regulación especial, en que el productor será titular de la obra.
34
Para clarificar debemos pensar que la realidad al año 1970, fecha de dictación de nuestra
ley sobre propiedad intelectual, la obra cinematográfica era la única forma de expresión
de las obras audiovisuales, filmadas y luego exhibidas en formato 35 mm. en salas de cine.
Era un emprendimiento que demandaba mucho dinero y cuyo resultado era incierto y de
alto riesgo de obtener retorno. En definitiva la entrega de la titularidad al productor,
siguiendo el modelo norteamericano, era para asegurar su explotación y favorecer a quien
había tomado el riesgo y la responsabilidad de realizar la obra.
La única definición de obra cinematográfica en nuestro ordenamiento jurídico la
encontramos en el Acuerdo complementario al convenio básico de cooperación técnica y
científica entre el gobierno de la República de Chile y el gobierno de la República de
Venezuela en el área de la coproducción de obras cinematográficas, entendiéndose por
ella “todo mensaje visual o audiovisual compuesto por imágenes en discurso diacrónico,
fijado a cualquier soporte, con posibilidad de ser exhibido por medios masivos”.
Asimismo, encontramos en la ley sobre calificación de la producción cinematográfica una
definición de producción cinematográfica, como “la elaboración de imágenes en
movimiento a través de cualquier soporte, con o sin sonido, independientemente de su
duración”.
Se estima que ambos conceptos son insuficientes por cuanto, según disponen las normas
de las cuales se extraen, sólo son para los efectos de los respectivos cuerpos normativos,
que en el primer caso busca colaboración bilateral entre países y en el otro la
comercialización, distribución y exhibición pública de las obras cinematográficas y la
calificación que se requiere para hacer alguno de estos actos.
En la ley sobre propiedad intelectual encontramos una referencia a las obras
cinematográficas dentro del listado de obras del artículo 3° que quedan especialmente
protegidas con arreglo a la ley. Luego, como sabemos, en los artículos 25 y siguientes se
ocupa de regular de manera específica y excepcional los efectos de la creación de una
obra cinematográfica, quienes son los autores y titulares y otros efectos especialmente de
carácter económico que derivan de su creación y explotación.
35
La obra audiovisual, por su parte está definida en el Tratado sobre el Registro
Internacional de Obras Audiovisuales, vigente desde su publicación en el Diario Oficial el
22 de Marzo de 1994, como “toda obra que consista en una serie de imágenes fijadas
relacionadas entre sí, acompañadas o no de sonidos, susceptible de hacerse visible y, si va
acompañada de sonidos, susceptibles de hacerse audible.”
Por su parte, como ya se comentó en el Marco Teórico de esta investigación, la ley sobre
fomento audiovisual las define como: “Toda creación expresada mediante una serie de
imágenes asociadas, con o sin sonorización, incorporadas, fijadas o grabadas en cualquier
soporte, que esté destinada a ser mostrada a través de aparatos de proyección o cualquier
otro medio de comunicación o de difusión de la imagen y del sonido, se comercialice o
no.”
Sin perjuicio que, como se comentó anteriormente, las definiciones contenidas en la ley
sobre fomento audiovisual son sólo para efectos de dicha ley, nos parece que el concepto
es acertado y conjuntamente con el concepto contenido en el Tratado arriba enunciado,
clarifican los elementos de la obra audiovisual, que son:
-
Creatividad, lo cual la caracteriza como obra, sumado a la originalidad;
-
Asociación o relación sucesiva de imágenes;
-
Fijación de las imágenes en cualquier soporte;
-
Con o sin sonorización;
-
Destinada a ser mostrada por cualquier medio; e
-
Irrelevancia de su explotación comercial.
Para efectos del presente trabajo entenderemos por obra cinematográfica aquella obra
audiovisual, con todas las características antes enunciadas, que esté destinada a ser
comercializada y comunicada al público a través de aparatos de proyección, persiguiendo
así el productor un recupero o retorno sobre la inversión propia o de terceros efectuada
en la realización de la obra. Lo que caracteriza y diferencia a la obra cinematográfica de las
obras audiovisuales es su explotación comercial en salas de cine, que permite convocar de
36
manera masiva a un público que estará disponible a pagar su entrada y generar así
ingresos al productor que le permitan cubrir su inversión y eventualmente obtener
utilidades. A nuestro entender lo que caracteriza hoy a la obra cinematográfica no es el
formato, pues se puede grabar y exhibir en digital, tampoco la alta inversión que requiere
su realización, pues eso es común a todo emprendimiento audiovisual.
En línea con esto la ley de cine de España, define película cinematográfica como “Toda
obra audiovisual, fijada en cualquier medio o soporte, en cuya elaboración quede definida
la labor de creación, producción, montaje y posproducción y que esté destinada, en
primer término, a su explotación comercial en salas de cine.” La circunstancia de hacer
copias de la obra e invertir en publicidad para atraer público al estreno en salas de cine
marca una gran diferencia con todas las demás obras audiovisuales no destinadas a
explotación en salas de cine y eso justificaría, entre otros efectos, la entrega de la
titularidad del derecho de autor al productor.
Pensando en la reforma de nuestra ley, es válido proponer definir la obra cinematográfica
y aclarar así a qué obras aplica o no el estatuto especial.
Otra opción, también de reforma, y que a su vez genera certeza, es extender el estatuto
que hoy existe para la obra cinematográfica a todas las obras audiovisuales, justificado en
que hoy, dado el estado del arte, no hay razón para diferenciar entre las distintas especies
de obras audiovisuales.
El productor audiovisual, no cinematográfico, está hoy en una situación desmejorada
respecto del productor cinematográfico. No es titular de la obra audiovisual, habiendo
igualmente tomado la iniciativa y la responsabilidad de realizarla. Esto lo obliga a resolver
de manera contractual la entrega de la titularidad por parte de los autores, generando
problemas de interpretación que pueden ser complejos. Ahora bien, un cambio legislativo
que entregue la titularidad de la obra audiovisual a sus productores debe ser consensuada
con los autores, por cuanto privará a éstos últimos de derechos patrimoniales respecto de
la obra audiovisual creada.
37
Regulación del contrato de coproducción
El contrato de coproducción es a las obras audiovisuales como el contrato de edición es a
las obras literarias10. No existe en nuestro ordenamiento jurídico una regulación para el
contrato de coproducción, más allá de la referencia que a él se hace en los tratados
internacionales de coproducción, para efectos de graficar las menciones obligatorias que
debe contener para calificar al amparo de dichos instrumentos internacionales11.
Mientras más crece y se desarrolla la industria audiovisual, aumentando la inversión en la
misma, surgen vínculos cada vez más complejos entre los stakeholders y el sistema exige
también reglas claras en sus relaciones contractuales. No es indiferente para los
inversionistas privados que el contrato de coproducción hoy pueda admitir distintas
formas contractuales, como una asociación o cuentas en participación, la constitución de
10
El contrato de edición está regulado en la ley 17.336 sobre propiedad intelectual, artículos 48 y siguientes.
En el Acuerdo en el Área de la Coproducción entre el Gobierno de la República de Chile y el Gobierno de
Canadá, suscrito en Santiago con fecha 2 de Septiembre de 1994, se establece que el contrato incluirá: 1. el
título de la coproducción; 2. el nombre del autor del guión, o aquél del adaptador si se obtiene de alguna
fuente literaria; 3. el nombre del director (se permitirá una cláusula de sustitución para su reemplazo si
fuese necesario); 4. el presupuesto; 5. el plan de financiamiento; 6. una cláusula que establezca la
repartición de las ganancias, de los mercados, de los medios de comunicación o una combinación de éstos;
7. una cláusula que detalle la contribución de los coproductores en cualquier caso de exceso o disminución
de gastos, cuyo aporte será en principio proporcional a sus respectivas contribuciones, a pesar de que el
aporte del coproductor minoritario para cualquier gasto adicional puede ser limitado a un porcentaje menor
o a un monto fijo, siempre que se respete el aporte mínimo permitido; 8. una cláusula que señale que el
acceso a beneficios bajo el presente Acuerdo no compromete a las autoridades gubernamentales, en
cualquiera de los dos países a otorgar licencia para permitir la exhibición pública de la coproducción; 9. una
cláusula que indique las medidas a tomar en caso de que: (a) luego de una consideración exhaustiva del
caso, las autoridades competentes de cualquiera de los dos países se nieguen a otorgar los beneficios
solicitados; (b) las autoridades competentes prohíban la exhibición de la coproducción en cualquiera de los
dos países o su exportación a un tercer país; (c) cualquiera de las partes deje de cumplir con sus
obligaciones; 10. el período de inicio del rodaje; 11. una cláusula que estipule que el coproductor
mayoritario adquirirá una póliza de seguro que cubra al menos todo riesgo de producción y todo riesgo de
producción del material original; 12. una cláusula que estipule la participación de los derechos de propiedad
intelectual sobre una base que sea proporcional a los aportes respectivos de los coproductores; 13. El
contrato de distribución, en el caso que éste ya se hubiese firmado; 14. Una lista del personal creativo y
técnico que indique las nacionalidades y, en el caso de los actores, los papeles que desempeñarán; 15. El
calendario de producción; 16. El presupuesto detallado, que indique los gastos en que incurrirá cada país; y
17. La Sinopsis.
11
38
una sociedad o un mutuo o préstamo de dinero. Cualquiera que sea la forma contractual
en la cual se opte para coproducir, ésta debe hacerse cargo de una serie de efectos que se
producen entre las partes, entre los cuales el más trascendente dice relación con la
transferencia o cesión de los derechos de autor, siempre implícito en ellos. Conforme a
nuestra ley sobre propiedad intelectual para que una transferencia o cesión de derechos
de autor sea válida requiere que el acto o contrato se celebre por escritura pública o
instrumento privado autorizado por Notario. Es decir para que un contrato de
coproducción sirva para estos efectos debe cumplir el estándar formal legal requerido,
cuestión que no siempre ocurre en la práctica.
Dentro de los inversionistas privados debemos considerar a los canales de TV. Con la
introducción de la televisión digital terrestre, la aparición de nuevas señales y operadores,
debiera crecer la demanda por obras audiovisuales para transmitir. Por su parte los
canales de televisión en mayor o menor medida tienen experiencia en coproducción
audiovisual o cinematográfica. La introducción de reglas e incentivos claros para que lo
anterior ocurra colaboraría significantemente en la cadena virtuosa de explotación de las
obras audiovisuales.
Se proponen a continuación las cláusulas contractuales mínimas que debe contener todo
contrato de coproducción:
1) Identificación de la obra cinematográfica: debe ser lo más precisa posible, de forma tal
que el consentimiento de las partes al entrar en una coproducción sea en consideración a
los antecedentes que se declaran. En este sentido debe consignar:
a) Nombre de la obra;
b) Productor;
c) Forma en que se distribuirán los derechos de autor y derechos de explotación;
d) Director de la obra;
e) Autor del guión y antecedentes sobre la cesión de los derechos;
f) País de origen;
g) Formato de la obra;
39
h) Duración aproximada;
i) Elenco comprometido;
j) Fechas de pre-producción, producción y post-producción; fecha de estreno.
2) Presupuesto, aporte y participación: Es de la esencia de la coproducción que se realice
un aporte en base al presupuesto total de la obra, lo que determinará además la
participación en la explotación. Por lo anterior, deberá contener:
a) una copia del presupuesto total de la obra, que firmado por las partes se
entenderá formar parte integrante del contrato de coproducción para todos los
efectos;
b) en qué consistirá el aporte de cada coproductor. En dinero, especies o
servicios. Si se trata de servicios, éstos deben estar descritos con absoluta
precisión, pues deberá estar vinculada necesariamente con la individualización
de la obra cinematográfica, esto es, en el entendido que es bajo cierto formato,
duración, etc.
c) Debe estar claramente definido qué se entiende por ingresos e incluir una
cláusula que limite los gastos que pueda hacer el Productor, los que en
definitiva se deducirán de los ingresos a que las partes tendrán derecho.
d) Debe especificarse que las partes sólo responderán hasta el monto del aporte
comprometido y que cualquier gasto o aumento en el presupuesto es de
exclusiva responsabilidad del Productor, quien tuvo el control presupuestario.
3) Titularidad de la obra cinematográfica: se establecerá con toda precisión el porcentaje
de participación en la titularidad de la obra cinematográfica que corresponde a cada
coproductor, para todo el mundo, todos los medios de explotación y por toda la vigencia
de los derechos de autor. De no indicarse, se estará al monto de los aportes en relación
con el presupuesto acordado. Si existe algún acuerdo específico respecto de la
distribución de ventanas o territorios de manera exclusiva, es el momento de dejarlo por
escrito.
40
4) Mecanismo de toma de decisiones: Si no es el productor quien tendrá a su cargo
exclusivo la toma de decisiones administrativas o artísticas, debe establecerse algún
mecanismo de toma de decisiones, como podría ser una comisión representativa de los
coproductores que actúe por mayoría.
5) Liquidación y pago de cada participación: debe establecerse la periodicidad de las
liquidaciones y pagos, y un derecho permanente de auditar las cuentas en que se registren
los movimientos contables de la obra, para lo cual debe crearse una cuenta
completamente aislada de las otras operaciones que pudiera tener el Productor.
6) Responsabilidades del Productor: el Productor es responsable de contratar al personal y
todo aquello que se relacione con la producción de la obra.
7) Exclusión de responsabilidad: señalar que el contrato de coproducción no implica
relación laboral alguna ni puede ser interpretado como una sociedad.
8) Distribución de la obra: deberá dejarse constancia que quedará en manos de una
empresa de reconocido prestigio, con comisiones de mercado.
9) Créditos: deben ser en igualdad de condiciones con los demás co-productores y en
todas las instancias: tamaño y posición.
10) Garantías: se recomienda incluir una garantía para el fiel cumplimiento de las
obligaciones del productor o la contratación de algún seguro, de estar disponible.
11) Depósito del máster: indicar con precisión quien será el custodio y responsable del
master o si éste quedará en depósito en un laboratorio de postproducción con cartas de
acceso señalando los autorizados para pedir copias y quien responde del pago de las
mismas.
12) Incumplimiento: debe incluir una cláusula en virtud de la cual cualquier
incumplimiento al contrato dará derecho a demandar el cumplimiento forzado del mismo
o su terminación, ambos con la respectiva indemnización de todos los perjuicios sufridos.
41
13) Coproducciones internacionales o financiamiento con fondos públicos: el productor o
el coproductor respectivo deberá hacerse responsable de cumplir en cada país con las
exigencias propias de su jurisdicción para acogerse a los beneficios de los tratados de
coproducción y/o cargas u obligaciones impuestos por los fondos públicos obtenidos.
14) Cesión: debe prohibirse la posibilidad de ceder el contrato sin autorización previa y
por escrito de la otra parte.
15) Solución de controversias: en la medida que cada jurisdicción lo permita, ésta debe ser
entregada a la instancia más rápida, como podría ser un arbitraje seguido ante una
institución que de plenas garantías de imparcialidad.
16) Entendimiento completo: el contrato que se firme representa la voluntad de las partes
con respecto a la coproducción, reemplazando cualquier otro acuerdo verbal o escrito.
17) Confidencialidad: Tratándose de una obra nueva es fundamental comprometer la
confidencialidad de los coproductores respecto de todos y cada uno de sus detalles,
señalando esta obligación como esencial y cuyo incumplimiento sea causal de término
inmediato.
42
Ley sobre fomento audiovisual: obligación de invertir los recursos en Chile; derogación
del inciso 3° y 4° del artículo 9.
Recordemos lo que señalaba el mensaje de la ley, en lo referente a implementar políticas
públicas orientadas a un decidido y eficaz desarrollo de la industria audiovisual chilena, en
que el pueblo no sólo descubrirá una instancia de entretenimiento, sino que, al mismo
tiempo, podrá acceder a una nueva y rica fuente de actividad económica y laboral.
Como están concebidos y normados los fondos hoy, no existe obligación de invertir el
dinero recibido en Chile. Se estima que esto no es compatible con el mensaje de la ley ni
con el propósito último de una ley de fomento.
Si el beneficiario gasta fuera de Chile los fondos recibidos, no hay beneficio local que
ayuda a concretar el desarrollo y fortalecimiento de industria audiovisual.12
Durante la discusión del proyecto en el Congreso la diputada Carolina Tohá, sostuvo:
“…debido a que la Cámara está en la fase final de la tramitación del proyecto, el
Senado debería estudiar la manera para que todas aquellas producciones que se
acojan a los beneficios de esta iniciativa y que reciban aportes públicos, adquieran
el compromiso de que para los servicios que requieran, por ejemplo, contratación
de sonido, de edición y de todo lo que implica una producción audiovisual,
privilegien a las industrias y empresas chilenas por sobre las extranjeras. En
definitiva, debería establecerse el compromiso de que, cada vez que una
producción nacional reciba fondos públicos, una parte de sus contratos los
contraiga con industrias y empresas nacionales. De esa manera, ocuparemos los
12
Por ejemplo el Screen Production Incentive Fund de Nueva Zelanda, que ayuda a financiar producciones
audiovisuales cuyo contenido sea significativamente neozelandés mediante un subsidio de 40% de los gastos
de la producción realizados en Nueva Zelanda para largometrajes, exige que los agentes creativos (director,
productor, guionista) sean neozelandeses, y que el equipo, los actores y los servicios contratados sean en su
mayoría de Nueva Zelanda.
43
recursos públicos para fomentar la industria en todas sus partes y en todos los
aspectos y servicios que requiera.”13
Esta apreciación fue ignorada en la ley y se estima como fundamental para seguir
cumpliendo sus fines.
Por otra parte ya se ha remarcado la existencia de los incisos 3° y 4° del artículo 9° de la
ley que contempla un reembolso de hasta un 50% de la ayuda recibida cuando la
respectiva producción obtenga ingresos netos, según define la misma ley. Asimismo
hemos indicado que la totalidad de los contratos que formalizaron los fondos para
creación y producción de largometrajes estudiados para esta investigación contemplaban
la devolución del 50%, es decir el máximo permitido exigir. La inclusión de esta cláusula
podría ser indicador de que el fondo audiovisual vio la potencialidad de un retorno que en
la práctica, a la luz del estudio de los resultados comerciales, es altamente probable que
no ocurrió.
Siendo la industria cinematográfica deficitaria en Chile y en el mundo, es un contrasentido
que respecto de ciertos fondos vinculados con la producción audiovisual se deba exigir el
reembolso de la ayuda, en circunstancias que otras leyes de fomento no lo contemplan.
A mayor abundamiento, y un detalle no menor, cabe señalar que esta disposición no
formaba parte del proyecto inicial y que fue agregado en la discusión en sala, lo cual
presumiblemente estuvo motivado por los buenos resultados que habían logrado las
películas “Sexo con Amor” y “Subterra”, cuyos estrenos fueron contemporáneos con la
tramitación del proyecto en el Congreso.
Ratifica la observación de que este fue un aporte de último minuto al proyecto, el que en
el artículo Artículo 8° de la ley donde se hace referencia a como se constituye el
patrimonio del fondo, no está contemplado en el listado el dinero que regresa al fondo
por este reembolso, lo cual sólo se corrige en el reglamento de la ley, dictado con
posterioridad.
Somos partidarios de la derogación de esta norma por los siguientes motivos:
13
Historia de la ley 19.981, p. 85.
44
a) Constituye una carga innecesaria para los productores, en una industria deficitaria;
b) No está en línea con las demás leyes de fomento, existiendo una discriminación
hacia la industria audiovisual;
c) No favorece la inversión privada, por cuanto con preferencia al retorno de la
inversión en favor éstos, será el fondo quien retire los primeros ingresos netos de
la explotación de la obra ; y
d) No es siquiera consistente con el texto mismo de la ley, producto de su inclusión
de última hora, pues no están considerados estos fondos que regresan vía
reembolso como parte del patrimonio del fondo.
Finalmente, es conveniente revisar la realidad de los proyectos financiados por el fondo y
la existencia o no de reembolso producto de su comercialización. Podemos afirmar con
certeza que nunca ha operado.
45
Modificación de la ley tributaria para incluir incentivos a la inversión privada y atracción
de producción extranjera.
Incentivos a la inversión privada
Partimos de la base que el cine chileno no está para beneficencia. La industria audiovisual
responde a realidades muy distintas de las otras expresiones artísticas y culturales que sí
podrían necesitar donaciones.
Se planteó en algún momento la introducción en la ley de donaciones culturales el
concepto de Pyme cultural como beneficiaria. Sin embargo no prosperó y este mecanismo
de franquicia tributaria sigue siendo incompatible con la producción de obras
audiovisuales, pues normalmente el productor desarrolla su trabajo bajo la forma de una
entidad con fines de lucro, quedando así imposibilitado de ser calificado como receptor de
una donación cultural. Asimismo, en la mayoría de los casos el productor desea explotar
comercialmente en salas de cine, existiendo también incompatibilidad con una retribución
cultural que implique otorgar al CNCA una autorización para la exhibición pública de la
obra en el territorio nacional que no podrá, en caso alguno, perjudicar el período de
comercialización del proyecto audiovisual ni efectuarse antes del plazo de 5 años desde el
primer acto de comercialización de la obra.
En este aspecto es imperativo generar un incentivo eficaz y directo a la inversión privada,
para que inyecte los recursos necesarios, tal como ocurre en países como México y
Colombia. Este incentivo, sumado a la regulación del contrato de coproducción, traerá
reglas claras y relaciones sólidas y sostenidas entre privados y productores.14
14
Durante la discusión del proyecto de ley sobre fomento audiovisual se escuchó, sin ser finalmente
considerado, la posibilidad de establecer una franquicia tributaria en favor de iniciativas privadas de
financiamiento de películas ya respaldadas por el Fondo, lo cual avalaría la calidad de la propuesta.
46
En México el incentivo está regulado en el art 226 de la Ley del Impuesto sobre la Renta,
que establece un Estímulo Fiscal del Cine (EFICINE), el cual permite rebajar como crédito
fiscal al impuesto a la renta o al impuesto al activo, todo el monto aportado durante el
ejercicio a proyectos de inversión en la producción cinematográfica nacional (producción
o postproducción de largometrajes de ficción, animación y/o documental nacional
realizadas por naturales o jurídicas mexicanas, o bien, en el marco de los acuerdos
internacionales o de los convenios de coproducción suscritos por el Gobierno Mexicano
con otros países u organismos internacionales), con un tope máximo de 10% del impuesto
sobre la renta pagado en el ejercicio anterior. A su vez, esta rebaja tiene un tope
universal, de 500 millones de pesos por el ejercicio fiscal (sobre 38 millones de dólares a la
fecha) a ser entregado a los solicitantes. Cada proyecto no puede exceder de 20 millones
de pesos (1,5 millones de dólares).
Es un beneficio dirigido a contribuyentes personas naturales o jurídicas, con
independencia de la actividad que desarrollen, no a productores de cine, estimulando a
que las empresas inviertan al menos el 10% del monto pagado por concepto de impuesto
a la renta durante el año pasado, pues este será el monto a bonificar por el incentivo.
Este incentivo fue regulado por un reglamento publicado en 2007, que establece el
procedimiento para solicitarlo, y entre los cuales se incluye:
-
Una presentación formal, acompañada de un informe ejecutivo sobre el estado del
avance del proyecto y la fecha estimada para la terminación de la película (la cual
no debe exceder de dos años a partir de la presentación de la solicitud)
-
Declaración del responsable del proyecto, haciéndose solidariamente responsable
con el contribuyente aportante al proyecto.
Finalmente esta solicitud es evaluada por el Comité Interinstitucional de dicho estímulo,
conformado por representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el Consejo
Nacional para la Cultura y las Artes y del Instituto Mexicano de Cinematografía, tomando
en consideración informe del Instituto Mexicano de Cinematografía respecto a mérito
47
artístico del proyecto, a la fecha de presentación de la solicitud y si es que los solicitantes
no han incurrido en causales de revocación del beneficio en ejercicios anteriores.
A diferencia de otros beneficios, este es de carácter personal e intransferible, y establece
reglas que prohíben que el inversionista le preste servicios al responsable del proyecto o
sus relacionados. Además, establece reglas para la revocación del estímulo fiscal, entre las
cuales destaca el no estreno del film dentro de dos años a contar desde el plazo estimado
de terminación, salvo por causas no imputables al responsable del proyecto. En caso de
revocación, el contribuyente se verá obligado a pagar el impuesto a la renta rebajado, por
su monto actualizado.
El total de la inversión realizada al amparo de este artículo para 2013 fue de 499 millones
de pesos Mexicanos, casi al límite del tope global de 38 millones de dólares, financiando
45 películas.15
Por su parte la ley del cine Colombiana establece que las personas jurídicas y naturales
contribuyentes del impuesto a la renta que realicen inversiones a proyectos
cinematográficos de largo o cortometraje colombianos, aprobados por la Dirección de
Cinematografía del Ministerio de Cultura, pueden deducir del impuesto de renta a su
cargo, del año de la inversión y donación, el 125% del valor real invertido o donado,
independiente de cual sea su actividad productora de la renta. En consecuencia, por cada
unidad monetaria aportada por el inversionista éste puede calcular en su declaración de
renta del año en que se hace y utilizar un gasto de 1.25 veces. Contra la inversión o
donación recibirán un Certificado de Inversión o Donación Cinematográfica que son
valores “a la orden”, negociables en el mercado mediante transferencia o endoso, de
forma tal que los inversionistas tienen la opción de hacer efectiva la deducción o negociar
el título con otro contribuyente de renta y obtener un ingreso inmediato. Esta inversión o
donación no obsta a que de igual modo el inversionista pueda acordar con el productor la
15
Para efectos comparativos, el total de dinero disponible para los fondos concursables del fondo de
fomento audiovisual para el 2013 fue de 7,7 millones de dólares.
48
participación en las utilidades de la película, créditos, emplazamiento de producto u otras
contraprestaciones.
Atracción de producción extranjera
Chile está en el mapa muy probablemente por sus vinos, personajes recientes de la
historia política y, más recientemente, por el rescate de los 33 mineros en la región de
Atacama, visto por millones de espectadores en el mundo.
Las producciones cinematográficas y audiovisuales siempre deben lidiar con presupuestos
acotados, siendo dentro de ellos una de las partidas importantes las locaciones y los
traslados para llegar a ellas, sumados a los costos que en cada lugar se deben provisionar
en elementos técnicos y humanos.
No existe real incentivo para atraer producción extranjera a Chile. No hay beneficios
tributarios que justifiquen recalar en nuestro país y recorrer la cantidad de kilómetros que
nos separan de los grandes centros de producción cinematográfica. Peor aún, cuando
Quantum of Solace hizo algunas locaciones en el norte de Chile el alcalde de la zona
interrumpió por la fuerza el rodaje y, como si fuera poco, la inspección del trabajo fiscalizó
el cumplimiento de la normativa laboral chilena. Así las cosas, productores extranjeros no
tienen gran interés en tenernos en su radar y por hermosos y únicos que consideremos
nuestro desierto de Atacama, los paisajes del sur, nieve y playa en menos de 2 horas, es
muy posible se puedan conseguir locaciones similares o mejores en otros territorios, que
además tengan beneficios que sean un aporte a la producción, ya sea reduciendo su
presupuesto o dando facilidades únicas para el desarrollo de la actividad.
Es triste manifestación de esto lo que está ocurriendo hoy con parte del rodaje de la
película sobre los 33 mineros atrapados y luego rescatados en la Región de Atacama, la
cual se está filmando en la ciudad de Nemocón al norte de Bogotá, Colombia, producto
única y exclusivamente de los beneficios existentes para la producción extranjera, que
puede obtener el reembolso de hasta un 40% de sus gastos.
49
En suma, la competencia por atraer producción extranjera es dura y hay países que lo han
venido trabajando por décadas, existiendo una importante brecha con el nuestro, solo
superable con una política pública concreta y su implementación y aplicación urgente y en
el más breve plazo que considere: ampliar la base de tratados internacionales de
coproducción y colaboración cinematográfica o audiovisual, potenciar la institucionalidad
del Film Commission central (presupuesto, coordinación, autonomía) y creación de
incentivos tributarios. En todo esto no tenemos por qué inventar nuevamente la rueda.
Basta con ver y copiar sin vergüenza lo que han hecho diversos estados de los Estados
Unidos de Norteamérica, Nueva Zelanda, Canadá y más cerca nuestro, Colombia. La
estabilidad de nuestro país, el nivel de su talento y servicios combinado con beneficios
tributarios debiera ser garantía de éxito en atracción de producción foránea.
Los beneficios tributarios directos se pueden identificar entre:
i) Exenciones directas de impuestos;
ii) Reembolso de impuestos pagados sin necesidad de hacer declaraciones de
impuestos; y
iii) Beneficios sujetos a la formulación de una declaración de impuestos, los
cuales pueden ser reembolsables o no reembolsables y transferibles o
intransferibles. Serán reembolsables cuando se pueda obtener la
restitución de lo pagado y no reembolsable cuando sólo se pueda utilizar
como crédito. Estos serán transferibles cuando uno u otro beneficio pueda
ser cedido a terceros, obteniendo un beneficio inmediato pero con
descuento, e intransferible cuando nadie más que el titular pueda utilizarlo.
Nueva Zelanda posee un probado sistema de incentivos tributarios, que ha atraído a
grandes producciones internacionales, e incluso generando palpables efectos positivos en
el turismo. Según dispone el sitio web del Ministerio de Negocios, Innovación y Empleo de
Nueva Zelanda en una consulta realizada a quienes ingresaban a dicho país entre enero y
50
marzo de 2013, el 8,5% de los visitantes internacionales señalaron a la película “El Hobbit”
de Peter Jackson como una de las razones principales de su visita16 17.
El principal beneficio se denomina Large Budget Screen Production Grant Scheme (LBSP),
el cual aplica para producciones de al menos NZ$ 15 millones (cerca de US$12,3 millones
de dólares) y consiste en un beneficio que devuelve hasta el 15% del gasto para la
producción en Nueva Zelanda, sin tope máximo de devolución. En este caso, no importa si
el film tiene o no relación con la cultura neozelandesa, sino que los gastos realizados para
la producción sean en territorio nacional. Los gastos reembolsables por el LBSP se califican
como los gastos en la producción incurridos o atribuibles a bienes y servicios provistos en
Nueva Zelanda, el uso de terrenos neozelandeses, y el uso de bienes que al tiempo del
gasto en la producción se encuentren en dicho país. También incluye los costos del elenco
y el equipo técnico trabajando en la producción los cuales deben trabajar al menos 13 días
en el país. Desde su inicio en 2003, el LBSP ha atraído grandes producciones
internacionales como “King Kong”, “Crónicas de Narnia”; “Avatar” y “El Hobbit”.
Para acceder a él se debe estar constituido como una compañía en Nueva Zelanda, o
como corporación extranjera con domicilio en el país para efectos de solicitar una
devolución de impuestos. Es a su vez, incompatible con cualquier otro beneficio
relacionado a la producción fílmica, sea financiamiento o incentivo tributario, de parte del
gobierno neozelandés.
A partir de abril de 2014, todos los beneficios se fusionarán en uno nuevo llamado “New
Zealand Screen Production Grant “, que aumentará el porcentaje de devolución para
producciones extranjeras al 20%, más un 5% extra para producciones internacionales que
entreguen “significantes beneficios económicos al país”.
16
http://www.tourismnewzealand.com/sector-marketing/film-tourism/
En: http://diario.elmercurio.com/detalle/index.asp?id=%7Bdc7d54fc-6061-4772-8db8-6f54d75152ff%7D,
un experto en turismo advierte que para incrementar el turismo en Chile “Hay que ir a buscar las aerolíneas,
eso es lo mismo que ir a buscar un turista. Es necesario promocionar los aeropuertos chilenos, aumentar las
pistas, concesionar nuevos terminales aéreos(…) Hay que abrir aeropuertos internacionales en Chile…” tarea
que entrega al Gobierno. Es por cierto un tema vinculado con la atracción de producción extranjera en el
cual también hay que pensar.
17
51
Canadá, por su parte, cuenta con dos programas de beneficios tributarios según la
nacionalidad del productor, y la calidad Canadiense de la producción. Ambos están
administrados por la Canadian Audio Visual Certification Office o CAVCO, y entregadas por
el organismo administrador de impuestos canadiense, la Canadian Revenue Agency o CRA.
El Film or Video Production Services Tax Credit o PSTC es un incentivo tributario dirigido a
productores nacionales o extranjeros, que utilizan servicios canadienses. Es un crédito al
impuesto, susceptible de devolución, por un 16% de los gastos calificados en mano de
obra Canadiense. Pueden postular Productores constituidos como corporaciones, que
operan a través de un establecimiento permanente en Canadá (cuyo fin principal sea el de
una productora de film o video, o una proveedora de servicios de producción de film o
video). Excluye corporaciones exentas de tributación, o controladas por personas exentas
de tributación, y algunas sociedades de capital de riesgo.
Para postular, la producción debe obtener un certificado de acreditación por parte de la
CAVCO, y cumplir requisitos mínimos por el monto (sobre un millón de dólares
canadienses en los primeros 24 meses de producción) y tipo de gasto. A su vez, se exige
que la corporación que postula al beneficio sea dueña del derecho de autor del film por el
cual pide el crédito o que posea un contrato con el titular del derecho de autor, y que este
no cumpla con los requisitos para poder postular directamente. Es incompatible con el
CPTC que detallaremos más adelante.
Para ser calificados como gastos susceptibles de devolución, estos deben cumplir con los
siguientes requisitos: Razonables y directamente atribuibles a la producción, realizados
durante cualquier etapa de la producción (desde guión hasta postproducción), pagados
durante el año o los 60 días siguientes, realizados por residentes en Canadá por servicios
prestados en el país.
El Canada Film or Video Production Tax Credit o CPTC es un incentivo cuyo objetivo es
fomentar las producciones de contenido canadiense y estimular el desarrollo de un sector
activo de producción independiente. Está dirigido a productores calificados, que crean
films o videos de contenido canadiense. Consiste en un crédito al impuesto, susceptible de
52
devolución, por el 25% de los gastos calificados, realizados por una productora calificada,
en la producción de un film o video canadiense. Los gastos calificados en mano de obra
canadiense no pueden superar el 60% del costo del film, limitando efectivamente el
crédito tributario a un máximo de 15% del costo total. Es a su vez, incompatible con el
PSTC. También se puede acceder bajo el amparo de uno de los múltiples tratados
internacionales de coproducción suscritos por Canadá, lo cual lo transforma en un
instrumento atractivo también para extranjeros.
Es necesario certificar la calidad canadiense de la producción, a través de un certificado
emitido por la CAVCO. Se obtiene la certificación mediante un sistema de 10 puntos,
calificando en al menos 6 de ellos. Los puntos evalúan servicios o actividades creativas
claves, y se califica cuando el cargo es detentado o el servicio prestado por canadienses.
El productor debe ser de propiedad canadiense y controlada por canadienses cuya
actividad principal sea la producción de películas o videos canadienses, y al menos el 75%
de los gastos en la producción deben ser pagados a personas naturales o jurídicas
canadienses. Asimismo al menos el 75% de los servicios de laboratorio y postproducción
deben ser canadienses. La producción tiene un plazo de 2 años para finalizar desde su
inicio, debe ser exhibida en Canadá por un distribuidor canadiense dentro de los 2 años de
finalizada la producción, y además el productor debe detentar el copyright en Canadá y el
extranjero por al menos 25 años. Luego, la solicitud es analizada por el organismo
recaudador de impuestos (CRA), el cual evalúa la presentación e interpreta y aplica la
legislación tributaria, revisando y auditando las solicitudes de CPTC, y finalmente
emitiendo los respectivos pagos.
Finalmente, Colombia ha complementado sus incentivos tributarios a la inversión privada
y para la atracción de producciones extranjeras con la creación del Fondo Fílmico
Colombia (FFC), del cual nos enteramos en Chile a propósito del rodaje de la película de
Los 33. Este fondo fue creado por la ley 1.556 del 9 de julio de 2012, por un periodo de 10
años, con el fin de promover el uso de Colombia como escenario audiovisual, y como
proveedor de servicios cinematográficos. Está dirigido por el Comité de Promoción Fílmica
53
Colombia (CPFC), órgano presidido por el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, e
integrado por la cartera de Turismo, Proexport Colombia, la Dirección Cinematográfica del
Ministerio de Cultura, representantes de los Productores Cinematográficos del CNACC y
dos representantes de reconocida trayectoria nombrados por el Presidente.
Funciona bajo un esquema de “cash-back”, mediante el cual el fondo devuelve un
porcentaje del gasto incurrido por una producción cinematográfica, en ciertos rubros o
servicios delimitados por la ley, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos
establecidos por la misma ley.
Está dirigido a largo (70’ o más) y cortometrajes (<70’) de cualquier género, incluido
animación y proyectos de telefilm, delimitados como producción unitaria, a ser exhibidos
en no más de dos capítulos, y excluyendo trabajos publicitarios o institucionales.
El fondo se financia principalmente por destinación de parte del Presupuesto Nacional, y
en menor medida, por ingresos propios por venta o liquidación de sus propias inversiones,
donaciones y aportes de cooperación internacional. Cuenta con un presupuesto original
de 25 mil millones de pesos colombianos, monto cercano a los 12.750.000 dólares.
El porcentaje de devolución de inversión cinematográfica varía entre 20% a 40%, y se le
llama “contraprestación”, la cual es considerada una devolución de gastos, y para todos
los efectos un ingreso no afecto a tributación.
Corresponderá la devolución del 40%, para gastos en “Servicios cinematográficos”,
relativos a actividades de producción o posproducción audiovisual, concepto que
podríamos entender como gastos directos en producción.
La devolución se reduce al 20% para gastos en “Servicios logísticos cinematográficos”,
tales como hotelería, alimentación y transporte; es decir, gastos indirectos.
El sistema de devolución de inversión del Fondo establece múltiples limitaciones y
requisitos para acceder al mismo. Las limitaciones principales constan en que todos los
gastos sujetos a devolución deben ser realizados en rubros definidos en el presupuesto
54
del proyecto, a gastar en Colombia, y previamente aprobados por el CPFC. Y que en
ningún caso puede corresponder a gastos en adquisición de bienes de ningún tipo.
A su vez, el Manual de Asignación de Recursos establece una multiplicidad de requisitos
para postular y aprovechar el beneficio del Fondo:
a) El proyecto debe considerar un gasto en servicios cinematográficos o servicios
logísticos (en forma separada o conjunta, incluyendo impuestos) de al menos
1.800 salarios mínimos colombianos, calculados en moneda nacional (actualmente
cercanos a 589.000 dólares). Este es un límite absoluto, aunque un proyecto
postule para un gasto mayor, si es incapaz de acreditar este monto mínimo de
gasto, no podrá recibir la contraprestación ni aún en forma proporcional.
b) El proyecto debe postularse por un productor constituido en Colombia como
persona jurídica, y ser aprobado por el CPFC.
c) Debe contemplar rodaje total o parcial en Colombia, o posproducción en Colombia
en casos de animación.
d) El productor debe suscribir un “Contrato Filmación Colombia”, que estipula las
obligaciones, condiciones y requisitos para recibir la contraprestación, y el monto
de la misma.
e) Las producciones no nacionales deben contratar los servicios a través de una o
varias sociedades colombianas de servicios cinematográficos, registradas en el
Ministerio de Cultura. Obligación que es facultativa del productor cuando se trata
de gastos en servicios logísticos.
f) Los recursos para los gastos en servicios deben ser administrados por una
fiduciaria establecida en Colombia, o a través de la constitución de un patrimonio
autónomo.
g) Finalmente, para que se desembolse la contraprestación, se debe contar con el
visto bueno de una firma auditoria establecida en Colombia.
Otros requisitos consisten en acreditar una forma de financiamiento general del
proyecto a través de una de las siguientes formas: Seguro de buen fin, certificación de
55
un distribuidor major o canal de emisión que anticipen recursos, Escrow account, o
certificación de una entidad bancaria o financiera sobre el modelo de financiamiento
para el gasto en Colombia; y el establecimiento de una garantía de seriedad por 40
salarios mínimos (cercano a 13.000 dólares), a ser devuelta a la conclusión del
contrato.
Finalmente, no podrán postular aquellos productores que hayan incumplido con
anterioridad obligaciones establecidas en el Contrato Filmación Colombia, proyectos
ya beneficiados por el FFC a excepción de segundas presentaciones por
posproducción, y los que en proyectos anteriores hayan omitido el crédito al FFC, o no
hayan exhibido o comunicado la obra dentro de tres años desde recibida la
contraprestación.
Es, en suma, un sistema de devolución de inversión, con un plazo fijo de 10 años, y
fondos limitados, por el 20% al 40% del gasto acreditado. Establece un sistema estricto
de control, asegurando que el gasto se realice en las áreas objetivo del fondo,
obligando a contratar sociedades cinematográficas colombianas, administrando el
gasto a través de terceros y requiriendo el visado de firmas de auditoría nacionales.
Establece además un beneficio tributario indirecto, pues la “contraprestación” del
Fondo, no está sujeta a tributación alguna.
56
Conclusiones
Este año se cumplen diez años desde el inicio de la vigencia de la ley 19.981 sobre
fomento audiovisual. La evaluación del impacto de la línea de creación y producción del
fondo de fomento audiovisual en la industria nacional de largometrajes es a todas luces
positiva. Sin embargo para hacer evaluaciones adecuadas, es necesario revisar la
consistencia entre los objetivos de cada instrumento de políticas públicas y sus alcances a
través de indicadores medibles y definidos con anterioridad, que muchas veces pueden no
tener ninguna relación con resultados económicos.
Es momento oportuno también para definir nuevas políticas públicas y reformas legales
para el futuro.
A nivel de políticas públicas es claro que el Estado optó por facilitar una amplia oferta en
la producción de largometrajes. Es tiempo quizás de cambiar el foco y comenzar a
ocuparse de la demanda. De existir demanda por consumir cine chileno es altamente
probable que la oferta aumente y se produzca un círculo virtuoso en que un público
masivo a través del pago de su entrada en boletería sirva de motor a la creación de más y
mejor cine, sin perder nunca de vista lo difícil que es subsistir en esta industria deficitaria.
La mantención de los fondos para creación y producción es clave, pero paulatinamente
cediéndole la iniciativa y responsabilidad a los privados, tanto nacionales como
extranjeros, con reglas e incentivos claros a través de reformas legales que regulen
materias tan sensibles como el contrato de coproducción y el establecimiento de
beneficios tributarios.
En suma, es indispensable contar a la brevedad con una política de desarrollo estratégico
nacional del audiovisual que se haga cargo de dar el paso que permita consolidar la
incipiente industria cinematográfica y su posterior internacionalización.
57