dictamen - Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha

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DICTAMEN Nº 40
# Nº. 40/1998, de 28 de abril.
Expediente relativo al deslinde de los términos municipales de San Andrés del Congosto y
Membrillera (ambos de la provincia de Guadalajara).
ANTECEDENTES
En virtud de acta de deslinde de 12 de septiembre de 1893 se estableció que: "La línea limite entre
el mojón precedente (M3T de San Andrés del Congosto, Membrillera y La Toba) y éste que se
describe (M3T de San Andrés del Congosto, Membrillera y Cogolludo) se considerará, para los
efectos del Mapa, la recta que los une por no haber avenencia entre los Ayuntamientos
interesados respecto a la situación de los diferentes mojones comprendidos entre ambos".
Previa solicitud de 26 de diciembre de 1991, de los Ayuntamientos de San Andrés del Congosto y
Membrillera (ambos de la provincia de Guadalajara), el Instituto Geográfico Nacional propone :
"... que la línea límite jurisdiccional relativa a los términos municipales de San Andrés del
Congosto y Membrillera, [...] se adapte al borde noroeste del mencionado monte "Baldíos de
bienes comunales", según propone el Ayuntamiento de Membrillera". Fundamenta el referido
Instituto su propuesta porque el 13 de febrero de 1952 se estableció un consorcio entre el
Patrimonio Forestal del Estado y el Ayuntamiento de Membrillera para la repoblación forestal de
850 hectáreas en el monte denominado "Baldíos de bienes comunales"; es por ello que debe
entenderse que el Ayuntamiento de Membrillera ha ejercido actos reveladores de jurisdicción o
potestad administrativa.
Puesta de manifiesto a los Ayuntamientos interesados la propuesta de línea límite jurisdiccional
entre ambos términos municipales elaborada por el Instituto Geográfico Nacional, éstos
comunican al Director general de Administración Local de la Junta de Comunidades su total
conformidad con la propuesta (Ayuntamiento de Membrillera) y su disconformidad con la misma
(Ayuntamiento de San Andrés del Congosto).
Ante la disconformidad de los Ayuntamientos interesados y previo informe del Jefe del Servicio de
Régimen Jurídico de la Dirección General de Administración Local, el Consejo de Gobierno en su
reunión del día 24 de marzo de 1998 adoptó el siguiente acuerdo: "Tomar en consideración el
proyecto de Decreto por el que se fija la línea límite entre los términos municipales de San Andrés
del Congosto y Membrillera, ambos de la provincia de Guadalajara, y solicitar dictamen del
Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha".
El proyecto de Decreto que el Consejo de Gobierno somete a dictamen del Consejo Consultivo
establece como único acuerdo: "Fijar la línea límite común entre los Municipios de San Andrés
del Congosto y Membrillera, en una línea recta que une el M3T de San Andrés del Congosto, La
Toba y Membrillera y el M3T de San Andrés del Congosto, Cogolludo y Membrillera, al no haber
cambiado las circunstancias por las que se señaló dicha línea recta en el acta de deslinde de 12 de
septiembre de 1893".
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Dado que el término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus competencias es
por lo que la fijación de los límites de los Municipios debe quedar establecido con nitidez, para lo
cual el legislador ha establecido procedimientos específicos para salvar las dudas o discrepancias
que puedan surgir entre los Municipios acerca de los reales límites territoriales de sus términos.
En esta operación, y a falta de acuerdo entre los Ayuntamientos afectados, cobra especial
relevancia el juicio técnico emitido por el Instituto Geográfico Nacional, al punto que, como ha
subrayado el Consejo de Estado, la función de los órganos consultivos se proyecta más en el
campo de las garantías que en el de las estimaciones técnicas, una vez apreciadas la regularidad,
justificación y coherencia de las apreciaciones de los técnicos.
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Es cierto, como reiteradamente ha señalado el Tribunal Supremo, que en materia de deslindes de
términos municipales ha de estarse, en primer lugar, a lo que resulte de deslindes anteriores
consentidos por los Ayuntamientos interesados y, cuando no existan deslindes anteriores
consentidos en que apoyar una solución al trazado de la línea límite discutida, habrá que estar a
los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida
Es en tal doctrina en la que funda el Instituto Geográfico Nacional su posición, pero
precisamente en cuanto ella supone fundamentalmente la aplicación de las reglas jurídicas
derivadas de la naturaleza de la operación de deslinde carece de la autoridad técnica que en su
ámbito propio indiscutiblemente posee dicho Instituto. Y es lo cierto, que del expediente remitido a
este Consejo deriva, precisamente, la inexistencia de actos de "jurisdicción", de ejercicio de
competencias municipales en terminología más adecuada, que fundamenten la propuesta del
Instituto, por cuanto las bases para la constitución del consorcio para la repoblación del monte
"Baldíos de bienes comunales" dan a éste como límite precisamente el de la línea recta que a
efectos del levantamiento del mapa topográfico nacional acordaron los Ayuntamientos afectados
como límite entre sus municipios.
La propuesta del órgano consultante eleva a límites definitivos entre ambos municipios lo que fue
mero acuerdo entre ambos para su plasmación cartográfica, no constituyendo aquel Acuerdo de
12 de septiembre de 1893 un deslinde consentido por ambos Ayuntamientos en el que se pueda
fundar el actual Sin embargo, la aceptación histórica de dicha delimitación, y la inexistencia de
razones de cualquier índole que justifiquen una alteración de la misma, permite aceptar la
propuesta de Decreto sometido a consulta, puesto que dados los endebles fundamentos de las
soluciones en pugna, cobra todo valor el juicio de oportunidad sobre ellas, juicio que en definitiva
corresponde al órgano llamado a decidir sobre el presente expediente.
No tratándose de un proyecto de Decreto aprobatorio de norma reglamentaria, sino un concreto
acto administrativo, deberá adoptar la forma de Acuerdo.
CONSIDERACIONES
I
El artículo 10 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen
Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, establece que "las
cuestiones que se susciten entre Municipios sobre deslinde de sus términos municipales serán
resueltas por la correspondiente Comunidad Autónoma previo informe del Instituto Geográfico
Nacional y dictamen del órgano consultivo superior del Consejo de Gobierno de aquélla, si
existiere o, en su defecto, del Consejo de Estado".
No existiendo en la legislación de la Comunidad Autónoma norma alguna que contradiga lo
dispuesto en el citado Texto Refundido y estableciendo el apartado f) del número 9 del artículo 54
de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, el carácter preceptivo del dictamen de este Consejo
Consultivo en aquellos supuestos de expedientes tramitados por la Administración de la Junta de
Comunidades de Castilla-La Mancha que versen sobre "creación o supresión de municipios, así
como la alteración de los términos municipales y en los demás supuestos previstos en la
legislación sobre régimen local", el presente dictamen, que versa sobre un expediente relativo al
deslinde de términos municipales, se emite con el carácter preceptivo que impone el citado Texto
Refundido.
II
Junto a la previsión contenida en el ya citado artículo 10 del Texto Refundido de Disposiciones
Vigentes en materia de Régimen Local, deben ser tenidos en cuenta, a efectos de la tramitación de
un deslinde de términos municipales, las previsiones de los artículos 17 a 25 del Reglamento de
Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto
1.690/1986, de 11 de julio, de aplicación supletoria en defecto de norma autonómica sobre la
materia. Dichas normas imponen en definitiva, a falta de acuerdo de los Ayuntamientos sobre "el
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sitio en que deba pasar la línea divisoria o en el que hayan de colocarse los hitos o mojones", el
preceptivo informe del Instituto Geográfico Nacional y el dictamen igualmente preceptivo del
superior órgano consultivo de la Comunidad Autónoma o del Consejo de Estado.
En el presente expediente se han cumplido los trámites que las normas citadas establecen, dada la
disconformidad de los Ayuntamientos de Membrillera y San Andrés del Congosto sobre la línea
límite entre ambos municipios, habiéndose solicitado y obtenido el cualificado informe del
Instituto Geográfico Nacional y, al mantenerse el desacuerdo, el de este Consejo Consultivo.
Cumplidos pues los trámites esenciales de dicho procedimiento de deslinde procede el examen de
las cuestiones sustantivas suscitadas en el expediente.
III
Tal y como establece el artículo 12 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del
Régimen Local, "El término municipal es el territorio en que el Ayuntamiento ejerce sus
competencias" y, por ello, la fijación de los límites de los Municipios debe quedar establecido con
nitidez, por lo que el legislador ha establecido procedimientos específicos para salvar las dudas o
discrepancias que puedan surgir entre los Municipios acerca de los reales límites territoriales de
sus términos.
A esta necesidad responde el régimen de deslinde que figura en el artículo 10 del Texto Refundido
de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local y en los artículos 17 a 25 del
Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, conjunto
normativo aplicable supletoriamente a falta de derecho propio de las Comunidades Autónomas.
Como ha puesto reiteradamente de manifiesto el Consejo de Estado (por todos, dictamen
1.625/1993, de 3 de febrero de 1994) "el deslinde de términos municipales es el procedimiento
arbitrado para concretar la línea o líneas geométricas determinantes de los términos municipales
que, por cualquier hecho o circunstancia, aparecen confusos o controvertidos. Puede decirse,
pues, que el deslinde no implica sino una determinación; se dirige a concretar el campo de lo
incierto, haciendo cierto lo que, en un determinado tiempo se ofrece dudoso o controvertido o
necesitado, en términos de principio, de una concreción y fijación que contribuya a la
pacificación de eventuales discrepancias entre los pueblos".
En esta operación, y a falta de acuerdo entre los Ayuntamientos afectados, cobra especial
relevancia el juicio técnico emitido por el Instituto Geográfico Nacional, al punto que, como ha
subrayado el Consejo de Estado, la función de los órganos consultivos se proyecta más en el
campo de las garantías que en el de las estimaciones técnicas, una vez apreciadas la regularidad,
justificación y coherencia de las apreciaciones de los técnicos.
Desde estos presupuesto, naturaleza de la operación de deslinde y relevancia del juicio técnico
emitido, debe juzgarse tanto la propuesta del órgano consultante como la discrepante del Instituto
Geográfico Nacional. Basa éste su propuesta de determinar la línea límite entre los términos
municipales de Membrillera y San Andrés del Congosto, adoptando el borde nordeste del monte
"baldíos de bienes comunales", en la consideración de que el Ayuntamiento de Membrillera ha
procedido respecto a dicho monte al ejercicio de actos reveladores de jurisdicción o potestad
administrativa consistentes en la aprobación, en fecha 13 de febrero de 1952, de las bases para el
establecimiento de un consorcio con el Patrimonio Forestal del Estado para la repoblación de 850
hectáreas de dicho monte y la inexistencia de deslindes anteriores.
Es cierto, como reiteradamente ha señalado el Tribunal Supremo, que en materia de deslindes de
términos municipales ha de estarse, en primer lugar, a lo que resulte de deslindes anteriores
consentidos por los Ayuntamientos interesados y, cuando no existan deslindes anteriores
consentidos en que apoyar una solución al trazado de la línea límite discutida, habrá que estar a
los actos reveladores del ejercicio de potestades administrativas en la zona controvertida o, como
señala el Consejo de Estado en su dictamen ya citado, "a falta de deslindes eficaces, adquiere
relevancia el indagar si, en el terreno en contienda, los Ayuntamientos que propugnan que
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pertenece a su ámbito municipal han ejercido actos reveladores de competencia o potestades
administrativas, como decía la Sentencia de 10 de diciembre de 1958. Se trataría de indagar si en
el indicado territorio el Ayuntamiento ha realizado un ejercicio de competencia o poder
municipal, revelador de la existencia de una relación de poder o, en otros términos, la realización
de actos pertenecientes al ámbito de competencia municipal.
Es en tal doctrina en la que funda el Instituto Geográfico Nacional su posición, pero
precisamente en cuanto ella supone fundamentalmente la aplicación de las reglas jurídicas
derivadas de la naturaleza de la operación de deslinde carece de la autoridad técnica que en su
ámbito propio indiscutiblemente posee dicho Instituto, correspondiendo más bien a este Consejo
la apreciación de la concurrencia de los presupuestos que justificarían, a falta de anteriores
deslindes, la razonabilidad de dicha propuesta.
Y es lo cierto, por lo obrante en el expediente remitido a este Consejo, que de él deriva la
inexistencia de actos de "jurisdicción", de ejercicio de competencias municipales en terminología
más adecuada, que fundamenten la propuesta del Instituto, por cuanto, como se ha acreditado en
el expediente, las bases para la constitución del consorcio para la repoblación del monte "baldíos
de bienes comunales" dan a éste como límite precisamente el de la línea recta que a efectos del
levantamiento del mapa topográfico nacional acordaron los Ayuntamientos afectados como límite
entre sus municipios. Por ello, como señala el proyecto de Decreto que se acompaña al expediente
no puede fundarse en dicho "acto de jurisdicción" la delimitación de los citados términos
municipales.
IV
Queda por analizar la propuesta de delimitación contenida en el expediente, una vez rechazado el
fundamento del informe contrario del Instituto Geográfico Nacional.
Se echa de menos en el conjunto del expediente una mayor aportación de elementos que
permitieran fundar de modo más justificado una solución a la controversia sobre los límites
municipales. En este sentido es más que probable que la solución acogida por el Instituto
Geográfico Nacional esté dotada de una racionalidad geográfica superior a la propuesta del
órgano consultante, aquélla fundada en la integración en un único término municipal de la
realidad geográfica que el monte constituye frente a la convencional determinación de los límites
mediante el trazado de una recta, ignorando la orografía.
Es igualmente cierto que la propuesta del órgano consultante eleva a límites definitivos entre
ambos municipios lo que fue mero acuerdo entre ambos para su plasmación cartográfica, no
constituyendo aquel Acuerdo de 12 de septiembre de 1893 un deslinde consentido por ambos
Ayuntamientos en el que se pueda fundar el actual, primer criterio, como ya se ha señalado al que
ha de estarse en materia de deslindes de términos municipales.
Sin embargo, la aceptación histórica de dicha delimitación, al punto de que tal límite se constituyó
en límite territorial del ejercicio de competencias municipales, como prueban precisamente las
bases del consorcio para la repoblación del monte que delimitaba éste por la línea recta
convencionalmente trazada y la inexistencia de razones de cualquier índole que justifiquen una
alteración de la misma, al menos de ellas no queda constancia en el expediente, permite aceptar la
propuesta de Decreto sometido a consulta, puesto que dados los endebles fundamentos de las
soluciones en pugna, cobra todo valor el juicio de oportunidad sobre ellas, juicio que en definitiva
corresponde al órgano llamado a decidir sobre el presente expediente.
V
Establece el artículo 37 de la Ley 7/1997, de 5 de septiembre, del Gobierno y del Consejo
Consultivo de Castilla-La Mancha, que adoptarán la forma de Decreto del Consejo de Gobierno
las decisiones "aprobatorias de normas reglamentarias de competencia de éste, así como las de
nombramiento y separación de titulares de órganos o cargos atribuidas al mismo", adoptando la
forma de Acuerdo las relativas a actos concretos de los órganos colegiados. No tratándose el
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proyecto de Decreto de aprobatorio de norma reglamentaria, sino un concreto acto administrativo
deberá adoptar la forma de Acuerdo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha, es de dictamen:
"Que V.E. puede elevar al Consejo de Gobierno para su aprobación, en forma de Acuerdo, el
proyecto de Decreto por el que se fija la línea límite entre los términos municipales de San Andrés
del Congosto y Membrillera, ambos de la Provincia de Guadalajara".
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados
en el encabezamiento.