pdf 56 kb - Instituto de Estudios Fiscales

Prólogo
En el ámbito de la Unión Europea, la soberanía nacional sobre las políticas de gasto
e ingreso público y singularmente, sobre la política fiscal, hacen en buena medida inevi­
table una tendencia a utilizar dichas políticas como estímulo de protección a determi­
nados sectores de la actividad económica y por ello mismo, a una situación de compe­
tencia entre los Estados miembros que, por ello mismo –aunque los términos en este
caso, crean una aparente paradoja– puede incidir negativamente en el desarrollo de la
libre competencia en el mercado único.
Precisamente para evitar este efecto, aquella tendencia tiene, entre otros, un impor­
tante límite en el principio de prohibición de ayudas de Estado regulado en el artículo
107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, prohibición que se proyecta
sobre cualquier modalidad, directa o indirecta, de utilización de fondos públicos que
implique una ayuda selectiva; es decir, tanto sobre las política de gasto (subvenciones y
otras ayudas directas), como sobre las políticas fiscales (incentivos y beneficios fiscales,
las denominadas «medidas fiscales selectivas»).
El cumplimiento de este principio exige que se garantice la efectividad de las reso­
luciones que, en cada caso, han declarado la ayuda ilegal, ya sea mediante Decisión de
la Comisión o, en caso de conflicto con el Estado miembro afectado por dicha Deci­
sión, como resultado de una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea que
confirme la ilegalidad de la ayuda. Esa efectividad depende de la recuperación de la
ayuda ilegal, ya sea mediante el reintegro de la subvención o ayuda concedida o median­
te el pago del impuesto no ingresado en su día por efecto del incentivo fiscal.
Sobre este tema, me permito retomar una observación doctrinal citada por la pro­
fesora Pérez Bernabeu, autora de este trabajo, según la cual «el derecho de la recupera­
ción de las ayudas ilegales no ha encontrado aún un equilibrio satisfactorio». Es ésta una
idea que, a mi juicio, resume perfectamente la esencia del problema y al mismo tiempo,
el desafío que supone abordar el tema objeto de esta monografía, porque la recupera­
ción de las ayudas ilegales se desarrolla en un marco jurídico caracterizado por la nece­
sidad de un justo equilibrio entre principios no siempre fáciles de cohonestar, como son
el principio de efectividad en garantía del cumplimiento de la prohibición establecida
en el Tratado (es decir, la protección de la legalidad del Derecho de la Unión) y la con­
fianza legítima de los beneficiarios de las ayudas en las decisiones otorgadas mediante
decisiones, incluso legislativas, de sus poderes públicos nacionales (es decir, la protec­
ción de la seguridad jurídica)
El problema se agrava, además, porque la recuperación de las ayudas ilegales en
garantía del principio de efectividad, debe llevarse a cabo por el Estado miembro afec­
tado en cada caso, de acuerdo con su propio marco normativo nacional, en virtud del
principio de autonomía institucional y procedimental establecido en el artículo 14 del
11
La recuperación de las ayudas de Estado. Principios y procedimiento
Reglamento 659/1999, precepto que debe considerarse, como afirma la autora, la
auténtica clave de bóveda del sistema de recuperación de ayudas ilegales.
Ello implica asimismo, dos importantes consecuencias, señaladas asimismo por la
autora. Por un lado, la exigencia del principio de efectividad que «no puede hacer impo­
sible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el
ordenamiento jurídico comunitario. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que «las auto­
ridades nacionales quedan vinculadas a una obligación de resultado, pero no se ven
obligadas a utilizar otros medios que no sean los fijados en sus propios ordenamientos
jurídicos nacionales». Nada más, pero tampoco nada menos, por lo que también coin­
cido con la observación de la autora en el sentido de que esta necesidad de compatibi­
lizar los principios de efectividad y autonomía institucional y procedimental, puede ser
el talón de Aquiles del sistema de recuperación de ayudas ilegales «porque no es infre­
cuente que los Estados miembros afectados se resistan o no den prioridad a la recupe­
ración» y ello, añadiría yo, no sólo por lo que supone el cuestionar sus decisiones de
política fiscal o de gasto, sino porque los efectos de la recuperación inciden, como ya
hemos dicho, en la esencia de la confianza legítima de los ciudadanos en las decisiones
estatales, poniendo en jaque su seguridad jurídica.
En este sentido, no debe olvidarse que el ámbito de relaciones generado por una
ayuda de Estado y, por ello mismo, el marco en el que se desarrolla su recuperación
cuando es declarada ilegal, aunque responde formalmente a un conflicto entre dos par­
tes (Estado miembro y Comisión Europea), en el escenario de la recuperación se pone
de manifiesto su auténtico perfil triangular en el que se incluyen los beneficiarios de la
ayuda que además, en este caso, se revelan como los principales afectados por los efec­
tos de aquella declaración.
Este marco se complica, además, en aquellos Estados miembros en los cuales la
configuración del poder financiero permite a los poderes públicos de las Haciendas
subcentrales adoptar, en el marco de sus competencias sobre política fiscal y de gasto,
decisiones susceptibles de ser declaradas ayuda ilegal, con la paradoja añadida de no ser
consideradas parte en el conflicto ya que, de acuerdo con la normativa de la Unión, sólo
se reconoce como tal al Estado miembro del que formen parte.
Obviamente, éste es el caso del Reino de España, que ocupa un lugar destacado en
el (poco deseable) ranking de los Estados miembros con mayor número de ayudas
declaradas ilegales, posición ésta a la que en buena medida, han contribuido las ayudas
ilegales, singularmente, las medidas fiscales selectivas concedidas por las Haciendas
subcentrales potenciadas por el «hecho diferencial» que supone la asimetría del poder
tributario del Estado español –expresión ésta utilizada por el propio Tribunal de Justi­
cia de la Unión Europea – que en el caso de las Haciendas forales, está en el origen de
algunos de los expedientes más conocidos en esta materia.
Esta última es una razón más que abunda en la complejidad del problema en el caso
del Derecho español, agravado en estos últimos años por la situación de crisis econó­
mica que supone una dificultad añadida a la recuperación de las ayudas ilegales; baste
pensar, en los supuestos de empresas en situación concursal o incluso en el riesgo que
12
Prólogo
la recuperación podría suponer incluso para la supervivencia de determinados sectores
de la actividad económica, como ilustran algunos ejemplos recientes. Y todo ello, en un
marco normativo nacional que todavía no ha resuelto los principales problemas proce­
dimentales que plantea la recuperación de las ayudas ilegales, especialmente en el caso
de las medidas fiscales selectivas.
Estas razones y muchas otras que los lectores sin duda, apreciarán mediante la lec­
tura de esta obra, justifican más que sobradamente la publicación por el Instituto de
Estudios Fiscales de un estudio monográfico sobre la recuperación de las ayudas ilega­
les en el que se analice el marco normativo, jurisprudencial y doctrinal aplicable, en el
ámbito del Derecho de la Unión Europea así como las singularidades del tema en rela­
ción con el Derecho español, de modo que permita diagnosticar los principales pro­
blemas planteados y proponer las posibles soluciones para resolver adecuadamente
aquel justo equilibrio entre los principios en juego al que me referí anteriormente.
En estas coordenadas se desarrolla el presente trabajo de la profesora PÉREZ BER­
en el que prosigue una línea de investigación acreditada en anteriores publica­
ciones y en el que esta autora demuestra, una vez más, el buen hacer de su actividad
investigadora en la Universidad de Alicante.
NABEU,
Alicante, septiembre 2013
María Teresa Soler Roch
Catedrática de Derecho Financiero y Tributario
Universidad de Alicante
13