Derecho de la Integración Económica Regional

Instituto para
la Integración
de América
Latina
Derecho de la
Integración
Económica Regional
Banco
Interamericano
de Desarrollo
A lberto ZELADA CASTEDO
Derecho de la Integración
Económica Regional
D IST RIBU ID O R
E D I C I O N E S SfyxZ/faZBlM O S AIRES
Talcahuano 494 (1013) Buenos Aires
Distr. General
BID. IN T A L /D P 304/85
Publ. N ° 315
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
INSTITUTO PARA LA INTEGRACIÓN DE AMÉRICA LATINA
BID-INTAL
Derecho de la Integración Económica Regional
ALBERTO ZELADA CASTEDO
Buenos Aires
1989
Instituto para la Integración de América Latina/BID-INTAL
Esmeralda 130, (1035) BUENOS AIRES
Casilla de Correo 39, Sucursal 1 (1401) BUENOS AIRES
República Argentina
El autor es responsable de las ideas y opiniones expuestas y las mismas no necesa­
riamente reflejan políticas o posiciones del BID o del INTAL.
Impreso en la Argentina
Hecho el depósito que previene la ley 11.723
BID. INTAL
Derecho de la Integración Económica Regional
[por] Alberto Zelada Castedo, Buenos Aires,
1989, 216 pp.
BID. IN T A L/D P 304/85, Publ. No. 315.
1. Derecho de la Integración.
2. Integración económica — América Latina.
I. Autor
I.S .B .N .: 950 99331-8-X
Precio: US$ 7 .-
Para Elizabeth, mi esposa, y Ximena,
mi hija, sin cuyo afecto y, sobre todo, sin
su comprensión y tolerancia, tal vez este
libro nunca se hubiese escrito.
PRESENTACIÓN
La función del Instituto para la Integración de América Latina no se
agota con la búsqueda e identificación de oportunidades concretas y
operativas para incitar a los gobiernos y a los agentes económicos de los
países de la región a emprender acciones específicas para fortalecer las
relaciones económicas recíprocas, cooperar más intensamente e, inclusi­
ve, integrar las economías nacionales o, al menos, ciertas actividades
económicas, ni tampoco con la exploración de bases técnicas para nue­
vas políticas gubernamentales orientadas a incorporar en las estrategias
de desarrollo nacional el dato y el instrumento de la cooperación y de la
integración regionales. Su misión institucional se plasma, también, con
aquellas actividades destinadas a promover la investigación académica,
a brindar oportunidades de capacitación y a difundir, entre más amplios
sectores de la población de los países latinoamericanos, el interés por los
problemas de la región y las ideas para el mejor conocimiento de éstos
y, en especial, sobre las ventajas, los beneficios y los medios de la coope­
ración y de la integración entre estos países.
El primer grupo de esfuerzos responde al propósito de convertir a las
políticas de integración en oportunidades tangibles y concretas. El segun­
do se inspira en la intención de contribuir al surgimiento de una suerte
de doctrina sobre la integración económica regional latinoamericana,
acompañada de un ideario capaz de poner en funcionamiento las ener­
gías sociales en procura de ésta.
El presente trabajo se inscribe, en su esencia, dentro de este segun­
do grupo de actividades. Temporalmente, pretende colmar un vacío, pues
ya son de antigua data los esfuerzos similares para sistematizar el cono­
cimiento del Derecho de la Integración Económica regional, los cuales,
sin quitarles méritos, se han tornado insuficientes debido a los nuevos
hechos y nuevos desarrollos que se han producido en los últimos años
dentro de los regímenes que regulan los programas de integración eco­
nómica en América Latina y en otras regiones.
X
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Sus pretensiones, sin embargo, no se agotan con una mera actuali­
zación de las informaciones o las noticias sobre hechos recientes, sino que
se extienden hasta el intento de proponer, así sea por la vía de un ensa­
yo, ciertas técnicas analíticas y un esquema expositivo. Entre las prime­
ras merece ser destacado el procedimiento de examen comparativo, espe­
cialmente relevante para el estudio del Derecho de la Integración econó­
mica aplicado por los países latinoamericanos y que se caracteriza, este
último, por la diversidad de ordenamientos jurídicos existentes. Del se­
gundo, en cambio, vale la pena rescatar su pretensión de ser lo más fiel
posible a los métodos de conocimiento y expositivos empleados, tradicio­
nalmente, en otras disciplinas jurídicas.
La tarea de la que ha resultado este trabajo bien pudo ser empren­
dida en un ambiente más estrictamente académico. El INTAL es, más
bien, un servicio público internacional destinado a cumplir funciones
específicas determinadas en su creación y, también, en respuesta a las
demandas de sus países miembros. Sin embargo, no es menos cierto que
las condiciones ofrecidas por el Instituto, debidas a su experiencia de más
de dos decenios dedicados a estudiar los problemas de la integración
regional, a la base de información acumulada a propósito de sus tareas
y a la producción intelectual resultante de sus actividades, eran propi­
cias para emprender este esfuerzo. Por esta razón, valía la pena desti­
nar una porción de sus recursos a estimular el mismo, sin pretender con
ello sustituir sino, en todo caso, complementar los esfuerzos similares que
tal vez se realizan en ámbitos académicos y que, además, sería deseable
que se intensifiquen y multipliquen. Además, este libro forma parte de
un conjunto de actividades orientadas a los aspectos teóricos de las res­
pectivas disciplinas, que abarcan, aparte del Derecho de la Integración
Económica regional, la Teoría de la Integración Económica y los aspec­
tos políticos y sociales de la Integración Regional.
Al impulsar estas tareas, el Instituto ha tenido presente, antes que
nada, las inquietudes, intereses y necesidades de quienes, en los países
de la región, están ocupados en la enseñanza, la investigación y el estudio
de la integración económica regional y del derecho de la integración, no
sólo en centros orientados al derecho y la economía, sino también en
aquellos dedicados a la ciencia política y las relaciones internacionales.
Son aquéllas materias nuevas que, lentamente y recién en los últimos
años, van ganando terreno en los programas de estudio como disciplinas
más o menos autónomas o menos adheridas formalmente a las tradicio­
nales disciplinas del Derecho Internacional, la teoría del comercio inter­
nacional y la teoría general de las relaciones internacionales. Por este
motivo, existe seguramente la necesidad de disponer de textos de análi­
sis y exposición básicos que, además de presentar los aspectos cruciales
de la materia, brinden informaciones sobre otras fuentes de conocimiento,
PRESENTACIÓN
XI
especialmente bibliográficas, con cuyo empleo sea posible alcanzar una
más amplia y profunda versación sobre el tema.
Al pretender salir al encuentro de esta necesidad, sin la ingenua
creencia de que su labor es o puede ser la única ni que su tarea abarca
todas las posibilidades de indagación que brindan estas nuevas áreas del
complejo mundo de las relaciones económicas internacionales, el Instituto
considera estar cumpliendo con la obligación de brindar un servicio,
dentro del ámbito de sus funciones específicas.
Eduardo A. Zalduendo
Director del INTAL
NOTA DEL AUTOR
Algunos libros se explican y justifican por sí mismos. Otros, en cam­
bio, reclaman un esclarecimiento, a cargo de su autor o de quien ten­
ga la, benevolencia de presentarlo, sobre sus motivaciones y propósi­
tos. liste, que el lector tiene en sus manos, pertenece a esta segunda
categoría.
Si toca al autor, como en este caso, la aventura de preparar el
camino que conduzca el libro hacia su público, es irrenunciable aña­
dir algunas reflexiones sobre los íntimos deseos que inspiraron su
preparación y algunos datos que matizaron su elaboración. Al fin y al
cabo, el libro es para el autor una parte de su ser más que un “otro” o
un “alter ego”. Escribir, para comunicar y compartir las fantasías o para
transmitir los conocimientos, es un acto íntimo, del cual no todo se
puede develar, que se convierte, inexorablemente y después que la
tarea está impresa, en un hecho externo del cual el lector se puede
apropiar. La fisonomía externa de la escritura, sus formas y contenidos,
quedan a juicio de este último. En cambio, las vicisitudes de su cons­
trucción quedan reservadas para la memoria y la valoración del autor
y sólo él puede hacer o no hacer de ellas una experiencia también
compartida.
La decisión de emprender este trabajo tuvo dos motivaciones cla­
ras: una referida a las inquietudes y a los intereses del autor, y otra
vinculada a las presuntas intenciones de los probables e indefinidos
lectores. Para el primero, varios años, no menos de veinte, dedicados
a conocer, asimilar e interpretar una materia en respuesta a necesida­
des profesionales y al calor del paulatino surgimiento de la convicción
sobre la bondad y oportunidad de una idea, hicieron brotar un impul­
so incontenible hacia el intento de sistematizar ese conocimiento y
ordenar esa experiencia. La idea fue la de la integración económica
entre los países de América Latina, pergeñada e impulsada por la
urgencia del desarrollo económico de éstos, así como de su mejor
XIV
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
inserción en el sistema económico internacional. A su vez, la materia
con la que hubo de lidiar fue la de la regulación jurídica de las políticas
de integración. Aquella idea, al proveer los valores, las aspiraciones y
los objetivos materiales de las acciones concertadas de los países de
la región, resultaba indisolublemente ligada a la segunda materia, por
ser ésta el mejor medio, si no el único, para enunciar formalmente y,
de esa manera, convertir en pautas obligatorias de comportamiento tales
valores, aspiraciones y objetivos. El orden jurídico de los programas de
integración económica, dicho en otros términos, se nutre de las
propuestas acordadas mediante voluntades políticas concurrentes. Estas
coincidencias, que traducen intereses coordinados o convergentes e,
inclusive, intereses comunes, se convierten en conductas obligatorias
o exigibles merced a su explicitación a través de normas jurídicas.
Transmitir, con cierto rigor, las vivencias y las percepciones
surgidas del conocimiento de los sistemas normativos adoptados por
los países latinoamericanos y por países de otras regiones, para
disciplinar su voluntad política de integrar, progresivamente, sus
respectivas economías nacionales, fue, en consecuencia, la causa radical
o la intención primordial que guió el esfuerzo del autor. Al realizarlo,
tuvo presente, en todo momento, que la mejor vía a seguir para
presentar las reflexiones sobre la realidad de tales ordenamientos es
aquella que pasa, necesariamente, por su descripción y su
interpretación, basada esta última, sobre todo, en sus elementos
intrínsecos más que en los factores extrínsecos que también los han
condicionado. En otras palabras, trató de ser fiel a la más estricta
dogmática jurídica, entendida como método de conocimiento y como
instrumento de comunicación de este conocimiento. Las explicaciones
extrajurídicas y la identificación de las fuentes metajurídicas, quedaban,
así, en manos de los sociólogos, politólogos y axiólogos.
Al dar cauce a sus intenciones, el autor hubo de afrontar una de
las dificultades más arduas para quien se propone estudiar no sólo los
regímenes jurídicós sino también las políticas de integración entre los
países de América Latina, tanto desde el punto de vista de sus postu­
lados e instrumentos, como desde el punto de vista de sus efectos
reales. Esta dificultad proviene de que en la región latinoamericana, a
diferencia de lo que ocurre, por ejemplo, en la Europa Occidental, son
varios los estilos adoptados para alcanzar la integración, y diversos, en
consecuencia, los regímenes normativos para plasmar esos estilos. Esta
heterogeneidad impulsó la salida por un solo camino: el del análisis
comparativo. El autor pensó que esta forma de presentación, podría, tal
vez, colmar una doble inquietud. Primero, la de identificar las particu­
laridades, los rasgos singulares, las características especiales, que
reflejan la diferente idiosincrasia de los países que intentan la integra­
NOTA DEL AUTOR
XV
ción económica o, dicho de otra manera, la diversidad de sus estruc­
turas económicas, de sus sistemas sociales y de sus órdenes políticos
que, en conjunto y de manera sistemática, condicionan los estilos de
integración. Segundo, poner de manifiesto los elementos compartidos,
las fórmulas similares, los problemas y las soluciones equiparables, que
bien pueden justificar o dar sustento a la elaboración de una suerte de
teoría general del Derecho de la Integración o de una teoría con voca­
ción universal. Sólo el lector podrá juzgar si tiene efectivamente esta
doble inquietud y si el empeño plasmado en este libro le sirve en algo
para coadyuvar a despejarla.
Por último, no estuvo ausente en la labor del autor la reflexión
sobre la eficacia del derecho para inducir, efectivamente, los cambios
en las relaciones económicas recíprocas que se propone, expresamen­
te, la política de integración instaurada por un grupo de países. Esta
pregunta surge con mayor intensidad cuando se trata de la eficacia de
las normas jurídicas adoptadas, sobre todo mediante procedimientos
convencionales, entre Estados, y de normas que, por su naturaleza y
finalidades, están dirigidas a crear derechos y obligaciones para éstos,
cuya esencia se define por su autonomía —euíemísticamente denomi­
nada “soberanía”— o, por lo menos, por la reivindicación de su auto­
nomía dentro de órdenes jurídicos, total o parcialmente, internaciona­
les, como es el caso del Derecho de la Integración económica. No es
infrecuente, sobre todo en América latina, dejarse llevar por el desa­
liento o dejarse seducir por el escepticismo, cuando se observa el
abismo entre la regla pactada y el comportamiento real de los sujetos
de los regímenes jurídicos de integración. En efecto, no se puede ser
optimista ni sostener la creencia en la eficacia del derecho, cuando se
constata que la conducta real de tales sujetos convierte a éste en algo
así como “letra muerta”, vigente formalmente pero impotente para
modificar de modo efectivo, según un modelo prefigurado, dicho
comportamiento. A veces, este escepticismo conduce al extremo de
negar la idoneidad del derecho —así en abstracto— como instrumen­
to de control social, particularmente en el ámbito descentralizado de
la sociedad o comunidad de Estados y a considerar fútil, infructuosa y
nada relevante la tarea de examinar sistemáticamente órdenes norma­
tivos que parecen haber perdido su sentido al quedar situados lejos del
mundo real.
Sin embargo, una profunda convicción democrática que, por for­
tuna, nunca falta, y que, por supuesto, también inspiró al autor, revier­
te rápidamente esa caída hacia el desaliento. Para quienes adhieren a
esa convicción no hay otro medio más apropiado que el derecho, pro­
puesto por las instituciones competentes o elaborado de común acuer­
do y en libertad, para establecer el orden de la convivencia entre los
XVI
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
individuos, los grupos sociales e, inclusive, los Estados. Tratándose de
estos últimos, la voluntad de obligarse mediante normas jurídicas es,
nada menos, que la más auténtica manifestación y afirmación de su
individualidad y de su autonomía. Además, cuando se pretende orga­
nizar la cooperación entre Estados, para alejar el conflicto o para evi­
tar que las expresiones de éste rebasen ciertos límites o para combi­
nar los esfuerzos y las capacidades en el sentido de buscar y promo­
ver intereses comunes, no existe instrumento más idóneo que la nor­
ma jurídica, hacia la cual es necesario referir el comportamiento de
aquéllos. Adherido a una política de integración, sea económica o
también política y social, el derecho, con las instituciones que estable­
ce, los principios que consagra y las conductas que prefigura, reafir­
ma su sentido como instrumento privilegiado de aquélla, de dotar de
forma a sus contenidos consistentes en valores, propósitos y finalida­
des concretos. El derecho es el responsable, en buena medida, de que
las políticas de integración se conviertan en las mejores técnicas para
promover el entendimiento entre los Estados y entre los grupos socia­
les sometidos a la jurisdicción de los Estados y confinar, de esa mane­
ra, los gérmenes del conflicto, atenuando su posible impacto o reem­
plazando sus motivaciones por la orientación de los esfuerzos hacia la
realización de intereses y valores comunes.
Si se afirma que esta convicción es democrática, es porque al
hacerlo se niega que la fuerza no regulada formalmente es un medio
para ejercer el control social o para conducir las relaciones entre Es­
tados. O, dicho en otro giro, es porque al hacerlo se rechaza la violen­
cia como forma de relación entre individuos, grupos sociales y Estados
y se postula, en su reemplazo, un estilo de convivencia superior basa­
do en el derecho. Todo esto, en definitiva, equivale a reafirmar que la
democracia, lo democrático o la actitud democrática, no son únicamen­
te técnicas o modalidades de comportamiento para administrar la so­
ciedad, el Estado y la sociedad de Estados, sino, también, una concep­
ción de vida, que da lugar a una verdadera cultura individual y colec­
tiva, enraizada en la indeclinable aspiración a la libertad. Muchas, si no
todas, las páginas de este libro fueron escritas al impulso de esta
convicción y con el ánimo de que el avisado lector perciba su aliento
al discurrir por esas páginas.
La otra motivación para elaborar este libro, provino de la
presunción del autor sobre los intereses y las inquietudes de los
probables lectores. El primer paso consistió en identificar, al menos con
la imaginación, a estos presuntos lectores. Con muchas probabilidades,
éstos serán los que pertenecen a la categoría de los interesados en el
conocimiento de la sociedad, el Estado y el sistema internacional, en
particular del sistema económico internacional. Sin embargo, dentro de
NOTA DEL AUTOR
XVII
este grupo existe, sin duda, un núcleo más reducido compuesto por
quienes se preocupan, más específicamente, por el ordenamiento
jurídico de aquellas realidades, así como por los medios para promover
y alcanzar la integración económica, de la misma manera que la más
ambiciosa integración política entre Estados. En definitiva, los lectores
serán reclutados entre quienes piensan que las relaciones económicas
internacionales, una de cuyas manifestaciones más sobresalientes es la
integración de las economías nacionales, es una materia cada vez más
importante en el momento actual, que marca el irreversible tránsito
hacia una economía internacional francamente mundializada o universal.
Con toda seguridad, estos probables lectores concuerdan en el
convencimiento de que el proceso de acelerada transnacionalización de
las fuerzas productivas —ya sea que se desarrolle dentro de una lógica
objetiva o al impulso de una acción deliberada, o sea que abarque al
conjunto de los Estados de la sociedad internacional o que se
profundice, en una primera fase, entre economías nacionales
pertenecientes a diversas regiones— debe marchar al mismo ritmo del
desarrollo de instituciones y normas jurídicas destinadas a dotarlo de
un orden y un sentido, no sólo intrínsecos sino también trascendentes.
La identificación de los probables lectores, pensó el autor, no era
suficiente. Asimismo, era urgente presumir o descubrir, apriorísticamente, las causas de su interés en la materia. Para algunos, proba­
blemente, el motivo principal será la simple, aunque respetable, curio­
sidad intelectual. Para otros, será cumplir con la obligación de apren­
der impuesta por una vocación o, por lo menos, por tareas conectadas
con una vocación. Para los demás, será satisfacer necesidades de in­
formación planteadas por el ejercicio profesional o por el desarrollo de
actividades condicionadas por las políticas de integración y por las
reglas de juego acordadas formalmente dentro de éstas. Teniendo en
cuenta estas diversas motivaciones, bien se puede adelantar que los
hipotéticos lectores serán algunos estudiosos del derecho, en especial
del Derecho Internacional y del Derecho Internacional Económico,
profesores universitarios, estudiantes de la carrera de Derecho y de
otras carreras afines, funcionarios públicos, profesionales independien­
tes o en función de asesores y, quién sabe si algunos empresarios o
dirigentes de organizaciones de empresarios. En homenaje a este pú­
blico potencial, el autor dirigió su esfuerzo a la preparación de un
análisis y de una exposición ceñidos a un contenido y a una forma re­
lativamente tradicionales, pasando revista a las aspectos que pueden ser
considerados sustanciales y necesarios para el conocimiento y la com­
prensión de la materia. Este esfuerzo estuvo combinado con otro desti­
nado a la búsqueda y presentación de las fuentes de conocimiento,
contenidas en la ya extensa bibliografía especializada en la materia, a
las que fue posible acceder en el medio en el que fue preparado el libro.
XVIII
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Las precedentes confidencias sobre la génesis de este libro y sobre
algunas de las peripecias en la tarea de su preparación, tienen que
concluir, también en homenaje a sus probables lectores, con una ad­
vertencia: se trata, nada más ni nada menos, que de una introducción
al estudio del Derecho de la Integración Económica regional. Como
toda introducción tiene el alcance y las pretensiones de desbrozar un
primer sendero para acceder al conocimiento de la materia y aspira,
antes que nada, a estimular la curiosidad, a proponer un esquema
analítico preliminar, a ensayar una técnica expositiva provisional y a
señalar el camino para intentar, con la consulta de otras fuentes, un
conocimiento más amplio y profundo. Cualquier introducción tiene la
limitación de que no agota las posibilidades de conocimiento de un
tema. Pero tiene la ventaja, que compensa con creces la anterior defi­
ciencia, de que invita al lector a adoptar una actitud menos pasiva,
menos receptiva, para emprender la aventura de aprehender nuevas
realidades.
Por lo que toca a las aspiraciones del autor, este libro tiene la virtud
de haberlas colmado hasta un grado razonable y aceptable. En cuanto
a los probables lectores, si consigue salir al encuentro de sus inquie­
tudes y, sobre todo, si logra responder a algunas de sus preguntas e
incitarlos a la búsqueda de nuevos horizontes en el conocimiento de
la materia, cosas que son difíciles de constatar anticipadamente, el
mismo autor considerará que su esfuerzo y las horas y días dedica­
dos a realizarlo no han sido vanos.
Buenos Aires, mayo de 1989
DATOS BIOGRÁFICOS DEL AUTOR
Abogado boliviano, con estudios superiores en la Universidad de San Francis­
co Xavier (Sucre-Bolivia). Estudios de especialización en Derecho Internacio­
nal, relaciones económicas internacionales e integración económica regional en
el INTAL, la Comisión de la Comunidad Europea y la Secretaría del GATT.
Desempeñó altas funciones en el Servicio Exterior de su país, como Director
General de Asuntos Económicos. Subsecretario de Relaciones Exteriores,
Subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales, Embajador Represen­
tante Permanente de Bolivia en el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC
y Embajador de Bolivia ante el Gobierno de la República Oriental del Uruguay.
Ocupó, asimismo, otras funciones en diversas organizaciones internacionales,
habiendo sido Asesor del Secretario Ejecutivo de la ALALC, Director-Secreta­
rio de la Junta del Acuerdo de Cartagena y Jefe del Sector Jurídico-Institucional del INTAL.
Dedicado, también, a la actividad académica es, actualmente, Profesor
Titular de Relaciones Económicas Internacionales en la Carrera de Relaciones
Internacionales de la Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano
(Buenos Aires) y Profesor Titular de Organismos Económicos Internacionales
en la Facultad de Estudios para Graduados (Maestría en Política Económica
Internacional) de la misma Universidad. Dicta cursos, asimismo, sobre Aspec­
tos Políticos de la Integración Regional en el Instituto de Integración Latinoa­
mericana de la Universidad Nacional de La Plata (Argentina).
Como investigador ha publicado numerosos trabajos, en las Revistas
“Derecho de la Integración” e “Integración Latinoamericana”, así como en otros
medios especializados, en particular sobre aspectos jurídicos, institucionales y
políticos de la integración económica regional latinoamericana. Ha realizado
trabajos de consultoría, entre otras organizaciones, para el INTAL, la Junta del
Acuerdo de Cartagena y la Secretaría de la ALADI.
ÍNDICE GENERAL
CAPÍTULO I
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL DERECHO
DE LA INTEGRACIÓN
1.
2.
Relaciones internacionales e integración regional.......................
Dimensiones de la integración regional: la integración económi­
ca ...................................................................................................
I>a integración política y la integración social...............................
U i integración regional y el Derecho de la Integración...............
4
9
14
B ib lio g ra fía .................................................................................................
15
3.
4.
1
CAPÍTULO II
LA NATURALEZA DEL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1.
2.
3.
4.
5.
Un ordenamiento jurídico “sui generis” .......................................
Estructura formal y contenidos materiales del Derecho de la In­
tegración
Rasgos diferenciales específicos....................................................
El Derecho de la Integración en América Latina..........................
El estudio del Derecho de la Integración........ ............................
Bibliografía.................................................................................................
19
21
25
32
41
42
CAPÍTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1.
Consideraciones ge ne rales.....................................................................
49
2.
Las fuentes del Derecho de la Integración..................................
53
X X II
3.
3.1.
3.2.
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
4.
4.1.
4.2.
4.2.1.
4.2.2.
4.2.3.
4.2.4.
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Las fuentes convencionales del Derecho de la Integración......
El derecho convencional en la Comunidad Europea................
Las fuentes convencionales en el Derecho de la Integraciónen
América Latina..............................................................................
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)...............
Grupo Andino...............................................................................
Mercado Común Centroamericano (M CCA).............................
Comunidad del Caribe (CARICOM)...........................................
Las fuentes no convencionales del Derecho de la Integración....
El Derecho no convencional en la Comunidad Europea...........
Las fuentes no convencionales en el Derecho de la Integración
en América Latina........................................................................
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)...............
Grupo Andino...............................................................................
Mercado Común Centroamericano (M CCA).............................
Comunidad del Caribe (CARICOM)...........................................
B ib lio g ra fía ................................................................................................
60
62
65
66
68
71
74
76
77
79
80
81
83
85
86
CAPÍTULO IV
L A E S T R U C T U R A O R G Á N IC A
1.
2.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
La estructura orgánica de las organizaciones de integración...
La estructura orgánica de la Comunidad Europea....................
I>a estructura orgánica de las organizaciones de integracióneco­
nómica en América Latina
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)...............
Grupo Andino...............................................................................
Mercado Común Centroamericano (M CCA).............................
Comunidad del Caribe (CARICOM)...........................................
B ib lio g ra fía ................................................................................................
93
97
100
101
105
108
111
116
CAPÍTULO V
L O S Á M B IT O S D E V A L ID E Z D E L D E R E C H O
D E LA IN T E G R A C IÓ N
1.
2.
2.1.
2.2.
Consideraciones generales..........................................................
El ámbito de validez material del Derecho de la Integración...
El ámbito de validez material del Derecho de la ComunidadEu­
ropea (C E )
El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)................
121
123
125
127
ÍNDICE GENERAL
2.3.
2.4.
2.5.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
5.
6.
XXIII
El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico del Gru­
po Andino........................................................................................
El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico del Mer­
cado Común Centroamericano (MCCA).......................................
El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico de la Co­
munidad del Caribe (CARICOM)..................................................
El ámbito de validez territorial del Derecho de la Integración ...
El ámbito de validez personal del Derecho de la Integración.....
Los Estados como sujetos del Derecho de la Integración...........
Las organizaciones de integración como sujetos del Derecho de
la Integración..................................................................................
Las personas particulares como sujetos del Derecho de la Inte­
gración .............................................................................................
El Derecho de la Integración y el derecho interno de los Esta­
dos ...................................................................................................
I>a discriminación y la no discriminación en el Derecho de la In­
tegración..........................................................................................
B ib lio g ra fía .................................................................................................
129
131
134
135
138
141
144
150
153
162
174
CAPÍTULO VI
EL CONTROL DE LA LEGALIDAD, LA INTERPRETACIÓN
UNIFORME Y LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
EN EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1.
2.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
Aplicación e interpretación del derecho en las organizaciones in­
ternacionales ...................................................................................
Control de la legalidad, interpretación uniforme y solución de
controversias en los ordenamientos de integración económica...
El sistema de la Comunidad Europea............................................
Los sistemas de control de la legalidad, interpretación uniforme
y solución de controversias en América Latina............................
Los procedimientos en la Asociación Latinoamericana de Integra­
ción (ALADI)..................................................................................
El sistema jurisdiccional del Acuerdo de Cartagena....................
El sistema arbitral del Mercado Común Centroamericano (MC­
CA) ..................................................................................................
Los métodos de la Comunidad del Caribe (CARICOM)..............
B ib lio g ra fía .................................................................................................
185
189
193
196
198
201
204
207
210
CAPÍTULO I
LA INTEGRACIÓN REGIONAL Y EL DERECHO
DE LA INTEGRACIÓN
1. Relaciones internacionales e integración regional
El estudio del Derecho de la Integración reclama un examen previo de
algunos conceptos básicos sobre la integración regional. Esto se debe
a que esta última, tanto en cuanto proceso, como en cuanto situación
resultante de aquél, está regulada por el conjunto de normas jurídicas
que integran el Derecho de la Integración.
La integración a la que nos referimos es un fenómeno que se da
en el escenario del sistema internacional. Sus actores son los mismos
que protagonizan el múltiple juego de interacciones en el que consis­
te dicho sistema, o sea las comunidades políticas denominadas Estados
y los grupos sociales y políticos situados en el ámbito jurisdiccional de
los Estados. En sentido estricto, la integración sería una de las formas
de interacción de dichos actores, basada en el impulso originado en el
desarrollo inherente de éstos y orientado históricamente hacia la
formación progresiva de una verdadera sociedad internacional.
Discurriendo en un alto nivel de abstracción y en alusión a la
esencia del fenómeno de la integración, Karl Deutsch, sostiene, por
ejemplo, que “integrar significa generalmente constituir un todo con las
partes, es decir, transformar unidades previamente separadas en
componentes de un sistema coherente”. Añade, luego, que “la caracte­
rística esencial de cualquier sistema, debemos recordar, es un grado
significativo de interdependencia entre sus componentes, y la interde­
pendencia entre dos componentes o unidades cualesquiera consiste en
la probabilidad de que un cambio ocurrido en una de ellas —o una o­
2
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
peración realizada sobre una de ellas— produzca un cambio predecible
en la otra”.1
De acuerdo con lo anterior, el fenómeno de la integración entre los
actores del sistema internacional, de la misma manera que aquél entre
los actores de otros sistemas políticos y sociales que actúan en un
ámbito más reducido, está íntimamente asociado con los fenómenos de
la interacción y la interdependencia. La base o el supuesto del proce­
so de integración es la interacción entre los actores participantes, y la
interdependencia es la más típica de sus manifestaciones. La primera,
por consiguiente, es una condición necesaria, aunque no suficiente, de
dicho proceso. De igual manera, la segunda es un signo también nece­
sario, aunque tampoco suficiente. Ni la intensificación y diversificación
de las interacciones, ni la acentuación de la interdependencia,
garantizan, por sí mismas, la presencia de un proceso y una situación
de efectiva integración.
Para poder apreciar un proceso y una situación de esa índole, se
hace necesario escudriñar en busca de los factores, no puramente
espontáneos, que proveen a las interacciones y a la interdependencia
de un sentido y de una finalidad extrínsecos. Para ser valoradas como
indicios fehacientes de una integración efectiva, éstas deberán estar
sustentadas en el propósito convergente de los actores involucrados de
conseguir, por ese medio, determinados objetivos, previamente valora­
dos, que en el plano economico podrían consistir en el mayor bienes­
tar, y en el plano político, en la mayor seguridad.
Esta conceptualización acepta, en primer lugar, que la integración
es el resultado, al mismo tiempo, del impulso expansivo inherente a los
actores participantes —comunidades políticas, estructuras económicas
y grupos sociales y políticos— y de una acción o conjunto de acciones
deliberadas, que confieren al proceso una orientación racional y un
desenvolvimiento controlable y controlado. En este sentido, al indagar
sobre situaciones o procesos de integración concretos, es posible dife­
renciar, así sea sólo con fines analíticos, entre la integración real o
provocada por fuerzas y factores históricos objetivos, y la integración
como una gama de actos deliberados orientados hacia el logro de
aquélla como un medio para alcanzar valores extrínsecos. Se alude, en
este segundo caso, a la política de integración, como una de las políti­
cas que los actores participantes, en forma individual o colectiva,
adoptan para promover sus intereses y realizar sus valores.
En segundo lugar, la misma conceptualización deja fuera de su
1
Deutsch, Karl W., El análisis de las relaciones internacionales, Buenos Aires,
Editorial Paidós, 1970.
CAPÍTULO I
3
enfoque a los procesos de integración fundados en la fuerza, para
considerar como genuinos procesos de integración únicamente a aque­
llos que, por el contrario, se basan en el consentimiento de los acto­
res participantes. Este punto de vista, aun a riesgo de apartarse del
rigor científico que exige la mayor objetividad posible y la menor inje­
rencia de actitudes valorativas en el enunciado de conceptos analíticos
y proposiciones explicativas, brinda una base apropiada para el examen
y la interpretación del fenómeno de la integración como se da, por lo
menos, en el espacio histórico contemporáneo de las relaciones inter­
nacionales. En corroboración de este enfoque, Ernst B. Haas diferen­
cia la integración, en sentido estricto, del fenómeno de “establecimien­
to de imperios por la fuerza”. En su opinión, lo que singulariza a la
primera es que “puede deberse a un acto deliberado y voluntario por
parte de los interesados, o bien puede ser el resultado de
consecuencias imprevistas de tales decisiones”, pero “nunca puede
basarse en la fuerza”.2
De aquí se desprende una primera consecuencia importante para
el estudioso del Derecho de la Integración. Al considerar como genui­
nos procesos de integración únicamente a los que se basan en el
consenso de los actores participantes y no a los que provienen del
ejercicio de la violencia o la fuerza se afirma, implicitamente, que
aquéllos están fundados en un sistema de normas de derecho. Por
consiguiente, la integración por la fuerza sería un proceso desprovisto
de juridicidad, o un proceso que aunque esté dotado de cierta legalidad
formal, carece, en cambio, de legitimidad.
1.a integración así concebida es un proceso y una situación que se
da, o se puede dar, tanto en el escenario del sistema internacional
global como en el ámbito geográficamente más restringido de los
subsistemas regionales. Por tal motivo, se puede hablar de una
integración internacional y de una integración regional. Para Manuel
Medina, la integración internacional, que “constituye un aspecto de la
dinámica de la sociedad internacional”, se refiere a la superación de
entidades políticas menores mediante su “fusión” en entidades de
mayor extensión superficial y puede abarcar “desde la simple
conclusión de tratados de paz y alianza hasta la formación de
confederaciones, federaciones y otras uniones de Estados”.3 Para Ernst
B. Haas, a su vez, “el término ‘integración regional' se refiere a un
proceso que tiene lugar entre dos o más Estados en una escala
2 Haas, Ernst B., “Integración internacional: integración regional”, en Enciclopedia
Internacional de las Ciencias Sociales, t. 6, Madrid, Ed. Aguilar, 1976.
3 Medina, Manuel, “La integración internacional”, en Revista de Política Interna­
cional, n° 164, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, 1979.
4
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
geográficamente limitada y en un plano inferior al de la integración
global”.4
Sea que se desarrolle en el plano del sistema internacional global
o en el plano regional, la integración, sobre todo como acción delibe­
rada -o como política, constituye uno de los instrumentos de la política
internacional. Adopta algunos de los objetivos básicos de ésta, como el
mantenimiento de la paz y de la seguridad dentro del sistema interna­
cional, y recurre, para coadyuvar al logro de los mismos, a aquellos
elementos del comportamiento y de las interacciones entre los Estados
que encierran un potencial primordialmente cooperativo.
En la concepción de las relaciones internacionales basada en la
clásica dicotomía entre interacciones de conflicto e interacciones de
cooperación, la integración se ubica, por consiguiente, dentro de este
segundo grupo de formas de relación entre los Estados. Su función
primordial, desde el punto de vista de los fines de la política interna­
cional, consiste en la identificación racional de materias y procedimien­
tos de relación entre los Estados de naturaleza preferentemente coope­
rativa, y en la elaboración, sobre esa base, de un interés común desti­
nado a dar sustento a un conjunto de acciones encaminadas a eliminar
las interacciones de conflicto o, por lo menos, a atenuar sus efectos.
2. Dimensiones de la integración regional:
la integración económica
Desde el punto de vista de su materia, la integración regional puede
estar referida a las interacciones y a la interdependencia entre las co­
munidades políticas independientes denominadas Estados o entre las
estructuras económicas y los grupos sociales y políticos pertenecientes
a jurisdicciones estatales diferentes. Por esta razón es posible distinguir
entre integración política, por un lado, e integración económica e
integración social, por otro. En la realidad, estas tres dimensiones de
la integración regional se dan estrechamente conectadas y su
diferenciación, las más de las veces, no es sino un nuevo artificio con
fines analíticos.
A pesar de esto último, lo que no se puede ignorar es que las
diversas políticas de integración suelen poner el acento en uno u otro
objetivo material. De esa manera es posible encontrar ejemplos histó­
ricos de programas de integración orientados, de preferencia, a modi­
4 Haas, Ernst B., ob. cit.
CAPÍTULO I
5
ficar cualitativamente las interacciones y la interdependencia entre los
Estados, de manera global, y de programas dirigidos especialmente a
transformar las interacciones y la interdependencia entre las estructu­
ras económicas y los grupos sociales y políticos ubicados en la jurisdic­
ción de diversos Estados.
Con el propósito de encontrar un esquema conceptual operativo
para desarrollar investigaciones empíricas, Joseph Nye ha expresado
que “el concepto de integración, definido verbalmente como lo que
constituye partes en un todo o lo que crea interdependencia, puede ser
desmembrado en integración económica (formación de una economía
transnacionaD, integración social (formación de una sociedad transna­
cional) e integración política (formación de interdependencia política
transnacional)”.5
Cada una de estas formas de la integración regional ha dado lugar
a su correspondiente teoría analítica, de la cual es posible extraer tanto
conceptos y proposiciones explicativos como orientaciones prescriptivas
para la acción política. Históricamente hablando, la integración econó­
mica ha sido la primera en provocar el surgimiento de una teoría su­
ficientemente desarrollada. Las teorías sobre la integración política y
la integración social, en cambio, surgieron con posterioridad, y segu­
ramente por esta razón no alcanzaron aún la amplitud y precisión de
aquélla.
Para Ramón Tamames, la integración económica es una de las
formas de las relaciones económicas contemporáneas entre los Estados,
juntamente con el librecambio y la cooperación económica. Según este
autor, la integración económica consiste específicamente en un proce­
so mediante el cual “dos o más mercados nacionales previamente
separados y de dimensiones unitarias poco adecuadas se unen para
formar un solo mercado (mercado común) de una dimensión más
idónea”.6
Bela Balassa, en un enunciado clásico, define la integración eco­
nómica como un proceso y una situación de las actividades económicas.
Considerada como un proceso, se “encuentra acompañada de medidas
dirigidas a abolir la discriminación entre unidades económicas perte­
necientes a diferentes economías nacionales; vista como una situación
de los negocios, la integración viene a caracterizarse por la ausencia de
5 Nye, Joseph S., “Integración regional comparada: concepto y medición”, en
Revista de la Integración, nQ 5, Buenos Aires, INTAL, 1969.
6 Tamames, Ramón, Estructura económica internacional, Madrid, Alianza Editorial,
octava edición, 1984.
6
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
varias formas de discriminación entre economías nacionales”.7
En opinión de estos dos autores es esencial diferenciar la
integración económica de la cooperación económica. Según Tamames,
mediante la cooperación económica se trata de “reducir las barreras”,
mientras que con la integración económica se persigue “la supresión
absoluta de tales barreras, para crear un mercado único, sin solución
de continuidad, sin trabas fronterizas”.8 Según Balassa, “mientras que
la cooperación involucra acciones encaminadas a disminuir la discrimi­
nación, el proceso de integración económica implica medidas encami­
nadas a suprimir algunas formas de discriminación”.9
Tanto la teoría como el Derecho Internacional Económico aceptan
que la integración económica puede revestir diversas formas. Para
Richard G. Lipsey, la “integración parcial de las economías de un grupo
de países” puede adoptar las siguientes formas:
a)
b)
c)
d)
e)
el sistema arancelario preferencial;
la zona de libre cambio;
la unión aduanera;
el mercado común;
la unión económica; y
f) la integración económica completa.
El sistema arancelario preferencial “está compuesto por un grupo
de países que gravan los productos importados de uno de los países
componentes del grupo con tarifas inferiores a las que gravan los
productos importados del mundo”. La zona de libre cambio o de libre
comercio está formada por un conjunto de países que “no tienen un
arancel común frente al resto del mundo”. La unión aduanera es “la
que mantiene comercio libre entre los países miembros y que, además,
cuenta con un arancel exterior común”. El mercado común “es una
unión aduanera que adopta medidas adicionales para garantizar el libre
movimiento de los factores de producción entre los países miembros”.
La unión económica “es un mercado común con determinadas medidas
encaminadas a mantener una política común en cuestiones monetarias,
fiscales y otros aspectos de la política oficial”. La integración económi­
ca completa, por último, “supone una política económica para todos los
países participantes”.10
7 Balassa, Bela, Teoría de la integración económica, México D.F., Ed. UTEHA.
8 Tamames, Ramón, ob. cit.
9 Balassa, Bela, ob. cit.
10 Lipsey, Richard G., “Integración internacional: uniones económicas”, en
CAPÍTULO I
7
Esta clasificación de las formas que puede revestir la integración
económica se basa en dos criterios: por una parte, el ámbito material
abarcado por los respectivos programas de integración y, por otra, el
alcance de los instrumentos utilizados en cuanto al tratamiento
preferencial que se otorgan los países participantes en relación con los
no participantes. Así, por ejemplo, las tres primeras formas de
integración económica se diferencian de las restantes debido a que la
materia de aquéllas son, únicamente, las transacciones comerciales. A
su vez, el sistema arancelario preferencial y la zona de libre comercio
se diferencian de las otras cuatro formas en razón de los
procedimientos para aplicar un tratamiento más favorable y, por
consiguiente discriminatorio, con relación a terceros países.
El Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), considerado como uno de los más importantes instrumentos
del Derecho Internacional Económico, hace referencia a sólo dos de
estas formas de integración económica. Después de consagrar el prin­
cipio de no discriminación, como principio general de las relaciones
comerciales entre los países signatarios, y de formalizar la obligación
de aplicar, de manera incondicional y automática, la cláusula de la
nación más favorecida, el Acuerdo enuncia, en su artículo XXIV, dos
excepciones a estas reglas generales: el de la zona de libre comercio
y el de la unión aduanera. Según esta disposición, las normas del
Acuerdo “no impedirán, entre los territorios de las Partes Contratantes,
el establecimiento de una unión aduanera ni el de una zona de libre
comercio”.
A los efectos de aplicar esta norma, el Acuerdo define como unión
aduanera “la sustitución de dos o más territorios aduaneros por un solo
territorio aduanero de manera: 1) que los derechos de aduana y las
demás reglamentaciones comerciales restrictivas, sean eliminadas con
respecto a lo esencial de los intercambios comerciales entre los territorios
constitutivos de la unión o, al menos, en lo que concierne a lo esencial
de los intercambios comerciales de los productos originarios de dichos
territorios; y 2) que cada uno de los miembros de la unión aplique al
comercio con los territorios que no estén comprendidos en ella derechos
de aduana y demás reglamentaciones de comercio que, en sustancia,
sean id én tic o s Al mismo tiempo prescribe que se entenderá por zona
de libre comercio “un grupo de dos o más territorios aduaneros entre
los cuales se eliminen los derechos de aduana y demás reglamentaciones
comerciales, con respecto a lo esencial de los intercambios comerciales
Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, t. 6, Madrid, Ed. Aguilar, 1979.
8
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
de los productos originarios de los territorios constitutivos” de dicha
zona de libre comercio.11
La clasificación propuesta por Richard G. Lipsey, de la misma
manera que las propuestas por otros estudiosos, da a entender que las
diversas formas de integración económica constituyen etapas de un
proceso que discurre desde las más simples a las más complejas. En
este sentido, el sistema arancelario preferencial sería la primera etapa
de un proceso que podría desembocar, finalmente, en la integración
económica completa
Esta concepción, que ha sido utilizada también en la teoría de la
integración política, fue criticada por algunos autores latinoamericanos.
Al referirse a las definiciones tradicionales de integración económica y
de integración política, con sus respectivas formas, Isaac Cohén O.
puntualiza: “Posiblemente el rasgo común más saliente que comparten
ambas definiciones sea el énfasis que ponen en el resultado del proceso
de integración, o sea en la meta final del mismo, que consiste en el es­
tablecimiento de un espacio mayor —en el caso de la económica—, o
bien el surgimiento de una unidad mayor —en el caso de la política”.
“Ambas definiciones —añade— comparten, además, un rasgo de linealidad, por la forma de esperar que se alcance la meta. Caracterizada
por la sucesión ordenada de etapas, en el caso de la económica, o bien
por la automaticidad, en el caso de la política”. A juicio de este autor,
estas definiciones tienen innegable desventajas, sobre todo, “cuando se
las juzga a la luz de la influencia negativa que ejercen sobre el tipo de
medidas integracionistas susceptibles de ser identificadas y propuestas,
basadas en ellas”.12
Consecuente con estas apreciaciones, Isaac Cohén O. propone una
nueva definición, según la cual la integración económica puede ser
11 Los programas de integración económica más importantes surgieron después de
la Segunda Guerra Mundial. Entre ellos se pueden mencionar los siguientes: 1) En Euro­
pa: el Bénélux, la Unión Económica Belgo-Luxemburguesa, la Comunidad Europea del
Carbón y del Acero (CECA-1951), la Comunidad Económica Europea (CEE-1957), la
Comunidad Europea de Energía Atómica (CEEA-1957); 2) En América Latina: la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC-1960), el Mercado Común
Centroamericano (MCCA-1961), el Grupo Andino (GRAN-1969), la Comunidad del
Caribe (CARICOM-1973), la Asociación Latinoamericana de Integración (ALAD1-1980);
3) en Africa: la Comunidad Económica del África Occidental (CEAO-1974), la Comuni­
dad Económica de los Estados del África Occidental, (CEDEAD-1975), la Unión del Río
Mano (1973), la Unión Aduanera y Económica del África Central (UDEAC-1975), la
Comunidad Económica de los Países de los Grandes Lagos (CEPGL-1976), la Zona de
Comercio Preferencial del África Oriental y Meridional (ZCP-1981).
12 Cohén, O., Isaac, “El concepto de integración”, en Revista de la CEPAL, Santiago
de Chile, Secretaría de la CEPAL, diciembre de 1981.
CAPÍTULO I
9
entendida como “el proceso mediante el cual dos o más gobiernos
adoptan, con el apoyo de instituciones comunes, medidas conjuntas
para intensificar su interdependencia y obtener así beneficios mutuos*.
Cualesquiera que sean los supuestos conceptuales adoptados, los
estudios sobre la integración económica abarcan tanto la determinación
de los efectos reales de los acuerdos o programas pertinentes en las
estructuras o actividades económicas nacionales, cuanto la
identificación de instrumentos de las políticas de integración destinados
a lograr, efectivamente, los beneficios que se aguardan de la elimina­
ción de los obstáculos a las transacciones entre dichas estructuras. Se
presume que la mayor interdependencia entre éstas puede favorecer el
mejoramiento de su aptitud para satisfacer más eficientemente las
necesidades individuales y colectivas. De igual manera, se considera
que la mayor competencia y la mejor utilización de las economías de
escala, resultantes del establecimiento de mercados comunes entre los
países que se integran, estimularán una mejor asignación de los recur­
sos productivos y promoverán, por esta vía, un mayor bienestar.
Resumiendo lo expuesto, se puede concluir que la integración económica se singulariza por los siguientes rasgos: a) es un proceso y
una situación; b) atañe a las relaciones económicas entre los Estados
y a las transacciones, a través de las fronteras estatales, entre otros
agentes económicos; c) consiste en la eliminación de restricciones y
discriminaciones a las transacciones económicas; y d) afecta la
asignación de recursos para la producción, la localización de
actividades productivas y la división del trabajo entre las unidades que
se integran.
3. La integración política y la integración social
Así como la integración económica es un fenómeno referente al sistema
de las relaciones económicas entre los Estados, la integración política
es un fenómeno asociado al funcionamiento del sistema político
internacional. Tiene una relación más directa con el conflicto y la
cooperación como formas básicas de interacción entre los actores de
este sistema. Se trata, al igual que la integración económica, de un
proceso desencadenado por la aceptación voluntaria de los actores
involucrados.
Con excepción del desarrollo de la denominada integración inter­
nacional, en la época contemporánea no se han presentado fenómenos
de integración política en sentido estricto. Estos se han dado, en todo
caso, estrechamente vinculados a los procesos de integración econó­
10
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
mica. Se sostiene que esta última tiene motivaciones de índole política
y produce efectos también de naturaleza política. Se afirma, igualmen­
te, que la integración económica está condicionada por factores políti­
cos y se orienta a la búsqueda de objetivos también políticos.
El interés por la integración política, consiguientemente, se ha
puesto de manifiesto a propósito del desarrollo de los esfuerzos de
integración económica regional surgidos en las últimas décadas. Sin
embargo, los trabajos teóricos y analíticos realizados no se han limitado
a este campo, sino que abarcan, igualmente, el examen de los fenóme­
nos más vastos de la integración política asociada a la integración in­
ternacional global.
Dentro de esta última orientación de los estudios es pertinente la
idea de Ernst B. Haas, para quien “en las discusiones específicamente
políticas, el vocablo en cuestión (integración) queda reservado al aná­
lisis de los cambios que se dan entre unidades políticas más o menos
soberanas, en tanto que en el estudio de las relaciones internacionales
el término queda limitado al análisis de las relaciones constantemente
cambiantes entre los diversos Estados, dando lugar, por parte de estos
últimos, a la aceptación de una nueva autoridad centrar. Más especí­
ficamente, el vocablo integración —según este mismo autor— se
“emplea a veces para especificar el resultado de un proceso de erosión
de la autonomía, la condición resultante de la terminación del proce­
so”.13
Manuel Medina, por su parte, diferencia la integración política de
la integración internacional. La primera conduce a “la desaparición de
la independencia de las entidades que se integran”, mientras que la
segunda supone la subsistencia de dichas entidades. La diferencia entre
una y otra es una diferencia de grado: toda “integración internacional
reduce la independencia de las entidades que participan en el proceso
de integración” y la “integración política marca sólo la etapa final del
proceso cuando las entidades que participan en el mismo desaparecen
para constituir una nueva entidad política”.14
En la misma línea de pensamiento, Wolfram F. Hanreider sostie­
ne que la “integración política puede definirse como un proceso acumu­
lativo de cambio en la naturaleza de las relaciones existentes entre
unidades políticas más o menos soberanas (tales como los Estados),
durante el cual estas unidades aceptan voluntariamente una especie de
autoridad central”. Se trata de un “proceso voluntario” merced al cual
esta nueva autoridad está dotada no sólo de “poder” sino también de
13 Haas, Ernst B., ob. cit.
14 Medina, Manuel, ob. cit.
CAPÍTULO I
11
“legitimidad”. Por esta circunstancia, la “imposición de una autoridad
central por la conquista militar —históricamente la fuerza principal que
obliga a las unidades políticas autónomas a someterse a una nueva
autoridad— no puede considerarse como ejemplo de integración”.15
Para percibir con mayor precisión la índole del proceso de la
integración política es pertinente recordar que son múltiples las formas
o estructuras de organización de las relaciones entre los actores del
sistema internacional, todas ellas destinadas a controlar el conflicto o
a promover la cooperación. Así, por ejemplo, cabe mencionar el bilateralismo, el equilibrio de poderes, las alianzas y coaliciones, las ligas,
confederaciones y federaciones, el colonialismo, el imperialismo y las
zonas de seguridad e influencia, las organizaciones internacionales y la
seguridad colectiva y, finalmente, la cooperación política y la
integración política. Estas formas no son, por supuesto, forzosamente
excluyentes. En la mayoría de los casos se trata de procedimientos de
ordenamiento y regulación de las relaciones internacionales que coexis­
ten y, en algunos casos, se complementan dentro de estructuras com­
plejas.
El fenómeno de la integración política ha dado lugar, más que a
una teoría única y global, a diversos enfoques interpretativos. La
mayoría de éstos se inspiraron en el deseo y la necesidad de explicar
los cambios en las relaciones internacionales contemporáneas y, sobre
todo, las motivaciones y posibles consecuencias políticas de los proce­
sos regionales de integración económica.
Aparte del enfoque global de la integración política como
fenómeno inherente al proceso de integración internacional, cabe
mencionar, a manera de ejemplo, el enfoque de las “comunidades de
seguridad”, de Karl W. Deutsch,16 el enfoque de la transferencia de
lealtades de los grupos sociales y políticos nacionales hacia una
autoridad supranacional, de Ernst B. Haas17 y el enfoque de la
formación de comunidades políticas mediante la concentración de la
autoridad para el empleo de la fuerza, la centralización del poder
decisorio y el establecimiento de un centro dominante de identificación
política, de Amitai Etzioni.18
15 Hanreider, Wolfram F., “Integración internacional: integración global”, en
Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, t. 6, Madrid, Ed. Aguilar, 1976.
16 Deutsch, Karl W. y otros, Integración y formación de comunidades políticas.
Análisis sociológico de experiencias históricas, Buenos Aires, INTAL, 1966.
17 Haas, Ernest B., Partidos políticos y grupos de presión en la integración europea,
Buenos Aires, INTAL, 1966.
18 Etzioni, Amitai, Political Unifxcation. A Comparative Study of Leaders and Forces,
Nueva York, Holt, Rinehart and Winston, Inc., s/a.
12
DERECHO DE LAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
También es importante destacar otros enfoques analíticos o, por lo
menos, preocupaciones más o menos sistemáticas sobre determinados
aspectos políticos de la integración económica regional, utilizados,
especialmente, en los países en desarrollo. Uno de ellos se refiere al
examen de la función de las instituciones o los órganos de los sistemas
institucionales de los esquemas de integración económica como medios
para confrontar los intereses nacionales y, en especial, para procesar
los intereses comunes. Otro se relaciona con el análisis de los efectos
de los procesos de integración económica en la formación y consolida­
ción de los subsistemas políticos regionales y con el análisis del desem­
peño y las funciones de éstos dentro del sistema internacional global.
Un tercer enfoque ha sido el dedicado al estudio de las consecuencias
de los cambios en los regímenes políticos de los países participantes en
un esquema de integración y, en especial, de los efectos de la mayor
o menor homogeneidad o heterogeneidad de dichos regímenes.19
A pesar de la ausencia de una teoría general sobre la integración
política, se puede concluir que este fenómeno, sea que se lo conside­
re en forma global o asociado a los procesos de integración económi­
ca, se caracteriza, en su esencia, por los siguientes rasgos: a) es un
proceso y una situación; b) atañe a las interacciones entre los Estados
y a las interacciones, a través de las fronteras estatales, entre otros
actores políticos; c) consiste en la progresiva erosión de la autonomía
de las unidades que se integran debido a la acentuación de la interde­
pendencia, y d) afecta las interacciones entre dichas unidades en el
sentido de promover el surgimiento progresivo de una entidad o de
estructuras políticas nuevas y diferentes.
La integración social, por último, ha sido interpretada como un
fenómeno referente a lo que se ha dado en llamar la creciente transna­
cionalización en las relaciones internacionales contemporáneas. Se trata
de las cada vez más amplias e intensas interacciones, a través de las
19
Algunos de estos enfoques han sido utilizados en los siguientes trabajos: 1)
Lleras Restrepo, Carlos, “Los aspectos políticos y sociales de la integración de América
Latina”, en INTAL, La integración latinoamericana en una etapa de decisiones, Buenos
Aires, INTAL, 1973. 2) Peña, Félix, “El Grupo Andino: un nuevo enfoque en la
participación internacional de los países en desarrollo, en Revista de Estudios
Internacionales, nQ22, Santiago de Chile, Instituto de Estudios Internacionales, 1973. 3)
Tomassini, Luciano, “Elementos para un estudio sobre los procesos de integración y
otras formas de cooperación en América Latina”, en Comercio Exterior, vol. XXVII, nQ2,
México D.F., 1977, 4) Cohén, Isaac, “Aspectos institucionales de la integración. Consi­
deraciones teóricas”, en Integración Latinoamericana, nQ43, Buenos Aires, INTAL, 1980.
5) Peña, Félix, “Proyecciones institucionales del Grupo Andino”, en Revista de la
Integración, nQ2, Buenos Aires, INTAL, 1968. 6) Galtung, Johan, La Comunidad Euro­
pea: una superpotencia en marcha, Buenos Aires, Ediciones Nueva Visión, 1976.
CAPÍTULO I
13
fronteras estatales, entre diversos grupos sociales y otras entidades,
como las empresas, las organizaciones de empresarios, los sindicatos,
las organizaciones profesionales, las entidades académicas, las comuni­
dades científicas, los grupos religiosos, las fuerzas armadas, etcétera.
Lo que singulariza a las interacciones entre estos grupos y entidades
es que, por regla general, se desarrollan fuera del control de los tradi­
cionales agentes o instituciones de las relaciones interestatales. El sur­
gimiento de una mayor interdependencia transnacional, sin embargo,
repercute en estas relaciones.
En la época actual, el fenómeno de la formación progresiva de una
verdadera “sociedad transnacional”, ha sido destacado por Ramón
García Pelayo. Esa sociedad transnacional, según este autor, “tiene
como supuesto la distinción entre Estado y sociedad y puede definir­
se como el conjunto social resultante de las interacciones directas entre
actores pertenecientes a sociedades de distintos Estados”. Sus actores
—señala— “son los individuos o entidades cuyas acciones eventual o
permanentemente trascienden las fronteras de sus Estados”. Estos,
enfrentados al nuevo fenómeno, se ven en la necesidad de desarrollar,
junto con una política interior y una política exterior orientada a las
relaciones interestatales, una política transnacional, pues “la sociedad
transnacional es distinta de la sociedad nacional” ya que trasciende de
los límites de éstas, y es “también distinta de la sociedad internacional
en el sentido clásico del concepto (es decir sociedad interestatal), ya
que sus actores no son primordialmente los Estados, ni las organizacio­
nes interestatales”.20
Más específicamente, la integración social, al igual que la
integración política, ha sido considerada como un fenómeno vinculado
con la integración económica. En buena medida ambos procesos se
condicionan recíprocamente. Por esta razón, Joseph S. Nye propone,
para el estudio de la integración regional, un esquema en el que caben
las tres dimensiones de ésta, o sea la integración económica, la integra­
ción política y la integración social. Esta última sería el proceso condu­
cente a la formación de una sociedad transnacional. Para precisar sus
alcances y su realización, Nye sugiere utilizar el concepto de “transac­
ciones”, tanto entre colectividades globales como entre las élites de
Estados diferentes. La integración social, en definitiva, sería “la aboli­
ción de impedimentos nacionales para la libre circulación de las tran­
sacciones”.21
20 García Pelayo, Ramón, “Sociedad y política transnacionales”, en Las
transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, Alianza Editorial, 1977.
21 Nye, Joseph S., ob,cit.
14
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
4. La integración regional y el derecho de la integración
Aceptada la premisa de que la integración regional, económica, política
o social es un proceso resultante de la acción deliberada por parte de
los actores involucrados —Estados, estructuras económicas, grupos
políticos y sociales—, salta a la vista la función que desempeña el
derecho en dicho proceso. Vista desde esta perspectiva, la integración
regional viene a ser un política que, como tal, persigue determinados
objetivos y está provista de sus respectivos instrumentos. El derecho,
o sea el sistema de normas jurídicas que regulan el proceso, constituye,
junto con las estructuras institucionales u orgánicas, uno de los
instrumentos más importantes.
Esta función instrumental del derecho surge inmediatamente
después de que los actores involucrados, en especial los Estados,
acuerdan llevar adelante un programa de integración o, lo que es lo
mismo, poner en aplicación una política de integración, una vez cum­
plidos los procesos políticos previos de concertación y negociación, de
los que resultan criterios y pautas para acomodar sus intereses y ob­
jetivos particulares y, lo que es más importante, para identificar intere­
ses y objetivos comunes. El resultado de este acuerdo, si se pretende
convertirlo en una conducta obligatoria, no puede ser formalizado sino
mediante un ordenamiento jurídico. En éste quedan enunciados los
objetivos, las metas, los principios generales y particulares y los medios
o instrumentos de esa política de integración.
El proceso inaugurado de esa manera demandará, por su propia
naturaleza, sucesivos entendimientos entre los participantes sobre la
aplicación de los medios del programa de integración. Esos nuevos
acuerdos, al igual que el acuerdo básico o de partida, tendrán que ser
formalizados mediante nuevas normas jurídicas. La función del dere­
cho, por consiguiente, no se agota con la instauración del proceso de
integración, sino que se desarrolla permanentemente, a lo largo del
desenvolvimiento de éste.
La necesidad de esta función deriva del hecho de que la política de
integración, como toda política, tiene como finalidad última inducir la
modificación del comportamiento de los sujetos hacia los que está
dirigida —los Estados, los agentes económicos, las administraciones
nacionales, los grupos sociales y políticos— y orientarla hacia el logro
de los objetivos que se ha propuesto. Para lograr este propósito, dicha
política tiene que recurrir al derecho, a fin de enunciar y prefigurar, a
través de él, las conductas postuladas y proveer los medios para su
efectiva realización.
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CAPÍTULO II
LA NATURALEZA DEL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1. Un ordenamiento jurídico “sui generis”
El Derecho de la Integración es el conjunto de normas jurídicas que
regulan un proceso de integración entre dos o más países. Esta
expresión designa, al mismo tiempo, la disciplina o los estudios siste­
máticos que se ocupan de dicho ordenamiento jurídico. Las principales
categorías analíticas a ser utilizadas por esta disciplina, se identifican
con mayor precisión en la medida en que sea posible captar la natura­
leza de este nuevo sistema normativo.
Hasta el surgimiento, hace poco más de treinta años, de los esque­
mas o programas de integración económica regional, en especial del
programa de integración de la Comunidad Europea, el estudio de los
ordenamientos jurídicos para la regulación de las relaciones internacio­
nales no prestó gran atención a la posibilidad de que aquellos nuevos
procesos pudiesen dar lugar al establecimiento de sistemas jurídicos
diferentes del Derecho Internacional tradicional. Las precedentes expe­
riencias de uniones entre Estados, como las Uniones Personales, las
Uniones Reales o las Confederaciones, así como los sistemas especia­
les de relación, como las alianzas y ligas, fueron examinadas como
fenómenos propios del desarrollo del Derecho Internacional, de la
misma manera que las organizaciones internacionales, ampliamente
difundidas poco después de la Segunda Guerra Mundial. A su vez, las
experiencias de fusiones u organizaciones de Estados a través de Fe­
deraciones, fueron estudiadas en el marco del Derecho Constitucional.
La aprobación y suscripción del Tratado de París, por el cual se
estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA),
20
DERECHO DE LAINTEGRACIÓNECONÓMICAREGIONAL
llamó la atención de los estudiosos sobre la necesidad y conveniencia
de encontrar nuevos modos de pensamiento, a fin de facilitar el cono­
cimiento y la interpretación de este ordenamiento jurídico que, en
razón de algunos de sus elementos básicos, se alejaba de las formas
tradicionales de los ordenamientos de las antiguas uniones de Estados,
así como de aquellos de las modernas organizaciones internacionales.
Esta inquietud se acentuó poco tiempo después, al ser suscriptos los
Tratados de Roma, que dieron nacimiento a la Comunidad Económica
Europea (CEE) y a la Comunidad Europea de Energía Atómica
(EURATOM).
Al quedar establecidos estos nuevos sistemas de integración eco­
nómica, los juristas europeos se encontraron frente a novedosos siste­
mas normativos que, fundados en la voluntad concurrente de los Esta­
dos, parecían formar parte del Derecho Internacional. Sin embargo,
debido a sus finalidades y a su amplio ámbito material, planteaban
cuestiones nuevas referentes a su aplicación en el territorio de los
Estados participantes. Del mismo modo, en razón de ciertas
peculiaridades en cuanto a las reglas para su posterior desarrollo, a las
características de las estructuras institucionales a las que dieron origen
y a sus efectos en los ordenamientos jurídicos nacionales suscitaban
problemas para los cuales el Derecho Internacional no ofrecía respues­
tas apropiadas.
Por este motivo, Nicola Catalano, coincidiendo con otros autores,
afirmaba: uLa entrada en vigor del Tratado de París y de los Tratados
de Roma y la aplicación de las disposiciones establecidas por ellos, han
sentado las premisas de la creación de una nueva rama del derecho: el
Derecho Comunitario, o Derecho de las Comunidades Europeas”.1 En
el mismo sentido, luego de esbozar los rasgos de este nuevo derecho,
W. Andrew Axline puntualizaba: “It has become clear from the forgoing
discussion of the body of law of the European Community that the term
law used to refer to this body of rules does not mean exactly the same
thing as it does in the context of the national legal system, either with
regard to public or constitucional law, or with regard to prívate law.
Likewise, it is evident that this body of rules contains aspects that are
not normally present in what is generally considered international law”.2
Los posteriores intentos de integración económica en otras regio­
nes también sirvieron de estímulo para la búsqueda de nuevos métodos
de análisis. Sin embargo, es justo reconocer que varios, sino la mayo­
1 Catalano, Nicola, Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, Buenos Aires,
BID-INTAL, 1966.
2 Axline, W. Andrew, European Community Law and Organizational Development,
Nueva York, Oceana Publications, Inc., 1968.
CAPÍTULO II
21
ría, de los trabajos y estudios emprendidos sobre estas otras
experiencias fueron influidos, en mayor o menor grado, por el pensa­
miento europeo.
En una primera aproximación, no es difícil constatar que los
sistemas jurídicos de los procesos de integración económica exhiben,
por su contenido material y su estructura formal, ciertas características
que los diferencian del Derecho Internacional tradicional. De aquí, sin
embargo, no se puede inferir que tales ordenamientos sean totalmente
asimilables a un sistema jurídico interno. En todo caso, se trata de
estructuras jurídicas “sui géneris”, para cuyo análisis es preciso recurrir
a categorías extraídas de diversas disciplinas jurídicas.
2. Estructura formal y contenidos materiales
del Derecho de la Integración
Algunos autores, como Elisa Pérez Vera, han advertido sobre los ries­
gos de adoptar una definición única e inequívoca del Derecho de la
Integración. En su opinión, “cada fenómeno integrador se acompaña
inexorablemente de un conjunto de reglas jurídicas que son los instru­
mentos idóneos para determinar sus objetivos y alcanzar su organiza­
ción institucional”. Por consiguiente, “no existe una técnica jurídica
unitaria de la integración, porque el derecho, reflejó de la pluralidad de
elementos que componen el orden económico y social, deberá respon­
der en cada caso a las características que éstos determinen”.
Teniendo en cuenta esta premisa, la autora, al ensayar una noción
del Derecho de la Integración, opta por “prescindir de su eventual
contenido” y se limita a brindar “una caracterización formal”, referida
“al conjunto de normas que intentan regular la pluralidad de relaciones
jurídicas a que da lugar un fenómeno de integración”.3 En este sentido
señala que con la denominación de Derecho Comunitario “se cubren,
al menos, tres grandes categorías jurídicas: normas convencionales,
normas que se podrían considerar de Derecho interno de la
organización regional, puesto que tienen por objeto regular la actividad
interna y el funcionamiento de sus órganos y, por último, el Derecho
derivado, es decir, el que emana de las instituciones regionales para ser
aplicado, de forma directa e inmediata, en el interior de los Estados
miembros”.
3
Pérez Vera, Elisa, “Reflexiones sobre los procesos de integración regional”,
Revista de Instituciones Europeas, vol. 4, nQ 3, Madrid, 1977.
22
DERECHO DE LAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
La primera evidencia, por consiguiente, es que los ordenamientos
jurídicos de los procesos de integración económica contienen normas
convencionales o de Derecho Internacional, así como normas adoptadas
por los órganos de sus respectivos sistemas institucionales. La base de
dichos ordenamientos se encuentra en un tratado internacional, cuyos
requisitos formales están regulados por el Derecho Internacional, el
cual, además, brinda criterios para la aplicación e interpretación de
aquél. Las normas contenidas en este tratado, así como en otros
instrumentos equivalentes, complementarios o modificatorios,
constituyen el denominado “derecho originario”. Las resultantes de los
actos pertinentes de las instituciones del esquema de integración
integran el denominado “derecho derivado”.
A pesar de lo importante que es la evidencia anterior, no es
suficiente para dar una nocion más precisa de las peculiaridades del
Derecho de la Integración. Es necesario, por ello, tomar en cuenta,
asimismo, el contenido de las normas incluidas en el mismo.
Desde esta perspectiva, cabe mencionar, entre las más importantes
del derecho originario, aquellas que enuncian y definen una
determinada forma de integración económica como finalidad básica de
las acciones a ser emprendidas por los Estados participantes.4 De igual
modo, las disposiciones que, en consonancia con éstas, enuncian y
definen los objetivos e instrumentos del programa de integración.5
4 El artículo 2 del Tratado de la CCE, por ejemplo, estipula que “La Comunidad
tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la
progresiva aproximación de las políticas económicas de los Estados miembros, un
desarrollo armonioso de las actividades económicas en él conjunto de la Comunidad...”
El artículo 4 del Tratado de Montevideo 1980 que estableció la ALADI dispone que
“Para el cumplimiento de las funciones básicas de la Asociación establecidas por el
artículo 2 del presente Tratado, los países miembros establecen un área de preferencias
económicas”. El artículo I del Tratado General de Integración Económica Centroameri­
cana dispone que “Los Estados contratantes acuerdan establecer entre ellos un merca­
do común que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años...*. El
artículo II del mismo instrumento, además, estipula que “para los fines del artículo
anterior las Partes Contratantes se comprometen a perfeccionar una zona centroameri­
cana de libre comercio en un plazo de cinco años y a adoptar un arancel centroamerica­
no uniforme...” . El artículo 4 del Tratado de Chaguaramas señala que la Comunidad del
Caribe tendrá como objetivos, entre otros, “la integración económica de los Estados
Miembros a través del establecimiento de un régimen de Mercado Com ún..”. En otros
casos, por último, la forma de integración económica no está enunciada de manera
explícita, pero se desprende claramente de las estipulaciones de los instrumentos jurí­
dicos básicos. Esta circunstancia se da en el Acuerdo de Cartagena, cuyo artículo 3
enumera los “mecanismos” del programa de integración: a) la armonización de las
políticas económicas; b) la programación conjunta del proceso de industrialización sub­
regional; c) un programa de liberación del intercambio, y d) un Arancel Externo Común.
5 Las siguientes normas enuncian y definen los objetivos e instrumentos de los
CAPÍTULO II
23
Por otra parte, tanto el derecho originario como el derecho
derivado contienen normas de comportamiento que regulan en forma
directa la conducta de los Estados signatarios, en relación con ciertas
materias específicas y con el fin de poner en ejecución el programa de
integración convenido, así como normas orgánicas referentes a las
estructuras de organización encargadas de impulsar, ejecutar y, en
suma, desarrollar las acciones conjuntas pertinentes. Aquellas reglas,
por su naturaleza, crean derechos y obligaciones concretos, tanto para
los Estados como para otros sujetos.6Están relacionadas, además, con
otras disposiciones que hacen explícitos determinados principios
generales destinados a orientar el comportamiento de los Estados. Por
su índole, estas últimas sirven para dar razón del espíritu del
ordenamiento jurídico en su conjunto y facilitar su interpretación y
aplicación.7
En la mayoría de los casos, las normas orgánicas disponen el
establecimiento de una organización —con suficiente capacidad jurídica
y con una estructura orgánica apropiada— encargada de promover y
ejecutar las acciones conjuntas programadas.® Se refieren asimismo, a
respectivos procesos de integración: 1) el artículo 3 del Tratado de la CECA; 2) los
artículos 2 y 3 del Tratado de la CEE; 3) los artículos 1 y 4 del Tratado de Montevideo
1980; 4) los artículos 1, 2 y 3 del Acuerdo de Cartagena; 5) los artículos I, II y III del
Tratado General de Integración Económica Centroamericana; 6) el artículo 4 del Trata­
do de Chaguaramas y el artículo 3 de su Anexo sobre el Mercado Común.
6 En términos generales, estas disposiciones versan sobre las obligaciones de los
Estados participantes y de otros sujetos de derecho con referencia a las medidas a ser
adoptadas para dar cumplimiento al programa de integración, especialmente las relati­
vas a liberación del comercio, coordinación o armonización de políticas, adopción de
normas de política comercial, regulación de relaciones con terceros países, etcétera.
Como normas generales sobre este particular, cabe recordar las relativas al trato
nacional y al tratamiento de la nación más favorecida, incorporadas en varios tratados
de integración económica.
7 En cuanto al enunciado de principios en los tratados de integración, es frecuen­
te encontrar referencias a principios tales como la no discriminación, la reciprocidad, el
trato preferencial y el desarrollo armónico y equilibrado. Así, por ejemplo, el artículo 3
del Tratado de Montevideo 1980 hace referencia a los principios del pluralismo, la multi­
plicidad, y el artículo 15 del mismo instrumento se refiere a los principios de la “no re­
ciprocidad” y la “cooperación comunitaria", aplicables dentro del régimen especial en
favor de los países de menor desarrollo económico relativo. El principio de la no discri­
minación está consagrado, igualmente, en el artículo 7 del Tratado de la CEE, según el
cual “en el ámbito de la aplicación del presente Tratado, y sin perjuicio de las dispo­
siciones especiales que se establezcan, se prohibirá toda discriminación por razón de
la nacionalidad”.
8 El artículo 1 del Tratado de Chaguaramas dispone que “por este Tratado las
Partes Contratantes establecen entre ellas la Comunidad del C a r i b e Su Anexo, en su
artículo 1, a su vez, estipula que “se establece el Mercado Común del Caribe”. El artícu­
lo 1 del Tratado de la CEE establece que “por el presente Tratado, las Altas Partes
24
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
la asignación y distribución de competencias y poderes entre los
órganos del sistema institucional y entre éstos y los órganos de los
gobiernos de los países participantes. De igual manera, definen y
regulan las formalidades de los actos jurídicos de aquellos órganos y
determinan, en forma expresa o implícita, los ámbitos de validez
material, territorial, temporal y personal del ordenamiento jurídico del
esquema de integración.
En sínteses, el sistema normativo de un esquema de integración
contiene normas constitucionales, dispositivas y reglamentarias. En
virtud de reglas expresas o de acuerdo con criterios implícitos, estas
disposiciones están relacionadas entre sí de manera coherente y
orgánica. Por esta razón, se considera que dicho sistema es un
verdadero orden jurídico.9
Al mismo tiempo, es un sistema normativo auto suficiente, en el
sentido de que contiene en sí mismo todos los elementos para su
desarrollo, interpretación y aplicación. Su fundamento reside en normas
del Derecho Internacional, mientras que su posterior desarrollo
depende, primordialmente, del cumplimiento de actos jurídicos de
diferente naturaleza, como son los que se derivan del poder normativo
de instituciones provistas de esta capacidad.
Contratantes constituyen entre sí una Comunidad Económica Europea. El Tratado de la
CEEA, en su artículo 1 dispone que “por el presente Tratado las partes contratantes
constituyen entre sí una Comunidad Europea de la Energía Atómica " . El artículo 1 del
Tratado de Montevideo 1980 estipula que “por el presente Tratado las Partes Contratan­
tes prosiguen el proceso de integración encaminado a promover el desarrollo econó­
mico-social, armónico y equilibrado de la región, y para ese efecto instituyen la
Asociación Latinoamericana de Integración”.
Según el artículo 210 del Tratado de la CEE, ula Comunidad tendrá personalidad
jurídican. El artículo 52 del Tratado de Montevideo 1980, a su vez, dispone que “la
Asociación gozará de completa personalidad jurídica”. El artículo 20 del Tratado de
Chaguaramas estipula que “la Comunidad tendrá plena personalidad jurídica”.
Por lo que se refiere a la estructura orgánica o sistema institucional, resulta per­
tinente mencionar las siguientes disposiciones: 1) el artículo 28 del Tratado de Monte­
video 1980; 2) el artículo 5 del Acuerdo de Cartagena y el artículo 6 del Tratado del
Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena; 3) el artículo XX del Tratado General de
Integración Económica Centroamericana; 4) el artículo 6 del Tratado de Chaguaramas
y el artículo 5 de su Anexo sobre el Mercado Común; 5) el Titulo I del Tratado de la
CEE, así como las diversas disposiciones del Tratado de Bruselas del 8 de abril de 1965
referente a las instituciones de la Comunidad Europea.
9
Según Eduardo Jiménez de Aréchaga, “una de las principales características de
las normas jurídicas consideradas en su conjunto, es la de configurar un sistema cohe­
rente y orgánico; en el Derecho de cada país, así como en el Derecho Internacional, las
normas jurídicas se presentan como un todo dotado de congruencia lógica, un sistema
donde rige el principio de no contradicción”. Véase Jiménez de Aréchaga, Eduardo,
Introducción al Derecho, Montevideo, Fundación de Cultura Universitaria, 1983.
CAPÍTULO II
25
3. Rasgos diferenciales específicos
Para otros autores, la simple descripción de la estructura formal y de
los principales contenidos de las normas de los ordenamientos jurídicos
de integración tampoco permite percibir con exactitud la verdadera
naturaleza de éstos. Para este objeto consideran que es necesario
descubrir y poner de manifiesto ciertos supuestos generales de tales
contenidos materiales, que atañen, sobre todo, a sus alcances e inspiran
el empleo de técnicas peculiares de formulación, interpretación y
aplicación de las normas pertinentes.
Así, por ejemplo, P.J.G. Kapteyn y Peter Ver Loren Van Themaat,
al referirse al Derecho de las Comunidades Europeas sostienen: “From
the formal viewpoint Community law belongs to international law”. A1
mismo tiempo, sin embargo, desde el punto de vista de su contenido
“is a common internal law in the Member States rather than a law
between these States”.10 Para estos autores “Community law regulates
a conglomerate of mutual rights and duties between the community and
its subjects, both Member States and private persons, and between these
subjects among themselves”.
Por su parte, Pierre Pescatore sostiene que la principal diferencia
entre el Derecho Comunitario y el Derecho Internacional proviene de
los diversos fundamentos y técnicas de uno y otro. En su opinión, “the
insuitability of international law for the solution of Community
problems is due to the fact that the law of nations was conceived to
meet the needs of a society with a very different structure from that of
the Community”.11
La ausencia de una auténtica solidaridad, como fundamento de la
sociedad o del sistema de Estados, hace que el Derecho Internacional
sea, primordialmente, un derecho de conflictos, de equilibrio y de
coordinación. Su función principal consiste en coordinar la voluntad y
los intereses particulares de los Estados y en regular la cooperación
entre ellos. A la inversa, debido a que la Comunidad Europea está
fundada en la solidaridad, su ordenamiento jurídico es un derecho de
integración.
Para apreciar este concepto, es importante destacar la diferencia
entre coordinación y cooperación, por un lado, y entre solidaridad e
10 Kapteyn, P.J.G. y Ver Loren Van Themaat, Peter, Introduction to the Law of the
European Communities, Londres, Sweet and Maxwell, 1973.
11 Pescatore, Pierre, “International Law and Community Law. A Comparative
Analysis”, en Common Market Law Review, nQ 7, 1970.
26
DERECHO DE LA. INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
integración, por el otro. La coordinación, según Pescatore, “is based on
the hidden premise that national interests prevail at every stage and,
specially in the last resort, over all other considerations”. Por esto, la
cooperación no es sino el medio para promover las relaciones
interestatales de acuerdo con esa jerarquía de intereses. La integración,
en cambio, “presupposes the establishment of a common interest
between two or more States in an essential area, such as security or
economic affairs, and it is brought into being by the organization of
inter-States relations on the basis of an attitude of solidarity in such a
way that the safeguarding of the over-all interests prevails over motives
drawn from the defence of national interest”.
De acuerdo con estas apreciaciones, las primeras características
esenciales del Derecho de la Integración —o por los menos del
Derecho de las Comunidades Europeas— derivan, por una parte, de
sus efectos en el ámbito territorial de los Estados, y por otra de la
naturaleza de la estructura interestatal regulada por el mismo. En el
primer caso, el Derecho Comunitario, aunque originado en el ámbito
del Derecho Internacional, pasa a convertirse en un derecho común
aplicable en los territorios nacionales, en todo lo relativo a las
relaciones de la Comunidad con los Estados miembros y con las
personas particulares, así como en todo lo referente a las relaciones,
sobre las materias específicas abarcadas por aquél, de estos sujetos
entre sí. En el segundo caso, el Derecho Comunitario es un derecho de
integración y no de cooperación, fundado en la solidaridad —que supone
la existencia de un interés común que prevalece sobre los intereses
particulares de los Estados— y no en la coordinación —que implica la
prevalencia de estos últimos.
Otro rasgo esencial de los ordenamientos jurídicos de integración
es su índole eminentemente evolutiva. Se trata, en efecto, de sistemas
normativos que se realizan paulatinamente, a medida que se cumple el
programa de integración. Por esta razón, el tratado internacional que
los sustenta ha sido concebido como un “tratado-marco”, es decir,
como un instrumento que enuncia objetivos y principios generales,
propone metas y programas también globales y, al mismo tiempo,
establece una estructura institucional, cuyos órganos tienen
competencia y poderes para desarrollar, mediante nuevas normas jurí­
dicas, sus disposiciones básicas.
De esto último se desprende que el sistema institucional destinado
a llevar a cabo los programas convenidos entre los Estados de un
esquema de integración económica es un elemento inherente a su
ordenamiento jurídico. Otra importante característica de éste, por
consiguiente, es su dimensión constitutiva u orgánica, pues sirve de
CAPÍTULO II
27
fundamento a una nueva estructura institucional que, según los casos,
podrá ser más o menos independiente de los Estados. Es por ello que
los instrumentos que integran dicho ordenamiento, sean de derecho
originario o de derecho derivado, dedican a las normas sobre el
particular un espacio amplio y les confieren una posición destacada.
Esta dimensión orgánica o constitutiva del derecho de los
esquemas de integración económica, así como la importancia que
dentro del mismo tiene la estructura institucional de éstos, han
conducido a sostener que se trata de un derecho de organizaciones
internacionales. Los ordenamientos jurídicos de la mayoría de esas
organizaciones comparten varios de los rasgos esenciales del derecho
de los esquemas de integración económica. Al mismo tiempo, sin
embargo, este último tiene ciertas características que lo diferencian de
aquéllos. Se puede afirmar, en consecuencia, que el Derecho de la
Integración es una categoría especial del Derecho de las
Organizaciones Internacionales.12
En este sentido, por ejemplo, Leontin J. Constantinesco sostiene
que la naturaleza del Derecho de las Comunidades Europeas se percibe
con claridad si se acepta que es el ordenamiento jurídico de verdaderas
organizaciones internacionales de carácter “integrante”, que se
diferencian de las organizaciones internacionales de “cooperación”.13
Las primeras se caracterizan porque la cooperación que promueven
“sigue el modelo de la dinámica estructural, que toca y modifica la
estructura de los Estados miembros”. No se proponen, únicamente,
“administrar un servicio internacional”, sino que aspiran a “integrar
política y económicamente varios Estados de una región”. Las
organizaciones de cooperación, en cambio, se “fundan sobre la
soberanía de los Estados miembros” y no afectan las estructuras ni las
funciones de éstos. Constituyen formas o modelos de “cooperación
institucionalizada”. Las organizaciones integrantes, por su lado,
constituyen formas o modelos de “integración constitucionalizada”.
Abundando en las características de las organizaciones que son
reguladas por el Derecho de Integración —o, por lo menos, por el
Derecho Comunitario europeo—, otros autores insisten en que la
12 Al respecto se puede consultar: 1) Schermes, Henry G., International Institu­
tional Law, 2 tomos, Leyden, A.W. Sijthoft 1972; 2) Bowett, D.W., The Law o f Interna­
tional Institutions, Londres, cuarta edición, Stevens and Sons, 1982; 3) Diez de Velas­
co, Manuel, Curso de Derecho Internacional Público, Madrid, Ed. Tecnos, 1963; 4)
Medina, Manuel, La Comunidad Económica Europea y sus principios constitucionales,
Madrid, Ed. Tecnos, 1974.
13 Constantinesco, Leontin Jean, “La naturaleza jurídica de las Comunidades Euro­
peas”, en Diez de Velasco, M., compilador, El Derecho de la Comunidad Europea,
Madrid, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, 1982.
28
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
índole de éste deriva, primordialmente, del hecho de que regula el
funcionamiento de organizaciones “supranationales”. Por esta razón,
sería un derecho también “supranacional”, diferente tanto del Derecho
Internacional como del Derecho Federal.
La primera noción de la supranacionalidad —expresión cargada de
evidentes valores políticos y sobre cuyas consecuencias jurídicas
concretas se han planteado varias dudas— fue proporcionada por
Roberto Schuman, al referirse a los fundamentos y características de la
Comunidad Europea del Carbón y del Acero, en los siguientes
términos: “Lo supranacional se sitúa a igual distancia entre, de una
parte, el individualismo internacional que considera intangible la
soberanía nacional y no acepta como limitaciones de la soberanía sino
obligaciones contractuales, ocasionales y revocables, y por otro lado, el
federalismo de Estados que se subordinan a un super-Estado dotado de
una soberanía territorial propia. La institución supranacional, como es
nuestra Comunidad, no posee las características de un Estado, pero
detenta y ejerce ciertos poderes soberanos”.14 Precisando mejor el
concepto, Paul Reuter sostuvo que la naturaleza supranacional de la
CECA se debía a las siguientes características de su ordenamiento
jurídico: independencia de las instituciones comunitarias frente a los
gobiernos nacionales; transferencia de competencia de los Estados a la
Comunidad y posibilidad de establecer relaciones directas entre los
órganos de la Comunidad y los particulares.15
Por su parte, Peter Hay, enfatizando las novedosas técnicas de
formulación del derecho instauradas por los tratados de la integración
económica europea, asevera: “The contribution of the Communities for
legal science is the breaking-up of the rigid dichotomy of national and
international law. The Treaties and the Communities’ experience
demonstrate that an alternative to the creation of treaty-based
obligations for the solution of common problems is the constituing of
a law-maker with authority to prescribe norms which bind their
addressees”. Por esta razón, “the legal technique for regional
association which the Communities contribute thus is supranational
law-making. And the institutional structure of the Communities
demonstrates the federal nature of the relations between supranational
and national legislator: the supranational authority is constituted for the
promulgation of supranational law with binding and preemptive effect
and in this it differs from organs established by revocable agreements
14 Citado por Medina, Manuel, ob. cit.
15 Reuter, Paul, La Communauté europeenne du carbon et de l'acier, Paris, LGDJ,
1953, citado por Medina, Manuel, ob. cit.
ca pít u lo ii
29
or compact for the implementation or creation of rules oí international
law”.16
Coincidiendo en esencia con este punto de vista, Manuel Medina,
por último, señala que las “Comunidades europeas constituyen un
nuevo tipo de organización internacional, en el que junto a las
características normales de las organizaciones internacionales
(instituciones permanentes, poderes propios y transferencia de
atribuciones o limitación de competencias por parte de los Estados) se
da una nueva característica, que se designa con el nombre de
‘supranacionalidad’, y que consiste en que su ordenamiento jurídico es
directamente aplicable en la esfera interna de los Estados miembros sin
necesidad de ningún acto de aceptación o recepción por parte de
éstos”.17
En opinión de Nicola Catalano, en cambio, “parece más prudente
renunciar al intento de formular una definición jurídica del término
supranacional”, pues sería difícil atribuir a esta expresión “un real
alcance jurídico”. En todo caso, los atributos con que han sido dotadas
las tres Comunidades europeas, como organizaciones internacionales
“sui géneris”, las singularizan como “estructuras de tipo federal”, si
bien restringidas a determinadas materias. Se trataría, en todo caso, de
federaciones “incompletas” y “parciales”.18
Según lo expuesto, otras características o rasgos distintivos del
Derecho de la Integración provienen de las técnicas utilizadas para su
desarrollo y de la naturaleza de la organización que instaura y regula.
A pesar de que, formalmente hablando, es un ordenamiento o
sistema normativo autosuficiente, su desarrollo se produce
progresivamente, por lo que se convierte en una de las condiciones
para el desenvolvimiento del correspondiente programa de integración.
Para esto, incluye disposiciones que establecen y regulan mecanismos
y procedimientos para la formulación, interpretación y aplicación de
normas de derecho, dentro del marco de las reglas constitucionales de
sus tratados fundamentales y a cargo de las instituciones u órganos de
la estructura orgánica instaurada por imperio de estos mismos tratados.
Al mismo tiempo, o más bien por este motivo, el Derecho de la
Integración viene a ser el ordenamiento jurídico de verdaderas
organizaciones internacionales que, por el alcance de sus objetivos y,
sobre todo, por su potencial efecto en las estructuras de los Estados,
16 Hay, Peter, Federalism and Supranational Organizations Patterns for New Legal
Structures, Londres, University of Illinois Press, 1966.
17 Medina, Manuel, ob. cit.
18 Catalano, Nicola, ob. cit.
30
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
tienen una naturaleza diferente de las de aquéllas cuya función se
reduce a coordinar y no a integrar los intereses de sus miembros. En
función de su propósito integrador, por último, este derecho recurre al
empleo simultáneo de criterios y técnicas de formulación,
interpretación y aplicación del Derecho Internacional, consuetudinario
o escrito, y del Derecho de la Confederación y del Estado Federal.19
Una última característica de los sistemas normativos de los
procesos de integración económica se desprende de la materia que
regulan. En su esencia, estos ordenamientos versan sobre las
relaciones económicas entre dos o más Estados o, dicho con mayor
rigor, sobre las interacciones o transacciones entre estructuras
económicas situadas en el ámbito de la jurisdicción de dos o más
Estados. Su principal finalidad consiste en regular las acciones, los
programas o, en definitiva, las políticas orientadas a modificar
cualitativamente dichas relaciones e interacciones, en el sentido de
acentuar la interdependencia entre esas estructuras, hasta el grado de
integrarlas, mediante la reducción y eliminación de las barreras y
discriminaciones, sobre todo de índole jurídica, que las separan y
diferencian. Esta función de los mencionados sistemas normativos está,
por supuesto, condicionada, en cuanto a sus alcances y técnicas, por la
previa voluntad concurrente de los Estados involucrados, sobre el tipo
de estructura económica global o de estructuras económicas parciales
integradas que se proponen alcanzar.
En consecuencia, en razón de su materia, el Derecho de la
Integración puede ser considerado como un ordenamiento jurídico
especial dentro del denominado Derecho Internacional Económico.
Este último ha sido definido, en palabras de Peter Ver Loren Van
Themaat, como “the total range of norms (directly or indirectly based
on treaties) of public international law with regards to transnational
relations”.20También ha sido concebido por George Schwarzenberger
como “the branch of international public law which is concerned with
the ownership and exploitation of national resources, production and
distribution of goods, invisible international transactions of an economic
19 Un examen comparativo entre el Derecho de la Integración, por una parte, y el
Derecho Internacional y el Derecho del Estado Federal, por otra, se puede consultar en
Instituto
Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, Derecho de la
Integración Latinoamericana. Ensayo de sistematización, Buenos Aires, Ed. Depalma,
1969. Asimismo, un análisis del Derecho de la Confederación y del Derecho del Estado
Federal, se puede consultar en García Pelayo, Manuel, Derecho Constitucional, Madrid,
quinta edición, Revista de Occidente, s/a.
20 Véase Ver Loren Van Themaat, Peter, The Changing Structure of International
Economic Law, La Haya, Martinus Nijhoff Publishers, 1981.
CAPÍTULO II
31
and financial character, currency and finance, related services and
organization of the entities in such activities”.21
Partiendo de una definición más amplia, George Erler considera
que dentro del Derecho Internacional Económico están incluidos los
siguientes sistemas normativos: 1) el Derecho de las relaciones
comerciales internacionales, en el que se incluye: a) disposiciones
internas aduaneras, de contingentes, comercio exterior, etcétera, y b)
armonización interestatal y derecho de la liberación; 2) Derecho
monetario internacional, que comprende: a) Derecho monetario y de
divisas internas; y b) Derecho interestatal de la liberalización y
armonización al respecto; 3) Derecho de la planificación económica
internacional: a) Derecho de las subvenciones, inversiones, “stocks”,
carteles y compras con efecto internacional; y b) Derecho interestatal de
integración en la materia.22
Ya sea que se lo conciba de manera más restringida, como Peter
Ver Loren Van Themaat, o en forma más amplia, como George Erler,
es evidente que el Derecho Internacional Económico incluye, como
ordenamientos jurídicos especiales, los sistemas normativos de los
procesos de integración económica regional. Esto permite sostener
que, tal como ocurre con los principios y criterios adoptados en el
Derecho Internacional estatuido por la Carta de las Naciones Unidas,
en materia de regulación de las relaciones económicas internacionales
ha surgido una suerte de “regionalismo” cuya expresión más genuina
son, precisamente, los diversos programas de integración económica.
La importancia de los vínculos entre el Derecho de los procesos de
integración económica y el Derecho Internacional Económico general,
21 Citado por Ver Loren Van Themaat, Peter, ob. cit.. Para otros autores especial­
mente latinoamericanos y de otras regiones en desarrollo, el Derecho Internacional
Económico está relacionado más estrechamente con los esfuerzos para establecer lo que
en el decenio de 1970 se dio en denominar un nuevo orden económico internacional.
Sobre el particular, véase: 1) Brito Moneada, Javier Ramón, Derecho Internacional
Económico, México, D.F., Ed. Trillas, 1982. 2) Bedjaoui, Mahommed, Hacia un nuevo
orden económico internacional Nuevos horizontes del Derecho Internacional, Salaman­
ca, UNESCO-Ediciones Sígueme, 1979; 3) Linares, Antonio, Derecho Internacional Eco­
nómico, Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1981. Dentro de esta concepción,
Héctor Gross Espiell se refiere a este nuevo sistema normativo como al Derecho Inter­
nacional del Desarrollo y lo define, según comentario de Enrique Aimone Gibson, “como
una parte del Derecho Internacional General”, integrado por “normas y principios jurí­
dicos que regulan los aspectos económicos, comerciales, sociales y técnicos del desa­
rrollo y de la cooperación internacional con sentido global y sistemático, de todos los
países y, particularmente, de todos los países en vías de desarrollo”. Véase Aimone
Gibson, Enrique, Derecho Económico Internacional, Santiago de Chile, Ediciones Univer­
sitarias de Valparaíso, 1980.
22 Citado por Aimone Gibson, Enrique, ob. cit
32
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
reside en que aquél, en muchos casos, debe ser compatible con
algunos principios consagrados por éste. Así está estipulado, por
ejemplo, en el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio
(GATT), del que participan una gran mayoría de los países miembros
de las Naciones Unidas, al quedar establecido que únicamente
mediante regímenes jurídicos de zona de libre comercio, de unión
aduanera y de preferencias arancelarias entre países en desarrollo es
posible exceptuar la aplicación del tratamiento general e incondicional
de la cláusula de la nación más favorecida.
Al mismo tiempo, el Derecho de la Integración tiene una relación
funcional con el Derecho Internacional Económico general, en el
sentido de que sirve para lograr, en un ámbito geográfico limitado,
ciertas finalidades propias de éste vinculadas a la mayor libertad para
las transacciones económicas internacionales, a la aplicación de la
reciprocidad en las negociaciones comerciales y sobre materias
conexas, a la efectividad de los tratamientos no discriminatorios y a la
regulación de los tratamientos preferenciales o más favorables. La
compatibilidad entre ambos sistemas normativos deriva, por
consiguiente, no sólo del cumplimiento de requisitos y formalidades
que puedan estar prescriptas en el Derecho Internacional Económico,
sino de diversos propósitos materiales coincidentes.
En conclusión, el orden jurídico que regula los procesos de
integración económica entre dos o más Estados constituye, en razón de
su materia, un segmento del Derecho Internacional Económico. De
igual manera, al servir de soporte de una estructura orgánica
determinada, con competencias materiales, funciones y finalidades
específicas, forma parte del Derecho de las Organizaciones
Internacionales. Tanto por determinados supuestos en los que se apoya
como por las técnicas que emplea para su formulación, interpretación
y aplicación, sobre todo en relación con los ordenamientos jurídicos
nacionales de los Estados participantes y con sus efectos en los
derechos y obligaciones de sujetos de diferente naturaleza, es un
sistema normativo apoyado en la solidaridad, por lo cual se orienta no
sólo a coordinar los intereses particulares de estos sujetos sino a
integrarlos en un interés común.
4. El Derecho de la Integración en América Latina
En buena medida, el Derecho de la Integración vigente en América
Latina exhibe varias de las características antes expuestas. Por este
motivo, su presentación y análisis sistemáticos bien se pueden
CAPÍTULO II
33
beneficiar de los hallazgos surgidos a propósito del estudio de
ordenamientos jurídicos similares de otras regiones, en especial de la
Europa Occidental.
Es evidente, al mismo tiempo, que para los estudiosos del Derecho
de la Integración vigente en América Latina, el punto de partida es
diferente del de los expositores y analistas del Derecho de la
Integración vigente en Europa Occidental. Para éstos, el objeto de
estudio consiste en un solo ordenamiento jurídico, el cual, como se ha
visto, ha sido denominado, de manera singular, como Derecho
Comunitario o Derecho de las Comunidades Europeas. Para los
primeros, en cambio, la materia de estudio está constituida por varios
sistemas normativos de integración, que, aparte de ser autónomos
entre sí, consagran objetivos instrumentales diferentes y adoptan
técnicas también diversas. Resulta más apropiado, por consiguiente,
referirse en este caso más que al Derecho de la Integración
Latinoamericana, en forma singular, a los ordenamientos jurídicos de
los procesos de integración económica entre los países
latinoamericanos.
En sentido estricto, están vigentes, por el momento, en América
Latina cuatro sistemas normativos de integración: 1) el de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI); 2) el del Acuerdo
Subregional Andino o Grupo Andino; 3) el del Mercado Común
Centroamericano (MCCA), y 4) el de la Comunidad del Caribe
(CARICOM). Cada uno de ellos está asociado a una forma de
integración económica diferente, la cual, a su vez, responde tanto a las
características de los países participantes y de sus relaciones
recíprocas, como a los alcances del acuerdo político previo que le sirve
de supuesto.23
Estos ordenamientos jurídicos especiales, en razón de su materia,
231) El Tratado de Montevideo 1980, que instituye la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI), fue suscripto en Montevideo el 12 de agosto de 1980. Forman
parte de este Tratado los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Chile,
Ecuador, México, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. 2) El Acuerdo de Cartagena,
que instituye el proceso de integración económica del Grupo Andino, fue suscripto en
Bogotá el 26 de mayo de 1969. Forman parte del mismo, los siguientes países: Bolivia,
Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. 3) El Tratado General de Integración Económica
Centroamericana, principal instrumento jurídico básico del proceso de integración del
Mercado Común Centroamericano (MCCA), fue suscripto en Managua el 13 de di­
ciembre de 1960. Forman parte de este Tratado, los siguientes países: Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua. 4) El Tratado de la Comunidad del Caribe
(CARICOM) se suscribió en Chaguaramas el 4 de julio de 1973. Forman parte de él los
siguientes países: Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Grenada,
Guyana, Jamaica, Montserrat, San Cristóbal-Nieves, Santa Lucía, San Vicente y Las
Granadinas y Trinidad y Tabago.
34
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
pueden ser considerados como parte de una suerte de Derecho
Internacional Económico aplicable en la región, el cual se ha
desarrollado con creciente intensidad en los últimos veinte años,
siguiendo el ritmo del acrecentamiento y la ampliación de las relaciones
económicas y de la cooperación entre los países latinoamericanos. Los
vínculos entre éste y aquéllos, sin embargo, son únicamente de índole
funcional, al coincidir sus propósitos globales, consistentes en regular
acciones encaminadas a promover la ampliación de las relaciones
económicas intrarregionales y a estimular la interdependencia entre las
estructuras económicas de los países de la región. No existen entre
ambos conjuntos de ordenamientos normativos, interrelaciones
formalmente necesarias, pues el sistema jurídico general de la
cooperación económica entre los países latinoamericanos no exige,
como jurídicamente necesaria, la compatibilidad entre éste y los
ordenamientos especiales de integración.
Teniendo en cuenta la amplitud de su ámbito geográfico y la
variedad de las materias que regula, el ordenamiento jurídico del
Sistema Económico Latinoamericano (SELA) bien puede ser
considerado como el sistema normativo global de las relaciones y la
cooperación económicas entre los países de América Latina.24 Este
ordenamiento es igualmente autónomo y, por lo tanto, desvinculado de
los ordenamientos de integración antes mencionados. Sólo en un
sentido muy alto, algunas de sus disposiciones fijan criterios para el
desarrollo de ciertas acciones de coordinación funcional a cargo de los
órganos de su estructura institucional y con referencia a las actividades
de las instituciones de los esquemas de integración económica.25
Al mismo tiempo, existen otros sistemas normativos de
cooperación económica, cuyo ámbito geográfico es más restringido. Se
24 E\ Tratado que instituye el SELA, conocido como Convenio de Panamá, fue
suscripto el 17 de octubre de 1975. Forman parte del mismo los siguientes países de
América Latina y el Caribe: Argentina, Brasil, Barbados, Bolivia, Colombia, Costa Rica,
Cuba, Chile, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras,
Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad
y Tabago, Uruguay y Venezuela. Según el artículo 2 del Convenio, “el SELA es un
organismo regional de consulta, coordinación, cooperación y promoción económica y
social conjunta”. Sus propósitos, según el artículo 3 son: “a) promover la cooperación
intrarregional, con el fin de acelerar el desarrollo económico y social de sus miembros;
b) promover un sistema permanente de consulta y coordinación para la adopción de
posiciones y estrategias comunes sobre temas económicos y sociales, tanto en los
organismos y foros internacionales como ante terceros países y agrupaciones de países”.
25 El artículo 5, numeral 2 del Convenio de Panamá, estipula que uno de los ob­
jetivos del SELA será el de “ apoyar los procesos de integración de la región y propiciar
acciones coordinadas de éstos, o de éstos con Estados Miembros del SELA y en espe­
cial aquellas acciones que tiendan a su armonización y convergencia, respetando los
compromisos asumidos en el marco de tales procesos”.
CAPITULO II
35
trata, por ejemplo, de los ordenamientos del Programa de la Cuenca del
Plata y del Programa de Cooperación Amazónica.26 En algunas
disposiciones de éstos se hace referencia, en términos generales, a
presuntos objetivos de integración económica, o se alude a posibles
acciones del mismo alcance. Este hecho podría crear dudas sobre la
pertinencia de considerarlos como ordenamientos de integración. Sin
embargo, un cuidadoso examen de sus normas fundamentales, de sus
finalidades y sus técnicas de formulación y aplicación de reglas de
derecho evita el riesgo de incurrir en ese equívoco. Dichos
ordenamientos regulan simples procesos de cooperación económica,
diferentes en su esencia de los genuinos procesos de integración
económica.
Algo parecido ocurre con los numerosos ordenamientos jurídicos
que regulan la cooperación económica bilateral desarrollada por varios
países latinoamericanos. En su gran mayoría, estos sistemas normativos
datan de los decenios anteriores al surgimiento de los esquemas de
integración económica antes mencionados. Su ámbito de materias es
amplio y difuso, e incluye temas que van desde el desarrollo de áreas
limítrofes, la explotación conjunta de recursos naturales, la circulación
de personas, el desarrollo científico y técnico, la cooperación cultural
y social, el transporte, etcétera, hasta algunas formas de
complementación de actividades productivas y ciertas modalidades de
colaboración referidas al intercambio comercial y a las inversiones. En
principio, estos ordenamientos son igualmente autónomos, o sea que
tampoco están vinculados, en términos de necesidad jurídica, con los
sistemas normativos de integración económica.
Este derecho de la cooperación económica bilateral no debe ser
confundido con los ordenamientos especiales o parciales acordados
26
El Tratado que instituye el Programa de la Cuenca del Plata fue suscripto en
Brasilia el 21 de abril de 1969. Forman parte del mismo los siguientes países: Argen­
tina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En su artículo 1 expresa que “las Partes
Contratantes convienen en mancomunar esfuerzos con el objeto de promover el desa­
rrollo armónico y la integración física de la Cuenca del Plata y de sus áreas de influencia
directa y ponderable”.
El Tratado de Cooperación Amazónica, a su vez, fue suscripto en Brasilia, el 3 de
julio de 1978. Forman parte del mismo los siguientes países: Bolivia, Brasil, Colombia,
Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela. En su artículo 1 expresa que “las Partes
Contratantes convienen en realizar esfuerzos y acciones conjuntas para promover el
desarrollo armónico de sus respectivos territorios amazónicos, de manera que esas
acciones conjuntas produzcan resultados equitativos y mutuamente provechosos, así
como para la preservación del medio ambiente y la conservación y utilización racional
de los cursos naturales de esos territorios”, para tal fin “intercambiarán informaciones
y concertarán acuerdos y entendimientos operativos así como los instrumentos jurídi­
cos pertinentes que permitan el cumplimiento de las finalidades del presente Tratado”.
36
DERECHO DESINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
entre dos países de la región, miembros de algún esquema de
integración económica, al amparo y dentro del ámbito del respectivo
ordenamiento jurídico de éste. Al contrario de lo que ocurre con los
mencionados ordenamientos de la cooperación económica bilateral,
estos regímenes particulares se vinculan necesariamente con el
respectivo sistema normativo de integración, el cual fija las condiciones
y los requisitos para su aplicación. En algunos casos, esos regímenes
han sido autorizados de manera excepcional, mientras que en otros
constituyen verdaderos instrumentos de los programas globales de
integración económica.
En resumidas cuentas, los sistemas normativos de los procesos de
integración económica entre los países latinoamericanos son
ordenamientos autónomos, tanto entre sí como en relación con los
sistemas normativos globales o especiales, bilaterales o multilaterales,
que regulan la cooperación económica entre los mismos países. Aparte
de esto, los ordenamientos jurídicos de integración se diferencian
cualitativamente de los ordenamientos jurídicos de cooperación debido
a la naturaleza de la materia o de las acciones que ambos regulan.
Desde el punto de vista de sus supuestos y contenidos, los cuatro
sistemas normativos de la integración se diferencian con claridad. El
Tratado General de Integración Económica Centroamericano adopta el
“mercado común” como forma de integración económica entre los
países participantes.27El Tratado de Chaguaramas, por su parte, adopta
la “comunidad” e incluye el “mercado común” como uno de los
componentes de la misma28El Tratado de Montevideo 1980 postula el
“área de preferencias económicas” como forma de integración entre los
países de la Asociación Latinoamericana de Integración.29 El Acuerdo
27 El artículo 1 del Tratado General de Integración Económica Centroamericana
estipula: “Los Estados contratantes acuerdan establecer entre ellos un mercado común
que deberá quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha
de entrada en vigencia de este Tratado. Se compromete además a constituir una unión
aduanera entre sus territorios”.
28 El artículo 1 del Tratado de Chaguaramas dispone que “por este Tratado las
Partes Contratantes establecen entre ellas la Comunidad del Caribe”. El artículo 4, a su
vez, estipula que la Comunidad tendrá los siguientes objetivos: a) “La integración de los
Estados Miembros a través del establecimiento de un régimen de Mercado Común”; b)
“La coordinación de las políticas exteriores de los países miembros”; y c) “La coopera­
ción funcional”. El mencionado Tratado legisla sobre estos dos últimos objetivos. El
régimen del Mercado Común, en cambio, está contenido en un Anexo al Tratado.
29 Según el artículo 4 del Tratado de Montevideo 1980, “para el cumplimiento de
las funciones básicas de la Asociación, establecidas por el artículo 2 del presente Tra­
tado, los países miembros establecen un área de preferencias económicas, compuesta
por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial”. Dichas funciones, de acuerdo con el citado artículo 2, serán:
CAPÍTULO II
37
de Cartagena, por último, adopta, aunque no de manera expresa, una
forma de integración que podría ser asimilada a una “comunidad
económica”.30
En función de los objetivos diferentes que enuncian y que, en
consecuencia, condicionan la naturaleza de los respectivos procesos de
integración económica, estos sistemas normativos son, asimismo,
diferentes en cuanto a sus mecanismos u objetivos instrumentales, a
sus metas, a los alcances de sus normas y a la índole y competencias
de las instituciones de sus estructuras orgánicas. A pesar de estas
diferencias, todos ellos, con la única excepción del ordenamiento
jurídico del Acuerdo de Cartagena, se singularizan por el empleo de
técnicas intergubernamentales o convencionales, más que federales o
supranacionales, para la formulación, interpretación y aplicación de
normas de derecho.
Más específicamente, el ordenamiento jurídico de la ALADI tiene
la característica singular de proponer, desde el punto de vista
instrumental, medios de acción de alcance multilateral, o sea que
incluyen a todos los países miembros, y medios de acción de alcance
parcial, es decir que incorporan sólo a algunos de estos países. Esto
supone que, por lo menos en una etapa transitoria, el programa de
integración económica incluirá, al mismo tiempo, un sistema normativo
general y sistemas normativos parciales para la regulación de las
correspondientes acciones de integración. Por supuesto, las
disposiciones pertinentes del Tratado de Montevideo 1980 regulan las
condiciones y los requisitos de estos últimos, de tal manera que sean
formal y funcionalmente coherentes con los objetivos globales, los
principios y los supuestos fundamentales del orden normativo general.
“la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el
desarrollo de las acciones de cooperación económica que coadyuven a la ampliación de
los mercados”.
30
La forma de integración económica postulada por el Acuerdo de Cartagena se
puede inferir de la siguiente enumeración de los “mecanismos” u objetivos instrumen­
tales del programa de integración contenida en su artículo 3: “ a) La armonización de
políticas económicas y sociales y la aproximación de las legislaciones nacionales en las
materias pertinentes; b) la programación conjunta, la intensificación del proceso de
industrialización subregional y la ejecución de Programas Sectoriales de Desarrollo
Industrial; c) Un programa de liberación del intercambio más acelerado que el que se
adopte en general en el marco de la ALALC; d) Un Arancel Externo Común, cuya eta­
pa previa será la adopción de un Arancel Externo Mínimo Común; e) Programas des­
tinados a acelerar el desarrollo del sector agropecuario; f) La canalización de recursos
de dentro y fuera de la subregión para proveer a la financiación de las inversiones que
sean necesarias en el proceso de integración; g) La integración física; y h) Tratamien­
tos preferenciales a favor de Bolivia y el Ecuador”.
38
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Como consecuencia de lo anterior, la adopción de normas de
derecho para poner en aplicación las disposiciones básicas del Tratado
de Montevideo, así como la interpretación y aplicación de aquéllas, se
realizan, simultáneamente, mediante un sistema institucional central y
por diversos medios institucionales descentralizados.
En cuanto al ordenamiento del Mercado Común Centroamericano,
su rasgo principal consiste en que sus fundamentos no están
contenidos en un solo instrumento jurídico internacional de tipo
convencional, sino en un conjunto diverso de tratados e instrumentos
equivalentes. Según algunos comentaristas, como Francisco Villagrán
Kramer, esto se debe a que “para los países centroamericanos, la
integración económica es un programa que tiende a unificar las
economías e impulsar el desarrollo conjunto de la región, a fin de
mejorar las condiciones de vida de los habitantes”. Así se explica, “por
una parte, la ausencia de un instrumento internacional básico al cual
referir la estructura normativa e institucional y, por la otra, la existencia
de una serie de tratados, convenios, protocolos y acuerdos
internacionales, ciertamente interrelacionados, a los que se incorporan
los lincamientos y principios acordados por los Estados dentro del
Programa de Integración Económica”.31
En cierta medida, como consecuencia de lo anterior, en el sistema
normativo del Mercado Común Centroamericano es notoria la
preeminencia de la técnica convencional para la adopción de normas de
derecho derivado. “La modalidad jurídica de la integración
centroamericana — señala Villagrán Kramer— corresponde, por
consiguiente, a las modalidades del orden jurídico internacional. En
otros términos, a la modalidad de creación del derecho por los propios
Estados y por los órganos a los que para el efecto confieran potestad
normativa”. En definitiva, “el principal método para la creación del
derecho es el de los tratados, convenios, protocolos y acuerdos
internacionales”.32
Desde el punto de vista de su ámbito material, el ordenamiento
31 Villagrán Kramer, F'rancisco, “Los instrumentos legales de la integración centro­
americana” en Derecho de la Integración, nQ 3, Buenos Aires, INTAL, 1968.
32 Villagrán Kramer, Francisco, ob. cit. Sin perjuicio de esta apreciación general,
este mismo autor sostiene que la “estructura normativa” de la integración económica
centroamericana está integrada por: a) “las normas legales creadas directamente por los
Estados a través del mecanismo internacional de los tratados, convenios, protocolos y
acuerdos”; b) “las normas legales creadas por los órganos de la integración en el ejer­
cicio de la potestad normativa que los Estados les confieren y que jerárquicamente
tienen categoría de normas secundarias frente a las normas convencionales”, y c) “las
normas creadas por los Estados individualmente con base en cualesquiera de los dos
tipos de normas antes puntualizadas”.
CAPÍTULO II
39
jurídico de la Comunidad del Caribe tiene un alcance mucho más
amplio que los demás. Incluye, como materias de competencia de la
comunidad, la coordinación de las políticas exteriores de los países
miembros, la integración económica mediante un mercado común y la
denominada cooperación funcional. Esta última, en su esencia, abarca
las más diversas modalidades de cooperación económica. Debido, entre
otras razones, a que es posible que un país sea miembro de la
Comunidad sin participar, necesariamente, en el mercado común, las
normas jurídicas para su establecimiento y funcionamiento no están
contenidas en el Tratado que instituye la Comunidad sino en un
instrumento anexo que, por sus formalidades y características, tiene el
mismo valor que aquél. Dentro de este sistema normativo rige, además,
un ordenamiento jurídico especial aplicable al Mercado Común del
Caribe Oriental, un proyecto de integración del que participan sólo
algunos de los países de la Comunidad.
En opinión de C.W. Dundas, la Comunidad del Caribe “es, al
menos atendiendo a sus objetivos, un proceso multidimensional que no
reivindica ninguna forma final de integración política como meta”.33 Al
mismo tiempo, “no presenta rasgo alguno de supranacionalidad”, pues
en los métodos para la creación del derecho “existe un fuerte
predominio del principio del centralismo estatal, imbuido de la doctrina
de la soberanía del Estado, lo que significa que los firmantes del
Tratado no tenían la intención de compartir gran parte de sus poderes
soberanos con las instituciones creadas por el Tratado”.
Por último, la base del sistema normativo del proceso de
integración económica de los países del Grupo Andino está integrada
por dos instrumentos de Derecho Internacional: el Acuerdo de
Cartagena y el Tratado que instituye el Tribunal de Justicia. Una de las
características más sobresalientes del primero es que, originariamente,
no fue un instrumento autónomo, pues fue negociado y suscripto
dentro del ordenamiento jurídico de la antigua Asociación
Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con la modalidad del
“acuerdo subregional” prevista en el mismo. Por esta razón,
especialmente de índole formal, algunos comentaristas consideraron
que se trataba de un instrumento no equiparable a un verdadero
tratado internacional, en sentido estricto. Otros, en cambio, opinaron
que, por su materia, y en especial por el alcance de los compromisos
que consagraba y los efectos de sus disposiciones en el derecho
interno de los países participantes debía ser considerado como un
33
Dundas, C. W., “Ensayos acerca del derecho y la práctica de la CARICOM
(incluyendo el Mercado Común)”, en Integración Latinoamericana, nQ44, Buenos Aires,
INTAL, 1980.
40
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
tratado internacional. Con posterioridad, al ser suscripto el Tratado que
instituye el Tribunal de Justicia, el Acuerdo alcanzó su plena
autonomía.34
Si se toman en cuenta las características de los órganos de la
estructura institucional establecida por el Acuerdo de Cartagena,
particularmente en cuanto a sus competencias y procedimientos
decisorios, así como la calidad de los compromisos asumidos, la
naturaleza de los principales instrumentos del programa de integración
y los efectos de las normas jurídicas referentes a los mismos, se puede
sostener que este ordenamiento se caracteriza por su tendencia al
empleo de técnicas supranacionales. El segundo de sus instrumentos
constitucionales, o sea el Tratado que instituye el Tribunal de Justicia,
hace más explícitas estas técnicas, al consagrar el principio del “efecto
directo” de las normas de derecho derivado, o sea las Decisiones de la
Comisión del Acuerdo y las Resoluciones de la Junta, en el ámbito
territorial de los países miembros. De igual manera, al establecer un
sistema jurisdiccional independiente para el control de la legalidad y la
interpretación uniforme del ordenamiento jurídico del programa de
integración y para la solución de controversias a propósito de su
interpretación y aplicación.
Manuel Orellana Ayora define este sistema normativo como “el
conjunto de normas por el que se rige la integración de los países
miembros del Acuerdo de Cartagena”. “No se trata —añade— de una
acumulación cualquiera de reglas sino de una estructura jurídica”, pues
“tiene un sentido dado por su finalidad y además una disposición de
sus elementos para alcanzarla”.35 “Goza de identidad, de autonomía
propia, es común o subregional pero a la vez forma parte de los
ordenamientos jurídicos de los países miembros. Es además dinámico
y evolutivo, en función del contexto histórico, político y económico
dentro del cual actúa”.
34 En su segundo párrafo, el artículo 38 del Tratado que instituye el Tribunal de
Justicia dispone: ‘Tanto este Tratado como el Acuerdo de Cartagena, tendrán vigencia
de manera independiente de la vigencia del Tratado de Montevideo”. Aunque sin decirlo
expresamente, esta disposición tenía como consecuencia dejar sin efecto varias dispo­
siciones del Acuerdo de Cartagena referentes a sus vínculos con el Tratado de Monte­
video que estableció la ALALC, en especial las del artículo 110, en cuyo último párrafo
estipulaba: “El presente Acuerdo permanecerá en vigencia mientras los compromisos
que se adquieran en el marco general del Tratado de Montevideo no superen los que
aquí se establecen”.
35 O rellana Ayora, Manuel, “El ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”,
en El Derecho de la Integración en el Grupo Andino, la CEE, el CAME, y la ALADI,
Lima, Junta del Acuerdo de Cartagena, 1983.
CAPÍTULO II
41
5. El estudio del Derecho de la Integración
El Derecho de la Integración, considerado como la disciplina que se
ocupa del estudio de los ordenamientos jurídicos que regulan los
procesos regionales de integración económica, incluye, desde el punto
de vista lógico-formal, todos los elementos propios de las restantes
disciplinas jurídicas. En ese sentido y de manera general, podría ser
definido como el conjunto de tareas teóricas de descripción, análisis e
intepretación de las normas que integran dichos ordenamientos, con el
fin de lograr el conocimiento sistemático de éstos y brindar elementos
para facilitar su desarrollo y aplicación.
Con mayor rigor, se puede sostener que el estudio del Derecho de
la Integración constituye una verdadera “jurisprudencia técnica”, en los
términos empleados por Eduardo García Maynes. Para este autor, la
jurisprudencia técnica “tiene por objeto la exposición ordenada y
coherente de los preceptos jurídicos que se hallan en vigor en una
época y un lugar determinados, y el estudio de los problemas relativos
a su interpretación y aplicación”.36 Por consiguiente, ofrece dos
aspectos fundamentales: uno teórico o sistemático y otro técnico o
práctico. En el primero, “es una exposición de las reglas jurídicas” de
un ordenamiento jurídico determinado, mientras que en el segundo se
convierte en “el arte de la interpretación y aplicación de las normas” del
mismo.
En razón de la naturaleza de su objeto de estudio, esta disciplina,
tanto en su aspecto sistemático como en su aspecto técnico, bien puede
recurrir a categorías analíticas propias y más o menos autónomas o a
categorías analíticas de otras disciplinas, como las que se dedican al
estudio del Derecho Internacional y el Derecho Constitucional. En el
primer caso, con especial referencia a los criterios empleados para el
análisis del Derecho de la Confederación, del Derecho de las
Organizaciones Internacionales y del Derecho Internacional
Económico. En el segundo, a las formas de pensamiento empleadas en
el estudio del Derecho del Estado Federal.
36
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CAPÍTULO III
LAS FUENTES DEL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1. Consideraciones generales
Antes de examinar las formas de creación del Derecho Internacional
Hans Kelsen advierte que el término “fuente” del derecho “es una
expresión figurativa y sumamente ambigua”. “No sólo se la emplea
— señala— para designar los métodos de creación del derecho, sino
también para caracterizar la razón de validez del derecho y, especial
mente, la última razón”.1
En el mismo sentido, si bien desde una perspectiva más global,
Enrique Aftalión, comentando a Luis Legaz y Lacambra, señala que la
expresión “fuentes” del derecho se refiere, entre otros, a los siguien1
Kelsen, Hans, Principios de Derecho Internacional Público, Buenos Aires, Ed. El
Ateneo, 1965. En muchos estudios sobre las fuentes del Derecho Internacional es
frecuente que se cite como referencia general el artículo 38 del Estatuto del Tribunal
Internacional de Justicia. Según esta norma, “la Corte, cuya función es decidir confor­
me al Derecho Internacional las controversias que le sean sometidas, deberá aplicar: a)
las convenciones internacionales, sean generales o particulares, que establecen reglas
expresamente reconocidas por los Estados litigantes; b) la costumbre internacional
como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho; c) los principios
generales de derecho reconocidos por las naciones civilizadas; d) las decisiones judicia­
les y las doctrinas de los publicistas de mayor competencia de las distintas naciones,
como medio auxiliar para la determinación de las reglas de derecho”. Con buen crite­
rio, sin embargo, algunos autores, como González Campos y Sánchez Rodríguez, cita­
dos por J.A. Carrillo Salcedo, puntualizan que "la finalidad del citado artículo 38 no es
otra que reglamentar el modo en el que el Tribunal debe proceder para determinar el
derecho aplicable a una determinada controversia que le hubiere sido sometida”. “Esta
norma, por consiguiente, no debe ser interpretada como catálogo de las fuentes forma­
les del Derecho Internacional”. Véase Carrillo Salcedo, Juan Antonio, El Derecho inter­
nacional en un mundo en cambio, Madrid, Ed. Tecnos, 1985.
50
i ) i - r i x i 10 d i-; i a í x t l g r a c í ó x e c o x ó m ic a r e g io n a l
tes conceptos: 1) el acto concreto creador del derecho; 2) el fundamen­
to de validez jurídica de una norma, y 3) la forma de manifestación de
la norma jurídica.2
Eduardo García Maynez, por su parte, admite que la misma expre­
sión tiene tres acepciones que es necesario distinguir con precisión. Se
habla, en primer lugar, de las “fuentes formales” que se refieren a los
“procesos de creación de las normas jurídicas”. En segundo lugar, de
las “fuentes reales”, o sea de “los factores y elementos que determinan
el contenido de tales normas”. Por ultimo, de las “fuentes históricas”,
que denotan “los documentos (inscripciones, papiros, libros, etcétera)
que encierran el texto de una ley o conjunto de leyes”. 3
Desde el punto de vista de la presentación sistemática, la descrip­
ción analítica y la interpretación del conjunto de las normas jurídicas
que integran un determinado orden jurídico, los conceptos de fuentes
del derecho como procesos o métodos de creación de las normas jurí­
dicas y como fundamentos de validez de éstas, resultan las más perti­
nentes. Para la jurisprudencia técnica, el examen de las fuentes de un
sistema jurídico singular se reduce al estudio de las fuentes formales
del mismo. El análisis de las “fuentes materiales” —“ciertos datos o
hechos de la vida social que contribuirían a determinar el contenido de
las normas jurídicas”, al decir de Enrique Aftalión— es, en todo caso,
una indagación por los determinantes extrajurídicos del derecho, que
si bien pueden coadyuvar al esclarecimiento de los contenidos de éste,
son objeto de otras disciplinas, como la Sociología Jurídica y la Axiología Jurídica.
Lo que interesa en el análisis rigurosamente jurídico de un orde­
namiento normativo cualquiera es el estudio de los modos de creación
y de las formas de manifestación de las normas que lo integran. Sus
fundamentos de validez salen a la luz, desde una perspectiva estricta­
mente formal, al ser conocidos y descriptos esos métodos y formas.
Bien señala Eduardo García Maynez que “cada fuente formal está
constituida por diversas etapas que se suceden en cierto orden y deben
realizar determinados supuestos”, de tal manera que la reunión de los
elementos que integran estos procesos “condiciona la validez de las
normas que los mismos procesos engendran”.4
El estudio de los métodos de creación del Derecho de la Integra­
2Aftalión, Enrique y otros, Introducción al Derecho, Buenos Aires, Abeledo-Perrot,
décima segunda edición, 1980.
3 García Máynez, Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, México, D.F, Ed.
Porrúa, trigésima primera edición, 1980.
4 García Máynez, Eduardo, ob. cit
CAPÍTULO III
51
ción hace inexcusable una previa referencia a los modos de creación
del Derecho Internacional. Ai fin y al cabo, en ambos sistemas norma­
tivos, los Estados desempeñan un papel relevante, como agentes en los
procesos de formulación de las normas y como sujetos de los derechos
y obligaciones creados por éstas. Esta referencia preliminar, sin embar­
go, no debe ser interpretada como un intento de asimilar estos dos
ordenamientos que, como se expresó anteriormente, tienen una natu­
raleza diferente.
La doctrina tradicional considera como fuentes del Derecho Inter­
nacional la costumbre y los tratados, o dicho con mayor propiedad, los
métodos consuetudinarios y los métodos convencionales. En opinión de
Hans Kelsen, estos son, por lo menos, los métodos “principales” de
creación del Derecho Internacional. Este, en consecuencia, está
“compuesto por normas creadas por la costumbre (Derecho
Internacional consuetudinario) y normas creadas por los tratados
(Derecho Internacional convencional)”.5
En la base de esta concepción subyace la idea de que en la crea­
ción del Derecho Internacional, la voluntad y el consentimiento de los
Estados constituyen el verdadero fundamento de la validez de sus
normas. Por esta razón, el Derecho Internacional debe ser considera­
do, en su esencia, como resultado de un proceso de coordinación de las
voluntades de los Estados, basado en el supuesto de que es preciso
lograr, antes que nada, un ajuste recíproco de los intereses que tales
voluntades representan o expresan. Dicho en otros términos, los modos
de creación del Derecho Internacional están condicionados por las
características de la sociedad —una sociedad de Estados soberanos e
independientes— cuyas relaciones pretende regular. Esta sociedad,
según advierte Juan Antonio Carrillo Salcedo, es “una sociedad paritaria
y descentralizada, relativamente inorgánica, en la que el destinatario de
la norma se confunde con el legislador y en la que, lógicamente, el
acuerdo resulta ser la pieza maestra en el proceso de creación de la
norma”.6
En las últimas décadas, diversos e importantes acontecimientos
que son el síntoma de cambios significativos en el sistema internacional
han puesto de manifiesto las limitaciones de esta concepción
tradicional. Entre tales hechos, el surgimiento de las modernas
organizaciones internacionales es, sin duda, el dato que más ha
contribuido a la transformación de las ideas sobre las fuentes del
Derecho Internacional. Este proceso, denominado de progresiva
5 Kelsen, Hans, ob. cit.
6 Carrillo Salcedo, Juan Antonio, ob. cit.
52
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN E C O N Ó M IC A REGIONAL
“institucionalización” de la sociedad internacional, ha traído como
consecuencia no sólo la instauración de nuevos métodos de creación de
normas jurídicas internacionales, sino también el establecimiento de
nuevos procedimientos y recursos para estimular a los propios Estados
a convenir tales normas, así como para influir en los contenidos,
características y alcances de éstas. La premisa de que el
“consentimiento” de los Estados "desempeña una función de capital
importancia en el proceso de positivación del Derecho ínter nacional”7
ha cedido terreno y dejó de ser un supuesto absoluto.
El propio Hans Kelsen sostiene que “además de la costumbre y los
tratados, las decisiones de los organismos internacionales, especialmen­
te los fallos de los tribunales internacionales, son fuentes del Derecho
Inter nacional”. El poder normativo de esas instituciones deriva de un
tratado internacional. Ocurre, como subraya Kelsen, que un órgano
especial establecido por un instrumento de este tipo puede ser “com­
petente para crear normas jurídicas generales obligatorias para las
partes” signatarias, debido a que es “un órgano de la comunidad inter­
nacional instituida por el tratado”.8
Concordando con esta apreciación, Alíred Verdross admite que
“hay órganos interestatales con facultad para promulgar directamente
normas obligatorias de carácter general”. Estas normas, según su cri­
terio, “pueden obligar tanto a los Estados como a los particulares”.
Como resultado de esto, “con respecto a objetos determinados, se ha
ido formando una auténtica legislación internacionar, que a pesar de no
gozar de igual jerarquía que los procedimientos convencionales, “pues­
to que sólo puede establecerse en virtud de un convenio internacional”,
ocupa, en “la pirámide del ordenamiento jurídico internacional, el esla­
bón que sigue al de los convenios”.9
1 Carrillo Salcedo, Juan Antonio, ob. cit
* Kelsen, Hans, ob. cit.
9 Verdross, Alíred, “Derecho Internacional Público”, Madrid, Ed. Aguilar, sexta
edición, 1982.
La jurisprudencia internacional, por su parte, no ha sido ajena a esta nueva orien­
tación del pensamiento. A s í, por ejemplo, al emitir una opinión consultiva sobre el al­
cance de ciertas decisiones del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas referen­
tes a procedimientos para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, la
Corte Internacional de justicia sostuvo: “Cuando el Consejo de Seguridad adopta una
decisión en base al artículo 25 que sea conforme con la Carta, incumbe a los Estados
miembros el acatarla, incluso aquellos miembros del Consejo que votaron en contra y los
miembros de las Naciones Unidas que no están representados en el Consejo. El soste­
ner lo contrario significaría privar a este órgano principal de las funciones y poderes
esenciales que le confiere la Carta”. Véase Jiménez de Aréchaga, Eduardo, El Derecho
Internacional Contemporáneo, Madrid, Ed. Tecnos, 1980.
CAPÍTULO III
53
El reconocimiento de la competencia normativa de los órganos de
las organizaciones internacionales introdujo un cambio fundamental en
la concepción de los métodos o modos de creación del Derecho Inter­
nacional. A pesar de que en la mayoría de los casos son los Estados los
que participan directamente en los procedimientos decisorios de dichos
órganos, se admite que éstos, en virtud de las disposiciones del trata­
do en el que se sustentan las respectivas organizaciones, están dotados
de ciertos atributos que les confieren una personalidad propia expresa­
da especialmente mediante su capacidad para crear normas obligatorias
para esos mismos Estados. Los órganos que tienen esta potestad no
son equiparables a las antiguas y aún contemporáneas conferencias
internacionales convocadas con el cometido de discutir y negociar un
tratado internacional sobre alguna materia específica. La capacidad
normativa de esos órganos es una competencia inherente a su natura­
leza, pues en algunas circunstancias se ejerce, inclusive, sin necesidad
de la voluntad concurrente de todos los Estados integrantes. La función
de las conferencias, en cambio, que ha sido considerada como una
especie de función “cuasi legislativa”, está restringida a promover el
interés de los Estados en la adopción de un texto jurídico y a poner a
disposición de éstos los procedimientos apropiados para encauzar las
negociaciones pertinentes, manteniendo el criterio tradicional de que
dicha adopción debe ser el resultado de la aceptación expresa de los
participantes.
Siguiendo el paso de la evolución de las relaciones internacionales
o, más propiamente, de la sociedad internacional, la teoría de las fuen­
tes del Derecho Internacional terminó por aceptar que las normas que
lo integran surgen de uno de estos modos de creación: a) la práctica
de los Estados que adquiere la calidad de una costumbre, 2) el acuerdo
expreso entre los Estados que se expresa en los tratados, y 3) los actos
pertinentes de los órganos de las organizaciones internacionales dota­
dos de potestad normativa y de competencia jurisdiccional.
2. Las fuentes del Derecho de la Integración
La transformación de los modos de creación de normas que vinculan
obligatoriamente a Estados soberanos e independientes tiene su máxi­
ma expresión en los sistemas jurídicos de los esquemas de integración
económica regional. La naturaleza especial de estos nuevos ordena­
mientos está ligada, en buena medida, a las nuevas técnicas adoptadas
por los mismos para su propio desarrollo, consistente en un proceso
continuo de formulación de normas de derecho. Estos modos de cre­
ación han alejado a estos sistemas del Derecho Internacional tradicio­
54
DERECHO DELA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
nal, basado en la primacía de los métodos convencionales, y los han acercado, asemejándolos, a ciertos sistemas de derecho interno, como
el del Estado Federal, basados en el valor equivalente, desde el punto
de vista funcional, de las técnicas convencionales y de los procedimien­
tos no convencionales o centralizados. Por ello se sostiene que dichos
sistemas normativos se caracterizan por la utilización de técnicas fede­
rales de creación del derecho.
Este rasgo del Derecho de la Integración económica se debe a la
índole de la materia que regula. Las interacciones o relaciones econó­
micas entre los Estados, o entre las estructuras económicas pertene­
cientes a la jurisdicción de diferentes Estados, que constituyen el obje­
to de las normas que integran este ordenamiento, están sujetas a una
mutación constante y cada vez más acelerada debido, sobre todo, al
desarrollo de las fuerzas productivas que conlleva la modificación de las
relaciones de intercambio. Al mismo tiempo, el proceso deliberado para
alcanzar la integración económica entre un grupo de Estados, o la
integración entre las estructuras económicas internas de un grupo de
Estados, que es la materia más específica del Derecho de la
Integración, se concibe como un proceso gradual y progresivo, dotado
de un dinamismo intrínseco.
Tanto por la índole cambiante de las interacciones económicas,
como por la índole eminentemente evolutiva de los procesos de inte­
gración económica se plantean permanentes e imprevistas exigencias
de regulación. 1.a respuesta oportuna a estas demandas sólo se puede
lograr con la aplicación de procedimientos de adopción de normas de
derecho desprovistos de las exigencias y requisitos — sobre todo for­
males o de solemnidad— propios de los métodos convencionales del
Derecho Internacional tradicional. De no ser así, existe el riesgo de que
el sistema jurídico que pretende regular dichas interacciones se distan­
cie del desarrollo intrínseco de éstas y, al mismo tiempo, pierda el con­
trol del proceso para cuyo ordenamiento fue instaurado. La sujeción
de los modos de creación de normas obligatorias dentro de un ordena­
miento jurídico de integración económica a las formalidades convencio­
nales tradicionales puede comprometer la eficacia de éste como instru­
mento para inducir el comportamiento de los sujetos hacia los que se
dirige su función regulatoria, en el sentido de alcanzar progresivamen­
te situaciones de creciente interdependencia y, en definitiva, situacio­
nes de efectiva integración.
Estas condicionantes también están presentes en el Derecho Inter­
nacional Económico, del cual, como antes se señaló, el Derecho de la
Integración Económica Regional es un segmento especializado. Las
discusiones contemporáneas entre los estudiosos y analistas en torno
a la naturaleza y las funciones de aquel derecho, y entre los Estados o
CAPÍTULO III
55
sus representantes, en torno a sus formas de creación y contenidos,
reflejan las tensiones y contradicciones entre una interdependencia
económica internacional cada vez más acentuada y el ordenamiento de
las relaciones económicas internacionales por medio de normas jurídi­
cas y de estructuras institucionales apropiadas. Así como el desarrollo
de los sistemas defensivos basados en el posible empleo de las armas
atómicas, bien llamadas medios de destrucción masiva, difusa y casi
ilimitada, creó la percepción de la seguridad como un valor común a
toda la humanidad y conmovió, de ese modo, los supuestos del Dere­
cho Internacional tradicional, la transnacionalización de las necesidades
individuales y colectivas y de las actividades de producción de bienes
y servicios —esta última acentuada gracias al avance tecnológico—,
impulsó el surgimiento de un incipiente Derecho Internacional Econó­
mico, al cual, en los últimos años, le han sido planteadas nuevas y
urgentes demandas.
Con todo, estas exigencias provienen de factores y hechos objeti­
vos, cuyo desarrollo responde a una lógica propia. En el caso del
Derecho de la Integración económica, aparte de las demandas origina­
das en los mismos factores se presentan las exigencias asociadas a la
necesidad de cumplir los objetivos y las metas de un programa delibe­
radamente adoptado y que, por consiguiente, conlleva la realización de
valores e intereses que una colectividad de Estados ha convenido en
conferirles la calidad de comunes. Por tal motivo, este derecho adop­
ta técnicas más versátiles y flexibles que los métodos del Derecho
Internacional tradicional para la creación de normas vinculantes.
Desde otro punto de vista, el valor equivalente de los modos
convencionales y de los modos no convencionales de creación de
normas obligatorias en los ordenamientos de los esquemas de integra­
ción económica regional proviene de la naturaleza y el alcance de los
respectivos tratados fundamentales. A diferencia de los tratados del
Derecho Internacional tradicional, estos instrumentos se caracterizan
no tanto por cristalizar situaciones o relaciones jurídicas determinadas,
como por abrir el cauce para un proceso normativo sucesivo, median­
te el cual se realizan las metas y objetivos de un programa de
integración. En virtud de este rasgo esencial se puede sostener, inclu­
sive, que el orden jurídico al cual sirven de fundamento dichos trata­
dos es un orden incompleto o inacabado, que se completa o desarro­
lla progresivamente. La principal función de los métodos no convencio­
nales de creación de normas consiste, precisamente, en impulsar ese
desarrollo.
El derecho resultante de las fuentes convencionales está necesaria­
mente conectado con el derecho emergente de las fuentes no conven­
cionales. Para realizarse plenamente, el primero requiere del segundo.
56
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Éste, a su vez, tiene su razón fáclica y su fundamento de validez en el
derecho convencional. Esta interrelación condicionante da sentido a la
conceptualización del Derecho de la Integración como un verdadero
orden jurídico.
Aun reconociendo que cada ordenamiento jurídico de integración
económica regional tiene su propia fisonomía, se puede admitir, al
mismo tiempo, que no es riesgoso ni imposible postular una teoría o
modelo analítico general de las fuentes del Derecho de la Integración.
Este postulado se asienta en la previa percepción y conceptualización
de la naturaleza común a los diversos sistemas jurídicos de integración
económica regional. Al señalar, por ejemplo, que una de las notas más
características de estos ordenamientos, desde el punto de vista de su
estructura formal, es que abarcan normas que emanan de tratados
internacionales y normas que emanan de actos jurídicos de órganos
provistos de competencias normativas y jurisdiccionales, se insinúa de
manera inequívoca que las fuentes de sus normas son tanto convencio­
nales como no convencionales.
Tal como se puntualizó anteriormente, este rasgo también está
presente en el Derecho Internacional contemporáneo y, en especial, en
el Derecho de las Organizaciones Internacionales. En éstos, sin embar­
go, el alcance de los procedimientos no convencionales no es tan pre­
ciso como en el Derecho de la Integración. Por esta razón, algunos
comentaristas son cautelosos al exponer su criterio sobre el efecto de
tales métodos. Michael Virally, por ejemplo, sostiene que “en su gran
mayoría, los actos de las instituciones internacionales no crean obliga­
ciones para los Estados”. Estos actos, a lo sumo, pueden constituir una
fuente de “derecho interno de la institución” a la que pertenece el
órgano que los emite, “sin ser fuente de derechos y deberes para los
Estados Miembros”.10
10
Virally distingue el “orden jurídico internacionar del “orden jurídico interno” de
las organizaciones internacionales. En su criterio, esta distinción es válida debido a que
“no es posible considerar del mismo modo a las reglas que gobiernan el régimen jurí­
dico de los funcionarios internacionales, que son individuos, y a aquellas normas que
gobiernan el régimen jurídico de los Estados en su condición de miembros de una
institución internacional”. Véase el trabajo “Fuentes del Derecho Internacional”, en
Sorensen, M., Manual de Derecho Internacional Público, México, D.F., Fondo de Cul­
tura Económica, 1978. Esta distinción es compartida p:>or la mayoría de los tratadistas
contemporáneos. La coincidencia es menor, sin embargo, con referencia al efecto de los
actos de los órganos de las organizaciones internacionales como fuente de normas
vinculantes para los Estados miembros. Al respecto, merece consultar entre otros, los
siguientes trabajos: 1) Reuter, Paul, Derecho Internacional Público, Barcelona, Bosch
Casa Editorial, 1978; 2) Schermes, Henry G., International Institutional Law, Leyden,
A.W. Sijthoff, 1972; 3) Bowett, D.W., The Imw of International Institutions, Londres,
Stevens and Sons, 1982; 4) Miaja de la Muela, Adolfo, Introducción al Derecho Interna­
CAPÍTULO III
57
En el caso del Derecho de la Integración, la situación es radical­
mente diferente. El propio Michel Viral ly, luego de sostener desde una
perspectiva tradicional, que “atribuir a los órganos internacionales
facultades para tomar medidas reguladoras de carácter obligatorio es
investirlos, en realidad, de funciones legislativas, lo que resulta contra­
rio al principio de la soberanía de los Estados”, excluye expresamen­
te de este criterio a las denominadas “instituciones dotadas de carác­
ter supranacional”, característica que los estudiosos europeos suelen
asignar a los órganos de la Comunidad Europea. En efecto, en el orde­
namiento jurídico de éstas, al igual que en el ordenamiento de otros
esquemas de integración económica regional, se otorga un valor equi­
valente, si bien dentro de ámbitos materiales claramente diferenciados,
a las normas de los respectivos tratados internacionales que integran
esos ordenamientos y a las normas resultantes del ejercicio de las
competencias conferidas a los órganos de la correspondiente estructu­
ra orgánica. Aparte de esta equivalencia, las disposiciones constitucio­
nales pertinentes, en forma expresa o implícita, fijan criterios y reglas
de interrelación, generalmente en términos de jerarquía, entre estos
dos conjuntos de normas y, como corolario, entre los dos métodos para
su creación.
Partiendo de esta premisa, Nicola Catalano propone un esquema
de las fuentes del Derecho de las Comunidades Europeas que bien
puede servir de paradigma para el estudio de los métodos de creación
de normas vinculantes en cualquier esquema de integración económi­
ca regional. Según el profesor italiano es posible distinguir, en primer
lugar, entre 1) las fuentes normativas directas, y 2) las fuentes norma­
tivas subsidiarias. A su vez, las primeras se pueden diferenciar en 1)
fuentes normativas primarias, y 2) fuentes normativas secundarias.u
Las fuentes normativas directas y primarias son de carácter conven­
cional y se manifiestan en los tratados internacionales que instituyen las
tres Comunidades Europeas, así como en los tratados y protocolos
adicionales o modificatorios y en otros instrumentos similares, suscrip­
tos entre los Estados miembros. En cambio, las fuentes normativas
directas y secundarias, no son de carácter convencional, pues consisten
en los métodos y procedimientos atinentes a los actos jurídicos de
aquellos órganos de la Comunidad que han sido provistos de potesta­
des para adoptar normas de derecho y se manifiestan en instrumentos
cional Público, Madrid, Gráficas Yagues, séptima edición, 1979. 5) Diez de Velasco, M.,
Curso de Derecho Internacional Público, Madrid, Ed. Tecnos, 1963.
11
Nicola, Catalano, Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, Buenos
Aires, INTAL, 1966.
58
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
tales como las “decisiones” de la antigua Alta Autoridad de la CECA y
los “reglamentos” del Consejo de la Comunidad Económica y de la
CEEA.
Esta diferenciación se inspira en diversos criterios. La distinción
entre fuentes directas y subsidiarias se basa tanto en la naturaleza de
los agentes que operan los respectivos procedimientos, como en el
ámbito material de las normas resultantes. En los métodos directos
participan los Estados reunidos colectivamente, procediendo según las
reglas del Derecho Internacional, así como los órganos de la Comuni­
dad, que ajustan su conducta a las normas del Derecho Comunitario.
En los métodos subsidiarios actúan los Estados en forma individual,
con arreglo a las disposiciones de su derecho interno.
Los procedimientos directos dan como resultado, especialmente en
el caso de las normas secundarias, disposiciones referidas
exclusivamente a las materias comprendidas por los tratados constitu­
cionales. Los procedimientos subsidiarios, a su vez, producen, como
regla general, normas referidas a las mismas materias, si bien en for­
ma excepcional pueden dar lugar a disposiciones sobre materias cone­
xas.
La oposición entre fuentes directas primarias y fuentes directas
secundarias se apoya, sobre todo, en la concepción del Derecho de las
Comunidades Europeas como orden jurídico especial y autosuficiente,
de donde se infiere, en primer lugar, el nexo en términos de jerarquía
entre los distintos conjuntos de normas del mismo y, en segundo lugar,
una definida distribución de competencias entre los Estados y los
órganos de la Comunidad. En este sentido, los métodos directos prima­
rios, además de ser de tipo convencional y de corresponder a las facul­
tades de los Estados miembros, dan origen a disposiciones básicas,
fundamentales o constitucionales. Los métodos directos secundarios, en
cambio, aparte de no ser de índole convencional y de corresponder,
más bien, a los poderes de los órganos de la Comunidad, dan como
resultado normas de nivel jerárquico inferior a las normas de los tra­
tados y demás instrumentos análogos, que tienen como finalidad el
desarrollo de estas últimas. En virtud de las características y alcances
de las normas emanadas de los procedimientos secundarios es usual y
apropiado designarlas “normas derivadas” o, simplemente, “derecho
derivado”, en contraste con la denominación de “normas primarias” o
“derecho primario” de las disposiciones que resultan de los métodos
convencionales.
Al sostener que los modos convencionales de creación de normas
del Derecho de la Integración están sujetos a los principios y reglas del
Derecho Internacional, se insinúa que los métodos de creación de éste
CAPÍTULO III
59
se sitúan en la posición de fuentes accesorias del primero.12 Esta infe­
rencia, sin embargo, debe ser entendida en el sentido de que las fuen­
tes del Derecho Internacional colaboran sólo de manera supletoria en
la aplicación de las técnicas convencionales de creación del Derecho de
la Integración, o sea en tanto y en cuanto las disposiciones constitucio­
nales de este último no fijen reglas al respecto. Lo habitual es que los
tratados fundamentales de un orden jurídico de integración legislen
sobre las fuentes convencionales mediante prescripciones sobre los
métodos para la modificación, complementación e, inclusive, sustitución
de aquéllos. Por supuesto, estas normas no están presentes en el
proceso originario de adopción de un primer tratado de integración, por
lo cual éste resulta regulado, exclusivamente, por las normas del
Derecho Internacional. Después de la vigencia de dicho tratado, en
cambio, esas normas pasan a desempeñar un papel accesorio o, más
propiamente, supletorio.
El análisis de las fuentes del Derecho de la Integración, por con­
siguiente, pone de manifiesto uno de los vínculos más importantes
entre éste y el Derecho Internacional. Dicha evidencia surge del exa­
men de la naturaleza de los modos convencionales de creación del
Derecho de la Integración. En esta materia, el nexo entre ambos
sistemas normativos se da en términos de verdadera necesidad jurídica,
aun reconociendo que la aplicación de las normas del Derecho
Internacional en las técnicas convencionales del Derecho de la
Integración sea meramente supletoria.13
12 Hasta hace algún tiempo, las normas para la regulación de los métodos conven­
cionales provenían, en lo sustancial, del Derecho Internacional Consuetudinario. Desde
la suscripción (23 de mayo de 1969) y posterior entrada en vigencia en numerosos
países miembros de las Naciones Unidas de la Convención de Viena sobre el Derecho
de los Tratados, han pasado a formar parte del Derecho Internacional Convencional.
Este importante código de disposiciones resulta aplicable a los procedimientos de ela­
boración de tratados internacionales, incluyendo los de los tratados de integración
económica.
13Algunos aspectos del vínculo entre el Derecho Internacional y el Derecho de la
Integración en esta materia han sido examinados por Rudolf Bernhardt, a propósito del
estudio de los procedimientos de revisión de los Tratados de las Comunidades Europe­
as. Se pregunta este autor: “¿Pueden los Estados miembros ignorar el procedimiento
previsto para la revisión de los tratados y, mediante convenios formales o tácitos pro­
mulgar un nuevo derecho en lugar del antiguo? ¿Podrían incluso derogar los tratados
por votación unánime?” A su juicio, si se considera “la finalidad de los tratados y las
intenciones de las partes contratantes en el momento de su conclusión”, sólo “pueden
revisarse según el procedimiento previsto”, quedando excluidas otras modificaciones de
común acuerdo. En consecuencia, en este caso las normas del Derecho Comunitario
tienen prevalencia frente a las normas del Derecho Internacional. Véase Bernhardt,
Rudolf, “Las fuentes del Derecho Comunitario: La Constitución de la Comunidad”, en
Comisión de las CCEE, Treinta años de Derecho Comunitario, Luxemburgo, Oficina de
Poblicaciones Oficiales de las CCEE, 1984.
60
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICAREGIONAL
Del análisis de las fuentes no convencionales, en cambio, se dedu­
ce una cierta analogía entre las técnicas de creación del Derecho de la
Integración y los métodos de creación de normas en el ámbito de otros
sistemas jurídicos, como el Derecho Constitucional y, en particular, el
Derecho del Estado Federal. Sin embargo, esta similitud es de índole
exclusivamente metodológica o doctrinal.
3. Las fuentes convencionales del Derecho de la Integración
Tal como queda dicho, las fuentes convencionales del Derecho de la
Integración son aquellos métodos que se caracterizan por la participa­
ción directa de los Estados y por la necesidad del acuerdo expreso
entre éstos. Las normas surgidas de esta manera se manifiestan en la
forma de tratados internacionales o de instrumentos equivalentes, como
acuerdos, convenios, protocolos, etcétera.14
Estos procedimientos están regidos por el Derecho Internacional,
tanto en cuanto a sus requisitos materiales como con respecto a sus
formalidades. Los requisitos materiales son las condiciones que se
deben cumplir para que se entienda que la voluntad concurrente de los
Estados es evidente. Los requisitos formales, a su vez, son las condi­
ciones para la expresión cabal de esa voluntad concurrente.
Las reglas aplicables son las del derecho escrito incorporadas en
la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, subsidia­
riamente, las del Derecho Internacional Consuetudinario. Estas normas
se refieren, de manera general, a las siguientes materias: 1) Conclusión
y entrada en vigor de los tratados; 2) Aplicación de los tratados; 3)
14
Para la doctrina contemporánea, en general, la designación de los instrumentos
a través de los cuales se manifiestan las fuentes convencionales del Derecho Interna­
cional, no reviste mayor significado. Lo importante es el requisito material de la concu­
rrencia de las voluntades de los Estados. En este sentido, E. de la Guardia y M.
Delpech, sostienen que “la clasificación de los tratados hace a un problema de termi­
nología, pero no a su naturaleza esencial, que es igual para todo tratado”. Véase De la
Guardia, Ernesto y Delpech, Marcelo, El Derecho de los Tratados y la Convención de
Viena de 1969, Buenos Aires, La Ley, 1970. Hans Kelsen, por su parte, sostiene que “un
tratado es un acuerdo entre dos o más Estados, por el que se establece la expresión de
su consentimiento común en relación a la conducta mutua”. Consiguientemente, “la base
del tratado es la razón de la validez de la norma convencional, es el consentimiento
común de las partes contratantes”. Véase Kelsen, Hans, ob. cit. Por último, la Conven­
ción de Viena sobre el Derecho de los Tratados, en su artículo 1, a) estipula que “se
entiende por tratado un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido
por el derecho internacional, ya conste en un instrumento único o en dos o más instru­
mentos conexos y cualquiera sea su denominación particularr .
CAPÍTULO III
61
Enmiendas y modificaciones; 4) Tratados inválidos, y 5) Terminación
de los tratados.15
Estas normas del Derecho Internacional se aplican exclusivamen­
te a los métodos convencionales que dan origen a un primer tratado de
integración económica. En cambio, los procedimientos para la revisión,
ampliación e, inclusive, sustitución de ese tratado están regulados por
las disposiciones del Derecho de la Integración contenidas en el trata­
do constitucional del respectivo esquema. En rigor, estas últimas nor­
mas no innovan sobre el acuerdo entre los Estados como fundamento
último de validez de los métodos convencionales, sino que se refieren,
especialmente, a condiciones o aspectos de orden procesal.
Este elemento de los ordenamientos jurídicos de los esquemas de
integración es uno de los motivos por el cual los tratados que institu­
yen estos esquemas se asemejan a la Constitución Política de un Esta­
do. Ocurre, por cierto, que varios de los criterios empleados para legis­
lar sobre los métodos de revisión, ampliación y sustitución de estos
tratados se asimilan a los criterios utilizados en el Derecho Constitu­
cional.
Por lo demás, esta nota distintiva se presenta también en los tra­
tados que instituyen otro tipo de organizaciones internacionales. Por
este motivo, Manuel Medina sostiene, acertadamente, que “debido al
rango superior que ocupan los tratados internacionales frente al dere­
cho derivado de las organizaciones internacionales es corriente llamar
a los primeros derecho constitucional de la organización en cuestión”.16
Desde el punto de vista formal, los tratados constitucionales de los
sistemas jurídicos de integración económica tienen una estructura
peculiar. Como regla general, sus disposiciones versan sobre las si­
guientes materias: 1) el enunciado de la forma de integración econó­
mica elegida por las partes contratantes; 2) la enumeración y, en algu­
nos casos, la definición de los objetivos, tanto intrínsecos como trascen­
dentes, tanto finales como instrumentales, del programa de integración;
3) la determinación de los compromisos, generales y particulares,
asumidos por las partes contratantes o, dicho de otro modo, la fijación
de pautas de comportamiento de éstas en función del cumplimiento de
los objetivos del programa; 4) la definición de los instrumentos y
mecanismos a ser empleados para alcanzar los objetivos propuestos; 5)
15 Akehurst, Michael, Introducción al Derecho Internacional, Madrid, Alianza
Editorial, 1975.
16 Medina, Manuel, La Comunidad Europea y sus principios constitucionales,
Madrid, Ed. Tecnos, 1974.
62
DERECHO DE LAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
el enunciado o explicitación de ciertos principios generales de derecho,
destinados a orientar el comportamiento de las partes contratantes y,
al mismo tiempo, servir de criterios para la interpretación y aplicación
del ordenamiento jurídico del esquema de integración; 6) el estableci­
miento de una entidad u organización dotada de personalidad jurídica
y encargada de cumplir las funciones pertinentes para el desarrollo del
programa; 7) la institución de una estructura orgánica y la determina­
ción de las funciones, competencias y poderes de sus órganos; 8) las
reglas referentes a los procesos decisorios y, en ciertas circunstancias,
los criterios relativos a la naturaleza y alcance de los actos jurídicos de
los órganos del sistema institucional, y 9) los procedimientos para la
revisión, ampliación, complementación y sustitución del tratado cons­
titucional.
Esta estructura formal es una razón adicional para considerar que
un tratado de integración se asemeja a una Constitución Política. Si se
reconocen las diferencias esenciales en la naturaleza de cada uno de
estos instrumentos se puede admitir que el primero, al igual que la
segunda, contiene, por una parte, un conjunto de normas de carácter
dogmático o prescriptivo y principista y, por otra, un conjunto de nor­
mas orgánicas. De igual manera, ambos instrumentos incluyen reglas
sobre el derecho derivado, de las cuales se extraen criterios o, inclu­
sive, prescripciones concretas sobre la legalidad de éste.
3.1. El derecho convencional en la Comunidad Europea
Las normas del Derecho de las Comunidades Europeas, resultantes de
los procedimientos convencionales, están incorporadas en los siguien­
tes instrumentos:
1. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero (18 de abril de 1951).
2. Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea (25
de marzo de 1957).
3. Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía
Atómica (25 de marzo de 1957).
4. Convenio relativo a ciertas constituciones comunes a las Comu­
nidades Europeas (25 de marzo de 1957).
5. Tratado constitutivo de un Consejo único y una Comisión única
de las Comunidades Europeas (8 de abril de 1965).
6. Tratado y decisiones del Consejo relativos a la adhesión a las
CAPÍTULO III
63
Comunidades de Dinamarca, Irlanda y el Reino Unido de Gran Breta­
ña e Irlanda del Norte (22 de enero de 1972).
7. Tratado y decisión del Consejo relativos a las cuestiones finan­
cieras y presupuestarias de la Comunidad (21 de abril de 1970; 22 de
abril de 1970; 22 de julio de 1975).
8. Decisiones y acto del Consejo relativos a la elección de los
representantes en la Asamblea por sufragio universal directo (20 de
septiembre de 1976).
9. Tratado y decisiones del Consejo relativos a la adhesión de
Grecia a las Comunidades (28 de mayo de 1979).
10. Tratado y decisiones del Consejo relativos a la adhesión de
España y Portugal a las Comunidades (12 de junio de 1985).
11. Acta Única Europea (17 de febrero de 1986).17
Varios estudiosos y juristas europeos denominaron el conjunto de
estos instrumentos “constitución” de la Comunidad Europea. Ya en
1967, Walter Hallstein destacó “el hecho de que el Tratado de Roma se
había impuesto como Acta Constitucional y representaba el primer
elemento de una constitución de Europa”.18
En forma más precisa, Rudolf Bernhardt señala que el término
constitución “es empleado para destacar y hacer resaltar las particula­
ridades del ordenamiento comunitario”. En su opinión, “la constitución
de la Comunidad se halla en los Tratados concluidos entre Estados”,
por lo cual este concepto es asimilado a “la noción de derecho comu­
nitario originario”.19
El mismo autor, valiéndose de esta conceptualización, destaca una
diferencia esencial entre el derecho originario y el derecho derivado.
La expresión constitución, en cuanto fuente del Derecho Comunitario,
designa, “las normas obligatorias para todas las instituciones comuni­
tarias y para los Estados miembros, sobre las que éstos no tienen nin­
gún poder”. En cambio, el derecho derivado es el “creado por las
instituciones, y que éstas pueden asimismo modificar o derogar”.
17 La mayoría de estos instrumentos pueden ser consultados en Medina, Manuel,
compilador, Tratados fundacionales de las Comunidades Europeas, Madrid, Consejo Su­
perior de Investigaciones Científicas, 1976. Igualmente en Office for Official Publications
of the European Communities, Treaties Establishing the European Communities, Luxem­
burgo, European Communities, 1983.
18 Bernhardt, Rudolf, ob. cit.
12 Bernhardt, Rudolf, ob. cit.
64
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
De acuerdo con este criterio, las normas resultantes de los proce­
dimientos convencionales y las normas emergentes de los actos jurídi­
cos de las instituciones de la Comunidad se diferencian no sólo por la
diversa naturaleza de sus modos de creación, sino también por el alcan­
ce de su obligatoriedad. Las primeras obligan a los Estados y a las
instituciones en condiciones tales que éstos no se pueden apartar de
ellas ni modificarlas. Las segundas, a la inversa, son susceptibles de
enmienda o derogación por las instituciones comunitarias. En otros
términos, el derecho convencional sólo puede ser enmendado o susti­
tuido mediante los procedimientos pertinentes, así éstos estén regula­
dos por el mismo ordenamiento originario. El derecho derivado, por el
contrario, puede ser enmendado o derogado mediante nuevos actos de
los órganos correspondientes, según las reglas establecidas tanto en el
derecho originario como en el propio derecho derivado.
De los tratados antes mencionados, los que instituyen la Comuni­
dad Europea del Carbón y del Acero, la Comunidad Económica Euro­
pea y la Comunidad Europea de la Energía Atómica son, sin duda, los
más importantes. El resto, con excepción del Acta Única Europea, se
refieren únicamente a ciertas materias de índole institucional y a las
condiciones para el ingreso de nuevos países a la Comunidad. Entre los
referidos a materias institucionales, merecen una mención especial los
acuerdos mediante los cuales se resolvió la integración del Parlamen­
to Europeo a través del procedimiento de elección popular directa.
El Acta Única Europea,20 en cambio, incorpora en los tres tratados
comunitarios básicos las enmiendas más amplias y de mayor significa­
ción desde su entrada en vigencia. Estas reformas están relacionadas
con 1res aspectos: en primer lugar, las condiciones para el estableci­
miento del “mercado interior” comunitario; en segundo lugar, las
competencias materiales de la Comunidad, y en tercer lugar, el proce­
so decisorio y los poderes de los órganos de la Comunidad.
En cuanto al primer tema, el Acta ratifica formalmente el propósi­
to de los países miembros de establecer, hasta 1992, el “mercado inte­
rior”, como objetivo central del programa de integración económica. El
mercado interior, tal como señala Dusan Sidjanski, “implica un espacio
sin fronteras interiores dentro del cual la libre circulación de mercade­
rías, personas, servicios y capitales está asegurada”.21
20 El texto del Acta Unica Europea se puede consultar en Integración
Latinoamericana, nQ 131, Buenos Aires, INTAL., 1987.
21 Sobre los antecedentes y contenido del Acta Única Europea véase Sidjansky,
Dusan, “Del proyecto de Tratado de Unión del Icariamente Europeo al Acta Unica
Europea, en Integración Latinoamericana, nQ 131, Buenos Aires, INTAL, 1987.
CAPÍTULO III
65
Con referencia al ámbito material de las competencias de la
Comunidad, el Acta incorpora a éste nuevas materias, como la política
social, la política monetaria, la política regional, la investigación y el
desarrollo tecnológicos y la política del medio ambiente. De igual
manera, incluye, si bien de manera indirecta, la cooperación política
como otra materia que compete a la Comunidad.
En cuanto al funcionamiento y competencias de los órganos de la
Comunidad, el Acta contiene normas sobre los siguientes temas centra­
les: “implantación de las votaciones por mayoría calificada en el seno
del Consejo, fortalecimiento del papel desempeñado por la Comisión en
la ejecución de actos jurídicos y acrecentamiento de la participación del
Parlamento Europeo en la adopción de las reglamentaciones comunita­
rias”.22 Según estas enmiendas, las decisiones del Consejo en varias
materias deberán ser adoptadas en “cooperación con el Parlamento
Europeo”, para lo cual se estipulan los procedimientos pertinentes.
Por último, también en materia institucional, el Acta provee al
Consejo Europeo, competente en materia de cooperación política, de
“un fundamento jurídico”. En virtud de esta disposición, “sin ser una
institución comunitaria, el Consejo Europeo goza de atribuciones que
le permiten orientar las políticas comunes así como actuar en su carác­
ter de Consejo de la Comunidad si una voluntad política se afirma en
ese sentido”.23
3.2. Las fuentes convencionales en el Derecho de la Integración
en América Latina
Las normas jurídicas emergentes de métodos convencionales en los
cuatro ordenamientos jurídicos de integración en América Latina se
manifiestan, asimismo, en los tratados internacionales y otros instru­
mentos equivalentes que sirven de base a dichos sistemas. En térmi­
nos generales, existe similitud entre la estructura formal de éstos y la
estructura formal de los tratados básicos de las Comunidades Europe­
as y otras organizaciones internacionales.
En gran parte de los ordenamientos de los procesos latinoameri­
canos de integración económica, los métodos convencionales se
aplican, igualmente, al desarrollo del derecho derivado. Por esta
22 Sidjansky, Dusan, ob. cit.
23 Sidjansky, Dusan, ob. cit. El Consejo Europeo, integrado por los jefes de Esta­
do y de Gobierno de los países de la Comunidad, se estableció el 10 de diciembre de
1974.
66
DERECHO DE L\INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
circunstancia, en esos casos no es posible asimilar forzosamente las
normas resultantes de dichos métodos al derecho originario. Esta
situación se presenta, especialmente, en los sistemas jurídicos de la
ALADI, el Mercado Común Centroamericano y la Comunidad del
Caribe. En cambio, en el ordenamiento del Grupo Andino, los métodos
no convencionales se utilizan con mayor amplitud y con referencia a
varias materias sustantivas.
Los estudiosos de los sistemas jurídicos de los esquemas latinoa­
mericanos de integración económica han sido más cautelosos en la
designación de los tratados fundaciones como “constitución” de aqué­
llos.
Es probable que esto se deba a la percepción, más aparente que
real, de que tales instrumentos no tienen un alcance propiamente
constitucional, sino que se acercan más a los tratados del Derecho
Internacional tradicional. Asimismo, es posible, que esta cautela res­
ponda a que muchos analistas, al enunciar una opinión sobre el alcan­
ce y la naturaleza de estos tratados, temen herir ciertos valores arrai­
gados en las sociedades y, sobre todo, en los círculos políticos de
muchos países latinoamericanos, con relación a las potestades sobera­
nas de los Estados.
Sin embargo, si se acepta que estos instrumentos sirven de base
a ordenamientos jurídicos eminentemente evolutivos y, por consiguien­
te, inacabados y que, asimismo, son el documento constitutivo de
organizaciones internacionales, no es riesgoso ni desacertado recono­
cer que estos tratados tienen una dimensión constitucional. Por lo
demás, en esta materia, el concepto que denota la expresión constitu­
ción, inclusive para los estudios del Derecho de las Comunidades
Europeas, no tiene la misma connotación que en el Derecho Constitu­
cional. Este término alude, en todo caso, a instrumentos constituciona­
les “sui géneris”’ en razón de su estructura formal y de sus efectos en
el ámbito del respectivo esquema de integración y con referencia al
desenvolvimiento sucesivo del ordenamiento jurídico en su conjunto.
3.2.1. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
En el sistema de la ALADI, los instrumentos “constitucionales” resul­
tantes de métodos convencionales de creación normativa son los si­
guientes:
1. El Tratado de Montevideo 1980 (12 de agosto de 1980).
2. Las Resoluciones adoptadas en la Reunión del Consejo de
CAPÍTULO III
67
Ministros de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio
(ALALC) (12 de agosto de 1980).24
El Tratado de Montevideo 1980 sustituyó al Tratado de Montevi­
deo suscripto el 18 de febrero de 1960. Mediante este último se esta­
bleció una zona de libre comercio entre las partes contratantes y se
instituyó la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC).
Por el nuevo Tratado, los países signatarios establecen, en reemplazo
de la zona de libre comercio, un área de preferencias económicas e
instituyen la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) ,25
También dentro de la ALADI, la aplicación de los mismos métodos
convencionales da como resultado otros dos tipos de instrumentos
normativos:
1. Los Acuerdos de Alcance Regional.
2. Los Acuerdos de Alcance Parcial.
Los primeros están definidos en el Tratado de Montevideo 1980,
desde el punto de vista formal, como “aquellos en los que participan
todos los países miembros”. Los segundos, a su vez, como “aquellos en
cuya celebración no participa la totalidad de los países miembros”. La
diferencia sustancial entre ambos, consiguientemente, reside, más que
en su contenido o en los procedimientos para su adopción, en su dife­
rente ámbito geográfico.26
A pesar de que estos acuerdos surgen a través de métodos conven­
cionales de creación normativa, no forman parte del derecho origina*
rio de la Asociación sino, más bien, del derecho derivado. Esta conclu­
sión se desprende, por ejemplo, de lo dispuesto por el artículo 4 del
Tratado de Montevideo 1980, según el cual, “para el cumplimiento de
las funciones básicas de la Asociación”, los países miembros “estable­
cen un área de preferencias económicas compuesta por una preferen­
cia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuer­
dos de alcance parcial”. Cabe entender que estos acuerdos se conside­
ran instrumentos para lograr el objetivo de establecer o perfeccionar
dicha área de preferencias económicas, por lo cual estarán destinados
24 En forma expresa, el Tratado de Montevideo 1980, en su artículo 69, estipula:
“Las resoluciones aprobadas por el Consejo de Ministros de la Asociación Latinoame­
ricana de Libre Comercio en su Reunión del 12 de agosto de 1980 se incorporarán al
ordenamiento jurídico del presente Tratado una vez que éste entre en vigor”.
25 Peña, Félix, “El régimen jurídico de la transformación de la ALALC en la
ALADI”, en Integración Latinoamericana, nQ 42, Buenos Aires, INTAL, 1974.
26 Véase artículos 6 y 8 del Tratado de Montevideo 1980.
68
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓ MICA REGIONAL
a formalizar más que normas constitucionales, normas derivadas de las
disposiciones básicas del Tratado.
3.2.2. Grupo Andino
Dentro del programa de integración económica del Grupo Andino, las
fuentes convencionales han dado origen a los siguientes instrumentos:
1. Acuerdo de Integración Subregional o Acuerdo de Cartagena (26
de mayo de 1969).
2. Instrumento adicional al Acuerdo de Cartagena para la adhesión
de Venezuela (13 de febrero de 1973).
3. Protocolo adicional al Acuerdo de Cartagena (5 de octubre de
1976).
4. Protocolo de Lima adicional al Acuerdo de Cartagena (30 de
octubre de 1976).
5. Protocolo de Arequipa adicional al Acuerdo de Cartagena (12 de
abril de 1978).
6. Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de
Cartagena (28 de mayo de 1979).
7. Tratado constitutivo del Parlamento Andino (25 de octubre de
1979).
8. Protocolo de Quito adicional al Acuerdo de Cartagena (12 de
mayo de 1987).27
De todos estos instrumentos, el Acuerdo de Cartagena, el Tratado
de creación del Tribunal de Justicia y el Tratado constitutivo del Par­
lamento Andino pueden ser considerados como verdaderos instrumen­
tos constitucionales del esquema de integración económica del Grupo
27
La mayoría de estos instrumentos puede ser consultada en Junta del Acuerdo
de Cartagena, Ordenamiento Jurídico del Acuerdo de Cartagena. Instrumentos Básicos,
t. I, la. edición oficial, Lima, 1982. El Tratado constitutivo del Parlamento Andino se
puede consultar en Pico Mantila Galo, Documentos básicos de la integración andina,
Quito, Cámara Nacional de Representantes, 1981. Originariamente este Tratado no
formaba parte del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. En la actualidad, ha
pasado a integrar este ordenamiento en virtud de lo dispuesto por el artículo 14 del
Protocolo de Quito, según el cual “el Tribunal de Justicia y el Parlamento Andino se
regirán de conformidad con las facultades y funciones previstas en los respectivos
tratados que los crean”. E\ Protocolo de Quito puede ser consultado en Integración
Latinoamericana, n9 134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
CAPÍTULO III
69
Andino. Al mismo tiempo, las disposiciones de estos tratados forman
parte de las normas de derecho originario.
Los restantes instrumentos incorporan diversas enmiendas en el
Acuerdo de Cartagena. Las más amplias y profundas están contenidas
en el Protocolo de Quito y abarcan aspectos referentes a las caracterís­
ticas y modalidades de aplicación de los instrumentos del programa de
integración, al ámbito de materias de éste, a ciertas reglas sobre
medidas de política comercial, a determinados principos generales
—como el de no discriminación— y sus reglas pertinentes —como la
cláusula de la nación más favorecida y la cláusula del trato nacional—
y, por último, a la estructura orgánica del Acuerdo.28
Con referencia a los instrumentos del esquema de integración, el
Protocolo de Quito modifica algunas condiciones para el cumplimien­
to del programa de liberalización del comercio entre los países del
Grupo Andino. Al mismo tiempo, deja en suspenso la fecha límite,
prevista originariamente para la adopción y aplicación del Arancel
Externo Común o, dicho en otras palabras, para la formación de la
unión aduanera. lista fecha será fijada oportunamente por los órganos
del Acuerdo. Por otra parte, reemplaza los anteriores Programas Sec­
toriales de Desarrollo Industrial, como instrumentos de la Programa­
ción Industrial Conjunta, por tres tipos de nuevos mecanismos
destinados a formalizar, entre todos los países miembros o entre sólo
algunos de ellos, acciones de integración en el campo industrial.29
En lo relativo al ámbito de materias del programa de integración,
el Protocolo de Quito incorpora nuevos temas, sobre los cuales los
países del Acuerdo llevarán a cabo acciones de cooperación. Esas
nuevas materias son: las relaciones económicas externas, el desarrollo
científico y tecnológico, la integración fronteriza, el desarrollo y el
comercio de servicios y la preservación de los recursos naturales y el
medio ambiente.30
En cuanto a la estructura orgánica del Acuerdo, el Protocolo incor­
pora a ésta, como órganos principales, al Parlamento Andino y al Tri­
28 Carmona, Podro, “El Protocolo modificatorio del Acuerdo de Cartagena:
negociación y características”, en Integración Latinoamericana, nQ 134, Buenos Aires,
INTAL, 1988. Zelada Castedo, Alberto, “Las reformas al Acuerdo de Cartagena: la
estructura institucional y el principio de no discriminación”, en Integración
Latinoamericana, nQ 134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
29 Sobre el Programa de Liberalización del Comercio véase los artículos 23, 25, 26,
27, 29, 30, 31, 32 y 61 del Protocolo de Quito. Sobre nuevos instrumentos para acciones
de integración industrial, el artículo 22. Sobre el principio de no discriminación los
artículos 24, 40 y 76.
30 Véase el artículo 70 del Protocolo de Quito.
70
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
bunal de Justicia. Este último sin embargo, ya había sido incluido en
el sistema institucional como órgano principal en virtud de las normas
del Tratado de su creación. En concordancia con esta reforma, el
Protocolo añade nuevas funciones y competencias a los otros dos
órganos principales, vale decir, a la Comisión y a la Junta.31
A propósito del ordenamiento convencional del esquema de inte­
gración del Grupo Andino, vale la pena recordar que su principal ins­
trumento constitucional, o sea el Acuerdo de Cartagena, fue originaria­
mente adoptado no como un tratado autónomo sino como un “acuerdo
subregional”, con arreglo a las normas sobre el particular del ordena­
miento jurídico de la antigua Asociación Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC).32 Por este motivo, varios comentaristas estimaron,
con acierto, que el Tratado de Montevideo de 1960 y otras disposicio­
nes adoptadas por los órganos de la ALALC también debían ser consi­
derados como fuentes del derecho del esquema subregional.33 Confir­
mando esta apreciación, el Acuerdo original incluía normas expresas
sobre su vinculación con el sistema jurídico de la ALALC.34
Esta situación fue superada al ser suscripto y entrar en vigencia el
Tratado de creación del Tribunal de Justicia. Este instrumento, en su
artículo 38, prescribe: 'Tanto este Tratado como el Acuerdo de Carta­
gena, tendrán vigencia de manera independiente de la vigencia del
Tratado de Montevideo”. Aun sin decirlo expresamente, esta norma
supuso dejar sin efecto lo dispuesto en el artículo 110 del Acuerdo
original, en el sentido de que éste “permanecerá en vigencia mientras
los compromisos que se adquieran en el marco general del Tratado de
Montevido no superen los que aquí se establecen”. De esa manera, el
Acuerdo de Cartagena se convirtió en un instrumento constitucional
autónomo.
31 Véase los artículos 5 y 14 del Protocolo de Quito. Asimismo, el artículo 5 del
Tratado de creación del Tribunal de Justicia. Sobre los efectos de este último tratado
en el Acuerdo de Cartagena, véase Zelada Castedo, Alberto, “El tratado que crea el
Tribunal Andino de Justicia: sus consecuencias en el ordenamiento jurídico del Acuerdo
de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, n° 89, Buenos Aires, INTAL, 1984.
32 Peña, Félix y Cárdenas, Emilio, “Los acuerdos subregionales y el Tratado de
Montevideo”, en BID/INTAL, Im dimensión jurídica de la integración, Buenos Aires,
INTAL, 1973.
33 Villagrán Kramer, Francisco, “Sistematización de la estructura jurídica del
Acuerdo de Cartagena”, en BID/INTAL, La dimensión jurídica de la integración, Buenos
Aires, INTAL, 1973.
34 Véase, entre otros, los artículos 110 y 114 del texto original del Acuerdo de
Cartagena.
CAPITULO III
71
3.2.3. Mercado Común Centroamericano (MCCA)
En el caso de las normas convencionales, sobre todo las de índole
constitucional, del esquema de integración económica del Mercado
Común Centroamericano, existen algunas dificultades para su deter­
minación precisa. Esto se debe, en especial, a las características del
proceso histórico que dio origen a dichas normas y al efecto que,
probablemente, aquéllas provocaron en las fórmulas de redacción de
algunos textos. Así, por ejemplo, el artículo XVII del Tratado General
de Integración Económica Centroamericana, que fue el último de los
instrumentos constitucionales más importantes suscriptos, estipula: “El
presente Tratado prevalecerá, entre las Partes Contratantes, sobre el
Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Cen­
troamericana y sobre los demás instrumentos de libre comercio
suscriptos bilateral o multilateralmente entre las Partes Contratantes;
pero no afectará la vigencia de dichos convenios”. Esta misma
disposición añade que las normas de tales convenios se aplicarán “en
lo que no se considere en el presente Tratado”.
Para corroborar la anterior apreciación, Gautama Fonseca señala­
ba, en su oportunidad, que “la determinación de las fuentes del Dere­
cho a través del cual se impulsa en Centroamérica la integración eco­
nómica, no es una tarea fácil”.35 A su criterio, esta dificultad se deriva,
entre otras causas, de “la falta de una decisión de autoridad que fije de
modo preciso los actos que tienen la virtud de crear normas del pro­
ceso integracionista”.
Por otra parte, hay que advertir que en el ordenamiento jurídico
del Mercado Común Centroamericano, como en pocos sistemas de esta
índole, son numerosos los instrumentos resultantes de métodos con­
vencionales de creación normativa. Estos instrumentos, además, contie­
nen tanto normas de derecho constitucional u originario como normas
de derecho derivado.
Hechas estas advertencias, se puede considerar como instrumen­
tos de índole constitucional adoptados mediante procedimientos con­
vencionales, los siguientes:
1. Tratado General de Integración Económica Centroamericana (13
de diciembre de 1960).
2. Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económi­
ca Centroamericana (10 de junio de 1958).
35
Fonseca, Gautama, “Las fuentes del derecho comunitario centroamericano”, en
Derecho de la Integración, nQ 1, Buenos Aires, INTAL, 1967.
72
DERECHO DELAINTEGRACÍÓN ECONÓMICAREGIONAL
3. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centro­
americana (Nómina de productos sujetos a régimen transitorio de
excepción al libre comercio) (16 de noviembre de 1962).
4. Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centro­
americana (Medidas de emergencia de defensa de la balanza de pagos).
1Qde junio de 1968).
Por supuesto, esta enumeración puede ser discutible o, por lo
menos, opinable. Algunos comentaristas, por ejemplo, añaden a esta
nómina el Tratado de la Asociación Económica entre Honduras,
Guatemala y El Salvador (6 de febrero de I960).36 Otros, con mayor
amplitud, incluyen la Carta de la Organización de los Estados Centro­
americanos (ODECA) (12 de diciembre de 1962).37
Aquellos instrumentos resultantes también de métodos convencio­
nales, pero que contienen normas de derecho derivado, se refieren a
las más diversas materias. Son, en su esencia, los principales medios
a través de los cuales se ha pretendido regular las acciones encamina­
das al cumplimiento del programa de integración trazado en los trata­
dos constitucionales. De particular importancia son los siguientes:
1. Convenio sobre Régimen de Industrias Centroamericanas de
Integración (10 de junio de 1958).
2. Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes
a la Importación (1Qde septiembre de 1959).
3. Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroame­
ricano (14 de diciembre de 1984).38
Un rasgo destacable del ordenamiento jurídico del Mercado
Común Centroamericano es la evolución de la forma de integración
postulada, que se produce entre la suscripción del Tratado Multilateral
de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana y la
36 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, Derecho de la
Integración Latinoamericana, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1969.
37 Fonseca, Gautama, ob. cit.
38 El texto de estos instrumentos, así como el de los tratados constitucionales,
puede ser consultado en SIECA, “Convenios Centroamericanos de Integración
Económica”, Guatemala, 1963. Asimismo en INTAL, Ordenamiento jurídico de la
integración económica en América Latina, Buenos Aires, 1986. Una nómina amplia de
los instrumentos convencionales puede ser consultada en Instituto Interamericano de
Estudios Jurídicos Internacionales, ob. cit. Igualmente en Villagrán Kramer, Francisco,
“Los instrumentos legales de la integración económica centroamericana”, en Derecho de
la Integración, ne 3, Buenos Aires, INTAL, 1968.
CAPÍTULO III
73
suscripción del Tratado General de Integración Económica Centroa­
mericana. En el primero de estos instrumentos, se propone, como
objetivo global del programa de integración, el establecimiento de un
régimen multilateral de libre comercio entre los países miembros,
equiparable, por la amplitud del universo de productos abarcado, a una
zona de libre comercio. Al mismo tiempo, sin embargo, se dispone que
dicho régimen será establecido con el propósito de “constituir, tan
pronto las condiciones sean propicias, una unión aduanera”.™ En el
segundo instrumento, en cambio, se hace explícito el acuerdo de los
países signatarios “de establecer entre ellos un mercado común”, así
como el compromiso de “constituir una unión aduanera”. Para alcanzar
estas metas, se formaliza, además, el compromiso de “perfeccionar una
zona centroamericana de libre comercio” y de “adoptar un arancel
centroamericano uniforme”.40
Otra característica de este ordenamiento jurídico es la situación de
aplicación parcial de los instrumentos convencionales, como
consecuencia de las crisis que han afectado al proceso de integración
económica en América Central. Esta situación se originó en 1969, con
la decisión de Honduras de dejar de aplicar, sin denunciar los tratados
de integración, el régimen multilateral de libre comercio, sustituyén­
dolo por acuerdos comerciales bilaterales suscriptos con los restantes
países miembros. A este hecho se sumaron, posteriormente, otros
acontecimientos motivados por diversos factores, configurando esta
particular situación.41
La amplia utilización de modos convencionales para el desarrollo
del derecho dentro del programa de integración económica del Merca­
do Común Centroamericano ha llevado a sostener a Francisco Villagrán
Kramer, entre otros, que la “dinámica legal” en este esquema radica
“en el acuerdo de los Estados de seguir utilizando el método de los
protocolos —que por su naturaleza, son también tratados internaciona­
les— y en los plazos para la adopción de los mismos”. En conse­
cuencia, “ninguna norma convencional compulsa al cumplimiento de
esos compromisos, sino la norma fundamental pacta sunt servanda”.42
39 Véase el artículo I del Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración
Económica Centroamericana.
40 Véase los artículos I y II
Centroamericana.
del Tratado General de Integración Económica
41 Un examen de la evolución de estos acontecimientos y de sus efectos en las
condiciones de aplicación del ordenamiento jurídico del Mercado Común
Centroamericano puede ser consultado en Dada Hirezi, Héctor y Guerra Borges,
Alfredo, La institucionalidad del Mercado Común Centroamericano: su conformación
originaria y su evolución, Buenos Aires, INTAL, 1987.
42 Villagrán Kramer, Francisco, ob. cit.
74
DERECHO DE I.AINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
3.2.4. Comunidad del Caribe (CARICOM)
Dentro de la Comunidad del Caribe, los siguientes instrumentos cons­
titucionales son la consecuencia de los correspondientes métodos
convencionales:
1. Tratado que establece la Comunidad del Caribe (4 de julio de
1973).
2. Anexo que establece el Mercado Común del Caribe (4 de julio
de 1973).
3. Acuerdo para el establecimiento de la Tarifa Externa Común del
Mercado Común del Caribe (4 de julio de 1973).43
El primero de estos instrumentos legisla sobre el establecimiento
de la Comunidad del Caribe y sobre dos de sus funciones básicas: la
coordinación de las políticas exteriores de los países miembros y la
denominada “cooperación funcionar. El anexo, en cambio, contiene las
normas referentes al programa de integración económica, incluyendo
sus objetivos generales e instrumentales y la estructura institucional del
Mercado Común. De esa manera, reemplaza al Tratado de la Asocia­
ción de Libre Comercio del Caribe (CAMFTA), que fue suscripto el 15
de diciembre de 1965.
En razón de la modalidad adoptada para el establecimiento de la
Comunidad, resulta que ésta está integrada por las tres actividades y
procesos mencionados. Por consiguiente, tal como estipula el artículo
4 del Tratado de Chaguaramas, la “integración económica de los Esta­
dos miembros a través del establecimiento de un régimen de Mercado
Común”, es una de las tareas de la Comunidad, junto con la "coordina­
ción de las políticas exteriores” y la “cooperación funcionar.
Esta forma de concebir el proceso de integración de los países del
Caribe tiene dos efectos importantes, en cuanto a las condiciones para
participar en el proceso y con respecto a la estructura institucional. En
43
Véase INTAL, Ordenamiento jurídico de la integración económica en América
latina, Buenos Aires, 1986. Asimismo, Geiser, Hans J., y otros, Legal Problems of
Caribbean Intégration, Leyden, A. W., Sijthoff, 1976. Es importante señalar que entre un
grupo limitado de países miembros de la CARICOM y otros no miembros (Antigua,
Dominica, Grenada, Montserrat, Saint Kitts-Nevis, Santa Lucía, San Vicente y Las
Granadinas), rige, igualmente, un Acuerdo para el establecimiento de un mercado
común, que forma parte del Tratado de la Organización de Estados del Caribe del Este
(18 de junio de 1981). El Tratado de la Comunidad, en su artículo 14, reconoce al
Consejo de Ministros del Mercado Común del Caribe Oriental, la calidad de “institución
asociada”.
CAPÍTULO III
75
el primer caso, autorizados comentaristas han interpretado que las
disposiciones sobre participación, tanto del Tratado de la Comunidad
como del Anexo sobre el Mercado Común, abren la posibilidad de que
un Estado pueda ser miembro de la primera sin ser miembro del
segundo. La situación inversa, en cambio, no estaría jurídicamente
permitida. Hans J. Geiser, luego de examinar la situación particular de
Bahamas, sostiene: “One can, therefore, say that there is compulsory
membership for the original/signatoria Members of CARICOM, in both
the Community ‘strictu sensu’ and in the Common Market, an exception being made in the case of the Bahamas. This conclusión derives
directly from the Treaty text itself.44 Añade luego que “as far as
acceding Members are concerne, nothing in the text prohibits them
from applying for membership is only one of the two Organizations; it
will be up to the Conference to decide in each particular case”.45
En lo que se refiere a la estructura institucional, según las reglas
de los dos instrumentos constitucionales, la Conferencia de Jefes de
Gobierno, que es el órgano máximo de la Comunidad, también tiene
competencias en materias referentes al Mercado Común, a pesar de
que el Anexo no la menciona expresamente como órgano de ésta.
Algunas de estas competencias son concurrentes con facultades del
Consejo del Mercado Común. Así, por ejemplo, según el artículo 7 del
Anexo, el Consejo tiene las funciones de hacer proposiciones a la
Conferencia “para facilitar el establecimiento de vínculos económicos y
comerciales más estrechos con otros Estados, asociaciones de Estados
u organizaciones internacionales”. Al mismo tiempo, según los artículos
65 y 72 del mismo Anexo, la Conferencia tiene competencia para
“determinar las condiciones” de adhesión de nuevos Estados y para la
participación de otros en calidad de asociados.
El citado Hans J. Geiser se pregunta “qué motivos han llevado a
los redactores del Tratado a crear esta división un tanto artificial en dos
organizaciones separadas, habida cuenta de la relación estrecha que
existe entre los objetivos fundamentales de la CARICOM”. En su opi­
nión, esto se debe a que los intereses particulares de los países parti­
cipantes eran diferentes. Para unos, la integración económica era de
fundamental importancia y “se anteponía a cualquier otro interés”. Para
otros “no sentían atracción por la cooperación económica, sino que el
44 Véase los artículos 2 del Tratado de la Comunidad y del Anexo del Mercado
Común. Bahamas fue admitida formalmente como miembro de la Comunidad durante
la IV Reunión de la Conferencia de Jefes de Gobierno (Puerto España, Trinidad y
Tabago, 4 a 8 de julio de 1983). Ello no supone su participación como miembro del
Mercado Común.
45 Geiser, Hans J. y otros, ob. cit.
76
DERECHO D E SIN T EG R A C IÓ N ECONÓMICA REGIONAL
núcleo central de sus preocupaciones era la cooperación funcionar. A
fin de conciliar estas diversas expectativas, los redactores del Tratado
optaron por la forma de un solo instrumento principal acompañado de
un Anexo sobre el Mercado Común, evitando, de esa manera, “escin­
dir totalmente el esfuerzo de integración en dos, posiblemente tres,
tratados independientes”.46
Por otro lado, como instrumentos con normas de derecho deriva­
do, pero adoptados mediante procedimientos convencionales, cabe
mencionar los siguientes:
1. Acuerdo sobre armonización de incentivos fiscales a la industria
(1Qde junio de 1973).
2. Acuerdo para evitar la doble imposición y la evasión fiscal
respecto de los impuestos sobre el ingreso y para el fomento del
comercio internacional y de la inversión (1Qde junio de 1973).
3. Acuerdo de establecimiento de la Corporación de Inversiones
del Caribe (1° de junio de 1973).
4. Las fuentes no convencionales del Derecho
de la Integración
Los modos no convencionales de creación de normas de derecho, tal
como se adelantó, consisten en los actos de aquellos órganos de la
estructura institucional de los esquemas de integración económica, que
han sido dotados de poderes normativos, en virtud de las disposiciones
de los tratados constitucionales. De esta fuente surgen, por regla
general, las normas de derecho derivado.
Dependiendo de la naturaleza y los alcances de cada ordenamien­
to jurídico que, a su vez, dependen de las características, amplitud y
profundidad de la forma de integración económica elegida, las fuentes
no convencionales son aplicadas para producir reglas sobre materias
más o menos sustantivas. De igual modo, en función de las mismas
condiciones, las normas que regulan los procedimientos para el ejerci­
cio de los poderes normativos de los órganos son más o menos exigen­
tes en lo referente a la forma de procesar y expresar la voluntad de los
mismos.
46
Geiser, Hans J., “La integración regional entre los países en desarrollo: el caso
de la Commonwealth del Caribe”, en Derecho de la Integración, n° 21, Buenos Aires,
INTAL, 1976.
CAPÍTULO III
77
Los modos no convencionales son uno de los datos fundamentales
que hacen que el Derecho de la Integración sea considerado como un
sistema jurídico “sui generis”, diferente del Derecho Internacional tra­
dicional y de los ordenamientos jurídicos nacionales. De igual modo,
estos métodos dan pie para la concepción de un tratado de integración
económica como un “tratado marco”, que sirve de base a un sistema
jurídico inacabado y, por ello, eminentemente dinámico y evolutivo. Por
último, estos mismos procedimientos refuerzan la noción sobre los
ordenamientos jurídicos de integración, como ordenamientos autosuficientes, en el sentido de que disponen, dentro de su ámbito, de todos
los medios para su interpretación, aplicación y permanente desarrollo.
Desde otra perspectiva, la característica esencial del Derecho de la
Integración de servir de base al establecimiento de una entidad u
organización y de su respectiva estructura orgánica, está íntimamente
asociada a la adopción de métodos no convencionales de creación
normativa. La principal función de ciertos órganos de dicha estructura
es, precisamente, poner en aplicación estos procedimientos y dar
origen a normas que vinculan a los Estados participantes, a la propia
organización y a otros sujetos de derecho. Además, la capacidad de la
entidad para engendrar, con métodos no convencionales, normas de
derecho, es la principal manifestación de su personalidad jurídica.
Si bien es evidente que en la mayoría de los casos son los mismos
Estados, a través de sus representantes, quienes participan en la
formación del Derecho de la Integración por métodos no convenciona­
les, los actos jurídicos pertinentes de los órganos normativos son dife­
rentes, en su naturaleza, de los procedimientos convencionales. En el
primer caso, se trata de actos jurídicos específicos que hacen explícitos
los poderes y las competencias conferidas a dichos órganos, cuya
índole, desde el punto de vista formal, no depende de los sujetos que
participan en los mismos, sino de la naturaleza de dichas facultades. A
tales actos concurren los Estados, a través de sus representantes, para
dotarlos de la legalidad, sobre todo formal, que exigen las normas
sobre composición de los órganos y sobre requisitos para la realización
de aquéllos. En el segundo caso, los Estados, también a través de sus
representantes, concurren para configurar el acuerdo expreso que es
la condición necesaria para el surgimiento de las normas jurídicas por
la vía convencional.
4.1. El Derecho no convencional en
la Comunidad Europea
El Tratado de la Comunidad Económica Europea enumera, en forma
precisa, los actos de los órganos de ésta que crean normas obligatorias,
78
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
resultantes del desarrollo de métodos no convencionales de creación
normativa. En este sentido, el artículo 189 de dicho instrumento dispo­
ne al respecto: “Para el cumplimiento de su misión, el Consejo y la
Comisión adoptarán reglamentos y directivas, tomarán decisiones,
formularán recomendaciones y emitirán dictámenes, en las condiciones
previstas en el presente Tratado”.47
Por su parte, el artículo 14 del Tratado de la Comunidad Europea
del Carbón y del Acero estipula que “en ejecución de las misiones que
le sean confiadas y en las condiciones previstas en el presente Trata­
do, la Alta Autoridad tomará decisiones, formulará recomendaciones o
emitirá dictámenes”.
Ambos instrumentos determinan, al mismo tiempo, la naturaleza
de estos actos, en función de los efectos de las normas a que dan ori­
gen. Según esta definición, sólo los reglamentos, las directivas y las
decisiones, en el caso de la Comunidad Económica, y las decisiones y
recomendaciones, en el caso de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero, formalizan normas vinculantes.
Con referencia a los primeros actos, el citado artículo 189 del
Tratado de la Comunidad Económica fija las siguientes reglas: 1) “El
reglamento tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus
elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro”; 2) “La
directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resulta­
do que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacio­
nales la elección de la forma y de los medios”; 3) “La decisión será
obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”.
En cuanto a los segundos, el mencionado artículo 16 del Tratado
de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero establece los si­
guientes criterios: 1) “Las decisiones serán obligatorias en todas sus
partes, y 2) “Las recomendaciones serán obligatorias en cuanto a los
fines que determinen, pero dejarán en manos de sus destinatarios la
elección de los medios para alcanzar esos fines”.
Por último, ni las recomendaciones, en el caso de la Comunidad
Económica, ni los dictámenes, en el caso de ésta y en el de la Comu­
nidad del Carbón y del Acero, son obligatorias.48
47 En el mismo sentido, el artículo 161 del Tratado de la Comunidad Europea de
la Energía Atómica.
48 Un análisis detallado de la naturaleza y las formalidades de estos actos puede
ser consultado en Grabitz, Eberhard, “Las fuentes del Derecho Comunitario: los actos
de las instituciones comunitarias”, en Comisión de las Comunidades Europeas, Treinta
años de Derecho Comunitario, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de la
CEE, 1984.
CAPÍTULO III
79
El conjunto de las normas formalizadas en estos actos integran el
derecho derivado de las Comunidades Europeas. Están, por consiguien­
te, subordinadas a las normas constitucionales contenidas en los trata­
dos fundacionales y demás instrumentos convencionales equivalentes,
que integran el derecho originario. “La mayor parte de las normas
vigentes en el interior de la Comunidad —subraya Manuel Medina—
proceden del derecho comunitario derivado”.49
La subordinación de las normas de derecho no convencionales a
las normas de derecho convencionales tienen tres importantes efectos.
En primer lugar, implica la sujeción de los modos no convencionales a
las competencias materiales y a los requisitos formales fijados por las
normas constitucionales. En segundo lugar, supone asignar a las nor­
mas resultantes de los primeros la función primordial de desarrollar,
sea por la vía reglamentaria o por la vía ejecutiva, las normas del
derecho originario. En tercer lugar, sirve de fundamento a los proce­
dimientos de control de la legalidad, ante el Tribunal de Justicia de la
Comunidad, de las disposiciones creadas mediante los métodos no
convencionales.
1.a precisa definición de los actos de los órganos de las Comuni­
dades Europeas, como modos no convencionales de creación de nor­
mas obligatorias, así como de los efectos de las disposiciones origina­
das por esta vía, ha sido destacada por varios estudiosos y comentaris­
tas como uno de los signos más elocuentes de que el ordenamiento
jurídico comunitario representa una experiencia nueva en el campo de
las relaciones entre Estados soberanos. Al respecto, Pierre Pescatore
ha insistido en que una de las características de este sistema normati­
vo es el “establecimiento de un poder legislativo común, es decir un
poder capaz de crear, día a día, reglas comunes que se imponen a los
listados participantes y, en gran parte, dentro del territorio de dichos
Estados, directamente a los súbditos de éstos”.50
4.2. Las fuentes no convencionales en el Derecho de la Integración
en América Latina
Al igual que en el sistema del derecho de la Comunidad Europea, en
los esquemas de integración económica entre los países latinoamerica­
nos, los respectivos tratados constitucionales hacen referencia a los
49 Medina, Manuel, La Comunidad Europea y sus principios constitucionales,
Madrid, Ed. Tecnos, 1974.
50 Pescatore, Pierre, Derecho de la Integración: Nuevo fenómeno en las relaciones
internacionales, Buenos Aires, INTAL, 1973.
80
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
actos de los órganos de las correspondientes estructuras instituciona­
les como modos no convencionales de creación de normas vinculantes.
Sin embargo, no en todos los casos se definen de manera explícita la
naturaleza y los efectos de las normas originadas en dichos actos.
4.2.1. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
Los artículos 30 y 34 del Tratado de Montevideo 1980 confieren al
Consejo de Ministros y a la Conferencia de Evaluación y Convergencia
de la ALADI, la facultad de adoptar decisiones. El artículo 37, a su vez,
otorga al Comité de Representantes el poder de adoptar resoluciones.51
Estas mismas normas encomiendan igualmente a estos dos últimos
órganos, la adopción de recomendaciones dirigidas, en el caso de la
Conferencia, al Consejo de Ministros y, en el caso del Comité, a la
Conferencia y al mismo Consejo. En razón de los vínculos jerárquicos
entre estas tres instituciones cabe entender que dichas recomendacio­
nes no son obligatorias.
En la práctica, las denominadas “decisiones” del Consejo y de la
Conferencia adoptan la forma de “resoluciones”.52 En vista de esto y
tomando en cuenta el citado artículo 37 del Tratado de Montevideo
1980, se puede sostener que los actos jurídicos o modos no convencio­
nales creadores de normas obligatorias se expresan en las resoluciones
de estos tres órganos.
Las principales condiciones y requisitos de estos actos están regu­
lados en el Tratado de Montevideo 1980, al fijar, mediante el artículo
43, las normas sobre votación en el Consejo, la Conferencia y el Comité
para la aprobación de sus decisiones. Como regla general, éstas podrán
ser adoptadas “con el voto afirmativo de dos tercios de los países miem­
bros'. Excepcionalmente y cuando se trate de decisiones sobre las
materias enumeradas en la citada disposición, las mismas se aprobarán
“con los dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo
51 En concordancia con el artículo 37, el artículo 21 del Reglamento del Comité de
Representantes estipula que “el Comité se expresará a través de resoluciones, salvo en
aquellos casos en que estime suficiente expresarse a través de un acuerdo del que se
dejará constancia en acta”.
52 Lista práctica ha sido formalizada, por lo menos en cuanto al Consejo de
Ministros. El Reglamento de este órgano, en su artículo 24, dispone que “las
resoluciones, acuerdos y demás decisiones adoptadas se recogerán en un acta final, salvo
disposición en contrario del Consejo”. El Reglamento de la Conferencia de Evaluación
y Convergencia, en cambio, utiliza únicamente la expresión “decisión”. Sin embargo,
este Reglamento ha sido adoptado como Resolución 14 (VII-E).
CAPÍTULO III
81
Otras exigencias formales adicionales están reguladas en los regla­
mentos de los tres órganos.
Los efectos de las normas formalizadas en las resoluciones no
están definidas expresamente en las normas del Tratado de Montevi­
deo 1980 ni en otras disposiciones. Sin embargo, su alcance vinculan­
te se desprende con claridad de las normas que fijan las competencias
y atribuciones del Consejo, la Conferencia y el Comité.53
Por su propia naturaleza, estas resoluciones, que surgen de la
aplicación de métodos no convencionales, contienen normas de dere­
cho derivado. Asimismo tienen este carácter, según se adelantó, las
disposiciones contenidas en los “acuerdos de alcance regional” y en los
“acuerdos de alcance parcial” que, por el contrario, son el producto de
modos convencionales de creación normativa. Ambos grupos de
normas están, por supuesto, subordinados a las normas constituciona­
les y de derecho originario del Tratado de Montevideo 1980.
4.2.2. Grupo Andino
Dentro del esquema de integración del Grupo Andino, los instrumentos
que contienen normas surgidas de fuentes no convencionales están
expresamente enumerados tanto en los tratados constitucionales como
en otras normas de derecho derivado. El artículo 6 del Acuerdo de
Cartagena dispone que “la Comisión expresará su voluntad mediante
Decisiones”. A su vez, el artículo 11 del Reglamento de la Junta del
Acuerdo prescribe que “en las materias en las que la Junta tiene
facultades decisorias propias, contenidas en el texto del Acuerdo o
delegadas por la Comisión, expresará su voluntad mediante Resolucio­
nes”. 54
En concordancia con estas disposiciones, el Tratado del Tribunal
de Justicia del Acuerdo de Cartagena enuncia, en su artículo 1, todos
los instrumentos originados tanto en las fuentes convencionales como
en las fuentes no convencionales, en los siguientes términos: “El orde­
53 Véase los artículos 30, 33 y 35 del Tratado de Montevideo 1980.
54 Son varias las materias en las cuales la Junta del Acuerdo de Cartagena tiene
poderes decisorios propios. A manera de ejemplo y según lo dispuesto por varias
normas del propio Acuerdo y, especialmente, por el artículo 7 de su Reglamento, se
pueden mencionar las siguientes: a) determinar si una medida adoptada unilateralmen­
te por algún país constituye un “gravamen” o una “restricción”; b) excepciones al pro­
grama de liberalización del comercio; c) autorizar la aplicación de medidas correctivas
según las normas sobre competencia comercial; d) autorizar la aplicación de medidas
al amparo de cláusulas de salvaguardia, y e) establecer requisitos específicos de origen.
82
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
namiento jurídico del Acuerdo de Cartagena comprende: a) El Acuer­
do de Cartagena, sus Protocolos e instrumentos adicionales; b) El
presente Tratado; c) Las Decisiones de la Comisión; y d) Las
Resoluciones de la Junta”.55
Otras normas definen, asimismo, la naturaleza, los alcances y los
efectos de las disposiciones adoptadas mediante Decisiones y
Resoluciones. De este modo, el artículo 2 del citado Tratado del Tribu­
nal de Justicia dispone que “las Decisiones obligan a los Países
Miembros desde la fecha en que sean aprobadas por la Comisión”,
mientras que el artículo 3 estipula que las Decisiones “serán directa­
mente aplicables en los Países Miembros a partir de su publicación en
la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos que las mismas señalen una
fecha posterior”.56 Por su parte, el artículo 13 del referido Reglamen­
to de la Junta prescribe que “las Resoluciones de la Junta entrarán en
vigor en la fecha en que se adopten”.
Otras reglas fijan las condiciones para la formalización de estos
actos, especialmente en lo que se refiere a la formación de la voluntad
del órgano correspondiente. Con referencia a los actos de la Comisión,
el artículo 11 del Acuerdo de Cartagena establece, como regla general,
que este órgano “adoptará sus decisiones con el voto afirmativo de los
dos tercios de los Países Miembros”. Excepcional mente y cuando se
trate de Decisiones sobre ciertas materias, las mismas se adoptarán
“por los dos tercios de votos afirmativos y sin que haya voto negativo”.*1
Con relación a los actos de la Junta, el artículo 17 del Acuerdo dispone
que este órgano “se expresará en todos sus actos por la unanimidad de
sus miembros”.
Al igual que en otros ordenamientos jurídicos de integración,
dentro del esquema del Grupo Andino, los actos de los órganos del
Acuerdo de Cartagena que crean normas vinculantes, o sea las Decisio­
55 Un análisis completo de la naturaleza de los procedimientos no convencionales
de creación normativa puede ser consultado en los siguientes trabajos: 1) Villagrán
Kramer, Francisco, Sistematización de la estructura jurídica de la integración, Buenos
Aires, INTAL, 1973, y 2) García Amador, F. V., “Naturaleza y validez de los actos de los
órganos subregionales andinos”, en Derecho de la Integración, n° 21, Buenos Aires,
INTAL, 1976.
56 Un examen sobre el efecto directo de las Decisiones de la Comisión puede ser
consultado en los siguientes trabajos: 1) Andueza, Guillermo, “La aplicación directa del
ordenamiento público del Acuerdo de Cartagena", en Integración Latinoamericana, nQ
98, Buenos Aires, INTAL, 1985, y 2) Zelada Castedo, Alberto, “El Tratado que crea el
Tribunal Andino de Justicia: sus consecuencias en el ordenamiento jurídico del Acuerdo
de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, nQ 89, Buenos Aires, INTAL, 1984.
57 Estas materias están enumeradas en los Anexos I, II, y III del Acuerdo de
Cartagena, que han sido modificados recientemente mediante el Protocolo de Quito.
c a p ítu lo iii
83
nes de la Comisión y las Resoluciones de la Junta, contienen disposi­
ciones de derecho derivado. Por consiguiente, están subordinadas a las
normas del Acuerdo de Cartagena y de los demás instrumentos cons­
titucionales de derecho originario. De ahí se derivan los fundamentos
para los procedimientos de control de la legalidad de estos actos, que
pueden ser tramitados ante el Tribunal de Justicia del Acuerdo.
A diferencia de otros esquemas de integración entre países de
América Latina, en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena,
los modos convencionales de creación normativa están reservados al
establecimiento de normas constitucionales y de derecho originario.
Los procedimientos no convencionales, a su vez, se destinan a la adop­
ción de disposiciones de derecho derivado. Esto significa que en este
sistema jurídico de integración no se da el caso de la creación de
normas de este último tipo mediante procedimientos convencionales.58
4.2.3. Mercado Común Centroamericano (MCCA)
Con respecto al Mercado Común Centroamericano hay que advertir, tal
como se señala en un estudio sobre el particular, que la sistematización
de las fuentes no convencionales se dificulta por “la escasa regulación
de que es objeto esta materia en los instrumentos constitutivos del
programa de integración”, lo que obliga a recurrir, en algunos casos,
a “la práctica de los propios órganos”.59
Las reglas del Tratado General de Integración Económica Centro­
americano sobre el particular son, en efecto, escuetas. En primer lugar,
el artículo XX de este instrumento dispone que el Consejo Económico
Centroamericano, uno de los órganos principales de la estructura
orgánica, “examinará los trabajos realizados por el Consejo Ejecutivo y
tomará las resoluciones que juzgue pertinentes”. En segundo lugar, el
artículo XXI, que instituye el Consejo Ejecutivo, estipula que sus
“resoluciones se tomarán por mayoría de votos del total de los miem­
bros del Consejo”. Aparte de estas normas, no existen otras que per­
mitan extraer elementos para definir con mayor precisión la naturale­
za, los alcances y los efectos de estos actos jurídicos.
58 A pesar de esto, importantes tratados han sido suscriptos entre los países del
Grupo Andino, los cuales están directamente relacionados con el Acuerdo de Cartagena.
Cabe citar, en especial, los siguientes: 1) Convenio Constitutivo de la Corporación
Andina de Fomento (7 de febrero de 1968), y 2) Convenio para el establecimiento del
Fondo Andino de Reservas (12 de noviembre de 1976).
59 Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales ob. cit
84
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Sin embargo, la doctrina, al interpretar la práctica de los mencio­
nados órganos, ha colmado este vacío. Así, por ejemplo, según Francis­
co Villagrán Kramer, en el ordenamiento del MCCA se emplean dos
mecanismos para la creación de normas obligatorias: 1) los mecanis­
mos convencionales que dan origen a los tratados fundacionales y a los
reglamentos de éstos; y 2) los métodos no convencionales de los que
resultan las resoluciones de los órganos, que pueden contener “normas
complementarias, normas reglamentarias y normas individualizadas”.60
En sentido estricto y a pesar de algunas interpretaciones doctrina­
les, el denominado “poder reglamentario” de los órganos del Mercado
Común Centroamericano no debería ser confundido con la naturaleza
de los métodos para la creación de normas obligatorias. Dicho poder
reside, en efecto, en esos órganos, pero su ejercicio se puede realizar
tanto mediante métodos convencionales como con procedimientos no
convencionales. En la práctica, los reglamentos surgidos como conse­
cuencia de los primeros han sido procesados y adoptados en el seno
del Consejo Económico Centroamericano, en razón, seguramente, de la
jerarquía más elevada de los representantes gubernamentales que lo
integran. En cambio, las normas reglamentarias contenidas en resolu­
ciones han sido aprobadas, en su mayoría, por el Consejo Ejecutivo. En
el primer caso, el acuerdo expreso de los Estados es un requisito
indispensable. En el segundo, tal como lo dispone el citado artículo XXI
del Tratado general de Integración Económica Centroamericana, se
exige sólo “la mayoría de votos del total de los miembros” del Consejo
Ejecutivo.
Ateniéndose a ciertas expresiones de este último tratado, algunos
analistas pretenden diferenciar, como otros actos normativos de los
órganos del Mercado Común Centroamericano, los denominados “actos
interpretativos” de las normas de los instrumentos constitucionales.
Con todo, esta diferenciación, al igual que la caracterización del deno­
minado “poder reglamentario”, que tienen fundamentos más bien
materiales o de contenido de los respectivos actos, es irrelevante a los
fines de precisar, desde el punto de vista formal, los modos no conven­
cionales de creación normativa dentro de este ordenamiento jurídico.61
En definitiva, se puede admitir que las resoluciones, tanto del
Consejo Económico Centroamericano como del Consejo Ejecutivo,
constituyen los actos no convencionales de creación normativa dentro
del sistema jurídico del Mercado Común Centroamericano, las cuales,
60 Villagrán Kramer, Francisco, “El reglamento como instrumento de la integración
centroamericana”, en Derecho de la Integración, nQ 7, Buenos Aires, INTAL, 1970.
61 Véase Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, ob. cit
CAPÍTULO III
85
por esta circunstancia, contienen normas de derecho derivado. Los de­
nominados “reglamentos”, a su vez, son también instrumentos con
disposiciones de derecho derivado, pero pueden ser originados median­
te la aplicación de procedimientos convencionales o por la adopción de
resoluciones.
4.2.4. Comunidad del Caribe (CARICOM)
En el sistema jurídico de la Comunidad del Caribe, las fuentes no
convencionales están situadas en las competencias de la Conferencia de
Jefes de Gobierno y del Consejo del Mercado Común. Con relación a
la primera, el Tratado de la Comunidad, en su artículo 9 prescribe que
la “Conferencia tomará decisiones y recomendacionesCon referencia
al segundo, el artículo 8 del Anexo alude a las decisiones y
recomendaciones del Consejo. En los dos casos, las recomendaciones se
consideran no vinculantes.
Por consiguiente, las decisiones de la Conferencia y del Consejo
del Mercado Común vienen a ser los medios de expresión de los actos
normativos de ambos órganos, ejercitados mediante métodos no con­
vencionales.
En cuanto a la naturaleza y demás condiciones de estos actos y de
las normas a que dan origen, los instrumentos constitucionales
contienen normas expresas. En el citado artículo 9 del Tratado de la
Comunidad y en el artículo 8 del Anexo, se estipula que la decisión de
ambos órganos es “obligatoria para cada Estado miembro a quien se
dirige”. Asimismo, prescriben que esa decisión se adoptará con el voto
favorable de todos los miembros de la Conferencia y del Consejo.62
62
Es probable que la exigencia de unanimidad para la adopción de las decisiones
de la Conferencia de Jefes de Gobierno se haya inspirado en las normas sobre modifi­
caciones del Tratado de la Comunidad. El artículo 26 de éste dispone que “mediante una
decisión de la Conferencia a este efecto, este Tratado puede ser enmendado por las
Partes Contratantes”. Sin embargo, esta regla no se aplica a los procedimientos de
modificación del Anexo sobre el Mercado Común. Al respecto, el artículo 66 de éste
prescribe que “las enmiendas entrarán en vigencia cuando hayan sido aprobadas por el
Consejo y ratificadas por todos los Estados miembros de acuerdo con sus pertinentes
procedimientos constitucionales”.
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no discriminación”, en Integración Latinoamericana, nQ 134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
CAPÍTULO IV
LA ESTRUCTURA ORGÁNICA
1. La estructura orgánica de las organizaciones de integración
Todos los tratados que sirven de fundamento a un proceso de
integración económica, aparte de formalizar un programa para el logro
de ésta, instituyen una organización internacional, como ente dotado de
una personalidad distinta de la de los Estados participantes. Como
corolario, establecen una estructura institucional para esa organización,
integrada por órganos de diversa índole.
Estas instituciones tienen asignadas variadas funciones, y para
cumplir con ellas están provistas de competencias y poderes apropia­
dos. La ejecución de dichas funciones supone, en lo fundamental, el
desarrollo de verdaderos actos de derecho. Por otro lado, uno de los
cometidos más importantes es el de crear normas jurídicamente
vinculantes.
Debido a esta circunstancia, el examen de la naturaleza y las fun­
ciones de los órganos de un esquema de integración económica está
íntimamente vinculado con el análisis de las fuentes formales del dere­
cho que regula las acciones en el ámbito de aquél. Este vínculo se hace
más evidente a propósito del examen de los modos no convencionales
de creación normativa.
Desde el punto de vista del programa o la política de integración
que los Estados miembros de un esquema se proponen llevar a cabo,
las instituciones de éste son, junto con las normas jurídicas que regulan
tanto el comportamiento de aquéllos como las acciones conjuntas per­
tinentes, los medios más importantes para el logro de sus metas y
objetivos. En una primera fase, los órganos cumplen la función de
94
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
procesar el interés colectivo o común de los Estados, mediante la
acomodación, la conciliación e, inclusive, la amalgamación de sus inte­
reses particulares, así como la función de formalizar dicho interés
común mediante normas obligatorias. En una segunda fase, esas
mismas instituciones, en virtud de las competencias que les han sido
expresamente delegadas por los Estados o en forma concurrente con
las competencias de éstos, cumplen el cometido de aplicar y hacer
cumplir el derecho antes formalizado. Por estas dos vías,
consiguientemente, los órganos desarrollan el ordenamiento jurídico
del esquema de integración y, al mismo tiempo, impulsan el desenvol­
vimiento del programa previamente convenido.
En razón del especial papel que desempeñan, las estructuras orgá­
nicas de los sistemas de integración son objeto de estudio no sólo
desde la óptica de la ciencia del derecho, sino también desde la pers­
pectiva de la ciencia política. Esto implica reconocer que estas
estructuras y, en especial, sus órganos singulares, despiertan la curio­
sidad de los estudiosos en su doble condición de sujetos de derecho y
de actores políticos. El análisis desde la primera perspectiva se concen­
tra en los aspectos jurídico-formales de la posición de las estructuras
y sus órganos dentro del ordenamiento jurídico de las organizaciones
de integración económica. El estudio desde la segunda óptica, en
cambio, se dirige hacia su comportamiento real, en conexión o
interrelación con el comportamiento de los Estados miembros de las
organizaciones, de otros Estados y de otros actores políticos, nacionales
o transnacionales.1
En general, los sistemas institucionales de los esquemas de
integración económica se asemejan a los de otras organizaciones inter­
nacionales.2 En este sentido, formalmente hablando, suelen estar
1 A manera de ejemplo se pueden citar los siguientes trabajos cuyo enfoque no es
estrictamente jurídico: 1) Hening, Stanley, “The Institutional Structure of the European
Communities”, en Journal of Common Market Studies, vol. XII, nQ 4, Oxford, 1974; 2)
Lodge, Juliet, compiladora, Institutions and policies of the European Community, Londres,
Francés Pinter, 1983; 3) Sidjanski, Dusan, Problemas actuales de la integración econó­
mica. El papel de las instituciones en la integración económica entre países en desarrollo,
Nueva York, Naciones Unidas, 1974; 4) Cohén O., Isaac, “Aspectos institucionales de la
integración. Consideraciones teóricas”, en Integración Latinoamericana, nQ 43, Buenos
Aires, INTAL, 1980; 5) Peña, Félix, “Proyecciones institucionales del Grupo Andino”, en
Revista de la Integración, nQ2, Buenos Aires, INTAL, 1968; 6) Peña, Félix, “La experien­
cia institucional de la integración económica de América Latina”, en Integración
Latinoamericana, nQ 42, Buenos Aires, INTAL, 1979; 7) Zelada Castedo, Alberto, “La
administración de los acuerdos de complementación industrial en la ALALC”, en Dere­
cho de la Integración, nQ 24, Buenos Aires, INTAL, 1977.
2 Sobre los sistemas institucionales de las organizaciones internacionales pueden
ser consultadas las siguientes obras: 1) Diez de Velasco, Manuel, Curso de Derecho
cAPnuLo iv
95
integrados, según su composición y naturaleza, por órganos
intergubernamentales y por órganos cuyos miembros no ejercen repre­
sentación gubernamental. De igual manera, en casi todos los casos
están compuestos por órganos primordialmente normativos y órganos
que cumplen, preferentemente, funciones ejecutivas o técnicas. En
algunas estructuras, además de estos órganos, existe una institución
que cumple tareas de índole jurisdiccional para el control de la legali­
dad y la solución de controversias dentro del respectivo ordenamiento
de integración.
Para el estudioso del derecho, tres son las cuestiones fundamen­
tales que es preciso examinar y, en lo posible, tratar de dilucidar, a
propósito de las estructuras orgánicas de los sistemas de integración
económica. En primer lugar, la naturaleza de sus órganos, en función
de diversos elementos como su composición, funciones o cometidos,
competencias y poderes, y procedimientos de funcionamiento, en
especial en lo referente a los requisitos y formalidades de los procesos
de adopción de normas de derecho. En segundo lugar, la índole y los
ámbitos de su competencia, sobre todo con relación a las competencias
de los Estados participantes y de sus órganos, así como de otras ins­
tituciones del mismo sistema. Por último, la naturaleza, los alcances y
efectos de los actos jurídicos ejercidos según las competencias y los
poderes que les han sido conferidos.
Las respuestas a estas preguntas surgen de una cabal interpreta­
ción de las normas del correspondiente ordenamiento de integración,
en particular de aquellas contenidas en los tratados constitucionales.
Estos instrumentos no se limitan a establecer una estructura institucio­
nal, sino que definen expresamente, o cuanto menos enuncian o fijan
criterios para definir varios de los elementos antes citados.
En este aspecto, es evidente la semejanza de los tratados funda­
cionales con la parte orgánica de la Constitución política de un Estado.
Por consiguiente, para su examen metodológico es posible recurrir, con
las salvedades del caso desde el punto de vista material, a los supues­
tos o modos analíticos empleados en el estudio del Derecho Constitu­
cional. Varios autores sostienen que, al igual que en el caso de las
fuentes formales del Derecho de la Integración, las modalidades em­
pleadas para la estructura orgánica de los esquemas de integración económica se singularizan por el empleo de técnicas federales, especial­
Internacional Público, Madrid, Ed. Tecnos, 1963; 2) Schermes, Henry G., International
Institutional Law, Leyden, A.W. Sijthoff, 1972; 3) Ver Loren Van Themaat, Peter, The
Changing Structure of International Economic Law, La Haya, Martinus Nijhoff Publi­
shers, 1981.
96
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
mente en cuanto a los procedimientos y criterios sobre distribución de
competencias entre los órganos de dicha estructura y los Estados
participantes, así como entre los órganos entre sí.
Otros autores se inclinan a sostener que lo que caracteriza a las
estructuras institucionales de los sistemas de integración económica es
su índole “supranacional”. Con esta designación pretenden dar a
entender que son estructuras orgánicas diferentes, en sustancia, de las
estructuras orgánicas de otras organizaciones internacionales, pero
que, al mismo tiempo, están lejos de ser asimiladas a las de los Esta­
dos nacionales.
En este sentido, por ejemplo, Henry G. Schermes, teniendo en
cuenta la naturaleza de sus órganos, clasifica las organizaciones
internacionales en dos grandes categorías: 1) las organizaciones inter­
gubernamentales, y 2) las organizaciones supranacionales.3
I.as principales características de las primeras serían las siguientes:
1) los poderes decisorios son ejercidos, primordialmente, por
representantes gubernamentales, y 2) en materias importantes, los
gobiernos no pueden ser obligados por los órganos de la organización
en contra de su voluntad. Esto significa, por una parte que dichas
organizaciones se basan en la cooperación inlergubernanientai y, por
otra, que las decisiones obligatorias que pudiesen adoptar deben con­
tar, en todo caso, con la aprobación unánime de los Estados miembros.
Las características de las organizaciones supranacionales, en
cambio, serían las siguientes: 1) las decisiones de sus órganos pueden
ser obligatorias para los listados miembros; 2) los órganos encargados
de adoptar decisiones no dependen enteramente de la cooperación de
todos los Estados participantes, lo que supone la posibilidad de apro­
barlas sólo con el voto de la mayoría; 3) la organización debe estar
dotada de poderes para adoptar normas obligatorias y directamente
aplicables a las personas particulares de los Estados miembros; 4) los
órganos deben tener, asimismo, la facultad o el poder de hacer
efectivas sus decisiones, y 5) la organización y sus órganos deben tener
autonomía financiera.
Por lo menos en el plano teórico, la organización que reúna todas
estas características debería ser considerada como organización “supra­
nacional”. Sin embargo, como puntualiza Schermes, tal organización, en
la realidad, no existe. Este autor señala: “We therefore shall use the
term ‘supranationaf in a relative sense. The more the conditions are
fuIfilled, the more supranational is the organization. All public
3 Schermes, Henry G., ob. cit.
CAPÍTULO IV
97
international organizations have some supranational aspects”.
Esta última salvedad tiene como consecuencia desmitificar la
expresión y el concepto de “supranacionalidad”, que tantas discusiones,
a veces enconadas, ha suscitado. Sea que se use este término u otro,
lo evidente es que las estructuras orgánicas de las organizaciones de
integración económica, en razón de la índole del proceso y de las
materias que tienen a su cargo, están provistas de ciertos rasgos que
las diferencian nítidamente de otras estructuras del Derecho Interna­
cional tradicional, incluidas las de las modernas organizaciones inter­
nacionales. Se puede sostener que, en esencia, las diferencias entre
éstas y aquéllas son, más que nada, de grado. Los mayores poderes de
los órganos de las organizaciones de integración, en comparación con
los poderes de los órganos de otras organizaciones internacionales, se
derivan de la índole eminentemente evolutiva de los programas de
integración y de su ordenamiento jurídico.
2
. La estructura orgánica de la Comunidad Europea
Dentro del esquema de integración de la Comunidad Europea, existían
originariamente dos sistemas institucionales: uno para la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero y otro para la Comunidad Económica
y la Comunidad Europea de la Energía Atómica. El primero fue
establecido en virtud del Tratado de París, suscripto el 18 de abril de
1951, y el segundo por los Tratados de Roma, suscriptos el 25 de marzo
de 1957.
U estructura orgánica de la Comunidad Europea del Carbón y del
Acero estaba integrada por las siguientes instituciones: 1) la Alta Au­
toridad; 2) la Asamblea Común; 3) el Consejo Especial de Ministros, y
4) el Tribunal de Justicia.4
A su vez, el sistema institucional de la Comunidad Económica y de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica estaba integrado por los
siguientes órganos: 1) la Asamblea; 2) el Consejo; 3) la Comisión; y 4)
el Tribunal de Justicia.5
Esta diferencia en las estructuras orgánicas no era una cuestión
meramente formal, sino que reflejaba determinadas concepciones sobre
las funciones, los poderes y otros aspectos de los respectivos sistemas
4 Véase artículo 7 del Tratado de la CECA.
5 Véase artículo 4 del Tratado de la CEE y artículo 3 del Tratado de la CEEA.
98
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
institucionales. En el caso de la Comunidad del Carbón y del Acero era
notoria la orientación a concentrar los principales poderes normativos
en un órgano no intergubernamental, como la Alta Autoridad. En el
caso de la Comunidad Económica y de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica, a la inversa, era evidente la inclinación a conferir la
facultad de esa misma naturaleza a una institución intergubernamental,
como el Consejo. Con razón anota, al respecto, Maurice Lagrange que
“el Tratado de Roma implica una nueva concepción del equilibrio ins­
titucional, en relación al Tratado de París, concepción que se traduce
mediante reglas diferentes, no sólo en cuanto a las competencias atri­
buidas a las diversas instituciones, sino en cuanto al proceso de elabo­
ración de las decisiones”. Esta modificación en los acentos, según su
criterio, se debió a tres razones: primero, la diferente naturaleza de
ambos Tratados (el primero es, sobre todo, un “tratado-marco”,
mientras que el segundo es un “tratado-regla”); segundo, la experien­
cia recogida en el funcionamiento de la CECA, que había demostrado
“la necesidad de una colaboración estrecha entre el ejecutivo suprana­
cional y el órgano intergubernamental”, y tercero, las consideraciones
políticas asociadas a las discusiones entre los partidarios de una “evo­
lución hacia la Federación europea” y los partidarios de la “simple co­
operación entre Estados que se mantuvieran plenamente soberanos”. 6
Con posterioridad, al ser suscripto el Tratado del 8 de abril de
1965, las tres Comunidades pasaron a tener un solo sistema insti­
tucional, integrado por los siguientes órganos:
1.
2.
3.
4.
el
la
la
el
Consejo de las Comunidades Europeas;
Comisión de las Comunidades Europeas;
Asamblea o Parlamento Europeo;
Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
El Consejo de las Comunidades desempeña las funciones
asignadas por el Tratado de la CECA al Consejo Especial de Ministros
y por los Tratados de Roma al Consejo de la CEE y de la CEEA. A su
vez, la Comisión de las Comunidades cumple los cometidos asignados
a la Alta Autoridad de la CECA y a la Comisión de la CEE y de la
CEEA. Según los estudiosos europeos, esta estructura orgánica se
caracteriza por el “cuatripartismo” de las instituciones, diferente del
“tripartismo” imperante en los Estados modernos, a partir de la famo­
sa concepción de Montesquieu.
6
Lagrange, Maurice, “El poder de decisión en las Comunidades Europeas”, en
INTAL, La dimensión jurídica de la integración. Europa, Buenos Aires, INTAL, 1973.
CAPÍTULO IV
99
Tal como señala Guy Schrans, ya los autores del Tratado de la
CECA rompieron con “este modelo tradicional con el fin de crear una
estructura institucional que corresponda a las exigencias propias de una
Comunidad caracterizada por la transferencia parcial y progresiva de
competencias.” 7
Las facultades y prerrogativas del Consejo y de la Comisión varían,
según se trate del cumplimiento de sus funciones dentro del ordena­
miento de la CEE y de la CEEA, por un lado, o de la CECA, por el otro.
En el primer caso, el Consejo es, por antonomasia, el órgano dotado de
poderes normativos, y la Comisión, el órgano encargado de velar por
el cumplimiento del ordenamiento jurídico comunitario y de someter al
Consejo propuestas o iniciativas de normas de derecho. En el segun­
do caso, el poder normativo reside, primordialmente, en la Comisión,
mientras que las facultades consultivas o de coordinación
intergubernamental residen en el Consejo.
En las dos situaciones, tanto el Parlamento Europeo como el
Tribunal de Justicia cumplen las mismas funciones. El primero como
órgano con facultades de control político sobre los actos de la Comisión
y con prerrogativas para “cooperar” con el Consejo en algunos procesos
decisorios. El segundo como órgano con funciones de índole
jurisdiccional para controlar la legalidad de los actos del Consejo y de
la Comisión, para resolver los conflictos de derecho entre los Estados
Miembros y entre éstos y las restantes instituciones y para interpretar
de manera uniforme el Derecho Comunitario.
En forma escueta, el artículo 145 del Tratado de la Comunidad
Económica define en los siguientes términos la naturaleza del Conse­
jo: “Para garantizar el cumplimiento de los fines establecidos en el
presente Tratado y en las condiciones previstas en él, el Consejo: 1)
proveerá a la coordinación de las políticas económicas generales de los
Estados miembros; 2) dispondrá de poder de decisión”.
El artículo 155 del mismo instrumento, a su vez, estipula que la
Comisión: “1) velará por la aplicación de las disposiciones del presente
Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por la instituciones
en virtud del mismo; 2) formulará recomendaciones o dictámenes en los
ámbitos definidos por el presente Tratado cuando éste explícitamente
así lo prevea o si lo estimase necesario; 3) dispondrá de un poder propio
de decisión y participará en la formación de los actos del Consejo y de
la Asamblea en las condiciones previstas en el presente Tratado; 4)
7
Schrans, Guy, “La Comunidad y sus instituciones”, en Comisión de las Comuni­
dades Europeas, Treinta años de Derecho Comunitario, Luxemburgo, Oficina de Publi­
caciones Oficiales de las CCEE, 1984.
100
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
ejercerá las competencias que el Consejo le confiera para el cumplimien­
to de las normas por él establecidas”.
En cuanto al Parlamento Europeo, originariamente denominado
Asamblea, el artículo 137 del mismo Tratado de la CEE prescribe que
estará compuesto por “representantes de los pueblos que integran la
Comunidad, ejercerá los poderes de deliberación y control que se le
atribuyen por el presente Tratado”.8 Con referencia al Tribunal de
Justicia, por último, el artículo 164 estipula que “garantizará el respe­
to del derecho en la interpretación y aplicación del presente Tratado”.
Se ha puntualizado con exactitud que las competencias otorgadas
a las instituciones de la Comunidad Europea provienen de un acto de
delegación por parte de los Estados miembros, a través de los tratados
constitucionales de París y Roma. Por consiguiente, no se trata de
competencias generales, sino de competencias especiales, en función
de los objetivos para el cumplimiento del programa de integración
económica. La denominada “competencia sobre las competencias”
queda reservada a los Estados, como principales sujetos de los
procesos convencionales que originaron dichos Tratados, o que en el
futuro pudieran modificarlos o ampliarlos.9
3. La estructura orgánica de las organizaciones
de integración económica en América Latina
Las organizaciones de integración económica en América latina han
adoptado, en líneas generales, el modelo de estructura orgánica
ampliamente difundido para este tipo de organizaciones. En la mayoría
de los casos incluyen órganos intergubernamentales con poderes
decisorios y órganos ejecutivos o con funciones preferentemente técni­
cas. Algunas de estas organizaciones tienen más de un órgano
8 Desdo la suscripción del Acta de 20 de septiembre de 1976, los miembros del
Parlamento Europeo son elegidos por votación popular directa en los Estados miembros
de la Comunidad. Por lo que se refiere a sus competencias y funciones, el Acta Unica
Europea, aprobada a principio de 1987, le ha conferido una mayor participación en los
procesos decisorios del Consejo.
9 A pesar de esto, tanto la doctrina como la jurisprudencia del Tribunal de la
Comunidad reconocen que las competencias materiales y los poderes funcionales de
ésta pueden estar enunciados explícitamente en los Tratados constitucionales o estar
“implícitos” en otras disposiciones, a través de cuya interpretación “Ideológica” pueden
ser extraídos. Véase al respecto Tizzano, Antonio, “Las competencias de la Comunidad”,
en Comisión de las Comunidades Europeas, Treinta años de Derecho Comunitario,
Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las CCEE, 1984.
CAPÍTULO IV
101
intergubernamental, mientras que sólo una de ellas incluye un órgano
con competencias jurisdiccionales.
Las formas de composición de los órganos no son iguales en todos
los casos. Los órganos de algunas organizaciones están compuestos por
representantes gubernamentales de nivel ministerial, mientras que los
de otras están constituidos por representantes de otro nivel. En una de
ellas existe un órgano integrado por Jefes de Gobierno.
En la mayoría de las organizaciones latinoamericanas, los órganos
con competencias ejecutivas o técnicas son unipersonales, tienen rela­
tiva independencia en sus funciones y no disponen de poderes
normativos. En una sola de estas organizaciones, el órgano ejecutivo es
de carácter colegiado y tiene competencias decisorias propias.
Como no podía ser de otro modo, las características de las
estructuras orgánicas de la mayor parte de estas organizaciones, así
como la naturaleza de las funciones y poderes de sus órganos, refle­
jan la tendencia predominante en los ordenamientos jurídicos latinoa­
mericanos de integración a utilizar procedimientos decisorios de índo­
le intergubernamental. Son excepcionales los casos en los que se uti­
lizan, al mismo tiempo, procedimientos decisorios no intergubernamen­
tales.
3.1. Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
El sistema institucional de la ALADI está integrado por los siguientes
órganos:
1.
2.
3.
4.
el
la
el
la
Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores;
Conferencia de Evaluación y Convergencia;
Comité de Representantes;
Secretaría General.
Los tres primeros son designados por el Tratado de Montevideo
1980 como “órganos políticos”, mientras que la última es considerada
“órgano técnico”.10
El Consejo, la Conferencia y el Comité se integran con
representantes de los gobiernos de los países miembros. La Secretaría
está a cargo de un titular designado por el Consejo de Ministros.
Según el artículo 30 del Tratado de Montevideo 1980, el Consejo
10 Véase los artículos 28 y 29 del Tratado de Montevideo 1980.
102
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
de Ministros de Relaciones Exteriores es el “órgano supremo de la
Asociación y adoptará las decisiones que correspondan a la conducción
política superior del proceso de integración económica”. La Conferen­
cia, por su parte, tal como lo estipula el artículo 34 del Tratado, “estará
integrada por plenipotenciarios de los países miembros”. El Comité de
Representantes, según los artículos 35 y 36, es el “órgano permanente
de la Asociación” y estará integrado por “un Representante Permanen­
te de cada país miembro”.
En términos generales, el poder normativo y las funciones de
coordinación intergubernamental radican en estos tres órganos. En
todos ellos, los actos creadores de normas obligatorias se expresan en
Resoluciones.
Desde el punto de vista material, las competencias de los tres
órganos se diferencian más o menos nítidamente. El Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores tiene a su cargo la discusión y el
procesamiento de acuerdos sobre todas las materias abarcadas por el
ordenamiento jurídico de la Asociación, si bien en algunas de ellas con
el carácter de orientación general, más que de regulación concreta. Sus
poderes son más específicos en materias tales como: a) las normas para
regular los “acuerdos de convergencia y cooperación con otros países
en desarrollo y las respectivas áreas de integración económica”; b) las
disposiciones para regular “las relaciones de la Asociación con otras
asociaciones regionales, organismos o entidades internacionales”; c) la
aceptación de la adhesión de países no miembros de la Asociación; d)
las enmiendas y adiciones al Tratado de Montevideo, con arreglo a los
procedimientos previstos para este efecto, y e) la designación del
Secretario General.11
La Conferencia de Evaluación y Convergencia, a pesar de que
también tiene poderes normativos, está orientada en especial al cum­
plimiento de funciones de coordinación y negociación intergubernamen­
tales y de proposición al Consejo, sobre todo en materia de la llamada
“convergencia” o “multilateralización” de los acuerdos de alcance par­
11
Véase el artículo 30 del Tratado de Montevideo 1980. Con referencia a las en­
miendas al Tratado, el inciso j) de este artículo dispone concretamente: “acordar enmien­
das y adiciones al Tratado: en los términos del artículo 61”. Este último, por su parte
prescribe: “Los países miembros podrán introducir enmiendas o adiciones al presente
Tratado, las que deberán ser formalizadas en protocolos que entrarán en vigor cuando
hayan sido ratificados por todos los países miembros y depositados los respectivos
instrumentos, salvo que en ellos se estableciere otro criterio”. Cabe entender, en con­
secuencia, que la facultad del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores consiste
en negociar y aprobar el texto de tales protocolos, quedando la suscripción de los
mismos a cargo de sus integrantes en calidad de representantes de los países miembros.
CAPÍTULO IV
103
cial y de la adopción y ampliación o modificación de la ‘preferencia arancelaria regional”. Asimismo, tiene el cometido específico de “propi­
ciar la negociación y concertación de acuerdos de alcance regional en
los que participen todos los países miembros”.12
El Comité de Representantes desempeña funciones más variadas,
unas de índole ejecutiva, otras de carácter normativo. Asimismo, tiene
facultades de proposición a los otros dos órganos intergubernamenta­
les, y prerrogativas para controlar la legalidad de algunos actos, como
ser los “acuerdos de alcance parcial” entre países miembros de la
Asociación y los “acuerdos de alcance parcial” entre éstos y países no
miembros. Del mismo modo, tal como lo prescribe el inciso m) del
artículo 35 del Tratado de Montevideo 1980, puede “proponer fórmulas
para resolver las cuestiones planteadas por los países miembros,
cuando fuere alegada la inobservancia de algunas normas o principios
del presente Tratado”. Por último, está facultado para “representar a la
Asociación ante terceros países”.13
Las competencias y poderes tanto de la Conferencia como del
Comité pueden ser modificadas transitoriamente, en virtud de la facul­
tad conferida al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores por el
inciso h) del artículo 30 del Tratado de Montevideo 1980 para “delegar
en los restantes órganos políticos la facultad de tomar decisiones en
materias específicas destinadas a permitir el mejor cumplimiento de los
objetivos de la Asociación”.
La Secretaría está dirigida por un Secretario General. Sus funcio­
nes son, básicamente, de índole técnica y administrativa. Sin embargo,
según el inciso a) y el inciso d) del artículo 38 del Tratado, también
tiene facultades para uformular propuestas a los órganos de la
Asociación que corresponda, a través del Comité, orientadas a la me­
jor consecución de los objetivos y el cumplimiento de las funciones de
la Asociación”, así como para urepresentar a la Asociación ante organis­
mos y entidades internacionales de carácter económico con el objeto de
tratar asuntos de interés común”.14
Como ocurre con otros aspectos de la nueva Asociación Latinoame­
ricana de Integración, es frecuente en varios analistas y estudiosos
comparar su sistema institucional con la estructura orgánica de la
antigua Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Esta última fue
evolucionando, desde su establecimiento, con la creación de un Conse­
12 Véase el artículo 33 de Tratado de Montevideo 1980.
13 Véase el artículo 35 del Tratado de Montevideo 1980.
14 Véase el artículo 38 del Tratado de Montevideo 1980.
104
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
jo de Ministros de Relaciones Exteriores. La nueva Asociación, en
cambio, incluye desde su origen un órgano de estas características. En
la antigua ALALC, las funciones esencialmente negociadoras, a los
fines de poner en aplicación los diversos instrumentos para la liberalización del comercio, estaban concentradas en la Conferencia de las
Partes Contratantes. En la ALADI se mantiene en parte este criterio,
pues la Conferencia de Evaluación y Convergencia tiene mucho que ver
con el cometido de negociar y adoptar los instrumentos para el mismo
fin que tienen alcance multilateral, como la “preferencia arancelaria
regional”, los “acuerdos de alcance regional” y los procedimientos de
“convergencia” de los acuerdos de alcance parcial. En cuanto al Comi­
té de Representantes de la nueva ALADI, en líneas generales tiene las
mismas características que el Comité Ejecutivo Permanente de la
ALALC. En el primero, sin embargo, se presentan ciertas diferencias en
las funciones y competencias, impuestas por dos factores: primero, las
modalidades de los nuevos instrumentos para la liberalización del
comercio, en especial los “acuerdos de alcance parcial” entre países de
la Asociación y los “acuerdos de alcance parcial” entre éstos y países
no miembros, y segundo, la existencia de otros dos órganos guberna­
mentales de nivel jerárquico superior. Por último, la antigua Secretaría
de la ALALC, en comparación con la actual Secretaría General de la
ALADI, era un órgano más subordinado al Comité Ejecutivo Permanen­
te.15 La nueva Secretaría tiene facultad para elevar propuestas o
iniciativas tanto al Consejo de Ministros como a la Conferencia de
Evaluación y Convergencia, cosa que no ocurría con la Secretaría de la
ALALC.
La estructura orgánica de la ALADI es un buen ejemplo de cómo la
complejidad, pero no necesariamente la profundidad, de las acciones de
integración de un esquema determinado puede influir en las caracterís­
ticas de aquélla. Para llevar adelante un esquema de zona de libre
comercio, la ALALC disponía de un sistema institucional más simple y,
al mismo tiempo, una definición más precisa de las funciones y com­
petencias de sus órganos. En cambio, para lograr el objetivo de esta­
blecer un “área de preferencias económicas”, la ALADI tiene como me­
dio una estructura orgánica más compleja, con un mayor número de ór­
ganos y, como consecuencia de esto, con una definición menos preci­
sa de funciones y competencias.
15
Tan era así, que se consideraba que la Secretaría no era, en sentido riguroso,
un “órgano” de la ALALC, sino la secretaría del Comité Ejecutivo Permanente. El
artículo 41 del Tratado de Montevideo de 1960, que estableció la ALALC, disponía que
“el Comité tendrá una Secretaría, dirigida por un Secretario Ejecutivo y compuesta de
personal técnico y administrativo”. A pesar de esto, el Secretario Ejecutivo era desig­
c a p itu lo iv
105
3.2. Grupo Andino
La estructura orgánica actual del esquema de integración económica
del Grupo Andino tampoco es la establecida originariamente. Cuando
se suscribió el Acuerdo de Cartagena, dicha estructura estaba integra­
da únicamente por los siguientes órganos principales: 1) la Comisión
del Acuerdo de Cartagena, y 2) la Junta del Acuerdo de Cartagena.
Por diversas circunstancias, este sistema institucional, al igual que
el programa de integración del Grupo Andino, fue considerado, en su
momento, como uno de los más avanzados de cuantos habían sido
adoptados en las organizaciones de integración entre países latinoame­
ricanos. I,a novedad más importante fue la asignación de poderes
normativos tanto al órgano intergubernamental, o sea a la Comisión,
como al órgano no intergubernamental, es decir, a la Junta. También
fueron nuevos la norma de votación por mayoría, como regla general,
en el seno de la Comisión, así como el criterio de composición de la
Junta como órgano colegiado. Por último, igualmente novedosos fueron
los criterios sobre el efecto de los actos jurídicos de ambos órganos, así
como las disposiciones sobre la participación de la Junta en los proce­
sos decisorios de la Comisión, mediante la facultad de la primera de
elevar “propuestas”.
En la actualidad, y luego de las últimas enmiendas incorporadas al
Acuerdo de Cartagena por el Protocolo de Quito, el sistema institucio­
nal de este esquema de integración está compuesto por los siguientes
órganos principales:
1.
2.
3.
4.
la Comisión del Acuerdo de Cartagena;
la Junta del Acuerdo de Cartagena;
el Tribunal de Justicia;
el Parlamento Andino.
A pesar de esta reforma, los dos primeros órganos mantienen, en
esencia, las características, competencias y poderes que les fueron
otorgados originariamente. La Comisión continúa siendo el órgano con
facultades y poderes normativos en materias sustantivas y con efecto
general, mientras que la Junta es el órgano independiente con faculta­
des de iniciativa, de vigilancia del cumplimiento del ordenamiento
jurídico del Acuerdo y de decisión ejecutiva en ciertas materias
específicas.16
nado no por el Comité sino por la Conferencia de las Partes Contratantes.
16 Véase artículos 5, 6, 7, 13, 14, y 15 (reformados) del Acuerdo de Cartagena;
106
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Concretamente, el artículo 6 del Acuerdo de Cartagena define a la
Comisión en los siguientes términos: “La comisión es el órgano máximo
del Acuerdo y como tal tiene capacidad de legislación exclusiva sobre las
materias de su competencia. Está constituida por un representante
plenipotenciario de cada uno de los Países Miembros”. El artículo 13,
a su vez, define a la Junta diciendo que es el “órgano técnico del Acuer­
do, estará integrada por tres Miembros y actuará únicamente en Junción
de los intereses de la Subregión en su conjunto”. Además según el artícu­
lo 14, “los Miembros de la Junta deberán ser nacionales de cualquier
país latinoamericano: serán responsables de sus actos ante la Comisión;
actuarán con sujeción a los intereses comunes; se abstendrán de cual­
quier acción incompatible con el carácter de sus funciones; no podrán
desempeñar durante el período de su cargo ninguna otra actividad
profesional, remunerada o no; y no solicitarán ni aceptarán instruccio­
nes de ningún Gobierno, entidad nacional o internacional”.
Las competencias de la Comisión abarcan las más diversas
materias. Sin embargo, en lo fundamental, se pueden sintetizar en las
siguientes, enunciadas en el artículo 7 del Acuerdo de Cartagena: 1)
“'formular la política general del Acuerdo y adoptar las medidas que sean
necesarias para el logro de sus objetivos”, y 2) “aprobar las normas que
sean indispensables para hacer posible la coordinacion de los planes de
desarrollo y la armonización de las políticas económicas de los Países
Miembros”. Tanto éstas como las restantes competencias pueden ser
delegadas a la Junta.
Las facultades y poderes de la Junta son de diversa índole y abar­
can diferentes materias. Aparte de las funciones estrictamente adminis­
trativas y técnicas, entre las atribuciones más importantes cabe
destacar las siguientes, enunciadas en el artículo 15 del Acuerdo de
Cartagena: 1) “Velar por la aplicación del Acuerdo y por el
cumplimiento de las Decisiones de la Comisión y de sus propias Reso­
luciones”, 2) “Formular a la Comisión proposiciones destinadas a faci­
litar y acelerar el cumplimiento del Acuerdo, con la mira de alcanzar
sus objetivos en el término más breve posible”.17 Además, la Junta
posee poderes decisorios propios y exclusivos en ciertas materias
asimismo, Zelada Castedo, Alberto, “La estructura institucional y el principio de no
discriminación”, en Integración Ixitinoameri ana, nQ 134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
17
Según las normas del texto original del Acuerdo de Cartagena, en todas las
materias la Comisión no podía discutir ni decidir sino sobre la base de una propuesta
de la Junta. El Protocolo de Quito modifica, más o menos sustancialmente, esta regla
general, al estipular, mediante la enmienda del artículo 7, que corresponde a la Comi­
sión “aprobar, no aprobar o enmendar las proposiciones que los Países Miembros, indi­
vidual o colectivamente, sometan a su consideración”.
CAPÍTULO IV
107
específicas, al amparo de los cuales puede emitir normas jurídicas
obligatorias para los países miembros del Acuerdo.
La incorporación definitiva del Tribunal de Justicia y del Parla­
mento Andino en el sistema institucional del esquema de integración
del Grupo Andino supone una reforma sustancial de éste. Desde el
punto de vista de las competencias materiales del programa de
integración significa añadir a las acciones de integración económica
propiamente dichas, las acciones de “cooperación política” a cargo del
Parlamento. Desde las perspectivas de las competencias y funciones,
implica adicionar la función jurisdiccional a cargo del Tribunal. En
cuanto a las atribuciones y, sobre todo, a las funciones de interrelación
interinstitucional, conlleva modificaciones en el cuadro de competencias
y funciones de la Comisión y de la Junta.
Tanto el Tribunal de Justicia como el Parlamento Andino fueron
establecidos por sendos tratados internacionales específicamente des­
tinados a ese efecto. Según lo dispuesto por el Protocolo de Quito,
estos instrumentos continuarán regulando el funcionamiento de los dos
órganos. Aun sin decirlo expresamente, el Tratado del Tribunal de
Justicia ya significó, en su momento, una reforma del Acuerdo de
Cartagena.18 No así la suscripción del Tratado constitutivo del Parla­
mento Andino, que fue acordado como un instrumento situado fuera
del ámbito del ordenamiento jurídico del Acuerdo. Su inclusión dentro
de éste es una consecuencia de las enmiendas adoptadas por el Proto­
colo de Quito.
Según su Tratado constitutivo, el Tribunal es un “órgano principal”
del Acuerdo de Cartagena, “independiente de los gobiernos de los
Países Miembros y de los otros órganos”, con “capacidad de declarar
el derecho comunitario, dirimir las controversias que surjan del mismo
e interpretarlo uniformemente’’}9En forma concordante, el artículo 2 del
Estatuto del Tribunal define a éste como “órgano jurisdiccional
instituido para asegurar el respeto al derecho en la aplicación e interpre­
tación del ordenamiento jurídico del Acuerdo”. Según estas definiciones,
el Tribunal tiene competencias para declarar la nulidad de las Decisio­
nes de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta, para conocer y
resolver los conflictos entre los países miembros y entre éstos y los
órganos del Acuerdo a propósito del presunto incumplimiento por los
18 Veáse Zelada Castedo, Alberto, “El tratado que crea el Tribunal Andino de
Justicia y sus consecuencias en el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”, en
Integración Latinoamericana, nQ 134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
19 Véase el Preámbulo y el artículo 6 del Tratado de Creación del Tribunal de
Justicia. Asimismo, la Decisión nQ 184 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena.
108
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
primeros de las normas del ordenamiento jurídico subregional y para
interpretar, de manera uniforme y por la vía prejudicial, dichas
normas.20
Por último, el Parlamento Andino tiene, en esencia, la función de
desarrollar la cooperación política entre los países del Grupo Andino.
Por el momento está integrado por representantes designados por cada
uno de los parlamentos nacionales. En el futuro estará compuesto por
miembros elegidos mediante sufragio popular directo. Sus cometidos se
refieren a la realización de esfuerzos conjuntos para preservar los sis­
temas democráticos, salvaguardar la vigencia de los derechos humanos
y promover, en general, el entendimiento y la comunicación entre
diversos actores políticos de los países. Por lo que se refiere, de
manera más directa, al programa de integración económica, tiene la
prerrogativa de emitir recomendaciones dirigidas a los gobiernos y a
los otros órganos del Acuerdo, en especial a la Comisión y a la Jun­
ta, así como la función de promover la armonización o aproximación de
las legislaciones nacionales, en función de las necesidades del progra­
ma de integración económica.21
El sistema institucional del esquema de integración del Grupo
Andino se caracteriza, asimismo, por su complejidad. A la inversa de lo
que ocurre con la estructura orgánica de la ALADI, esa complejidad
está asociada a un programa de integración más amplio y, sobre todo,
más profundo. Su transformación refleja, más que los avances materia­
les del proceso, las crisis en su desenvolvimiento. Estas han traído
como consecuencia mayores exigencias de un mayor número de acto­
res, provocando tanto la expansión del ámbito material del programa de
integración como la creciente complejidad de su estructura institucio­
nal.
3.3. Mercado Común Centroamericano (MCCA)
La estructura orgánica del Mercado Común Centroamericano tiene su
fundamento en el Tratado general de Integración Económica Centroa­
mericana. Está integrada por los siguientes órganos:
1. el Consejo Económico Centroamericano;
2. el Consejo Ejecutivo;
20 Véase Sáchica, Carlos y otros, El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartage­
na, Buenos Aires, INTAL, 1985.
21 Véase Zelada Castedo, Alberto, “La cooperación política en el Grupo Andino”,
en Integración Latinoamericana, n° 83, Buenos Aires, INTAL, 1983.
CAPÍTULO IV
109
3. la Secretaría Permanente.
A diferencia de otros tratados de integración, el mencionado ins­
trumento no establece, en una sola o pocas disposiciones, las funciones
y competencias de estos órganos. Las mismas están expresamente
mencionadas en varias normas referentes a las más diversas materias.
A pesar de esto, el Tratado General de Integración Centroamerica­
na, al crear estos órganos, define su naturaleza. Así, por ejemplo, el
artículo XX prescribe: “Para dirigir la integración de las economías
centroamericanas y coordinar la política en materia económica de los
Estados contratantes, se crea el Consejo Económico Centroamericano”.
De igual manera, el artículo XXI establece que “con el objeto de aplicar
y administrar el presente Tratado, así como de realizar todas las
gestiones y trabajos que tengan por objeto llevar a la práctica la unión
económica de Centroamérica, se crea el Consejo Ejecutivo”.
El primero de estos órganos '‘examinará los trabajos realizados por
el Consejo Ejecutivo y tomará las resoluciones que juzgue pertinentes”.
Será, además, el órgano “encargado de facilitar la ejecución de las
resoluciones del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centro­
americano relativas a la integración económica”.
El Consejo Ejecutivo, por su parte, “dictará las medidas que sean
necesarias a fin de asegurar el cumplimiento de los compromisos
establecidos” mediante el Tratado General. De igual manera, tendrá
facultades para “resolver los problemas que se susciten con motivo de
la aplicación de las disposiciones” de este instrumento. Podrá, finalmen­
te, “proponer a los Gobiernos la suscripción de los convenios multila­
terales que adicionalmente se requiera para alcanzar los fines de la
integración económica de Centroamérica”.
Según lo expuesto, ambos órganos tienen un verdadero poder
normativo. El Consejo Económico sobre un amplio espectro de mate­
rias, pero con alcance de normas de orden más general. El Comité, en
cambio, también sobre varias materias, pero con un alcance más eje­
cutivo.
La composición de ambos órganos confirma, en parte, esta
apreciación. El Consejo Económico está integrado por los Ministros de
Economía de los países del Mercado Común. El Consejo Ejecutivo, a
su vez, por “un funcionario propietario y un suplente, designados por
cada una de las Partes Contratantes”. Ambos, por consiguiente, son
órganos intergubernamentales, tanto por su composición como por las
características de sus procesos decisorios.
110
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Según la opinión de Gautama Fonseca y Dante Ramírez, al preten­
der precisar la “naturaleza jurídica” del Consejo Económico, “parecie­
ra que es ineludible reconocer que dicho órgano ocupa hasta la fecha
una posición intermedia entre las denominadas instituciones supranacionales y las entidades clásicas del Derecho Internacional Público”.
Esta posición se “aprecia con absoluta claridad en los actos jurídicos y
operaciones materiales por medio de los cuales logra sus fines, ya que
algunos de ellos requieren para su perfeccionamiento de acciones
gubernamentales complementarias (firma, ratificación y depósito de
instrumentos internacionales), en tanto que otros valen por la sola
notificación de la medida tomada”.22
Para estos mismos autores, el Consejo Ejecutivo, a pesar de ser
también un órgano intergubernamental, tiene algunas características
que lo diferencian del Consejo Económico, las cuales derivan de dos
elementos principales: su relación de subordinación con el Consejo
Económico y las reglas para la adopción de sus decisiones. En razón
de lo primero y teniendo en cuenta que corresponde al Consejo Eco­
nómico “formular la política que debe seguirse para alcanzar los fines
del Tratado General”, el Consejo Ejecutivo tiene como principal come­
tido “materializar o concretar” esta política, pues inclusive “los manda­
tos que de manera directa le confieren los instrumentos jurídicos en
que descansa” el programa de integración económica, “los cumple de
acuerdo con las reglas que haya establecido” el Consejo Económico.
En cuanto a las reglas para la adopción de sus decisiones, a la
inversa de lo que ocurre en el caso del Consejo Económico, el Conse­
jo Ejecutivo requiere el voto concurrente sólo de la mayoría de sus
miembros. Este hecho, según Gautama Fonseca y Dante Ramírez,
“abre la posibilidad de que las decisiones que adopte dicho órgano
tengan carácter obligatorio respecto de todos los Estados y que sean
inmediatamente aplicables, aun en aquellos que manifestaron una vo­
luntad contraria en el momento de su adopción” y, al mismo tiempo,
determina que el Consejo Ejecutivo pueda ser considerado como una
“entidad sui géneris” de carácter intergubernamental.
La Secretaría Permanente, de acuerdo con lo dispuesto por el
artículo XXIV del Tratado General de Integración Económica Centro­
americana, tiene las siguientes funciones y competencias: 1) velar por
la “aplicación entre las Partes Contratantes, de este Tratado y de los
demás instrumentos equivalentes suscriptos entre los países miembros,
22
Fonseca, Gautama y Ramírez, Dante, “Los órganos del Tratado General de In­
tegración Económica Centroamericana”, en Derecho de la Integración, nQ 4, Buenos
Aires, INTAL, 1970.
CAPÍTULO IV
111
así como por “el cumplimiento de las resoluciones del Consejo Econó­
mico Centroamericano y el Consejo Ejecutivo”, y 2) realizar los traba­
jos y estudios que le encomienden estos dos órganos.
Tal como ocurre con todo el ordenamiento jurídico del Mercado
Común Centroamericano, su estructura institucional ha soportado las
vicisitudes de las crisis que han afectado y aún afectan a este esquema
de integración. A partir de 1969, tanto el Consejo Económico como el
Consejo Ejecutivo dejaron de funcionar efectivamente a raíz del retiro
de Honduras. Esta ruptura institucional fue solucionada, por los menos
transitoriamente, en 1972, mediante el acuerdo para poner en funciona­
miento las Reuniones de Ministros y Viceministros “responsables de la
integración económica centroamericana”.
Ambas estructuras institucionales ad hoc asumieron las funciones
y competencias del Consejo Económico y del Consejo Ejecutivo, respec­
tivamente. En oportunidad de la Trigésima Reunión de Ministros Res­
ponsables de la Integración Económica Centroamericana, celebrada en
1984, se convino “restablecer el funcionamiento” de ambos Consejos,
“con el propósito de que en su seno y por consenso, se convenga en
el manejo de los asuntos atinentes al Mercado Común Centroamerica­
no, mediante la adopción del régimen normativo transitorio que se con­
sidere necesario y que conduzca al reajuste del proceso de integración
económica centroamericana, teniendo en cuenta las necesidades del
desarrollo económico de la región”.23
3.4. Comunidad del Caribe (CARICOM)
Debido a las peculiaridades de la concepción que presidió el estableci­
miento de la Comunidad del Caribe, su estructura orgánica tiene ciertas
características singulares. Propiamente hablando, se trata de dos siste­
mas institucionales: uno para la Comunidad en su conjunto y otro para
el Mercado Común. Algunos órganos son comunes a ambos sistemas,
mientras que otros son propios de cada uno de ellos,
La estructura orgánica de la Comunidad está compuesta por los
siguientes órganos:
23
Véase Resolución n° 1/84 de la Trigésima Reunión de Ministros Responsables
de la Integración Económica Centroamericana. Asimismo, los siguientes trabajos: 1)
Ordónez Fernández, Hugo, “Posible reactivación del Consejo Económico y del Conse­
jo Ejecutivo del MCCA”, en Integración Latinoamericana, n9 99, Buenos Aires, INTAL,
1985, y 2) Halperin, Marcelo, “El restablecimiento de los órganos del MCCA y la adop­
ción de un régimen normativo transitorio”, en Integración Ijitinoame ricana, nQ 101,
Buenos Aires, INTAL, 1985.
112
Di:RECIIO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
1. la Conferencia de Jefes de Gobierno;
2. el Consejo del Mercado Común;
3. la Secretaría de la Comunidad.
Además, según el artículo 10 del Tratado de Chaguaramas, se
consideran también como órganos las siguientes denominadas “institu­
ciones” de la Comunidad:
1. la Conferencia de Ministros de Salud;
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
el
el
el
el
el
el
el
el
Comité
Comité
Comité
Comité
Comité
Comité
Comité
Comité
Permanente
Permanente
Permanente
Permanente
Permanente
Permanente
Permanente
Permanente
de
de
de
de
de
de
de
de
Ministros
Ministros
Ministros
Ministros
Ministros
Ministros
Ministros
Ministros
de Educación;
de Trabajo;
de Relaciones Exteriores;
de Finanzas;
de Agricultura;
de Minas;
de Industria;
de Transporte.
Tanto la Conferencia de Jefes de Gobiernos como la Secretaría son
órganos de la Comunidad y del Mercado Común. El Consejo y las
“instituciones”, en cambio, son órganos del Mercado Común, el prime­
ro, y de la Comunidad, las segundas.
Esta separación de las estructuras orgánicas está relacionada con
la diferenciación entre los esquemas u organizaciones de integración:
la Comunidad y el Mercado Común. Tal como se explicó antes, un país,
signatario o adherente, puede formar parte de la primera sin participar,
necesariamente, en el segundo. De la misma manera puede integrar los
órganos de la Comunidad sin integrar, forzosamente, los órganos del
Mercado Común.
De acuerdo con el artículo 8 del Tratado de Chaguaramas, la
Conferencia de Jefes de Gobierno tiene como principal responsabilidad
"determinar la política de la Comunidad”. En función de esto, está
dotada de las siguientes competencias: 1) “establecer y designar institu­
ciones de la Comunidad; 2) “dictar normas de carácter general o espe­
cial” y dictar “la política a ser ejecutada por el Consejo y demás insti­
tuciones de la Comunidad”; 3) concluir tratados de interés para la
Comunidad y “establecer relaciones” entre ésta y otros Estados y orga­
nizaciones internacionales, y 4) adoptar las “resoluciones necesarias
con el propósito de establecer las disposiciones financieras que cubran
los gastos de reuniones de la Comunidad”.
CAPÍTULO IV
113
Las “instituciones” de !a Comunidad que se ocupan del desarrollo
de la denominada “cooperación funcional” tienen la facultad, tal como
lo prescribe el artículo 12 del Tratado de Chaguaramas, de formular las
políticas y funciones que fueren necesarias para la realización de los
objetivos de la Comunidad, dentro de sus “respectivas órbitas de
competencia”. Adicionalmente, tienen atribuciones para “dictar sus
propios procedimientos”, “establecer comités subsidiarios, agencias y
otros cuerpos que estimen necesarios” y “decidir la admisión de
observadores en sus deliberaciones”.
Las “instituciones” están compuestas por Ministros de los Estados
miembros. En el ejercicio de sus poderes, adoptan “decisiones” y “re­
comendaciones”, las primeras con el “voto afirmativo de todos sus
miembros” y las segundas con el voto afirmativo de los dos tercios de
éstos.24
Las funciones del Consejo del Mercado Común, que está igualmen­
te compuesto por ministros de los Estados miembros, están reguladas
en el Anexo al Tratado de la Comunidad. Sus competencias y poderes,
según el artículo 7 de este instrumento, son los siguientes: 1) “asegu­
rar el funcionamiento eficiente y el desarrollo del Mercado Común,
incluyendo la solución de problemas derivados de su funcionamiento”; 2)
mantener el Anexo bajo “constante revisión”, con miras a “hacer
proposiciones” a la Conferencia para el desarrollo progresivo del Mer­
cado Común; 3) “recibir y considerar denuncias concernientes a viola­
ción de cualquiera de las obligaciones convenidas” en el Anexo y “deci­
dir" en consecuencia, y 4) “hacer proposiciones a la Conferencia” sobre
establecimiento de vínculos económicos y comerciales con otros Esta­
dos, asociaciones de Estados u organizaciones internacionales. Adicio­
nalmente, el artículo 10 del mismo Anexo confiere al Consejo importan­
tes funciones y competencias dentro del procedimiento de solución de
conflictos en el Mercado Común.25
Por último, la Secretaría, según el artículo 15 del Tratado de Cha­
guaramas, es el “órgano administrativo principal” de la Comunidad, y
según el artículo 9 del Anexo es la “responsable de las funciones admi24 Véase el artículo 13 del Tratado de la Comunidad. Al regular las abstenciones,
esta disposición incorpora un criterio que se asemeja al del voto calificado. Estipula, en
efecto, que “las abstenciones no se interpretarán como comprometiendo la validez de
las decisiones de una institución, siempre que no menos de las tres cuartas partes de
sus miembros, incluyedo como mínimo dos de los países de mayor desarrollo, voten en
favor de esas decisiones”. En el mismo sentido, el artículo 9, con referencia a la Con­
ferencia de Jefes de Gobierno, y el artículo 8 del Anexo sobre el Mercado Común con
referencia al Consejo.
25 Véase Capítulo VI del presente trabajo.
114
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
nistrativas del Mercado Común”. Está a cargo de un Secretario Gene­
ral designado por la Conferencia de Jefes de Gobierno.
En el ámbito de la Comunidad, la Secretaría tiene las siguientes
funciones: 1) atender las reuniones de la Comunidad y de sus órganos;
2) “tomar las acciones para llevar a cabo las decisiones adoptadas” en
las reuniones de los órganos de la Comunidad; 3) “iniciar, acordar y
llevar a efecto estudios en temas económicos y de cooperación funcio­
nal”; 4) “prestar servicios a los Estados miembros cuando lo soliciten en
relación a temas que miren a la realización de objetivos de la Comuni­
dad”, y 5) tomar a su cargo cualquier otra tarea que le sea asignada por
la Conferencia u otro órgano.26 En el ámbito del Mercado Común tie­
ne estas mismas funciones y competencias, si bien específicamente
referidas a la “integración económica” y al funcionamiento del Conse­
jo.27
Uno de los elementos más destacables de la estructura orgánica de
la Comunidad del Caribe es, sin duda, el alto nivel de los
representantes de los países miembros que componen los diversos
órganos intergubernamentales. En el caso de la Conferencia se trata de
los propios Jefes de Gobierno de estos países, mientras que en el res­
to de los órganos son diversos Ministros de Estado. En contraste con
este avance en cuanto a nivel de las representaciones gubernamenta­
les es notoria la exigencia de la unanimidad, en todos los casos y en
todos los órganos, para la adopción de normas obligatorias, así como
la debilidad de los poderes y el reducido ámbito de las competencias
de la Secretaría.
Asimismo, es digno de ser destacado el hecho de que las denomi­
nadas “instituciones” están dotadas de un poder normativo propio en
las materias de su competencia. Algo similar ocurre con el Consejo del
Mercado Común. Esto no implica, sin embargo, desconocer la subor­
dinación de ambos a la Conferencia de Jefes de Gobierno, a la cual
quedan reservadas las competencias para adoptar decisiones que su­
pongan normas y orientaciones generales de política.
Tal como subraya Roderick Rainford, el sistema institucional de la
Comunidad no surgió en un vacío absoluto. Al contrario, “ciertos
aspectos críticos de dicha estructura institucional se hallaban enraiza­
dos en la voluntad interior instintiva de los pueblos de habla inglesa del
Caribe respecto de la cooperación, y han persistido, pese al derrumbe
26 Véase artículo 16 del Tratado de la Comunidad.
27 Véase artículo 10 del Anexo sobre el Mercado Común.
CAPÍTULO IV
115
de la forma instrumental del federalismo, junto con lo que se podría
llamar un imperativo social y psicológico de cooperación, o como una
expresión de ese imperativo”.28 El actual sistema, por consiguiente, es
el resultado de una práctica anterior. Sus orígenes más remotos se
encuentran en las estructuras de la fallida Federación de las Indias
Occidentales y sus antecedentes inmediatos se sitúan en las estructu­
ras de la más exitosa Asociación de Libre Comercio del Caribe.
28
Rainford, Roderick , “El proceso de adopción de decisiones y la estructura ins­
titucional de la Comunidad del Caribe”, en Integración Latinoamericana, nQ91, Buenos
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CAPÍTULO V
LOS ÁMBITOS DE VALIDEZ
DEL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1. Consideraciones generales
El estudio de los ámbitos de validez del Derecho de la Integración se
propone dar respuesta, después del análisis de las correspondientes
normas positivas, a las siguientes preguntas básicas: 1) ¿qué materias
están reguladas por este orden jurídico?; 2) ¿en qué territorios o espa­
cios geográficos son válidas y están vigentes sus normas?, y 3) ¿cuá­
les son los sujetos titulares de los derechos y obligaciones creados por
las mismas?
Si bien el examen de esta materia se basa, en última instancia, en
los supuestos y métodos de la teoría general del derecho, algunos de
los criterios que emplea se extraen directamente del estudio del
Derecho Internacional. Al fin de cuentas, el Derecho de la Integración
económica regional, al igual que el Derecho Internacional, presume la
existencia de otros ordenamientos jurídicos que se identifican con los
Estados nacionales y que están vigentes en el mismo ámbito geográfi­
co, regulan habitualmente las mismas materias y se dirigen a los mis­
mos sujetos. 1.a superposición o, cuanto menos, la coexistencia de
órdenes normativos diversos es, por lo tanto, una cuestión que atañe
tanto al Derecho Internacional como al Derecho de la Integración.
Dentro de su concepción monista, Hans Kelsen atribuye al Dere­
cho Internacional la función primordial de coordinar los órdenes jurí­
dicos nacionales y, como consecuencia de esto, de delimitar sus ámbitos
de validez. “Generalmente se admite — señala Kelsen— aun por los
partidarios de la construcción dualista, que los órdenes jurídicos
nacionales se encuentran en una relación de coordinación y que sus
122
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
ámbitos de validez, y especialmente sus territorios, están jurídicamen­
te delimitados. Esto supone que otro orden jurídico procede a esa
coordinación y delimita los ámbitos de validez”.1Este orden jurídico no
puede ser otro que el Derecho Internacional, como sustento de la
unidad lógica y positiva del sistema jurídico.
Una función parecida, en lo que atañe sobre todo a las materias
que son objeto de sus normas, puede ser atribuida al ordenamiento
jurídico de un esquema de integración económica. Al estar basado en
un tratado internacional, resultante del acuerdo entre los Estados
participantes, entra a formar parte del Derecho Internacional conven­
cional como un sistema especial. De igual manera se erige como un
conjunto de normas que se suma a los ordenamientos nacionales de
dichos Estados y que contiene criterios o reglas para coexistir con
éstos.
El Derecho de la Integración económica regional, al ser un orden
especial aplicable sólo a ciertas materias específicas y vigente en un
espacio geográfico limitado, puede sustituir o, por lo menos, afectar
sensiblemente el imperio de los ordenamientos jurídicos nacionales. Sus
normas tienen el efecto de penetrar en los ámbitos de validez de las
normas de los ordenamientos nacionales, sustrayendo hacia su esfera
algunas materias concretas y estableciendo derechos y obligaciones
dentro de este ámbito material para los sujetos obligados por los de­
rechos nacionales. Esta superposición de los dos órdenes jurídicos
puede plantear conflictos entre ambos, que se solucionan en función
de las fórmulas explícitas brindadas por cada uno de ellos y, según los
casos, mediante actos interpretativos a cargo de sus órganos dotados
de facultad para ello.
El Derecho de la Integración, a diferencia del Derecho Internacio­
nal, plantea problemas de delimitación de sus ámbitos, en especial con
relación a sus normas creadas mediante métodos no convencionales.
Las cuestiones que surgen con referencia a sus normas emergentes de
procedimientos convencionales se solucionan, en buena medida, con los
criterios y las pautas del Derecho Internacional.
Los ámbitos material, territorial y personal de los ordenamientos
de integración coinciden, en muchos casos, con los ámbitos de validez
del propio Derecho Internacional. Esta superposición plantea nuevas
cuestiones, para cuya solución es preciso recurrir a las pautas adopta­
das en cada uno de estos sistemas normativos incluyendo, en el caso
1
Kelsen, Hans, Teoría pura del Derecho, Buenos Aires, Ed. Eudeba, decimonove­
na edición, 1983.
CAPITULO V
123
del segundo, las establecidas por el Derecho Internacional Convencio­
nal y las contenidas en el Derecho Internacional Consuetudinario.2
Por tratarse de un orden jurídico especial, el Derecho de la
Integración económica está basado en lo que la doctrina denomina el
principio de la “atribución de competencias” o, dicho de otra manera,
en la determinación expresa de sus ámbitos de validez mediante normas
de derecho convencional. El derecho interno de los Estados, en cam­
bio, se funda en la universalidad en cuanto a sus ámbitos material y
personal, si bien dentro de un ámbito territorial delimitado por el
Derecho Internacional. Este último, a su vez, particularmente como
Derecho Internacional común, tiene también un alcance global, sobre
todo si se acepta, junto con las más modernas doctrinas al respecto,
que es la fuente de donde emerge la norma jurídica fundamental que
sirve de soporte a la unidad del sistema jurídico de los Estados.
El Derecho de la Integración económica regional tiene validez y
es aplicable en aquellas esferas que, en forma expresa, enuncian sus
normas constitucionales o de derecho originario. Es un ordenamiento
vigente en el territorio de un número limitado de Estados y está desti­
nado a regular sólo ciertas materias. Si bien sus normas regulan el
comportamiento de los mismos sujetos del derecho interno y del
Derecho Internacional, lo hacen exclusivamente en cuanto a las rela­
ciones de éstos dentro de esa esfera material particular.
2. El ámbito de validez material del Derecho
de la Integración
Uno de los mejores medios para identificar el ámbito material de un
ordenamiento de integración determinado es el conocimiento e
interpretación de las normas de su Tratado constitucional, que definen
y regulan las funciones básicas de la correspondiente organización.
Estas funciones responden a los objetivos materiales e instrumentales
enunciados en el mismo instrumento, los cuales dependen, a su vez,
de la forma de integración económica que los Estados participantes se
proponen alcanzar.
2
Al respecto vale la pena consultar los siguientes trabajos: 1) Goux, Jena y Manin,
Philippe, The European Communities in the International Order, Luxemburgo, Office
for Official Publications of the European Communities, 1985, 2) Schermes, Henry G.,
“Las relaciones de Derecho Internacional Público de la Comunidad”, en Comisión de la
Comunidades Europeas, Treinta años de Derecho Comunitario, Luxemburgo, Oficina de
Publicaciones Oficiales de las CCEE, 1981.
124
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
En la mayoría de los casos es difícil separar las funciones básicas
de la organización y la forma de integración postulada, pues las prime­
ras están en íntima relación con la segunda. Con todo, en ciertas cir­
cunstancias, los cometidos de la organización trascienden el objetivo
de integración buscado. En rigor, este último no es una finalidad váli­
da por sí misma, sino un objetivo instrumental para alcanzar otros fines
trascendentes. Así, por ejemplo, se puede interpretar que el estableci­
miento de un mercado común entre un grupo de países constituye un
medio para alcanzar un desarrollo económico más acelerado y un mayor
bienestar para su población.
Tanto la teoría de la integración económica como el Derecho In­
ternacional Económico ofrecen esquemas de clasificación y definición
de las diferentes formas de integración económica. De acuerdo con la
teoría, según se vio en otra parte de este trabajo, la integración econó­
mica entre Estados puede revestir las formas de un sistema arancelario preferencia/, una zona de libre comercio, una unión aduanera, un
mercado común, una unión económica y una integración económica
completa. A su vez, el Derecho Internacional Económico, incluido en
el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT),
define con mayor precisión dos de estas formas de integración: la zona
de libre comercio y la unión aduanera.3
A pesar de que en la práctica los diversos elementos de cada una
de estas formas pueden aparecer combinados de diferentes maneras,
dando origen a modelos de integración más o menos híbridos o hete­
rodoxos, las definiciones básicas de las mismas no dejan de ser útiles
para precisar el ámbito material de un ordenamiento de integración.
En este sentido es posible sostener, apriorísticamente, que el
ámbito de materias del ordenamiento de un sistema arancelario preferencial será menos amplio que el ámbito del ordenamiento de un
mercado común. Asimismo, el solo hecho de que un mercado común
suponga la eliminación de los obstáculos para permitir la libre circu­
lación de los bienes, los capitales, los servicios y la mano de obra entre
los países que forman parte del mismo, frente al hecho de que una zona
de libre comercio implica, únicamente, la eliminación de barreras sobre
lo sustancial del comercio de bienes, sirve de base para sostener que
las materias reguladas por el ordenamiento jurídico del primero son
más numerosas que aquellas reguladas por el ordenamiento de la
segunda.
3
Véase Lipsey, Richard G., “Integración internacional: uniones económicas”, en
Enciclopedia Internacional de las Ciencias Sociales, t. 6, Madrid, Ed. Aguilar, 1979. Asi­
mismo, artículo XXIV del GATT.
CAPÍTULO V
125
Aparte de las funciones básicas de la organización y de la forma
de integración es preciso tomar en cuenta el mencionado principio de
“atribución”, en cuanto a las competencias materiales de cualquier
organización u orden jurídico de integración. La aplicación de este
criterio pone de manifiesto la concepción del Derecho de la Integración
como un sistema normativo especial que regula o incorpora a su órbita
ciertas materias y deja de lado otras que se mantienen en el ámbito de
los ordenamientos jurídicos nacionales o en la esfera del Derecho
Internacional.
2.1. El ámbito de validez material del Derecho
de la Comunidad Europea (CE)
El artículo 2 del Tratado de la Comunidad Económica Europea define
en los siguientes términos las funciones básicas de esta organización:
“La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimien­
tos de un mercado común y la progresiva aproximación de las políti­
cas económicas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de
las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, una expan­
sión continua y equilibrada, una estabilidad creciente, una elevación
acelerada del nivel de vida y relaciones más estrechas entre los Estados
que la integran”.
Tales funciones tienen como medio el establecimiento de un mer­
cado común y la progresiva aproximación de las políticas económicas
de los Estados miembros. En principio, se trata de lograr una forma
de integración caracterizada por algo más que la libre circulación en­
tre tales Estados de los bienes, los capitales, los servicios y la mano
de obra. En concordancia con esto, el artículo 3 del mismo Tratado
prescribe que, a los fines enunciados en el artículo 2, “la acción de la
Comunidad llevará consigo”, lo siguiente:
a) la supresión, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas a la entrada y salida de las
mercancías, así como de cualesquiera otras medidas de efecto equiva­
lente;
b) el establecimiento de un arancel aduanero común
política comercial común respecto de terceros Estados;
y de una
c) la supresión, entre los Estados miembros, de los obstáculos a la
libre circulación de personas, servicios y capitales;
d) el establecimiento de una política común en el sector de la
agricultura;
126
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
e) el establecimiento de una política común en el sector de los
transportes;
f) el establecimiento de un régimen que garantice que la competencia
no será falseada en el Mercado Común;
g) la aplicación de procedimientos que permitan coordinar las
políticas económicas de los Estados miembros y superar los desequili­
brios de sus balanzas de pagos;
h) la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida
necesaria para el funcionamiento del Mercado Común;
i) la creación de un Fondo Social Europeo, con objeto de mejorar
las posibilidades de empleo de los trabajadores y contribuir a la eleva­
ción de su nivel de vida;
j) la constitución de un Banco Europeo de Inversiones, destinado a
facilitar la expansión económica de la Comunidad mediante la creación
de nuevos recursos;
k) la asociación de los países y territorios de ultramar, a fin de
incrementar los intercambios y promover en común el desarrollo
económico y social.4
Tal como expresa Antonio Tizzano, las Comunidades Europeas “no
poseen, según la expresión tradicional, más que una simple competencia
de atribución: en otros términos, deben actuar en el marco de las
disposiciones previstas por su respectivo estatuto”.5 El ámbito de sus
competencias materiales se define “en función de la combinación de
varios elementos de apreciación y, en particular, en base tanto de las
materias que le son propias como de las acciones que la Comunidad
puede llevar a cabo y los poderes que le son conferidos a tal efecto”.
En consecuencia, las materias sobre las cuales versan las normas
del Tratado constitucional de la Comunidad Económica Europea y de
la normas que se adopten en aplicación de éste, son las referentes a
4 Las funciones básicas de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero están
enunciadas en el artículo 3 del Tratado de París. A su vez, el artículo 1 del Tratado de
la Comunidad Europea de la Energía Atómica define, en los siguientes términos, las
funciones de esta organización: “La Comunidad tendrá por misión contribuir, median­
te el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento de
industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al
desarrollo de los intercambios con los demás países”. Los objetivos’instrumentales, por
su parte, están enumerados en el artículo 2 del mismo Tratado.
5 Tizzano, Antonio, “Las competencias de la Comunidad”, en Comisión de las
Comunidades Europeas, Treinta años de Derecho Comunitario, Luxemburgo, Oficina de
Publicaciones Oficiales de las CCEE, 1981.
CAPÍTULO V
127
la formación del Mercado Común, a la adopción y aplicación de las
políticas comunes comercial, agrícola y de transportes, a la coordina­
ción de las políticas económicas de los Estados miembros, a la compe­
tencia dentro de la Comunidad y a la aproximación de las legislacio­
nes nacionales. Adicionalmente, también forman parte de ese ámbito
las materias que, de una u otra manera, se refieren a la misión de la
Comunidad definida en el citado artículo 2 del Tratado de Roma.
El principal efecto de la asignación de estas competencias es el de
sustraer del ámbito de los ordenamientos nacionales ciertas materias
que pasan a la órbita del Derecho Comunitario. Sin embargo no en
todos los casos se trata del otorgamiento de competencias exclusivas.
En varios, las competencias y los poderes de ambos ordenamientos
jurídicos se combinan, dando lugar a las denominadas competencias o
poderes “concurrentes”.
El alcance, la naturaleza y los efectos de las normas del ordena­
miento comunitario con referencia a cada una de las materias enuncia­
das no son iguales. Para algunas de ellas, como el programa de esta­
blecimiento de la unión aduanera, las políticas comunes comercial, agrícola y de transportes y el régimen de competencia, los poderes con­
feridos son exclusivos y tienen alcance normativo. Para otras, los pode­
res se reducen a la función de coordinación de la acción de los Esta­
dos miembros o a la adopción de directrices u orientaciones genera­
les.
2.2. El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)
El Tratado de Montevideo 1980, en su artículo 2, enuncia como
“funciones básicas” de la ALADI “la promoción del comercio recíproco,
la complementación económica y el desarrollo de las acciones de coo­
peración económica que coadyuven a la ampliación de los mercados”.
Para cumplir con estas funciones, según estipula el artículo 4 del mismo
Tratado, los países de la Asociación “establecen un área de preferencias
económicasy compuesta por una preferencia arancelaria regional, por
acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial”.
Por otra parte, el artículo 1 declara que “por el presente Tratado
las Partes Contratantes prosiguen el proceso de integración encamina­
do a promover el desarrollo económico-social, armónico y equilibrado de
la región” y que este proceso “tendrá como objetivo a largo plazo el
establecimiento, en forma gradual y progresiva, de un mercado común
latinoamericano”.
128
DERECHO DE LA INTEGRACIÓNFXONÓMICA REGIONAL
Si se combinan y sintetizan estas disposiciones, se llega a la
conclusión de que el ordenamiento jurídico de la ALADI tiene como
propósito general, estimular el desarrollo económico-social, armónico
y equilibrado de los países miembros y, como finalidad específica
—en función de este objetivo trascendente y de las funciones asignadas
a la Asociación por el citado artículo 2—, regular las acciones
encaminadas al establecimiento de un área de preferencias económicas.
El ámbito de materias abarcado por el ordenamiento de la ALADI
incluye, por consiguiente, todas aquellas relacionadas con el cumpli­
miento de las funciones de promover y regular el comercio entre los
países participantes, de lograr la complementación económica y de
desarrollar acciones de cooperación económica que coadyuven a la
ampliación de los mercados, así como aquellas referentes a la creación
y funcionamiento del área de preferencias económicas. Al mismo tiem­
po, abarca otras materias vinculadas con el desarrollo del proceso de
integración económica entre los países miembros, con miras al even­
tual establecimiento de un mercado común latinoamericano.
La forma de integración económica postulada por el Tratado de
Montevideo 1980 no corresponde a ninguna de las anteriormente
enumeradas, según la teoría de la integración económica y el Derecho
Internacional Económico. A primera vista, el “área de preferencias
económicas” parece ser algo más que un “sistema arancelario preferen­
cial” y algo menos que una “zona de libre comercio” o una “unión
aduanera”.
Esta apreciación preliminar, sin embargo, no es totalmente exac­
ta, por lo menos en su segunda parte. Nada impide que mediante los
instrumentos denominados “acuerdos de alcance parcial”, por ejemplo,
dos países de la ALADI convengan entre sí el establecimiento de una
zona de libre comercio o de una unión aduanera. El área de preferen­
cias económicas, en cambio, es algo más que un sistema arancelario
preferencial, ya que éste, por definición, abarca sólo el comercio de
bienes, mientras que la primera puede incluir otras transacciones eco­
nómicas, como el comercio de servicios y la circulación de personas y
capitales.
El Tratado de Montevideo 1980, desafortunadamente, no contiene
una definición, desde el punto de vista material, del área de preferen­
cias económicas. El artículo 4 enuncia, a lo sumo, una especie de
definición meramente descriptiva de sus elementos formales, o sea de
la preferencia arancelaria regional, de los acuerdos de alcance regio­
nal y de los acuerdos de alcance parcial. A pesar de esto, la revisión e
interpretación de otras reglas relativas a estos instrumentos permiten
una aproximación a los contenidos materiales de aquélla.
CAPÍTULO V
129
En este sentido, se puede admitir que el “área de preferencias
económicas” vendría a ser el conjunto de regulaciones y, sobre todo,
de tratamientos preferenciales convenidos por los países de la Asocia­
ción, mediante los tres instrumentos mencionados, con referencia no
sólo al intercambio de bienes, sino también en relación con otro tipo
de transacciones económicas.6 Esto supone que si se toma en cuenta
la hipotética amplitud del campo de materias de tales regulaciones o
tratamientos preferenciales, el área de preferencias económicas podría
ser algo más que la zona de libre comercio y que la unión aduanera.
Sin embargo, si se considera la incierta profundidad de esos tratamien­
tos, así como el hecho de que su adopción y aplicación no están suje­
tas a un programa preestablecido, también se podría sostener que el
área de preferencias económicas es o será algo menos que una zona
de libre comercio o que una unión aduanera.
Es difícil, por consiguiente, definir con total precisión y, sobre todo,
apriorísticamente, el ámbito material del ordenamiento jurídico de la
ALADI. Esta dificultad es aun mayor debido a las características de este
sistema normativo que, como se ha visto, combina métodos de crea­
ción de normas más o menos centralizadas (la preferencia arancelaria
regional, los acuerdos de alcance regional y los actos normativos de los
órganos de la Asociación), con métodos descentralizados (los acuerdos
de alcance parcial).7
2.3. El ámbito de validez material del ordenamiento
jurídico del Grupo Andino
Al enunciar los objetivos del Acuerdo de Cartagena, este instrumento,
en su artículo 1, define en realidad las funciones básicas del programa
de integración económica del Grupo Andino. De acuerdo con esa
norma, dichos objetivos son: 1) promover el desarrollo armónico y equi­
librado de los países miembros, en condiciones de equidad; 2) acelerar
su crecimiento y la generación de ocupación mediante la integración y
la cooperación económica y social; 3) facilitar su participación en el
6 Véase Zelada Castedo, Alberto, “Convergencia y multilateralismo en la ALADI”,
en Estudios sobre integración económica y cooperación regional en el Cono Sur, Santia­
go de Chile, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile, 1985.
7 Un examen del alcance del ámbito de materias del ordenamiento jurídico de la
ALADI, especialmente en relación con la capacidad de sus países miembros para sus­
cribir convenios bilaterales de cooperacion económica, puede ser consultado en Zelada
Castedo, Alberto, “Los acuerdos del Programa de Integración y Cooperación Económi­
ca entre Argentina y Brasil y el ordenamiento jurídico de la ALADI”, en Integración
Latinoamericana, nQ 129, Buenos Aires, INTAL, 1987.
130
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
proceso de integración regional, con miras a la formación gradual de un
mercado común latinoamericano; 4) disminuir la vulnerabilidad externa
y mejorar la posición de los países miembros en el contexto económi­
co internacional; 5) fortalecer la solidaridad subregional y reducir las
diferencias de desarrollo existentes entre los países miembros, y 6)
procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habi­
tantes de la subregión.8
Para lograr estos objetivos, según el artículo 3 del mismo Acuer­
do, se emplearán, entre otros, los siguientes mecanismos y medidas:
a) la armonización gradual de políticas económicas y sociales y la
aproximación de las legislaciones nacionales en las materias pertinen­
tes;
b) la programación conjunta, la intensificación del proceso de
industrialización subregional y la ejecución de programas industriales
y de otras modalidades de integración industrial;
c) un programa de liberación del intercambio comercial más avan­
zado que los compromisos derivados del tratado de Montevideo 1980;
d) un arancel externo común, cuya etapa previa será la adopción
de un arancel externo mínimo común;
e) programas para acelerar el desarrollo de los sectores agropecua­
rio y agroindustrial;
0 la canalización de recursos internos y externos a la subregión
para proveer el financiamiento de las inversiones que sean necesarias
en el proceso de integración;
g) la integración física y
h) tratamientos preferenciales a favor de Bolivia y Ecuador;
El mismo artículo 3 añade que, igualmente, se adoptarán y lleva­
rán a efecto “los siguientes programas y acciones de cooperación
económica y social: a) acciones externas en el campo económico, en
materias de interés común; b) programas orientados a impulsar el
desarrollo científico y tecnológico; c) acciones en el campo de la integración fronteriza; d) programas en el área del turismo; e) acciones para
el aprovechamiento y conservación de los recursos naturales y del medio
ambiente; f) programas en el campo de los servicios; g) programas de
desarrollo social; h) acciones en el campo de la comunicación sociaF.9
8 La
Protocolo
9 La
Protocolo
referencia corresponde al texto del Acuerdo de Cartagena reformado por el
de Quito.
referencia corresponde al texto del Acuerdo de Cartagena reformado por el
de Quito.
CAPÍTULO V
131
Si bien el Acuerdo de Cartagena no enuncia expresamente la for­
ma de integración económica que se proponen alcanzar los países
participantes, de la lectura e interpretación de la primera parte del ci­
tado artículo 3 de este instrumento es fácil inferir que se trata de algo
bastante aproximado a una “comunidad económica”.
De esta inferencia, así como del contenido de dicha norma, se
desprende que el ámbito material del ordenamiento jurídico del
Acuerdo es amplio. Incluye tanto las materias que hacen a las acciones
pertinentes para alcanzar esta forma de integración, como aquellas que
atañen al desarrollo simultáneo de acciones de cooperación económica
entre los países del Grupo Andino.
Si se tiene en cuenta lo establecido por los artículos 5 y 19 del
nuevo texto del Acuerdo de Cartagena se puede admitir que, de la
misma manera, la “cooperación política” a cargo del Parlamento Andi­
no —uno de los órganos principales de la estructura institucional del
Acuerdo— es otra materia que cae dentro de la órbita de competen­
cias de ésta.10
Es obvio que la naturaleza y los alcances de las competencias con
referencia a las materias enunciadas no son iguales para todas ellas. En
cuanto a las materias relativas a la creación y funcionamiento de la
“comunidad económica”, los órganos del Acuerdo están dotados de
verdaderos poderes normativos, ya sea que en algunos casos tales fa­
cultades sean exclusivas o se ejerzan de manera concurrente con los
poderes de los Estados miembros.11En cuanto a la cooperación econó­
mica y a la cooperación política, las competencias de los mismos órga­
nos se limitan al cumplimiento de funciones de coordinación.
2.4. El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico del
Mercado Común Centroamericano (MCCA)
El artículo I del Tratado General de Integración Económica Centroa­
mericana enuncia el acuerdo de los países signatarios para “establecer
10 El nuevo artículo 5 incorpora el Parlamento Andino a la estructura orgánica del
Acuerdo. El artículo 19, a su vez, estipula que este órgano se regirá, en cuanto a sus
“facultades” y “funciones”, por su respectivo Tratado constitutivo. Según este instrumen­
to, las funciones del Parlamento consisten, básicamente, en promover y desarrollar la
“cooperación política” entre los países del Grupo Andino, mediante diversas acciones
emprendidas entre los congresos nacionales. Sobre el particular se puede consultar
Zelada Castedo, Alberto, “La cooperación política en el Grupo Andino”, en Integración
Latinoamericana, nQ 83, Buenos Aires, INTAL, 1983.
11 Un examen de las características, la naturaleza y los alcances de las competen-
132
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓ MICA REGIONAL
entre ellos un mercado común”, así como el compromiso de “constituir
una unión aduanera entre sus territorios”. Por su parte, el artículo II
del mismo instrumento enuncia el compromiso de los países de “per­
feccionar una zona centroamericana de libre comercio” y de “adoptar un
arancel centroamericano uniforme”.
A primera vista y a la luz de lo estipulado por el artículo I, esta
segunda disposición parece redundante y, por ello, innecesaria. Sin
embargo, los conceptos de “mercado común” y de “unión aduanera”,
por una parte, y los conceptos de “zona de libre comercio” y “arancel
uniforme”, por la otra, están vinculados entre sí en una relación de fines
y medios. Según el artículo II, estos dos últimos objetivos instrumen­
tales se consideran como medios para alcanzar las otras dos finalida­
des enunciadas en el artículo I.
Por otra parte, el artículo III del mismo Tratado expresa el acuer­
do entre los países signatarios de otorgarse recíprocamente el trata­
miento de “libre comercio para todos los productos originarios de sus
respectivos territorios”. En este sentido, “los productos naturales de los
países contratantes y los productos manufacturados en ellos, quedarán
exentos del pago de derechos de importación y de exportación, inclusive
de los derechos consulares y de todos los demás impuestos, sobre car­
gos y contribuciones que causen la importación y la exportación, o que
se cobren en razón de ellas, ya sean nacionales, municipales o de otro
orden”.12
A pesar de la declaración expresa del citado artículo I en cuanto
al compromiso de establecer un “mercado común”, no se incluyen en
el Tratado General disposiciones concretas sobre la libre circulación de
personas, servicios y capitales. Una única excepción a esta regla serí­
an las normas de los artículos XV y XVI, que hacen referencia a la
“libertad de tránsito” por el territorio de los países miembros, tanto de
las mercancías como de “los vehículos que transporten tales mercan­
cías”, y al tratamiento nacional para las “empresas de los otros Esta­
dos signatarios que se dediquen a la construcción de carreteras,
puentes, presas, sistemas de riego, electrificación, vivienda y otras
obras”.
cías materiales de los órganos del Acuerdo de Cartagena, se puede consultar en Villa­
grán Kramer, Francisco, “Sistematización de la estructura jurídica del Acuerdo de
Cartagena”, en INTAL, La dimensión jurídica de la integración, América Latina, Bue­
nos Aires, BID-INTAL, 1973.
12
Del tratamiento de “libre comercio” están exceptuados, únicamente, los produc­
tos incluidos en una nómina que figura como Anexo A del Tratado.
CAPÍTULO V
133
El establecimiento de la “unión aduanera”, mediante la adopción
de un arancel externo común, está expresamente legislado por un
instrumento diferente, pero de igual rango que el Tratado General: el
Convenio Centroamericano sobre Equiparación de Gravámenes a la
Importación, suscripto el 1Qde septiembre de 1959 y sustituido poste­
riormente por el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero
Centroamericano, suscripto el 14 de diciembre de 1984. Este último
instrumento adopta el Arancel Centroamericano de Importación, que
figura como Anexo A del Convenio, y en el cual se incluyen la “nomen­
clatura para la clasificación oficial de las mercancías que sean suscep­
tibles de ser importadas al territorio de los Estados contratantes”, los
“derechos arancelarios a la importación” y las “normas que regulan la
ejecución de sus disposiciones”.
En consecuencia, el ordenamiento jurídico del Mercado Común
Centroamericano incluye en su ámbito material, sólo aquellas materias
que atañen al establecimiento de un régimen de libre comercio entre
los paises miembros y a la aplicación de un arancel externo común. O,
dicho en otros términos, las materias vinculadas a la instauración y
funcionamiento de una unión aduanera.
A su vez, las funciones básicas de la organización del Mercado
Común Centroamericano, están enunciadas en el preámbulo del Tra­
tado General y en las disposiciones sobre las funciones y competencias
de sus órganos. En el preámbulo se hace constar el propósito de
“unificar las economías’ de los países signatarios y de “impulsar en
forma conjunta el desarrollo de Centroamérica a fin de mejorar las
condiciones de vida de sus habitantes”. En el artículo XX se encomien­
da al Consejo Económico Centroamericano, la función de “dirigir la
integración de las economías centroamericanas y coordinar la política
en materia económica de los Estados contratantes”, y en el artículo XXI
se atribuye al Consejo Ejecutivo Centroamericano, entre otros, el
cometido de “realizar todas las gestiones y trabajos que tengan por
objeto llevar a la práctica la unión económica de Centroamérica”.
De estos enunciados y disposiciones específicas se desprenden
nuevas posibles materias que caen dentro de la órbita del ordenamien­
to jurídico del Mercado Común Centroamericano. Con referencia a la
gran mayoría de las materias atinentes a la creación y el funcionamien­
to de la unión aduanera, los poderes atribuidos a los órganos tienen un
alcance normativo.
En cuanto a las materias vinculadas a las restantes funciones de
la organización, las competencias conferidas a los mismos órganos se
limitan a las tareas de coordinación.
134
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
2.5. El ámbito de validez material del ordenamiento jurídico de la
Comunidad del Caribe (CARICOM)
Al examinar el ámbito material del ordenamiento jurídico de la Comu­
nidad del Caribe hay que tomar en cuenta, al igual que en otros temas,
los rasgos especiales de este esquema, que se desprenden de su de­
senvolvimiento mediante dos sistemas normativos e institucionales. Las
funciones básicas de la Comunidad del Caribe están insinuadas en el
artículo 4 del Tratado de Chaguaramas. Según esta disposición, la
Comunidad tendrá los siguientes objetivos:
1) la “integración económica
Mercado Común”;
mediante el establecimiento de un
2) la “coordinación de las políticas exteriores de los Estados
Miembros”,
3) la “cooperación funcionar.
La Comunidad, al igual que otras organizaciones de integración
entre países latinoamericanos, abarca tanto acciones de integra­
ción económica propiamente dicha como acciones de cooperación
económica. Al mismo tiempo, es la única que incluye la “coordinación
de las políticas exteriores” como una de sus funciones centrales.
En lo que se refiere a la integración económica, el citado artículo
4 establece que ésta tendrá los siguientes propósitos: a) “el fortaleci­
miento, la coordinación y la regulación de las relaciones económicas y
comerciales entre los Estados miembros, en orden a promover su
acelerado, armonioso y equilibrado desarrollo”; b) “la expansión soste­
nida y la integración continua de actividades económicas”, cuyos bene­
ficios deben ser “equitativamente compartidos”, y c) “la obtención de
mayor independencia económica y efectividad de los Estados miembros
en su relación con otros Estados, grupos de Estados o entidades de
cualquier naturaleza.
Por consiguiente, el Tratado de Chaguaramas y su Anexo postulan
una forma de integración “sui géneris” que incluye la cooperación polí­
tica por medio de la coordinación de las políticas exteriores, la in­
tegración económica mediante la formación de un Mercado Común y
la cooperación económica con diversas modalidades de acción com­
binada en sectores específicos.
Debido a que el Mercado Común es el objetivo instrumental bási­
co para lograr la integración económica, el Anexo del Tratado regula
las siguientes materias: 1) establecimiento de un régimen de libre comer­
cio entre los países miembros, incluyendo las reglas pertinentes sobre
CAPÍTULO V
135
eliminación de obstáculos al intercambio de bienes, derechos fiscales
y tributos internos, medidas de apoyo a las exportaciones, “dumping”
y prácticas desleales de comercio, restricciones cuantitativas a las
importaciones y exportaciones, ayudas comerciales restrictivas; 2)
adopción de una tarifa externa común y coordinación de relaciones
comerciales con terceros países; 3) comercio de servicios y circulación de
capitales y de mano de obra, y 4) coordinación de políticas económicas
y armonización de legislaciones nacionales.
Con referencia a varias de estas materias y, particularmente, a las
que atañen al establecimiento del régimen de libre comercio y a la
adopción del arancel externo común, los órganos del Mercado Común
disponen de verdaderos poderes normativos. Con respecto a las demás,
así como a la coordinación de las políticas exteriores, tanto estos
órganos como los restantes de la Comunidad tienen facultades para
realizar, únicamente, funciones de coordinación.
Para las materias circunscriptas en la órbita de la cooperación
funcional, las denominadas “instituciones” de la Comunidad disponen
de poderes de regulación y de atribuciones de coordinación.
3. El ámbito de validez territorial del Derecho
de la Integración
Las normas de un ordenamiento jurídico de integración económica
rigen y están vigentes en el territorio de los países que forman parte
del mismo. Cada uno de estos territorios o, mejor dicho, la suma de
todos ellos, constituye el ámbito espacial o territorial de tal ordenamien­
to.
Debido a que el Derecho de la Integración es, en fin de cuentas,
un derecho común a un grupo de Estados o, cuanto menos, tiene
vocación para ser un derecho común, se puede sostener que su ámbi­
to de validez espacial es uno solo: el territorio integrado o en vías de
integrarse de tales Estados. Al respecto, vale la pena recordar la idea
de PJ.G. Kapteyn y Peter Ver Loren Van Themaat sobre uno de los
rasgos esenciales del Derecho de las Comunidades Europeas. Para
estos autores, desde el punto de vista material, este derecho “is a common internal law in the Member States rather than a law between
these States”.13 Según este concepto, el territorio integrado no sería
13
Kapteyn, P.J.G. y Ver Loren Van Themaat, Peter, Introduction to the Law of
European Communities, Londres, Sweet and Maxwell, 1973.
136
DERECHO DELA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
una mera ficción jurídica sino una realidad efectiva resultante de la
naturaleza y los efectos del Derecho de la Integración.
El frecuente empleo en las normas concretas de los ordenamien­
tos de integración económica de expresiones como “Comunidad”,
“región”, “subregión”, “zona”, etcétera, da a entender que los redacto­
res de estos textos parten de la premisa de que se trata de disposicio­
nes emitidas para regir en un solo territorio. Estas expresiones deno­
tan un espacio geográfico único que resulta de la suma o integración
y no simple yuxtaposición de los territorios de los Estados participantes.
En general, la delimitación del ámbito territorial del Derecho de
la Integración no plantea cuestiones difíciles. Su entendimiento y acep­
tación parecen obvios. Por este motivo, no es habitual que los tratados
constitucionales de los esquemas de integración económica incluyan
normas explícitas sobre el particular.
A pesar de esto, con el Derecho de la Integración no ocurre lo
mismo que con el Derecho Internacional, especialmente el Derecho
Internacional común, cuyas esferas de validez, temporal y espacial, al
decir de Hans Kelsen, son ilimitadas. “El orden normativo llamado tra­
dicionalmente derecho internacional —dice este autor— no contiene
normas que limiten sus esferas de validez; y en cuanto éste sea consi­
derado como un orden jurídico supremo que no está por debajo de
ningún otro orden jurídico, la validez del orden jurídico internacional
no puede ser limitada en ninguna dirección”.14
El Derecho de la Integración, por ser un orden jurídico de alcan­
ce “regional”, por el contrario, tiene un ámbito de validez espacial
limitado: rige en todos los territorios, o en el territorio integrado de los
Estados que participan de un determinado sistema de integración, pero
no rige más allá de ese espacio. Por este motivo, los órdenes jurídicos
14
Kelsen, Hans, Principos de Derecho Internacional Público, Buenos Aires, Ed. El
Ateneo, 1965. Alfred Verdross sostiene que “el ámbito de validez espacial del ordena­
miento jurídico internacional no coincide con la suma de los territorios de sus sujetos,
sino que abarca todo espacio en el que puedan darse actos de Estado”. Por ejemplo alta
mar, territorios fuera del dominio de un Estado, espacio aéreo, subsuelo, espacio ultra­
terrestre, etcétera. A pesar de esto, no participa, en cuanto al ámbito material del
Derecho Internacional, de la concepción de Hans Kelsen sobre lo ilimitado del mismo
“Esta doctrina no es sostenible”, dice. “Si tenemos en cuenta que el ordenamiento
jurídico-internacional presupone la existencia de comunidades jurídicas que se
autogobiernan, se verá claramente que el Derecho Internacional no puede contener
norma alguna susceptible de suprimir la existencia de tales comunidades o destruir su
autonomía. Si, pues, el Derecho Internacional interviniese de manera general en la vida
del Estado hasta el punto de hacer imposible el autogobierno de éste, quedaría
suprimido el propio Derecho Internacional”. Véase Verdross, Alfred, Derecho
Internacional Público, Madrid, Ed. Aguilar, sexta edición, 1982.
CAPÍTULO V
137
de integración regional se consideran, desde el punto de vista de su
validez territorial, también como sistemas normativos especiales.
Por otra parte, el fundamento mismo de estos ordenamientos, o sea
su Tratado constitucional, está sujeto al denominado “principio de la
relatividad”. Tal como puntualiza Charles Rousseau, “por aplicación pura
y simple de la regla res inter alios nece nocere nec procedere potest, sus
efectos jurídicos están estrictamente limitados a los Estados
contratantes”.15 Ninguno de estos tratados, en consecuencia, puede dar
origen a un sistema normativo que obligue a terceros Estados, ni
mucho menos que rija en el territorio de éstos. Los ordenamientos
jurídicos de integración económica regional tienen validez sólo en los
territorios de los Estados que forman parte, tanto desde el punto de
vista jurídico formal como desde el punto de vista geográfico, de las
denominadas “Comunidad”, “zona”, “región”, “subregión”, etcétera.16
Si bien la esfera de validez territorial de un orden jurídico de
integración regional surge de su propia naturaleza y de algunas de sus
disposiciones, bien puede constituir una preocupación del Derecho
Internacional Económico. En la hipótesis de que este ordenamiento
lograse la adhesión o lealtad de toda la sociedad de Estados estaría
fundado, al igual que el Derecho Internacional general, en una voca­
ción de universalidad o de validez ilimitada. En tales condiciones, los
ordenamientos de integración económica regional serían una excepción
o una situación especial, frente a esa pretendida universalidad. Por esta
razón, bien puede corresponder al Derecho Internacional Económico
fijar las pautas o reglas para delimitar los ámbitos de validez de estos
órdenes especiales.
En alguna medida, esto ocurre ^a con las disposiciones del artículo
XXIV del GATT, por lo menos en cuanto a los países miembros del
Acuerdo General. Este instrumento, como se recordará, está inspirado
en la concepción de un sistema de relaciones económicas internacio­
nales basado en la no discriminación o, lo que es casi lo mismo,
orientado a regir universalmente. Como excepciones a esta pauta ge­
neral acepta, al mismo tiempo, la posibilidad del establecimiento de
órdenes jurídicos discriminatorios, en las formas de “zonas de libre
comercio” o “uniones aduaneras”. De ese modo, cumple la función, no
sólo de fijar las condiciones y los requisitos para estos arreglos
15 Rousseau, Charles, Derecho Internacional Público, Barcelona, Ed. Ariel, tercera
edición, 1966.
16 El “principio de la relatividad” está enunciado expresamente en la Convención
de Viena sobre el Derecho de los Tratados, que en su artículo 34 expresa: “Un tratado
no crea obligaciones ni derechos para un tercer Estado sin su consentimiento”.
138
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
parciales, sino también la de delimitar la validez geográfica o espacial
de los ordenamientos pertinentes. Por esta vía, las citadas disposicio­
nes del GATT dieron nacimiento a lo que se ha dado en llamar
“regionalismo” en el sistema económico internacional, equiparable al
“regionalismo” que, desde el punto de vista del mantenimiento de la
paz y de la seguridad internacionales, fuera aceptado por la Carta de
las Naciones Unidas.17
4. El ámbito de validez personal
del Derecho de la Integración
El ámbito de validez personal del Derecho de la Integración está cons­
tituido por el conjunto de sujetos, personas jurídicas individuales y
colectivas, cuya conducta está regulada por sus normas o, de manera
más precisa, para las cuales crea obligaciones y derechos. Esto impli­
ca que cada ordenamiento de integración incluye un sistema normati­
vo —con pautas, criterios y procedimientos— de reconocimiento de la
personalidad jurídica dentro del ámbito de las relaciones materiales que
regula y dentro de la esfera territorial en la que tiene validez.
Como en todo orden jurídico, en el Derecho de la Integración el
reconocimiento de esta personalidad o de la calidad de sujeto de dere­
cho, se realiza de manera expresa o tácita. De igual manera, los efec­
tos de ese reconocimiento son los mismos que los de cualquier siste­
ma normativo. Por estas dos razones, el examen del ámbito de validez
personal del Derecho de la Integración no se aparta, en esencia, de la
teoría general de la personalidad jurídica.
Eduardo Jiménez de Aréchaga sostiene que esta teoría se propo­
ne dar respuesta a las siguientes cuestiones básicas: 1) qué es ser sujeto
de derecho, y 2) quién es sujeto de derecho.18 Con relación a la pri­
mera pregunta, cuyo esclarecimiento está asociado a “los conceptos de
17 Un examen en detalle de las diversas cuestiones discutidas sobre la “no
discriminación” y el “regionalismo” puede ser consultado en los siguientes trabajos: a)
Isaiah, Frank, El Mercado Común Europeo. Un análisis de política comercial, Barcelo­
na, Ed. Hispano-Europea, 1962; b) L'Huillier, Jacques A., Cooperación económica
Internacional, Barcelona, Ed. Luis Miracle, 1962; c) Weintraub, Sidney, Comercio
internacional. Preferencias para los países en desarrollo, Buenos Aires, Ed. Troquel, 1969.
Sobre la concepción del “regionalismo”, también se puede consultar a Panebianco,
Massimo, “Integración europea y latinoamericana: entre el internacionalismo y el cons­
titucionalismo”, en Integración Latinoamericana, nQ 86, Buenos Aires, INTAL, 1983.
18 Jiménez de Aréchaga, Eduardo, Introducción al Derecho, Montevideo, Fundación
de Cultura Universitaria, 1983.
CAPÍTULO V
139
derecho subjetivo y de deber jurídico”, la teoría admite que “es sujeto
de derechos todo aquel capaz de ser titular de derechos subjetivos y
de deberes jurídicos”. Con referencia a la segunda cuestión, la teoría
reconoce que es “persona jurídica” o “sujeto de derecho”, “toda enti­
dad que disfruta de esa capacidad”, sea un ser humano individualmen­
te considerado o una entidad colectiva.
El estudio de la personalidad jurídica en el Derecho de la
Integración, sin embargo, se beneficia de manera más directa de la
teoría de la personalidad jurídica en el Derecho Internacional. Tanto en
aquél como en esta última, ocurre lo inverso de lo que ocurre en el
derecho interno, en cuanto a los criterios y las pautas para el
reconocimiento de la personalidad jurídica. Mientras que en el derecho
interno los individuos son, por antonomasia, los sujetos de derecho, en
el Derecho Internacional y en el Derecho de la Integración las entida­
des colectivas, en especial los Estados, son las personas jurídicas ori­
ginarias e indiscutidas. En el derecho interno, las entidades colectivas,
para ser efectivamente titulares de derechos y obligaciones, requieren
de un reconocimiento expreso que puede ser “genérico” o “específico”.19
Por el contrario, tanto en el Derecho Internacional como en el Derecho
de la Integración los individuos son los que tradicionalmente plantean
dudas sobre su efectiva condición de sujetos de derecho.
Dentro del Derecho Internacional tradicional, en efecto, únicamen­
te los Estados eran considerados sujetos de derecho. Sólo en los pri­
meros decenios de este siglo, la doctrina empezó a discutir si las or­
ganizaciones internacionales estaban, o no, igualmente dotadas de
personalidad jurídica o si, al menos, gozaban de cierta capacidad jurí­
dica. Mucho después, casi al promediar la presente centuria, surgió la
cuestión de si también los individuos podían ser considerados sujetos
de derecho en el ordenamiento jurídico internacional.
En la actualidad, y sobre todo a partir de la famosa opinión
consultiva de la Corte Internacional de Justicia emitida el 11 de abril
19
La discusión sobre la verdadera naturaleza de la personalidad jurídica de las
entidades colectivas ha dado lugar a dos clásicas corrientes de pensamiento: 1) la doc­
trina de la “ficción” de Savigny, según la cual “el único sujeto natural de derechos y
obligaciones es el hombre”, por lo cual el reconocimiento de la personalidad jurídica de
las entidades colectivas no es sino una ficción del derecho, que considera a tales
entidades, por razones de conveniencia o de interés económico o social, “como si fue­
ran personas”; 2) la doctrina “realista” de Gierke, Jellinek y Michoud, entre otros, se­
gún la cual “las personas colectivas, las agrupaciones de hombres dotadas de personería
jurídica, tienen una individualidad especial, un ser propio, diferentes del ser de los
individuos de la especie humana”, o, dicho de otra manera, constituyen una “realidad
ontológica” que justifica su reconocimiento por el orden jurídico. Véase Jiménez de
Aréchaga, Eduardo, ob. cit.
140
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
de 1949, con referencia a la capacidad jurídica de la organización de
las Naciones Unidas,20 está fuera de duda que las organizaciones inter­
nacionales, dentro de las pautas fijadas por sus tratados constituciona­
les, gozan de diversos atributos para ser consideradas titulares de de­
rechos y obligaciones emanados de las normas del Derecho Interna­
cional. La Corte sostuvo que “las Naciones Unidas son una persona
internacional”yy que si bien esto no “equivale a decir que la organiza­
ción sea un Estado, y menos que sea un super Estado”, significa que
“la organización es un sujeto de derechos y deberes internacionales” y que
tiene, consecuentemente, “la capacidad de hacer prevalecer sus dere­
chos mediante reclamaciones internacionales”.
Hasta antes de la adopción de este criterio por parte de la Corte
Internacional de Justicia, la principal duda que se planteaba era si las
organizaciones internacionales podían ser consideradas efectivamente
personas jurídicas o sujetos de derecho en el ámbito del Derecho In­
ternacional. En cambio, su capacidad jurídica en los ámbitos del dere­
cho interno de los Estados miembros y en el denominado “derecho
interno de la organización” estaba ampliamente reconocida.21
En cuanto a las personas particulares, como bien señala James
Nkambo Mugerwa, “la opinión de los autores es unánime en afirmar
que los individuos constituyen —y que por largo tiempo en la historia
del Derecho Internacional han constituido— la preocupación natural de
este derecho”. Sin embargo, “sólo hasta este punto llega el acuerdo,
pues no hay coincidencia sobre si tal preocupación del Derecho
Internacional por el individuo lo convierte en sujeto de él, con posesión
20 Se trata de la opinión consultiva emitida a pedido de la Asamblea General de las
NU a propósito de las gestiones de la organización solicitando reparación por perjuicios
que le fueron causados en el cumplimiento de las funciones encomendadas en el terri­
torio de Palestina. La Asamblea planteó su consulta en los siguientes términos: 1) En
caso de que un agente de las NU sufra, en ejercicio de sus funciones, un perjuicio en
circunstancias que impliquen la responsabilidad de un Estado, ¿posee la ONU la capa­
cidad para presentar contra el gobierno de iure o de facto responsable una reclamación
internacional a fin de obtener la reparación de los perjuicios causados: a) a las NU; b)
a la víctima o a sus derechos habientes? 2) si la respuesta al punto 1, b) fuera afirma­
tiva, ¿cómo se conciliaria la acción de las NU con los derechos que pudiera poseer el
Estado del cual fuera nacional la víctima del perjuicio? Véase García Ghirelli, José L,
Repertorio de Jurisprudencia de la Corte Internacional de Justicia, Buenos Aires, Víctor
P. de Zavalía Editor, 1973.
21 Así, por ejemplo, el artículo 104 de la Carta de las NU estipula expresamente:
“La Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus Miembros, de la capacidad
jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus
propósitos”. El artículo 105, a su vez, dispone: “La Organización gozará, en el territorio
de cada uno de sus Miembros, de los privilegios e inmunidades necesarias para la
realización de sus propósitos”.
CAPÍTULO V
141
no sólo de derechos y obligaciones basados en ese sistema, sino tam­
bién de la capacidad para hacer valer los derechos que él pueda tener”.22
Esta duda puede ser válida si se postula, en abstracto, que las
personas particulares son sujetos de derecho en el ámbito del Derecho
Internacional general o común. No lo es, sin embargo, cuando se tra­
ta de la capacidad jurídica de los individuos dentro de ordenamientos
jurídicos internacionales particulares o especiales.23
Además, como sostiene Mugerwa, “la situación del individuo como
sujeto del Derecho Internacional ha sido considerablemente oscureci­
da por la falta de distinción entre el reconocimiento de derechos que
producen efectos en beneficio del individuo y el hecho, diferente, de
que él pueda hacer valer esos derechos por sí mismo”. En rigor, “el
hecho de que el beneficiario sea incapaz de realizar gestiones indepen­
dientes, en su propio nombre, para hacerlos valer coactivamente, no
significa que él no sea sujeto de derecho, o que los derechos en cues­
tión estén conferidos exclusivamente a la agencia que tiene la capaci­
dad de hacerlos valer”.24
Por tratarse de un ordenamiento internacional especial o, con más
propiedad, de un ordenamiento jurídico “sui géneris”, las normas del
Derecho de la Integración tienen como destinatarios tanto a los Esta­
dos como a las organizaciones y a las personas particulares. Recono­
ce, por consiguiente, que son verdaderos sujetos de derecho dentro de
los ordenamientos de integración.
4.1. Los Estados como sujetos del Derecho de la Integración
La personalidad jurídica de los Estados dentro del ordenamiento jurí­
dico de un esquema de integración se manifiesta de diversas maneras
22 Mugerwa, James Nkambo, “Sujetos de Derecho Internacional”, en Sorensen,
Max, compilador, Manual de Derecho Internacional Público, México D.F., Fondo de
Cultura Económica, 1973.
23 Luego de exponer los diferentes puntos de vista de la doctrina sobre la subje­
tividad internacional de los individuos, Alfred Verdross concluye expresando: “Hay que
destacar, por último, que la situación de los individuos ante el Derecho Internacional
consuetudinario y convencional, de que hasta ahora hemos hablado, se diferencia de la
situación de aquellos individuos a los que conceden derechos o imponen obligaciones
normas que dictan órganos de la comunidad internacional sobre la base de tratados
internacionales (derecho interno de comunidades internacionales). Encontramos normas
de esta índole, que proceden de órganos internacionales y conceden derechos e impo­
nen obligaciones directa e inmediatamente a individuos en distintas comunidades inter­
nacionales”. Véase Derecho Internacional Público, Madrid, Ed. Aguilar, sexta edición,
1982.
24 Mugerwa, James Nkambo, ob. cit.
142
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
y tiene consecuencias diferentes. Las disposiciones contenidas en los
respectivos tratados constituciones, así como en otras fuentes no con­
vencionales, prescriben conductas obligatorias para los Estados y, al
mismo tiempo y como contrapartida, generan derechos en su favor.
Tales obligaciones pueden ser positivas o negativas, es decir que
pueden consistir en obligaciones de dar cumplimiento a determinados
compromisos o en abstenerse de ciertos comportamientos. Así, por
ejemplo, cuando se trata de la eliminación de obstáculos al comercio
de bienes y a otro tipo de transacciones, como parte de los programas
de integración económica, los Estados quedan obligados a adoptar las
medidas necesarias para materializar esa obligación, así como a evitar
medidas que se puedan oponer a la misma. Algo similar ocurre cuan­
do se trata de medidas encaminadas a poner en aplicación compromi­
sos de armonización o coordinación de políticas económicas.
El principal derecho que, al mismo tiempo, adquieren los Estados
es el de plantear a los otros Estados la sujeción de su comportamien­
to a las normas pactadas y de reclamar, por las vías establecidas en los
ordenamientos de integración, en caso de incumplimiento de los
compromisos prescriptos.
En diversos casos, las obligaciones generales de los Estados es­
tán expresamente estipuladas en los tratados constitucionales de los ór­
denes de integración. Así, por ejemplo, el artículo 5 del Tratado de la
CEE prescribe que “los Estados Miembros adoptarán cuantas medidas
generales o particulares sean apropiadas para asegurar el cumplimien­
to de las obligaciones derivadas del presente Tratado o resultantes de
los actos de las instituciones de la Comunidad”, y que “se abstendrán
de cuantas medidas sean susceptibles de poner en peligro la realiza­
ción de los fines” de dicho instrumento.
Las obligaciones específicas, a su vez, están reguladas por diver­
sas normas, en especial por aquellas que se refieren a las acciones y
medidas para dar cumplimiento al programa de integración formaliza­
do por el respectivo ordenamiento jurídico.
Por otra parte, la prerrogativa de los Estados para demandar el
cumplimiento, por parte de otros, de las normas y compromisos acor­
dados dentro de los ordenamientos de integración está regulada, asi­
mismo, por disposiciones expresas. Esta facultad se reconoce habitual­
mente en las normas referentes a procedimientos de solución de con­
troversias, incluidos los procedimientos jurisdiccionales.
El Tratado de la CEE, por ejemplo, al legislar sobre las
competencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad, reconoce, en
su artículo 170, el derecho de cualquier Estado miembro para recurrir
c a p ít u lo
v
143
a este órgano “si estima que otro Estado miembro ha faltado a una de
las obligaciones que le incumben”. Del mismo modo, el artículo 24 del
Tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartage­
na, al regular la denominada acción de incumplimiento, admite la fa­
cultad de cualquier país miembro que “considere que otro País Miem­
bro ha incurrido en incumplimiento de obligaciones emanadas de las
normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Car­
tagena”, de elevar su reclamo a la Junta, a los efectos de que ésta
gestione la rectificación de esta conducta o inicie la correspondiente
acción ante el Tribunal
En otro sentido, dentro del ordenamiento jurídico de la ALADI, tal
como lo prescriben el Tratado de Montevideo 1980 y la Resolución 2
del Consejo de Ministros de la Asociación, están abiertas otras vías para
plantear reclamos por parte de cualquier país miembro. Según el inci­
so m) del artículo 35 del primer instrumento, dichos reclamos podrán
ser planteados ante el Comité de Representantes en caso de
“inobservancia de algunas de las normas o principios” del Tratado. Más
concretamente, según el inciso 0 del artículo 5 de la Resolución 2 del
Consejo, cualquier país miembro tiene la facultad de “reclamar” ante
el mismo Comité cuando estime que en un acuerdo de alcance parcial
suscripto entre otros países no se “han observado las normas genera­
les y procesales” pertinentes.
Por otra parte, el Reglamento sobre Procedimientos para Resolver
Conflictos vigente en el ordenamiento del Mercado Común Centro­
americano reconoce el derecho de cualquier Estado miembro de poner
en funcionamiento tales procedimientos, recurriendo al Consejo Eco­
nómico Centroamericano, al Comité Ejecutivo Centroamericano o al
Tribunal Arbitral previsto en aquel instrumento. Estas vías están abier­
tas para los casos en que se plantean conflictos con motivo de “la
aplicación o interpretación de las disposiciones contenidas” en el Tra­
tado General de Integración Económica Centroamericana o “en cual­
quier otro instrumento de integración”.
Por último, el Tratado de la Comunidad del Caribe, en su artículo
19 referente a las competencias de la Conferencia de Jefes de Gobier­
no para resolver los conflictos “concernientes a la interpretación o
aplicación” de este instrumento, reconoce, implícitamente, el derecho
de todos los Estados miembros para plantear sus reclamos. El artícu­
lo 11 del Anexo sobre el Mercado Común, por su parte, admite la
prerrogativa de cualquier Estado miembro de recurrir al Consejo cuan­
do considere que “algún beneficio acordado” en este instrumento o
“algún objetivo del Mercado Común está siendo o puede ser frustra­
do”.
144
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
La personalidad jurídica de los Estados se manifiesta, asimismo,
mediante su participación en los diversos procedimientos de creación
normativa aplicados dentro de los sistemas de integración económica.
Sea que se trate de modos convencionales o modos no convenciona­
les de adopción de normas, los Estados miembros de cada esquema son
los principales sujetos llamados a procesar reglas obligatorias, tanto
para ellos mismos como para otros sujetos de derecho.
Al haber convenido, mediante un tratado internacional, atribuir a
un determinado ordenamiento especial la capacidad de regular ciertas
materias, los Estados signatarios están obligados a sujetar su compor­
tamiento individual a las disposiciones de éste y no exclusivamente a
las normas de su derecho interno. De igual modo, quedan obligados a
ordenar sus relaciones recíprocas referentes a las mismas materias con
arreglo a dichas normas y no a otras de derecho convencional.
4.2. Las organizaciones de integración como sujetos del Derecho
de la Integración
Las normas de los ordenamientos jurídicos de integración crean dere­
chos y obligaciones para la entidad u organización creada por el
correspondiente tratado constitucional. O, dicho en otros términos,
hacen de esta entidad un verdadero sujeto de derecho.
La titularidad de los derechos y obligaciones de la organización se
ejercen, normalmente, a través de sus órganos. Una de las facultades,
expresas o implícitas, de éstos es la de ejercitar aquellos actos que
materializan o ponen de manifiesto la personalidad jurídica a la orga­
nización.
Tal como ocurre con otras organizaciones internacionales, la capa­
cidad jurídica de las organizaciones de integración no ofrece dificulta­
des cuando se trata de su ejercicio en los ámbitos del respectivo orde­
namiento de integración y del ordenamiento de los Estados participan­
tes. En cambio, su personalidad en el ámbito del Derecho Internacio­
nal no está reconocida en todos los casos, o por lo menos plantea algu­
nas dudas en cuanto a sus alcances.
Según Nicola Catalano, “al tenor de los artículos 6 de la CECA, 210
de la CEE y 184 de la CEEA, respectivamente, la personalidad jurídica
de las tres Comunidades ha sido expresamente reconocida”. Este re­
conocimiento “produce efectos tanto en el marco de los ordenamientos
internos de los Estados miembros como en el ámbito internacionaF ,25
25 Catalano, Nicola, Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, Buenos
CAPÍTULO V
145
El citado artículo 6 del Tratado de la CECA prescribe que “la
Comunidad tendrá personalidad jurídica ’ y que en sus “relaciones ex­
ternas’ gozará de la “capacidad jurídica necesaria para el ejercicio de
sus funciones y la consecución de sus fines”. Además, en cada uno de los
Estados miembros gozará de la “capacidad jurídica necesaria para el
ejercicio de sus funciones y la consecución de sus fines”. Además, en
cada uno de los Estados miembros gozará de la “capacidad más am­
plia que se reconozca a las personas jurídicas nacionales”, especialmen­
te para adquirir y enajenar bienes y para comparecer ante los Tribu­
nales.
Los artículos 210 del Tratado de la CEE y 184 del Tratado de la
CEEA no hacen referencia a la capacidad de la Comunidad en la esfe­
ra del Derecho Internacional. Sus competencias al respecto se extraen,
preferentemente, de lo dispuesto por los artículos 228 del primer
instrumento y 101 del segundo. Estas normas confieren a la Comuni­
dad la facultad de “concluir acuerdos” con Estados y organizaciones
internacionales, los cuales serán “negociados” por la Comisión y
“concluidos” por el Consejo.
La doctrina está de acuerdo en que estas últimas disposiciones
constituyen el verdadero fundamento de la capacidad de la Comunidad
como sujeto del Derecho Internacional. En opinión de Nicola Catalano, mediante estas reglas, “seis Estados soberanos reconocen la com­
petencia específica de la Comunidad para estipular acuerdos interna­
cionales, competencia que presupone la cualidad de sujeto internacio­
nal”.26 Por otra parte, la suscripción de varios tratados con arreglo a esas
normas “implica el reconocimiento material, por parte de los Estados
terceros o de uniones internacionales, de esta competencia y, por tanto,
de la personalidad internacional de la Comunidad”.
Al igual que en el Derecho de las Comunidades Europeas, en los
Aires, INTAL, 1966
26
Nicola Catalano señala que el “elemento determinante” de los efectos jurídicos
de la personalidad de una entidad en el ordenamiento internacional es “el resultado de
manifestaciones concretas, tanto por parte del órgano que asume los rasgos de un sujeto
internacional, como por parte de otros organismos que tengan institucionalmente ese
carácter”. Tales manifestaciones pueden ser “las relaciones mantenidas en el plano
internacional con el organismo interesado, las representaciones activas o pasivas y, en
particular, la estipulación de acuerdos”. Sobre este mismo tema se pueden consultar los
trabajos citados en la nota 2. Véase, igualmente, los siguientes trabajos: 1) Couvreur, P.,
“Introducción al estudio de los fundamentos jurídicos del compromiso convencional
externo de la Comunidad Económica Europea”, en Integración Latinoamericana, n9 56,
Buenos Aires, INTAL, 1981; 2) Louis, Jean-Victor, “Las relaciones exteriores de las
Comunidades Europeas”, en Diez de Velasco, M., compilador, El Derecho de la Comu­
nidad Europea, Madrid, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, 1982.
146
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
ordenamientos jurídicos de los esquemas de integración económica
entre los países latinoamericanos se reconoce, de manera más o me­
nos explícita, la personalidad jurídica de las respectivas organizaciones
de integración. Este reconocimiento es inequívoco en cuanto a
la capacidad de éstas para ejercer sus derechos y cumplir sus
obligaciones en las órbitas de los ordenamientos de integración
y del derecho nacional de los Estados miembros. Es más dudosa, en
cambio, cuando se trata de su capacidad como sujetos en el ámbito del
Derecho Internacional.
El Tratado de Montevideo 1980, en su artículo 52, establece que
la Asociación Latinoamericana de Integración “gozará de completa
personalidad jurídica ’ y, especialmente, de capacidad para contratar,
adquirir bienes muebles e inmuebles y disponer de ellos, demandar en
juicio y conservar fondos en cualquier moneda. El mismo Tratado,
mediante los incisos d) y e) de su artículo 38, confiere a la Secretaría
la facultad de 44representar a la Asociación y ante organismos y entida­
des internacionales de carácter económico con el objeto de tratar
asuntos de interés común”, así como la capacidad de “administrar el
patrimonio de la Asociación y representarla, a este efecto, en actos y
contratos de derecho público y privado
Al no existir normas expresas sobre el particular, cabe presumir
que los países signatarios del Tratado de Montevideo 1980 no tuvieron
la intención de conferir a la Asociación capacidad jurídica para actuar,
asimismo, en el ámbito del Derecho Internacional. Con todo, si se tie­
ne en cuenta la competencia de la Secretaría para “tratar asuntos de
interés común” con “organismos y entidades internacionales” y se
acepta que su ejercicio bien podría traer como consecuencia la nego­
ciación y suscripción de acuerdos formales con éstas, también se puede
presumir que la Asociación está dotada de algunas facultades limitadas
para desempeñarse como sujeto en el ordenamiento internacional.
Dentro del sistema normativo de la Comunidad del Caribe, según
el artículo 20 del Tratado de Chaguaramas, la “Comunidad tendrá ple­
na personalidad jurídica” y según el numeral 3 del mismo artículo,
“puede suscribir acuerdos con los Estados Miembros, con terceros Esta­
dos y con organizaciones internacionales”.
A su vez, el artículo 63 del anexo al Tratado de Chaguaramas,
admite que el Mercado Común “tendrá personalidad jurídica internacionaT y prescribe que cada Estado miembro le otorgará en su terri­
torio la más amplia “capacidad legal otorgada a las personas jurídicas
según sus leyes locales, incluyendo la capacidad de adquirir y transferir
bienes muebles e inmuebles y demandar y ser demandado en juicio en
su propio nombre”.
CAPÍTULO V
147
El Tratado General de Integración Económica Centroamericana no
contiene normas referentes a la personalidad jurídica del Mercado
Común Centroamericano. Este reconocimiento es explícito únicamen­
te con relación a la Secretaría Permanente creada por el artículo XXIII
del Tratado.
Sin embargo, no se puede negar que, implícitamente en algunos
casos y explícitamente en otros, los órganos del Mercado Común, en
especial el Consejo Económico Centroamericano y el Comité Ejecuti­
vo Centroamericano, han sido dotados de plena capacidad para actuar
en el ámbito del ordenamiento del esquema de integración. Esta capa­
cidad se deriva de las competencias y los poderes que el Tratado
General de Integración Económica Centroamericana confiere a estos ór­
ganos.
Por lo que se refiere al Acuerdo de Cartagena, es importante
advertir que no contiene normas expresas referentes al establecimien­
to de una organización. Por este motivo, tampoco incluye disposiciones
expresas sobre reconocimiento de personalidad jurídica de la presun­
ta entidad encargada de llevar a cabo el programa de integración eco­
nómica postulado por el Acuerdo. Este vacío, sin embargo, no ha
impedido que, en la práctica, los órganos de este sistema de integra­
ción desarrollen diversos actos que denotan manifestaciones de una
evidente capacidad jurídica, en el ámbito del ordenamiento jurídico del
Acuerdo y en el ámbito del derecho interno de los Estados miembros.
Utilizando diversos razonamientos, varios analistas concuerdan en
afirmar que, pese a la ausencia de normas expresas sobre el particu­
lar, el Acuerdo de Cartagena instituye una verdadera organización o
entidad, diferente de los Estados signatarios. Francisco José Vendrell
sostiene, por ejemplo, que a pesar de que el Acuerdo no reconoció de
un modo explícito “al complejo institucional creado por él la calidad de
organización internacional”, es evidente que “la capacidad de formular
una voluntad propia hace de la estructura creada por la convención de
base de la integración andina una entidad diferente”.27Además, si bien
el Acuerdo tampoco reconoció explícitamente la personalidad jurídica
de esta entidad, cabe advertir que “el reconocimiento explícito de la
personalidad jurídica de una organización internacional no es necesa­
rio”, pues el mismo se deduce de las funciones atribuidas a la misma.
Felipe Salazar Santos, por su parte, teniendo en cuenta la natura­
leza y alcances de las competencias y de los poderes atribuidos a los
órganos principales del Acuerdo, llega a la conclusión de que “todas
27
Vendrell, Francisco José, “La organización del Acuerdo de Cartagena”, en De­
recho de la Integración, nQ, 18/19, Buenos Aires, INTAL, 1975.
148
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
las características que la doctrina atribuye al Derecho de la Integración
están dadas en la organización institucional” establecida por este ins­
trumento y por el Tratado de creación del Tribunal de Justicia. De aquí
se deduce que, en virtud de los mismos, “aparece una organización in­
ternacional compleja, autónoma en cuanto a las facultades que tiene
para ejercer las funciones que le son propias, sometida al derecho, con
sus reglas propias y un sistema jurídico debidamente protegido por la
existencia del Tribunal”.28
Esta organización así establecida, según Felipe Salazar Santos, está
dotada de personalidad jurídica, la cual se deriva, precisamente, de las
funciones y poderes conferidos a sus órganos. Esta capacidad está
implícita en las competencias de la organización y de sus órganos, pues
de lo contrario no sería posible que éstos cumplan con los objetivos
previstos en el Acuerdo de Cartagena. Asimismo, dicha facultad es una
condición necesaria para el desarrollo y la aplicación de las normas de
este instrumento. En otros términos, si la organización no estuviese
dotada de personalidad jurídica para actuar en el ámbito del derecho
interno de los Estados miembros e, inclusive, en el ámbito del orde­
namiento jurídico internacional, las finalidades del programa de integra­
ción económica no podrían ser cumplidas así como tampoco quedaría
asegurada la efectiva aplicación de las normas del ordenamiento del
Acuerdo.29
En realidad, la capacidad jurídica de los órganos del Acuerdo de
Cartagena o, dicho con mayor propiedad, de la organización creada por
éste, ha sido reconocida formalmente por la Decisión N9 2 de la
Comisión del Acuerdo. En virtud de esta norma, la Comisión “delegó”
en la Junta las atribuciones para celebrar actos y contratos, adquirir
28 Salazar Santos, Felipe, “La personalidad jurídica internacional de la organización
creada por el Acuerdo de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, nQ 84, Buenos
Aires, INTAL, 1983.
29 Para llegar a estas conclusiones, Felipe Salazar Santos interpreta
el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena según la “teoría de las facultades
implícitas de las organizaciones internacionales” y la “teoría del efecto útil de la norma
legal”. Tal como expone, la primera de ellas se funda en el “principio de interpretación
teleológica o funcional de los tratados”, según la cual “las disposiciones de éstos deben
ser interpretadas en el sentido que contribuyan a la realización de los fines de la
organización creada” por los mismos. En este sentido, “los órganos respectivos deben
estar dotados de poderes, pero si estos poderes explícitos no alcanzan para el
cumplimiento de los fines del tratado, se debe entender que el órgano respectivo tiene
implícitamente las facultades que hagan falta”. La segunda teoría postula que “se debe
preferir aquella interpretación que no priva de todo efecto a la norma que se trata de
interpretar”. Por consiguiente, “las normas establecidas por un tratado internacional o
por una ley llevan implícitas las normas sin las cuales las primeras carecerían de sentido
o no permitirían una aplicación razonable y útil”.
CAPÍTULO V
149
derechos y contraer obligaciones, administrar los fondos del presupues­
to y, en general, “realizar todo acto conducente al cumplimiento de los
propósitos del Acuerdo, de conformidad con los términos que le seña­
len dicho instrumento y la Comisión”.
Debido a que las facultades delegadas no estaban expresamente
atribuidas a la Comisión, cabe entender que este órgano, al proceder
de esa manera, no ha hecho sino interpretar que esas facultades esta­
ban implícitas en las disposiciones del Acuerdo de Cartagena atinen­
tes a sus competencias y poderes generales.
Si bien la Decisión NQ 2 de la Comisión, así como otras normas
que confieren atribuciones concretas a los órganos del Acuerdo, des­
pejan las dudas sobre la capacidad jurídica de la organización creada
por éste en el ámbito del derecho interno de los listados y en el ámbito
de su ordenamiento jurídico, no responden a la pregunta de si también
tiene facultad para actuar en el ámbito del Derecho Internacional. De
la práctica, sin embargo, surgen algunos indicios que permiten presu­
mir que los países miembros reconocen que la organización creada por
el Acuerdo tiene, asimismo, ciertas competencias.
En 1983, por ejemplo, los países del Grupo Andino, actuando en
forma conjunta y dentro del sistema institucional del Acuerdo, suscri­
bieron sendos convenios de cooperación económica con Argentina,
Panamá y los países de la Comunidad Europea. La negociación de estos
instrumentos estuvo a cargo de la Junta, la aprobación de su texto
correspondió a la comisión y la suscripción a los representantes pleni­
potenciarios de cada uno de los países miembros.30
En síntesis, la personalidad jurídica de las organizaciones de
integración y de sus órganos en el ámbito de su propio ordenamiento
jurídico y en el ámbito del derecho interno de los Estados tiene su
fundamento en dos tipos de normas: primero, las normas de los trata­
dos constitucionales mediante las cuales se reconoce expresamente esa
personalidad o se les atribuyen determinadas competencias y poderes
y, segundo, las normas de acuerdos suscriptos entre las organizacio­
nes y los Estados miembros, como los clásicos “acuerdos de sede” y
los acuerdos sobre privilegios e inmunidades. En cuanto a las
competencias y poderes de los órganos, la doctrina está de acuerdo en
30
Véase: 1) Zelada Castedo, Alberto, “Cuestiones jurídicas e institucionales en el
desarrollo de las relaciones externas del Grupo Andino”, en Integración IMtinoamericana, n° 62, Buenos Aires, INTAL, 1984; 2) Zelada Castedo, Alberto, “Las relaciones
externas del Grupo Andino, en Contribuciones, año II, n° 2 (6), Buenos Aires, Centro
Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), abril-junio
de 1985.
150
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
que no es imprescindible que las mismas se atribuyan en forma expre­
sa, pues algunas de ellas bien pueden ser inferidas de las funciones
general y especiales de la organización, así como de los objetivos del
respectivo programa de integración.
A su vez, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las
mismas organizaciones en el ámbito del Derecho Internacional, recla­
ma la concurrencia de otros factores adicionales. Aparte de la volun­
tad de los países miembros, manifestada formalmente en normas jurí­
dicas precisas o expresada mediante conductas o prácticas inequívocas,
de conferir a las organizaciones esa capacidad, es primordial e inelu­
dible que ésta sea aceptada por los Estados miembros y por otras or­
ganizaciones internacionales. Si bien la personalidad jurídica plena se
manifiesta al concurrir la facultad de establecer relaciones formales, el
ejercicio del derecho de representación, activa y pasiva y, sobre todo,
la capacidad de negociar, concluir y suscribir acuerdos o tratados in­
ternacionales, la calidad de sujeto en la esfera del Derecho Internacio­
nal también puede ser admitida cuando se reconoce sólo algunas de
tales prerrogativas.
4.3. Las personas particulares como sujetos del Derecho
de la Integración
Las personas particulares, sean individuos o personas colectivas, están
obligadas por las normas de los ordenamientos jurídicos de integración.
Ello se debe, entre otras razones, a la naturaleza misma de estos ór­
denes, a las materias que regulan y a su validez en el territorio de los
Estados participantes.
Las transacciones económicas o, más propiamente, las interaccio­
nes de índole económica, que constituyen la materia primordial del
Derecho de la Integración, tienen como actores, aparte de los Estados,
a las personas particulares —también denominadas agentes económi­
cos— situados dentro de la jurisdicción de éstos. En las relaciones
pertinentes y merced a las disposiciones de este orden jurídico, esos
actores se convierten en verdaderos sujetos de derecho.
Como en todo sistema normativo, en los ordenamientos de integra­
ción económica, la capacidad jurídica de las personas particulares
consiste, en esencia, en su capacidad para ser titulares de derechos y
obligaciones. Al igual que otros sujetos de derecho, las personas par­
ticulares adquieren, en el ámbito de las normas de tales ordenamien­
tos, la obligación de ajustar su comportamiento a lo prescripto por éstas
y, en forma simultánea y como contrapartida, el derecho de plantear a
otros sujetos el cumplimiento de las mismas disposiciones.
CAPÍTULO V
151
No sólo la revisión de las normas pertinentes sino también la propia
teoría de la personalidad jurídica en el Derecho Internacional conven­
cional, confirman la calidad de sujetos de las personas particulares en
la esfera del Derecho de la Integración. Al examinar ésta y otras ma­
terias, la doctrina distingue con claridad el Derecho Internacional
común o general, cuya fuente primordial es la costumbre, del Derecho
Internacional particular o especial, cuya fuente se encuentra en los
métodos convencionales que dan origen a los tratados internacionales.31
Siguiendo esta distinción, Alfred Verdross, al analizar el problema de
la calidad de sujetos de derecho de los individuos, señala que la situa­
ción de éstos frente al Derecho Internacional consuetudinario “se dife­
rencia de la situación de aquellos individuos a los que conceden dere­
chos o imponen obligaciones normas que dictan órganos de la
comunidad internacional, sobre la base de tratados internacionales”.32
Esto equivale a sostener que la condición de sujetos de las personas
particulares no admite dudas cuando se trata de las normas de orde­
namientos internacionales especiales, como el Derecho de la Integra­
ción Económica.
Si bien las obligaciones y los derechos, de orden general e inclu­
sive de índole específica, de las personas particulares, no están en
muchos casos explícitamente enunciados en las normas de los ordena­
mientos de integración sino que se deducen del contenido de éstas, es
frecuente que otras disposiciones reconozcan en forma expresa la
facultad de estas personas para demandar ante las autoridades corres­
pondientes el cumplimiento de dichas normas por parte de otros suje­
tos. Este derecho abarca la prerrogativa de intentar acciones ante los
tribunales jurisdiccionales comunitarios establecidos en algunos esque­
mas de integración.
Por ejemplo, el artículo 177 del Tratado de la CEE, al legislar sobre
el procedimiento de interpretación prejudicial ante el Tribunal de Jus­
ticia de la Comunidad, admite implícitamente el derecho de las perso­
nas particulares de los Estados miembros de demandar ante los tribu­
nales nacionales la aplicación o el cumplimiento por otros sujetos de
derecho de las normas del Derecho Comunitario.33 De manera más
31 Según Hans Kelsen, “el derecho internacional general o común es un derecho
consuetudinario válido para los Estados pertenecientes a la comunidad intemacionar. “El
derecho internacional particular, en cambio, sólo es válido para algunos Estados y
comprende especialmente las normas creadas por tratados, válidas únicamente para las
partes contratantes”. Véase Kelsen, Hans, ob. cit.
32 Verdross, Alfred, ob. cit
33 Véase al respecto Gaudet, Michel, “El juez nacional y la Comunidad Europea”,
en INTAL, La dimensión jurídica de la integración. Europa y Africa, Buenos Aires,
INTAL, 1973.
152
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
explícita, el artículo 27 del Tratado de creación del Tribunal de Justi­
cia del Acuerdo de Cartagena estipula que “las personas naturales o
jurídicas tendrán derecho a acudir ante los tribunales nacionales
competentes, de conformidad con las prescripciones del derecho inter­
no, cuando los Países Miembros incumplan” su obligación, según el
artículo 5 del mismo instrumento, de “adoptar las medidas que sean
necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman
el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena” y de “no adoptar
ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas”.
En cuanto a la facultad para recurrir a los órganos jurisdicciona­
les comunitarios, tanto el Tratado de la CEE como el Tratado de crea­
ción del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena reconocen el
derecho de las personas particulares de iniciar, en forma directa y por
su cuenta, la denominada “acción de nulidad” de los actos de los órga­
nos de los respectivos sistemas. El artículo 173 del primero de estos
instrumentos prescribe que “toda persona física o jurídica podrá inter­
poner” recurso “contra las decisiones de las que sea destinataria y
contra las decisiones que, aunque revistan la forma de un reglamento
o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e indivi­
dualmente”. Por su parte, el artículo 19 del segundo Tratado establece
que “las personas naturales o jurídicas podrán intentar la acción de
nulidad contra las Decisiones de la Comisión o Resoluciones de la Junta
que les sean aplicables y les causen perjuicio”.
Con otro sentido, pero con los mismos alcances, el Reglamento
sobre Procedimientos para la Solución de conflictos vigente en el
ordenamiento del Mercado Común Centroamericano y otras normas de
éste reconocen la prerrogativa de las personas particulares de deman­
dar el cumplimiento de obligaciones por parte de otros sujetos de
derecho. Esta facultad se puede ejercer en forma directa cuando está
dirigida a las autoridades u otros sujetos del país del presunto deman­
dante. En cambio se ejerce a través de los gobiernos cuando está diri­
gida al gobierno de otro país. Por este motivo, se ha sostenido que el
sistema de solución de conflictos establecido por el Reglamento abar­
ca también los conflictos “entre un Estado y una persona natural o
jurídica”.34
Dentro de los órdenes de integración, los derechos y obligaciones
34
Villagrán Kramer, Francisco y otros, “Comentario sobre los procedimientos para
resolver conflictos en la integración económica centroamericana”, en Derecho de la
Integración, nQ3, Buenos Aires, INTAL, 1968. Un análisis de la facultad de las personas
particulares para recurrir a las autoridades y tribunales nacionales se puede consultar
en Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, Derecho de la Integra­
ción Latinoamericana, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1969.
CAPÍTULO V
153
de las personas particulares se derivan tanto de las normas convencio­
nales como de las normas no convencionales. De las primeras, en ra­
zón de la calidad de Derecho Internacional particular o especial de los
tratados constitucionales y demás instrumentos equivalentes que inte­
gran dichos ordenamientos. De las segundas, en virtud de las compe­
tencias y de los poderes conferidos a los órganos normativos de los
respectivos esquemas de integración, los cuales se ejercen dentro del
marco de esos tratados constitucionales.
5. El Derecho de la Integración y el derecho
interno de los Estados
El estudio de los ámbitos de validez del Derecho de la Integración pone
de manifiesto la importante cuestión de las relaciones de éste con el
derecho interno de los Estados. Esta cuestión se expresa en la
necesidad de precisar de qué manera y en qué condiciones, las normas
de un ordenamiento jurídico de integración son aplicables en el ámbi­
to del territorio de los Estados, con referencia a las materias que caen
dentro de la órbita de aquél y con relación a los sujetos de derecho
sometidos a las jurisdicciones estatales.
Al igual que en otros temas, varios aspectos de esta materia se re­
suelven a la luz de los criterios adoptados en el Derecho Internacional.
Otros, a su vez, se resuelven según las pautas adoptadas dentro de los
propios ordenamientos de integración.
Las relaciones entre el ordenamiento jurídico internacional y el
orden jurídico interno de los Estados es uno de los temas más exten­
samente debatidos en la doctrina del Derecho Internacional. La coexis­
tencia de estos dos órdenes normativos, tal como puntualiza Guillermo
R. Moncayo, plantea dos problemas: el primero de ellos “consiste en
determinar si el derecho internacional puede ser aplicado directamen­
te en el ámbito interno de los Estados o si necesita para ello una nor­
ma del derecho nacional que lo integre a este sistema jurídico”, y el
segundo se refiere a la relación jerárquica entre ambos ordenamientos.35
Como consecuencia de la pretensión de dar respuesta a estas dos
preguntas, han surgido entre los tratadistas las denominadas doctrinas
“dualista” y “monista”. Según la síntesis del autor citado, esta última,
“bajo el supuesto de la unidad del derecho, propone la existencia de
35
Moncayo, Guillermo R. y otros, Derecho Internacional Público, t. I, Buenos Aires,
Víctor P. de Zavalía Editor, 1985.
154
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN FXONÓMICA REGIONAL
dos subsistemas jurídicos relacionados jerárquicamente” y postula que
el Derecho Internacional integra, sin más, el orden jurídico de los
Estados.
La teoría dualista, a su vez, “propone la coexistencia de dos órde­
nes jurídicos independientes”, pues tanto el derecho interno como el
Derecho Internacional “tienen su propio ámbito de validez y su propio
campo de acción”. Los dos órdenes, además, difieren en razón de sus
fuentes y de los sujetos a los que obligan. La fuente del Derecho In­
ternacional es, sobre todo, la “voluntad común de los Estados”, mien­
tras que la fuente del derecho interno es la “voluntad del Estado”. Los
sujetos por excelencia del Derecho Internacional son los Estados,
mientras que los del derecho interno son los individuos. Por lo tanto,
para que una norma del Derecho Internacional pueda ser invocada y
aplicada en el ordenamiento interno es necesario que medie un acto
del Estado a fin de que la “transforme en derecho interno”.
Por lo que se refiere al fundamento de validez o al fundamento de
la obligatoriedad del Derecho Internacional y del derecho interno, no
existe acuerdo entre los autores que adhieren a la teoría monista. Para
unos, “en esta unidad del derecho, prima el derecho interno sobre el
Derecho Internacional”, por lo cual éste “está subordinado al derecho
interno de cada Pistado y en él fundamenta su existencia”. Para otros,
a la inversa, el “Derecho Internacional prevalece sobre el derecho
interno” y, en consecuencia, éste no sólo deriva de aquél, sino que
también está subordinado al mismo.
En una versión que se ha denominado “monismo moderado”, la
teoría monista, luego de aceptar que en ambos ordenamientos pueden
existir normas contradictorias entre sí, postula que la unidad de los dos
sistemas se basa, en última instancia, en el deber de responsabilidad
del Estado. De acuerdo con este criterio, tal como señala Antonio
Truyol y Serra, el Derecho Internacional está “mediatizado por el
derecho interno” y, por tal motivo, “toda ley interna contraria al Dere­
cho Internacional tiene vigencia”. Esto, sin embargo, no excluye la
responsabilidad del Estado frente a otros sujetos, con quienes está
obligado en virtud de una norma internacional. “Esta responsabilidad
puede darse, tanto por dictar el Estado normas opuestas al derecho
internacional, como por omitir los medios para la realización de sus
obligaciones internacionales”. Dicho de otro modo, el derecho interno,
si bien tiene su propia fuente de validez, “provoca una responsabilidad
internacional del Estado cuando infringe el Derecho Internacional”.36
36
Truyol y Serra, Antonio, Fundamentos de Derecho Internacional Público, Madrid,
cuarta edición, Ed. Tecnos, 1977.
CAPÍTULO V '
155
Tanto la doctrina monista como la doctrina dualista fueron dos in­
tentos para dar respuesta a los problemas de la aplicación del Derecho
Internacional consuetudinario en el ámbito interno de los Estados. En
cuanto a la aplicación del Derecho Internacional convencional, las
cuestiones que se plantean se resuelven con arreglo a otros criterios.
Con el surgimiento y creciente desarrollo de las organizaciones
internacionales han surgido nuevos aspectos del problema de las rela­
ciones entre el Derecho Internacional y el derecho interno. De singu­
lar relieve son las cuestiones referentes a la aplicación, en el ámbito
territorial de los Estados, de las normas surgidas merced a modos no
convencionales de creación normativa.
En definitiva, según advierte Guillermo R. Moncayo, “tanto la teo­
ría monista como la dualista no alcanzan, dentro de su rigorismo, a dar
una respuesta coherente para la solución global de los problemas que
plantean las relaciones del Derecho Internacional con el derecho in­
terno”. A pesar de esto, ambas teorías “prestan utilidad a la ciencia
jurídica en cuanto encuadran racionalmente las áreas normativas en con­
flicto”.37
Los aportes de la doctrina con referencia a las relaciones del
Derecho Internacional consuetudinario o común y el derecho interno
de los Estados, no son especialmente relevantes para el tratamiento del
problema de las relaciones del Derecho de la Integración y el derecho
interno. Esto se debe a que, por su propia naturaleza, los ordenamien­
tos de integración son órdenes normativos integrados por normas
convencionales y no convencionales, o sea sistemas normativos inter­
nacionales particulares. En consecuencia, su relación con el orden
jurídico interno de los Estados se plantea a estos dos niveles, dando
origen a diversas cuestiones para cuyo esclarecimiento son útiles la
doctrina, la práctica y la jurisprudencia referentes al Derecho Interna­
cional convencional y al Derecho de las Organizaciones Internaciona­
les.
Los problemas de la aplicación de las normas del Derecho Inter­
nacional convencional y de la posición jerárquica de éste frente al dere­
cho interno, se resuelven según los criterios y pautas resultantes tan­
to de la práctica y la jurisprudencia internacionales, como de las nor­
mas constitucionales de los ordenamientos internos.
Son varios los casos en los cuales los tribunales internacionales se
han pronunciado en el sentido de que el Derecho Internacional es
aplicable en el ámbito territorial de los Estados y que, por consiguien­
37 Moncayo, Guillermo R. y otros, ob. cit
156
DERECHO DEIA IN T EGM C IÓ N FXO N Ó M ICA REGIO N A L
te, éstos están obligados a adoptar las medidas necesarias para asegu­
rar esa aplicación, incluyendo la adaptación de su legislación interna.
De igual manera, no son menos numerosos los casos en que los mis­
mos tribunales han declarado que el Derecho Internacional tiene pre­
eminencia frente al derecho interno. En este sentido, por ejemplo, la
antigua Corte Permanente de Justicia Internacional declaró, en uno de
los asuntos sometidos a su jurisdicción, que “un Estado no puede ale­
gar ante el Tribunal que el incumplimiento de sus obligaciones inter­
nacionales o la violación de un tratado internacional es debida a su
Constitución o a los actos u omisiones por parte de sus órganos legis­
lativos, judiciales o administrativos, o de algún cuerpo autónomo bajo
su dirección”. En otra oportunidad, este mismo tribunal se pronunció
en sentido de que “el derecho interno no puede prevalecer ni sobre las
obligaciones de un Estado, según el Derecho consuetudinario Interna­
cional, ni sobre sus obligaciones, según el Derecho Internacional con­
vencional”. En un tercer fallo, por último, declaró que “un Estado que
ha contraído obligaciones internacionales está obligado a hacer en su
derecho interno las modificaciones que sean necesarias para el cum­
plimiento de estas obligaciones”.38
Por otro lado, la generalidad de las normas constitucionales de los
Estados fijan, de manera más o menos precisa, las condiciones para la
aplicación, en el territorio nacional, de las normas del Derecho Inter­
nacional convencional y determinan la relación jerárquica de éste dentro
del derecho nacional.39 Si bien las soluciones no son uniformes, espe­
cialmente en los últimos decenios es notoria la tendencia a otorgar
38 Extractos de estos y otros fallos pueden ser consultados en Miaja de la Muela,
Adolfo, Introducción al Derecho Internacional Público, Madrid, séptima edición, Gráficas
Yagues, 1979.
39 Es clásico, por ejemplo, el enunciado de la cláusula 2- del artículo VI de la
Constitución Política de Estados Unidos, según la cual esta Constitución y las leyes de
Estados Unidos que se hagan en su cumplimiento, y todos los tratados estipulados o que
se estipulen bajo la autoridad de Estados Unidos, serán la ley suprema del país, y los
jueces de cada uno de los Estados están sujetos a ellos, siendo nulas las leyes de cada
uno de los Estados o su Constitución que sean contrarias a ellos. Un examen de las
normas constitucionales de los países miembros de la Comunidad Europea se puede
consultar en Constantinesco, Leontin, “Las relaciones del derecho comunitario con el
derecho de los Estados Miembros”, en INTAL, La dimensión jurídica de la integración.
Europa y África, Buenos Aires, INTAL, 1973. En cuanto a las normas constitucionales
de los países latinoamericanos, pueden ser consultados los siguientes trabajos: 1) Cár­
denas, Emilio, “Hacia un derecho comunitario latinoamericano”, en Derecho de la
Integración, nQ 1, Buenos Aires, INTAL, 1967; 2) Colegio de Abogados de Buenos Ai­
res, “Mesa redonda sobre posibilidad constitucional de la integración latinoamericana
(Debate)”, en Derecho de la Integración, nQ 4, Buenos Aires, INTAL, 1969; 3) Instituto
Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales, Derecho de la Integración
Latinoamericana, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1969.
CAPÍTULO V
157
plena validez, en el ámbito interno, al Derecho Internacional conven­
cional e, inclusive, al Derecho Internacional consuetudinario, así como
a reconocer la preeminencia de éste frente al derecho nacional. En
cuanto a las condiciones para la aplicación de las normas internaciona­
les, la mayoría de las disposiciones constitucionales prescriben diver­
sos procedimientos, siendo el más importante y difundido el de la apro­
bación legislativa de los tratados.
Estos criterios son plenamente aplicables a las cuestiones referen­
tes a la validez de los tratados constitucionales de los ordenamientos
de integración y de otros instrumentos equivalentes adoptados dentro
de éstos. Por su naturaleza, dichos instrumentos no difieren de cuales­
quiera otros tratados internacionales a los cuales se aplican las mismas
pautas.
La aceptación de esta premisa se expresa mediante la inclusión en
los tratados de integración de normas concretas sobre su vigencia, las
cuales, en todos los casos, están referidas a las normas constituciona­
les o de otra índole de los Estados signatarios.40 Explícitamente, estas
disposiciones tienen un efecto externo, pues hacen referencia al pro­
cedimiento de la “ratificación” como condición para la entrada en vigen­
cia de los tratados. Sin embargo, implícitamente, también tienen efecto
interno, pues en la generalidad de los casos la ratificación, de acuerdo
con las normas constitucionales de los Estados, está precedida de la
“aprobación” por un órgano nacional competente. La exigencia de rati­
ficación conlleva el cumplimiento de requisitos que aseguran, al mismo
tiempo, la plena validez de los tratados en el ámbito territorial de los
Estados.
Aparte de los problemas que se plantean a propósito de la aplica­
ción de los tratados constitucionales, en varios ordenamientos de inte­
gración surgen cuestiones adicionales con motivo de la validez de otros instrumentos que contienen normas de derecho derivado y que se
adoptan, al igual que los primeros, mediante procedimientos conven­
cionales. Esta situación se da, particularmente, en algunos de los or­
denamientos de integración entre los países latinoamericanos. Es el
caso, por ejemplo, de los convenios o protocolos acordados dentro del
Mercado Común Centroamericano, y mediante los cuales se aplican las
disposiciones del Tratado General de Integración Económica Centroa­
mericana y otros instrumentos constitucionales, así como los acuerdos
40
Véase el artículo 247 del Tratado de la CEE, el artículo 56 del Tratado de
Montevideo 1980, el artículo 110 del Acuerdo de Cartagena, el artículo XXX del Trata­
do General de Integración Económica Centroamericana y el artículo 23 del Tratado de
la Comunidad del Caribe.
158
DERECHO DE IAINTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
de alcance regional y de alcance parcial utilizados en el sistema de la
ALADI. En su momento, también fue el caso del denominado Acuerdo
de Integración Subregional o Acuerdo de Cartagena, negociado y sus­
cripto dentro del ordenamiento de la antigua ALALC.41
Habitualmente, estos instrumentos incluyen normas mediante las
cuales su aplicación efectiva en el territorio de los Estados participan­
tes queda sujeta a la adopción de medidas internas por parte de éstos.
La apreciación del efecto de tales disposiciones no ha sido uniforme.
Para algunos comentaristas, esas medidas deberían tener como conse­
cuencia operar una verdadera incorporación de tales acuerdos o instru­
mentos similares al derecho interno de los Estados, facultad que en
muchas legislaciones nacionales se atribuye al Poder Legislativo me­
diante el procedimiento de aprobación. Para otros, se trataría de sim­
ples medidas de ejecución o destinadas a posibilitar la efectividad de
las normas contenidas en tales instrumentos, más que a establecer la
validez de las mismas en el territorio nacional. En ese entendido, las
medidas referidas corresponderían al Poder Ejecutivo, que tiene facul­
tades para actuar sobre la base del Tratado constitucional del respec­
tivo ordenamiento de integración, que se entiende plenamente vigente
al haber sido oportunamente aprobado por el Poder Legislativo. En
apoyo de su opinión, estos últimos autores asimilan ese tipo de acuer­
dos o instrumentos convencionales, a los que la doctrina ha denomi­
nado “executive agreements”.
A pesar de estos puntos de vista diferentes los Estados latinoame­
ricanos, especialmente los miembros de la ALADI y del Mercado
Común Centroamericano, se han inclinado en la práctica por
dictar medidas de aplicación más que medidas propiamente
aprobatorias. Sin embargo, en algunos casos, como en el de la incor­
poración del Acuerdo de Cartagena a los ordenamientos nacionales de
algunos de los Estados signatarios, las medidas del Poder Ejecutivo
fueron impugnadas por ser presuntamente inconstitucionales.42
41 Sobre la naturaleza del Acuerdo de Cartagena, como “acuerdo subregional”
según el ordenamiento de la ALALC, puede ser consultado el análisis contenido en
García Amador, Francisco V., El ordenamiento jurídico andino, Buenos Aires, Ed.
Depalma, 1977.
42 Un análisis de los problemas prácticos suscitados a propósito de la aprobación
del Acuerdo de Cartagena, que bien puede servir de paradigma para otros eventuales
casos referentes a instrumentos de naturaleza parecida, se puede consultar en los si­
guientes trabajos: 1) Orrego Vicuña, Francisco, “La incorporación del ordenamiento
subregional al derecho interno, Análisis de la práctica chilena”, en Derecho de la
Integración, nQ 7, Buenos Aires, INTAL, 1970. 2) Orrego Vicuña, Francisco, “La incor­
poración del ordenamiento jurídico subregional al derecho interno. Análisis de la prác­
tica y jurisprudencia de Colombia”, en INTAL, La dimensión jurídica de la integración.
América Latina, Buenos Aires, INTAL, 1973.
ca pítu lo
v
159
La aplicación del Derecho de la Integración en el territorio de los
Estados, de la misma manera que el Derecho de las Organizaciones
Internacionales, plantea problemas novedosos cuando se trata de la
validez de las normas contenidas en los actos jurídicos de los órganos
de la estructura orgánica de los sistemas de integración. Por su pro­
pia índole, esos actos son el resultado de la aplicación de procedimien­
tos no convencionales de creación normativa y se basan en las compe­
tencias y poderes conferidos a dichos órganos por los tratados consti­
tucionales de los respectivos ordenamientos de integración.
En ciertos casos estos problemas se solucionaron con normas
expresas sobre el particular contenidas en los referidos tratados de
algunos esquemas de integración y, en otros, mediante criterios inter­
pretativos adoptados por tribunales comunitarios. Esto implica que, por
regla general, las respuestas a cuestiones surgidas en este nivel de
relaciones entre los ordenamientos de integración y el derecho inter­
no de los Estados se deben buscar, más que en el Derecho Interna­
cional, en estos mismos sistemas normativos.
Dentro del ordenamiento de la Comunidad Europea, los Tratados
de París y de Roma, por una parte, contienen normas precisas sobre
la materia y, por otra, el Tribunal de Justicia de la Comunidad ha de­
sarrollado una amplia y clara jurisprudencia al respecto. El Tratado de
la CEE, por ejemplo, al determinar las fuentes no convencionales del
Derecho Comunitario, no sólo define la índole de los correspondientes
actos de los órganos de la Comunidad sino que, al mismo tiempo,
precisa los alcances de esos actos. En su artículo 189 dispone que el
“reglamento”, cuya aprobación corresponde al Consejo, “tendrá un
alcance general” y “será obligatorio en todos sus elementos y directa­
mente aplicable en cada Estado miembro”. En cuanto a la “decisión”,
establece que “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus
destinatarios”. Adicionalmente, en su artículo 191 estipula que “los
reglamentos se publicarán en el Diario Oficial de la Comunidad” y
“entrarán en vigor en la fecha que ellos mismos fijen o, a falta de ella,
a los veinte días de su publicación”. Las directivas y decisiones, a su
vez, “se notificarán a sus destinatarios y surtirán efecto a partir de tal
notificación”.
Por su parte, el Tribunal de Justicia de la Comunidad ha precisa­
do, en varios de sus fallos, el alcance de las disposiciones citadas, así
como de otras concordantes. Según explica Robert Kovar, al sostener
que el “Tratado de la CEE ha instituido un ordenamiento jurídico propio
integrado con el sistema jurídico de los Estados miembros”, el Tribu­
nal ha puesto en evidencia, simultáneamente, “la autonomía del dere­
cho comunitario con respecto a los derechos nacionales, su inserción
160
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
en el ordenamiento jurídico de los Estados miembros y, finalmente, su
primacía sobre las normas de estos últimos”.43
En cuanto a la validez de los tratados constitucionales, el Tribunal
sostuvo, en uno de sus fallos, que el orden jurídico comunitario “inde­
pendiente de la legislación de los Estados miembros, al igual que crea
deberes para los particulares, está también destinado a engendrar
derechos que entren en su patrimonio jurídico, derechos que tienen su
origen no sólo en atribuciones explícitas existentes en el Tratado, sino
también en las obligaciones que el Tratado impone de forma bien
definida, lo mismo a los particulares que a los Estados miembros y a
las instituciones comunitarias”. Con referencia al denominado “efecto
directo” del reglamento, afirmó, en otra de sus sentencias, que “en ra­
zón de su misma naturaleza y de su función en el sistema de las fuen­
tes del Derecho comunitario, produce efectos inmediatos y es, como
tal, apto para otorgar a los particulares derechos que las jurisdicciones
nacionales tienen la obligación de proteger”.44
En el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena, existen
asimismo normas precisas sobre los efectos de los actos de los órga­
nos del sistema, en el ámbito territorial de los Estados miembros. El
Tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo, aparte de
definir las fuentes convencionales y no convencionales del ordenamien­
to jurídico subregional, determina los alcances de estas últimas y, sobre
todo, las condiciones de su integración a los órdenes jurídicos nacio­
nales. En primer lugar, el artículo 2 prescribe que “las Decisiones
obligan a los Países Miembros desde la fecha en que sean aprobadas
por la Comisión”. En segundo lugar, el artículo 3 dispone que “las De­
cisiones serán directamente aplicables en los Países Miembros a partir
de la fecha de su publicación en la Gaceta Oficial del Acuerdo, a menos
que las mismas señalen una fecha posterior”. Por último, el artículo 4
estipula que las “Resoluciones de la Junta entrarán en vigencia en la
fecha y con las modalidades que establezca su Reglamento”.45
Luego de examinar el sentido y alcance de estas disposiciones, así
como de otras contenidas en el propio Acuerdo de Cartagena, José
43 Kovar, Robert, “Relaciones entre el derecho comunitario y los derechos nacio­
nales”, en Comisión de las Comunidades Europeas, Treinta años de Derecho
Comunitario, Luxemburgo, Oficina de Publicaciones Oficiales de las CCEE, 1981.
44 Extractos citados en Pérez González, Manuel, “Derecho Comunitario y Derecho
Interno”, en Diez de Velasco, Manuel, compilador, El Derecho de la Comunidad Europea,
Madrid, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, 1982.
45 El artículo 13 del reglamento de la Junta dispone que sus Resoluciones “entra­
rán en vigor en la fecha en que se adopten” y que serán “comunicadas” a los Países
Miembros por el Director-secretario de este órgano.
CAPÍTULO V
161
Guillermo Andueza sostiene que el ordenamiento jurídico de éste es “un
ordenamiento imperativo y por tanto obligatorio” y que “se aplica di­
rectamente en el territorio de los países miembros sin necesidad de la
intervención del país que lo recibe”.46 Los fundamentos de la obligato­
riedad y de la aplicación directa de las normas del Acuerdo y de las
normas adoptadas mediante actos de sus órganos, son diferentes. “La
obligatoriedad del Acuerdo entre las partes y su aplicabilidad directa
a los particulares se origina en el principio pacta sunt servanda y en la
incorporación de este acuerdo al derecho interno de los países
miembros”, según los procedimientos previstos en sus respectivos or­
denamientos constitucionales.
En cambio, la obligatoriedad y aplicabilidad directa de las Decisio­
nes de la Comisión y de las Resoluciones de la Junta, se fundan en
normas expresas del ordenamiento jurídico del Acuerdo, en especial las
contenidas en los citados artículos del Tratado de creación del Tribunal
de Justicia. “Las Decisiones —añade José Guillermo Andueza— son
actos unilaterales de un órgano”, lo cual impide que se les pueda aplicar
“el mismo sistema de incorporación que el derecho interno ha previs­
to para recibir las normas internacionales”. Esta es la razón por la cual
el ordenamiento jurídico subregional, al fijar las reglas del artículo 3
del Tratado del Tribunal de Justicia, ha reservado para sí la determi­
nación de las condiciones para la validez de las mismas en el ámbito
territorial de los Estados miembros.
En los sistemas normativos de los restantes esquemas de integra­
ción económica en América Latina no existen disposiciones tan preci­
sas como las comentadas. El efecto de los actos jurídicos de sus órga­
nos, en particular de aquellos dotados de poderes normativos, así como
las formalidades para su integración en el ordenamiento interno de los
Estados participantes tendrán que ser inferidos de otras normas que,
de alguna manera, definen la naturaleza de tales actos.
De la misma manera que en los instrumentos normativos conven­
cionales pero que adoptan normas de derecho derivado antes mencio­
nados, en algunas resoluciones, decisiones o actos similares de los ór­
ganos de los esquemas de integración se establece que para su
aplicación en el ámbito territorial de los Estados, los mismos deberán
ser motivo de medidas expresas de orden interno. Por propia definición,
46
Andueza, José Guillermo, “La aplicación directa del ordenamiento jurídico del
Acuerdo de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, nQ 98, Buenos Aires, INTAL,
1985. Sobre el mismo tema, también puede ser consultado Zelada Castedo, Alberto, “El
Tratado que crea el Tribunal Andino de Justicia: sus consecuencias en el ordenamien­
to jurídico del Acuerdo de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, nQ 89, Buenos
Aires, INTAL, 1984.
162
DERECHO D E SIN T EG R A C IÓ N ECONÓMICA REGIONAL
por ejemplo, las “directivas” del Consejo de la Comunidad Económica
Europea requieren de esas disposiciones internas. El artículo 189 del
Tratado de Roma establece que “la directiva obligará al Estado miembro
destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando sin
embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los
medios”. En otros términos, pero con un alcance análogo, el artículo 3
del Tratado de creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Carta­
gena dispone que “cuando su texto así lo disponga, las Decisiones
requerirán de incorporación al derecho interno, mediante acto expreso
en el cual se indicará la fecha de su entrada en vigor en cada País
Miembro”.
A pesar de que entre los comentaristas subsiste aún cierto desa­
cuerdo sobre el alcance de estas condiciones, predomina la opinión de
que las medidas internas exigidas no son, en sentido estricto, un
requisito para la validez de los actos de los órganos en el ámbito terri­
torial de los Estados, sino, en todo caso, simples disposiciones de eje­
cución destinadas a garantizar su efectividad. Si tales medidas fuesen
consideradas como actos aprobatorios, similares a los requeridos en el
caso de los instrumentos convencionales, existiría el riesgo de desvir­
tuar la naturaleza de tales decisiones o resoluciones que son, más bien,
actos unilaterales, ejercidos en virtud de competencias y poderes ex­
presamente conferidos. El establecimiento de condiciones adicionales
para efectivizar su aplicación en el ámbito territorial de los Estados,
depende, más que de la potestad de éstos, de las normas de los res­
pectivos ordenamientos de integración, sea mediante la definición de
la naturaleza de algunos de esos actos o mediante el otorgamiento de
facultades para determinar dichas condiciones al mismo órgano que los
emite.
6. La discriminación y la no discriminación
en el Derecho de la Integración
Un segundo problema importante que emerge como consecuencia del
análisis de los ámbitos de validez de los ordenamientos de integración
económica se refiere a su posición frente al postulado de la no discri­
minación en las relaciones económicas y comerciales internacionales,
compartido por la gran mayoría de los Estados de la sociedad interna­
cional, y a las condiciones en que estos sistemas normativos aseguran,
dentro de su propio ámbito, la vigencia del mismo principio entre los
Estados participantes. Por su propia naturaleza, un ordenamiento jurí­
dico de integración económica regional es un ordenamiento
CAPÍTULO V
163
discriminatorio, pues consagra situaciones jurídicas diferentes para
aquellos sujetos que pertenecen a él y para aquellos otros que no
participan. Al mismo tiempo, desde el punto de vista de la situación
jurídica de los primeros, todo sistema normativo de integración conlle­
va, necesariamente, la finalidad de igualar la misma, evitando los tra­
tamientos discriminatorios entre los Estados involucrados.
La teoría de la integración económica regional basa sus análisis en
este importante supuesto. Así, por ejemplo, es muy precisa en este
sentido la conceptualización de Fritz Machlup: “Whenever it is less than
worldwide, integration itnplies both discrimination and nondiscrimination. Regional integration, for example, requieres non-discrimination among Products and factor coming from (orgoing to) countries
within the región, but discrimination against Products or factors coming
from (or going to) countries outside the región”}1
En los últimos decenios, y en especial después de la Segunda
Guerra Mundial, se ha discutido intensamente sobre el papel de los
sistemas de integración económica regional e, inclusive, de los acuer­
dos regionales de comercio, en la política económica internacional
orientada a lograr un sistema comercial y económico internacional más
integrado y, consiguientemente, más libre de obstáculos a los
intercambios de bienes y a otro tipo de transacciones entre los países.
Después de este debate se ha reconocido que esos esquemas regiona­
les, sobre todo si siguen ciertas pautas, contribuyen positivamente a ese
objetivo global, al crear condiciones para una economía internacional
más integrada merced a la intensificación de los procesos de liberalización en ámbitos geográficos limitados. Al respecto Isaiah Frank señala
que, por ejemplo, el GATT “no se limita a permitir las uniones adua­
neras”, sino que va más allá y “estimula su formación”, y en apoyo de
esta aseveración cita lo dispuesto en el artículo XXIV del Acuerdo
General, en el sentido de que “las Partes Contratantes reconocen la
conveniencia de aumentar la libertad comercial por el desarrollo, a
través de acuerdos voluntarios, de una más estrecha integración entre
las economías de los signatarios de tales acuerdos”.48
El postulado de la no discriminación tiene una larga historia y está
vinculado directamente con el postulado del reconocimiento de la
igualdad jurídica de los Estados. Desde el punto de vista económico y
comercial está estrechamente conectado con la necesidad de estimular
47 Machlup, Fritz, A History of Thought on Economic Integration, Nueva York,
Columbia University Press, 1977.
48 Frank, Isaiah, El Mercado Común Europeo. Un análisis de política comercial,
Barcelona, Ed. Hispano Europea, 1962.
164
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
una creciente multilateralización de los regímenes pertinentes como
condición para lograr una mejor asignación de los recursos a escala
internacional.49
El principal medio para asegurar la aplicación del principio de no
discriminación ha sido la incorporación de la “cláusula de la nación más
favorecida” en los tratados internacionales. En opinión de la Comisión
de Derecho Internacional de las Naciones Unidas, “la cláusula de la
nación más favorecida puede considerarse como instrumento o medio
de promover la igualdad de los Estados o la no discriminación”. La
Corte Internacional de Justicia, a su vez, ha sostenido que el objeto de
la cláusula es “establecer y mantener en todo momento una igualdad
fundamental sin discriminación entre los países interesados”.50
La misma Comisión, en su Proyecto de Artículos sobre la Cláusu­
la de la Nación más Favorecida, define a ésta como “una disposición de
un tratado en virtud de la cual un Estado contrae respecto de otro Estado
la obligación de otorgar el trato de nación más favorecida en una esfe­
ra convenida de relaciones”. El trato de la nación más favorecida, a su
vez, “es el trato otorgado por el Estado concedente al Estado benefi­
ciario, o a personas o cosas que se hallan en determinada relación con
ese Estado, no menos favorable que el trato conferido por el Estado
concedente a un tercer Estado o a personas o cosas que se hallan en
la misma relación con ese tercer Estado”.51
En una primera etapa, la cláusula de la nación más favorecida fue
adoptada mediante acuerdos o tratados internacionales bilaterales y, en
muchas ocasiones, con carácter condicional o sujeta a reciprocidad.
Posteriormente fue incorporada en acuerdos o tratados multilaterales
y con carácter incondicional, culminando el proceso con la aprobación,
a fines del decenio de 1940, del Acuerdo General sobre Aranceles
Aduaneros y Comercio, cuyo artículo I contiene la formulación
contemporánea de esa cláusula.52
49 Sobre el desarrollo de los denominados “principios sustantivos” del Derecho
Internacional Económico, entre los cuales figura el principio de “no discriminación”, se
puede consultar Ver Loren Van Themaat, Peter, The Changing Structure of Internatio­
nal Economie Law, La Haya, Martinus Nijhoff Publishers, 1981.
50 “Informe de la Comisión a la Asamblea General sobre la labor realizada en su
Trigésimo Período de Sesiones”, en Anuario de la Comisión de Derecho Internacional,
1978, A/CN.4/SER.A/1978/Add. 1 (Part 2).
51 Véase artículos 4 y 5 del Proyecto incluido en el documento citado en la nota
50.
52 Los temas de la no discriminación y, sobre todo, de la cláusula de la nación más
favorecida, han motivado una extensa bibliografía. Para un examen de sus aspectos
principales se puede consultar Orrego Vicuña, FYancisco, compilador, Derecho Interna­
CAPÍTULO V
165
Otro medio para asegurar la no discriminación es la “cláusula del
trato nacional”, incorporada, igualmente, en numerosos tratados inter­
nacionales. Mientras que la cláusula de la nación más favorecida
pretende garantizar la igualdad de tratamiento, en el territorio de un
Estado, entre el Estado beneficiario y los restantes terceros Estados,
la finalidad de la cláusula del trato nacional es evitar la discriminación
entre los nacionales del Estado beneficiario y los nacionales del Esta­
do concedente.
Si bien el trato de la nación más favorecida y el trato nacional
pueden ser reconocidos con referencia a diversas materias, para el
examen de los problemas de discriminación y no discriminación en los
ordenamientos de integración económica regional interesa, especial­
mente, su aplicación a las transacciones económicas entre los Estados
y, de manera singular, a los intercambios comerciales.
El citado artículo I del GATT enuncia el “trato general de la na­
ción más favorecida” en los siguientes términos: “En materia de
derechos de aduana y cargas de cualquier clase, impuestos a las im­
portaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas o que graven
las transferencias internacionales de fondos en concepto de pagos de
importaciones o exportaciones, en lo que concierne a los métodos de
exacción de tales derechos y cargas, así como en todos los reglamen­
tos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones (...)
cualquier ventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte
contratante a un producto originario de otro país o destinado a él, será
concedido inmediata e incondicionalmente a todo producto similar origi­
nario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos
destinado”. El artículo III del mismo instrumento, a su vez, enuncia la
cláusula del “trato nacional” en los siguientes términos: “Los productos
del territorio de toda parte contratante importados en el de cualquier
otra parte contratante no estarán sujetos, directa ni indirectamente, a
impuestos u otras cargas interiores, de cualquier clase que sean,
superiores a los aplicados, directa o indirectamente, a los productos
nacionales similares".
Al mismo tiempo que consagra el principio de la no discriminación,
especialmente en materia comercial, mediante la mencionada cláusula
de la nación más favorecida, el Acuerdo General dispone que la apli­
cación de ésta no impedirá la suscripción, entre los países signatarios,
de cierto tipo de acuerdos regionales o parciales. En efecto, el artículo
cional Económico. América Latina y la cláusula de la nación más favorecida, México
D.F., Fondo de Cultura Económica, 1974.
166
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
XXIV de este instrumento estipula expresamente que “las disposiciones
del presente Acuerdo no impedirán, entre los territorios de las partes
contratantes, el establecimiento de una unión aduanera ni el de una zona
de libre comercio, así como tampoco la adopción de un acuerdo provi­
sional necesario para el establecimiento de una unión aduanera o de
una zona de libre comercio”. Esto significa que los acuerdos o
esquemas de integración económica entre países miembros del Acuerdo
que tengan estos alcances constituyen verdaderas excepciones al prin­
cipio de no discriminación y al trato de la nación más favorecida.
Por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, el Derecho
Internacional Económico acepta los postulados de la teoría de la
integración económica regional y de la política comercial internacional,
referentes a la conveniencia del establecimiento de regímenes comer­
ciales V económicos preferenciales y, en consecuencia, discriminatorios,
como un medio para favorecer el objetivo de una economía internacio­
nal más integrada y libre de obstáculos.
Con posterioridad, los países miembros del GATT han aceptado
excepciones adicionales a la cláusula de la nación más favorecida, a fin
de atender las legítimas aspiraciones de los países en desarrollo. La más
importante de ellas es la adoptada mediante una decisión de las Par­
tes Contratantes del Acuerdo General y que se conoce con el nombre
de “cláusula de habilitación”. En virtud de esta cláusula se permite a
los países industrializados otorgar a los países en desarrollo preferen­
cias arancelarias discriminatorias, así como a los países en desarrollo
negociar y adoptar entre ellos regímenes arancelarios también
discriminatorios.53
La índole discriminatoria de los ordenamientos de integra­
ción deriva de que éstos se basan en el supuesto de que consagran,
necesariamente, un régimen preferencial, tanto en materia comercial
como en otras materias, en favor de los países participantes, excluyendo
de ese régimen a los países no participantes. A su vez este tratamiento
preferencial está fundado en la reciprocidad, por lo cual su hipotética
extensión a terceros países está habitualmente sujeta a condiciones más
o menos rígidas y, en algunos casos, expresamente excluida.
El carácter discriminatorio o preferencial de estos órdenes se des­
prende, asimismo, de las disposiciones de sus respectivos tratados
constitucionales referentes a la adhesión de nuevos Estados. Se trata,
en general, de tratados cerrados que, por esta circunstancia, fijan
53
Halperin, Marcelo, “La Ronda Tokio y los países en desarrollo: la cláusula de
habilitación”, en Integración Latinoamericana, nQ 45, Buenos Aires, INTAL, 1980.
CAPÍTULO V
167
condiciones expresas, tanto objetivas como subjetivas, para la adhesión.
Se puede sostener que, en rigor, ningún tratado de integración econó­
mica regional tiene vocación universal sino, a lo sumo, vocación para
ampliar su ámbito de aplicación a Estados objetivamente situados en
la misma región, sea que la misma se defina en función de criterios
geográficos o de otra índole.
El Tratado de la CEE, por ejemplo, mediante su artículo 237 res­
tringe la participación en la Comunidad a los países europeos. Según
esta norma, “cualquier Estado europeo podrá solicitar el ingreso como
miembro de la Comunidad”. Esta solicitud deberá ser dirigida al Con­
sejo y “las condiciones de admisión y las adaptaciones del presente
Tratado que ello implique serán objeto de un acuerdo entre los Estados
miembros y el Estado solicitante”, el cual “se someterá a la ratificación
de todos los Estados contratantes de acuerdo con sus respectivas
normas constitucionales”.
El Tratado de Montevideo 1980 restringe de la misma manera la
eventual participación en la ALADI a los países de América latina. En
este sentido, en su artículo 58 estipula que el Tratado “quedará abier­
to a la adhesión de aquellos países latinoamericanos que así lo solici­
ten”. La adhesión será aceptada por el Consejo de Ministros mediante
una decisión aprobada por los dos tercios de votos afirmativos de los
países miembros y sin que haya voto negativo.54
En cuanto al Acuerdo de Cartagena, en su texto original
restringía la participación a los restantes países miembros de
la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio. Según la
última enmienda introducida por el Protocolo de Quito, esa
eventual participación está ahora abierta a otros países latinoameri­
canos. Las condiciones de adhesión, tal como lo dispone el artículo 109
del Acuerdo, “serán definidas por la Comisión, para lo cual tendrá en
cuenta que la incorporación de nuevos miembros debe ajustarse a los
objetivos” de este instrumento.
A su vez, la posible participación en el Tratado General de
Integración Económica Centroamericana está restringida a los países
de América Central. Según el artículo XXXIII del Tratado, éste “queda
abierto a la adhesión de cualquier Estado Centroamericano que no lo
hubiera suscripto originalmente”. Del mismo modo, el Tratado de
Chaguaramas limita la participación en la Comunidad del Caribe a los
países de esta región. Tal como lo establece el artículo 29 del Trata­
do, “cualquier Estado o Territorio de la región del Caribe puede solici­
54 Véase artículo 43, inciso e) del Tratado de Montevideo 1980.
168
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
tar a la Conferencia su adhesión como miembro de la Comunidad y
puede, si así lo decide la Conferencia, ser admitido como tal”.
Si bien los textos citados no expresan una prohibición, sus efectos
son los mismos. En ningún caso, por consiguiente, se ha previsto la
eventualidad de que los ámbitos territorial y personal de los respecti­
vos ordenamientos de integración se amplíen a otros territorios o paí­
ses que no sean aquellos situados en la correspondiente región.
Al mismo tiempo que los ordenamientos de integración crean un
régimen discriminatorio en relación con los Estados no participantes,
se basan en el supuesto de evitar las discriminaciones entre los Esta­
dos participantes. Según la forma de integración económica adoptada,
son varios los medios empleados para asegurar la vigencia del princi­
pio de no discriminación, incluyendo la cláusula de la nación más fa­
vorecida y la cláusula del trato nacional.
Por regla general, la primera de estas cláusulas está incorporada
en aquellos tratados constitucionales que adoptan formas de integración
menos profundas que la unión aduanera. Esto se debe a que la principal
consecuencia del perfeccionamiento de ésta es la pérdida de autono­
mía de los países integrantes en materia de aranceles aplicables a las
importaciones de bienes desde terceros países y al consiguiente tras­
lado de la competencia para administrar el arancel común a las insti­
tuciones del respectivo esquema de integración. La exigencia de apli­
car, generalmente en forma incondicional y automática, el tratamiento
de la nación más favorecida entre los países de un determinado esque­
ma, según el compromiso estipulado en una cláusula de la nación más
favorecida, se basa en el supuesto de que dichos países mantienen su
propias competencias en cuanto a su política comercial frente a terce­
ros Estados.
Por esta razón, el Tratado de la CEE no incorpora la cláusula de
la nación más favorecida. Sin embargo, no por ello deja de postular la
obligación de asegurar la vigencia del principio de no discriminación.
Así, en su artículo 7 prescribe que “en el ámbito de aplicación del
presente Tratado y sin perjuicio de las disposiciones particulares que
establezca, se prohibirá toda discriminación por razón de la nacionali­
dad!'. Según Nicola Catalano, el artículo 7 “enuncia un principio de
carácter general” y, en consecuencia, “establece un criterio de interpre­
tación de las distintas disposiciones del Tratado y, al mismo tiempo, una
directiva para la acción de las instituciones de la Comunidad y de los
Estados miembros”.55
55 Catalano, Nicola, ob. cit.
CAPÍTULO V
169
Algo similar ocurre en los ordenamientos jurídicos del Mercado
Común Centroamericano y de la Comunidad del Caribe. En el prime­
ro, la cláusula de la nación más favorecida ha sido reemplazada por tres
tipos de obligaciones cuyo efecto consiste, básicamente, en asegurar
la no discriminación entre los países miembros: 1) obligación de rea­
lizar consultas antes de celebrar acuerdos con terceros países; 2) obli­
gación de renegociar o denunciar aquellos acuerdos con terceros paí­
ses que contengan la exigencia de conceder a éstos un tratamiento igual
al pactado con los restantes países miembros del Mercado Común, y
3) obligación de aplicar, en futuros acuerdos a ser negociados con
terceros países, la denominada “cláusula centroamericana de excep­
ción”. El principio y las reglas referentes a esta cláusula están enun­
ciados en el artículo XXIV del Tratado Multilateral de Libre Comercio
e Integración Económica Centroamericana.56 El principio que inspira
la misma es, según esta norma, que “el presente Tratado es de carác­
ter específicamente centroamericano y tiene por objeto sentar las bases
para la unión aduanera de los países contratantes y la integración
progresiva de sus economías”. En virtud de este supuesto, “los Esta­
dos signatarios convienen en seguir manteniendo la Cláusula Centro­
americana de Excepción en los tratados comerciales que celebren sobre
la base del tratamiento de la nación más favorecida con países distintos
a los Estados contratantes”. Esto significa que los países
centroamericanos, al negociar esos acuerdos, deberán hacer constar
formalmente que la correspondiente cláusula de la nación más favore­
cida no los obliga a extender al tercer Estado los tratamientos acorda­
dos por aquéllos dentro del ordenamiento del Mercado Común Cen­
troamericano.57
En el ordenamiento de la Comunidad del Caribe y, especialmen­
te, del Mercado Común, las normas que tienen efecto directo en las
relaciones comerciales de los países miembros con terceros países es­
tán contenidas en el conjunto de regulaciones referentes a la adopción
y administración del arancel externo común. A pesar de esto, el Ane­
xo del Tratado de Chaguaramas enuncia en su artículo 68, un criterio
general que, interpretado en forma amplia, serviría como un medio para
evitar las discriminaciones entre los países miembros resultantes de
tratamientos acordados en favor de terceros países. Esta norma estipu56 El compromiso de mantener la “cláusula centroamericana de excepción” está
igualmente enunciado en el artículo XXV del Tratado general de Integración Económi­
ca Centroamericana.
57 Villagrán Kramer, Francisco, “La cláusula de la nación más favorecida en los
esquemas de integración económica. El caso de Centroamérica”, en Revista de la Inte­
gración Centroamericana, nQ 8, Tegucigalpa, Banco Centroamericano de Integración
Económica, 1973.
170
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
la que “nada de este Anexo impedirá a cualquier Estado miembro
participar en otros acuerdos en la medida en que estos acuerdos no sean
incompatibles con las obligaciones que los Estados miembros tienen en
virtud de este Anexo”.
En el ordenamiento del Acuerdo de Cartagena, hasta la reciente
reforma introducida por el Protocolo de Quito, no regía la cláusula de
la nación más favorecida. Se consideraba que el principio de no discri­
minación entre los países miembros estaba plenamente en vigencia en
virtud de diversas normas del Acuerdo, pero especialmente debido al
compromiso enunciado en su artículo 68. Según esta disposición, los
países miembros se comprometían a “no alterar unilateralmente los
gravámenes que se establezcan en las diversas etapas del Arancel
Externo Común”, así como a “celebrar consultas en el seno de la
Comisión antes de adquirir compromisos de carácter arancelario con
países ajenos a la Subregion”.
Sin embargo, la interpretación de los alcances de esta norma no
fue uniforme, y en alguna oportunidad dio lugar a discrepancias entre
los países del Acuerdo.08 Seguramente por esta razón, y además para
contemplar el efecto de otras modificaciones, mediante el Protocolo de
Quito se convino incorporar al Acuerdo de Cartagena la cláusula de la
nación más favorecida. La misma está enunciada en el artículo 114 del
nuevo texto del Acuerdo, en los siguientes términos: “Cualquier ven­
taja, favor, franquicia, inmunidad o privilegio que se aplique por un País
Miembro en relación con un producto originario o destinado a cualquier
otro país, será inmediata a incondicionalmente extendido al producto
similar originario de o destinado al territorio de los demás Países
Miembros”.59 Como se puede observar, esta norma pretende evitar la
discriminación derivada tanto de ventajas concedidas a terceros países
como de aquellas otorgadas entre los países miembros del Acuerdo
mediante instrumentos o mecanismos no previstos en éste.
Por último, en el ámbito de la ALADI se pretende asegurar la no
discriminación por medio de la cláusula de la nación más favorecida.
Esta cláusula está incluida en el artículo 44 del Tratado de Montevideo
1980, en los siguientes términos: “Las ventajas, favores, franquicias,
inmunidades y privilegios que los países miembros apliquen a produc-
58 Zelada Castedo, Alberto, “El principio de discriminación y la regla del ‘standstill’
en el Acuerdo de Cartagena”, en Integración Latinoamericana, nQ 90, Buenos Aires,
INTAL, 1984.
59 Zelada Castedo, Alberto, “Las reformas al Acuerdo de Cartagena: la estructura
institucional y el principio de no discriminación”, en Integración Latinoamericanay nQ
134, Buenos Aires, INTAL, 1988.
CAPÍTULO V
171
tos originarios de o destinados a otro país miembro o no miembro, por
decisiones o acuerdos que no están previstos en el presente Tratado o
en el Acuerdo de Cartagena, serán inmediata e incondicionalmente ex­
tendidos a los restantes países miembros”.60 En este caso, la cláusula pre­
tende evitar las discriminaciones entre los países de la Asociación y
terceros países, así como entre los primeros siempre que se trate de
ventajas otorgadas en virtud de arreglos no previstos en el Tratado.61
Por lo general, las normas que consagran el principio de no dis­
criminación entre los países de un ordenamiento de integración, por
cualquier vía que sea, establecen al mismo tiempo, determinadas ex­
cepciones. Por ejemplo, una de las excepciones más comunes a la
aplicación de la cláusula de la nación más favorecida es la referente a
las ventajas comerciales pactadas para facilitar el tráfico fronterizo.
Otras excepciones, especialmente en los esquemas de integración
entre países latinoamericanos, tienen diversos fundamentos y alcances.
Una de las más importantes se funda en el principio u objetivo de
promover, dentro de los correspondientes programas de integración,
un desarrollo económico equilibrado y armónico entre los países
participantes, y se refiere a la posibilidad de otorgar tratamientos preferenciales y, por consiguiente, discriminatorios en favor de los países
calificados como de menor desarrollo económico relativo. Desde que
fue aprobado el Tratado de Montevideo 1960, que estableció la
Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ésta se ha convertido
en una excepción clásica en los ordenamientos de integración entre paí­
ses de América Latina.
El Tratado de Montevideo 1980 admite la posibilidad de que los
países de la ALADI otorguen a los de menor desarrollo económico
relativo y de desarrollo intermedio, ventajas comerciales no extensivas,
automáticamente, a otros países no beneficiarios.62 De la misma
manera, el Acuerdo de Cartagena contiene diversas disposiciones que
autorizan el otorgamiento de ventajas especiales en favor de Bolivia y
Ecuador que, asimismo, no se hacen extensivas a los restantes países
miembros.63
Otras excepciones particularmente novedosas se derivan de la
60 El artículo 48 del Tratado de Montevideo 1980 incorpora también una cláusula
de la nación más favorecida aplicable a los tratamientos otorgados a los capitales.
61 Oria, Jorge L., “La cláusula de la nación más favorecida en el Tratado de
Montevideo 1980”, en Integración Latinoamericana, nQ 62-63, Buenos Aires, INTAL,
1981.
62 Véase Capítulo III del Tratado de Montevideo 1980.
63 Véase Capítulo XIII del Acuerdo de Cartagena.
17 2
DERECHO DE L\INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
concepción misma del programa de integración de la ALADI. Según
el régimen del Tratado de Montevideo 1980, el “área de preferencias
económicas” postulada por éste está constituida, entre otros, por los
denominados “acuerdos de alcance parcial”. Por propia definición, estos
instrumentos podrán contener ventajas arancelarias y de otro tipo entre
los países signatarios que beneficiarán exclusivamente a éstos, o sea
que podrán ser discriminatorias con respecto a los restantes miembros
de la Asociación no signatarios de los acuerdos. Explícitamente, el
artículo 7 del Tratado de Montevideo 1980 dispone que “los derechos
y obligaciones que se establezcan en los acuerdos de alcance parcial
regirán exclusivamente para los países miembros que los suscriban o que
a ellos adhieran”.
Sin embargo, este tipo de discriminación tiene un carácter transi­
torio, pues otras disposiciones del Tratado de Montevideo 1980 obligan
a la progresiva “convergencia” o “multilateralización” de los acuerdos
de alcance parcial. En este sentido, el artículo 9, en su inciso b), esta­
blece que estos acuerdos “deben contener cláusulas que propicien la
convergencia a fin de que sus beneficios alcancen a todos los países miem­
bros”,64
Como se ve, la norma de la no discriminación entre los países
miembros de los ordenamientos de integración económica en Améri­
ca Latina no tiene un valor absoluto. Admite no sólo la clásica excep­
ción de tráfico fronterizo, sino otras debidas a la consideración de las
diferencias en el grado de desarrollo de los países participantes e, in­
clusive, a la concepción misma de los medios para alcanzar la integra­
ción económica. Estas últimas excepciones, sin embargo, no desvirtú­
an la vigencia del principio de no discriminación, pues están sujetas a
condiciones expresamente estipuladas, referentes a las negociaciones
de los instrumentos pertinentes, así como al control institucional de la
aplicación de éstos. En diversas circunstancias, los argumentos para
autorizar algunas de estas excepciones a la no discriminación se han
fundado en la interpretación del principio o la norma de la reciproci­
dad que, al igual que el principio de la no discriminación, es uno de
los supuestos fundamentales de estos ordenamientos de integración.65
64 Zelada Castedo, Alberto, “Convergencia y multilateralismo en la ALADI”, en
Integración Latinoamericana, nQ 93, Buenos Aires, INTAL, 1984, y Zelada Castedo,
Alberto, “Los acuerdos del Programa de Integración y Cooperación Económica entre
Argentina y Brasil y el ordenamiento jurídico de la ALADI”, en Integración Latinoame­
ricana, nQ 129, Buenos Aires, INTAL, 1987.
65 En el ordenamiento de la antigua ALALC, por ejemplo, fueron establecidas,
asimismo, excepciones a la norma de la discriminación al autorizarse la suscripción, en-
CAPÍTULO V
173
En cuanto a la posible discriminación entre nacionales de un país
y nacionales de otro país miembro, en los tratados de integración,
especialmente en el caso de los ordenamientos en América Latina, es
frecuente la inclusión de la cláusula del “trato nacional”. Así, el Trata­
do de Montevideo 1980, en su artículo 46, dispone que “en materia de
impuestos, tasas y otros gravámenes internos, los productos originarios
del territorio de un país miembro gozarán en el territorio de los demás
países miembros de un tratamiento no menos favorable al que se apli­
que a productos similares nacionales”. De la misma manera, el Acuer­
do de Cartagena, en su texto modificado, incorpora esta cláusula en el
artículo 44. Por su parte, el artículo VII del Tratado General de Inte­
gración Económica Centroamericana, dispone que “ninguno de los
Estados signatarios establecerá ni mantendrá regulaciones sobre la
distribución o expendio de mercancías originarias de otro listado
signatario, cuando tales regulaciones tienda a colocarlos o efectivamen­
te la coloquen en situación discriminada con respecto a iguales mer­
cancías de producción nacional o importadas de cualquier otro país”.
Para concluir, se puede sostener que los ámbitos de validez de los
ordenamientos jurídicos de integración económica están en relación
directa con la índole de ordenamientos discriminatorios que éstos tie­
nen, así como con los principios y normas de no discriminación entre
los países miembros que consagran al mismo tiempo. Cualquier
hipotética ampliación del ámbito, por ejemplo mediante la
adhesión de un tercer Estado, supone reducir el ámbito de las
prohibiciones de discriminación externa y ampliar el ámbito
de la no discriminación interna. O, a la inversa, el mayor o
menor alcance de las reglas sobre discriminación o no
discriminación de la medida de los ámbitos, especialmente del ámbito
territorial y personal, de los ordenamientos de integración.
tre algunos países miembros, de los denominados “acuerdos de complementación indus­
triar y “acuerdos subregionales”, los cuales podían contener tratamientos en favor,
únicamente, de los países signatarios de los mismos. Véase Cárdenas, Emilio y Peña,
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CAPÍTULO VI
EL CONTROL DE LA LEGALIDAD, LA INTERPRETACIÓN
UNIFORME Y LA SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS
EN EL DERECHO DE LA INTEGRACIÓN
1. Aplicación e interpretación del derecho en las
organizaciones internacionales
La aplicación de las normas jurídicas e, inclusive, su cumplimiento por
parte de los destinatarios de las mismas suponen, necesariamente, un
acto de interpretación de su contenido y alcances. Esta premisa es
válida para todo orden jurídico, sea de carácter interno o de carácter
internacional. Se puede sostener, por ello, que la interpretación es la
condición para la aplicación y el cumplimiento de las normas jurídicas.
Al referirse al Derecho Internacional y, en especial, al Derecho de
las Organizaciones Internacionales, Henry G. Schermes sostiene:
“Whoever applies a rule in the way he thinks it should be understood.
This is why the Member Satates and the organs of the organization,
to whom most of the rules apply, have an extensive power to interpret
their rights, their obligations and their competence under the law of an
international organization”.1 En algunas circunstancias, esta
interpretación puede ser cuestionada por otro sujeto de derecho, dando
origen a una controversia. Por tal razón, como subraya este autor, “it
is difficult to separate questions of interpretation from disputes”. Sinembargo, no siempre una interpretación es el único motivo de
controversia. Los sujetos pueden estar de acuerdo en los aspectos
estrictamente legales o jurídicos de una materia, pero discrepar en
1 Schermes, Henry G., International Institutional Law, Leyden, A.W. Sijthoff, 1972.
186
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
cuanto a determinados hechos implicados en la aplicación o el
cumplimiento de las normas.
En respuesta a esta lógica, todo orden jurídico desarrolla, dentro
de sí mismo, los medios para la aplicación e interpretación de sus
normas, así como para la solución de los conflictos que surjan a
propósito de éstas, o de hechos referentes a su cumplimiento.
El examen de la aplicación del derecho en los ordenamientos de
integración económica, reclama, obligatoriamente, una referencia a las
soluciones sobre el particular utilizadas en el Derecho Internacional y,
especialmente, en el Derecho de las Organizaciones Internacionales. En
buena medida, los criterios de aplicación y los métodos de solución de
conflictos empleados en estos dos ámbitos normativos sirvieron de
inspiración a las fórmulas adoptadas en el Derecho de la Integración.
En ciertas circunstancias, además, esos métodos se emplean en forma
directa o, cuanto menos, en forma supletoria, en el ámbito de este
último.
El estudio del Derecho Internacional se concentra, preferentemen­
te, en los denominados métodos o procedimientos de solución pacífi­
ca de las controversias, que después de un largo proceso de entendi­
miento entre los Estados de la sociedad internacional se han incorpo­
rado al aservo de aquél. Según la doctrina más difundida, dichos mé­
todos pueden ser agrupados en dos grandes categorías: los procedimien­
tos diplomáticos y los procedimientos jurisdiccionales. En el primer grupo
figuran la negociacióny los buenos oficios, la mediación, la conciliación,
la investigación y los recursos ante organizaciones internacionales. En
la segunda categoría, se incluyen el arbitraje y el recurso judicial?
2
Véase Vinuesa, Raúl Emilio, “La solución pacífica de controversias entre Esta­
dos”, en OEA, Noveno Curso de Derecho Internacional organizado por el Comité Jurídi­
co Interamericano, Washington D.C., Secretaría de la OEA, 1983.
Advierte este autor, con acierto, que de todos estos métodos sólo uno de ellos, la
negociación, supone la no intervención de un tercero. La negociación, considerada el
“método originario”, produce un resultado final que “se basará en concesiones recípro­
cas”, originando un “acuerdo o tratado en donde las partes generan un régimen jurídi­
co particular aplicable para la solución de la controversia”. Los buenos oficios implican
la intervención de un tercero, generalmente un Estado, que “acerca a las partes en
conflicto cuando éstas han interrumpido la posibilidad de negociar directamente” y
“ejerce su persuasión para que los Estados acepten la necesidad de llegar a un acuer­
do”. En la mediación, la intervención del tercero supone, además de acercar a las par­
tes en conflicto, proponer “cursos de acción” o “soluciones alternativas”. La conciliación
se caracteriza por el hecho de que el tercero propone “formalmente una solución al
conflicto planteado”. En el procedimiento de la investigación, las comisiones respecti­
vas tienen la “misión de establecer los hechos sobre los cuales existe una controversia”,
dejando que las partes involucradas decidan o acuerden el curso de acción a seguir. Por
último, los recursos ante organizaciones internacionales, no innovan, en su esencia, los
CAPÍTULO VI
187
Al definir los alcances o el ámbito de estos métodos, la doctrina
ha intentado diferenciar los conflictos entre Estados en conflictos
políticos y conflictos jurídicos, así como en controversias justiciables y
controversias no justiciables. De acuerdo con este punto de vista, los
métodos diplomáticos serían aplicables a los conflictos políticos y no
justiciables, mientras que los procedimientos jurisdiccionales a las
controversias jurídicas o justiciables.3
Sin embargo, no todos los autores aceptan sin reservas esta
diferenciación. En opinión de Raúl Emilio Vinuesa, debido a que en la
práctica “la calificación del conflicto como político o jurídico, justiciable
o no justiciable, depende no de pautas objetivas, sino de la intención y
deseo de las partes, es inaceptable doctrinariamente asimilar los
métodos diplomáticos a los conflictos calificados como políticos y los
métodos jurisdiccionales a los conflictos calificados como jurídicos”.4 En
todo caso, las controversias entre Estados son, en términos generales,
controversias de derecho, por lo cual son aplicables a cualesquiera de
ellas los procedimientos diplomáticos o jurisdiccionales que más
convengan a los intereses de los Estados involucrados o que más se
adecúen a la naturaleza de los conflictos.
Los métodos de solución de controversias antes mencionados no
son ajenos al Derecho de la Integración. Por su propia naturaleza, sin
embargo, es notoria en éste la propensión al empleo de los
procedimientos jurisdiccionales, sin que esto signifique dejar de lado
totalmente los métodos diplomáticos.
Las concepciones y prácticas del Derecho de la Integración están
más cerca de los procedimientos utilizados en los sistemas normativos
de las organizaciones internacionales. En rigor, las primeras son una
versión más perfeccionada de los métodos empleados en estas
organizaciones. Por este motivo, es útil traer a colación los comentarios
de Peter Ver Loren Van Themaat, contenidos en la síntesis de uno de
los más ambiciosos estudios emprendidos sobre el Derecho de las
Organizaciones Económicas Internacionales.5 Según este autor, las
controversias dentro de una organización internacional pueden ser de
métodos diplomáticos tradicionales, sino que simplemente reemplazan con el órgano de
una organización al Estado tercero, para ejercitar buenos oficios, mediar, conciliar o
investigar.
3 Briggs, H.W., The Law of Nations, Nueva York, Appleton-Century Crofts Inc.,
segunda edición, 1966. Citado por Vinuesa, Raúl Emilio, ob. cit.
4 Vinuesa, Raúl Emilio, ob. cit
5 Ver Loren Van Themaat, Peter, The Changing Structure of International Econo­
mic Law, La Haya, Martinus Nijhoff Publishers, 1981.
188
DERECHO DE ^IN T EG R A C IÓ N ECONÓMICA REGIONAL
los siguientes tipos: 1) controversias entre la organización y sus Estados
miembros; 2) controversias entre los Estados miembros de la
organización; 3) controversias entre la organización y otros sujetos de
los Estados miembros o de Estados no miembros; 4) controversias
entre la organización y sus funcionarios; 5) controversias entre un
Estado miembro y personas privadas con referencia a las normas
básicas o a la aplicación de decisiones de la organización; 6)
controversias entre personas privadas dentro del ámbito de materias del
derecho de la organización, y 7) controversias entre la organización y
personas privadas en materias reguladas por el derecho interno de los
Estados.
Para lograr la solución de estos conflictos, de acuerdo con Peter
Ver Loren Van Themaat, las diversas organizaciones económicas inter­
nacionales adoptaron los siguientes métodos: 1) procedimientos de
control referidos al cumplimiento de las decisiones de la organización,
que no conducen a la aplicación de medidas obligatorias o que no tie­
nen efectos jurídicos muy precisos; 2) procedimientos que, aún sin
llegar a medidas obligatorias, tienen efectos jurídicos concretos; 3)
procedimientos destinados a prevenir las controversias mediante la
autorización para no aplicar, excepcionalmente, ciertas normas
obligatorias adoptadas por la organización, bajo el control de algún
órgano de ésta; 4) procedimientos de arbitraje, y 5) procedimientos
jurisdiccionales.6
Es innegable que los esquemas precedentes ayudan a comprender
las características de los ordenamientos jurídicos de las organizaciones
económicas internacionales, incluidas las organizaciones de integración
económica, desde el punto de vista de la aplicación de sus normas y,
sobre todo, de las disputas que pudiesen surgir a propósito de su
interpretación o de hechos involucrados en dicha aplicación.
Constituyen un instrumento analítico especialmente útil para el examen
del tema. Cubren, prácticamente, todas las posibilidades de
controversias en el ámbito de una organización, así como todos los
métodos utilizados para su solución.
De todas maneras, dependiendo de la índole del programa a cargo
6
El análisis comparativo dirigido por Peter Ver Loren Van Themaat abarcó el
ordenamiento jurídico y la estructura orgánica de las siguientes organizaciones econó­
micas internacionales: el Sistema de las Naciones Unidas, el Fondo Monetario Interna­
cional (FMI), el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), la
Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE), el Consejo de
Asistencia Económica Mutua (COMECOM), la Comunidad Europea (CE), la Organiza­
ción de Países Exportadores de Petróleo (OPEP), la Agencia Internacional de Energía,
el Banco Mundial (BM), algunas organizaciones regionales de países en desarrollo y
algunos convenios internacionales sobre productos básicos.
CAPÍTULO VI
189
de las respectivas organizaciones de integración económica y, sobre
todo, de la naturaleza misma de sus ordenamientos jurídicos, las
soluciones adoptadas dentro de éstos tienen rasgos particulares. Si bien
los criterios fundamentales de la concepción de los medios de solución
de controversias en estos sistemas normativos se extraen de la doctrina
y la práctica del Derecho Internacional, por sus características
operativas y funcionales, así como por sus propósitos, esos
procedimientos pertenecen a la categoría de los medios utilizados por
las organizaciones internacionales. Aún así tienen ciertos aspectos,
derivados de supuestos especiales, que también los diferencian de los
métodos empleados en las organizaciones internacionales basadas en
la cooperación.
2. Control de la legalidad, interpretación uniforme
y solución de controversias en los ordenamientos
de integración económica
Una primera cuestión que se plantea en la fase de aplicación y
desarrollo de las normas de un ordenamiento jurídico de integración
deriva de los eventuales conflictos entre las normas de derecho
derivado y las normas de derecho originario. Una segunda cuestión
tiene sus raíces en las hipotéticas controversias que pudieran surgir
entre los Estados miembros de un esquema de integración a propósito
de la interpretación de las normas de su ordenamiento jurídico o de
hechos involucrados en la aplicación de éstas. Para enfrentar ambas
situaciones, los sistemas normativos de integración disponen, dentro de
su propio ámbito, de los medios para controlar la legalidad de los actos
creadores de normas de derecho derivado y para solucionar dichas
controversias.
Los procedimientos de control de la legalidad de los actos
creadores de derecho de los órganos de los esquemas de integración,
tienen su fundamento en la concepción de los respectivos sistemas
normativos como verdaderos órdenes jurídicos. De igual manera, se
inspiran en la concepción, consecuencia de la anterior, de los vínculos,
en términos de jerarquía, entre los diversos conjuntos de normas que
componen dichos ordenamientos. Bien señala Eduardo Jiménez de
Aréchaga que “una de las características de las normas jurídicas,
consideradas en su conjunto, es la de configurar un sistema coherente
y orgánico: en el Derecho de cada país, así como en el Derecho
Internacional, las normas jurídicas se presentan como un todo dotado
de congruencia lógica, un sistema donde rige el principio de no
190
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
contradicción”.7 Esa congruencia se asegura “mediante el imperio de
dos principios, el de derogación y el de jerarquía”. De acuerdo con el
primero, cuando se dan dos normas contradictorias de igual jerarquía,
la segunda en el tiempo deja sin efecto a la primera. Conforme al
principio de jerarquía, las normas de inferior nivel se deben adecuar a
las normas de nivel superior.
En los ordenamientos de integración económica, los tratados
fundacionales, en los que están incluidas las disposiciones de derecho
originario, desempeñan el papel de norma fundamental o de última
razón de validez de las normas de derecho derivado. Fijan, por ello, las
condiciones materiales y los requisitos formales de los actos creadores
de estas últimas, sea que se ejerzan por órganos dotados de
competencias y poderes normativos, o que consistan en nuevos
acuerdos entre los Estados miembros. El derecho derivado debe
satisfacer tales condiciones o, dicho en otros términos, debe estar
provisto de “legalidad”.
El citado Eduardo Jiménez de Aréchaga señala, en otro trabajo, que
los métodos de control de la legalidad de los “actos comunitarios”, junto
con los procedimientos de “interpretación unitaria” del derecho de un
esquema de integración tienen la finalidad de “mantener la unidad del
orden jurídico comunitario". Esta unidad puede ser entendida como
provista de dos dimensiones: una intrínseca y otra extrínseca. La unidad
intrínseca implica “una estricta concordancia entre las normas derivadas
y las normas que integran el marco jurídico original”. La unidad
extrínseca supone “la adecuación de la conducta de los sujetos a las
disposiciones de ese orden jurídico”. La falta de concordancia y la falta
de adecuación constituyen verdaderas violaciones del derecho: en el
primer caso, “por la acción de los propios órganos de la comunidad” y
en el segundo, “por la conducta ilícita de los sujetos sometidos al orden
jurídico”.8
De acuerdo con este punto de vista, cabe entender que los
procedimientos de control de la legalidad abarcan tanto los eventuales
actos ilegales de los órganos normativos cuanto las posibles acciones
y omisiones —también denominados “incumplimientos”— de los
sujetos destinatarios de las normas de un ordenamiento de integración.
En rigor, resulta más conveniente calificar como genuinos medios de
7 Jiménez de Aréchaga, Eduardo, Introducción al Derecho, Montevideo, Fundación
de Cultura Universitaria, 1983.
8 Jimenez de Aréchaga, Eduardo y Paolillo, Felipe, “Contralor de la legalidad de
los actos comunitarios. Interpretación unitaria del Derecho de Integración”, en Derecho
de la Integración, n° 1, Buenos Aires, INTAL, 1967.
CAPÍTULO VI
191
control de la legalidad a los métodos dirigidos a los actos de los órganos
normativos. Los procedimientos relativos a los “incumplimientos” de los
Estados miembros, en cambio, están más cerca, por sus fundamentos
y por las condiciones para su puesta en funcionamiento, de los medios
para dirimir las controversias entre éstos. En buena medida, un acto
de incumplimiento puede tener su origen en una forma determinada de
interpretar una norma o en una conducta conectada con la aplicación
de la norma, la cual puede provocar una impugnación por parte de otro
sujeto eventualmente perjudicado por dicho incumplimiento, con lo que
se plantea, en sentido estricto, una controversia entre dos sujetos de
derecho.
En la práctica, los ordenamientos de integración económica han
optado por diversos métodos para el control de la legalidad de los actos
de los órganos de sus estructuras orgánicas. En algunos sistemas, las
funciones de control están radicadas, principalmente, en los mismos
órganos creadores de normas. En otros, esas funciones se encomiendan
a un órgano diferente e independiente de los demás. La primera fórmula
está inspirada en cierto predominio de los modos convencionales de
creación de normas vinculantes. 1.a segunda, en cambio, se traduce en
la adopción de medios o procedimientos jurisdiccionales.
Cosa parecida ocurre con los métodos para la solución de
controversias. En algunos casos predominan los métodos diplomáticos
del Derecho Internacional tradicional, mientras que en otros tienen
mayor relevancia los procedimientos jurisdiccionales, sean “arbitrales”
o “judiciales”. En todas las circunstancias, obviamente, los métodos
diplomáticos o, por lo menos, algunos de ellos, como la “negociación”,
los “buenos oficios” y la “mediación”, no están totalmente excluidos.
Muchas veces, estos procedimientos, en especial la “negociación”, se
aplican en instancias previas al recurso a los medios jurisdiccionales.
Por lo que se refiere a la denominada “interpretación uniforme” del
Derecho de la Integración son igualmente diversas las fórmulas de
solución adoptadas. La necesidad de este tipo de interpretación surge
como consecuencia de la posibilidad de que las normas de un
ordenamiento de integración sean aplicadas y, en consecuencia,
interpretadas por autoridades diferentes. En ciertos casos, dicha
aplicación e interpretación corresponde a los órganos de las estructuras
institucionales de los esquemas de integración. En otros, las mismas
funciones son ejercidas por órganos de los gobiernos nacionales de los
Estados participantes. Esta posibilidad existe en la aplicación e
interpretación tanto por la vía ejecutiva como por la vía jurisdiccional.
Como bien advierte Isidro Morales Paul, en el ámbito territorial de
los Estados participantes en un esquema de integración económica, “las
192
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
normas emanadas de las instituciones comunitarias ampliarán el campo
del Derecho aplicable, tanto desde el punto de vista cuantitativo, como
cualitativo”. La adopción de dichas normas hará surgir “la necesidad
de aplicar normas no emanadas del poder legislativo interno,
concurrentemente con las normas del Derecho Interno y, al propio
tiempo, normas con características específicas, que responden a
finalidades específicas con características particulares, que las
distinguen de las normas ordinarias”.9
La necesidad de asegurar una cierta unidad en la interpretación y
aplicación de las normas de los ordenamientos de integración
económica se hace más evidente por el hecho de que tales
disposiciones tienen efectos no sólo en cuanto al comportamiento de
los Estados sino, igualmente, en cuanto a los derechos y obligaciones
de las personas particulares. Para hacer valer estos derechos, siempre
está abierta para estos últimos sujetos la vía contencioso-administrativa
o judicial que corresponda, dentro del derecho interno de su propio
país. Esta posibilidad, en caso de realizarse, obliga a las autoridades
administrativas o judiciales pertinentes a ejercitar sus potestades de
interpretación y aplicación del derecho del sistema de integración.
Al mismo tiempo, por el hecho de que las normas emanadas de
los órganos de los esquemas de integración requieren, en todos los
casos, de disposiciones de derecho interno para su aplicación efectiva
e, inclusive, en otros casos, de normas de incorporación a este derecho,
se precisa de la intervención de las autoridades nacionales para tal
efecto. Al ejercer sus poderes estas autoridades también realizan una
verdadera interpretación de las reglas del derecho de integración.
Las vías abiertas, sobre todo en favor de los particulares, para
demandar, por la vía contencioso-administrativa o judicial, la aplicación
de las normas de un ordenamiento de integración, están en conformidad
con las garantías inherentes a todo orden normativo. Por otra parte, los
actos interpretativos con fines de aplicación a cargo de autoridades
nacionales con competencias ejecutivas forman parte de los
procedimientos corrientes para formalizar la aplicabilidad, en el ámbito
territorial de los Estados, de las normas surgidas dentro de un orden
de integración. Sin embargo, estas posibilidades de intervención crean
el riesgo de que surjan múltiples, diferentes y, hasta en ciertas
circunstancias, contradictorias interpretaciones de tales disposiciones.
9
Morales Paul, Isidro, Derecho Internacional Económico. Derecho de la Integración,
Caracas, Editorial Jurídica Venezolana, 1980. Véase, asimismo, Gaudet, Michel, “El juez
nacional y Ja Comunidad Europea”, en INTAL, La dimensión jurídica de la integración.
Europa y Africa, Buenos Aires, INTAL, 1973.
CAPÍTULO VI
193
Para evitar ese riesgo, los ordenamientos de integración incorporan
medios para garantizar una interpretación “uniforme”.
En algunos sistemas de integración, esos medios se identifican,
preferentemente, con las potestades de los mismos órganos que emiten
normas obligatorias. Se entiende que tales poderes incluyen,
necesariamente, la facultad de interpretar las propias disposiciones
mediante normas adicionales, por ejemplo, de carácter reglamentario.
En otros sistemas, en cambio, la función de interpretación está radicada,
en última instancia, en un órgano jurisdiccional, independiente de los
órganos normativos. En general, las diferentes soluciones dependen, en
alto grado, de las características del correspondiente esquema de
integración, en cuanto a la amplitud y profundidad de sus objetivos, así
como de la naturaleza del efecto de las normas adoptadas por sus
órganos, desde el punto de vista de la materia y de los sujetos
destinatarios de las mismas.
3. El sistema de la Comunidad Europea
En el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea, las funciones
de control de la legalidad, solución de controversias e interpretación
uniforme, por la vía jurisdiccional, están concentradas en el Tribunal
de Justicia, establecido por los Tratados de París y de Roma. Según la
opinión de Pierre Pescatore, “el sistema judicial creado por los tratados
que establecen las Comunidades se singulariza, en muchos aspectos,
en relación con todo lo que hasta ese momento se había imaginado y
practicado”.10 Este Tribunal, en efecto, se diferencia con nitidez de los
sistemas de arbitraje y judiciales, empleados en el Derecho
Internacional tradicional.11
El artículo 134 del Tratado de la Comunidad Económica Europea
define los cometidos y la naturaleza del tribunal en los siguientes
términos: “El Tribunal de Justicia garantizará el respeto del derecho en
10 Pescatore, Pierre, Derecho de la Integración: nuevo fenómeno en las relaciones
internacionales, Buenos Aires, INTAL, 1973
11 El Tribunal Internacional de Justicia de las Naciones Unidas puede ser consi­
derado como el sistema más avanzado dentro del Derecho Internacional. Sin embargo,
el solo hecho de que su jurisdicción no sea obligatoria sino voluntaria, o sea dependien­
do del previo acuerdo entre los Estados, lo diferencia con claridad del Tribunal de la
Comunidad Europea. Sobre la naturaleza y las funciones del primer tribunal se puede
consultar, entre otros, el siguiente trabajo: Caminos, Hugo, “La Corte Internacional de
Justicia”, en Curso de preparación para la enseñanza de las Naciones Unidas, Rosario,
Argentina, Universidad del Litoral, 1961.
194
DERECHO D E IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
la aplicación e interpretación del presente Tratado7’. En función de esto,
el mismo instrumento le asigna las siguientes competencias básicas: 1)
ejercer el “control de la legalidad de los actos del Consejo y de la
Comisión' y, en tal virtud, “pronunciarse sobre los recursos por
incompetencia, quebrantamiento de las formas sustanciales, violación del
presente Tratado o de cualquier regla de derecho relativo a su aplicación
o abuso de poder”, así como conocer y pronunciarse sobre las demandas
en contra de estos mismos órganos, cuando en violación del Tratado,
se “abstengan de pronunciarse”; 2) conocer y pronunciarse sobre las
demandas interpuestas en contra de un Estado miembro, por presunto
incumplimiento de las “obligaciones que le incumben” en virtud del
Tratado, y 3) Pronunciarse, a solicitud de una autoridad judicial nacional
y a “título prejudicial” sobre la “interpretación” del Tratado, la “validez
e interpretación de los actos realizados por las instituciones de la
Comunidad” y la “interpretación de los estatutos de los organismos
creados por un acto del Consejo, cuando dichos estatutos así lo
prevean”.12
Aparte de estas competencias básicas, el Tribunal tiene otras
facultades accesorias, pero no menos importantes. En este sentido, es
competente, asimismo, para conocer y resolver sobre lo siguiente: 1)
los “litigios relativos a la reparación de los daños” por acciones de la
Comunidad y en virtud de su responsabilidad extracontractual; 2) los
litigios relativos a la “ejecución de las obligaciones de los Estados
miembros que derivan de los Estatutos del Banco Europeo de Inversiones”,
así como de las resoluciones del Consejo de Gobernadores y del
Consejo de Administración del Banco, y 3) cualquier “litigio entre la
Comunidad y sus agentes, dentro de los límites y condiciones
determinados por el estatuto resultante del régimen aplicable a estos
últimos”.13Por otra parte, mediando una “cláusula compromisoria” o un
“compromiso” previo entre los Estados miembros, el Tribunal tendrá
facultades para juzgar en un “contrato de derecho público o de derecho
privado celebrado por la Comunidad o en su nombre” y para
“pronunciarse sobre cualquier litigio entre Estados miembros,
relacionado con el objeto” del Tratado de la CEE.14
El Tribunal de la Comunidad, por último, tiene competencia para
emitir “dictámenes” y “opiniones” en los siguientes casos: 1) cuando
se trate de introducir modificaciones en el Tratado de la Comunidad
12 Véase los artículos 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176 y 177 del Tratado de
la CEE.
13 Véase los artículos 179 y 180 del Tratado de la CEE.
14 Véase los artículos 181 y 182 del Tratado de la CEE.
CAPÍTULO VI
195
Europea del Carbón y del Acero, en los términos de lo dispuesto por
su artículo 3, y 2) cuando el Consejo, la Comisión o uno de los Estados
miembros soliciten opinión o dictamen previo acerca de la
compatibilidad con las disposiciones del Tratado de la CEE, de concluir
un acuerdo entre la Comunidad y terceros Estados u organismos
internacionales.15
Al referirse a la naturaleza y las funciones del Tribunal de Justi­
cia de la Comunidad, Nicola Catalano ha destacado que “es una juris­
dicción permanente y obligatoria” y, además, “una jurisdicción interna
del orden jurídico instaurado por la creación de las Comunidades Euro­
peas”. No se lo puede considerar, por consiguiente, “como una juris­
dicción internacional, especialmente por el hecho de que, no sólo los
Estados miembros, sino también los sujetos de derecho de los Estados
miembros, tienen título para apelar a él, si bien dentro de determina­
dos límites”.16
En opinión de este mismo autor, el Tribunal puede ser asimilado,
“con ciertas reservas”, a una Corte Constitucional, a un Consejo de
Estado y a una Corte de Casación. La primera similitud es posible “si
se admite que los tres tratados son comparables, en sus grandes
lincamientos, a una constitución comunitaria” y si se comprueba que
“las disposiciones de los tratados son rígidas, en sentido de que las
normas adoptadas por las instituciones comunitarias no podrían derogar
las disposiciones de cada tratado”. El Tribunal actúa como Corte
Constitucional en los tres casos siguientes: 1) “Cuando es llamado a
pronunciarse acerca de la legalidad de los actos normativos de las
Comunidades”, 2) “Cuando estatuye acerca de los conflictos entre los
Estados miembros y las instituciones de la Comunidad”, y 3) “Cuando
es llamado a emitir dictámenes acerca de la compatibilidad de las
modificaciones del Tratado de la CECA con las disposiciones de dicho
15 El artículo 95 del Tratado de la CECA autoriza la enmienda de éste “si dificul­
tades imprevistas reveladas por la experiencia en las formas de aplicación del presente
Tratado, o un cambio profundo en las condiciones económicas o técnicas que afecten
directamente al mercado común del carbón y del acero, hicieren necesaria una adapta­
ción de las reglas relativas al ejercicio por la Alta Autoridad de los poderes que le han
sido conferidos”. Estas modificaciones, “serán objeto de propuestas preparadas por
acuerdo entre la Alta Autoridad y el Consejo, que decidirá por mayoría de ocho nove­
nas partes de sus miembros, y sometidas al dictamen del Tribunal”.
En cuanto a la celebración de acuerdos con terceros países y organizaciones
internacionales, según el artículo 228 del Tratado de la CEE, los mismos serán “nego­
ciados” por la Comisión y “concluidos” por el Consejo. “El Consejo, la Comisión o un
Estado miembro podrán recurrir al dictamen previo del Tribunal de Justicia sobre la
compatibilidad del acuerdo previsto con las disposiciones” del Tratado.
16 Catalano, Nicola, Manual de Derecho de las Comunidades Europeas, Buenos Aires,
INTAL, 1966.
196
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Tratado, o acerca de la compatibilidad de un acuerdo internacional
concluido entre la Comunidad Económica y un Estado tercero o una
organización internacional, con las disposiciones del Tratado de la
CEE”.
Las funciones del Tribunal que lo asemejan a un Consejo de Estado
se hacen visibles en la hipótesis de que se recurra a él “en demanda
de anulación de un acto administrativo propiamente dicho (medidas
individuales concernientes a una empresa, a un funcionario)”. Por
último, el Tribunal ejerce una competencia comparable a la de una
Corte de Casación, “en la hipótesis de que sea llamado a verificar la
legalidad de las decisiones del Comité de arbitraje previsto en el artículo
18 de la CEEA”.
Para otros autores, como PJ.G. Kapteyn y Peter Ver Loren Van
Themaat, las competencias del Tribunal pueden ser agrupadas en las
tres categorías siguientes: 1) solución de controversias, 2) emisión de
opiniones obligatorias con carácter excepcional, y 3) emisión de
interpretaciones prejudiciales. En consecuencia, sus funciones son
similares a las de una Corte Administrativa y a las de una Corte
Constitucional17
4. Los sistemas de control de la legalidad,
interpretación uniforme y solución de controversias
en América Latina
Los procedimientos para el control de la legalidad, la solución de
controversias y la interpretación uniforme del derecho, en los esquemas
de integración económica entre países latinoamericanos, no son iguales
entre sí. Como no pudo ser de otro modo, sus características fueron
influidas por la naturaleza y los alcances de los respectivos programas
de integración y, sobre todo, por concepciones un tanto diferentes en
cuanto a función del derecho como instrumento para el logro de sus
objetivos
Con todo, siguiendo una tradición firmemente arraigada en la
región, siempre ha existido una especial preocupación por el tema.18
Algunos esquemas de integración económica, como el Mercado Común
17 Kapteyn, P.J.G. y Ver Loren Van Themaat, Peter, Introduction to the Law of the
European Communities, Londres, Sweet and Maxwell, 1973.
18 Una breve pero completa exposición de los procedimientos desarrollados entre
los países americanos se puede consultar en Puig, Juan Carlos, "Traditional Diploma-
CAPÍTULO VI
197
Centroamericano y la Comunidad del Caribe, incluyeron, desde su
origen y en sus tratados fundacionales, algunas disposiciones sobre el
particular. En otros, como la antigua Asociación Latinoamericana de
Libre Comercio y el Grupo Andino, se realizaron esfuerzos posteriores
para colmar el vacío de sus tratados constitucionales. En todos los casos
se propusieron y discutieron diversas propuestas e iniciativas,
originadas en los círculos académicos o en los órganos de los sistemas
de integración.
Las fórmulas aplicadas han estado condicionadas, asimismo, por
las concepciones previas sobre los modos de creación del derecho,
adoptadas en los respectivos ordenamientos jurídicos de integración.
Así, por ejemplo, no es infrecuente enfatizar el empleo de proce­
dimientos diplomáticos de solución de conflictos, como tampoco lo es
la práctica de encomendar las funciones de control de la legalidad e,
inclusive, de solución de controversias, a los mismos órganos norma­
tivos. En un solo caso, las fórmulas jurisdiccionales se han traducido
en el establecimiento de un Tribunal permanente. En otros, se ha re­
currido, a lo sumo, al sistema del Tribunal arbitral no permanente.
Las reglas sobre requisitos para la aprobación de disposiciones
obligatorias por los órganos normativos no han sido menos influyentes.
Con relación a muchas materias importantes, predomina, como se ha
visto, el criterio de la unanimidad para la adopción de decisiones en
dichos órganos. En estas condiciones resulta menos imperiosa la
necesidad de emplear métodos adicionales, sobre todo para el control
de la legalidad de los actos de éstos.
Por último, la magnitud de los resultados materiales efectivamente
alcanzados en el desarrollo de los programas de integración económica
entre los países de la región no ha sido lo suficientemente importante
para estimular la búsqueda de medios más desarrollados para la
aplicación y la interpretación del derecho. En muchos casos, los
intereses involucrados o afectados se concentran en un número
relativamente reducido de sujetos, a la inversa de lo que habría ocurrido
si los programas —por ejemplo los de eliminación de obstáculos al
comercio o de coordinación de políticas económicas—, hubiesen
alcanzado las metas originariamente previstas.
tic Approaches to the Control of Latin American Conflicts”, en Morris, Michael A.
compilador, Controlling Latin American Conflicts. Ten approaches, Boulder, Colorado.
Westview Press, 1983.
198
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
4.1. Los procedimientos en la Asociación Latinoamericana
de Integración (ALADI)
A la inversa de lo ocurrido en la antigua Asociación Latinoamericana
de Libre Comercio, en la ALADI aún no se ha desarrollado un sistema
más o menos complejo para el control de la legalidad y la solución de
las controversias.19Sin embargo, el Tratado de Montevideo 1980 y otras
disposiciones básicas contienen referencias sobre el particular que dan
pie para sostener que existen, así sean incipientes o poco precisos,
determinados procedimientos para esos efectos.
Por las características especiales del ordenamiento jurídico de la
ALADI, que combina formas de creación normativa basadas en la
descentralización de los poderes —como en el caso de los “acuerdos
de alcance parcial”— con formas basadas en una mayor centralización
—como en el caso de los “acuerdos de alcance regional” y la
“preferencia arancelaria regional”—, se plantean problemas particulares
en cuanto al control de la legalidad de los actos normativos, así como
sobre eventuales controversias a propósito de la interpretación y
aplicación de las normas jurídicas pertinentes. La situación se hace más
compleja aún en razón de otros dos factores: primero, la combinación
de modos convencionales y de procedimientos no convencionales de
creación de normas de derecho derivado, y segundo, la existencia de
varios sistemas institucionales creados dentro de los acuerdos de
alcance parcial que, de alguna manera, están conectados con los
órganos de la estructura orgánica central de la Asociación.
Al fijar las competencias de algunos de estos últimos órganos, así
como al determinar las reglas para la aplicación de los mecanismos de
integración de alcance parcial, el Tratado de Montevideo 1980 enuncia
ciertas pautas para enfrentar la necesidad de controlar la legalidad de
determinados actos y arbitrar medios para solucionar eventuales
controversias.
Con referencia a lo primero, por ejemplo, son dignas de mención
las disposiciones contenidas en los incisos n) y ñ) del artículo 37 del
19
Dentro de la ALALC, a pesar de que el Tratado de Montevideo de 1960 no
contenía normas básicas al respecto, se instauró un mecanismo de solución de contraversias basado en el arbitraje, mediante el Protocolo suscripto el 2 de septiembre de
1967. De igual manera, mediante la Resolución 165 de la Conferencia de las Partes
Contratantes se estableció un Mecanismo Provisional para la Solución de Controversias,
que regiría hasta tanto entre en vigencia el mencionado Protocolo. Un análisis sobre
esta materia, incluyendo los antecedentes y las características de estos regímenes, se
puede consultar en Instituto Interamericano de Estudios Jurídicos Internacionales,
Derecho de la Integración Latinoamericana, Buenos Aires, Ed. Depalma, 1969.
CAPÍTULO VI
199
Tratado, referentes a las facultades del Comité de Representantes.
Según el inciso n), el Comité tiene competencia para “apreciar
multilateralmente los acuerdos parciales que celebren los países
miembros” de la Asociación con otros países latinoamericanos no
miembros.20 De acuerdo con el inciso ñ), el Comité tiene atribuciones
para “declarar la compatibilidad de los acuerdos parciales que celebren
los países miembros” de la Asociación con países en desarrollo no
miembros.21
Si bien la naturaleza de la denominada “apreciación multilateral”
no está definida con precisión, tanto ésta como el procedimiento de
“declarar la compatibilidad” bien pueden ser considerados verdaderos
medios para controlar la legalidad de estos dos tipos de acuerdos. Esas
competencias son ejercidas de oficio por el Comité de Representantes,
y en el desarrollo de los respectivos procedimientos quedan abiertas
las vías para que cualesquiera de los países miembros plantee sus
observaciones u objeciones.22
El posible ejercicio de funciones de control de la legalidad surge,
igualmente, de la forma en que se puedan ejercer otras facultades
conferidas a los órganos de la Asociación. Así, por ejemplo, de acuerdo
con el inciso i) del artículo 38 del Tratado de Montevideo 1980, la
Secretaría de la Asociación tiene atribución para “analizar por iniciativa
propia, para todos los países, o a pedido del Comité, el cumplimiento
de los compromisos convenidos y evaluar las disposiciones legales de los
países miembros que alteren directa o indirectamente las concesiones
pactadas”.
Esta facultad está relacionada con la atribución otorgada a la
Secretaría por el inciso a) del mismo artículo, de “formular propuestas”
20 En concordancia con esta disposición, el artículo 25 del Tratado referente a los
acuerdos parciales con otros países latinoamericanos no miembros, estipula en su inci­
so c) que tales acuerdos “deberán ser apreciados multilateralmente por los países
miembros en el seno del Comité a efectos de conocer el alcance de los acuerdos pac­
tados y facilitar la participación de otros países miembros en los mismos”.
21 En concordancia con esta norma, el artículo 27 del Tratado, referente a los
acuerdos parciales con otros países en desarrollo no latinoamericanos, prescribe, en su
inciso c), que “deberá declararse su compatibilidad con los compromisos contraídos por
los países miembros en el marco del presente Tratado y de acuerdo con los literales a)
y b) del presente artículo.
22 Sobre la naturaleza, alcances y posibles efectos del trámite de “apreciación
multilateral” se puede consultar Zelada Castedo, Alberto y Halperin, Marcelo, “Los
acuerdos de alcance parcial con países latinoamericanos no miembros de la ALADI en
relación con los principios y normas sobre tratamientos especiales en favor de los paí­
ses de menor desarrollo económico relativo”, en Integración Latinoamericana, nQ 110,
Buenos Aires, INTAL, 1986.
200
DERECHO D E IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
a los órganos de la Asociación, así como con los poderes generales o
especiales de los que están investidos éstos. En el caso del Consejo de
Ministros, con el poder, según el inciso a) del artículo 30, de “dictar
normas generales que tiendan al mejor cumplimiento de los objetivos
de la Asociación”, o con la competencia, de acuerdo con el inciso b)
del mismo artículo, de “adoptar medidas correctivas de alcance
multilateral”. En el caso de la Conferencia de Evaluación y
Convergencia, con los poderes conferidos por el inciso a) del artículo
33 del Tratado, para “examinar el funcionamiento del proceso de
integración en todos sus aspectos” y para “recomendar al Consejo la
adopción de medidas correctivas de alcance multilateral”. Por último,
en el caso del Comité de Representantes con las facultades de que
dispone, en virtud de los incisos b) y k) del artículo 35, para “adoptar
las medidas necesarias para la ejecución” del Tratado y de todas sus
normas complementarias y para “formular recomendaciones al Consejo
y a la Conferencia”.
En el supuesto de que, sobre la base del “análisis” y de la
“evaluación” que, eventualmente, realice la Secretaría, así como en
atención a las propuestas que formule, alguno de los restantes órganos
conviniera en dictar normas que impongan la rectificación de
determinados comportamientos, de disposiciones adoptadas en el
ámbito del ordenamiento jurídico de la Asociación e, inclusive, de reglas
aprobadas en el ámbito nacional por los países miembros, se trataría
de un verdadero procedimiento de control de la legalidad.
Por lo que se refiere a los acuerdos de alcance parcial suscriptos
entre países miembros de la Asociación, si bien no están sujetos al
trámite de “apreciación multilateral” ni al procedimiento de “declaratoria
de compatibilidad”, pueden ser objeto, igualmente, de otros métodos
de control de legalidad. En este sentido, se puede interpretar que la
regla establecida por el inciso f) del artículo 5 de la Resolución 2 del
Consejo de Ministros de la Asociación bien puede servir de fundamento
para la aplicación de dichos métodos. Según esta norma, relativa a los
requisitos de procedimiento para la negociación y suscripción de
acuerdos de alcance parcial, “si algún país miembro estimara que en
el acuerdo firmado no se han observado las normas generales y procesales,
podrá reclamar ante el Comité, el que se pronunciará en un plazo
máximo de 60 días”. Si este pronunciamiento supusiese la modificación
del acuerdo considerado, a fin de adecuarlo a las normas que regulan
sus formalidades, se trataría, igualmente, de un auténtico procedimiento
de control de la legalidad a cargo de este último órgano.
Esta facultad del Comité está estrechamente relacionada con la
atribución que le confiere el Tratado de Montevideo 1980 a través del
inciso m) de su artículo 35, en el sentido de “proponer fórmulas para
CAPÍTULO VI
201
resolver las cuestiones planteadas por los países miembros, cuando
fuere alegada la inobservancia de algunas de las normas o principios del
presente Tratado”. De este modo, el desarrollo del procedimiento de
control de la legalidad vincula a éste con un método de solución de
controversias equiparable a la mediación.
Otros métodos para la solución de conflictos están inscriptos en
los diversos acuerdos de alcance parcial suscriptos entre los países de
la Asociación. En la mayoría de los casos se trata de técnicas
diplomáticas, en especial la negociación, y están a cargo de los
respectivos mecanismos institucionales creados por tales acuerdos.
A pesar de que no existen normas que vinculen explícitamente
estos últimos procedimientos con los que corresponden a las
competencias de los órganos de la estructura institucional central de
la Asociación, no es desacertado sostener que debido a las amplias
competencias otorgadas a éstos, no se descarta su intervención para
solucionar las controversias surgidas en el ámbito de los acuerdos de
alcance parcial.23
4.2. El sistema jurisdiccional del Acuerdo de Cartagena
En sus inicios, el programa de integración económica del Grupo Andino
no disponía de procedimientos propios de control de la legalidad y
solución de controversias. Para hacer frente a éstas, el Acuerdo de
Cartagena, en su versión original, fijaba algunas reglas sobre métodos
diplomáticos, a cargo de la Comisión del Acuerdo, y remitía la cuestión
al empleo de los medios establecidos por el Protocolo sobre Solución
de Controversias suscripto entre los países de la ALALC24
23 Véase Halperin, Marcelo, “Hacia el establecimiento de un mecanismo de solu­
ción de controversias en la ALADI”, en Integración Latinoamericana, n° 106, Buenos
Aires, 1985.
24 La Sección D del Capítulo II del texto original del Acuerdo de Cartagena, re­
cientemente modificada por el Protocolo de Quito, estaba dedicada a las normas sobre
solución de controversias. El artículo 23 disponía: “Corresponderá a la Comisión llevar
a cabo los procedimientos de negociación, buenos oficios, mediación y conciliación que
fueren necesarios cuando se presenten discrepancias con motivo de la interpretación o
ejecución del presente Acuerdo o de las Decisiones de la Comisión, De no lograrse
avenimiento, los Países Miembros se sujetarán a los procedimientos establecidos en el
Protocolo para la Solución de Controversias, suscripto en Asunción el 2 de septiembre
de 1967 por los Ministros de Relaciones Exteriores de las Partes Contratantes del
Tratado de Montevideo”.
Antes de la aprobación del Protocolo de Quito, esta disposición fue modificada,
implícitamente, por el artículo 33 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia, según
el cual “los Países Miembros no someterán ninguna controversia que surja con motivo
202
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
Esta situación se modificó radicalmente cuando se suscribió y entró
en vigencia, después de 1979, el Tratado de creación del Tribunal de
Justicia del Acuerdo de Cartagena. Con este instrumento quedó
formalizado el establecimiento de un complejo y avanzado sistema de
control de la legalidad, interpretación uniforme del derecho y solución
de controversias.
En el preámbulo de dicho Tratado, los países signatarios declararon
que “la estabilidad del Acuerdo de Cartagena y de los derechos y
obligaciones que de él se derivan deben ser salvaguardados por un
órgano jurisdiccional del más alto nivel, independiente de los Gobiernos
de los Países Miembros y de los otros órganos del Acuerdo de Cartagena,
con capacidad de declarar el derecho comunitario, dirimir las
controversias que surjan del mismo e interpretarlo uniformemente Sobre
este fundamento se estableció el Tribunal de Justicia como “órgano
principal” del Acuerdo.
Compete al Tribunal conocer y dictar sentencia en las acciones de
nulidad de los actos de la Comisión y de la Junta, en las acciones
de incumplimiento por parte de los Estados miembros de las normas
del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena y en los trámites
de interpretación prejudicial de estas mismas disposiciones interpues­
tos por las autoridades judiciales de los países miembros.
De acuerdo con los artículos 17 y 19 del Tratado de creación del
Tribunal, las acciones de nulidad pueden ser intentadas por la Comi­
sión, por la Junta y por las personas particulares. Estas últimas, con
referencia a “Decisiones de la Comisión y Resoluciones de la Junta que
les sean aplicables y les causen perjuicio”. Deben estar fundadas en la
presunta “violación de las normas que conforman el ordenamiento
jurídico del Acuerdo de Cartagena”, incluida la “desviación de poder”.
De ser probada la demanda, el Tribunal tiene facultad para declarar “la
nulidad total o parcial de la Decisión o de la Resolución impugnada” y
para señalar los efectos de su sentencia en el tiempo. A su vez, el
órgano cuyo “acto haya sido anulado” deberá “adoptar las disposicio­
nes que se requieren para asegurar el cumplimiento efectivo de la
sentencia”.25
La acción de incumplimiento puede ser iniciada por la Junta, de
oficio o a petición de un país miembro, cuando considere que otro ha
de la aplicación de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de
Cartagena a ningún tribunal, sistema de arbitraje o procedimiento alguno distinto de los
contemplados en el presente Tratado”.
25
de Justicia.
Véase los artículos 17, 18, 19, 20, 21 y 22 del Tratado de creación del Tribunal
CAPÍTULO VI
203
incurrido en incumplimiento de las obligaciones emanadas de las normas
que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena”.
Antes de intentar esta acción, la Junta, tal como lo disponen los artícu­
los 23 y 24 del Tratado del Tribunal, formulará al país eventualmente
demandado sus observaciones, y luego de recibida la respuesta de éste,
“emitirá un dictamen motivado”. Si éste “fuere de incumplimiento y el
país miembro persistiese en la conducta que ha sido objeto de obser­
vaciones, la Junta podrá solicitar el pronunciamiento del Tribunal”.26
Si esta acción, de acuerdo con el artículo 25 del Tratado del
Tribunal, diera lugar a una sentencia de incumplimiento, “el País
Miembro cuya conducta ha sido objeto de reclamo, quedará obligado
a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia dentro
de los tres meses siguientes a su notificación”. Para el caso en que no
se cumpla con esta obligación, esta misma norma prevé la posibilidad
de que el Tribunal autorice a los restantes países miembros la
aplicación de sanciones. En efecto, previa opinión de la Junta
“determinará los límites dentro de los cuales el País reclamante o
cualquier otro País Miembro podrá restringir o suspender, total o
parcialmente, las ventajas del Acuerdo de Cartagena que benefician al
País Miembro remiso”.
Por último, la iniciativa para el trámite de interpretación prejudicial
corresponde a las autoridades judiciales de los países miembros del
Acuerdo. Según lo prescripto por el artículo 29 del Tratado del Tribunal,
“los jueces nacionales que conozcan de un proceso en que debe
aplicarse alguna de las normas que conforman el ordenamiento jurídico
del Acuerdo de Cartagena, podrán solicitar la interpretación del Tribunal
acerca de dichas normas, siempre que la sentencia sea susceptible de
recursos en derecho interno”. En caso de que ésta no fuera susceptible
de recursos, “el juez suspenderá el procedimiento y solicitará la
interpretación del Tribunal, de oficio, en todo caso, o a petición de parte
si la considera procedente”. La autoridad judicial que solicite la
intervención del Tribunal, tal como dispone el artículo 31 del mismo
Tratado, “deberá adoptar la interpretación” de éste.27
26 Véase los artículos 23, 24, 25, 26 y 27 del Tratado de creación del Tribunal de
Justicia.
27 Véase un examen completo de la naturaleza, las funciones y competencias del
Tribunal en los siguientes trabajos: 1) Sáchica, Carlos J. y otros, El Tribunal de Justicia
del Acuerdo de Cartagena, Buenos Aires, INTAL, 1985; 2) Poppe E., Hugo, Disposicio­
nes jurídicas vigentes en el Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, Quito, Publi­
caciones del Tribunal/Estudios 1, 1985. 3) Paolillo H., Felipe, “El Tribunal de Justicia
del Acuerdo de Cartagena, en Perspectivas del Derecho Internacional Contemporáneo,
Santiago de Chile, Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, 1982.
204
DERECHO DE LA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
La jurisdicción del Tribunal es obligatoria para los países miembros
del Grupo Andino en todo lo concerniente a la aplicación de las normas
del ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. Así lo estipula el
nuevo artículo 23 de este instrumento, incorporado recientemente por
el Protocolo de Quito: “La solución de controversias que surjan con
motivo de la aplicación del ordenamiento jurídico del presente acuerdo,
se sujetará a las normas del Tratado que crea el Tribunal de Justicia
del Acuerdo de Cartagena”.28
Como se ve, el sistema de control de la legalidad, solución de
controversias e interpretación uniforme del derecho del esquema de
integración económica del Grupo Andino es el más completo de cuantos
han sido desarrollados y se aplican en los programas de integración
entre países de América Latina. La precisión con que ha sido diseñado
responde, en buena medida, a la naturaleza del programa de integración
del Acuerdo de Cartagena, así como a la índole de los poderes
normativos conferidos a los órganos de su estructura orgánica y al
efecto de las disposiciones de derecho derivado.
Es evidente que este sistema está directamente inspirado en el
sistema de la Comunidad Europea. Los propios redactores del
Anteproyecto de Tratado de creación del Tribunal reconocieron que “las
características y organización” del órgano jurisdiccional propuesto se
basaban en “la experiencia acumulada en esta materia por la Corte de
Justicia de las Comunidades Europeas”.29
4.3. El sistema arbitral del Mercado Común Centroamericano (MCCA)
Los métodos de control de la legalidad y, en especial, de solución de
controversias desarrollados dentro del Mercado Común Centroameri­
cano tienen su fundamento en dos importantes disposiciones del Tra­
tado General de Integración Económica Centroamericana. Se trata de
las normas de los artículos XXII y XVI de este instrumento.
El primero de ellos confiere al Consejo Ejecutivo del Mercado
Común la facultad de “resolver los problemas que se susciten con motivo
de la aplicación “de las disposiciones del Tratado. El segundo, de
manera más explícita, declara, en primer lugar, que “los Estados
28 Véase también el artículo 33 del Tratado de creación del Tribunal de Justicia.
29 Un análisis comparativo entre el Tribunal de Justicia de la CEE y el Tribunal
de Justicia del Acuerdo de Cartagena, se puede consultar en Zelada Castedo, Alberto,
“El control de la legalidad, la solución de controversias y la interpretación uniforme del
derecho común en el esquema de integración del Grupo Andino”, en Sáchica, Carlos y
otros, El Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena, Buenos Aires, INTAL, 1985.
c a p ítu lo v i
205
signatarios convienen en resolver fraternalmente dentro del espíritu de
este Tratado, y por medio del Consejo Ejecutivo o del Consejo Económico
Centroamericano en su caso, las diferencias que surgieren sobre la
interpretación o aplicación de cualquiera de sus cláusulas”. En segundo
lugar, dispone que si los Estados signatarios no “pudieren ponerse de
acuerdo, solucionarán las controversias por arbitraje”.
Estas normas están relacionadas con las reglas del artículo XXIV
del mismo Tratado, referente a las funciones y poderes de la Secreta­
ría Permanente del Mercado Común. Según esta disposición, este
órgano “velará por la correcta aplicación, entre las Partes Contratantes,
de este Tratado” y de los demás tratados multilaterales y bilaterales,
referentes a la integración económica centroamericana, así como por
“el cumplimiento de las resoluciones del Consejo Económico Centroame­
ricano y del Consejo Ejecutivo”. En virtud de esta potestad, la Secreta­
ría está llamada a desempeñar su respectivo papel en los métodos de
control de la legalidad y de solución de conflictos.
Al comentar estas disposiciones, Francisco Villagrán Kramer
sostiene que el “problema de fondo consiste, entonces, en el deber que
tienen los Estados de buscar, en primer término, el arreglo o solución
de las controversias, directamente entre ellos, y de no ser posible su
solución en esta forma, someterlas a la consideración y decisión de los
órganos instituidos por los propios tratados. Luego, de no producirse
acuerdo entre los miembros de dichos órganos, referir la controversia
a los tribunales arbitrales, cuando así se hubiere previsto”.30 La
combinación, sobre todo en términos de secuencias o instancias, de los
procedimientos diplomáticos de “negociación” directa, por una parte,
con los métodos a cargo de órganos intergubernamentales y de medios
arbitrales, por la otra, adoptada dentro del Mercado Común
Centroamericano es una fórmula habitualmente utilizada en los diversos
ordenamientos de integración económica.
I>as normas básicas de los citados artículos XXII y XXVI del Tratado
General de Integración Económica Centroamericana fueron
desarrolladas, en su oportunidad, mediante la adopción, a través de la
Resolución 50 del Consejo Económico Centroamericano, del
Reglamento sobre Procedimiento para Resolver Conflictos. Este
instrumento legisla sobre las tres fases del procedimiento, o sea la del
arreglo directo, la de intervención del Consejo Ejecutivo y del Consejo
Económico y la de recurso ante el Tribunal Arbitral. De igual manera,
30
Villagrán Kramer, Francisco, "Controles de legalidad e impugnación de los actos
de los organismos de la integración centroamericana”, en Derecho de la Integración, nQ
4, Buenos Aires, INTAL, 1969.
206
DERECHO DE IA INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL
regula la participación de la Secretaría Permanente en las diferentes
fases y en la instancia del arreglo directo le confiere funciones
mediadoras.31
Según el Reglamento, la segunda fase está dividida, a su vez, en
dos instancias: una primera en la que le corresponde intervenir al
Consejo Ejecutivo y una segunda en la que le corresponde actuar al
Consejo Económico. En las dos circunstancias, las funciones de estos
órganos no están limitadas a los buenos oficios o a la mediación, sino
que se extienden hasta el grado de emitir verdaderos fallos, a través
de resoluciones. Los fallos del Consejo Ejecutivo pueden ser motivo de
recurso de “revisión” ante el Consejo Económico. La intervención de
éste, en rigor, se produce cuando se da una de las siguientes situacio­
nes: 1) cuando las partes en la controversia no estén de acuerdo con
la resolución del Consejo Ejecutivo, planteando el mencionado recur­
so de revisión, y 2) cuando el Consejo Ejecutivo no ha logrado resol­
ver el conflicto, porque sus miembros no llegaron a ningún acuerdo.
De las normas de Reglamento es importante destacar las que hacen
referencia a los fundamentos en los que se deben basar las
Resoluciones del Consejo Ejecutivo en los procedimientos de solución
de controversias. Al enunciar esos fundamentos, el artículo 38 de este
instrumento contiene una verdadera enumeración de las fuentes del
derecho del Mercado Común Centroamericano. Esta norma, en efecto,
prescribe que las referidas resoluciones deben estar fundadas en las
siguientes reglas de derecho: 1) los instrumentos de integración
económica centroamericana; 2) los reglamentos emitidos para facilitar
la aplicación de dichos instrumentos; 3) las resoluciones de los
Consejos creados por el Tratado General y las sentencias a laudos
arbitrales; 4) los dictámenes y las recomendaciones de los organismos
de integración económica; 5) los principios generales del Derecho y la
Ciencia Económica, y 6) las doctrinas de los tratadistas de mayor
competencia. Tal como señala Francisco Bertrand Galindo, “ésta es la
primera disposición que señala cuáles son las fuentes del Derecho de
Integración Económica”. Tiene la virtud, además, de excluir la
“posibilidad de aplicar los derechos nacionales”.32
Si bien el método desarrollado por el Reglamento se concentra, con
preferencia, en la solución de controversias, tiene algunos elementos
que aluden, de manera más específica, a procedimientos de control de
31 Véase Bertrand Galindo, Francisco, “Breve análisis del Reglamento sobre Pro­
cedimientos para Resolver Conflictos”, en Derecho de la Integración, nQ 4, Buenos Ai­
res, INTAL, 1969.
32 Bertrand Galindo, Francisco, ob. cit.
CAPÍTULO VI
20 7
la legalidad. En este sentido, por ejemplo, su artículo 46 enumera los
motivos por los cuales el Consejo Económico puede revisar las
resoluciones del Consejo Ejecutivo: 1) cuando la resolución viole
disposiciones expresas de cualquier instrumento de la integración
económica centroamericana; 2) cuando resuelva materias sobre las
cuales no existe una política regional, 3) cuando en la resolución se
hubiese interpretado, por primera vez, una disposición de los
instrumentos de la integración económica y, a juicio del Consejo
Económico, dicha interpretación fuese errónea, y 4) cuando la resolución
sea contradictoria con otra anterior del Consejo Ejecutivo o del Consejo
Económico.
Según el Reglamento, la tercera y última fase del procedimiento
se desarrolla con la eventual intervención de un Tribunal Arbitral tal
como lo prescribe el artículo XXVI del Tratado General de Integración
Económica Centroamericana, en el caso en el que el Consejo Econó­
mico no hubiese logrado la solución de la controversia. Dicho tribunal
será integrado con el acuerdo de los Estados involucrados en el con­
flicto. En opinión del citado Bertrand Galindo, “la razón de ser del
arbitraje, de acuerdo con el Tratado General, es que se resuelva lo
relativo a interpretación o aplicación de las cláusulas del mismo, lo que
viene a demostrar que los árbitros no pueden decidir en estricto dere­
cho, haciendo únicamente de su conciencia, sin atender más que a la
verdad y a la buena fe. En este punto los árbitros son de derecho, no
árbitros arbitradores”.**
4.4. Los métodos de la Comunidad del Caribe (CARICOM)
En la Comunidad del Caribe, dada sus peculiaridades institucionales,
existen dos sistemas de procedimientos para el control de la legalidad
y la solución de las controversias. Uno de ellos relativo a la Comunidad,
en sentido estricto, y otro referente al Mercado Común.
En el primer sistema, según lo dispuesto por el artículo 19 del
Tratado de Chaguaramas, los métodos pertinentes están a cargo de la
Conferencia de Jefes de Gobierno. “Cualquier conflicto —estipula esta
disposición— concerniente a la interpretación o aplicación de este
Tratado, con excepción de lo previsto y particularmente señalado en los
artículos 11 y 12 del Anexo, será resuelto por la Conferencia”. Están
excluidos de esta competencia los conflictos que se susciten dentro del
Mercado Común.
33 Bertrand Galindo, Francisco, ob. cit.
208
DERECHO D E LA INTEGRACIÓ N ECONÓMICA REGIONAL
En opinión de Hans J. Geiser, los términos tan generales y escue­
tos en que está redactado el citado artículo 19 abren dos posibilidades
que, en alguna medida, se excluyen: una gran flexibilidad para la ac­
ción de la Conferencia, que tiene en sus manos las más variadas vías
para intentar la solución de una controversia o un fundamento débil
para que dicha acción sea eficaz. En todo caso, por diversos motivos,
vinculados algunos de ellos a la situación de países de reciente inde­
pendencia de los miembros de la Comunidad, los signatarios del Tra­
tado optaron por mantener la conducción de los métodos de solución
de conflictos en manos de un órgano intergubernamental que, además,
está obligado a lograr el voto unánime de sus miembros para adoptar
decisiones. Por ello, el autor citado advierte: “Here the forum where
disputes are settled becomes the institution itself and the Conference,
being a political body, is not strictly bound to make use of only legal
consideration. In this atmosphere, the element of give and take and a
spirit of compromise are likely to prevail —both of which are necessary for the functioning of an agreement like CARICOM”.34
Dentro del marco del Mercado Común, los procedimientos para la
solución de controversias e, inclusive, para el control de la legalidad,
están definidos con mayor detalle. Para su aplicación, el Consejo del
Mercado Común ha sido dotado de facultades especiales. Los métodos
incluyen, además de la intervención de este órgano, el recurso a un
Tribunal Arbitral.
En la primera fase de los procedimientos, la intervención del
Consejo, tal como lo dispone el artículo 11 del Anexo del Tratado de
Chaguaramas, se produce como consecuencia del planteamiento de
cualquier Estado miembro que “considere que algún beneficio acorda­
do en este Anexo o algún objetivo del Mercado Común está siendo o
puede ser frustrado y no se ha logrado una solución satisfactoria en­
tre los Estados implicados”. Luego de seguir los trámites pertinentes,
el Consejo está facultado para dictar, por mayoría de votos, “las reco­
mendaciones adecuadas al Estado miembro concernido”, en caso de que
encuentre que, efectivamente, se ha dado la situación en la que estu­
vo fundado el reclamo. En el supuesto de que el Estado destinatario
de la recomendación del Consejo “no la cumpliera o no pudiese cum­
plirla”, este órgano, también por mayoría de votos, podrá “autorizar a
cualquier Estado miembro, respecto del Estado miembro que no hu­
biere cumplido con la recomendación, a suspender el cumplimiento de
las obligaciones establecidas en este anexo que el Consejo considere
conveniente”.
34
Geiser, Hans J. y otros, Legal Problems of Caribbean Integration, Leyden, A. W.
Sijthoff, 1976.
c a p ítu lo vi
209
Según se ve, la función del Consejo no está limitada a ejercer
buenos oficios, mediación o conciliación. En realidad, sus cometidos
llegan hasta el grado de emitir un pronunciamiento o especie de fallo,
que reviste la forma de “recomendación”, pero cuyo cumplimiento es
obligatorio. Al mismo tiempo, la intervención del Consejo no excluye
el recurso previo a los tradicionales medios diplomáticos, en especial
la negociación.
Es interesante advertir que, tal como lo dispone el número 2 del
citado artículo 11 del Anexo, el Consejo no está obligado a seguir el
trámite hasta la adopción de una recomendación. En efecto, esta
disposición establece que el Consejo, “entre las medidas a adoptar,
puede someter el caso al tribunal constituido de acuerdo con el artículo
12 de este anexo a requerimiento de cualquiera de los Estados
implicados”. La intervención del Tribunal, en la que podría ser
considerada una segunda fase de los métodos de solución de
controversias, no se produce por la imposibilidad del Consejo para
encontrar solución al caso sometido a su consideración ni tampoco en
recurso de segunda instancia o de revisión. Simplemente, queda a
elección de los países miembros involucrados en un conflicto el decidir
si les interesa que la cuestión continúe en manos del Consejo o sea
sometida al Tribunal Arbitral.
El numeral 3 del artículo 11 del Anexo atribuye al Tribunal la
facultad de emitir no una sentencia o laudo, sino una “recomendación”,
equiparable a la recomendación del Consejo, o sea una recomendación
obligatoria, cuyo incumplimiento puede dar lugar a la imposición de
sanciones.
Las competencias otorgadas al Consejo del Mercado Común en los
métodos de solución de controversias están en concordancia con la
atribución a que hace referencia el inciso b) del artículo 7 del Anexo,
en el sentido de “asegurar el funcionamiento eficiente y el desarrollo
del Mercado Común, incluyendo la solución de problemas derivados de
su funcionamiento”. Otra competencia atribuida al mismo órgano por
el inciso d) del citado artículo, en cambio, tiene relación más directa
con métodos para el control de la legalidad. De acuerdo con esta
disposición, el Consejo está facultado para “recibir y considerar
denuncias concernientes a violación de cualquiera de las obligaciones
convenidas en este anexo y decidir en consecuencia”.
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Se terminó de imprimir en offset en el
mes de agosto de 1989,
en los talleres gráficos de la
Compañía Impresora Argentina, S.A.
Alsina 2049 - Buenos Aires - Argentina