informe 340. - Unión General de Trabajadores

INFORME NÚM. 340
INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 82.3 DEL ESTATUTO DE LOS
TRABAJADORES EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 32 (PÁRRAFOS 2º Y
3º) DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO
Elaborado a instancia de parte por los profesores María
Emilia Casas Baamonde y Juan Carlos García Quiñones en el
marco del convenio de asesoramiento UGT y UCM.
Marzo 2014
1
INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 82.3 DEL ESTATUTO DE LOS
TRABAJADORES EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 32 (PÁRRAFOS 2º Y
3º) DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO
SUMARIO:
1. Objeto de la consulta
2. Interpretación del artículo 82.3 del Estatuto de los
Trabajadores en conexión con el artículo 32 (párrafos 2º y
3º) del Estatuto Básico del Empleado Público
2.1.
Desde
una
caracterización
general
negociación colectiva dentro del sector público
2.2. A partir del análisis
Estatuto de los Trabajadores
del
artículo
de
la
82.3
del
2.3. A partir del análisis del artículo 32 (párrafos 2º
y 3º) del Estatuto Básico del Empleado Público
3. Conclusiones
1. OBJETO DE LA CONSULTA
El presente Informe tiene como objeto resolver el
problema jurídico que se plantea respecto al personal
laboral
de
las
Administraciones
Públicas,
según
la
definición de las mismas que contiene el artículo 3.2 del
Real Decreto-Legislativo 3/2011,de 14 de noviembre, por el
que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del
Sector Público, una vez que al personal del resto del Sector
Público, conforme refiere el artículo 3.1 del Texto legal
citado, no le resulta de aplicación el Estatuto Básico del
Empleado Público (en adelante EBEP).
Como se sabe, el artículo 82.3 del ET regula, con
carácter general, la inaplicación de determinadas materias
del convenio colectivo en el supuesto de que concurran
circunstancias de carácter económico, organizativo, técnico
o de producción, y así queden acreditadas, a cuyos efectos
establece un determinado procedimiento de consultas con la
representación legal de los trabajadores.
Precepto cuya redacción actual, según dispone el
apartado cinco del artículo 9 de la Ley 1/2014, de 28 de
febrero, para la protección de los trabajadores a tiempo
parcial y otras medidas urgentes en el orden económico y
2
social (BOE
siguiente:
1
marzo,
vigencia
2
marzo
2014),
es
la
“3. Los Convenios colectivos regulados por esta ley obligan a
todos los empresarios y trabajadores incluidos dentro de su
ámbito de aplicación y durante todo el tiempo de su vigencia.
Sin
perjuicio
de
lo
anterior,
cuando
concurran
causas
económicas, técnicas, organizativas o de producción, por acuerdo
entre la empresa y los representantes de los trabajadores
legitimados para negociar un convenio colectivo conforme a lo
previsto en el artículo 87.1, se podrá proceder, previo
desarrollo de un período de consultas en los términos del
artículo 41.4, a inaplicar en la empresa las condiciones de
trabajo previstas en el convenio colectivo aplicable, sea este
de sector o de empresa, que afecten a las siguientes materias:
a) Jornada de trabajo.
b) Horario y la distribución del tiempo de trabajo.
c) Régimen de trabajo a turnos.
d) Sistema de remuneración y cuantía salarial.
e) Sistema de trabajo y rendimiento.
f) Funciones, cuando excedan de los límites que para
la movilidad funcional prevé el artículo 39 de esta ley.
g) Mejoras voluntarias de la acción protectora de la
Seguridad Social.
Se entiende que concurren causas económicas cuando de los
resultados de la empresa se desprenda una situación económica
negativa, en casos tales como la existencia de pérdidas actuales
o previstas, o la disminución persistente de su nivel de
ingresos ordinarios o ventas. En todo caso, se entenderá que la
disminución
es
persistente
si
durante
dos
trimestres
consecutivos el nivel de ingresos ordinarios o ventas de cada
trimestre es inferior al registrado en el mismo trimestre del
año anterior.
Se entiende que concurren causas técnicas cuando se produzcan
cambios, entre otros, en el ámbito de los medios o instrumentos
de producción; causas organizativas cuando se produzcan cambios,
entre otros, en el ámbito de los sistemas y métodos de trabajo
del personal o en el modo de organizar la producción, y causas
productivas cuando se produzcan cambios, entre otros, en la
demanda de los productos o servicios que la empresa pretende
colocar en el mercado.
La intervención como interlocutores ante la dirección de la
empresa en el procedimiento de consultas corresponderá a los
3
sujetos indicados en el artículo 41.4, en el orden y condiciones
señalados en el mismo.
Cuando el período de consultas finalice con acuerdo se presumirá
que concurren las causas justificativas a que alude el párrafo
segundo, y sólo podrá ser impugnado ante la jurisdicción social
por la existencia de fraude, dolo, coacción o abuso de derecho
en su conclusión. El acuerdo deberá determinar con exactitud las
nuevas condiciones de trabajo aplicables en la empresa y su
duración, que no podrá prolongarse más allá del momento en que
resulte aplicable un nuevo convenio en dicha empresa. El acuerdo
de inaplicación no podrá dar lugar al incumplimiento de las
obligaciones establecidas en convenio relativas a la eliminación
de las discriminaciones por razones de género o de las que
estuvieran previstas, en su caso, en el Plan de Igualdad
aplicable en la empresa. Asimismo, el acuerdo deberá ser
notificado a la comisión paritaria del convenio colectivo.
En caso de desacuerdo durante el período de consultas cualquiera
de las partes podrá someter la discrepancia a la comisión del
convenio, que dispondrá de un plazo máximo de siete días para
pronunciarse, a contar desde que la discrepancia le fuera
planteada. Cuando no se hubiera solicitado la intervención de la
comisión o ésta no hubiera alcanzado un acuerdo, las partes
deberán recurrir a los procedimientos que se hayan establecido
en los acuerdos interprofesionales de ámbito estatal o
autonómico, previstos en el artículo 83 de la presente ley, para
solventar de manera efectiva las discrepancias surgidas en la
negociación de los acuerdos a que se refiere este apartado,
incluido el compromiso previo de someter las discrepancias a un
arbitraje vinculante, en cuyo caso el laudo arbitral tendrá la
misma eficacia que los acuerdos en período de consultas y sólo
será recurrible conforme al procedimiento y en base a los
motivos establecidos en el artículo 91.
Cuando el período de consultas finalice sin acuerdo y no fueran
aplicables los procedimientos a los que se refiere el párrafo
anterior o estos no hubieran solucionado la discrepancia,
cualquiera de las partes podrá someter la solución de la misma a
la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos cuando
la inaplicación de las condiciones de trabajo afectase a centros
de trabajo de la empresa situados en el territorio de más de una
comunidad autónoma, o a los órganos correspondientes de las
comunidades autónomas en los demás casos. La decisión de estos
órganos, que podrá ser adoptada en su propio seno o por un
árbitro designado al efecto por ellos mismos con las debidas
garantías para asegurar su imparcialidad, habrá de dictarse en
plazo no superior a veinticinco días a contar desde la fecha del
sometimiento del conflicto ante dichos órganos. Tal decisión
tendrá la eficacia de los acuerdos alcanzados en período de
consultas y sólo será recurrible conforme al procedimiento y en
base a los motivos establecidos en el artículo 91.
El resultado de los procedimientos a que se refieren los
párrafos anteriores que haya finalizado con la inaplicación de
condiciones de trabajo deberá ser comunicado a la autoridad
4
laboral a los solos efectos de depósito”.
Por su parte, el artículo 32 del Estatuto Básico del
Empleado
Público,
bajo
la
rúbrica
de
“Negociación
colectiva, representación y participación del personal
laboral”, refiere literalmente en sus párrafos 2º y 3º
cómo:
“…
Se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y
acuerdos que afecten al personal laboral, salvo cuando
excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada
de una alteración sustancial de las circunstancias económicas,
los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas
suspendan o modifiquen el cumplimiento de Convenios Colectivos o
acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para
salvaguardar el interés público.
En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar
a las Organizaciones Sindicales de las causas de la suspensión o
modificación.”
A
partir
del
tenor
literal
de
los
preceptos
transcritos, los solicitantes del presente Informe refieren
una serie de interrogantes:
- Acerca de la aplicación en régimen de concurrencia
de ambos preceptos, de manera que cuando la causa del
descuelgue sea económica resulte de aplicación el artículo
32 del EBEP, mientras que si es organizativa, técnica o de
producción, sería de aplicación el artículo 82.3 del ET.
- Sobre la posibilidad de verificar una aplicación en
régimen de alternancia de ambos preceptos, de tal forma que
al personal laboral le resulta de aplicación en su
totalidad el artículo 82.3 del ET, mientras que cuando
concurran las causas excepcionales de interés general,
sería de aplicación el artículo 32 del EBEP.
- O finalmente, si cabría colegir que lo previsto en
el artículo 32 del EBEP resulta determinante para excluir
la regulación que contiene el artículo 82.3 del ET, de modo
que el único supuesto de inaplicación de un convenio para
el personal laboral sería el que regula la primera de las
normas citadas (artículo 32 del EBEP).
Opción,
solicitantes
esta última, por
del Informe, la
la que se decantan los
FSP-UGT, apelando a la
5
especificidad que establece el Estatuto Básico del Empleado
Público sobre la materia controvertida (garantizando el
cumplimiento de los convenios, salvo para ese supuesto
concreto), de igual forma que se señala también la relación
“especial” que configura el Estatuto Básico del Empleado
Público
con
respecto
al
personal
laboral
de
las
Administraciones Públicas.
2. INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 82.3 DEL ESTATUTO DE LOS
TRABAJADORES EN CONEXIÓN CON EL ARTÍCULO 32 (PÁRRAFOS 2º Y
3º) DEL ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO
En relación con los interrogantes planteados sobre el
personal laboral de las Administraciones Públicas, a partir
de la interpretación conjunta del artículo 82.3 del ET y el
artículo 32, párrafos 2º y 3º, del EBEP, lo adelantamos ya,
la respuesta que defendemos se corresponde, efectivamente,
con los términos expuestos en la última de las opciones
enumeradas por los solicitantes del Informe. Esto es, lo
previsto en los párrafos 2º y 3º del artículo 32 del EBEP
determina la exclusión de lo dispuesto en el artículo 82.3
del ET, de tal forma que el único supuesto de inaplicación
de
un
Convenio
para
el
personal
laboral
de
las
Administraciones Públicas sería el que contempla el citado
artículo 32 del EBEP.
Solución que supone descartar, por tanto, el resto de
interpretaciones que se señalan en el escrito de solicitud
de este Informe. Primero, en alusión a la posible aplicación
conjunta de ambos preceptos –artículo 32 del EBEP y artículo
82.3 del ET-, de manera que cuando la causa del descuelgue
sea económica se aplicaría el artículo 32 del EBEP, mientras
que cuando fuera organizativa, técnica o de producción
correspondería aplicar el artículo 82.3 del ET. Y en segundo
lugar, sobre la posibilidad de validar asimismo una
aplicación de ambos preceptos bajo una modalidad distinta a
la prevista en la hipótesis precedente, según la cual al
personal laboral le resultaría aplicable en su totalidad el
artículo 82.3 del ET, si bien cuando concurrieran las causas
excepcionales de interés general, sería de aplicación del
artículo 32 del EBEP.
Las razones para la desestimación de estas dos últimas
interpretaciones citadas, reproduciendo básicamente las
distintas opciones que refiere el escrito de solicitud del
Informe, se explican a sensu contario por los argumentos
jurídicos que entendemos confieren validez a la solución que
defendemos, en línea también con la opción que sostienen
asimismo los proponentes del Informe, en el sentido de que
lo dispuesto en el artículo 32 del EBEP debe interpretarse
6
en clave alternativa y excluyente frente a lo previsto en el
artículo 82.3 del ET, de suerte que el único supuesto de
inaplicación de un Convenio para el personal laboral de las
Administraciones Públicas sería el que contempla el primero
de los preceptos citados (artículo 32 del EBEP).
Los argumentos que sustentan semejante resultado, en
orden a esa aplicación preferencial y excluyente del
artículo 32 del EBEP, en detrimento de lo dispuesto en el
artículo 82.3 del ET, pueden sistematizarse a partir de una
caracterización general de los rasgos que cualifican la
negociación colectiva dentro del sector público, con
extensión
también
al
personal
laboral
de
las
Administraciones
Públicas;
la
inadecuación
para
la
Administración Pública de los objetivos principales que
persigue el legislador con ocasión de la reforma laboral a
través de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes
para la reforma del mercado laboral; o la existencia de
mecanismos específicos en la Administración Pública como la
posibilidad de disponer modificaciones presupuestarias, la
fijación de topes legales con efectos a los convenios
colectivos vigentes, o la propia instauración de un
procedimiento general de inaplicación del convenio colectivo
en los términos que señalan los párrafos 2º y 3º del
artículo 32 del EBEP –argumento, este último, que constituye
el motivo central de nuestro Informe-. Para afrontar, acto
seguido,
el
análisis
específico
de
los
preceptos
concernidos, esto es, el artículo 82.3 del ET y el artículo
32 –párrafos 2º y 3º- del EBEP.
Argumentos, todos, que desarrollamos en los epígrafes
que siguen a continuación.
2.1. Desde una caracterización general de la negociación
colectiva dentro del sector público
Con carácter general, como ha significado la doctrina,
la mayor presencia de la negociación colectiva dentro del
sector público, aunque parta de los principios generales de
la negociación colectiva laboral, resulta materialmente
imposible que se traduzca en una traslación mecánica y sin
matices de la legislación laboral común, de manera que es
justamente la intervención de la Administración, en su
calidad de sujeto empleador y como parte negociadora, quien
impone las especialidades notables que rodean a esta
negociación colectiva. Se explica así que tanto los acuerdos
y pactos celebrados para los funcionarios, como incluso los
convenios colectivos firmados para el personal laboral al
servicio de la Administración Pública, aparezcan sometidos a
7
especialidades significativas, derivación en muchos casos de
los propios imperativos constitucionales (CRUZ VILLALÓN).
En la misma línea, se ha señalado también la existencia
de un cierto proceso de “funcionarización” cuando menos en
el
sistema
negocial
del
personal
laboral
de
la
Administración, mientras que el correlativo proceso de
“laboralización” de la negociación funcionarial se enfrenta
con especialidades o peculiaridades que impiden una
identificación plena con la que es propia del sector
privado. Afirmaciones sustanciadas con invocación de una
serie de elementos comunes que, de un lado, marcan la
convergencia para el conjunto del personal –funcionarial o
laboral- al servicio de la Administración Pública, al mismo
tiempo que condicionan los puntos de desencuentro con la
negociación colectiva desarrollada entre el personal laboral
del sector privado. Elementos que entroncan con la
existencia de unos principios constitucionales comunes
(artículos 14, 35.1, 40 y 103.3 de la CE); el principio de
legalidad administrativa; el carácter reglado de la
actuación administrativa; la uniformidad de condiciones en
la organización del trabajo; los procesos de ósmosis
institucional; las prácticas de negociación unitaria; la
centralización
de
decisiones;
la
tendencia
a
la
sindicalización
unitaria;
o
la
limitación
de
los
procedimientos de resolución de conflictos colectivos;
(CRUZ VILLALÓN).
Todavía bajo esa caracterización general, se han
sistematizado
asimismo
elementos
que
corroboran
la
inadecuación, respecto de la Administración Pública, de los
objetivos básicos perseguidos por el legislador con la
reforma laboral a través de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de
medidas urgentes para la reforma del mercado laboral, como
corroboran, en materia de negociación colectiva, cuestiones
como la preferencia aplicativa absoluta del convenio
colectivo de empresa (artículo 84.2 del ET); el descuelgue
de condiciones pactadas (artículo 82.3 del ET); la
modificación sustancial de condiciones de trabajo (artículo
41 del ET); o la pérdida de ultraactividad del convenio
colectivo (artículo 86.3 del ET).
De igual modo que la falta de adecuación de las reglas
novedosas de la reforma laboral de 2012, en relación con el
personal laboral de las Administraciones Públicas, se
corresponde por lo demás con la existencia de mecanismos
específicos en la Administración Pública, medidas que
tienden a ser comunes tanto para funcionarios públicos como
para contratados laborales, en alusión a materias concretas
como
la
posibilidad
de
disponer
modificaciones
presupuestarias; la fijación de topes legales con efectos
sobre los convenios vigentes; o, en lo que constituye el
8
objeto específico de nuestro Informe, la instauración de un
procedimiento general de inaplicación del convenio colectivo
en los términos que contempla la redacción vigente del
artículo 32 –párrafos 2º y 3º- del EBEP.
2.2. A partir del análisis del artículo 82.3 del Estatuto de
los Trabajadores
Con carácter más específico, centrado el análisis ya
respecto a la posibilidad de inaplicación del convenio
colectivo de referencia para ese ámbito de aplicación, en
los términos que refiere el artículo 82.3 del ET, con buen
criterio se ha descartado el juego práctico de semejante
figura en relación con el personal al servicio de las
Administraciones Públicas, con base en los argumentos
siguientes:
a) Significando cómo el supuesto por excelencia del
descuelgue se verifica ante un escenario de convenio
colectivo sectorial respecto del cual pretende descolgarse
una empresa específica que se enfrenta a una coyuntura
particular de dificultad económica, técnica, organizativa o
de producción. De modo que, en un ámbito donde prácticamente
no existen convenios sectoriales, la institución carecería,
las más de las ocasiones, de funcionalidad práctica.
Afirmación ésta que no desmentiría tampoco la hipótesis del
denominado
“autodescuelgue”
que
contempla
la
nueva
regulación, advertido que la renegociación del convenio
vigente ha estado siempre abierta en nuestro sistema
negocial, incluso ante tempus, por mucho que no existiera el
deber de negociar.
b) Sobre la base de que la definición de las causas
justificativas, más allá de la formalidad legal, evidencia
cómo las mismas se conciben y están previstas para ser
aplicadas al sector privado de las relaciones laborales, con
difícil adaptación al ámbito de la Administración Pública.
En efecto, la definición legal de las mismas corrobora la
proyección de su lógica aplicativa sobre entidades incluidas
en el ámbito de la concurrencia mercantil y especialmente
respecto de aquéllas orientadas hacia el lucro económico.
Caracterización que no concurre en el caso bien singular de
las Administraciones Públicas, por más que su actuación
aparezca presidida por criterios de eficiencia económica y
de austeridad en el gasto.
A estos
efectos,
se
ha
señalado
como
ejemplo
significativo la adaptación por parte del legislador de la
definición normativa de las causas justificativas de los
despidos colectivos al ámbito de las Administraciones y
entidades públicas (Disposición Adicional 20ª del ET),
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mientras que, por el contrario, no se ha efectuado una
operación similar respecto del procedimiento de descuelgue
de condiciones pactadas en convenio colectivo. Silencio
significativo, máxime considerando esa lógica comparativa,
que corroboraría la ausencia de una previsión legal en orden
a extender la aplicación del artículo 82.3 del ET respecto
del personal laboral de las Administraciones Públicas.
c) La invocación a que los trámites procedimentales
previstos para habilitar el mecanismo de descuelgue en la
legislación laboral, según lo dispuesto en el precepto de
referencia -artículo 82.3 del ET-, no son los más idóneos
para dar respuesta a las pretensiones que pudieran
manifestar las Administraciones Públicas a estos efectos.
Primero, porque la vía de la solución a través de los
procedimientos
autónomos
de
resolución
de
conflictos
laborales, en alusión a la mediación y al arbitraje, no
acaban de extenderse en el ámbito del personal laboral, por
más que comiencen a vislumbrarse mecanismos de apertura a
los mismos.
En segundo lugar, con la referencia específica del
arbitraje obligatorio resuelto directa o indirectamente por
la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos o
del órgano correspondiente de las Comunidades Autónomas,
tampoco resulta fácilmente aplicable en la práctica para el
personal laboral de las Administraciones Públicas. En este
sentido, se ha señalado cómo la aplicación de la fórmula de
la
Comisión
Consultiva
u
organismo
autonómico
correspondiente, en el supuesto que analizamos, provoca el
contrasentido de dar participación a las organizaciones
empresariales privadas en un conflicto para el que carecen
de la representación legítima de actuación, al mismo tiempo
que el fuerte protagonismo de la Administración Pública en
la resolución de la discrepancia entre las partes la
convierte en “juez y parte” que la aleja de la actuación
conforme a la toma en consideración de los intereses
generales de la comunidad (CRUZ VILLALÓN).
2.3. A partir del análisis del artículo 32 (párrafos 2º y
3º) del Estatuto Básico del Empleado Público
Como se ha tenido ocasión de señalar en epígrafes
anteriores, el artículo 32 del EBEP, según la redacción dada
por el Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas
para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento
de la competitividad, refiere en su párrafo segundo que “Se
garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y
acuerdos que afecten al personal laboral, salvo cuando
excepcionalmente y por causa grave de interés público
10
derivada de una alteración sustancial de las circunstancias
económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones
Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de
Convenios Colectivos o acuerdos ya firmados en la medida
estrictamente necesaria para salvaguardar el interés
público”; para continuar afirmando, en su párrafo tercero,
cómo “En este supuesto, las Administraciones Públicas
deberán informar a las Organizaciones Sindicales de las
causas de la suspensión o modificación”.
Previsión, ésta, que ha sido definida por algún autor
como el último hito en ese proceso creciente de
establecimiento de reglas diferenciadas en el régimen de la
negociación para el personal laboral, como resulta ahora
con la implementación de un procedimiento general de
inaplicación de lo pactado en los convenios colectivos para
el personal laboral al servicio de las Administraciones
Públicas. Mecanismo ya existente, por lo demás, en el
ámbito de la negociación colectiva dirigida a los
funcionarios públicos (CRUZ VILLALÓN).
Lo que hace la redacción renovada del párrafo 2º del
artículo 32 del EBEP, en los términos que se han descrito,
es trasladar bajo un mimetismo casi completo la fórmula
funcionarial hacia el ámbito del personal laboral.
Nos encontramos, por tanto, como se deduce de los
términos que expresa la vigente redacción legal, ante un
procedimiento específico de descuelgue de condiciones de
trabajo para el conjunto del sector público, en paralelo
para
funcionarios
y
personal
laboral,
que
debe
conceptuarse, en lo que se refiere específicamente al
personal
laboral,
como
un
mecanismo
alternativo
y
excluyente respecto del descuelgue propio del Estatuto de
los Trabajadores.
Separación que se justifica en base a determinadas
diferencias cualificadas. Por ejemplo, en relación con el
procedimiento de descuelgue, una vez que el artículo 32 del
EBEP
se
remite
a
la
decisión
unilateral
de
la
Administración
Pública
como
poder
público,
por
contraposición con lo previsto en el artículo 82.3 del ET,
sometido a un mecanismo de arbitraje, primero voluntario y
después obligatorio, por más que confluya en este último
caso un fuerte poder decisorio por parte de la autoridad
laboral.
Del mismo modo, la fórmula que propone el artículo 32
del EBEP, en relación con sus efectos, se asimila
igualmente a lo que se ha venido haciendo con ocasión de
las
últimas
reformas
en
alusión
a
dos
mecanismos
específicos, como son las modificaciones presupuestarias y
11
el establecimiento de límites o topes a la negociación
colectiva para el personal laboral, con un resultado
parecido
en
orden
a
la
automática
inaplicación
o
modificación de lo pactado en convenio colectivo.
Sea como fuere, la doctrina ha sistematizado los
rasgos específicos que caracterizan el procedimiento
general de inaplicación del convenio colectivo, conforme a
la redacción actual del artículo 32 –párrafos 2º y 3º- del
EBEP:
a)En primer lugar, respecto del instrumento normativo
y, por derivación, el sujeto legitimado para adoptar la
medida suspensiva o modificativa del convenio colectivo. En
el supuesto que examinamos, se trata de una Ley que
habilita de forma genérica al poder ejecutivo para que por
vía de acuerdo específico adopte la medida suspensiva o
modificativa. Concretamente, se faculta para la adopción de
semejante medida a “los órganos de gobierno de las
Administraciones Públicas”. Medida que puede ser adoptada,
como se ha puntualizado, no solo por la Administración
central y la autonómica, sino también por la local. De
igual modo que, desde una perspectiva formal, se ha
subrayado cómo semejante regla no debe atenerse a los
requisitos institucionales impuestos a la aprobación de las
leyes, sino exclusivamente a los contemplados en la propia
norma reguladora del mecanismo de descuelgue
(CRUZ
VILLALÓN).
b) En segundo lugar, se precisa con relativa exactitud
el tipo de entidades que pueden verse afectadas, y con
ello, el tipo de convenios colectivos que pueden ser objeto
de suspensión o modificación. Advertido que la norma se
refiere, específicamente, a los convenios colectivos y
acuerdos que afecten al “personal laboral”. Expresión que
la propia norma vincula de forma estricta al personal que
“presta servicios retribuidos por las Administraciones
Públicas”, conforme señala el artículo 11.1 del EBEP.
Previsión que se ha interpretado, en lo que nos
afecta, en el sentido de que el procedimiento de descuelgue
en el supuesto que analizamos solo puede extenderse al
personal laboral al servicio de las Administraciones
Públicas, excluyendo de su aplicación, por tanto, aquellas
entidades que no se encuentran dentro del ámbito de
aplicación del EBEP, sin abarcar de esta forma a las
empresas públicas que no tienen la consideración de
entidades de Derecho Público (CRUZ VILLALÓN). Criterio que
refrendaría asimismo, de manera indirecta, la exclusión del
artículo 82.3 del ET para el supuesto controvertido que
está en la base de nuestro Informe, una vez que incide
12
precisamente en esa vinculación del artículo 32 del EBEP
con el personal laboral de las Administraciones Públicas.
c)
En
tercer
lugar,
la
norma
exige
precisas
circunstancias de excepcionalidad para justificar la
adopción de una medida de tanta envergadura, como es la
inaplicación del convenio colectivo, con lo que ello
conlleva de excepción a la eficacia vinculante de los
convenios colectivos, de manera que son estas situaciones
extraordinarias las que justifican desde la perspectiva
constitucional la mencionada excepción a la eficacia
convencional. Si nos atenemos a la propia literalidad del
precepto, la medida inaplicativa tan solo podrá adoptarse
“excepcionalmente y por causa grave de interés público
derivada de una alteración sustancial de las circunstancias
económicas”.
Previsión que no puede interpretarse como una mera
declaración irrelevante, facultando una libre apreciación
de su concurrencia por parte del órgano que la adopta, con
lo
que
ello
supondría
en
términos
de
una
plena
discrecionalidad en la decisión inaplicativa. Bien al
contrario, como se ha señalado con acierto, no se trata de
un puro acto de decisión política, resultando obligatorio
por el contrario que el acuerdo administrativo de
inaplicación
justifique
expresamente
y
demuestre
fehacientemente la concurrencia de esa situación de
excepcionalidad, una vez que nos encontramos ante un acto
jurídico reglado cuyo control de legalidad está atribuido a
los Tribunales de Justicia, tanto por lo que se refiere a
los
requisitos
de
procedimiento
como
de
causa
justificativa. En concreto, debe existir una relación de
conexión causal, objetiva y demostrable, en una triple
dimensión: entre las circunstancias justificativas de la
medida con el ámbito en la que se adoptan las mismas
(estatal, autonómico o local); el contenido e intensidad de
las medidas; así como del alcance temporal de las mismas
(CRUZ VILLALÓN).
No es menos cierto que al precepto de referencia –
artículo 32 del EBEP- se le ha achacado una cierta
imprecisión en relación con el contenido convencional
objeto de inaplicación. Imprecisión que debe integrarse
mediante una interpretación finalista de la norma, de
manera que la exclusión del cumplimiento del convenio solo
puede afectar a contenidos vinculados a las causas
excepcionales que justifican la medida y, al propio tiempo,
en tanto que tales medidas sirvan para paliar la situación
negativa en la que se encuentra la Administración Pública
derivada de esa precisa alteración de las circunstancias
económicas.
13
Afirmación que ha sido interpretada en términos
restrictivos, de modo que únicamente podrían ser afectados
por la medida de descuelgue aquellos contenidos negociales
que tengan una conexión directa con costes económicos en
materia de personal. Lo cual no significa, necesariamente,
que solo pueda ser objeto de inaplicación lo relativo a
retribuciones y percepciones extrasalariales, una vez que
otras condiciones de trabajo presentan también una
afectación inmediata a los costes de personal globalmente
considerados de la Administración Pública como parte
empleadora. Si bien, desde la perspectiva opuesta, tampoco
puede presumirse que todo pacto en convenio colectivo puede
ser objeto de inaplicación por esta vía, una vez que, en
último extremo, siempre cabría encontrar una consecuencia
económica en la práctica totalidad de los compromisos
asumidos a través del convenio colectivo de que se trate
(CRUZ VILLALÓN).
De la misma forma que también la causa debe conectar
igualmente con la duración de la medida, en esta ocasión,
con un fuerte paralelismo a lo que constituye el mecanismo
de descuelgue que regula el artículo 82.3 del ET.
Coyunturalidad
inherente
al
efecto
temporal
de
la
inaplicación del convenio colectivo, implícita por lo demás
en el término “suspendan” con el que se califica por la
norma de aplicación –artículo 32 del EBEP- la decisión de
la Administración Pública. Y coyunturalidad que habría de
hacerse extensiva, asimismo, al término alternativo de
“modifiquen” que incluye el propio artículo 32 del EBEP,
por más que no lo disponga expresamente la norma, debiendo
interpretarse por tanto que la modificación de lo pactado
en convenio colectivo ha de tener en cualquier caso un
alcance temporal.
Una temporalidad que debe, además, precisarse con
exactitud en el acto administrativo por medio del cual se
acuerda la inaplicación del convenio, con indicación
precisa de duración de la misma, cuyo límite máximo habría
de coincidir en cualquier caso con la vigencia prevista
para el convenio colectivo. Una vez que, de afectar pro
futuro a la renegociación del convenio, deberían adoptarse
medidas adicionales y posteriores que constataran la
pervivencia de las causas justificativas determinante en su
momento de la medida inaplicativa. Carácter temporal de la
medida que constituye asimismo un elemento diferencial
frente
a
otros
mecanismos
dispuestos
también
específicamente en el ámbito de la Administración Pública,
como el relativo a la fijación de límites o topes máximos a
la
negociación
colectiva,
una
vez
que
semejantes
restricciones
a
la
negociación
colectiva
podrían
presentarse como estructurales o permanentes, bien que con
respeto al contenido esencial del derecho constitucional a
14
la negociación colectiva, así como a la objetividad y
proporcionalidad de la diferencia de régimen jurídico
respecto de los asalariados del sector privado.
Para finalizar, el párrafo 3º del artículo 32 del EBEP
dice poco respecto de la tramitación del acuerdo de la
Administración de inaplicación convencional, limitándose a
exigir que la Administración proceda a informar a las
organizaciones sindicales acerca de las causas de la
suspensión o modificación. De igual forma que tampoco
resulta fácil deducir de la norma el momento en que se debe
producir dicha información, en relación por ejemplo a si
debe ser inexcusablemente antes de la adopción de la
decisión o una vez acordada la misma.
En la misma línea, también, se ha llamado la atención
sobre la imprecisión del precepto en relación con las
organizaciones sindicales a las que debe informar, así como
sobre el deber de entrar en contacto independiente con cada
una de ellas o bien de forma conjunta a través de la
pertinente convocatoria de la comisión paritaria del
convenio colectivo o de la comisión negociadora que firmó
el convenio colectivo de que se trate. Lagunas que han sido
interpretadas como la validación implícita por la norma de
las distintas posibilidades enumeradas. Por más que tampoco
se especifican las consecuencias jurídicas derivadas de un
posible incumplimiento del deber informativo que refiere la
norma de referencia –artículo 32 del EBEP-; si bien, en
este extremo, se ha señalado la dificultad para derivar la
ilicitud del acuerdo inaplicativo como consecuencia de un
deber tan débil como el de mera información, advertido que
el elemento clave está en la concurrencia de las causas
justificativas de la medida inaplicativa. A estos efectos,
se echa en falta la exigencia por la norma de un trámite de
consulta preceptivo pero no vinculante a las organizaciones
sindicales más representativas, con carácter previo a la
adopción de la medida inaplicativa (CRUZ VILLALÓN).
En definitiva, considerando todos los elementos
examinados en relación con la materia que constituye el
objeto de nuestro Informe, a partir de ese análisis
sistematizado, por su orden, desde una caracterización
general de la negociación colectiva en el sector público,
completada con el estudio individualizado de los dos
preceptos concernidos (artículo 82.3 del ET y 32 –párrafos
2º y 3º- del EBEP), nos reafirmamos en la conclusión
expresada en el primer epígrafe, de manera que el artículo
32, párrafos 2º y 3º, del EBEP regularía con carácter
exclusivo y excluyente –con desestimación por tanto de lo
previsto en el artículo 82.3 del ET- el régimen del
15
descuelgue
para
con
el
Administraciones Públicas.
personal
laboral
de
las
Y ello, con independencia del escepticismo que han
manifestado
de
manera
abierta
algunos
autores,
específicamente, acerca de los interrogantes que contiene el
párrafo 2º del artículo 32 del EBEP, según su redacción
vigente con ocasión del Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de
julio,
de
medidas
para
garantizar
la
estabilidad
presupuestaria
y
de
fomento
de
la
competitividad;
interrogantes
que
alcanzan
también
una
dimensión
constitucional (FERNÁNDEZ DOMÍNGUEZ; RODRÍGUEZ FERNÁNDEZ).
3. CONCLUSIONES
1) En relación con los interrogantes planteados sobre
el personal laboral de las Administraciones Públicas, a
partir de la interpretación conjunta del artículo 82.3 del
ET y el artículo 32, párrafos 2º y 3º, del EBEP, la
respuesta que defendemos es que lo previsto en este último
precepto determina la exclusión de lo dispuesto en el
artículo 82.3 del ET, de tal forma que el único supuesto de
inaplicación de un Convenio para el personal laboral de las
Administraciones Públicas sería el que contempla el citado
artículo 32 del EBEP.
2) Semejante solución supone descartar el resto de
interpretaciones que se señalan en el escrito de solicitud
de este Informe; primero, en alusión a la posible aplicación
conjunta de ambos preceptos –artículo 32 del EBEP y artículo
82.3 del ET-, de manera que cuando la causa del descuelgue
sea económica se aplicaría el artículo 32 del EBEP, mientras
que cuando fuera organizativa, técnica o de producción
correspondería aplicar el artículo 82.3 del ET; y en segundo
lugar, sobre la posibilidad de validar asimismo una
aplicación de ambos preceptos bajo una modalidad distinta a
la prevista en la hipótesis precedente, según la cual al
personal laboral le resultaría aplicable en su totalidad el
artículo 82.3 del ET, si bien cuando concurrieran las causas
excepcionales de interés general, sería de aplicación del
artículo 32 del EBEP.
3) Los argumentos que sustentan semejante resultado, en
orden a esa aplicación preferencial y excluyente del
artículo 32 del EBEP, en detrimento de lo dispuesto en el
artículo 82.3 del ET, pueden sistematizarse a partir de una
caracterización general de los rasgos que cualifican la
negociación colectiva dentro del sector público, con
extensión
también
al
personal
laboral
de
las
Administraciones
Públicas;
la
inadecuación
para
la
Administración Pública de los objetivos principales que
16
persigue el legislador con ocasión de la reforma laboral a
través de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes
para la reforma del mercado laboral; o la existencia de
mecanismos específicos en la Administración Pública como la
posibilidad de disponer modificaciones presupuestarias, la
fijación de topes legales con efectos a los convenios
colectivos vigentes, o la propia instauración de un
procedimiento general de inaplicación del convenio colectivo
en los términos que señalan los párrafos 2º y 3º del
artículo 32 del EBEP –argumento, este último, que constituye
el motivo central de nuestro Informe-.
4) Con carácter más específico, desde el análisis del
artículo 82.3 del ET, debe descartarse el juego práctico de
semejante figura en relación con el personal al servicio de
las Administraciones Públicas.
5) El supuesto por excelencia del descuelgue que regula
el artículo 82.3 del ET se verifica ante un escenario de
convenio colectivo sectorial respecto del cual pretende
descolgarse una empresa específica que se enfrenta a una
coyuntura particular de dificultad económica, técnica,
organizativa o de producción. De modo que, en un ámbito
donde prácticamente no existen convenios sectoriales, la
institución carecería, las más de las ocasiones, de
funcionalidad práctica.
6)
Respecto
a
la
definición
de
las
causas
justificativas, más allá de la formalidad legal, la
redacción de la norma evidencia cómo las mismas se conciben
y están previstas para ser aplicadas al sector privado de
las relaciones laborales, con difícil adaptación al ámbito
de la Administración Pública.
7)
Los
trámites
procedimentales
previstos
para
habilitar el mecanismo de descuelgue en la legislación
laboral, según lo dispuesto en el precepto de referencia artículo 82.3 del ET-, no son los más idóneos para dar
respuesta a las pretensiones que pudieran manifestar las
Administraciones Públicas a estos efectos.
8) Por su parte, el artículo 32, párrafo 2º, en su
redacción actual con ocasión del Real Decreto-Ley 20/2012,
de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad
presupuestaria y de fomento de la competitividad, instaura
un procedimiento específico de descuelgue de condiciones de
trabajo para el conjunto del sector público, en paralelo
para
funcionarios
y
personal
laboral,
que
debe
conceptuarse, en lo que se refiere específicamente al
personal
laboral,
como
un
mecanismo
alternativo
y
excluyente respecto del descuelgue propio del Estatuto de
los Trabajadores.
17
9) Separación que se justifica en base a determinadas
diferencias cualificadas. Por ejemplo, en relación con el
procedimiento de descuelgue, una vez que el artículo 32 del
EBEP
se
remite
a
la
decisión
unilateral
de
la
Administración
Pública
como
poder
público,
por
contraposición con lo previsto en el artículo 82.3 del ET,
sometido a un mecanismo de arbitraje, primero voluntario y
después obligatorio, por más que confluya en este último
caso un fuerte poder decisorio por parte de la autoridad
laboral.
10)
Respecto del instrumento
normativo y, por
derivación, el sujeto legitimado para adoptar la medida
suspensiva o modificativa del convenio colectivo. En el
supuesto que examinamos, se trata de una Ley que habilita
de forma genérica al poder ejecutivo para que por vía de
acuerdo
específico
adopte
la
medida
suspensiva
o
modificativa. Concretamente, se faculta para la adopción de
semejante medida a “los órganos de gobierno de las
Administraciones Públicas”.
11) Se precisa con relativa exactitud el tipo de
entidades que pueden verse afectadas, y con ello, el tipo
de convenios colectivos que pueden ser objeto de suspensión
o modificación. Advertido que la norma se refiere,
específicamente, a los convenios colectivos y acuerdos que
afecten al “personal laboral”. Expresión que la propia
norma vincula de forma estricta al personal que “presta
servicios retribuidos por las Administraciones Públicas”,
conforme señala el artículo 11.1 del EBEP.
12)
La norma exige
precisas
circunstancias de
excepcionalidad para justificar la adopción de una medida
de tanta envergadura, como es la inaplicación del convenio
colectivo, con lo que ello conlleva de excepción a la
eficacia vinculante de los convenios colectivos, de manera
que
son
estas
situaciones
extraordinarias
las
que
justifican
desde
la
perspectiva
constitucional
la
mencionada excepción a la eficacia convencional. Si nos
atenemos a la propia literalidad del precepto, la medida
inaplicativa tan solo podrá adoptarse “excepcionalmente y
por causa grave de interés público derivada de una
alteración sustancial de las circunstancias económicas”.
13) De la misma forma que también la causa debe
conectar igualmente con la duración de la medida.
Coyunturalidad
inherente
al
efecto
temporal
de
la
inaplicación del convenio colectivo, implícita por lo demás
en el término “suspendan” con el que se califica por la
norma de aplicación –artículo 32 del EBEP- la decisión de
la Administración Pública. Y coyunturalidad que habría de
hacerse extensiva, asimismo, al término alternativo de
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“modifiquen” que incluye el propio artículo 32 del EBEP,
por más que no lo disponga expresamente la norma, debiendo
interpretarse por tanto que la modificación de lo pactado
en convenio colectivo ha de tener en cualquier caso un
alcance temporal.
14)Para finalizar, el párrafo 3º del artículo 32 del
EBEP dice poco respecto de la tramitación del acuerdo de la
Administración de inaplicación convencional, limitándose a
exigir que la Administración proceda a informar a las
organizaciones sindicales acerca de las causas de la
suspensión o modificación. De igual forma que tampoco
resulta fácil deducir de la norma el momento en que se debe
producir dicha información, en relación por ejemplo a si
debe ser inexcusablemente antes de la adopción de la
decisión o una vez acordada la misma.
15) En definitiva, considerando todos los elementos
examinados en relación con la materia que constituye el
objeto de nuestro Informe, a partir de ese análisis
sistematizado, por su orden, desde una caracterización
general de la negociación colectiva en el sector público,
completada con el estudio individualizado de los dos
preceptos concernidos (artículo 82.3 del ET y 32 –párrafos
2º y 3º- del EBEP), nos reafirmamos en la conclusión
expresada, de manera que el artículo 32, párrafos 2º y 3º,
del EBEP regularía con carácter exclusivo y excluyente –con
desestimación por tanto de lo previsto en el artículo 82.3
del ET- el régimen del descuelgue para con el personal
laboral de las Administraciones Públicas.
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