ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO

ORGANIZACIÓN MUNDIAL
DEL
COMERCIO
Comité de Comercio y Medio Ambiente
WT/CTE/W/57
28 de agosto de 1997
(97-3502)
Original:
inglés/
francés/
espanol
EL PROTOCOLO DE MONTREAL Y LAS MEDIDAS COMERCIALES
Comunicación de la Secretaría del Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono y
el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono
I.
INTRODUCCIÓN
1.
La sutil capa de ozono de la estratosfera, que se encuentra a una altura de 10 a 50 kilómetros
sobre la Tierra, absorbe prácticamente toda la radiación ultravioleta (UV-B) dañina que emana del
sol y protege así todas las forma de vida en el planeta.
2.
A principios del decenio de 1970, los científicos descubrieron que las emisiones de algunos
productos químicos podían destruir la capa de ozono. A consecuencia de ello llegaría una mayor
radiación UV-B a la superficie de la Tierra y aumentarían los cánceres de piel y las cataratas, disminuiría
la productividad de animales y plantas, se degradaría la calidad del aire y se dañarían los plásticos.
3.
Desde entonces, las observaciones de la atmósfera han demostrado que a altitudes medias y
altas de la Tierra se perdía alrededor de un 5 por ciento de ozono por decenio, y anualmente aparecía
en el Antártico un "agujero de ozono". Los científicos han atribuido estos fenómenos a las crecientes
emisiones de sustancias destructoras del ozono (SDO) de origen humano. Las más frecuentes son los
clorofluorocarbonos (CFC) y los halones utilizados en la refrigeración, el aire acondicionado, la
protección contra incendios, la limpieza de metales, la espumación, etc. Estos productos químicos
se consideraban "prodigiosos" a causa de su versatilidad, su idoneidad para muchas industrias, sus
características de seguridad y su precio relativamente económico.
II.
EL CONVENIO DE VIENA Y EL PROTOCOLO DE MONTREAL
4.
Alarmado por estos descubrimientos, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente inició en 1976 evaluaciones científicas y, al confirmarse su veracidad, emprendió negociaciones
intergubernamentales para promover medidas de protección de la capa de ozono. Así, los gobiernos
de todo el mundo concertaron en 1985 el Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono
y, en 1987, adoptaron el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono.
5.
En el Convenio los Estados se comprometieron en general a proteger la capa de ozono. El
Protocolo, que fue reforzado posteriormente en tres ocasiones, obliga a todas las Partes a eliminar
progresivamente las SDO de acuerdo con un calendario especificado por todos los países. Los países
en desarrollo se benefician de un período de gracia. En 1990, los países industrializados acordaron
cubrir el aumento de costos de los países en desarrollo y promover la transferencia de sustancias y
tecnologías alternativas.
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III.
ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DEL PROTOCOLO DE MONTREAL
A.
Principio de precaución
6.
Cuando a principios del decenio de 1980 el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente inició las negociaciones entre los gobiernos para proteger la capa de ozono, nadie sabía hasta
qué punto se había destruido la capa de ozono ni la razón exacta ni el proceso de esta destrucción.
Lo que ha obligado a los gobiernos a actuar es el "principio de precaución". Muchos gobiernos se
percataron de que la capa de ozono era esencial para la vida en el planeta y de que todos los científicos
estaban de acuerdo en que los CFC destruían la capa de ozono; además los gobiernos se dieron cuenta
de que si no actuaban hasta que tuvieran una prueba absolutamente irrevocable, el grado de destrucción
de la capa de ozono sería tal que tendría consecuencias graves y muy perjudiciales. Gracias a los
acuerdos sobre el ozono, este principio se ha convertido en el criterio de acción fundamental desde
1987.
B.
Medidas especificadas con plazos concretos
7.
Los acuerdos imponían a los signatarios medidas de control de los productos químicos
destructores del ozono. Estas medidas estaban sujetas a un calendario concreto. Es la primera vez
que los gobiernos han acordado controlar y eliminar progresivamente productos químicos versátiles,
rentables y "prodigiosos" sin estar seguros de que sean la verdadera causa del problema o sin disponer
de otros productos para sustituirlos. Esta audaz medida de los gobiernos dio a la industria una señal
inequívoca, dándole a entender que los productos químicos destructores del ozono no tenían futuro.
La industria tomó nota de ello y desarrolló rápidamente otros productos. Estas forzadas medidas
tecnológicas dejaron sin fundamento los argumentos con los cuales la industria solía justificar su inacción,
a saber, que no existen alternativas y que los beneficios de estos productos químicos compensan con
creces los daños que causan al medio ambiente.
C.
En armonía con la ciencia
8.
El modo en que esos acuerdos abordaban la incertidumbre era singular. Los acuerdos seguían
un enfoque lento y gradual y permitían a los gobiernos actuar en función del asesoramiento de los
científicos y tecnólogos. De un propósito general en 1985 (Convenio de Viena) se pasó a una eliminación
progresiva y parcial de algunas sustancias en 1987 (Protocolo de Montreal), a la eliminación progresiva
y total de aún más sustancias en 1990 (Enmienda de Londres), y a una intensa aceleración de la
eliminación y al control de un nuevo producto químico (el metilbromuro), en 1992; esta evolución
fue a la par con el descubrimiento del agujero de ozono en el Antártico en 1985, las ulteriores
confirmaciones de la destrucción del ozono y la aparición en años posteriores de otros productos viables
que podían sustituir a las sustancias destructoras del ozono.
D.
Medidas de cooperación internacional
9.
Una notable característica del problema de la destrucción del ozono es que su solución requiere
medidas de cooperación internacional. Las sustancias que deterioran la capa de ozono tienen larga
vida y destruyen el ozono por catálisis. Esas sustancias tienen consecuencias independientemente del
lugar en que se produzcan las emisiones y del volumen de dichas emisiones. Si bien los países
desarrollados consumen el 85 por ciento de las SDO, no serviría de mucho que sólo esos países
eliminaran dichas sustancias. El creciente consumo en los países en desarrollo, con un 80 por ciento
de la población mundial y tasas de crecimiento demográfico y económico que harían aumentar
rápidamente el consumo de productos con SDO (refrigeradores, etc.), dejarían sin efecto los esfuerzos
de los países industrializados. Es, pues, indispensable asegurar la cooperación de todos los países.
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E.
Responsabilidad común pero diferenciada
10.
Una característica ejemplar del Protocolo es la forma en que se adapta a las necesidades de
los países en desarrollo. Se reconoció que los países en desarrollo podían tardar más tiempo que los
países desarrollados en alcanzar los objetivos, debido a su falta de personal especializado, tecnologías
y recursos. También se reconoció explícitamente que los países en desarrollo tenían derecho a desarrollar
sus economías sin obstáculos, que estos países no habían contribuido significativamente al problema,
que la eliminación progresiva de las SDO en los países en desarrollo podía mermar su desarrollo, y
que la comunidad mundial debería cubrir los costos adicionales de la eliminación de las SDO
proporcionando los recursos necesarios a esos países. Asimismo, se reconoció que, a causa de los
calendarios fijos, urgía adoptar medidas para los países en desarrollo que asegurasen la transferencia
de tecnologías ecológicamente racionales, sin SDO, para la eliminación de esas sustancias.
F.
Fondo con una diferencia
11.
El Fondo Multilateral para la protección de la capa de ozono, establecido en 1991 a raíz de
la Enmienda de Londres, era un instrumento singular de financiación. El Fondo financia con ayudas
o préstamos en condiciones de favor, según el caso, todos los costos adicionales aprobados por las
Partes, los costos de los estudios por países, la cooperación técnica y el intercambio de información
y los costos de su secretaría (hasta la fecha los costos adicionales se han cubierto con ayudas). El Fondo
es administrado por un comité de 14 miembros, con igual representación de países desarrollados y
países en desarrollo. Cada país dispone de un voto, a diferencia de lo que ocurre en otras instituciones
financieras en que los derechos de voto de los países son proporcionales a sus contribuciones. Sólo
contribuyen al Fondo los países desarrollados, y los países en desarrollo con un alto consumo de SDO
(que representan menos del 1 por ciento del total de las contribuciones). La presidencia y la
vicepresidencia del comité se alternan por rotación entre los países desarrollados y los países en
desarrollo. Bajo la orientación general de la Reunión de las Partes, el comité es responsable de las
políticas, los presupuestos, los desembolsos de recursos, los criterios para la selección de proyectos
financiables y el examen de los resultados.
12.
Los organismos de ejecución del Fondo son cuatro organizaciones internacionales: el PNUMA,
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización de las Naciones Unidas
para el Desarrollo Industrial (ONUDI) y el Banco Mundial. Todas ellas están sujetas al control del
Comité Ejecutivo.
G.
Procedimiento jurídico para los casos de incumplimiento
13.
En el artículo 11 del Convenio de Viena se define el procedimiento jurídico para la solución
de diferencias. Las Partes pueden tratar de resolver las diferencias recurriendo a la negociación o a
la mediación de otra Parte. Cuando no se opte por ninguna de estas dos vías, la Parte podrá recurrir,
previa ratificación del Convenio de Viena o del Protocolo de Montreal, al arbitraje, de conformidad
con los procedimientos adoptados por la Conferencia de las Partes en el Convenio de Viena, o al arbitraje
de la Corte Internacional de Justicia. Si las Partes no optan por ninguno de estos recursos, la cuestión
será examinada por una comisión de conciliación, que emitirá un dictamen definitivo a título de
recomendación. La primera reunión de la Conferencia de las Partes en el Convenio de Viena adoptó
el procedimiento que regula el arbitraje.
H.
Otros procedimientos de regulación del incumplimiento del Protocolo
14.
La forma en que el Protocolo de Montreal, y las decisiones de las Reuniones de las Partes
en el Protocolo, regulan el incumplimiento del Protocolo ha sentado otro precedente. Los procedimientos
tratan el incumplimiento como una cuestión jurídica que debe resolverse entre la Parte afectada por
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el incumplimiento y la Parte responsable del incumplimiento. Sin embargo, en el Protocolo de Montreal
se reconoció que todo incumplimiento afecta al resto de las Partes y a todo el mundo, ya que perjudica
a la capa de ozono. Si bien los tratados preveían los procesos jurídicos habituales, el Protocolo de
Montreal introdujo además un procedimiento especial para regular el incumplimiento mediante un Comité
de Aplicación, integrado por las Partes. Este órgano puede actuar a raíz de una queja de una Parte
o de un informe de la Secretaría. Resulta interesante que una Parte pueda asistir a una reunión de
las Partes y reconocer que incumple real o potencialmente el Protocolo. En caso de incumplimiento,
deben determinarse ante todo las razones del incumplimiento y debe ayudarse a la Parte interesada
a cumplir el Protocolo. Sólo se prevén medidas más severas en caso de incumplimiento continuo y
premeditado.
I.
Logros realizados hasta la fecha
15.
En 1997 se cumple el décimo aniversario del Protocolo. Hasta la fecha, el Protocolo ha tenido
un éxito espectacular. Hacia fines de 1995, los países industrializados habían eliminado casi totalmente
su consumo de muchas SDO, que había ascendido a un millón de toneladas. La contribución al Fondo
durante los dos primeros trienios representó el 87 por ciento de todas las promesas de contribuciones.
Para 1997-1999 se acordó reconstituir el Fondo con 466 millones de dólares. El Fondo ha financiado
proyectos en países en desarrollo encaminados a eliminar más de una tercera parte de su consumo antes
del año 1999, cuando concluye el período de gracia para los CFC. En sus mediciones, los científicos
han registrado una reducción de las SDO en la atmósfera. Los científicos predicen que la capa de
ozono empezará a recuperarse dentro de unos años y que, si el Protocolo continúa funcionando con
el mismo vigor, hacia mediados del siglo XXI la capa de ozono se habrá recuperado por completo.
16.
No obstante, estas perspectivas halagüeñas para la aplicación del Protocolo pueden verse
frustradas, por lo que es necesario que las Partes no sean complacientes y renueven su compromiso
en 1997 con ocasión del décimo aniversario del Protocolo.
J.
El problema del comercio ilegal
17.
Continúan en servicio millones de piezas de equipo y de vehículos que contienen CFC. Esta
situación ha dado lugar a un nuevo problema de contrabando de CFC. Hacia fines de 1996 dejaron
de producirse y de consumirse CFC, halones, tetracloruro de carbono y metilcloroformo en todos los
países desarrollados, salvo para algunos usos esenciales aprobados. El mantenimiento del equipo basado
en CFC no constituye uno de esos usos aprobados. Existen alternativas, aunque tal vez resulten
ligeramente más costosas. A pesar de los estrictos controles de los gobiernos de los países desarrollados,
siguen entrando en esos países CFC de contrabando procedentes de otros países para fines de
mantenimiento. Se dice que los beneficios de este comercio ilegal son incluso mayores que los que
reporta el contrabando de cocaína. Si bien actualmente el problema no es de gran magnitud, y
probablemente remitirá en el futuro, una vez que se introduzcan los controles en los países en desarrollo,
es indudable que debe controlarse. La Novena Reunión de las Partes, prevista en 1997, estudiará otras
medidas al respecto.
IV.
¿QUÉ OCURRIRÍA SI NO EXISTIERA EL PROTOCOLO?
18.
¿Qué habría ocurrido de no existir el Protocolo de Montreal? Según los científicos, si continuaran
emitiéndose CFC tan libremente como en 1980, la capa de ozono podría reducirse de un 4 por ciento
a un 5 por ciento por decenio. Cada unidad porcentual de reducción del ozono podría suponer un
2 por ciento de incremento de la incidencia del cáncer de piel distinto del melanoma. También podría
aumentar la incidencia de la ceguera y del melanoma, que es la forma más mortífera de cáncer de piel.
Los sistemas inmunológicos humanos podrían verse negativamente afectados, y la productividad de
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las plantas, y por consiguiente la seguridad alimentaria, podría disminuir. Sin el Protocolo de Montreal,
al continuar utilizándose los CFC y otros compuestos destructores del ozono, a mediados del próximo
siglo se habría triplicado la presencia de cloro y bromo en la estratosfera, lo cual habría provocado
a su vez un deterioro mucho mayor de la capa de ozono.
19.
Aunque se cumplan íntegramente los acuerdos internacionales existentes, se prevé que las
concentraciones de cloro y bromo en la estratosfera continuarán aumentando hasta fines de siglo. Durante
los próximos diez años se prevé que la destrucción de ozono alcance niveles del orden del 3 por ciento
al 4 por ciento, tras lo cual dejará de aumentar y empezará a disminuir. La capa de ozono no volverá
a los niveles anteriores a la aparición del agujero de ozono hasta mediados del próximo siglo.
V.
MEDIDAS COMERCIALES
20.
Hasta el momento, las medidas comerciales del Protocolo se dirigen exclusivamente a los Estados
que no son Partes en él. Se trata de las siguientes medidas:
(a)
Control del comercio de las SDO con Estados no Partes
(i)
Sustancias enumeradas en el anexo A:
-
(ii)
Sustancias enumeradas en el anexo B:
-
(iii)
Prohibición, a partir de enero de 1990, de las importaciones
procedentes de Estados no Partes.
Prohibición de las exportaciones desde enero de 1993.
Prohibición de las importaciones y exportaciones para los Estados no
Partes en la Enmienda de Londres, desde agosto de 1993.
Anexo C - Grupo II - Hidrobromofluorocarbonos:
-
Prohibición de las importaciones y exportaciones para los Estados no
Partes en la Enmienda de Copenhague, desde junio de 1995.
(iv)
Anexo C - Grupo I (HCFC), anexo E (metilbromuro): Sin restricciones por
el momento.
(b)
Control del comercio de productos basados en SDO con Estados no Partes
-
Prohibición de las importaciones de productos (enumerados en el anexo D) que
contengan sustancias del anexo A, desde mayo de 1992.
La Quinta Reunión de las Partes decidió que era inviable prohibir o restringir el
comercio de productos que estuvieran hechos con sustancias enumeradas en el anexo
A pero que no contuvieran tales sustancias.
Productos que contengan sustancias enumeradas en el anexo B y del anexo C, Grupo II:
no han de incluirse en las listas.
-
-
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VI.
NUEVAS MEDIDAS COMERCIALES OBJETO DE ESTUDIO
21.
Con objeto de poner coto al comercio ilícito de sustancias destructoras del ozono entre Partes,
las Partes están estudiando una enmienda del Protocolo para incorporar un sistema de autorización
del comercio entre Partes en la forma siguiente:
(a)
Cada Parte establecerá un sistema de autorización para la importación o exportación
de sustancias nuevas o recicladas;
(b)
Cada Parte comunicará a la Secretaría los detalles de su sistema;
(c)
Las Partes prohibirán el comercio de sustancias destructoras del ozono con Partes que
no hayan establecido el sistema. También se está estudiando la posible prohibición
de la exportación de sustancias recicladas por Partes que no cumplan el Protocolo.
Esto tiene por objeto evitar la exportación de sustancias nuevas encubiertas como
sustancias recicladas, cuyo comercio está exento de medidas de control; y
(d)
La Novena Reunión de las Partes, que se celebrará del 15 al 17 de septiembre de 1997,
tomará una decisión sobre esas medidas.
22.
Otro problema que suscita inquietud es el aumento de las exportaciones a bajo precio de equipo,
nuevo o usado, que contiene CFC, como refrigeradores o aparatos de aire acondicionado, a países
en desarrollo. El aumento de esos equipos en los países en desarrollo aumentará su demanda de CFC
y hará difícil que esos países puedan aplicar las medidas de control establecidas en el Protocolo. La
Novena Reunión de las Partes en el Protocolo estudiará si conviene pedir a todas las Partes que controlen
esas exportaciones.
VII.
ALGUNOS ASPECTOS DE LAS MEDIDAS COMERCIALES DEL PROTOCOLO DE
MONTREAL
A.
Consenso cuasiuniversal
23.
El Protocolo de Montreal se basa en el consenso cuasiuniversal de 162 países, que representan
a todas las regiones, a ricos y pobres y a consumidores y productores. Sólo 25 países, con una población
total de 122 millones, cuando la población mundial supera los cinco mil millones de personas, no son
Partes en el Protocolo.
B.
Coordinación entre las secretarías del Ozono y la Organización Mundial del Comercio (OMC)
24.
La Secretaría de la OMC (GATT) recibe información periódica sobre todas las medidas
comerciales potenciales o reales. Los representantes de la Secretaría de la OMC (GATT) suelen
participar en todas las reuniones importantes del Protocolo. La Secretaría del Protocolo aprovecha
el asesoramiento oficioso de la Secretaría de la OMC.
C.
Necesidad de obtener respuestas de la OMC
25.
Cabe señalar, sin embargo, que no ha sido posible obtener con antelación razonable una opinión
oficial de la OMC sobre ninguna medida comercial contemplada en el Protocolo. En 1995, por
sugerencia del Grupo de Trabajo de composición abierta del Protocolo, la Secretaría del Protocolo
se dirigió a la Secretaría de la OMC para que se le aclarase si determinadas propuestas eran compatibles
con el GATT. La respuesta de la Secretaría de la OMC no fue definitiva, porque las cuestiones de
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que se trataba se estaban estudiando en el Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC. Si
la OMC no está en condiciones de responder rápidamente a las preguntas, es posible que las Partes
en el Protocolo no puedan consultar a la OMC antes de tomar medidas comerciales que consideren
esenciales.
D.
Necesidad de interpretación armoniosa
26.
Las Partes en el Protocolo son mucho más numerosas que los miembros de la OMC. Como
los mismos gobiernos que están negociando y tomando decisiones en el Protocolo son miembros de
la OMC, es indispensable, para evitar perturbaciones, que las disposiciones del GATT y el Protocolo
se interpreten armoniosamente.
E.
Las medidas comerciales no son negativas
27.
En algunas publicaciones de la OMC y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio
y Desarrollo (UNCTAD), se considera que las medidas comerciales son "negativas", y el mecanismo
financiero del Protocolo "positivo". Esta concepción de las medidas comerciales no es por lo general
compartida por las Partes en el Protocolo. El mecanismo financiero no tiene por objeto compensar
presuntas pérdidas debidas a las medidas comerciales, sino compensar los costos adicionales de la
aplicación de medidas de control con plazos fijos. Las medidas comerciales no son punitivas. De
hecho, son positivas en la medida en que permiten a las Partes aplicar las medidas de control en forma
más sencilla de lo que de otra forma sería posible. Además, muchas de las propuestas de establecimiento
de medidas de control entre las Partes han sido de hecho formuladas por pequeños países en desarrollo.
VIII.
NECESIDAD DE ADOPCIÓN DE MEDIDAS COMERCIALES
28.
Las medidas comerciales no son medidas punitivas contra países que no son Partes. El comercio
irrestricto es una de las causas subyacentes del problema del agotamiento del ozono, ya que cuanto
mayor sea la magnitud del comercio, mayor es el uso de SDO y más rápida la tasa de agotamiento.
En ese sentido, las SDO guardan un cierto parecido con los estupefacientes. El comercio con países
que no son Partes desembocaría sin duda en un aumento de la producción y el consumo, y podría
conducir también a la desviación de instalaciones de producción a países que no son Partes.
29.
Algunas medidas comerciales son también de sentido común para las Partes. Dado que están
eliminando las SDO, es evidente que no pueden alentar la importación en sus países de esas sustancias
o de equipo que utiliza esas sustancias, ya que no podrán mantener dicho equipo.
30.
A veces se aduce que el Protocolo, en lugar de recurrir a medidas comerciales, podría utilizar
medidas económicas teniendo en cuenta las externalidades del costo del agotamiento del ozono en el
precio de los productos que utilizan SDO. Desafortunadamente, esas externalidades no serán
interpretadas de la misma forma por los distintos países, ya que los impactos varían de uno a otro.
Además, un proceso económico de esas características tardaría mucho tiempo en rendir resultados,
y mientras tanto se producirían pérdidas irreparables para el medio ambiente.