Hacia el pleno empleo

Hacia el pleno empleo
Documento para el debate de la Reunión Tripartita Oficiosa
de Nivel Ministerial sobre el Empleo
Ginebra, 10 de junio de 1994
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ÉCEIV£D
2 JUN Í994
Labo
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39904
Oficina Internacional del Trabajo Ginebra
índice
Página
I.
II.
Introducción
Medios posibles para estimular el crecimiento mundial del empleo
De la necesidad de actuar
Opciones
a) Expansión del comercio
b) Coordinación de los estímulos macroeconómicos
c) Reducción de la inestabilidad de los tipos de cambio
d) Expansión del crédito internacional
Políticas nacionales de fomento de un crecimiento global del empleo
a) Principios generales
b) Problemas específicos
c) Importancia de la ayuda internacional
III. El trabajo compartido y la creación de empleos directos
El marco normativo
Países industrializados
a) Trabajo compartido y tiempo de trabajo
b) Apoyo de los ingresos, subvenciones para el empleo y trabajo socialmente útil .
Países en desarrollo
a) Programas especiales de empleo y de lucha contra la pobreza
b) Programas de obras públicas de alto coeficiente de mano de obra
IV. Conclusiones
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Hacia el pleno empleo
I.
Introducción
En el primer período de sesiones del Comité Preparatorio de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Social, se pidió a la OIT que, en colaboración con el PNUD y otras organizaciones
interesadas, preparara un documento sobre las medidas posibles para reducir el desempleo e
incrementar la capacidad de generación de empleos y de crecimiento de la economía
internacional, y las nuevas tácticas en pro del pleno empleo, entre ellas el trabajo compartido
y la creación de puestos de trabajo socialmente útiles.
Se ha redactado el presente documento para atender esa petición. Primero será presentado
en una reunión tripartita oficiosa de nivel ministerial, que se celebrará en Ginebra el 10 de junio
de 1994, y será revisado en función de los debates de esa reunión; luego, será sometido al
Comité Preparatorio en su segundo período de sesiones. Al preparar este documento, la OIT
ha aprovechado las observaciones que formularon funcionarios del PNUD, el FMI y el Banco
Mundial. También, antes de redactar la versión definitiva del documento, se consultó a la Mesa
del Consejo de Administración, su Comisión de Empleo y Política Social y su Grupo de Trabajo
sobre la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social. Ahora bien, como en el documento se
abordan muchos temas que son objeto de pareceres distintos, no ha sido posible tener
plenamente presentes todas las observaciones manifestadas. La Oficina Internacional del Trabajo
asume la responsabilidad de lo que se dice en este documento, con miras a estimular el debate.
El presente documento no pretende suplir, sino complementar, el ya presentado por la OIT
al Comité Preparatorio en su primer período de sesiones', que se ha facilitado también a los
participantes en la reunión tripartita oficiosa de nivel ministerial sobre el empleo y que contenía
el texto de una extensa declaración del Consejo de Administración de la OIT. En él se
repasaban las causas principales de la actual crisis del empleo en el mundo y se proponían pistas
para una posible solución, así como un marco general para la acción nacional e internacional.
Se examinaban los problemas que tienen pendientes diferentes países en lo tocante a las normas
del trabajo y la protección social y se proponía un procedimiento posible de examen de los
mismos por la Cumbre. Se abordaba, por último, el tema de la migración internacional y de sus
costos y ventajas para los interesados, así como para los países de emigración y de inmigración,
y se proponía un método para su examen en la Cumbre.
En consonancia con la solicitud del Comité Preparatorio, el presente documento versa, en
primer término, sobre las opciones existentes de fomento del crecimiento mundial del empleo
y las medidas que podría adoptar la comunidad económica internacional para facilitar la creación
de empleos, y, en segundo lugar, sobre ciertas iniciativas microeconómicas que cabría llevar
a la práctica en el plano nacional para conseguir el pleno empleo.
Este documento se basa en dos proposiciones básicas. La primera es que la actual situación
mundial del empleo desaprovecha el potencial económico y acarrea grandes costos sociales que
se concretan en exclusiones, desigualdades y aspiraciones personales defraudadas. Es, pues,
reprobable, a la vez económica y socialmente. La segunda proposición es que se puede mejorar
la situación con una serie de medidas nacionales e internacionales, teniendo presente que, tanto
por las imperfecciones del mercado como por las imperfecciones de orden político, es
improbable que haya soluciones automáticas, lo cual deja un amplio margen para las
intervenciones útiles.
Se requiere, por consiguiente, una acción de envergadura — internacional y nacional —,
que recurra a los principales instrumentos de política económica y social capaces de influir en
Contribución de la Organización Internacional del Trabajo al primer período sustantivo de sesiones del
Comité Preparatorio de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Social, OIT, Ginebra, 1994.
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la situación del empleo. Es preciso promover el crecimiento económico, porque es la base
indispensable para la creación de empleos productivos. Análogamente, hay que respaldar una
política de empleo fiable y duradera con un buen sistema de relaciones de trabajo, de modo tal
que las reivindicaciones de los interlocutores sociales tengan cabida en unas políticas fiscales
y monetarias compatibles con una inflación modesta.
Las opciones que se proponen en este documento suponen un intento de subsanar dos
graves deficiencias, relacionadas con las posibilidades de creación de puestos de trabajo en la
economía mundial: inexistencia de disposiciones mundiales eficaces de coordinación normativa
para impedir un desempleo grande y persistente, e inexistencia, en muchos casos, de políticas
nacionales apropiadas para conseguir o mantener el pleno empleo.
Sólo se podrá llegar a unos niveles de empleo más altos en el mundo si todas las naciones
se comprometen a luchar por el pleno empleo. Tal es la condición sine qua non para que sirvan
de algo la adopción de nuevas medidas en el sistema económico internacional y el fomento de
una coordinación política internacional. Únicamente con ese compromiso de todos en pro del
pleno empleo asumen importancia las medidas de cooperación internacional destindas a
estimular el crecimiento del empleo, que pasan a ser el modo de superar colectivamente las
trabas internacionales que impiden a los distintos países llegar al pleno empleo por su cuenta.
2
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II. Medios posibles para estimular el crecimiento
mundial del empleo 2
En esta parte se intenta demostrar que, para que mejore la situación mundial del empleo,
es indispensable una acción internacional coordinada, y se repasan algunas propuestas al
respecto. También se examinan ciertas políticas nacionales complementarias, que se requieren
para el éxito de las iniciativas internacionales.
Procede insistir en que no se van a dar prescripciones precisas en la fase presente.
Tampoco debe entenderse que los puntos de vista que se exponen presupongan que la OIT es
competente en materia de política económica y financiera internacional. En realidad, se ha
redactado este documento en consonancia con el espíritu de la Declaración de Filadelfia, según
la cual «incumbe a la Organización Internacional del Trabajo examinar y considerar... cualquier
programa o medida internacional de carácter económico yfinanciero»,con arreglo al objetivo
fundamental de la justicia social. En la Declaración se menciona asimismo el pleno empleo
comofinalidadcapital, tanto de la política económica como de la política social. Es, pues, justo
y oportuno que, en este 50." aniversario de la Declaración, la OIT procure promover la acción
internacional para superar una grave crisis mundial del empleo y reitere la importante verdad,
tan a menudo pasada por alto, de que el progreso social y humano es el fin último por el que
deben juzgarse las políticas económicas.
De la necesidad de actuar
Los más contrapuestos diagnósticos sobre la actual crisis del empleo están por lo menos
de acuerdo en que se trata de un problema que no se resolverá de la noche a la mañana.
Quienes hacen hincapié en las distorsiones y rigideces del mercado de trabajo aconsejan la
liberalización, y las reformas institucionales consiguientes, como instrumento más importante
para mejorar la situación del empleo. En cambio, los que atribuyen el problema del desempleo
a una demanda efectiva insuficiente propugnan una acción macroeconómica correctiva. La
dificultad es que el hecho de fiarse exclusivamente de una u otra de esas tesis rivales puede
contribuir a que perdure el problema. El diagnóstico elegido puede resultar pura y simplemente
erróneo, o sólo acertado en parte. De hecho, los diagnósticos opuestos no se anulan
mutuamente, y ambos factores pueden actuar al mismo tiempo.
En la coyuntura actual de la economía mundial nos enfrentamos con unos niveles
excepcionalmente altos de desempleo estructural en las grandes economías, a los que se
superpone un desempleo cíclico ingente. Es tarea difícil determinar la divisoria exacta entre los
dos elementos, pero resulta indispensable para un buen diagnóstico del problema y su cabal
solución. Por ejemplo, si solamente el día de hoy una pequeña proporción del desempleo que
se observa se debe a factores cíclicos (la recesión actual),'esto recortaría la importancia que se
atribuye al reajuste macroeconómico como modo de rebajar el nivel de desempleo. En vez de
ello, habría que centrar la atención en elementos estructurales como la reforma de las políticas
económicas y de las instituciones del mercado laboral.
La explicación dominante del fuerte desempleo existente en Europa, por ejemplo, lo achaca
sobre todo a los factores de rigidez del mercado de trabajo. Según esta tesis, la protección del
empleo, y la legislación consiguiente, dificultan los necesarios reajustes de las estructuras
económicas y de los sistemas de organización del trabajo. Análogamente, el salario mínimo y
las elevadas cargas sociales e impuestos sobre la nómina aumentan los costos laborales y
2
Esta parte del documento se inspira en dos trabajos técnicos que encargó la OIT, contando con el apoyo
financiero del PNUD: «Policies for global employment growth», de William R. Cline, y «Options for stimulating
global employment growth», de Lance Taylor. Se reproducen literalmente ciertos pasajes de uno y otro. Pero la
preparación del documento es obra de la OIT, y éste no concuerda necesariamente en todo con los puntos de vista
de los autores de esos trabajos técnicos.
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coartan, por ende, la creación de puestos de trabajo. Se dice también que las generosas
prestaciones de desempleo, y por otros conceptos, elevan el salario de reserva y, por
consiguiente, embotan el deseo de trabajar. De ello se deduce que el crecimiento del desempleo
se debe en gran parte a esas rigideces y que la reforma del mercado de trabajo es el medio más
importante para disminuir el desempleo.
Tales reformas de la política social y del mercado laboral son indudablemente importantes,
y sus partidarios destacan los resultados superiores, en materia de creación de empleos, de los
países que tienen un mercado de trabajo más flexible. A este respecto se citan a menudo los
logros excelentes de los Estados Unidos, en comparación con la mayoría de los países europeos.
Ahora bien, los datos que respaldan la tesis de que el desempleo europeo se debe
exclusivamente a rigideces del mercado de trabajo distan mucho de ser concluyentes3. El
aumento más notable del desempleo en Europa se produjo en un plazo de pocos años a partir
de 1979, pero no hubo un aumento paralelo del grado de rigidez del mercado de trabajo o de
la protección social en ese período. Análogamente, las reformas posteriores a 1979, que han
implantado una mayor flexibilidad del mercado de trabajo y recortado las prestaciones sociales,
no parecen haber empezado a surtir efecto en el sentido de un desempleo menor. Cabría, pues,
aducir que el mayor rigor de la política macroeconómica durante esos mismos años fue el
causante de buena parte del crecimiento del desempleo. Es también probable que la persistencia
de niveles de desempleo altos se debiera en parte a la conversión en desempleados de larga
duración de quienes sólo eran al principio desempleados cíclicos. Cuanto más tiempo quedaron
apartados del mercado de trabajo, tanto menos estuvieron decididos y en condiciones de volver
a obtener un empleo.
Según esta otra tesis, las políticas macroeconómicas no carecen en absoluto de influencia
en la situación del empleo: no sólo añaden un fuerte estrato de desempleo cíclico al estructural,
sino que además contribuyen a elevar el nivel del propio desempleo estructural con el tiempo.
Por consiguiente, los cambios de política macroeconómica deben ser un elemento destacado en
los esfuerzos desplegados para resolver el problema del desempleo. Es evidente que no bastará
con liberalizar el mercado de trabajo y reformar la protección social, por muy importante que
esto sea para muchos países. Procede dedicar una atención variable a los factores
microeconómicos y a los macroeconómicos, en función de las circunstancias de cada país.
Además de las políticas laboral y macroeconómica, a menudo se requieren también otras
medidas para conseguir un crecimiento adecuado del empleo. Un problema básico que hay que
zanjar es el de la contradicción potencial entre los progresos en materia de productividad y la
creación de empleos. Esta contradicción no surge normalmente cuando el crecimiento
económico es grande y los mercados funcionan bien. Por ejemplo, si la reducción de la
demanda de mano de obra, derivada de incrementos de productividad, queda sobradamente
compensada por un aumento global de la producción, la productividad y el empleo podrán
progresar de consuno. Ocurre esto, verbigracia, cuando una productividad mayor engendra más
beneficios y tasas más altas de inversión, lo cual acarrea a su vez un crecimiento económico
mayor. Los cauces concretos por medio de los cuales operan esos mecanismos son el aumento
de las exportaciones (debido a la ventaja competitiva obtenida gracias a una mayor
productividad) y la aparición de nuevas industrias para absorber la mano de obra sobrante,
expulsada por los progresos de la productividad logrados en industrias ya existentes.
Este afortunado equilibrio complementario entre el crecimiento de la productividad y el
empleo suele ser, sin embargo, difícil de conseguir. De hecho, el crecimiento de la
productividad es la clave para el aumento de los ingresos y para la creación de empleos. Pero
un aumento de la productividad puede engendrar una reducción del empleo, si no queda
Robert M. Solow: «Is all that European unemployment necessary?». (Claremont, California: Claremont
Gradúate School. 1994 Lionel Robbins Lecture.)
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compensado por un crecimiento de la demanda global. Puede ocurrir esto si los salarios no
suben lo bastante, o bien si la elevación de la productividad no cuaja en un crecimiento y unas
inversiones mayores. Además, las distorsiones del mercado de trabajo que expulsen de él a
trabajadores por pérdida de competitividad agravará el conflicto entre el crecimiento de la
productividad y el empleo.
La tarea de mantener el pleno empleo en un país dado puede resultar más fácil con una
mejor coordinación internacional de las políticas y unas tasas más altas de crecimiento de la
producción y del comercio en la economía mundial. Ahora bien, los incentivos que mueven a
cooperar no siempre están claramente deslindados. Consideremos, por ejemplo, la expansión
económica. El país que la intente mediante estímulos fiscales padecerá probablemente los efectos
de una apreciación del tipo de cambio y un declive de las exportaciones. Análogamente, si bajan
los tipos de interés provocará un éxodo de capitales. Así pues, su expansión puede acarrearle
pérdidas, mientras que todos sus rivales en el comercio exterior saldrán ganando gracias al
aumento de las exportaciones y al aflujo de capitales. Si todos los países optaran aunadamente
por la expansión, todos sacarían provecho de ello, pero el que no lo hiciera saldría ganando más
todavía. Cada país se siente, pues, abocado a la austeridad.
Se podrían superar tales problemas disuasorios llegando al acuerdo de coordinar todos la
expansión del empleo, al mismo tiempo que se intentara reducir la inestabilidad de los mercados
de divisas y de capitales internacionales. Será también necesario que las políticas nacionales y
el ambiente político consiguiente coadyuven a la expansión del empleo. Rara vez se han dado
todas esas condiciones a la vez, lo cual explica el flaco historial reciente en materia de
coordinación de la política económica internacional.
Pese a ese pasado tan poco esperanzador, conviene replantearse el asunto, debido a la
gravedad actual del problema del empleo y a las nuevas incitaciones a adaptar las políticas y las
instituciones internacionales a la mundialización creciente de la economía. De ahí que se
examinen a continuación diversas propuestas, formuladas en distintos momentos, que guardan
relación con el crecimiento mundial del empleo.
Opciones
En gran parte, los pasados debates sobre la coordinación de las políticas económicas se
referían exclusivamente a los países del Grupo G-7. Aunque éstos ocupan una posición
dominante en la economía mundial, es necesario examinar el problema del empleo en su
dimensión mundial para poder solventarlo en alguna medida. Los vínculos de inversión y
comercio son cada vez más importantes entre el Norte y un número creciente de zonas del Sur.
Las ex economías de planificación centralizada y los gigantes en plena reforma que son China
y la India tienen que incorporarse plenamente a la economía mundial. «Miles de millones de
personas que viven hoy en unas economías esencialmente cerradas intentarán en los diez años
próximos participar en el sistema comercial mundial»4.
a)
Expansión del
comercio
Una opción básica consiste, pues, en consolidar los frutos que se derivan de la Ronda
Uruguay del GATT. Tanto la reducción de las barreras comerciales para una gama más amplia
de actividades económicas como el incremento de los flujos de inversiones y capital financiero
fomentan un crecimiento mayor de la producción y del empleo. Por consiguiente, lo más
importante a este respecto es evitar todo lo que pueda impedir la actualización de ese potencial,
por ejemplo, la tendencia a centrarse excesivamente en el comercio bilateral y la balanza de
pagos y a tomar disposiciones unilaterales para corregirlos, así como las posibles controversias
sobre la imposición de condiciones laborales y ecológicas como requisito previo para el acceso
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Rudi Dornbush: European International Policy Issues (Massachusetts Institute of Technology, 1993).
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a los mercados mundiales. Esto no quiere decir que no deban tocarse estos temas, sino
simplemente que conviene tener muy presente la necesidad de no dar al traste con lo ya logrado,
al negociar nuevos asuntos.
Sería, por ejemplo, desestabilizador plantear el tema de las normas del trabajo por motivos
puramente proteccionistas. Esto iría en contra del hecho incontrovertible de que, como la mano
de obra es más abundante y barata en los países en desarrollo, su exportación de productos de
elevado coeficiente de mano de obra a cambio de bienes con un alto coeficiente técnico y de
capital constituye una modalidad eficaz de división internacional del trabajo. Pero la prohibición
de toda violación de los derechos laborales fundamentales es algo muy distinto, aunque no se
haya llegado todavía a un acuerdo sobre su inclusión en los acuerdos internacionales de
comercio. Ahora bien, la promoción de derechos laborales básicos como la libertad sindical y
el derecho a la negociación colectiva no debe considerarse solamente como una cuestión moral,
sino también como un medio esencial para lograr una distribución más justa de las ganancias
derivadas del comercio entre países. Una cláusula social centrada en unos derechos laborales
universalmente reconocidos contribuirá a proteger contra la explotación a los trabajadores más
vulnerables en la economía mundial. Ofrecerá asimismo los incentivos adecuados para encauzar
la competencia internacional en el sentido de un afán constructivo por elevar la productividad
y mejorar las calificaciones de la población trabajadora.
Además de mantener los resultados ya conseguidos, también importará aprovechar las
posibilidades de liberalizar aún más el comercio con disposiciones que no entren en
contradicción con el GATT propiamente dicho. Toda liberalización ulterior del comercio
bilateral, subregional o regional podría realzar sensiblemente los progresos alcanzados ya
gracias al GATT.
A la larga, la mayor libertad del comercio y de las corrientes de inversiones deparará las
condiciones propicias para un crecimiento considerable y duradero de la producción y del
empleo en el mundo. La conjunción de un aumento de la productividad con el pleno empleo
resultaría ciertamente más fácil que en una situación de política proteccionista y «de egoísmo
nacional». Ahora bien, aun siendo muy importante, el entorno comercial no es más que una
condición necesaria o complementaria para alcanzar el pleno empleo. Sólo se reunirán las
debidas condiciones si la política económica y social del país se propone la meta del pleno
empleo. La razón es que toda política deflacionista coartará la actualización del potencial de un
crecimiento más alto por medio del comercio. Aunque las barreras comerciales sean bajas, esto
no servirá de nada si no hay una demanda real suficiente en la economía mundial. Como queda
dicho, si no está lo bastante generalizado ese compromiso en pro del pleno empleo en los países
que tienen estrechos vínculos económicos, será más difícil que cualquiera de ellos llegue al
pleno empleo.
La interdependencia entre el crecimiento del comercio internacional y las políticas
macroeconómicas nacionales es un hecho, al margen de que tomemos en consideración los
niveles estructurales a largo plazo del empleo o solamente las variaciones del ciclo económico
a más corto plazo. Procede, pues, que en todo examen de las posibilidades de coordinación
internacional de las políticas, con miras a reducir el desempleo, se tengan presentes a la vez las
consideraciones a más largo plazo y las inmediatas.
b)
Coordinación de los estímulos macroeconómicos
Parece haber ahora una oportunidad de estímulo macroeconómico coordinado en los países
industrializados, que tendrá una repercusión positiva en la situación del empleo, sin poner en
peligro progresos recientes en lo que atañe a la contención de la inflación. Según el último
número de la publicación del Fondo Monetario Internacional titulada Perspectivas de la
Economía Mundial, salvo en el Canadá, los Estados Unidos y el Reino Unido, donde es ya una
realidad la recuperación, en los países industriales cabe la posibilidad de reajustar aún más los
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tipos de interés en apoyo de un crecimiento económico lo suficientemente fuerte como para
reducir el desempleo y los desequilibrios de producción. En la Europa continental, un nuevo
descenso de los tipos de interés a corto plazo contribuiría igualmente a facilitar la recuperación
económica, sin ir en detrimento de una estabilidad razonable de los precios5. En el Japón hay
manifiestamente un margen seguro de expansión fiscal, habida cuenta de su buen balance
presupuestario estructural.
Conviene aprovechar esa oportunidad, pues surtirá efectos positivos que distarán mucho
de limitarse a la reducción del desempleo cíclico en los países que están aplicando de hecho
unas medidas macroeconómicas expansionistas. Dará el tan necesario estímulo a la batalla
mundial contra el desempleo. Un crecimiento mayor en los países industrializados mejorará
inevitablemente las perspectivas de crecimiento de las economías en desarrollo y en transición,
gracias a una mayor demanda de sus exportaciones y al incremento de las inversiones,
subvenciones y préstamos oficiales. A su vez, un crecimiento más fuerte de los países en
desarrollo actuará como un estímulo para los países industrializados.
c)
Reducción de la inestabilidad
de los tipos de cambio
Las perspectivas de alcanzar esto pueden mejorar con la adopción de medidas de apoyo que
reduzcan la inestabilidad de los mercados de divisas y aumenten el grado de libertad en la
política económica nacional. Por ejemplo, la propuesta de pasar a un sistema de zonas
delimitadas para los tipos de cambio brinda la oportunidad de disminuir la inestabilidad
económica internacional. Con arreglo a un sistema semejante, los países tendrían que procurar,
en su política económica, que los tipos de cambio reales se acercaran a sus niveles de equilibrio.
A falta de tal sistema, a principios del decenio de 1980 se produjo una apreciación extrema del
dólar, que dislocó la industria estadounidense, alimentó las tesis proteccionistas y deformó los
indicadores de inversión. Esas zonas delimitadas ofrecerían además una alternativa a los
sistemas de cambio fijo, como lo era el Sistema Monetario Europeo que, hasta su modificación
después de la crisis de 1992, obligó a varios Estados miembros a mantener unos tipos de interés
más altos de lo que pedía la situación económica interna y contribuyó, por ende, a que
aumentara el desempleo.
James Tobin ha propuesto que se graven con un pequeño impuesto todas las transacciones
en divisas, para frenar la especulación monetaria. El inconveniente que aspira a subsanar tal
impuesto es la gran inestabilidad de los tipos de cambio. Según ciertas estimaciones, el volumen
de divisas que se cambian cada día asciende a poco más o menos a 1 billón de dólares. Un
impuesto del 0,25 por ciento, por ejemplo, de esa suma produciría unos 900.000 millones de
dólares al año. Aun supuniendo que la implantación de ese gravamen provocase un descenso
ingente del volumen de las transacciones exteriores, la masa total seguiría siendo considerable.
Aunque cabría dedicar esos ingresos a muchos y muy -útiles fines, procede señalar que la
imposición de ese gravamen podría mermar la eficacia de la economía mundial. No queda claro,
además, si un impuesto módico contribuiría a frenar sensiblemente la especulación monetaria.
Por ejemplo, no hubiera influido demasiado en el desenlace de la crisis monetaria europea de
1992, año en el cual las monedas de valor desorbitado obligaron a introducir correcciones del
15 por ciento o más. No obstante, los partidarios de tal medida aseguran que, en definitiva, el
impuesto de Tobin, u otro similar que gravara las transacciones financieras, alargarían el
horizonte temporal y centrarían la atención de los mercados de capital en la empresa y la
inversión, y no en la especulación a corto plazo y sobre las operaciones mercantiles.
También se ha propuesto una reducción de los persistentes excedentes comerciales en
ciertas economías asiáticas cuyas exportaciones han progresado sensiblemente6. Se ha dicho
Fondo Monetario Internacional, Perspectivas de la Economía Mundial (abril de 1994).
Dornbush, op. cit.
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que esos excedentes han obedecido a una apreciación de las monedas de esos países más lenta
de lo debido. Según esta tesis, la apreciación de esas monedas facilitaría el ajuste en la
economía mundial y crearía unas condiciones más favorables para el crecimiento mundial del
empleo.
d)
Expansión del crédito internacional
Se han hecho también varias propuestas con miras a aumentar la disponibilidad de créditos
en la economía mundial, arguyendo que un acceso inadecuado a los préstamos internacionales
ha recortado las posibilidades de crecimiento de ciertas economías en transición y en desarrollo.
Para empezar, el ajuste resulta más difícil. En segundo lugar, incluso sin problemas de ajuste,
el crecimiento puede quedar coartado por un acceso inadecuado al crédito.
Es difícil afirmar que la escasez de divisas sea una causa importante del aprovechamiento
insuficiente de la capacidad y del desempleo en la actual economía mundial. No se da
ciertamente este factor en los países industrializados. En el Japón ha habido una recesión en un
momento de inmensos excedentes comerciales, y el lento crecimiento reciente en Europa tiene
muy poco que ver con la balanza de pagos externos. Las economías de Asia oriental vienen
creciendo rápidamente y acumulando fuertes excedentes de la balanza de pagos. Incluso en
América Latina se ha dado una fuerte recuperación de la crisis de endeudamiento, y desde 1990
ninguna traba crediticia ha coartado el crecimiento. Ha habido, de hecho, un gran aflujo de
capitales repatriados y de inversiones extranjeras. Así pues, solamente en el caso de África y
de la ex Unión Soviética y Europa oriental se puede decir que el crecimiento sería mayor con
un suplemento de créditos externos.
No cabe, pues, esperar, efectos espectaculares de unas iniciativas destinadas a mejorar la
disponibilidad de crédito. Se obtendrán, no obstante, ciertos beneficios, si bien modestos, con
ciertas medidas como la ampliación de los derechos especiales de giro (DEG) y el aligeramiento
de la deuda.
Los DEG se crearon en 1970 como cuenta de cuasirreserva en el Fondo Monetario
Internacional (FMI), en proporción a unos cupos por países. A lo largo de los años, los
miembros del FMI han creado una masa de DEG que vale hoy unos 29.000 millones de dólares,
lo cual supone una pequeña parte de las reservas mundiales actuales, que rebasan el billón de
dólares. No ha habido nuevas asignaciones desde las partidas finales, aprobadas a fines del
decenio de 1970. La proporción que corresponde a los DEG en las reservas mundiales bajó del
4,3 por ciento en 1986 al 2,7 por ciento a fines de 1993. La inversión de este declive aportaría
algo a zonas como África, Europa oriental y la ex Unión Soviética, que sacarían gran provecho
de un mayor acceso hoy a los créditos externos.
El Plan Brady de condonación de la deuda contribuyó mucho al retorno de América Latina
a los mercados internacionales de capital. De ahí que casi nadie afirmaría que unas nuevas
medidas de condonación de la deuda de América Latina están justificadas o podrían surtir
efectos positivos, y no contraproducentes, sobre el acceso a los mercados. Antes bien, lo que
está todavía pendiente esencialmente, en lo que toca a la reducción de la deuda, es hoy por hoy
la deuda africana, contraída en gran medida con acreedores oficiales. Para muchos países
africanos, la disminución de la deuda, por lo menos en las condiciones de Toronto mejoradas
(condonación del 50 por ciento en dos años, con una prolongación posible) o de Trinidad
(condonación de los dos tercios), facilitaría su recuperación económica. Procede señalar, sin
embargo, que la continuidad de los flujos de capital es tan importante como la anulación de la
deuda de una vez por todas. Hay una lista sorprendentemente larga de países africanos cuyo
endeudamiento es relativamente modesto (proporción intereses/exportaciones inferior al 10 por
ciento) y para los cuales la continuidad de esos flujos resulta manifiestamente más importante
que la condonación de la deuda.
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Políticas nacionales de fomento
de un crecimiento global del empleo
a)
Principios generales
Como se ha indicado al empezar, tan indispensable es ponerse de acuerdo en los principios
comunes de una política como adoptar ciertas medidas coyunturales, encaminadas a estimular
el crecimiento en la economía mundial. Por lo mismo, la OIT ha intentado definir tales
principios en convenios internacionales del trabajo como el Convenio sobre la política del
empleo, 1964 (núm. 122). Este Convenio, adoptado hace exactamente 30 años, ha sido
ampliamente ratificado por los Estados Miembros de la OIT. Con miras a estimular el desarrollo
y el crecimiento económico, elevar el nivel de vida, contener el desempleo y el subempleo, todo
Estado que lo ratifica «deberá formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor
importancia, una política activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente
elegido». Esa política «deberá tender a garantizar que habrá trabajo para todas las personas
disponibles y que busquen trabajo; que dicho trabajo será tan productivo como sea posible; que
habrá libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendrá todas las posibilidades de
adquirir la formación necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este
empleo esta formación y las facultades que posea». Además, en dicha política se tendrán en
cuenta las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los demás objetivos económicos
y sociales. Estos principios básicos se han reafirmado en otras normas de la OIT relativas a la
política del empleo, y últimamente en el Convenio sobre el fomento del empleo y la protección
contra el desempleo, 1988 (núm. 168).
Cumpliendo con esos principios comunes, cada país tiene plena libertad para adoptar
medidas específicas con miras a facilitar el crecimiento del empleo sin poner en peligro el
mantenimiento de un entorno económico propicio para tal crecimiento. Se puede aligerar, por
ejemplo, la ardua tarea de conciliar el pleno empleo con la estabilidad de los precios mediante
el establecimiento de un buen sistema de relaciones de trabajo. Una causa intrínseca de las
presiones inflacionistas es la imposibilidad de satisfacer las pretensiones contrapuestas de
obtención de recursos, dadas las limitaciones de la capacidad productiva real de la economía.
Esos conflictos de distribución suelen plasmarse en subidas de precios, y son un síntoma de
debilidad institucional en los mecanismos de diálogo entre el gobierno, los empleadores y los
sindicatos. El pleno empleo exige, pues, a la vez, una sólida base monetaria y unas buenas
relaciones de trabajo.
La política industrial puede apuntar, además, a apoyar a las industrias de gran potencial
de crecimiento, para combinar las ventajas de un aumento de la productividad con la creación
neta de puestos de trabajo. Las medidas destinadas a facilitar el paso de las industrias en declive
a industrias nuevas de gran potencial de crecimiento fomentarán el progreso a la vez del empleo
y de la productividad. Entre esas medidas cabe citar los programas de readaptación profesional
y de ayuda para la búsqueda de trabajo, que facilitarán la redistribución de la mano de obra.
En un plano más general, la inversión en perfeccionamiento profesional de los trabajadores
promoverá una actitud positiva ante la competencia internacional y recortará la tentación a
adoptar una política proteccionista de cortos alcances.
Además de proporcionar un marco normativo en pro del empleo, así como inversiones y
otras medidas de apoyo para la elevación de la productividad y de la competitividad, habrá que
tomar en consideración el impacto en la creación de puestos de trabajo de las políticas laboral
y social. Como queda dicho, es improbable que quepa imputar toda la culpa de una mala
situación del empleo a ese impacto. Pero esto no merma la importancia indudable de tales
políticas en la búsqueda del pleno empleo y de una mayor flexibilidad, dadas la aceleración del
progreso técnico y la mayor competencia internacional. Lo que hace falta es una serie de
medidas de política laboral y social que garanticen una protección adecuada a los trabajadores
y una distribución aceptable de los ingresos sin menoscabo de la necesaria flexibilidad y sin
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deformar indebidamente los incentivos para la creación de puestos de trabajo. Es éste un
problema capital y complejo. Una de las razones principales de su complejidad es que se trata
de un asunto eminentemente político que encierra factores básicos de distribución de los
ingresos y de derechos adquiridos: razón de más para que la reforma de las instituciones y las
políticas sociales y laborales se funde en un diálogo abierto y en la consulta a los interlocutores
sociales.
b)
Problemas
específicos
No es evidentemente posible exponer como se merecen las muy divergentes circunstancias
nacionales en este breve documento sobre el problema del empleo en los países industrializados,
de industrialización reciente, en transición y en desarrollo de todas las partes del mundo. Pero
puede ser útil mencionar los problemas especiales de los países en transición a una economía
de mercado, de los países en desarrollo que están en plena reforma económica y de los menos
adelantados.
En las economías que viven la difícil transición a una economía de mercado, el
mantenimiento del pleno empleo parecerá probablemente una meta inalcanzable para los
dirigentes políticos. La privatización y la reestructuración de empresas estatales invariablemente
poco competitivas y con un sobrante de personal implican muchos despidos. Sumado a los
efectos de la estabilización macroeconómica y a la dislocación de los sistemas de producción
y de distribución, esto ha traído consigo un aumento impresionante y sin precedentes del
desempleo. Precisamente porque no hay precedentes, las instituciones y los medios para resolver
el problema son muchas veces inexistentes o están poco desarrollados. Por otra parte, la mera
envergadura del problema y el rápido empeoramiento de la situación abruman y descorazonan
con frecuencia a los responsables políticos.
Pero de tan dura experiencia se derivan también ciertas conclusiones de política muy útiles.
Destaca entre ellas la necesidad de proporcionar una red de seguridad adecuada a los
desempleados y a otras personas abocadas a la pobreza. Esto es más fácil de decir que de hacer
en una situación de mengua de la producción y de grave crisis fiscal. De ahí que se trate de un
sector prioritario para la ayuda extranjera. La justificación de esa ayuda es doble: se trata de
una tarea humanitaria y, a la vez, de un medio para apoyar la transición y la democratización.
Una segunda conclusión es que procede establecer instituciones idóneas para una economía de
mercado. Entre ellas deben destacar las organizaciones libres de trabajadores y de empleadores,
dado el importante papel que les incumbe desempeñar en la consolidación de la democracia y
en el fomento de un consenso social en torno al programa de reforma7. Los ministros de
trabajo y asuntos sociales tienen también que adaptar sus normas y estructuras a las exigencias
de un mercado de trabajo competitivo. Se requiere una política laboral activa para enfrentarse
con el fenómeno relativamente nuevo del desempleo, así como una reforma de los dispositivos
de determinación de los salarios, con objeto de mejorar los incentivos relacionados con la
utilización y la asignación de la mano de obra, y una revisión de los sistemas fiscales y de
financiación de las prestaciones sociales, para suprimir trabas que coarten la creación de
empleos.
Todo esto pone claramente de manifiesto que, para llegar al pleno empleo, no basta con
tener presentes los principios normativos generales. Es también muy necesario que exista la
capacidad administrativa de concebir y aplicar una política en las circunstancias nacionales
dadas. Igualmente importante es la presencia de instituciones laborales sólidas, en las que
desempeñen una función eficaz los interlocutores sociales.
Véase el Informe del Coloquio tripartito sobre las nuevas perspectivas del tripartismo en Europa, Bruselas,
7 y 8 de abril de 1992 (OIT, Consejo de Administración, 253." reunión, Ginebra, mayo-junio de 1992,
documento GB. 253/8/6).
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Estas observaciones no se aplican solamente a los países en transición sino también a
muchos países en desarrollo, muchos de los cuales están siendo objeto de una gran reforma
económica, que implica una liberalización general y del comercio y la privatización. Tal
evolución hacia una economía más claramente de mercado engendra costos sociales muy
parecidos a los de los países en transición. Aunque no hay un cambio radical del sistema
económico, los problemas que se les plantean a esos países en plena reforma son a menudo muy
difíciles de resolver. A veces, en lo inmediato, hay inevitablemente un ingente desempleo
derivado de la necesidad de reducir el déficit presupuestario y de reestructurar la producción.
Es preciso disminuir el empleo en el sector público, las empresas se ven obligadas con
frecuencia a suprimir puestos de trabajo a raíz de la reestructuración, y se pierden empleos en
los sectores no competitivos al abrirse la economía a la competencia internacional.
También a este respecto es necesario proporcionar una «red de seguridad» social a los
afectados negativamente por la reforma, prestar apoyo a la readaptación profesional y a la
reasignación de los trabajadores desplazados y reforzar la capacidad administrativa y las
instituciones laborales. Una asistencia financiera y técnica externa que respalde programas de
reforma económicamente coherentes y de intención social puede aportar una muy valiosa
contribución a la reducción del problema mundial del empleo, por cuanto en los países en vías
de reforma se aplicará una política que traerá consigo un mayor empleo. Aumentan también las
probabilidades de éxito temprano de esos programas, con el progreso consiguiente de la
demanda efectiva mundial y mejores perspectivas de empleo en otros países.
En los países menos adelantados los problemas son más agudos, desde varios puntos de
vista. El bajo nivel de desarrollo de la infraestructura y los recursos humanos, así como la
generalización de la pobreza, constituyen graves obstáculos para la eficaz incorporación de esos
países a un sistema económico mundial que se caracteriza por un rápido cambio técnico. Han
de evitar, por ello, una marginación que les impida aprovechar los beneficios del cambio
económico mundial. Con tal fin se requerirá un gran esfuerzo de movilización de recursos y de
inversiones en infraestructura y unas políticas e instituciones que faciliten un crecimiento
equitativo. Pero, al mismo tiempo, en muchos casos no existen las condiciones previas para tan
ingente tarea. Prescindiendo de la frecuencia creciente de las contiendas civiles en esos países,
hay un problema de capacidad administrativa limitada para concebir y llevar a cabo los
programas necesarios. Además, las instituciones del mercado están a menudo poco
desarrolladas, lo cual resta eficacia a las prescripciones habituales de la política económica.
c)
Importancia
de la ayuda
internacional
Es, pues, urgente centrar la asistencia financiera y técnica internacional en los países menos
adelantados. Hay que complementar sus menguados recursos financieros con una ayuda y, al
mismo tiempo, es preciso reforzar su modesta base de recursos humanos y administrativos. No
es éste un problema nuevo, pero se requiere una nueva concepción de la asistencia financiera
y técnica. Decenios y decenios de asistencia técnica a la antigua, basada en gran medida en la
mera realización de proyectos y deformada con frecuencia por consideraciones geopolíticas
propias, de los tiempos de la guerra fría, no han aportado gran cosa a la solución del problema.
A propósito del cometido de la asistencia financiera y económica internacional en el
sistema económico mundial procede hacer una observación fundamental, a saber: las políticas
de ayuda deben ser compatibles con otras políticas económicas internacionales. Esto implica que
la ayuda debe concordar con el objetivo de establecer un sistema económico internacional justo
y que funcione bien. En lo que atañe al empleo, esto significa que la ayuda debe apuntar a
reforzar la capacidad nacional de concebir y aplicar las medidas políticas necesarias para
alcanzar niveles más altos de empleo y reducir los costos sociales inherentes a la reforma o a
la transición económica. Es indispensable, sin embargo, que les conste a todos los interesados
que semejante esfuerzo de robustecimiento de la capacidad sólo puede tener sentido si están
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decididos a aplicar una política y a apoyar unas instituciones compatibles con los objetivos del
pleno empleo y de la justicia social
Desde esa perspectiva, la finalidad de la ayuda es respaldar los intentos de aplicar los tipos
de política que son necesarios en el plano nacional para complementar las iniciativas
internacionales de fomento del crecimiento mundial del empleo, así como reforzar los eslabones
mas débiles de la indispensable conexión entre las políticas nacionales y las internacionales.
Además, al coadyuvar a una mejora de las perspectivas de incorporación fecunda de los países
menos adelantados a la economía mundial, contribuye a que el sistema sea más equitativo y, por
ende, más duradero.
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III. El trabajo compartido y la creación
de empleos directos
El marco normativo
Se ha redactado esta parte del presente documento para atender la petición del Comité
Preparatorio de que se aborde la cuestión relativa a los nuevos métodos posibles para alcanzar
el pleno empleo, entre ellos el trabajo compartido, y la creación de puestos de trabajo
socialmente útiles.
Procede, sin embargo, situar las medidas que se detallan a continuación en su contexto
preciso y considerarlas como complementarias de un marco básico de políticas económicas y
sociales idóneas para el empleo, ya descrito en la sección anterior.
Tal marco normativo básico es indispensable para crear condiciones propicias con miras
a un crecimiento duradero del empleo, pero no crea por sí solo puestos de trabajo. En las
economías que dependen en gran medida de las fuerzas del mercado, como ocurre hoy en casi
todos los países del mundo, el Estado desempeña un papel muy modesto en la creación de
puestos de trabajo, al margen del sector público. Además, debido a las restricciones
presupuestarias y a la tendencia a la privatización en la mayoría de esos países, ni se puede ni
se debe entender que ese sector vaya a ser la fuente principal de creación de empleos.
Pero el problema inmediato para los responsables políticos es que tales medidas normativas
pueden requerir mucho tiempo antes de cuajar en una elevación del nivel de empleo. Es
igualmente posible que, como es el caso de los programas de ajuste estructural, traigan consigo
un aumento de los niveles de desempleo, por lo menos a corto plazo. ¿Qué posibilidades hay
de adoptar medidas que apunten específicamente a estimular la creación de puestos de trabajo
a corto plazo? Con tal fin se han adoptado, y se siguen adoptando, diversas medidas en países
que están en niveles diferentes de desarrollo. Más adelante se detallan algunas de ellas.
Conviene tener muy presente que se trata de medidas complementarias o compensatorias:
pueden paliar algunos de los síntomas más graves del desempleo y de la pobreza, al
proporcionar, al menos por algún tiempo, un empleo productivo a algunas de las categorías más
vulnerables del mercado de trabajo. En tal sentido tienen una utilidad clara y, en ciertas
circunstancias, contribuyen de modo duradero a la reducción del desempleo y de la pobreza.
Pero por sí solas no dan una solución permanente al problema del empleo, y no pueden suplir
desde luego a unas buenas políticas económicas y laborales, como las mencionadas en la sección
anterior, que sienten las bases para una promoción duradera del empleo.
Como sus circunstancias propias son muy diversas, se examina a continuación por separado
la experiencia de los países industrializados y la de los países en desarrollo.
Países industrializados
a)
Trabajo compartido
y tiempo de trabajo
El trabajo compartido tiene dos modalidades básicas. En su sentido más estricto, consiste
en compartir puestos de trabajo concretos. En su sentido más general, en ese tipo de trabajo se
comparten las oportunidades de empleo, esencialmente mediante una reducción del tiempo de
trabajo. No se trata, por cierto, de una idea nueva, pero ha pasado últimamente a ocupar un
lugar destacado en el temario del empleo, en los países de la OCDE, por varias razones, a
saber: persistencia de un fuerte desempleo; nuevas pautas de demanda de mano de obra, debido
a los nuevos procedimientos de producción; incorporación creciente de las mujeres a la
población trabajadora; y aspiración de los trabajadores de las sociedades más ricas a repartir en
otra forma su tiempo entre el trabajo remunerado, la formación y el ocio.
La relación entre el modo de organizar el tiempo de trabajo y la productividad ha sido un
asunto candente en el debate general. El tiempo de trabajo suele regirse por convenios
colectivos y reglamentaciones y, en general, los empleadores se han opuesto a su reducción por
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razones de productividad. No se han confirmado, sin embargo, las insistentes predicciones
económicas en el sentido de que la reducción del número de horas de trabajo perjudicaría a las
empresas. Los datos históricos de más de un siglo indican una fuerte merma de la productividad
al ser más las horas, y una mejora de la misma cuando menguaban. Por otra parte, el aumento
de la productividad ha venido a menudo precedido de una reducción del tiempo de trabajo, con
el estímulo consiguiente para los trabajadores. En particular, una reducción de las horas de
trabajo elevará probablemente la productividad si forma parte de una política general de mejora
de la calidad de la vida laboral. Al reaparecer el tiempo de trabajo como asunto importante, a
partir de 1980, sobre todo en Europa, las repercusiones de la productividad han seguido
dividiendo a los responsables políticos.
El trabajo compartido puede desempeñar un papel manifiestamente importante como modo
de atender las necesidades de los trabajadores que tienen responsabilidades familiares, al
contribuir a que sigan formando parte de la población activa mientras crían o educan a sus hijos.
Tiene ventajas evidentes para los trabajadores, al repartir los puestos de trabajo disponibles
entre los que sólo aspiran a un trabajo de dedicación parcial. Pero surgen problemas obvios de
equidad si se recurre principalmente al trabajo compartido para aumentar el trabajo de
dedicación parcial involuntario, que entraña relativamente pocos derechos a la seguridad social
y a las prestaciones derivadas del empleo. Si bien estas medidas pueden impedir despidos en
masa — o sea, proteger los empleos existentes —, es menos seguro que vayan a incitar a los
empleadores a contratar a nuevos trabajadores, con lo que no aportarán gran cosa a la reducción
del desempleo.
En un sentido amplio, los acuerdos negociados para la reducción del tiempo de trabajo
pueden estar ligados a objetivos específicos de creación de empleos. Cabe citar como ejemplos
los convenios sectoriales negociados en los Países Bajos en el decenio de 1980, que relacionaban
la reducción anual del número de horas de trabajo y una congelación de los salarios con el
compromiso de los empleadores de crear un número preciso de nuevos puestos de trabajo. Unos
convenios más recientes, en Alemania y en Francia, por ejemplo, han apuntado más bien a
proteger los puestos de trabajo existentes contra la amenaza de su supresión. En Francia, se ha
pretendido una reducción más general del tiempo de trabajo como instrumento activo de una
política del empleo. La legislación reciente apunta a buscar una alternativa a la supresión de
puestos de trabajo, verbigracia el trabajo de dedicación parcial, una disminución a largo plazo
de las horas de trabajo con una compensación parcial, la jubilación anticipada escalonada y la
«anualización» y la reducción de las horas de trabajo.
Esa «anualización» del tiempo de trabajo, que entraña el cálculo del tiempo de trabajo
anualmente, y no por semanas o por horas, es una tendencia reciente en todos los países
europeos. En el Reino Unido, se calculaba así en 1990 el tiempo de trabajo de uno de cada 16
trabajadores, en general en los establecimientos donde había una presencia sindical, después de
un acuerdo negociado.
Los debates sobre el tiempo de trabajo no pueden revestir ya la misma forma que antes.
En las sociedades más ricas, la gente tiene más posibilidades de elección que antes. En el caso
de los jóvenes, se están diversificando la enseñanza y la formación, por lo que pueden prolongar
sus estudios y cambiar de oficio o profesión. En cuanto a las personas de edad, la gama de
planes de pensiones y de jubilación anticipada está ampliando también las oportunidades al
alcance de los más afortunados, y puede ocurrir que los trabajadores deseen suavizar la
transición a la jubilación reduciendo progresivamente su tiempo de trabajo. Una sociedad puede
decidir reducir coactivamente la duración de la vida de trabajo prohibiendo la entrada en el
mercado de trabajo a quienes tienen menos de cierta edad o imponiendo legislativamente la
jubilación obligatoria pasada cierta edad. También puede optar por soluciones más audaces, y
aceptar que la gente quiera entrar y salir del empleo asalariado a lo largo de su vida laboral,
y adaptar el mundo del trabajo a tal eventualidad.
14
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En lo que atañe a la producción, en el contexto de la mundialización, muchos aspectos de
la reordenación del tiempo de trabajo pueden ayudar a las empresas a amoldarse a la
competencia creciente y a la aceleración de los adelantos tecnológicos. Se suele considerar que
lo que da una ventaja competitiva a una empresa o a una economía nacional es la calificación
o la nueva calificación de sus trabajadores. A las empresas que tienen que adaptarse a las
fluctuaciones estacionales, o de otra índole, de la demanda de sus productos, una mayor
flexibilidad del tiempo de trabajo puede facilitarles la organización del trabajo en turnos.
Además, esa flexibilidad permite a los trabajadores dedicar más tiempo al perfeccionamiento
de sus calificaciones, por ejemplo, gracias a permisos sabáticos y a semanas de trabajo más
cortas, y se les debe incitar a ello.
El trabajo compartido y el tiempo de trabajo siguen siendo temas muy discutidos. Para que
cuajen las soluciones más radicales, que implican nuevas reducciones del tiempo de trabajo
mediante una semana de trabajo más corta, es indispensable determinar las consecuencias de las
diferentes opciones para los costos laborales y la competitividad. Es muy posible que progrese
sensiblemente la productividad del trabajo, con lo que las empresas podrán costear una masa
salarial más alta. La productividad del trabajo puede también menguar, según toda probabilidad
en las empresas pequeñas, si resulta difícil reorganizar las pautas de trabajo en una forma
prescrita — y tal vez inadecuada — de reducción de las horas de trabajo. Es muy importante
determinar las repercusiones de los cambios del tiempo de trabajo en las decisiones de
inversión, con sus grandes consecuencias para los salarios y para el empleo. En todos los casos
— ya que las consecuencias pueden ser diferentes para las empresas grandes y para las
pequeñas, para las fábricas mecanizadas y para las compañías del sector de los servicios, para
los profesionales y para los trabajadores manuales —, es indispensable que las empresas, las
organizaciones de empleadores y las de trabajadores puedan negociar libremente en qué forma
se va a proceder a una reducción del tiempo de trabajo.
b)
Apoyo de los ingresos, subvenciones para el empleo
y trabajo socialmente útil
El estancamiento de la economía y el desempleo de larga duración han impuesto una gran
tensión financiera a los sistemas de protección social, que se basaban en el supuesto de que se
iba a poder mantener el empleo pleno, o cuasipleno en los países industrializados. Pero la
persistencia de un desempleo generalizado pone en tela de juicio su capacidad de proporcionar
el alto nivel de protección que ha sido una de las grandes conquistas sociales en esos países, en
el último cuarto de siglo. Además, se suele considerar que los costos de las prestaciones no
salariales y las cotizaciones a la seguridad social que gravan a los empleadores mediante el
impuesto sobre la nómina son uno de los principales factores que determinan las posibilidades
al alcance de las empresas de competir en la economía mundial y que han contribuido al fuerte
nivel de desempleo y a la generalización del trabajo de dedicación parcial y de formas menos
seguras de empleo. Los países en transición a una economía de mercado, que han heredado del
régimen anterior unos sistemas muy completos de protección social, se enfrentan hoy con el
problema más difícil todavía de reformarlos, para adaptarse simultáneamente a una economía
de mercado, a la aparición de un desempleo en masa y a la menor capacidad del Estado de
financiar y administrar las prestaciones sociales.
Así pues, en todo el mundo industrializado, pero sobre todo en Europa, se insta vivamente
a una reforma de los sistemas de financiación de la protección social, y se discuten los niveles
y la índole de la protección dispensada.
Últimamente, se ha propuesto, entre otras, la idea de unos «ingresos básicos mínimos» para
todos los miembros de la sociedad, o un impuesto sobre la renta negativo. Los partidarios de
que todos tengan derecho a unos ingresos mínimos afirman a veces que ello trae consigo
obligaciones, en forma tal vez de un servicio social obligatorio, que podría prestarse en los años
finales de la juventud, o a lo largo de la vida adulta. Desde un punto de vista más general, se
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propugna a menudo que las prestaciones de desempleo y otras formas de protección de los
ingresos dependan, al menos pasado un período inicial, de la participación en planes especiales
de empleo o de formación.
Esto nos lleva al tema más general de los subsidios y subvenciones en la política de empleo
cuando lo que se pretende es superar la mera «protección pasiva» y aprovechar las transferencias
de ingresos para promover una participación más activa en el mercado de trabajo. El empleo
y la formación pueden subvencionarse según dos modalidades fundamentales. Una de ellas
consiste en subvencionar directamente a los empleadores, lo cual les permite contratar a
determinadas categorías de personas, como los jóvenes, por debajo de las tasas normales del
mercado. Un riesgo posible en este caso es que los empleadores aprovechen las subvenciones
estatales para dar trabajo a personas que hubiesen contratado de todas maneras. La segunda
modalidad es la organización de planes ambiciosos de empleo y formación, en los que se exija
tal vez la participación como condición para poder percibir las prestaciones de desempleo y los
ingresos mínimos.
En el segundo caso, procede examinar conjuntamente el tema de las subvenciones y el
discutido asunto de las prestaciones de desempleo. ¿Cuánto deben durar? ¿Cómo asociarlas más
eficazmente a la formación, la búsqueda de un trabajo y la colocación? Las reformas del seguro
de desempleo que se proponen se basan a menudo en la tesis de que se paga a la gente por no
trabajar o que, como mínimo, los beneficiarios propenderán más a rechazar otras ofertas de
trabajo. En realidad, consta abundantemente que no ocurre tal cosa. De diversos estudios de
seguimiento de beneficiarios de subsidios de larga duración se desprende que no continúan
estando sin empleo porque rechazan ofertas de trabajo inferiores, sino porque se les proponen
muy pocas. Por otra parte, suelen desplegar una actividad más intensa de busca de trabajo, ya
que el sistema los pone en contacto constante con el servicio público del empleo y con otras
fuentes de información sobre los puestos de trabajo disponibles.
Pese a todo, las reformas positivas de los programas de seguro de desempleo de muchos
países industrializados deparan sin duda nuevas oportunidades en materia de creación de
empleos. Se insiste en ellas en que los desempleados necesitan recibir ingresos de sustitución,
si bien el modo de proporcionárselos puede influir en la promoción del empleo. En cierto tipo
de programas, los desempleados pueden «capitalizar» sus prestaciones futuras en forma de una
suma global que les ayude a montar un negocio o empresa. Con arreglo a otra variante, pueden
recibir una prima, equivalente, por ejemplo, a la mitad de las prestaciones restantes, si aceptan
un trabajo antes de agotar su derecho a tales prestaciones. En una tercera variante se cede al
empleador una parte de la prestación, para que contrate a un desempleado. En la reforma
reciente tal vez más importante, el desempleado puede seguir percibiendo prestaciones mientras
esté inscrito en un programa de readaptación profesional, en régimen de plena dedicación,
aunque no se encuentre «disponible para el trabajo» desde el punto de vista de la mayoría de las
definiciones de «beneficiario».
El concepto de trabajo, o puesto de trabajo, «socialmente útil» se maneja cada vez más al
hablar de política de empleo. Es ciertamente muy interesante en teoría, ya que puede centrar
la atención en las necesidades más acuciantes de la sociedad y de las colectividades locales que
no suele atender debidamente el mercado, por lo que no quedan comprendidas en los
indicadores normales del crecimiento, de la productividad o de la producción. No implica que
los puestos de trabajo de creación privada omitan ser «socialmente útiles», sino que designa más
bien la vasta gama de actividades socialmente útiles que quedan al margen de los parámetros
del análisis tradicional de los mercados de trabajo. Por ejemplo, en muchos países en desarrollo,
la producción agrícola, la construcción y otras actividades de la vida rural se hacen en común,
y todos los miembros de la comunidad tienen responsabilidades muy precisas de apoyo social
mutuo.
Pero es sobre todo en los países industrializados donde se propugna hoy el concepto de
trabajo socialmente útil como un nuevo sistema de creación de puestos de trabajo. Esto se debe,
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en parte, a preocupaciones ecológicas y, también en parte, al intento de buscar nuevos modos
de atender las necesidades de los niños, los ancianos, los minusválidos y las personas o los
sectores desfavorecidos, renunciando a la concepción «voluntaria» de esas actividades
comunitarias e intentando encajarlas en el análisis central del empleo. A este respecto es muy
importante la variable social del sexo, por cuanto la mayoría de las tareas consistentes en
atender o cuidar a otras personas, que no se remuneran como trabajo productivo, corren a cargo
de mujeres. Los procedimientos correspondientes pueden tener también una gran repercusión
en la financiación de la seguridad social y de las prestaciones de desempleo y, por lo menos en
ciertos casos, en la libre elección del empleo. Si se quiere considerarla como una alternativa real
a la creación de empleos productivos, que resulte además socialmente aceptable para los
distintos tipos de destinatarios, convendrá distinguir entre las connotaciones negativas y las
positivas.
Procede, por ejemplo, relacionar el concepto de trabajo socialmente útil con el de
«contraprestación» (trabajo o formación a cambio de una prestación), que tiene hoy una
aceptación creciente en algunos países de la OCDE, en particular en los Estados Unidos desde
mediados del decenio de 1980. En general, se trata de imponer una obligación específica de
trabajo a cambio de la prestación monetaria que ofrece el Estado. Se hace muchas veces una
distinción, por lo demás imprecisa, entre la contraprestación «obligatoria», esto es, la obligación
de trabajar para poder percibir la prestación, y la de «nuevo estilo», que estipula que se debe
participar en un programa estatal de formación relacionado con el empleo, la busca de un
trabajo, la asistencia escolar o un trabajo de interés colectivo. Se han aducido muchos
argumentos en pro de la contraprestación, por ejemplo, el de su utilidad como modo de reducir
la pobreza, luchar contra el desempleo, mejorar las calificaciones, recortar los costos sociales,
moderar la inflación salarial, restablecer la «ética del trabajo» en el caso de quienes llevan
mucho tiempo desempleados o dar una mayor equidad a las prestaciones sociales y legitimar las
transferencias sociales. Esto es sobre todo manifiesto en los Estados Unidos, donde se combina
a menudo la contraprestación con ciertos programas de formación obligatoria; conforme a esta
disposición, los jóvenes desempleados sólo pueden recibir un apoyo monetario del Estado si van
a un centro docente o asisten a un curso de formación. Pero también en Europa se observa una
tendencia similar, con leyes o programas específicos para los jóvenes, en que la prestación está
en función de la participación en diversos tipos de planes de trabajo y formación. Esta tendencia
se aparta claramente del derecho universal a percibir unos ingresos mínimos, así como del
principio general de un seguro nacional que caracteriza a la seguridad social8.
Las más de las veces, los beneficiarios son jóvenes, y el trabajo socialmente útil reviste
la forma de una especie de servicio nacional de utilidad colectiva. En los Estados Unidos existe
un plan de servicio nacional, en virtud del cual se contrata a jóvenes para un trabajo socialmente
útil con el salario mínimo y hasta por dos años, percibiendo prestaciones adicionales al final del
servicio. Se ha dado carácter voluntario al plan, y el número de participantes ha acabado siendo
de 20.000 nada más en un trienio. Se inspira en la experiencia de varios planes experimentales
de servicio comunitario como el «Boston City Year», en el cual los egresados del sistema
escolar dedican un año al servicio de la ciudad, en proyectos relacionados con el medio
ambiente y la construcción de locales sociales, o se ocupan de jóvenes con problemas o de
personas sin hogar. El Libro Blanco de la Comisión de las Comunidades Europeas, de 1993,
se interesa de un modo similar por los jóvenes, con su propuesta de un «servicio civil voluntario
de la Unión Europea», para toda la Comunidad. Se propone la incorporación de una vertiente
de formación a los trabajos de utilidad pública, con arreglo al programa «Youth-Start». Así, se
incitará a los jóvenes a mejorar sus conocimientos profesionales, personales, empresariales y
G. Standing: «El camino hacia el subsidio activo. ¿Otra forma de protección social o amenaza para la
ocupación», en Revista Internacional del Trabajo (Ginebra, OIT, vol. 109, 1990, núm. 4, págs. 499-516).
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de lenguas, mediante la obtención de experiencia en proyectos relativos a la protección del
medio ambiente, la rehabilitación urbana o la restauración del patrimonio cultural.
Otros planes similares han ido destinados de un modo más general a los desempleados, al
amparo de una nueva política laboral. En Europa oriental, desde la transición, Checoslovaquia,
Hungría y Polonia han organizado programas de obras públicas destinados preferentemente a
las personas que han agotado su derecho a una prestación de desempleo; trátase de trabajos no
calificados, como los de mantenimiento de edificios y plazas públicas, con una remuneración
modesta. Pero a estos tipos de empleo se les considera en general poco interesantes como modo
de reinserción laboral. Según varios estudios recientes del Banco Mundial, por ejemplo, menos
del 5 por ciento de los desempleados de Europa oriental pueden acogerse a programas de
promoción del trabajo por cuenta propia.
Otro sistema consiste en procurar que los trabajadores de edad no se vayan definitivamente
del mercado de trabajo. En el momento de la jubilación, normal o anticipada, muchos de ellos
desean seguir aportando algo a la sociedad mediante su participación en servicios sociales, y se
organizan cada vez más con tal fin en el plano local; el potencial que ofrecen es muy grande.
Lo importante es eliminar ciertas trabas, como las normas de jubilación y de caja de pensiones
demasiado rígidas, que sancionan toda actividad remunerada.
De lo que se trata, en todo caso, es de renunciar a los métodos más coactivos y de
«contraprestación», y de adoptar una concepción más «voluntaria», en la cual los participantes
puedan palpar las ventajas para ellos mismos y para sus conciudadanos. Con tal fin, es preciso
hacer más hincapié en los planes locales y de desarrollo de la comunidad. Desde hace unos diez
años se viene dedicando más atención a esas iniciativas locales de empleo como modo de que
la población pueda solventar, al menos en parte, sus problemas de empleo mediante iniciativas
propias de carácter innovador, y que revisten a menudo la forma de «coaliciones de empleo»,
esto es, de consorcios de interés local, de ancha base, que colaboran para ofrecer oportunidades
de empleo mediante la creación de pequeñas empresas. Muchas de esas iniciativas, basadas en
principios cooperativistas, van destinadas a zonas económicamente débiles y hacen hincapié en
el principio de la ayuda mutua con fines de rehabilitación local y regional, así como de apoyo
a grupos desamparados. La OCDE ha contribuido poderosamente a que se lleven a la práctica
iniciativas locales de ese tipo por medio de su programa de acción cooperativista de iniciativas
locales para la creación de empleos. Las más recientes se han referido a las empresas femeninas
y al sector rural.
Procede precisar el mejor modo de financiar las iniciativas de empleo locales. Una
posibilidad es dejar a la administración local un margen de libertad mayor en materia fiscal,
pudiendo unos organismos locales elegidos por la población local determinar el carácter de los
planes de base local. Es imprescindible establecer cierta descentralización en lo que atañe a la
decisión y el gasto, para que tales programas puedan atender las necesidades detectadas
precisamente en ese nivel.
Países en desarrollo
En la mayoría de los países en desarrollo, el problema del empleo se diferencia mucho del
que tiene pendiente el mundo industrializado, tanto en los países de la OCDE como en las
economías en transición. Con la salvedad de un pequeño número de países de Asia oriental, que
están ya cerca del pleno empleo gracias a un crecimiento económico ininterrumpido, el mundo
en desarrollo viene teniendo niveles crecientes de desempleo manifiesto desde el decenio de
1980, lo cual agrava aún más el ya antiguo problema del subempleo. En muchos países en
desarrollo, tanto el empleo como los salarios siguieron menguando a principios del presente
decenio, y la producción agrícola, que determina el empleo y los ingresos de una gran parte de
la población, progresó apenas.
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En los países en desarrollo, el desempleo manifiesto no es sino un indicador parcial del
problema real del empleo, ya que la mayor parte de la población activa trabaja casi siempre por
cuenta propia en la agricultura o en los sectores no estructurados, urbano o rural. Como no
suele haber un sistema de seguro de desempleo, son pocos los que pueden vivir sin un empleo,
y los que carecen de un empleo asalariado se instalan por su cuenta. De ahí que las cifras del
desempleo manifiesto sean típicamente bajas y que, para ponderar la situación del empleo, se
deba tener en cuenta el concepto de subempleo, esto es, el trabajo de poca productividad que
proporciona unos ingresos mínimos, con frecuencia por debajo del límite de la pobreza. La
situación del empleo empeora claramente cuando aumenta la proporción de la población activa
que se dedica a esas actividades, cuando bajan los ingresos derivados de las mismas, y, por
supuesto, cuando progresa el desempleo manifiesto. En tales condiciones, es preciso aumentar
el empleo productivo en el sector estructurado, mejorar las condiciones de trabajo en el no
estructurado y, cuando sea posible, incorporarlo al quehacer laboral central, así como invertir
en programas infraestructurales de alto coeficiente de mano de obra.
Al igual que en los países desarrollados, en los últimos años se ha acuciado a la
liberalización del mercado de trabajo en muchos países en desarrollo, por estimar que los altos
costos, salariales y no salariales, considerados conjuntamente, y la reglamentación de la
seguridad del empleo en el sector estructurado eran un freno para toda nueva contratación de
mano de obra. Ahora bien, las circunstancias nacionales son diferentes. En los países
desarrollados, a menudo se considera que los costos laborales altos fomentan el desempleo
manifiesto, y crean dificultades para el sistema oficial de protección social. En los países en
desarrollo, cuyos sistemas oficiales de protección y seguridad social tienen un alcance limitado,
el tema de los costos laborales está estrechamente ligado al debate sobre «las ventajas
comparadas del sector estructurado y del sector no estructurado». Preocupa que los costos
laborales del pequeño sector protegido, que son muy altos, segmenten aún más el mercado de
trabajo, en detrimento de la productividad, y que empujen a un mayor número de trabajadores
a actividades laborales de poca calidad y carentes de una protección real.
Esto pone de manifiesto la importancia de las empresas medianas y pequeñas y de las
microempresas (PME) para la creación de empleos. Aunque se han cifrado muchas esperanzas
en el potencial de las PME en materia de crecimiento del empleo, sobre todo en los países en
desarrollo, es muy probable que las empresas pequeñas y las microempresas formen parte del
sector no estructurado y que queden al margen de la mayoría de las normas que rigen las
inversiones y los asuntos laborales. En África, en particular, pueden ser, no obstante, un
elemento vital del crecimiento mundial del empleo en este decenio y ulteriormente. Dada la
urbanización creciente, así como el lento crecimiento del sector moderno, en las zonas urbanas
una gran proporción de los empleos adicionales tendrá que deberse a empresas del sector no
estructurado. La propia OIT ha estimado que no menos del 93 por ciento de los puestos de
trabajo urbano suplementarios en el decenio de 1990 deberán proceder de microempresas del
sector no estructurado urbano. En las zonas rurales, habida cuenta de la limitada capacidad de
absorción del sector agrícola, las microempresas y la industria casera desempeñarán asimismo
un papel cada vez más importante.
Ahora bien, para que las PME resulten una solución verosímil del problema del empleo
en los países en desarrollo, será preciso ponderar todas las consecuencias. Pueden ser
convenientes unos métodos innovadores de participación y de desarrollo «de arriba abajo» y una
concepción radicalmente nueva de las inversiones y de los medios de financiación. Abundan los
ejemplos recientes de mecanismos financieros originales en los países en desarrollo, con un
historial impresionante, tanto en lo tocante a la elevación de los ingresos como al reembolso de
los préstamos. Ciertas ONG, como el Grameen Bank de Bangladesh, han ideado unos sistemas
de responsabilidad financiera conjunta y de préstamos colectivos, que combinan la rentabilidad
con la prestación de apoyo a muchas empresas pequeñas y pobres y que tienen un impacto
positivo en los ingresos de las mujeres rurales. No obstante, esos planes basados en la
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19
participación tienen muy poco en común con las empresas pequeñas o «subterráneas» que operan
en los márgenes mismos de la legalidad, que poseen una productividad laboral muy baja, están
sometidas a condiciones de trabajo inaceptables y proporcionan apenas el mínimo vital a sus
trabajadores. El dilema es grande al respecto. ¿Se debe consentir que el sector no estructurado
prosiga su expansión al margen de las leyes y de las instituciones económicas y sociales, como
modo barato de absorber la mano de obra que no puede encontrar trabajo en otro sitio? ¿O
procede, por el contrario, procurar someterlo al marco institucional del resto de la sociedad,
con el posible riesgo de recortar su capacidad de absorción de mano de obra?
En todos los países en desarrollo, es indispensable mejorar la infraestructura para que
aumenten el empleo y los ingresos. Abundan las oportunidades de inversión, en actividades que
poseen un alto coeficiente de mano de obra, entre ellas, la enseñanza primaria y los programas
de alfabetización, la asistencia médica preventiva, el transporte y las carreteras rurales, la
vivienda y el suministro de agua potable en las zonas urbanas, etc. A continuación se detallan
algunos de los programas más recientes.
a)
Programas especiales de empleo
y de lucha contra la pobreza
Desde principios del decenio de 1980, en ciertos países en desarrollo la política de empleo
ha venido teniendo un alcance limitado, mientras que en otros se han emprendido programas
muy ambiciosos, destinados a muchos millones de pobres de las zonas urbanas y rurales. Tales
programas pueden revestir gran importancia, cuando combinan la asignación de activos con
unos planes de garantía del empleo. Como tienen un alcance nacional, se requieren inversiones
muy grandes, una buena dosis de descentralización y un celo escrupuloso por la rentabilidad.
En un momento de estabilización macroeconómica y de ajuste estructural, semejantes programas
han suscitado mucha atención como mecanismos compensatorios de los costos sociales del
ajuste. Veamos algunos ejemplos.
Por su alcance y sus proporciones, los programas de más entidad son los emprendidos en
la India. El hecho de que hubiera ya grandes programas de empleo y de lucha contra la pobreza
en la India confiere sin duda a este país cierta ventaja en lo tocante a paliar los posibles efectos
negativos del ajuste. Pero el problema del empleo y la pobreza es de ingentes proporciones:
según fuentes oficiales, más de 200 millones de personas, esto es, el 30 por ciento,
aproximadamente, de la población vive por debajo del límite de la pobreza. Aunque el empleo
se recuperó en 1992 y 1993, debido principalmente a un crecimiento regionalmente
diversificado de las actividades agrícolas con alto coeficiente de mano de obra, el crecimiento
de la población activa hizo que el desempleo manifiesto llegara a ser de unos 18 millones de
personas, a fines de 1993.
Una primera iniciativa india fue el Plan de Desarrollo Rural Integrado (IRDP), que se
emprendió en 1980-1981 y que permitió a las familias rurales pobres adquirir activos
productivos por medio de subsidios y préstamos bancarios. En 1992, se había facilitado ya
ayuda a unos 35 millones de familias, y más del 80 por ciento de ellas había podido elevar su
nivel de vida. En lo tocante al empleo asalariado rural, el Programa Nacional de Empleo Rural
(NREP), que empezó también en 1980, apuntaba a crear empleos remunerados adicionales para
los desempleados y los subempleados de las zonas rurales, así como a consolidar la
infraestructura económica local y rural. Según una evaluación de 1987, el NREP había
mejorado la disponibilidad de empleos para sus beneficiarios en un 17 por ciento y aportado el
22 por ciento, más o menos, del empleo total en las zonas rurales. A partir de 1983, el NREP
quedó complementado con un Programa de Garantía del Empleo para los Campesinos sin Tierra
(RLEGP), que había creado en total unos 1.150 millones de jornadas de trabajo antes de
terminar el decenio. En 1989-1990, se refundieron los dos programas en el programa Jawahar
Rozgar Yojana (JRY), cuyo objetivo fundamental es la creación de nuevas oportunidades de
empleo para los desempleados y los subempleados. El JRY es probablemente el mayor
20
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programa de empleo de esas características de todo el mundo. Se calcula que ha proporcionado
850 millones de jornadas de trabajo desde su constitución, y se ha fijado la meta de más de
1.000 millones para 1993-1994. Ahora bien, aunque ha sido concebido como un instrumento
capital de lucha contra la pobreza, no se propone engendrar empleos duraderos o de plena
dedicación, sino facilitar ingresos suplementarios a las familias rurales pobres mediante un
trabajo asalariado temporal.
En la India, los planes especiales de empleo han apuntado también a combatir la pobreza
en las zonas urbanas. El primero de ellos, de 1986, fomentaba el trabajo por cuenta propia de
los pobres que viven en las ciudades. Otro plan, de más envergadura, posterior a 1989,
pretendía igualmente proporcionar empleo y trabajo por cuenta propia a los pobres de las zonas
urbanas y, a la vez, mejorar sus viviendas. En fecha más reciente, se incluyó en el presupuesto
para 1992-1993 un Fondo Nacional de Renovación, con objeto de subsanar la desaparición de
puestos de trabajo a consecuencia de la reestructuración de empresas industriales.
Una evaluación reciente, preparada para la OIT 9 , pone de manifiesto los efectos, en
general positivos, de esos programas especiales de empleo en la India, sobre todo para mitigar
las repercusiones sociales del programa de ajuste estructural, emprendido en 1990-1991. Se
estima, sin embargo, que los programas actuales para los pobres resultan inadecuados allí donde
el empleo asalariado tiene poca transcendencia. En las zonas rurales, el programa JRY puede
tener un fuerte impacto, cuando menos en la pobreza rural pasajera, y ha de contribuir a
mejorar las oportunidades de obtención de ingresos. En cuanto a las zonas urbanas, es necesario
ampliar el programa en relación con el trabajo por cuenta propia y crear las indispensables
estructuras de apoyo, así como condiciones propicias para la promoción de ese tipo de trabajo
en el sector no estructurado.
En América Latina, uno de los programas especiales mejor financiados ha sido el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL) mexicano, que va destinado a las personas y localidades
que viven en una pobreza extrema, aplicando un enfoque descentralizado que entraña una gran
aportación de la propia población local. Sus programas productivos, gracias a los cuales el
PRONASOL procura aumentar directamente el potencial de obtención de ingresos de los pobres,
puede acarrear la concesión de créditos o la asignación de recursos a los destinatarios, entre
ellos, pueblos indígenas y organizaciones de mujeres, y quedan complementados con alimentos,
servicios sociales y programas infraestructurales. Aunque hay iniciativas parecidas en otros
muchos países, el programa PRONASOL sobresale por su tamaño y por la importancia de las
inversiones estatales. Así, por ejemplo, los gastos sociales aumentaron en un promedio anual
de más del 15 por ciento a principios del presente decenio 10.
Otros programas de compensación latinoamericanos, concebidos directa o indirectamente
como planes especiales de empleo, son el Fondo Social de Emergencia boliviano y varios planes
chilenos. El Fondo boliviano, creado en 1986, apuntaba a proporcionar fondos a pequeños
proyectos de alto coeficiente de mano de obra, destinados a los sectores más necesitados. El
programa recibió un amplio apoyo de donantes externos, de organismos multilaterales y
bilaterales, y también de organizaciones no gubernamentales. Fue concebido para un trienio
nada más, pero ha quedado sustituido últimamente por un Fondo Social de Inversión, de
características similares. Se estima que había creado puestos de trabajo para un 10 por ciento,
poco más o menos, de los desempleados, o sea, el 1 por ciento de la población activa, en su
momento culminante, en 1989, año en el cual los desembolsos del Fondo Social de Emergencia
ascendieron al 30 por ciento, aproximadamente, de las inversiones públicas bolivianas.
9
T. S. Papóla: Anti-poverty and special employment programmes in India: Their role and effectiveness under
the structural adjustment programme, documento de trabajo, núm. 40 (Ginebra, OIT, noviembre de 1993).
10
Roger Plant: Labour Standards and Structural Adjustment (Ginebra, OIT, 1994).
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21
b)
Programas de obras públicas de alto
coeficiente de mano de obra
Cabe considerar este tipo de programas como un modo importante de promover el empleo
y de crear ingresos, sobre todo en los países de ingresos bajos que tienen un nivel muy elevado
de desempleo. En África, por ejemplo, la Conferencia de Ministros Africanos Responsables del
Desarrollo Humano reconoció la importancia de estas iniciativas en materia de empleo, en su
Declaración común sobre el desarrollo social y humano en África. Los ministros destacaron los
progresos de la infraestructura rural, así como la constitución de un marco jurídico e
institucional propicio, entre las intervenciones y medidas de apoyo que se requieren para la
creación de empleos y la elevación de la productividad en los sectores no estructurado y rural
no agrícola.
Dada la importancia de la infraestructura en la mayoría de los países en desarrollo
(normalmente la mitad, más o menos, de la formación bruta de capital fijo y hasta el 70 por
ciento de los gastos públicos de inversión), el efecto de creación de ingresos y empleos de unos
programas bien concebidos puede ser muy grande. Se trata de programas especialmente
interesantes para las economías que tienen un excedente de mano de obra e ingresos modestos,
ya que se basan en el desarrollo y aprovechamiento de los recursos locales en general y de la
mano de obra en particular. Las trabas propias del ajuste estructural han servido para que tanto
los responsables políticos de los países en desarrollo como los organismos externos de
financiación se percaten de la utilidad económica y social de semejante estrategia. Con arreglo
a las reformas de estructura, esos programas sectoriales y de base laboral han dado un vigor
cada vez mayor a la acción de las vertientes de formación y experimentales de los grandes
programas de inversión sufragados por organismos de financiación bilaterales y multilaterales
y por bancos de desarrollo. Se suele considerar que, sumados a fuertes inversiones en
perfeccionamiento de los recursos humanos, son los elementos básicos para la reducción
duradera de la pobreza. Por otra parte, los programas y políticas bien concebidos tienen
repercusiones, a largo y a corto plazo, en los pobres, al incorporar no sólo la utilización
productiva de la mano de obra en la fase de la construcción, sino además la creación de activos
productivos y de una infraestructura social. Para conseguir tales resultados procede tener muy
en cuenta la capacidad de gestión existente en los sectores público y privado, suprimir las
macropreferencias y las micropreferencias por los métodos de construcción que requieren el
recurso a mucho material, y aplicar normas y modalidades innovadoras que promuevan la
participación de la población destinataria.
Uno de los inconvenientes de muchos de esos programas infraestructurales, en lo tocante
a su rentabilidad y su coeficiente de mano de obra, es que se ha recurrido ampliamente a
materiales y equipos de importación. Los nuevos métodos que respalda la propia OIT han
procurado acabar con esas preferencias. La experiencia reciente de la OIT y diversos estudios
normativos han puesto de manifiesto la rentabilidad y el potencial de desarrollo socioeconómico
de un enfoque basado en la mano de obra y respaldado meramente por un material ligero. Si
se prescinde del costo de la asistencia técnica, de la comparación de países africanos como
Botswana, Ghana y Rwanda se desprende que los métodos que suponen un alto coeficiente de
de mano de obra resultaron del 10 al 30 por ciento menos onerosos, redujeron los gastos en
divisas en una proporción que osciló entre el 50 y el 60 por ciento y crearon del 240 al 320 por
ciento más de empleos que los métodos que exigen un alto coeficiente de material y equipo.
Además, aprovechaban mejor a la mano de obra no calificada, con lo que los programas
contribuyeron sensiblemente a mitigar la pobreza entre las categorías beneficiarias ".
11
Véase B. Martens: Etude comparée de l'efficacité des techniques á haute intensité de main d'oeuvre et á
haute intensité d'équipement pour la construction de routes secondaires au Rwanda (Ginebra, OIT, 1990), y
P.H. Bentall: Ghana feeder roads project: Labour-based rehabilitation and maintenance (Ginebra, OH,
WEP-CTP 116).
22
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Se puede decir, en suma, que los países en desarrollo han acumulado una larga experiencia
en lo que se refiere a los programas infraestructurales de alto coeficiente de mano de obra, pero
que la «novedad» consiste tal vez hoy en su mayor envergadura y en la importancia que se les
da como instrumento para mitigar la pobreza. Antes, se les consideraba a menudo como un
mero apéndice del ajuste estructural económico. La experiencia reciente indica que podrían
llegar a ser el medio esencial para la realización de proyectos infraestructurales, por lo menos
en el África subsahariana y en otros países de condiciones socioeconómicas comparables. Ahora
bien, para ello es preciso demostrar que son realmente rentables. Las obras públicas de alto
coeficiente de mano de obra no solamente deben reunir las condiciones clásicas de la
rentabilidad, sino además ahorrar divisas y crear empleos, a la vez a corto y a largo plazo, que
sean el resultado directo o indirecto de la inversión. Deben estimular la economía y los
mercados locales y ejercer un impacto positivo en el medio ambiente.
¿En qué condiciones son los programas de alto coeficiente de mano de obra perfectamente
apropiados y rentables? Donde resultan más idóneos es evidentemente en los países de salario
mínimo muy bajo, aunque su composición puede adaptarse también a países de ingresos
marginalmente mayores. En los muy detenidos estudios sobre el particular de la OIT y del
Banco Mundial se aconsejan métodos diferentes para tres tipos de países, según que en ellos el
salario mínimo sea de 2 dólares al día como máximo, de 2 a 4 dólares, o de algo más de
4 dólares diarios. En el primer caso, convendrá recurrir a modalidades adecuadas de trabajos
de interés público, con métodos que supongan un alto coeficiente de mano de obra; en el
segundo, habrá que ponderar la conveniencia de utilizar una mano de obra no calificada; en el
tercero, la combinación pertinente de mano de obra y de material y equipo puede aconsejar la
utilización intensiva de aquélla en ciertas circunstancias.
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23
IV. Conclusiones
La tesis fundamental del presente documento es que los actuales niveles intolerablemente
altos de desempleo y subempleo en el mundo no son ni inevitables ni irreversibles. Se puede
mejorar la situación con una combinación de medidas nacionales e internacionales y con unas
políticas económicas y sociales que se respalden mutuamente, tanto en el plano nacional como
en el internacional.
El hecho de que haya que solventar este problema en un momento de mundialización
creciente de la economía obliga a mejorar el funcionamiento del sistema económico
internacional. Deben desatarse las trabas de la economía mundial que coartan la consecución
del pleno empleo en los distintos países, y procede considerar el pleno empleo como la finalidad
colectiva de toda la comunidad internacional. Hay que mantener el impulso de liberalización de
las inversiones y el comercio internacionales, pero acompañándolo con una mejor coordinación
de las políticas macroeconómicas, para estimular la demanda real en la economía mundial con
disposiciones que reduzcan la inestabilidad de los tipos de cambio y mediante la expansión del
crédito internacional, sobre todo en favor de los países en transición y de los menos
adelantados.
Pero no bastará con tales medidas. La crisis del empleo, que afecta a casi todos los países,
no se debe achacar exclusivamente a factores internacionales. La obligación de alcanzar niveles
más altos de empleo radica sobre todo en los gobiernos. Es indispensable mejorar el sistema
económico mundial para que den resultado los esfuerzos nacionales, pero esto no puede suplir
una buena política nacional basada en la cooperación y el diálogo tripartito.
Por supuesto, la gran diversidad de situaciones y circunstancias nacionales no permite
especificar cuáles son las políticas «eficaces» desde el punto de vista de la creación de empleos.
Lo que importa destacar es que una buena política depende de un buen diagnóstico de las causas
de la crisis del empleo y, en particular, de las situaciones nacionales. La importancia que se dé,
por ejemplo, a las políticas macroeconómicas expansionistas o, por el contrario, a las reformas
estructurales y, más concretamente, a las reformas de las instituciones y políticas laborales,
dependerá sobremanera de que se entienda el desempleo como un problema esencialmente
estructural o esencialmente cíclico. Como se ha precisado ya en el presente documento, la
respuesta a esta pregunta varía mucho según las categorías de países. Los que están en
transición a la economía de mercado, así como muchos países en desarrollo, tienen que
desplegar grandes esfuerzos de reforma estructural para subsanar los errores de políticas
anteriores o para adaptarse a una economía mundial en evolución. Es posible que ciertos países
industrializados puedan adoptar ahora una política económica más expansionista, que podría
facilitar la creación de empleos en todo el mundo, pero también será necesario que reformen
sus sistemas de protección social y su reglamentación laboral, para eliminar las trabas que
coartan el crecimiento del empleo en el propio país.
De todas maneras, cualquiera que sea la política elegida habrá que moderarla con
consideraciones de equidad y de justicia social. Es preciso repartir equitativamente la carga de
la reforma y del ajuste. Las fracciones más vulnerables de la población trabajadora necesitan
una protección especial. Puede ser preciso reformar el mercado de trabajo para lograr una
mayor flexibilidad y crecimiento del empleo. Análogamente, puede hacer falta una reforma de
los sistemas de protección social para restablecer su viabilidad financiera y aligerar la carga
financiera que pesa sobre las empresas. Ahora bien, esas reformas habrán de basarse en el
consenso social más amplio posible, y apuntar a reforzar, y no a debilitar, la solidaridad entre
todos los grupos sociales y, más concretamente, entre quienes trabajan y los desempleados, lo
cual es indispensable para la cohesión social. El establecimiento y desarrollo con tal fin de unas
instituciones adecuadas — unos ministerios de trabajo eficaces y bien estructurados, unas
organizaciones representativas y autónomas de empleadores y de trabajadores, unos sistemas
viables de seguridad social y unas buenas relaciones de trabajo e instituciones laborales — es
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manifiestamente un requisito esencial para la formulación y la aplicación de unas políticas que
sean eficaces y socialmente aceptables.
Con arreglo a ese marco normativo general, unas medidas como el trabajo compartido y
los planes de creación de empleos directos, examinados en la parte III de este documento,
pueden resultar de gran utilidad. Pero su función consiste claramente en complementar la
política básica que se requiere para un crecimiento del empleo duradero, o para compensar los
efectos negativos de los programas de reforma y de ajuste económicos, y no pueden desde luego
hacer las veces de una buena política económica y laboral.
En suma, para poder salir airosos en el muy competitivo mundo de hoy, todos los países
no sólo deben ser económicamente eficaces sino además constituir una sociedad competente y
adaptable, basada en los valores humanos, en la cohesión social y en la solidaridad.
Todo esto pone de manifiesto la necesidad de una concepción más integrada de la tarea
normativa, tanto en el plano nacional como en el internacional. Es preciso incorporar en un
marco normativo coherente la política laboral, la protección social y los sistemas de relaciones
de trabajo, que incumben al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales en el plano nacional, así
como las políticas económica, financiera y comercial del país. En ese marco normativo procede
dedicar tanta importancia al empleo y a otros objetivos sociales como la que se da
tradicionalmente a objetivos macroeconómicos tales como el aumento del PNB, la inflación
moderada y el equilibrio fiscal. A este respecto, el Ministro de Hacienda se ciñe a objetivos
muy precisos en su política económica. ¿No se podría dar la misma importancia, al determinar
la política nacional, a una reducción del desempleo para un plazo dado y que sea compatible
con los objetivos económicos y monetarios?
Con ello se asignaría al Ministro de Trabajo un cometido importante en la determinación
de los objetivos y prioridades nacionales y en la formulación de la política nacional
correspondiente. Habría asimismo una intensa consulta entre las autoridades públicas y las
organizaciones de empleadores y de trabajadores, que son los grandes actores en el mercado de
trabajo y cuyo apoyo y cooperación resultan esenciales para progresar hacia un nivel de empleo
más alto.
Cabe decir algo parecido en el plano internacional. Lo que falta es un mecanismo
internacional eficaz para abordar los aspectos sociales de una economía mundializada, o para
tener en cuenta los objetivos sociales y el empleo al formular una política económica
internacional. Se requiere con tal fin un pilar social sólido, que tenga tanto peso e influencia
en la vigilancia y reglamentación de la economía internacional como las organizaciones
responsables de la cooperación internacional en materia económica, financiera, monetaria y
comercial. La composición tripartita de la OIT, y su larga experiencia de fijación de normas
y cooperación internacional en pro de la justicia social, la habilita plenamente para desempeñar
un papel excepcional al respecto.
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