Crecimiento Económico en El Salvador

Crecimiento Económico en El Salvador
Alexander Monge‐Naranjo y Andrés Rodríguez‐Clare
Pennsylvania State University
Documento en Proceso de Revisión
Índice de contenidos
1.
Introducción y Resumen ............................................................................................. 4
2.
Crecimiento en El Salvador: Algunas generalidades ................................................ 19
Ingreso relativo y convergencia condicionada .......................................................... 28
3.
Descomposición Sectorial de la Productividad Laboral ........................................... 36
Aspectos metodológicos .......................................................................................... 36
Resultados ................................................................................................................. 39
Análisis detallado de sectores clave .......................................................................... 45
Exportaciones Tradicionales .............................................................................. 46
Agricultura ......................................................................................................... 47
Turismo .............................................................................................................. 50
Textiles y Maquila en general ............................................................................ 50
4.
Exportaciones e Inversión Externa Directa............................................................... 58
Productos étnicos y nostálgicos ............................................................................... 71
Inversion Extranjera Directa .................................................................................... 73
Exportaciones de servicios ....................................................................................... 75
5.
El Clima de Negocios y de Inversión en El Salvador ............................................... 76
6.
Instituciones y políticas de apoyo a la productividad e innovación.......................... 91
7.
Acumulación de destrezas y habilidades .................................................................. 99
8.
Una política para la repatriación de salvadoreños .................................................. 109
9.
Referencias .............................................................................................................. 112
1
Índice de Gráficos
Grafico I: Tasa de Crecimiento del PIB real agregado: 1991-2007. ............................................. 21
Gráfico II: Crecimiento del PIB per capita en El Salvador y países relacionados ........................ 22
Gráfico III. Tasa de Inversión en Capital Físico ........................................................................... 24
Gráfico IV: Porcentaje de Familias pobres en El Salvador: 1991-2006 ........................................ 27
Gráfico V. Ingreso per capita de El Salvador relativo a países relacionados ............................... 30
Grafico VI. Ingreso per capita de El Salvador relativo a Centroamérica y Panamá...................... 30
Gráfico VII. Productividad Total de Factores de América Latina, Asia y Europa Occidental,
Relativa a EE.UU. ......................................................................................................................... 35
Gráfico VIII: Productividad laboral en el sector agrícola ............................................................. 48
Gráfico IX: Presupuesto del gobierno en apoyo a la agricultura, 2001-2008................................ 49
Gráfico X. El Salvador: Crecimiento de las exportaciones de maquila, 1991-2007 ..................... 56
Gráfico XI. El Salvador: Empleo en las exportaciones de maquila, 1991-2007 ........................... 56
Grafico XII. El Salvador: Exportaciones tradicionales, no tradicionales y maquila, 1990-2007 .. 61
Gráfico XIII. El Salvador: Indice de Herfindahl de las exportaciones por código SAC, 8 dígitos,
1997-2007. ..................................................................................................................................... 71
Gráfico XIV. El Salvador: Inversión Externa Directa como % del PIB, 1999-2007 .................... 73
Grafico XV: Índice de Reformas para El Salvador y America Latina .......................................... 78
Gráfico XVI: El Salvador: Tipo de Cambio Real bilateral con varios países, 1999-2007 ............ 89
Gráfico XVII. Tasa de analfabetismo estimada y proyectada en El Salvador y otros países para la
población entre 15 y 24 años, 1970-2015 .................................................................................... 101
2
Índice de Tablas
Tabla I. El Salvador: Productividad Laboral: Cambio Porcentual Anual por Sector ................... 39
Tabla II. El Salvador: PIB por trabajador según rama de actividad económica ........................... 41
Tabla III. El Salvador: Contribución sectorial al crecimiento en la productividad laboral ........... 42
Tabla IV. El Salvador: Distribución sectorial de trabajo............................................................... 43
Tabla V. El Salvador: Descomposición del crecimiento de la productividad: análisis sectorial... 44
Tabla VI. Costa Rica: Descomposición del crecimiento de la productividad: análisis sectorial... 44
Tabla VII: Evolucion Exportaciones y Empleo en IMANE, varios países, 2000-2006 ................ 53
Tabla VIII. El Salvador: Valor agregado nacional como fracción de exportaciones totales y por
trabajador. ...................................................................................................................................... 57
Tabla IX. El Salvador: Crecimiento Exportaciones No tradicionales, 1997-2007 ........................ 62
Tabla X: El Salvador: Descomposición del Crecimiento de las Exportaciones ............................ 64
(sin maquila), 1997-2007............................................................................................................... 64
Tabla XI. Descomposición crecimiento exportaciones, 1995 – 2004, SITC (rev. 3). ................... 68
Tabla XII. Número de productos exportados, varios países, 1995 y 2004, ................................... 69
Tabla XIII. Descomposición crecimiento exportaciones, 1997-2006 ........................................... 70
Tabla XIV Posición relativa y puntaje en los doce pilares de Competitividad Global ................. 83
Tabla XV Los seis factores más problemáticos para hacer negocios ............................................ 83
Tabla XVI. Información por país de las facilidades para emprender un negocio ........................ 84
3
1. Introducción y Resumen
Al igual que el grueso de países Latinoamericanos, los últimos veinte años han
sido un período de profundas transformaciones para El Salvador. Lo distintivo del caso
salvadoreño está no sólo en obstáculos que el país ha tenido que enfrentar, sino también
en la profundidad y velocidad de sus reformas. En efecto, aunado a la reconciliación civil
y la democratización, la economía del país ha logrado grados de estabilidad
macroeconómica y de liberalización económica y de apertura internacional que
consistentemente han hecho que El Salvador se considere un fiel seguidor del “Consenso
de Washington.” Sin embargo, a pesar de su amplitud y profundidad, las reformas no han
tenido el impacto esperado en términos de crecimiento económico. El Salvador sigue
creciendo a una tasa muy lenta, y como veremos más abajo, está perdiendo terreno.
Parte del bajo crecimiento observado en El Salvador es atribuido a la mala suerte.
Durante los últimos años El Salvador ha sufrido shocks negativos que han afectado a casi
todos sus sectores productivos. Terremotos y huracanes castigaron al país y sus daños no
han sido enteramente recuperados. De 1998 a 2004, el precio del café pasó de $3.2/kg a
$1.5/kg, lo cual equivale a una caída del 52% de las exportaciones de café.
Durante ese mismo período, el precio del azúcar disminuyó de $0.27 a $0.15, lo que
equivale a una caída de 46% de las exportaciones de azúcar. Las exportaciones de
camarón y langostino simplemente colapsaron por problemas ambientales fuera del
control del país. El algodón estuvo a punto de desaparecer de la canasta de productos de
El Salvador. Encima de todo esto, China parece arrebatar algunos de los sectores claves
en la industria de la maquila. Todos estos son shocks importantes que harían tambalear a
4
la economía de cualquier país. Sin embargo, creemos que aparte de la mala suerte, El
Salvador tiene un problema serio de crecimiento que quizás puede ser revertido con
buenas políticas.
En este trabajo presentamos nuestra visión acerca de los principales problemas
que enfrenta la economía salvadoreña para crecer. Nuestro trabajo se enmarca en la serie
de investigaciones que se han hecho a lo largo de los últimos años (vg. Edwards 2003,
Hausmann y Rodrik 2005) sobre El Salvador, y al igual que dichos estudios, después de
examinar distintas fuentes de información, los autores presentamos un dictamen y
proponemos los lineamientos generales para una estrategia futura de política económica
que no sólo haga el crecimiento más rápido, sino también sostenido.
En este trabajo enfrentamos la tarea de buscar y arrojar alguna luz sobre las
causas del pobre desempeño de la economía salvadoreña, y proponer políticas para
revertirlo. Insistimos en que esta es una tarea formidable, pues el desarrollo económico es
un objetivo muy escurridizo. Si bien la ciencia económica ha dado pasos importantes en
entender mejor el comportamiento de ciertos agentes y mercados, las fluctuaciones
económicas y las amplias diferencias internacionales en los niveles de productividad
siguen sin entenderse a profundidad. No existe por tanto un solo modelo al que podamos
recurrir y resolver los problemas en El Salvador. A partir de esta confesión de ignorancia,
nuestra estrategia fue examinar datos, aplicar distintas metodologías, entrevistar
funcionarios, observadores y empresarios, e ir achicando el conjunto de posibles
explicaciones. A partir de las conclusiones de esta etapa, pasamos a una discusión de
políticas que podrían ser efectivas para acelerar el crecimiento.
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Como explicaremos en detalle, nuestra visión general es que las limitantes al
crecimiento en El Salvador son muchas y muy complejas. No creemos que exista un
único “O-Ring” o talón de Aquiles en la economía salvadoreña y quizás para ningún otro
país subdesarrollado.1 De hecho, históricamente, ha sido sumamente difícil para un país
subdesarrollado el lograr generar todas las condiciones necesarias para acelerar –y
sostener – su tasa de crecimiento y alcanzar el desarrollo.2 Más aún, recurrentemente, se
ponen de moda paradigmas centrados en unos pocos aspectos que han prometido eliminar
la pobreza en el mundo, sólo para ser descartados tras años de fracaso y frustración. 3
Contrario a estudios anteriores, no creemos en “silver bullets”, i.e. la posibilidad o
deseabilidad de identificar dos o tres “binding constraints” principales (billetes de cien
dólares tirados en el suelo) y subsecuentemente proponer mejoras en dos o tres
dimensiones claves que alcancen para “desencadenar a Prometeo.”
Cuando las
debilidades son muchas y están interrelacionadas, como creemos es el caso en El
Salvador, las “binding constraints” pueden no ser identificables a partir de
comportamientos anómalos de precios, sean estos explícitos o implícitos. Por ejemplo,
debilidades conjuntas en la adopción de tecnología y en la formación de capital humano
pueden pasar desapercibidas pues en equilibrio se observa un “skill-premium” nulo o
bajo. Aún más importante, el relajar una de dichas “constraints” puede no ser productivo
a menos que (muchas) otras también sean relajadas. Por ejemplo, eliminar barreras a la
1
El O-ring fue el componente minúsculo que al fallar dio lugar a la explosión del transbordador Discovery.
Michael Kremer en 1993 popularizó la visión que el desarrollo económico puede verse obstaculizada por
un único –y quizás a primer vista insignificante—cuello de botella. Michael Kremer, "The O-Ring theory
of economic development," Quarterly Journal of Economics 108 (1993):551-575. Véase también Jones
2007.
2
Véase el entretenido pero frustrante anecdotario de Easterly 2001.
3
En este respecto véase también Easterly, quien explicar los fundamentos y las razones que dieron lugar al
fracaso a los modelos de desarrollo impulsados por los organismos multilaterales desde 1950.
6
adopción de tecnología avanzada puede no tener ningún impacto positivo a menos que se
eliminen las barreras –y hasta se estimule directamente—la formación del capital humano
necesario para operar dichas tecnologías.
Tal y como lo insinúan los ejemplos anteriores, nuestra visión general es que El
Salvador está muy lejos de estar efectivamente integrada a los mercados mundiales de
conocimiento, ideas y tecnología. A pesar de estar muy integrada en los mercados
internacionales de bienes y servicios, capital y hasta en algún grado en el mercado
internacional de trabajadores, el conocimiento productivo que continuamente se produce
y se renueva en el mundo, y que día a día se implementa en el diseño y producción de
bienes y servicios, no fluye hacia El Salvador en los volúmenes necesarios para generar
crecimiento. Estimamos que El Salvador, dadas las condiciones actuales, no constituye
un destino atractivo para los factores rivales (con costo de oportunidad) y no rivales (sin
costo de oportunidad, pero quizás sí de uso) que conllevan el conocimiento productivo y
la tecnología.
Por lo tanto, en este trabajo abogamos por una estrategia de crecimiento diseñada
alrededor de la atracción del conocimiento y la tecnología que ya se encuentren
disponibles en países desarrollados y aquella que se vaya a generar a futuro. Antes que
todo, resulta fundamental aclarar que ni la falta de atracción de conocimiento tecnológico
es un O-ring, ni tampoco una política de promoción efectiva de conocimiento y
tecnología es un “silver bullet.” De hecho, lograr hacer que un país sea un destino
atractivo para la tecnología y conocimientos mundiales es una tarea sumamente difícil y
compleja, que requiere infraestructura física adecuada, producción y renovación de
capital humano propicios, un clima favorable de negocios, instituciones legales
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competentes y creíbles, etc. y la cual puede ser dada al traste por una multitud de
factores. Nótese que hablamos de condiciones necesarias, no suficientes. Aunque El
Salvador se embarque en un programa bien diseñado y bien ejecutado de promoción
tecnológica y productiva, es siempre posible que alguna de sus debilidades frustre el
despegue económico. Nuestra visión es que si el país no se embarca en una estrategia
agresiva de promoción y actualización tecnológica, tendrá posibilidades muy limitadas de
alcanzar un crecimiento económico fuerte y sostenido.
Un ejemplo que nos corrobora esta visión, y que por demás es muy importante
para la economía salvadoreña, es el comportamiento del sector agrícola. Nuestra lectura
de lo que ha pasado en El Salvador en los últimos años nos indica que por muchos años el
sector agrícola no fue objeto de la atención debida, y en consecuencia entró en declive,
especialmente después de los shocks negativos mencionados arriba. Sin embargo, la
presente administración volvió a enfocarse en las necesidades productivas de ese sector.
Esto es sumamente importante porque, como mostraremos en detalle más abajo, aun con
el descuido que había venido sufriendo hasta hace poco, la agricultura es el sector que
contribuye más al crecimiento de la productividad laboral agregada del país.
Un aspecto que resulta fundamental en nuestra propuesta es la formación de
destrezas y de habilidades en la fuerza laboral. Este es un aspecto que encontramos
sumamente débil en la economía salvadoreña, no sólo en cuanto al stock de trabajadores
calificados, sino al flujo de nuevos trabajadores calificados en cada período. Más aún,
creemos que la débil formación es generalizada a casi todos los niveles de trabajadores,
tal y como lo confirmaran distintos empresarios en nuestras entrevistas durante nuestra
visita a El Salvador. Creemos que la incapacidad del país en producir pronta y
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eficientemente distintos tipos de trabajadores contribuye en gran medida a que clusters y
sectores de empresas no se expandan y desarrollen, y más aún, no nazcan en primer lugar,
o no se instalen en El Salvador y en su lugar escojan a otros países para sus operaciones.
El Salvador no puede pretender insertarse efectivamente en el mercado mundial de
conocimiento y tecnología a menos que produzca trabajadores capacitados en hacer uso
productivo de ellos. Pensamos que para lograr lo último se requiere que El Salvador
ponga en marcha programas mucho más amplios y agresivos que los existentes (por
ejemplo, INSAFORP), que si bien parecen bien administrados, parecen quedarse cortos
de las necesidades del sector productivos, a tal punto que nos fueron descritos por un
empresario como un “snack”. En este sentido, proponemos que se implementen
programas de aprendizaje, educación vocacional y entrenamiento intra-empresa como los
llevados a cabo en Corea del Sur y en Irlanda.
La capacidad de atraer y absorber tecnología y otro conocimiento productivo no
termina en las destrezas de los trabajadores, sino que requieren de actitudes, aptitudes,
destrezas y habilidades empresariales, incluida la predisposición al riesgo. Por ejemplo,
embarcarse en la producción de un bien nunca antes producido en El Salvador, requiere
no solo el conocimiento tecnológico para administrar los procesos de producción
correctamente, sino también las habilidades necesarias para poder llevar a buen término
todos los papeleos legales, conseguir los trabajadores idóneos, obtener los materiales y
bienes intermedios, y posteriormente administrar el mercadeo, fijación de precios y
distribución del producto. Claramente, aunque ya se haya hecho con anterioridad, la
conducción de una empresa es un proceso sumamente complejo, donde muchas cosas
pueden fallar y por lo tanto, donde constantemente se está expuesto a riesgos. La
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situación se puede tornar mucho más complicada si estamos considerando un bien nuevo,
pues más que riesgo el empresario enfrenta incertidumbre, i.e. una situación donde ni
siquiera se puede cuantificar confiablemente los peligros y las oportunidades. Peor aún si
estamos pensando en mercados internacionales, donde el conocimiento de las
convenciones, patrones culturales y actores clave en esos mercados puede resultar
fundamental para llevar a buen término las transacciones comerciales de la empresa.
Estas consideraciones son fundamentales para entender los retos que enfrenta hoy
en día la economía de El Salvador. Al igual que la gran mayoría de países
Latinoamericanos, a partir de 1980s, El Salvador cambió de una estrategia de integración
regional y de industrialización por substitución de importaciones a una estrategia de
apertura comercial, facilitada recientemente por acuerdos comerciales importantes. En
este contexto, y al igual que muchos países que han liberalizado su economía, El
Salvador ha terminado exportando bienes nuevos, i.e. que sólo recientemente han
empezado a producir. También, al igual que otros países subdesarrollados, El Salvador ha
terminado exportando bienes que produce casi exclusivamente para exportar. Esto no
deja de ser un logro interesante, pues resulta mucho más difícil que para el caso de las
empresas de países desarrollados, que típicamente desarrollan un bien internamente antes
de exportarlo.
Quizás las dificultades descritas para exportar, incluyendo la falta de una base
doméstica para la experimentación, y las externalidades positivas de descubrimiento de
mercado que hacen que la tasa social de retorno de explorar mercados sea mayor que la
tasa privada, han justificado la creación de instituciones facilitadoras para las
exportaciones en la gran mayoría de los países. Igualmente, se han creado instituciones
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facilitadoras de la inversión extranjera directa. Respectivamente, dichas instituciones en
El Salvador son EXPORTA y PROESA.
Existen otras instituciones como BMI,
FONDEPRO y FOEX diseñadas para financiar y apoyar la actividad empresarial del país.
Al igual que INSAFORP, con la información que recabamos, quedamos con la
impresión que, grosso modo, estas instituciones están muy bien administradas, y alcanzan
los objetivos y metas con que fueron definidos. Nos llamó la atención positivamente el
grado de compromiso expresado en el hecho que la Vicepresidenta de la República tiene
como recargo la presidencia de PROESA. También quedamos sumamente optimistas con
el proyecto alrededor de la empresa de mantenimiento aeronáutico AEROMAN, la cual
vislumbramos como potencialmente el equivalente a INTEL en Costa Rica, i.e. un punto
de partida para la formación de un cluster y un punto de referencia para otras
multinacionales de tecnología avanzada. Durante nuestra entrevista con las autoridades
de PROESA, también nos quedó la grata impresión de que existe una buena coordinación
de PROESA con INSAFORP y universidades e institutos tecnológicos. Dicha buena
impresión fue confirmada (con una única excepción) por los empresarios con los cuales
tuvimos oportunidad de entrevistarnos durante nuestra visita a El Salvador.
Sin embargo, estamos convencidos que el accionar conjunto de dichas
instituciones es limitado. De partida, si bien consideramos loable el apoyo a la pequeña y
mediana empresa, creemos que instituciones como FONDEPRO deben abocarse
a
financiar y apoyar empresas que sean productivas, no necesariamente pequeñas, si es que
se pretende que lleguen a hacer diferencia. En efecto, empresas pequeñas que logren
concretar proyectos altamente productivos, eventualmente llegarán a crecer. Más aún,
empresas medianas o grandes pueden concebir proyectos de altísimo valor social. En
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ambos casos, la exclusividad a sólo empresas pequeñas impediría que FONDEPRO
cumpliera un rol de favorecer al crecimiento de la productividad agregada de El Salvador.
En los casos de EXPORTA y PROESA, más allá de proyectos específicos, no se
vislumbra capacidad para generar clusters de empresas a un nivel que llegue a hacer una
verdadera diferencia en la economía salvadoreña. Quizás esto se deba al hecho que ambas
instituciones son relativamente jóvenes, y que sólo con el tiempo, el aprendizaje
institucional pueda dar lugar a impactos de mayor envergadura. Quizás las limitantes
percibidas se deban a debilidades de la economía salvadoreña, como por ejemplo,
seguridad, capacitación laboral e infraestructura, que están fuera del control. Si fuese así,
reforzaría aún más nuestra visión que El Salvador necesita políticas más agresivas y que
conjuntamente ataquen los limitantes a la actividad empresarial, tanto doméstica como
internacional.
En general, El Salvador ha carecido de una red de políticas e instituciones que
permitan solventar los problemas que se presentan en la expansión de sectores
económicos nacientes. Esta es una carencia que El Salvador comparte con muchos otros
países de la región Latinoamericana. En términos generales, estos problemas adquieren
distintas formas. En algunos casos el problema consiste en trabas burocráticas o ausencia
de regulaciones necesarias para poder insertarse en los exigentes mercados
internacionales. En otros casos el problema es la ausencia de infraestructura adecuada (ej.
red de frío y condiciones de transporte para alimentos) u otros insumos (ej., logística,
moldes, plásticos) claves para el sector que no son suplidos por el mercado por la
existencia de altos costos fijos. Pero tal vez el problema más serio es el de la carencia de
trabajadores con los conocimientos específicos requeridos por las empresas y la ausencia
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de políticas e instituciones que permitan solventar este problema en el corto y mediano
plazo.
A la par de las políticas “horizontales” de apoyo a la productividad (ej.,
promoción de exportaciones con EXPORA, capacitación laboral a través de INSAFORP),
se requiere de un fuerte impulso de políticas “verticales” de apoyo a sectores particulares.
Aquí siempre surge la preocupación de que esto implica “picking winners,” pero esta
crítica sería válida solo si la propuesta consistiera en escoger algunos sectores que a nivel
mundial parecen muy dinámicos y exhiben altos niveles tecnológicos, como
nanotecnología, biotecnología y software. Esa no es la forma como pensamos que se
puede llevar a cabo esta estrategia de políticas de apoyo verticales. La idea más bien es
darse cuenta de que los sectores existentes que ya tienen niveles importantes de
exportaciones enfrentan obstáculos a su expansión pero también tienen el conocimiento
para poder descubrir cuáles son esos obstáculos y proponer acciones para superarlos (ver
Rodríguez-Clare, 2007).
Se trata entonces de establecer un proceso mediante el cual el sector privado
organizado por sectores o clústeres proponga estrategias para solventar sus problemas
específicos, y el Estado decida cuáles de estas iniciativas tienen la seriedad y promesa
necesarias para recibir su apoyo. No se trata, por supuesto, de que los sectores propongan
subsidios o incentivos fiscales, sino de iniciativas concretas que podrían incluir inversión
en infraestructura, mejoras en regulación, generación de recurso humano especializado,
fortalecimiento de las universidades nacionales, creación de laboratorios, apertura de
mercados extranjeros, atracción de inversiones clave para su desarrollo, etc. Dado el
conocimiento que ha adquirido sobre los sectores nacientes en el país, PROESA podría
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constituirse en una institución clave en este proceso. Asimismo, los sectores de
aeronáutica y de alimentos nostálgicos podrían recibir atención especial para iniciar este
tipo de estrategias sectoriales.
Un segundo componente de nuestras conclusiones es que a diferencia de otros
investigadores (vg. Hausmann y Rodrik 2004), nosotros no consideramos que El
Salvador sea un caso ejemplar de las políticas abogadas por el Consenso de Washington.
Por el contrario, consideramos que aunque menores que en el resto de Centroamérica,
aún persisten importantes trabas al buen funcionamiento de los mercados. Las trabas más
notables, son el problema generalizado de inseguridad y violencia, el cual, entre otras,
genera un muy serio problema de apropiación y desconfianza. Por otro lado, percibimos
un muy alto grado de incertidumbre y desconfianza sobre las instituciones del estado y
las políticas del gobierno.
Aunque quizás menos notables que en Costa Rica y Nicaragua, en El Salvador
todavía persisten problemas de infraestructura. Probablemente el faltante más
trascendental es con respecto a infraestructura de puertos necesaria para el comercio
exterior. En efecto, una queja generalizada entre los empresarios entrevistados es en los
atrasos en la construcción del puerto de La Unión, y en la necesidad de usar puertos
guatemaltecos y hondureños para la exportación e importación de bienes con el resto del
mundo.
Los problemas de infraestructura van mucho más allá. A pesar de ser un país
pequeño, El Salvador tiene importantes secciones de su territorio y de su población que
se encuentran fragmentadas debido a la mala calidad o inexistencia de carreteras. La
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construcción de la Longitudinal Norte será instrumental para la inserción de los
habitantes de las zonas rurales del norte en la economía salvadoreña. Sin embargo, otros
problemas persisten. Por un lado, el servicio de agua potable no es continuo ni
generalizado. Por otro lado, el país no ha llevado a cabo las inversiones necesarias para
aprovechar su potencial hidroeléctrico. Al día de hoy, el suministro de energía eléctrica
se constituye en una interrogante importante para invertir en un país que genera su
electricidad en gran parte a partir de hidrocarburos.
Finalmente, en El Salvador persisten serios problemas en la cobertura y calidad de
la salud, nutrición y educación básicas. Estas son pilares fundamentales dentro de las
políticas del paradigma del consenso de Washington para el funcionamiento eficiente de
los mercados. Lejos de considerarlo un alumno graduado con honores del Consenso de
Washington, el cual correctamente se frustra por no recibir los dividendos de su esfuerzo,
consideramos que El Salvador es un estudiante con materias pendientes muy importantes,
y que dichas falencias, en parte, pueden explicar la falta de crecimiento. Pero, como
dejamos claro arriba, nuestra visión es que El Salvador, si es que pretende alcanzar la
senda de un crecimiento sostenido, debe ir mucho más allá de las políticas del Consenso
de Washington y promover activamente la adopción y absorción de conocimientos y
tecnología.
Al igual que cualquier otro país, la economía de El Salvador tiene aspectos
idiosincrásicos que merecen ser considerados para el estudio de su crecimiento
económico. En el caso de El Salvador, estos rasgos especiales son de suma importancia.
En primer término, todavía está reciente la pacificación después de casi dos décadas de
conflicto civil armado. Las manifestaciones de este fenómeno son vastas, e incluyen: (i)
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incertidumbre sobre las políticas de un eventual gobierno del Frente Farabundo Martí
para la Liberación Nacional (FMLN), (ii) una masa importante de salvadoreños
desplazados a otros países, principalmente Estados Unidos de América, (iii) polarización
en las creencias de la población. Muy aunado al conflicto armado, está el hecho que una
proporción la población de emigrantes salvadoreños (o con ligamen muy cercano a El
Salvador) se constituyen en una significativa y sostenida de entradas de capital, las
cuales, obviamente, repercuten en el comportamiento de dos precios fundamentales para
el crecimiento a corto y a mediano plazo: las tasas de interés y el tipo de cambio real.
Finalmente, a partir del 2001, El Salvador formalmente abandona su moneda, el colón, y
adopta el dólar americano como moneda de curso legal. Con dicha medida, El Salvador
renuncia a la conducción de política monetaria y limita su flexibilidad en política
monetaria.
Estas características especiales de la economía salvadoreña implican limitantes en
la conducción de la política económica en busca del crecimiento. Por ejemplo,
la
evidencia empírica sugiere que una sub-valuación real de la moneda parece ser favorable
para el crecimiento (véase Rodrik 2008). La dolarización implica que El Salvador no
puede hacer uso de una devaluación real para aumentar el crecimiento, y nosotros no
consideramos oportuno en estos momentos contemplar la reversión al colón, pues los
costos de dicha reversión compensarían con creces cualquier ganancia posible. De esta
manera, El Salvador está obligado a enfocarse en políticas que directamente impacten su
productividad y eficiencia, y la acumulación de capital físico y humano. Dicha disciplina,
a largo plazo, puede ser lo más saludable, pues evita la tentación de sacrificar estabilidad
por crecimiento, y terminar sin alcanzar ni una ni el otro.
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Estas características especiales no sólo implican limitantes, sino también
oportunidades para el crecimiento de El Salvador. Un caso de altísima importancia para
el país lo constituye la población emigrante (principalmente en EE.UU.) y los
subsecuentes flujos de remesas familiares. Tal y como es ampliamente discutido, las
remesas son muy significativas en la economía salvadoreña, rondando un 17% del PIB, y
se constituyen en un rubro básico para el financiamiento de las importaciones. Esto ha
hecho que se piense en las remesas como una fuente de “Enfermedad Holandesa” que
baja el tipo de cambio real, encarece la mano de obra y los bienes y servicios locales, y
frena e impide el crecimiento de las exportaciones. Por otro lado, tal y como
demostramos en el modelo del apéndice, la opción de emigrar como trabajador no
calificado a EE.UU. reduce los incentivos de acumular habilidades empresariales y por lo
tanto deprimir el crecimiento del país. La contraparte, sin embargo, es que la población
emigrante salvadoreña en EE.UU. constituye una fuente de oportunidades de crecimiento.
Un caso concreto son las exportaciones de bienes “nostálgicos.” Tal y como discutimos
en detalle, estas exportaciones se han disparado vertiginosamente en los últimos años, y
creemos que existe todavía mucho espacio para su crecimiento. Más aún, dichos
mercados pueden ser utilizados de trampolín para acceder al mercado de consumidores
Latinos y en general en EE.UU., pues los conocimientos de mercados (consumidores,
reguladores, intermediarios, convenciones, etc.) que se adquieren, por ejemplo, para
vender pupusas a los salvadoreños en Washington D.C., pueden ser útiles para vender
muchos otros bienes a muchos otros consumidores en muchas otras ciudades y países.
Otra ventana de oportunidad que abre la población salvadoreña en EE.UU. es la
posible repatriación de trabajadores calificados. En principio, es más fácil atraer
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salvadoreños o individuos con vínculos familiares en El Salvador, que nacionales de
otros países. Por lo tanto, una política que logre atraer a salvadoreños entrenados con
conocimientos tecnológicos y de mercados, incluyendo habilidades lingüísticas que hoy
en día son escasas en el país, lograría ampliar la angosta base empresarial y de
habilidades del país. Consideramos que El Salvador tiene mucho margen por hacer en
este campo.
Nuestro trabajo prosigue de la siguiente manera. En la sección dos revisamos las
generalidades del crecimiento en El Salvador, y argumentamos que el problema de falta
de crecimiento es muy grave a la luz de la comparación de países relacionados, pues
encontramos que en lugar de avanzar, el país pierde terreno en términos relativos. En la
sección tres descomponemos el crecimiento de la productividad laboral entre los sectores
de la economía y separamos el crecimiento de la productividad por cada sector y las
ganancias o pérdidas de productividad agregada debidas a reasignaciones entre sectores.
Posteriormente, analizamos el detalle del comportamiento de sectores clave, como la
maquila, el sector agrícola, turismo y pesca. En la sección cuatro analizamos el
comportamiento de las exportaciones, dándole énfasis a la participación de las
exportaciones nuevas como métrica del grado de “self-discovery” en la economía
salvadoreña. Interesantemente, encontramos que contrario a los resultados de Hausmann
y Rodrik (2004), la economía salvadoreña parece exhibir un grado de self-discovery que
no es demeritorio, principalmente a la luz de las experiencias de países relacionados.
Una vez analizadas las principales características del crecimiento en El Salvador
procedemos a analizar sus limitantes. Primero, en la sección cinco, analizamos el clima
de negocios y de inversión en El Salvador y lo comparamos con países relacionados y
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países considerados líderes mundiales. Es precisamente en esta sección donde
argumentamos que El Salvador tiene tareas pendientes muy importantes antes de poder
graduarse del Consenso de Washington. Posteriormente, en la sección seis, estudiamos la
acumulación de destrezas productivas en El Salvador y lo comparamos con las
instituciones de países que han sido exitosos en la atracción y absorción de
conocimientos y tecnologías extranjeras, y que a partir de eso han logrado desarrollarse.
En la sección siete discutimos las instituciones de soporte a la innovación empresarial y
expresamos nuestra visión de cómo deberían diseñarse y conducirse dichas instituciones.
Finalmente, en la sección ocho discutimos las oportunidades de política que se abren con
la presencia masiva de salvadoreños en EE.UU., y lo comparamos con las políticas
adoptadas por otros países. 4
2.
Crecimiento en El Salvador: Algunas generalidades
El bajo ritmo de crecimiento en El Salvador desde mediados de los 90s ha sido
objeto de estudio y debate desde hace varios años. El pobre desempeño de la economía
salvadoreña resulta particularmente sorprendente por la percepción de que el país adoptó
amplias y profundas reformas estructurales en esa década. Es común escuchar el
argumento que las “pruebas básicas” que se pueden realizar para diagnosticar una
economía estancada no muestran ningún problema agudo: el país tiene condiciones que
son de moderadas a buenas en una serie de indicadores básicos, como estabilidad
4
En trabajo independiente a este estudio, los autores estudian teóricamente el impacto de la emigración de
empresarios y trabajadores sobre el crecimiento de un país y el impacto de políticas que logren atraer
destrezas y habilidades de país más avanzados, incluyendo, aquellos en los emigrantes del país.
19
macroeconómica, calidad de instituciones, infraestructura, educación, acceso a crédito,
etc. En efecto, en el 2003 Sebastián Edwards proyectaba que, dada la amplitud y
profundidad de las reformas que había llevado a cabo El Salvador, “la economía estará
bien posicionada para crecer a un ritmo rápido, una vez [cambiasen] las condiciones
económicas mundiales.” Como argumentaremos a brevedad, las condiciones económicas
cambiaron, y El Salvador siguió creciendo a una tasa modesta.
20
Grafico I: Tasa de Crecimiento del PIB real agregado: 1991-2007.
Tasa de Crecimiento del PIB real, 1991 - 2007
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
9
19 6
97
(r
)
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
0
20 4
05
(p
)
20
06
(p
)
20
07
(p
)
8.0%
7.0%
6.0%
5.0%
4.0%
3.0%
2.0%
1.0%
0.0%
El problema que el bajo crecimiento no se revertía empezó a notarse más
gravemente a mediados de los 90s. Como muestra el gráfico I, la tasa de crecimiento del
PIB real cayó de 6.2% en promedio durante el período 1990 – 95, a menos de 2% en
1996. La recuperación del 1997, cuando la tasa de crecimiento aumentó a 4.2%, fue
pasajera; la expansión de la economía más bien comenzó a caer en forma continua,
aproximadamente medio punto porcentual por año, hasta llegar de nuevo a menos de 2%
en el 2001, y en los tres años siguientes el crecimiento se mantuvo alrededor del 2%. Así,
aunque durante algunos años se pudo mantener la ilusión de que el problema de bajo
crecimiento era algo temporal, causado por la crisis internacional, o la recesión en los
EE.UU., o el Huracán Mitch, o los terremotos, esa ilusión se fue desvaneciendo poco a
poco. En el año 2004 ya el país contaba con un período de 5 años en que crecía a no más
de 2.3%, y para el 2005 ya eran 6 años en que no crecía a más de 3.4%.
La recuperación de los años recientes podría ser motivo de aliento, dar lugar a la
esperanza que, por fin, las reformas están surtiendo los efectos esperados. Sin embargo,
lo cierto es que esta recuperación es poca cosa si se compara con el auge que han
21
experimentado países relacionados a El Salvador y la región latinoamericana en general
durante este período. El gráfico II compara el crecimiento del producto per capita de El
Salvador con el crecimiento de países relacionados, a saber, los otros países
Centroamericanos y Panamá (promediados de acuerdo a sus respectivas poblaciones), los
principales países socios comerciales (promediados por volumen de comercio con El
Salvador en 2006) y los principales países destino de exportaciones salvadoreñas
(ponderadas de acuerdo a su participación en 2006), y EE.UU., el principal socio
comercial de El Salvador y el líder tecnológico y comercial del mundo.
Gráfico II: Crecimiento del PIB per capita en El Salvador y países relacionados
Tasas de Crecimiento de El Salvador y países relacionados
4
El Salvador
CA y P
3.5
SociosComerciales
DestinosExportacion
Tasa Crecimiento producto per capita
3
EE.UU
2.5
2
1.5
1
0.5
0
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
-0.5
Año
Como puede verse, la desaceleración del 2001 observada en El Salvador es
compartida por los países relacionados. Nótese sin embargo, que antes y después, la tasa
de crecimiento en El Salvador está consistentemente por debajo. En efecto, el mundo en
general observaba un período de rápido crecimiento en el 2004, y El Salvador permanecía
22
estancado. Fue sólo en el 2006 y el 2007 que el crecimiento se acelera, pero a una tasa
muy por debajo de la observada por países cercanos como Honduras y Costa Rica, donde
las tasas de crecimiento per capita superaban el umbral del 4% anual.
Es precisamente en el año 2004 que Ricardo Hausmann y Dani Rodrik elaboran
un influyente estudio aplicando la metodología --que junto con Andrés Velasco estaban
contemporáneamente proponiendo -- llamada Growth Diagnostics (ver Hausmann et. al.,
2005). Hausmann y Rodrik (HR) arguyen que El Salvador no padece problemas de
insuficiencia en el crédito (las tasas de interés activas son bajas, y el acceso al crédito
internacional es relativamente bueno), ni problemas de inversión en capital humano y
físico (según ellos, la educación y la infraestructura son aceptables). Su análisis
conllevaba a la conclusión que la economía salvadoreña ofrecía una baja tasa de retorno
privado, y que eso explicaba las bajas tasas de de inversión. Por ejemplo, el gráfico III
la inversión como porcentaje del PIB aumento de 13% a 20% de 1990 al 95, pero luego
cayó de nuevo al 15% en 1996, y se ha mantenido estable alrededor del 16% de ahí en
adelante, muy por debajo de las tasas observadas en economías crecientes como China, o
países relacionados, como Honduras, que están creciendo a una tasa más rápida que El
Salvador.5
5
De acuerdo a la Penn World Table, version 6.2. la tasa de inversión en El Salvador es aun más baja, no
llegando ni al 10%, muy por debajo a las tasas en China, Honduras, y Estados Unidos.
23
Gráfico III. Tasa de Inversión en Capital Físico
Tasa de Inversion, 1990 - 2006
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
0
¿Qué puede explicar una baja tasa de retorno privado a la inversión en capital
humano y físico? Por una parte, altos impuestos, sean estos implícitos o explícitos. Por
otro lado, externalidades positivas que no son capturadas por el inversionista. Luego de
desechar el primer problema, HR concluyeron que el principal problema (o binding
constraint) era la existencia de externalidades, en particular la no internalización por
parte de los empresarios de los beneficios sociales asociados al descubrimiento de nuevas
actividades en las cuales el país tenga ventaja comparativa y por lo tanto pueda
exportador. En efecto, HR proclamaban que el problema del bajo rendimiento privado de
la inversión se podía deber a problemas de coordinación que impidieran que surgieran
nuevos sectores exitosos en el país. Más abajo examinaremos la hipótesis que un bajo
grado de “auto-descubrimiento” es la limitante al crecimiento económico y pondremos
serias dudas a las conclusiones de HR.
Más aún, en este trabajo vamos a argumentar que las reformas en El Salvador no
han sido tan amplias ni tan profundas como popularmente se cree, y más bien el país
24
tiene mucho trecho por recorrer en ese sentido, y que si lo hiciere, quizás, lograría
acelerar su tasa de crecimiento. Por otro lado, creemos que el acertijo del bajo
crecimiento merece revisarse, pues se basa en datos que, como veremos a continuación,
tienen serios problemas de medición, y que hace sospechar que el crecimiento efectivo
está subestimado, quizás muy seriamente.
En efecto, la encuesta de hogares muestra una tasa de crecimiento de la población
ocupada (empleo) del 2.8% anual de 1990 a 2005. El Banco Central de Reserva para ese
período estima una tasa de crecimiento del PIB de 3.8%, lo cual arroja una tasa de
crecimiento de la productividad laboral de alrededor de 1% anual. Esta tasa es baja si se
compara con países económicamente exitosos como Chile, China e Irlanda, pero cerca
del promedio latinoamericano. Sin embargo, estos cálculos están basados en un dato
seriamente equivocado sobre la población total, pues el censo realizado en el 2007
encontró que la población era 18.3% menor a la estimada, muy probablemente debido a
que la emigración hacia los EE.UU. ha continuado por muchos años sin ser debidamente
detectada por las cifras demográficas.
El ajuste más natural a estos cálculos, si bien bastante crudo, es asumir que la
población ocupada es también 18.3% menor que la estimada. Nótese que esto es sin duda
alguna este porcentaje debería ser aún mayor, pues la fracción de trabajadores activos
dentro de los emigrantes es mayor que la fracción de trabajadores dentro de la población
en general.6
En todo caso, prorrateando la disminución de la fuerza laboral, tendríamos
que la tasa de crecimiento del empleo sería solo 1.4%, arrojando una tasa de crecimiento
6
De hecho, de acuerdo al censo, el 48% de la población en El Salvador es masculina, lo cual es un balance
que en el caso salvadoreño apunta a la emigración, dada la mayor incidencia de emigración que
normalmente se observa.
25
del PIB por trabajador de un mucho más significativo 2.3% anual, que es mucho más alta
de la que se ha dado en la región y en América Latina.
Queremos insistir en que nosotros tomamos estos cálculos sólo como un indicio
sugestivo de que hay una subestimación en el crecimiento, y que no tenemos manera de
tener estimaciones confiables del crecimiento reciente en El Salvador hasta que el Banco
Central de Reserva corrija sus estimaciones.
Las principales razones de nuestra
prudencia antes de anunciar que no hay un acertijo de crecimiento para el país son dos.
Primero, tal y como nos indicaron dos personeros del Banco Central, cambios en la
población total pueden afectar las estimaciones del PIB total. Segundo, no tenemos una
manera confiable de asignar en el tiempo los cambios en la población, y en específico, en
la fuerza laboral. Por lo tanto, no podemos indicar los años en los cuales los sesgos de
medición fueron más acentuados. Por ejemplo, no podemos indicar si el mayor
crecimiento se dio en la primera o en la segunda parte de los 1990s.
No obstante, existe evidencia independiente, i.e. basada en indicadores que no
están basados en el PIB por trabajador, que hace sospechar que el crecimiento
efectivamente ha sido mayor al estimado por los datos del Banco Central. Quizás el
indicador más importante, no sólo por su relevancia directa sino también por su
disponibilidad, es la evolución de la pobreza. El gráfico IV, el cual se muestra a
continuación, muestra que porcentaje de familias pobres cayó a la mitad, al pasar de un
60% en 1991 hasta un aproximado de 30% en el 2006.
26
Gráfico IV: Porcentaje de Familias pobres en El Salvador: 1991-2006
Porcentaje de familias pobres
70
60
50
40
30
20
10
0
Aunado al problema de medición del crecimiento del PIB, la reducción en la
pobreza puede estar siendo gobernada por las remesas de los emigrantes salvadoreños.
Independientemente de sus determinantes, bajo cualquier estándar, y a menos que sea
inducida por un cambio en la metodología de medición, esta es una caída vertiginosa en
la tasa de pobreza de cualquier país. Desde luego, el combate a la pobreza se compara
muy favorablemente con lo que ha ocurrido en la región latinoamericana. Por ejemplo, el
porcentaje de familias pobres en México cayó de 36% a 32% del 1992 al 2003 de acuerdo
a datos de la CEPAL. Para la región Latinoamericana como un todo, la caída es de un
41% a un 36% en el período 1990 – 2002 (CEPAL).
En resumen, una mirada más cercana al crecimiento económico de El Salvador
deja un sabor agridulce. Por un lado, el repunte observado es muy poca cosa comparado
con el resto del mundo, y en particular con respecto a los países más cercanos a El
Salvador. Por otro lado, el crecimiento puede ser mayor al que se ha venido creyendo,
tanto por problemas de medición, como por la caída efectiva de la pobreza.
27
Ingreso relativo y convergencia condicionada
La teoría dominante de crecimiento en economía es la de convergencia
condicionada (condicional convergente) y nos dice que en el largo plazo los países crecen
a una tasa común, mientras que sus niveles de ingreso relativos difieren en razón de
diferencias en instituciones, políticas, y condiciones geográficas. El crecimiento en el
largo plazo del mundo se debe al avance de la frontera tecnológica mundial. Un país
como el salvador toma el avance tecnológico mundial como exógeno, aunque para el
mundo este puede ser endógeno o quasi-endógeno. Lo que sí es importante es que la
frontera tecnológica se determina a nivel mundial, y las políticas y otras características en
cada país determinan su nivel de ingreso en relación a los otros países.
Para acelerar su crecimiento, un país subdesarrollado como El Salvador, deberá
llevar a cabo políticas que lo acerquen a la frontera tecnológica mundial. Aunados a este
acercamiento a la frontera, el país también vería acelerarse –y debería incentivar—una
aceleración en su acumulación de capital físico y humano. Si bien los “determinantes
país” pueden estar muy determinadas por condiciones geográficas, un país siempre puede
mejorar su ingreso relativo mejorando sus instituciones y políticas y sus relaciones
internacionales. Por ejemplo, China a finales de los 70s tenía un ingreso per capita que
era aproximadamente un 4% del de EE.UU. Los cambios que se dieron en los 80s (zonas
especiales para exportación, liberalización de precios agrícolas en el margen, libertad
para operar empresas a nivel comunal) implicaron un mejoramiento enorme en los
determinantes país, de tal forma que el nivel de ingreso relativo de largo plazo en China
28
parece haberse triplicado, al pasar del 4% en 1980 al 12% en el 2000. Más aún, se espera
que China siga acortando terreno en los años venideros. Obviamente, el tránsito entre
estos dos niveles a lo largo de un par de décadas explicar la vigorosa y aceleración en la
tasa de crecimiento que hemos observado para China en estos años.
Una forma de ver si las políticas implementadas en El Salvador llevan a acortar la
brecha con los países desarrollados es comparando su ingreso per capita con el del líder
mundial, EE.UU, que a su vez es el principal socio comercial de El Salvador. .su ingreso
relativo. También es muy ilustrativo comparar el comportamiento de países que por su
proximidad cultural, política, geográfica y económica, podrían proveer de algún
benchmark para juzgar el desenvolvimiento de El Salvador. Para los años de 1950 a
2004, gráficos V y VI muestran los datos tomados de la PWT, v. 6.2. de ingreso per
capita de El Salvador relativo al de EE.UU., al de los otros países Centroamericanos y
Panamá (individualmente y promediados por sus poblaciones en 2006), al de los
principales socios comerciales (promediados por volumen de comercio con El Salvador
en 2006) incluyendo y excluyendo a EE.UU. y al de los principales países destino de
exportaciones salvadoreñas (ponderadas de acuerdo a su participación en 2006).
29
Gráfico V. Ingreso per capita de El Salvador relativo a países relacionados
Ingreso Relativo de El Salvador con países relacionados
Ingreso per-capita relativo de El Salvador
1.3
1.1
0.9
EE.UU
Socios Comerciales
0.7
CA y P
Destinos Exportac.
Soc.Com. No EE.UU.
0.5
0.3
0.1
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Año
Grafico VI. Ingreso per capita de El Salvador relativo a Centroamérica y Panamá
Ingreso relativo de El Salvador con países Centroamericanos y Panamá
Costa Rica
2.30
Guatemala
Honduras
2.10
Nicaragua
Ingreso per capita relativo de El Salvador
Panama
CA y P
1.90
1.70
1.50
1.30
1.10
0.90
0.70
0.50
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Año
30
En primer término, observemos que desde 1950, El Salvador ha consistentemente
perdido terreno, pues, con respecto a EE.UU, pasa de tener un ingreso per capita de
27.5% en 1950, a uno de sólo 13.5% en 2004. ¡Esta fracción es menos de la mitad!
Notemos que al inicio de la muestra, durante los 1950s, El Salvador más bien empezó
acortando distancias, pero inició su descenso secular en los 1960s. Relativo a los países
líderes del mundo, estos datos hacen prever que las instituciones y políticas económicas
salvadoreñas, más que ayudar al crecimiento han sido negativas, y sugieren que si El
Salvador ha crecido en términos absolutos, es por que el mundo lo ha empujado. La
preponderancia del comercio con EE.UU. hace que el ingreso relativo de El Salvador con
los sus socios comerciales y los con los países destino de sus exportaciones, sean
virtualmente paralelos al relativo a EE.UU. Si excluimos a este último del cálculo,
observamos que las fluctuaciones del ingreso relativo de El Salvador son mucho más
pronunciadas, y están grandemente determinadas por las fluctuaciones con respecto a los
países Centroamericanos. Es importante notar que la brecha entre socios comerciales noEE.UU., que incluye China, y Centroamérica y Panamá, se esta ensanchando debido al
vertiginoso crecimiento de China de los últimos veinte años.
Podemos notar que El Salvador empieza por encima de Centroamérica y Panamá
y de sus socios comerciales no-EE.UU. Pero desde el principio de la muestra empieza a
perder terreno hasta el auge de 1974-1977. Para 1976 El Salvador parecía querer
recuperar su posición en los 50s. Sin embargo, es partir de 1978 cuando, en gran parte
por el conflicto armado, que el país inicio el colapso, del cual no ha logrado recuperarse
hoy en día. El gráfico indica que El Salvador gana terreno con respecto a Centroamérica
durante la primera mitad de los 90s. Sin embargo, tal y como lo muestra el gráfico VI,
31
esto se debe en gran parte al colapso de algunos de los otros países Centroamericanos, no
tanto a los méritos del crecimiento económico salvadoreño. En efecto, desde mediados de
los 80s, El Salvador ha ganado terreno con respecto a Guatemala, y a partir de los 90s
(excepto en los últimos años) con respecto a Honduras y a Nicaragua. El gráfico muestra
que la comparación con el promedio de Centroamérica y Panamá esconde diferencias
muy marcadas en el comportamiento de los países, pues mientras El Salvador gana
terreno con respecto a los países del Norte, i.e. Guatemala, Honduras y Nicaragua, está
perdiendo terreno, muy marcadamente, con los países del Sur, i.e. Costa Rica y Panamá.
El caso más sobresaliente es la comparación con Panamá, pues de tener un ingreso de 1.3
veces el ingreso panameño en 1950, los salvadoreños pasan a tener un ingreso de sólo
56% en el 2004. En términos acumulados, Panamá ha crecido más del doble que El
Salvador, y esa diferencia sería aún más marcada si agregáramos los últimos tres años.
Creemos que la consistencia y agresividad de la política panameña puede ser un ejemplo
muy útil a considerar en El Salvador.
Una manera de formalizar y disciplinar la discusión de convergencia
condicionada, es a través de estimar los determinantes país es a con una regresión
econométrica de crecimiento (cross-country growth regression). Tomemos por ejemplo
el estudio de Loayza et. al. (2004). Comparando el desempeño de los distintos países con
el desempeño en Chile (el país de mayor éxito en los 80s y 90s en la región) vemos que
El Salvador tuvo una tasa de crecimiento inferior en aproximadamente 2 puntos
porcentuales. Si El Salvador hubiese tenido condiciones “estructurales” (educación,
finanzas, comercio, instituciones) como las de Chile, su menor ingreso inicial (en 1990 el
ingreso per cápita en El Salvador era la mitad del de Chile) hubiese implicado una tasa de
32
crecimiento de 1.6 puntos porcentuales mayor. Pero las condiciones estructurales de El
Salvador eran inferiores a las de Chile. Loayza et. al. (2004) estima que el impacto
negativo de esta situación es de una tasa de crecimiento de 2.6 puntos porcentuales
menos en Chile que en El Salvador. Esto implica que si estas condiciones se mantuviesen
constantes, el ingreso per cápita en El Salvador en el largo plazo sería no la mitad, sino la
cuarta parte del nivel en Chile. Esto nos dice que las condiciones estructurales de El
Salvador no son para pensar que el país debería estar experimentando una mayor tasa de
crecimiento de la que ha tenido recientemente. Esas condiciones no tan adversas como en
otros países de la zona, pero quizás El Salvador tiene un nivel de ingreso que ya
plenamente refleja esas condiciones, por lo que no es de esperar un crecimiento mayor
que el de tendencia.
Queremos cerrar esta sección señalando que es bien sabido que otros países en
América Latina han sufrido de manera similar a El Salvador (véase, entre otros, Blyde y
Fernández-Arias, 2007). Por ejemplo, Argentina, Perú, Guatemala y Nicaragua, también
vieron sus ingresos relativos caer en 50%. Otros países vieron sus ingresos relativos bajar
en alrededor de un 30% en este período: Costa Rica, Uruguay, Chile, Jamaica y
Honduras. Esto lo que quiere decir es que los determinantes país en América Latina se
habían deteriorado en forma importante. ¿Qué causó esta debacle? Esta es una pregunta
de la mayor importancia y es motivo de debate. Una interpretación posible es que la
adopción del esquema de sustitución de importaciones hizo que los países descuidaran la
búsqueda de altos niveles de productividad en los sectores de ventaja comparativa, a la
vez que el deterioro de la coyuntura macroeconómica generó alta inflación, incertidumbre
y el colapso de la inversión en educación e infraestructura. Otra posibilidad es un cambio
33
en la naturaleza del avance tecnológico haga que a partir finales de 1970s, inversiones
especializadas en habilidades y conocimientos sean más importantes para que puedan ser
traducidas en productividad, y que los países latinoamericanos no se prepararon para esa
forma de skill-biased technical change.
Hacia finales de los 80s y en los 90s América Latina adoptó un conjunto de
reformas estructurales que se suponían mejorarían sus determinantes país. Sin embargo,
13 países sufrieron una reducción en su ingreso relativo del 90 al 2000, incluidos
Honduras, Nicaragua y Guatemala. Junto con otros 8 países (incluidos Costa Rica y
Panamá), El Salvador logró escapar a esta nueva caída, aumentando su ingreso relativo
ligeramente de 13.1 a 13.8. El mal desempeño relativo de la región es en buena medida
por la pobre evolución de la PTF. De acuerdo al gráfico VII, tomado de CavalcantiFerreira et. al. (2006) la PTF en América Latina relativa a EE.UU. cayó de 90% a fines
de los 70s a 60% en el 2000.
34
Gráfico VII. Productividad Total de Factores de América Latina, Asia y Europa
Occidental, Relativa a EE.UU.
35
3. Descomposición Sectorial de la Productividad Laboral
El crecimiento del PIB en ESV fue de 2.9% anual en el período 1997-2006. Con
una tasa de crecimiento de la población ocupada de 3% anual, la tasa de crecimiento de la
productividad laboral en este período fue ligeramente negativa. Una forma de arrojar un
poco de luz sobre este pobre desempeño es a través de un análisis sectorial.
Aspectos metodológicos
Cuando tomamos en cuenta la dimensión sectorial, el crecimiento agregado en la
productividad puede deberse tanto al crecimiento en la productividad de los distintos
sectores como a la reasignación de factores desde sectores con baja hacia sectores con
alta productividad. Nuestro objetivo es entender cuáles son los sectores que están
contribuyendo con el crecimiento de la productividad y en qué medida la reasignación de
factores está colaborando en este proceso. El análisis se realiza para la productividad
laboral. Los datos de empleo por sector provienen de la Dirección General de Estadísticas
y Censos de El Salvador (DIGESTEC) mientras que los datos de PIB vienen del Banco
Central de El Salvador. Dado que las categorías de empleo por sector presentan un nivel
mayor de desagregación que las correspondientes a los datos de producción, se procedió a
agregarlas de manera tal de que se mantuviera la correspondencia con los datos del PIB.
En particular, la categoría de “servicios varios” incluye servicios comunales, sociales,
personales, domésticos y de gobierno. Además dado que no se cuenta con datos de
empleo en algunas categorías menores, el dato de PIB a precios de mercado incluido
36
omite estas categorías. El análisis se realiza para el período 1997-2006, que dividimos en
dos sub-períodos: 1997 - 2002, 2002-2006.
Formalmente, el objetivo que buscamos con este ejercicio es calcular la fracción
del crecimiento del PIB por trabajador que se debe al crecimiento en los distintos sectores
– dada la distribución inicial del empleo entre los sectores – y la fracción que se debe a la
reasignación del trabajo desde sectores con baja productividad hacia sectores con alta
productividad laboral. Nótese que la productividad laboral en la economía como un todo
es el promedio ponderado de las productividades laborales en los distintos sectores,
donde la ponderación es la proporción de trabajo que utiliza cada sector. Formalmente,
y = ∑ li yi , donde y es el PIB por trabajador, yi es el valor agregado por trabajador en el
i
sector i, y li es la proporción del total de trabajadores empleados en el sector i. Así, el
cambio absoluto en el PIB por trabajador puede expresarse como:
∆y = ∑ ( ∆li ) yi + li ( ∆yi ) + ( ∆li )( ∆yi ) 
i
Dividiendo por y ambos lados, obtenemos la expresión en términos de tasas de
crecimiento:
(1)

y
y  ∆y 
y  ∆y  
∆y
= ∑ ( ∆li ) i + li i  i  + ( ∆li ) i  i  
y
y
y  yi 
y  yi  
i 
37
El primer término en el lado derecho es el componente de crecimiento que
proviene de la reasignación del trabajo entre sectores. Este término es conocido en la
literatura como “shift share”. El segundo término es el componente de crecimiento
asociado al incremento de la productividad en los distintos sectores, dada una
distribución inicial del empleo, y dados los niveles iniciales de productividad sectorial en
relación a la productividad promedio de la economía. El tercer término es un producto
cruzado que surge de la interacción de estos dos componentes.
Es necesario hacer algunas consideraciones sobre la validez de este análisis. En
primer lugar, se asume que la reasignación del factor trabajo entre sectores no genera
cambios en la productividad media de cada sector. De lo contrario, el cambio en yi que
aparece en el segundo y el tercer término del lado derecho de la ecuación (1) estaría en
parte explicado por la reasignación del trabajo, por lo que no se podría concluir que el
primer término recoge todo el shift share. En la medida en que el capital también se
reasigne entre sectores, la interpretación de éste último como shift share es más
justificada.7 Otro supuesto implícito en este análisis es que el factor trabajo es
homogéneo, pues de lo contrario podría suceder que la razón por la que el producto
medio es mayor en un sector que en otro es que los trabajadores tienen distintos niveles
de escolaridad. En este caso, podría interpretarse como shift share lo que en realidad es el
7
Considérese el caso de una reasignación del factor trabajo desde el sector agrícola al sector industrial,
donde el producto medio (Y/L) es mayor. El producto medio del trabajo podría ser mayor en la industria
simplemente porque usa una mayor proporción de capital, en cuyo caso el producto marginal podría ser
igual en ambos sectores. En este contexto, una reasignación de trabajo desde agricultura hacia industria sin
una reasignación del capital, no implicaría ningún shift share positivo, pero el primer término del lado
derecho de la ecuación (*) sí sería positivo. Lo que ocurriría es que el producto medio en la industria
decrecería, y esto sería capturado por el segundo y tercer términos del lado derecho de la ecuación (*). Sin
embargo, si el capital también se reasigna desde agricultura hacia industria, entonces el producto medio de
la industria no cambiaría en forma significativa, por lo que el componente de shift share en el segundo y
tercer términos del lado derecho de la ecuación (*) sería insignificante, y el primer término sería entonces
una buena aproximación al shift share total.
38
efecto de un aumento de la escolaridad que genera una reasignación de trabajo hacia los
sectores más intensivos en el uso de capital humano. Finalmente, otra consideración
importante en este análisis es que, a diferencia del ejercicio típico de contabilidad del
crecimiento, en este caso no se supone una situación de equilibrio general donde el
salario es igual al producto marginal del trabajo que es el mismo en todos los sectores.
Resultados
Es ilustrativo considerar por separado los distintos componentes que aparecen en
la ecuación (1). En primer lugar, podemos calcular el crecimiento de la productividad
(siempre debe leerse productividad laboral) en los distintos sectores. Aunque en la
ecuación (1) estas tasas son de cambio porcentual en el período completo, aquí
presentamos la tasa de crecimiento anual, pues esto facilita la comprensión.
Tabla I. El Salvador: Productividad Laboral: Cambio Porcentual Anual por
Sector
Rama
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca
Explotación de Minas y Canteras
Industria Manufacturera
Electricidad, Gas y Agua
Construcción
Comercio, Restaurantes y Hoteles
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones
Servicios Financieros y Seguros
Servicios varios
PIB subtotal
1997-2002
3.02%
-10.72%
-1.11%
10.96%
3.97%
-3.44%
4.23%
-2.89%
-3.69%
-0.10%
2002-2006 1997-2006
2.32%
2.71%
10.01%
-2.04%
2.59%
0.52%
5.09%
8.31%
-6.53%
-0.84%
-0.46%
-2.13%
0.90%
2.74%
-0.62%
-1.89%
-2.47%
-3.15%
-0.01%
-0.06%
39
Enfocándonos en la última columna, llama la atención la tasa negativa de
crecimiento en el sector de servicios financieros y seguros. Esto resulta sorprendente
porque después del sector de servicios varios, este es el sector más dinámico en términos
de empleo, habiendo aumentado su tamaño en términos de contratación laboral en casi el
doble, pasando de 62 mil trabajadores en 1997 a 115 mil en el 2006. Posiblemente, aquí
estamos frente a un problema de datos de empleo o medición del valor agregado en este
sector. Algo similar ocurre en varios sectores: el sector “construcción” mostró una tasa
muy negativa de cambio en el período 2002-2006, justo cuando el sector se expandió de
136 mil a 181 mil empleos; el sector “comercio, restaurantes y hoteles” exhibió una tasa
de -2.1% mientras que la contratación aumenta desde 508 mil hasta 803 mil empleados;
el sector “servicios varios” mostró una tasa de crecimiento de -3.15% al tiempo que la
contratación pasó de 367 mil a 524 mil empleados.
Comparado con este comportamiento negativo en servicios, el sector agrícola
muestra un crecimiento que parece aceptable, con un 2.7% anual en todo el periodo. Sin
embargo, hay que tomar en cuenta que este sector tenía en 1997 una productividad
laboral sumamente baja. Como se muestra en el siguiente cuadro, este sector tenía por
mucho la productividad más baja de la economía. Dadas estas condiciones sería de
esperar que el sector mostrase una cierta convergencia hacia los niveles más altos en el
resto de la economía, lo que implicaría tasas de crecimiento de la productividad mucho
más altas.
40
Tabla II. El Salvador: PIB por trabajador según rama de actividad
económica
Rama
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca
Explotación de Minas y Canteras
Industria Manufacturera
Electricidad, Gas y Agua
Construcción
Comercio, Restaurantes y Hoteles
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones
Servicios Financieros y Seguros
Servicios Varios
PIB
1997
1643
17501
4524
2833
1902
2684
5507
3506
2097
2719
2002
2006
1906
2089
9927 14541
4278
4739
4766
5812
2311
1764
2253
2212
6776
7023
3027
2953
1737
1571
2705
2704
Si combinamos la tasa de crecimiento con la importancia de cada sector, podemos
encontrar la contribución de cada sector al crecimiento de la economía agregada. En el
siguiente cuadro muestra los resultados, con tasas totales (no anuales) de crecimiento
para los distintos sectores multiplicado por la proporción de la fuerza de trabajo
contratada por el sector a inicios de cada período. El sector que hace una mayor
contribución al crecimiento total es la agricultura. Los sectores de “comercio,
restaurantes y hoteles” y “servicios comunales, etc.” hacen contribuciones negativas
importantes. Llama la atención que el sector de manufactura hace una contribución muy
baja al crecimiento. Esta contribución es incluso negativa en el período 97 - 2002.
41
Tabla III. El Salvador: Contribución sectorial al crecimiento en la productividad laboral
Rama
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca
Explotación de Minas y Canteras
Industria Manufacturera
Electricidad, Gas y Agua
Construcción
Comercio, Restaurantes y Hoteles
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones
Servicios Financieros y Seguros
Servicios Varios
Suma
1997-2002 2002-2006 1997-2006
4.23%
1.90%
5.13%
-0.04%
0.07%
-0.01%
-0.88%
1.95%
0.75%
0.50%
0.10%
0.41%
1.43%
-1.34%
-0.49%
-3.96%
-0.52%
-5.26%
1.07%
0.16%
1.23%
-0.41%
-0.10%
-0.68%
-3.05%
-1.80%
-4.88%
-1.10%
0.40%
-3.81%
Nota: no son tasas anuales sino tasas totales para cada período.
Pasamos ahora a analizar el primer componente del lado derecho de la ecuación
(1), que captura la forma en que la reasignación de factores contribuye a aumentar la
productividad agregada. Lo primero que debemos observar son las diferencias en la
productividad entre sectores. Como vimos anteriormente, y de acuerdo con la experiencia
internacional en países pobres, agricultura es el sector con una menor productividad,
mientras que los sectores de “transporte, almacenamiento y comunicaciones” y
“financieros y seguros” exhiben altas productividades. Es interesante notar que lo mismo
sucede en Costa Rica durante los 60s, pero ya para fines de los 90s, la productividad
laboral en todos los sectores es muy parecida.
Estos resultados sugieren que la fuerza de trabajo debería reasignarse desde la
agricultura hacia manufactura y ciertos servicios: deberíamos observar una disminución
en la participación del sector agrícola en la contratación de trabajo y un aumento del
42
sector manufactura y de los sectores de servicios. Esto es lo que generalmente se observa
en los países subdesarrollados que todavía se encuentran en un proceso de “urbanización”
y es lo que sucedió en Costa Rica en los 70s y 80s de acuerdo a Rodríguez-Clare, Sáenz y
Trejos (2003). Pues bien, en El Salvador observamos que efectivamente se reduce la
participación del sector agrícola en la contratación de trabajo, pasando de 26% al 19% de
1997 al 2006. Por otro lado, en este período se observa una expansión del sector de
“comercio, restaurantes y hoteles” desde 25% a 30% y también expansiones en los otros
sectores de servicios (“financieros y seguros” y “servicios varios”). Sin embargo, el
sector de manufactura no se expande, sino que incluso se contrae ligeramente, pasando de
16.1% a 15.8%, con una contracción fuerte del 2002 al 2006.
Tabla IV. El Salvador: Distribución sectorial de trabajo
Rama
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca
Explotación de Minas y Canteras
Industria Manufacturera
Electricidad, Gas y Agua
Construcción
Comercio, Restaurantes y Hoteles
Transporte, Almacenamiento y Comunicaciones
Servicios Financieros y Seguros
Servicios Varios
1997
26.3%
0.1%
16.1%
0.7%
6.7%
24.6%
4.6%
3.0%
17.8%
2002
19.7%
0.1%
18.1%
0.4%
5.7%
28.7%
4.3%
4.1%
18.9%
2006
18.9%
0.1%
15.8%
0.4%
6.7%
29.9%
4.5%
4.3%
19.5%
Podemos ahora finalmente presentar los resultados del ejercicio en forma
resumida, lo cual hacemos en la Tabla V:
43
Tabla V. El Salvador: Descomposición del crecimiento de la productividad:
análisis sectorial
Crecmiento dada la composic. Sectorial
Crec. cambio composición L (shif share)
Productos cruzados (%)
Tasa crecimiento productividad laboral
1997-2002
-2.23%
4.19%
-2.48%
-0.52%
2002-2006
2.38%
-1.58%
-0.85%
1997-2006
0.24%
2.43%
-3.24%
-0.05%
-0.57%
Nota: las tasas de crecimiento no son anualizadas sino que son tasas de cambio para todo el período
La reasignación de factores desde agricultura hacia servicios es lo único que contribuye a
un shift share positivo. El crecimiento de la productividad laboral al nivel sectorial ofrece
una contribución muy baja en todo el período, sobre todo por el bajo crecimiento en
servicios, lo cual más que compensa la contribución positiva de la agricultura.
Resulta interesante, de nuevo, comparar estos resultados con los datos para Costa
Rica, según Rodríguez-Clare, Sáenz y Trejos (2003), los cuales reproducimos en la tabla
VI:
Tabla VI. Costa Rica: Descomposición del crecimiento de la productividad: análisis
sectorial
1963-73 1973-80 1980-84 1984-98
Crecmiento dada la composic. Sectorial
25.7%
-0.9%
-9.0%
5.7%
Crec. cambio composición L (shif share)
12.1%
9.6%
0.7%
2.5%
Productos cruzados (%)
-2.5%
-4.5%
-0.2%
-2.1%
Tasa crecimiento productividad laboral
35.3%
4.1% -8.5%
6.1%
Nota: las tasas de crecimiento no son anualizadas sino que son tasas de cambio para todo el período
Tal y como habíamos mencionado anteriormente, la reasignación de factores fue
un factor importante en el crecimiento de la productividad en Costa Rica en los 60s y 70s,
pero dejó de serlo en los 80s y 90s, cuando ya el sector agrícola era pequeño y las
diferencias en productividad entre sectores se habían casi eliminado. Sin embargo, en el
44
período 84-98 Costa Rica pudo crecer (aunque no mucho) por una contribución positiva
del crecimiento de la productividad sectorial, lo cual no se está dando en El Salvador.
En resumen, podemos decir que desde un punto de vista sectorial, el bajo
crecimiento de la productividad en El Salvador se debe a la combinación de varios
elementos: (1) baja tasa de crecimiento de la productividad laboral en casi todos los
rubros, con excepción de agricultura, que es el único que tiene un aporte significativo al
crecimiento de la productividad laboral en el período 1997 – 2006; (2) baja tasa de
crecimiento de la agricultura en relación a lo esperado dado el bajo nivel de
productividad observado en 1997 – la meta aquí debería ser una tasa de crecimiento de la
productividad de 8% anual; (3) estancamiento en el tamaño del sector manufacturero, que
debería crecer para absorber a los trabajadores que naturalmente van a salir de la
agricultura; (4) expansión de sectores de baja productividad, especialmente “servicios
varios”; y (5) expansión de sectores que exhiben tasas negativas de crecimiento, lo que
genera un término de “productos cruzados” bastante negativo.
Análisis detallado de sectores clave
El Salvador ha sufrido una serie de golpes muy significativos a casi la totalidad de
los sectores clave de su economía. Quizás el reflejo más claro de este hecho es que las
exportaciones tradicionales bajaron de $426 millones en 1995 a $166 millones en el
2004. Algunos de estos shocks son muy importantes y fáciles de identificar, y aproximar
su impacto agregado. Resulta ilustrativo estudiarlos en algún detalle.
45
Exportaciones Tradicionales
En conjunto, las exportaciones tradicionales sufrieron shocks negativos muy
significativos. Por ejemplo, de 1998 a 2004, el precio del café pasó de $3.2/kg a $1.5/kg.
Mantenido constante el volumen exportado en este período (100 millones de kg), la
pérdida equivaldría a $168 millones, i.e. el 52% del valor exportado de café en 1998, y
casi
el
7%
de
las
exportaciones
totales
de
ese
año.
Asimismo, durante ese mismo período, el precio del azúcar disminuyó de $0.27 a $0.15.
Haciendo el mismo ejercicio de arriba, esta caída representaría una caída de $30
millones, o sea un de 46% del valor exportado en 1998 en azúcar. Finalmente, el colapso
de las exportaciones de camarón y langostino representó otros $32MM. En conjunto,
estos tres shocks redujeron el valor exportado en el año 2004 en $230 millones, un 9.4%
del valor exportado en 1998.
Afortunadamente muchos de estos shocks se han revertido, y más bien esperamos
una expansión a futuro de las exportaciones tradicionales. Por ejemplo, . la caída de las
exportaciones del café se ha revertido en los últimos años, gracias tanto a la recuperación
del precio como al aumento del volumen exportado. Las exportaciones aumentaron en
50% del 2004 al 2007, y este fuerte crecimiento se ha mantenido en la primera mitad del
2008. Por otro lado, el tratado del libre comercio con EE.UU. (DR-CAFTA) resulta
particularmente beneficioso para la producción y exportación de azúcar y etanol. Más
aún, como procedemos a explicar, las políticas recientes de apoyo al sector agrícola
tendrán un efecto positivo en la producción de este sector e impulsarán las exportaciones.
46
Agricultura
Un factor importante en el bajo crecimiento de la economía salvadoreña es el
comportamiento del sector agrícola. Medido por el empleo, este era tradicionalmente el
sector más grande en el país. Como parte de la evolución normal de todo país
subdesarrollado, se ha dado una contracción relativa del sector, pasando de absorber 27%
del empleo en 1995 a 19% en el 2006. De esta forma, el sector agrícola ha pasado al
segundo lugar, por debajo del sector de comercio, restaurantes y hoteles, que en el 2006
ya absorbía un 30% de la mano de obra. En todo caso, dado su gran tamaño, el
comportamiento de este sector tiene un efecto importante en la economía. Y como se
muestra en la figura siguiente, hay un estancamiento de la productividad laboral del 95 al
2001, pero luego se nota un repunte, aumentando más de 20% del 2001 al 2006. Además,
el PIB agrícola fue el que más creció en el 2007; su crecimiento de 8.6% fue casi el doble
del de la economía en su conjunto, que alcanzó un crecimiento de 4.7% en ese año.
47
Gráfico VIII: Productividad laboral en el sector agrícola
Productividad Laboral en el Sector Agricola, 1995 - 2006
1.40
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
0.00
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Existen varias razones que explican el estancamiento de la agricultura en los años 90s.
Entre ellas está el problema de las limitaciones en la tenencia de la tierra, la caída en los
precios del café, el azúcar, y los granos básicos, y la desatención que tuvo el sector en
esos años. La apertura comercial fue limitada en productos tradicionales, pero aún así
provocó contracciones en sectores tradicionales sin que existieran las condiciones para el
crecimiento de otras actividades agrícolas de exportación. La apuesta en esos años era por
la manufactura, por lo que se le dio poca atención a resolver los problemas que limitaban
el crecimiento de la agricultura.
Este pesimismo y hasta desdén al sector agrícola es consistente con una visión
que ha existido en América Latina por muchos años de que las actividades intensivas en
recursos naturales no son propicias para el desarrollo económico, que más bien se da en
asociación con las actividades industriales. Incluso existe la noción del resource curse, la
maldición económica que cae en los países abundantes en recursos naturales. En los 90s
parecía que mientras que América del Sur sufría este mal, los países de Centroamérica y
algunos del Caribe podrían seguir a México en un desarrollo basado en la manufactura
48
intensiva en trabajo, integrado al mercado de los EE.UU. Lo irónico es que ha sucedido
todo lo contrario: son precisamente los países abundantes en recursos naturales, y con
sectores agrícolas pujantes (ej., Chile y Brasil) los que han crecido más, mientras que los
países que le habían apostado a la manufactura han tenido que enfrentar la competencia
de China, Vietnam y otros países de Asia, debilitando así sus posibilidades de
crecimiento.
Gráfico IX: Presupuesto del gobierno en apoyo a la agricultura, 2001-2008
Presupuesto ejecutado, agricultura
(mil $)
70,000
60,000
50,000
ENA
40,000
CENTA
30,000
ISTA
20,000
MAG
10,000
0
2001/022002/032003/042004/052005/062006/072007/08
Nos parece que este panorama ha cambiado radicalmente durante el gobierno del
Presidente Saca, que ha optado por aumentar significativamente la asignación de recursos
a este sector, como se muestra en el gráfico IX. El esfuerzo más importante es en el
Centro Nacional de Tecnificación Agrícola (CENTA), cuyo presupuesto se ha
cuadruplicado, pasando de $5MM a $21MM del 2004 al 2007. La función principal del
CENTA es generar, validad y difundir tecnología agrícola y forestal. En los últimos años
el MAG y el CENTA han puesto especial atención a la diversificación, donde cabe
destacar la atención especial que ha recibido el cultivo de frutas y hortalizas.
49
Turismo
Un sector que potencialmente puede crecer mucho y en El Salvador es el sector
turismo. El aumento en el número de turistas del 97 al 2006 (de 387 mil a 1.26 millones),
combinado con un aumento en su estadía promedio (el número promedio de días aumentó
de 2.5 a 6) y en su gasto promedio diario (de $77 a $94 diarios) ha implicado un
crecimiento muy pronunciado en los ingresos por turismo, que pasaron de $75MM a
$862MM en este período. Esto implica un aumento de los ingresos de turismo con
respecto al PIB de 0.7% a 4.6% (datos de CORSATUR, Boletín 2006 ).
La mayoría de estos turistas vienen de otros países de Centroamérica,
especialmente Guatemala, arribando por vía terrestre, muchos para disfrutar de las playas,
en especial en el Hotel Decameron, que se instaló recientemente y que ha lanzado una
agresiva campaña de promoción de vacaciones todo incluido en Guatemala y Honduras.
Los turistas provenientes de EE.UU. han aumentado también, pero en forma más leve,
pasando de 123 mil en 1997 a 225 mil en el 2006, una tasa promedio anual de
crecimiento de 6.9%. El número de habitaciones ha aumentado rápidamente, pasando de
2750 en 1997 a 6500 en el 2006.
Textiles y Maquila en general
La caída de las exportaciones tradicionales fue parcialmente compensaba con el
auge de la maquila, que de 1990 al año 2002 había crecido de $81 millones a $1,873
millones. Por maquila entendemos aquí la producción que se da en regímenes especiales,
donde los productores no pagan impuestos a la importación de los insumos, y en algunos
50
casos (Zona Franca) tampoco pagan impuestos a la renta y otros impuestos menores. Sin
embargo, el boom de las exportaciones textiles de China ya en esos años empezaba a
limitar la capacidad de expansión de la maquila en El Salvador. Peor aún, el final del
Acuerdo Multifibras en el año 2005, que limitaba a través de cuotas las exportaciones de
China a los EE.UU., ponía en peligro los casi 100,000 empleos en maquila en El
Salvador. Este fue un nuevo golpe negativo que afectó las exportaciones en el país, que
resultaba particularmente dañino en vista de que este era un sector en el que el país había
puesto sus esperanzas en los 90s. Incluso se podría argumentar que el país le había
apostado fuertemente a la manufactura, a tal punto que se debilitó notablemente la
política de apoyo al sector agrícola.
Es conveniente contextualizar el caso de El Salvador con lo que ha sucedido con
la maquila en la región. El sistema de Zonas Francas y otros esquemas de subsidios a la
maquila, se utilizan para sectores de manufactura, y la actividad predominante en
Centroamérica y el Caribe ha sido tradicionalmente la de textiles y confección. La
evolución de las exportaciones de maquila, o de la Industria Manufacturera de
Exportación (IMANE), ha sido influida por las políticas que dieron origen a esta
modalidad de producción, así como las preferencias arancelarias que ha dado EE.UU. a la
región en estos rubros. De esta forma, la entrada en vigencia del TLC entre México y
EE.UU. (NAFTA) y Canadá generó una fuerte aceleración en las exportaciones de
IMANE de México, mientras que la región centroamericana y República Dominicana
(región DR-CAFTA) sufren una desaceleración. Posteriormente viene la recesión en
EE.UU. en los años 2001 y 2002, que afectó muy severamente las exportaciones
mexicanas, mientras que la región DR-CAFTA se vio parcialmente compensada por la
51
extensión de las preferencias del NAFTA en textiles y confección a la región a través del
CBTPA. Finalmente, la incorporación de China a la OMC y la entrada en vigencia del
Acuerdo de Textiles y Vestido (ATV) viene a debilitar y casi eliminar las preferencias de
que gozaba la región en el mercado norteamericano.
Esta breve historia de la industria se puede constatar al ver la evolución de la
participación de México, China, y los países del DR-CAFTA en las importaciones totales
de vestido en los EE.UU., el componente más importante de las IMANE. Mexico
aumentó su participación de menos de 4% a casi 14% de 1991 a 1999, mientras que DRCAFTA duplicó su participación, pasando del 7% al 14% de 1991 a 1997. El aumento en
la participación de México fue resultado del aumento de las preferencias que recibió ese
país en el mercado estadounidense con NAFTA, mientras que China sufrió una
contracción de su participación en EE.UU. (del 18% al 14% entre el 93 y el 99). A partir
del año 2000, sin embargo, a medida que se debilitaban las preferencias arancelarias por
la entrada en vigencia del ATV, se revirtió la situación: China aumentó de nuevo su
participación, llegando a 19% en el 2004, mientras que México vio su participación bajar
a menos del 9%. Los países del DR-CAFTA también sufrieron una contracción, auque
más leve que la de México.
Los países del DR-CAFTA también experimentaron un auge en la primera parte
de la década de los 90s, pero perdieron dinamismo en la medida en que las preferencias
de México en EE.UU. se consolidaron con NAFTA, y luego con el boom de
exportaciones Chinas y de otros países asiáticos (Indonesia, Vietnam, Camboya, India,
Bangladesh, Sri Lanka) a los EE.UU. El siguiente cuadro muestra las tasas de
crecimiento de las IMANE y el cambio absoluto en el empleo en este sector.
52
Tabla VII: Evolucion Exportaciones y Empleo en IMANE, varios países,
2000-2006
País
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
República Domicana
DR-CAFTA
México
Tasa Anual Crecimiento 2000-2006
5.7%
-0.1%
8.4%
3.2%
26.2%
-0.8%
5.7%
3.5%
Cambio Empleo, 2000 – 2006
14869
-2649
..…
23615
43015
-47851
30999
-211039
Fuente: Padilla (2008)
Nota: no hay datos de empleo en IMANE para Guatemala en el período 2000-2004
En la tabla VII. Podemos apreciar que República Dominicana y El Salvador
fueron los países que sufrieron una mayor contracción. La diferencia en el
comportamiento del IMANE en los países de la región se debe a múltiples factores. Uno
de los más importantes es la importancia de textiles y vestido en la IMANE. Con el fin
progresivo a partir del año 2000 de las cuotas que EE.UU. imponía a las importaciones
desde China de estos rubros, la competencia se hizo feroz, y los países que dependían
más de esta industria se vieron más afectados. La total eliminación de las cuotas en
EE.UU. en el año 2005 dieron lugar a un aumento muy considerable de las exportaciones
Chinas a ese mercado, aumentado su participación de 17% en el 2004 a casi 30% en el
2006 (Padilla, 2008). Eso explica en buena medida el hecho de que El Salvador fuera el
segundo país con peor desempeño en el IMANE en el período 2000-2006, después de
República Dominicana. En efecto, el sector textil-confección en El Salvador representaba
el 93% de las exportaciones del IMANE, mientras que los porcentajes eran menores en
los otros países: Nicaragua (85%), Guatemala (68%), Honduras (59%) y República
53
Dominicana (47%). Los otros componentes del IMANE, los sectores electrónico y de
dispositivos médicos, han tenido un mucho mejor comportamiento (ver Padilla, 2008).
Cabe también destacar el comportamiento muy favorable de la IMANE en
Nicaragua, que es el único país de la región que ha logrado aumentar su participación en
las importaciones de textiles y confección de EE.UU. Esto responde sin duda a los bajos
salarios en ese país, que son casi la mitad de los que prevalecen en El Salvador, así como
los TPL (Tariff Preference Levels) negociados por Nicaragua en el marco del DRCAFTA. Estos TPL le han dado a Nicaragua “ventajas adicionales de acceso al mercado
de Estados Unidos, y de los cuales no se vieron beneficiados otros países de la
subregión.11 Como resultado, en abril de 2007 Nicaragua había logrado atraer 295
millones de dólares en inversión para la IMANE textil y de confección.” (Padilla, 2008)
Por supuesto que esto indirectamente afectó negativamente a los otros países que
exportan ropa a los EE.UU., incluyendo a El Salvador.
Al igual que los otros países de la región, El. Salvador ha cifrado sus esperanzas
en el DR-CAFTA para levantar a la IMANE en la región. Los beneficios de este tratado
consisten en permitir el uso de materia prima regional. El problema es que la región no ha
logrado “la integración vertical de la cadena hilo-textil-confección, y hasta el momento
no se observa en los países centroamericanos que estos sectores se encuentren en un
proceso de reconversión productiva orientado a lograr flexibilidad en sus procesos y
velocidad de surtido y cambios en la moda, necesarios para competir ventajosamente en
el mercado internacional.” (Padilla, 2008) “El eslabón de componentes incluye el hilo y
la tela por el lado de las fibras naturales, y a los petroquímicos por el lado de las fibras
sintéticas. De hecho, si bien en los países de la subregión existen algunas empresas
54
textileras, buena parte de la tela proviene de Estados Unidos (debido a la existencia de
programas preferenciales de parte de este país, mencionados anteriormente) o de países
asiáticos, aun cuando se tenga que pagar aranceles. Por ejemplo, para el caso de El
Salvador la industria textil nacional sólo suministra de 5% a 7% de la tela utilizada por
los confeccionistas (Ministerio de Economía de El Salvador, 2004). Dado que la región
de Asia produce sus propios insumos, tiene un mayor margen de apropiación de valor.”
(Padilla, 2008)
La pregunta es si los países del DR-CAFTA, y El Salvador en particular, van a
poder aprovechar las nuevas circunstancias para revertir el deterioro que ha tenido la
industria de textil y confección. Como se ilustra en la siguiente figura, la tasa de
crecimiento de las exportaciones de maquila en El Salvador ha venido decreciendo en
forma continua desde mediados de los 90s, llegando a tasas ligeramente negativas en el
período 2004 al 2006. El crecimiento experimentado en el año 2007 y el comportamiento
de las exportaciones en los primeros meses del 2008 indican que la industria ya tocó
fondo, y que empieza nuevamente a crecer. Esto lo vemos también en los datos de
empleo, que muestran una recuperación en el 2007.
55
Gráfico X. El Salvador: Crecimiento de las exportaciones de maquila, 1991-2007
Exportaciones Maquila, Tasa Crecimiento Anual
70.00%
60.00%
50.00%
40.00%
30.00%
20.00%
10.00%
0.00%
-10.00%
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Gráfico XI. El Salvador: Empleo en las exportaciones de maquila, 1991-2007
Empleo Textiles y Confección, 2000 a 2007
95,000
90,000
85,000
80,000
75,000
70,000
65,000
60,000
55,000
50,000
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Existe la percepción que El Salvador ha logrado enfrentar la competencia Asiática
a través de un movimiento hacia el “paquete completo,” y hacia rubros en donde el
tiempo de respuesta es clave para la competitividad, lo cual es beneficiado por la
proximidad geográfica del país con EE.UU. También hay un desplazamiento hacia otros
sectores de la IMANE con la entrada de empresas extranjeras que vienen a manufacturar
partes para automóviles. Una forma de verificar constatar si esto es cierto es examinando
56
la evolución del valor agregado nacional o exportaciones netas como porcentaje del valor
exportado. Esta variable debería aumentar en la medida en que la industria deje de ser
una simple maquila de ensamblaje, e incorpore materias primas nacionales, y mayor valor
agregado por diseño o tecnología. En la tabla VIII siguiente mostramos que este
porcentaje parece haberse elevado ligeramente en los últimos años, pasando de 28% en el
2001 a 35% en el 2006 y a 31% en el 2007. La tabla también muestra que el valor
agregado nacional por trabajador ha mostrado un aumento muy significativo, pasando de
5.19 en el 2000 a 7.32 en el 2007, i.e. un aumento acumulado de 41%, mucho mayor a la
inflación acumulada.
Tabla VIII. El Salvador: Valor agregado nacional como fracción de
exportaciones totales y por trabajador.
VAN/Exportacione
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
28%
28%
27%
27%
24%
23%
35%
31%
5.19
4.83
5.22
5.44
5.01
5.14
8.13
7.32
s
VAN/Empleo
El movimiento hacia el paquete completo representa un reto importante en medio
de un sector altamente dinámico con altos niveles de competencia. Un estudio reciente
argumenta que “las comercializadoras de productos de marca han comenzado a establecer
como un requisito para hacer el contrato que la compañía confeccionista de la subregión
se encargue prácticamente de todos los eslabones de la cadena, incluyendo la
distribución. Esto ofrece oportunidades para el empresario de la industria de la
confección, pero no necesariamente le permite apropiarse de mayor valor y/o tener más
57
margen porque generalmente la empresa matriz a la cual le confecciona tiene tal poder de
mercado que establece desde un principio cuál será el precio a pagar por el producto
final. Los países de la subregión se encuentran en desventaja con respecto a los asiáticos
porque en la mayoría de las ocasiones los primeros tienen que importar los insumos
necesarios para ofrecer el paquete completo, de manera que aun cuando ofrezcan el
paquete completo, la apropiación de mayor valor por el manejo de un mayor número de
eslabones de la cadena no está garantizada. Ante esta situación, para sobrevivir y
sobresalir en el competido mercado de la confección, los países de la subregión han
tenido que enfocarse en nichos de mercado específicos, en donde el justo a tiempo y los
resurtidos son la principal característica del contrato, como se analiza con mayor detalle
más adelante.” (Padilla, 2008)
Es en este contexto que se da la decisión de la textilera brasileña Pettenati de
establecer una planta en El Salvador, con una inversión inicial de $110 millones. La
inversión es fruto de un esfuerzo de varios años de PROESA por atraer una empresa de
este tipo para consolidar la cadena de producción y facilitar el desarrollo del sector de
textil y confección. El plantel empleará a unos 1,200 salvadoreños, produciendo telas de
tejido circular sintético, que es la que se usa para ropa atlética, un mercado de alto
crecimiento.
4. Exportaciones e Inversión Externa Directa
En su diagnóstico de crecimiento para El Salvador, Hausmann y Rodrik (2005)
concluyen que el cuello de botella en El Salvador es la falta de “auto-descubrimiento.”
En un artículo anterior (Hausmann y Rodrik, 2003, HR), los autores argumentan que el
58
desarrollo está asociado al descubrimiento de los productos en que el país es altamente
competitivo. A medida que esto ocurre, el país logra diversificar su oferta exportadora, y
encuentra nichos de mercado que le permiten alcanzar mayores niveles de ingreso. Pero
este proceso está plagado de imperfecciones. En particular, la existencia de derrames o
spillovers de información hacen que los empresarios que “descubren” esos nichos
(pioneros) no logren capturar el 100% de los beneficios asociados. De acuerdo a este
argumento, los países exitosos implementan políticas que subsidian el “autodescubrimiento.”
HR argumentan que el problema de El Salvador es que esto no ha ocurrido en la
intensidad necesaria, lo que se ve reforzado por la apreciación real que sufrió la economía
a mediados de los 90s, lo que redujo la rentabilidad de la innovación exportadora. Estas
circunstancias llevarían a un nivel de auto-descubrimiento particularmente bajo. Hay que
notar que la falta de diversificación de exportaciones sería particularmente dañina en El
Salvador a raíz de los golpes negativos que han sufrido sus exportaciones tradicionales
(principalmente café), así como la maquila, y que por lo tanto hacen deseable que el país
se “reinventara” productivamente.
La tesis de la importancia del “auto-descubrimiento” de Hausmann y Rodrik
(2003) ha recibido mucha atención en instituciones como el Banco Mundial y el BID,
pero no ha sido debidamente cotejada con los datos. Así, aunque la tesis es atractiva para
muchos y controversial para otros, lo cierto es que hasta el momento no podemos tomarla
como cierta. Un proyecto de investigación del BID realizó una serie de estudios de caso
59
sobre descubrimiento de nuevas actividades exportadoras en América Latina. Uno de los
hallazgos más importantes fue que en muchos casos los pioneros lograron fórmulas para
aprovecharse de su descubrimiento más allá de lo que ocurre en la teoría de HR. Por
ejemplo, el pionero de los arándanos en Argentina montó un esquema para vender
semillas y tecnología a otros empresarios que querían incorporarse a esta actividad. En
otros casos las economías de escala permitían a las empresas evitar la competencia. Y en
general se observaron pocos casos en los que esa competencia, asociada a la difusión de
la idea hacia otros empresarios nacionales, llevara a reducciones apreciables en el precio
de exportación. El punto no es que esto refute el modelo de HR: puede ser que los casos
que observamos en la realidad sean precisamente los que no sufren de los problemas que
señalan HR. Pero estos estudios muestran que existen varias razones por las que el autodescubrimiento no sería tan bajo incluso en ausencia de políticas para promoverlo.
Como se mencionó anteriormente, el tipo de cambio real apreciado de El Salvador puede
ser particularmente dañino para el auto-descubrimiento. Sin embargo, hay que notar que
el gobierno mantiene un subsidio a las exportaciones no tradicionales destinadas fuera de
Centroamérica de 6%. Esto compensaría parcialmente la apreciación cambiaria.
En todo caso, una debilidad del análisis de HR es que la conclusión de que el
cuello de botella es la falta de auto-descubrimiento se da por eliminación de las otras
alternativas, pero ellos no proveen una forma directa de verificar esta hipótesis. El
diagnóstico de crecimiento para El Salvador de Zeguarra y otros (2007) analiza este tema
y concluye que no hay indicios claros de que este sea efectivamente un problema serio
para El Salvador. Un indicador básico aquí es el comportamiento de las exportaciones no
tradicionales (sin contar maquila). El gráfico XII muestra un alto dinamismo en el valor
60
de estas exportaciones, que aumentaron a una tasa anual del 9.8% en el período 19972007. Este comportamiento es inconsistente con la idea de que ha habido poca
diversificación de las exportaciones en El Salvador. Conviene analizar qué hay detrás de
este fenómeno.
Grafico XII. El Salvador: Exportaciones tradicionales, no tradicionales y maquila,
1990-2007
Exportaciones 1990 ‐ 2007
2,500,000.0
2,000,000.0
1,500,000.0
Tradicionales
No Tradicionales
1,000,000.0
Maquila
500,000.0
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
‐
Algunos analistas han argumentado que este dinamismo de las exportaciones no
tradicionales (sin maquila) no es tan especial porque el destino de estas exportaciones es
mayoritariamente a Centroamérica. Pero lo cierto es que el porcentaje de las
exportaciones no tradicionales que se destina a Centroamérica más bien ha ido
disminuido de 76.3% a 62.6%.
61
Tabla IX. El Salvador: Crecimiento Exportaciones No tradicionales, 19972007
Concepto
I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.
VIII.
IX.
X.
XI.
XII.
XIII.
XIV.
XV.
XVI.
XVII.
Animales vivos y productos del reino
animal
Productos del Reino Vegetal
Grasas y aceites animales y vegetales
Productos de la industria alimentarias,
bebidas, líquidos alcohólicos; tabaco y
sus sucedaneos
Productos minerals
Productos de las industrias químicas
Materias plásticas, caucho y sus
manufacturas
Pieles, cueros, talabartería y peletería
Pasta de madera, papel y carton sus
desechos, manufac. y aplicaciones
Materias textiles y sus manufacturas
Calzado y artículos análogos
Perlas, piedras y metales preciosos
Metales comunes y sus manufacturas
Maquinas y aparatos; material eléctrico
Equipos para venoclisis
Otros productos
Maquila
Total sin I, II, III y XVII
Tasa
crecimiento
1997 - 2007
-21.7%
Contribución
-52.7%
87.5%
281.4%
58.1%
183.7%
37.2%
380.9%
11.6%
7.2%
16.7%
63.5%
183.3%
0.5%
16.8%
2.7%
71.7%
726.6%
225.0%
48.1%
-100.0%
183.9%
70.4%
0.5%
1.5%
1.8%
22.6%
3.2%
-0.1%
6.2%
146.5%
62
La tabla IX muestra que el crecimiento se ha dado sobre todo en industria
alimentaria, productos de papel, materias plásticas, y metales y
sus manufacturas. La última columna del cuadro calcula la contribución de cada rubro al
crecimiento del total de exportaciones sin incluir los tres primeros rubros (que
corresponden a agricultura) ni maquila. La industria alimentaria es la que más contribuyó,
con 58.1 puntos porcentuales de un total de 146.5% de crecimiento de 1997 a 2007
Una forma de entender mejor el dinamismo de las exportaciones no tradicionales
es a través de un ejercicio de descomposición que permite examinar la importancia de la
diversificación. Este ejercicio lo hacemos para el período 1997 – 2007, con datos de la
División de Comercio Exterior del Banco Central que clasifica las exportaciones (sin
incluir maquila) de acuerdo al código SAC (Sistema Aduanero Centroamericano) a 8
dígitos. Esta es una clasificación lo suficientemente desagregada que permite estudiar la
forma en que el país ha ido incorporando nuevos productos a su canasta exportadora. Por
ejemplo, en el año 1997 el país no exportaba lomos de atún, mientras que en el año 2007
exportaba un valor total de casi $100 millones. Sin embargo, también sucedió que ciertos
productos que se exportaban en el año inicial ya no se exportaban en el año 2007. El
cuadro siguiente muestra los resultados para distintos períodos. La última columna
muestra que en el período 1997 – 2007 la tasa de crecimiento de las exportaciones (sin
maquila) fue de 58.8%. De este total, un 33.26% fue el resultado del incremento del valor
exportado para bienes que se exportaban tanto en el año inicial como en el año final,
mientras que un 38.50% fue resultado de la expansión de la canasta de bienes exportados
(margen extensivo). Esto suma 71.76%, pero a eso hay que restarle un 12.92% asociado
al cese de exportaciones de varios productos. Vemos que el aporte del margen extensivo
63
es muy significativo. Las otras columnas del cuadro hacen la misma descomposición para
periodos más cortos. Podemos ver que el aporte del margen extensivo va creciendo en
forma muy importante en los tres años posteriores al 2004.
Tabla X: El Salvador: Descomposición del Crecimiento de las Exportaciones
(sin maquila), 1997-2007
Inicio y final
Nuevos
Desaparecen
Crecimiento
1997-2004
-11.98%
23.59%
10.86%
0.76%
1997-2005
2.99%
25.01%
11.53%
16.47%
1997-2006
23.96%
30.30%
13.60%
40.66%
1997-2007
33.26%
38.50%
12.92%
58.83%
Usando1997 como año base, hay un total de 1518 “productos nuevos” en el 2007
(un producto nuevo es uno que tiene exportaciones nulas en el año base y positivas en el
año final). La mayoría de estos productos no alcanzaron exportaciones significativas,
pero 61 de ellos registraron valores exportados mayores al millón de dólares en el 2007.
Los dos rubros más importantes fueron medicamentos y atún, ambos con exportaciones
de $91 millones. Otros rubros importantes son: envases plásticos ($54MM),
preparaciones alimenticias ($58MM) – incluyendo productos a base de cereales y arroz y
quesos, y combustibles ($38MM). También se exportaron $17 millones en nuevos tipos
de calzado, $14 millones en laminados de acero, hierro, y otros metales, así como $9
millones en productos eléctricos (conductores y cables) y $4 millones en teléfonos
móviles.
Las exportaciones de atún se deben a la instalación en el país de la empresa
española CALVO, que ya ha invertido en el país $138 millones para exportar atún
64
principalmente a la Unión Europea, aunque también tienen en la mira al mercado
norteamericano. La empresa tiene 1,500 empleados, más que todo mujeres. Es interesante
notar que esta es una actividad con enormes economías de escala, por lo que el problema
de los “spillovers” apuntado por Hausmann y Rodrik (2003) sería leve o inexistente.
Otro caso interesante es el de los medicamentos. Existen 38 empresas que
exportan a la región centroamericana, a República Dominicana y a México,
aprovechando las condiciones favorables que tiene el país gracias a los acuerdos de libre
comercio firmados en la última década. El auge exportador ha sido posible gracias a una
fuerte inversión para expandir su capacidad instalada y para cumplir con los estándares
internacionales sobre aspectos sanitarios, técnicos y de calidad. Recientemente la
industria ha estado compitiendo exitosamente en licitaciones internacionales de compras
públicas de medicamentos genéricos. Este es un caso interesante de “autodescubrimiento,” puesto que la industria no ha recibido mayor apoyo estatal, aparte del
subsidio de 6% que reciben todas las exportaciones de productos no-tradicionales
destinados fuera del área centroamericana.
Estas exportaciones tienen un alto componente importado (compuestos activos
para la elaboración de genéricos, excipientes, colorantes, envases de vidrio, etc.), pero el
valor agregado nacional no es insignificante. La empresa pionera fue Laboratorios López,
que hoy día emplea a casi 600 trabajadores relativamente calificados. Los empleados son
operarios (en su mayoría mujeres) en el área de producción y empaque (con nivel de
bachillerato), hasta algunos doctores en medicina y bastantes laboratoristas clínicos y
licenciados en química y farmacia (graduados de la UES y de la Universidad Alberto
Masferrer), así como ingenieros industriales (especialistas en procesos y logística).
65
En cuanto a las exportaciones de combustibles, estas son reexportaciones y
subproductos de la refinería de Acajutla, principalmente aceites lubricantes y
combustibles (gasoil y búnker), aprovechando los favorables diferenciales de precios que
se presentan en mercados regionales (CA y Panamá) y extrarregionales (USA y México).
De nuevo cabe preguntarse aquí cuál es el destino de estos productos nuevos.
Considerando únicamente los bienes cuyas exportaciones eran de más de un millón de
dólares en el 2007 y cero en 1997, resulta que un 62% se exportó a Centroamérica y
Panamá, mientras que un 19% se exportó a España y un 10% a EE.UU. Para todas las
exportaciones del 2007, Centroamérica y Panamá captan un 61%.
Conviene también comparar la importancia del margen extensivo (importancia de
productos nuevos) para el crecimiento de las exportaciones para distintos países. Brenton
y Newfarmer (2007) realizan una descomposición del crecimiento de las exportaciones
para 99 países en desarrollo con la clasificación SITC (revisión 3), que contiene 3078
productos, según los datos de comercio de COMTRADE de las Naciones Unidas. La
descomposición permite ver no solo la importancia de bienes que aparecen y desaparecen
de la canasta de bienes exportados, sino también la importancia de la expansión (y
contracción) geográfica de las exportaciones. Los resultados indican que, en promedio,
las exportaciones en los países en desarrollo crecen sobre todo gracias al margen
intensivo, que mide la contribución al crecimiento de las exportaciones de bienes
existentes (bienes que ya se exportaban en el año base) a mercados “viejos.” Esto es, por
ejemplo, las exportaciones salvadoreñas de café a los EE.UU. Luego viene el aumento de
las exportaciones asociado a la expansión geográfica de los productos existentes. Por
ejemplo, El Salvador empieza a vender café en China. Y finalmente, con un porcentaje
66
relativamente bajo, está la contribución asociada a la exportación de nuevos productos.
Así, el promedio para los 99 países en desarrollo que consideran Brenton y Newfarmer
(2007), la contribución al crecimiento de las exportaciones del aumento del valor
exportado de productos existentes a mercados existentes es de 81%, la expansión
geográfica de productos existentes aporta un 18% del crecimiento, mientras que la
aparición de productos nuevos aporta un 1%.
En el cuadro siguiente se muestran los resultados de Brenton y Newfarmer (2007)
para varios países, incluido El Salvador, para el período 1995 – 2004. Vemos que la
columna de nuevos productos en general no alcanza cifras importantes. El porcentaje de
El Salvador es bajo, con solamente un 2%. Aunque igual al que se observa para
Guatemala, Honduras y Costa Rica, es menor que para Colombia, Nicaragua, Mexico, y
mucho menor que para Brasil, India y China.
67
Tabla XI. Descomposición crecimiento exportaciones, 1995 – 2004, SITC (rev.
3).
India
Brazil
China
Colombia
Dominican Republic
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Indonesia
Jamaica
Nicaragua
Peru
Argentina
Chile
Costa Rica
Mexico
Panama
Margen
Nuevos
Nuevos
Intensivo
destinos
Productos
Total
816%
882%
13479%
82%
31%
10%
29%
41%
53%
659%
-5%
17%
91%
158%
324%
88%
2278%
-23%
231%
346%
1696%
52%
8%
10%
6%
11%
9%
399%
2%
4%
63%
159%
92%
115%
146%
15%
8%
9%
19%
6%
3%
2%
2%
2%
2%
17%
1%
4%
3%
21%
3%
2%
4%
8%
1055%
1237%
15194%
140%
41%
23%
37%
55%
64%
1075%
-2%
26%
158%
339%
418%
205%
2429%
1%
Fuente: Brenton y Newfarmer (2007)
Un problema con el análisis de Brenton y Newfarmer es que la clasificación de
SITC es demasiado agregada para poder detectar la contribución del margen extensivo de
nuevos productos. Esto es lo que explica la diferencia tan importante entre la
contribución del margen extensivo según la clasificación SAC y SITC. Esto nos llevó a
hacer nuestra propia descomposición con datos de COMTRADE para los años 1997 y
2006 pero con la clasificación HS (versión 96), que permite un mayor nivel de
desagregación: mientras que SITC contiene 3,118 bienes, HS (versión 96) contiene 5,016
bienes. El cuadro siguiente muestra que el número de productos exportados es bajo en El
Salvador, pero aumentó en forma considerable en el período.
68
Tabla XII. Número de productos exportados, varios países, 1995 y 2004,
País
1997
2006
China
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
4,960
3,371
3,137
2,570
2,040
2,534
1,252
1,050
4,895
3,484
3,662
2,778
2,583
3,405
2,093
1,645
El cuadro siguiente muestra la descomposición del crecimiento, pero con el
margen intensivo descompuesto en el crecimiento asociado con los productos cuyas
exportaciones crecen, el decrecimiento asociado con los productos cuyas exportaciones
decrecen, y el decrecimiento asociado con los productos que se dejan de exportar. La
última columna muestra el crecimiento del total de las exportaciones para el período.
Vemos que la tasa de crecimiento de las exportaciones en El Salvador fue muy baja en
comparación con China, Chile, Colombia y Costa Rica. El cuadro muestra que el bajo
crecimiento de las exportaciones se debe a que las exportaciones de productos con un
desempeño favorable (primera columna) tienen un crecimiento bajo, mientas que las de
productos con un desempeño desfavorable (segunda columna) exhiben una caída
importante (la segunda más alta de la muestra), y lo mismo ocurre con la caída asociada a
los bienes que se dejan de exportar (solo superada por Honduras y Nicaragua). El aporte
asociado a la expansión geográfica (cuarta columna) y a los nuevos productos (quinta
columna) es también bajo. Pero hay que notar que el 66% (=12/18) del crecimiento de las
exportaciones en El Salvador está asociado a la introducción de nuevos productos. Esto
hace difícil argumentar que el problema en El Salvador es uno de falta de autodescubrimiento: el problema es mucho más general, pues se refleja en bajo crecimiento
69
de los productos dinámicos (primera columna), así como caídas fuertes en ciertos
productos, y la desaparición de varios productos importantes.
Tabla XIII. Descomposición crecimiento exportaciones, 1997-2006
In percentages of total export growth, 1997 – 2006
China
Chile
Colombia
Costa Rica
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Intensivo
Intensivo
crece
decrece
436%
219%
206%
103%
62%
75%
71%
63%
-17%
-18%
-34%
-30%
-35%
-26%
-38%
-21%
Nuevos
Nuevos
Desaparecen
destinos
productos
Total
-3%
-10%
-22%
-17%
-24%
-18%
-36%
-35%
10%
5%
10%
3%
3%
1%
9%
5%
6%
15%
29%
30%
12%
7%
28%
5%
431%
210%
190%
89%
18%
39%
34%
17%
Fuente: Elaboración propia con datos de las Naciones Unidas.
Otra forma de ver la evolución de las exportaciones en El Salvador es a través del
índice de concentración Herfindahl, es consiste en la suma de los cuadrados de la
fracción de cada uno de los bienes con respecto al total exportado. Este índice mide el
grado de concentración de las exportaciones, variando desde 0 (total diversificación)
hacia 1 (total concentración en un solo producto). La figura siguiente muestra que las
exportaciones en El Salvador se han diversificado sustancialmente, pasando el índice
Herfindahl desde 0.15 hasta 0.02. Parte importante de este aumento en la diversificación
se debe a la pérdida de importancia del café, pero también se debe al surgimiento de
mayor número de bienes exportados. Recuérdese que el número de bienes exportados
según el código SAC a 8 dígitos pasó de 2194 en 1997 a 2990 en 2007, mientras que
según el Harmonized System (HS, 02) pasó de 2040 a 2583 del 97 al 2006.
70
Gráfico XIII. El Salvador: Indice de Herfindahl de las exportaciones por código
SAC, 8 dígitos, 1997-2007.
Índice Herfindahl para las exportaciones de El Salvador por código
SAC (8 dígitos) 1997-2007
0.1600
0.1487
0.1400
Indice Hefinda
0.1200
0.1000
0.0735
0.0800
0.0600
0.0497
0.0562
0.0400
0.0197
0.0200
0.0154
0.0154
0.0162
2002
2003
2004
0.0203
0.0261
0.0211
0.0000
1997
1998
1999
2000
2001
2005
2006
2007
Año
Productos étnicos y nostálgicos
Un área importante de descubrimiento de alto dinamismo exportador y descubrimiento de
nuevos productos es de la exportación de productos “étnicos” (tamales de elote,
horchatas, pupusas, quesos, etc.) a los EE.UU. De acuerdo a la agencia de promoción de
exportaciones de El Salvador, EXPORTA, estos son productos apetecidos por los 2
millones de salvadoreños en EE.UU. que, de acuerdo un estudio del BID/FOMIN,
representan un mercado de $1,500 concentrado en unas pocas ciudades, con la ventaja
adicional de que la competencia no es tan fuerte como en otras área, y el acceso al
mercado está amparado por las reglas claras y estables del DR-CAFTA. Un estudio del
BID/FOMIN muestra un crecimiento de $24.7 a $41.7 millones del 2002 al 2004,
mostrando un muy fuerte dinamismo. Las exportaciones siguieron aumentando
fuertemente en los años siguientes, pasando de $53 millones a $65 del 2005 al 2007, un
21% en solo dos años. A junio del 2008 ya se estaba exportando $56 millones.
71
Proyectando esto a todo el año, las exportaciones de productos étnicos llegarían a $112
millones, lo que implicaría un aumento de más del 400% en 6 años.
Estos hallazgos terminan de consolidar nuestra visión sobre el gran dinamismo
exportador de la industria alimenticia. Más aún, dado el mercado potencial de $1,500,
existen oportunidades muy atractivas de crecimiento en este sector. Sin embargo, el
potencial de exportación en esta área no se limita al mercado de salvadoreños en EE.UU.
Esto debe verse más bien como una primera fase en el desarrollo de exportaciones
masivas de productos alimenticios al mercado en general. A medida que los empresarios
salvadoreños desarrollen las habilidades para producir alimentos de buen gusto, de alta
calidad, y buena presentación, a medida que desarrollen fuertes lazos comerciales con
compradores importantes en los EE.UU., a medida que entiendan y puedan satisfacer las
distintas normas calidad e inocuidad asociadas a las exportaciones en los EE.UU., así
también irán preparándose para explotar el mercado mucho más grande de alimentos en
ese mercado. Por eso es que este sector no debe ser visto simplemente como una
oportunidad para vender productos étnicos a salvadoreños en EE.UU. No se trata de
vender pupusas y tamales de elote. Esa es más bien la oportunidad perfecta para
implementar una a serie de iniciativas ambiciosas que conviertan al sector alimenticio en
un sector altamente dinámico en el país. Creemos que El Salvador ha venido realizando
muchas de las acciones necesarias para moverse en esa dirección. Sin embargo, como
también explicamos más abajo, creemos que el país se está quedando corto, y puede
hacer mucho más.
72
Inversion Extranjera Directa
Al igual que la mayoría de los países de la región, la atracción de inversión
extranjera directa (IED) ha sido uno de los pilares de la estrategia de desarrollo que han
seguido los gobiernos de El Salvador desde inicios de los 90s. Sin embargo, como
porcentaje del PIB, la IED se ha mantenido en un 2%, sin muestras de que exista una
tendencia positiva. El auge observado en el 2007, cuando la IED aumentó a más de 7%,
se debe a un hecho aislado, como a un hecho aislado: la compra del Banco Cuscatlán por
Citibank. Los niveles observados de IED en El Salvador son menores que los observados
en otros países de la región, como Costa Rica, Nicaragua y Honduras.
Gráfico XIV. El Salvador: Inversión Externa Directa como % del PIB, 1999-2007
IED como porcentaje del PIB, 1999 - 2007
8.00%
6.00%
4.00%
2.00%
0.00%
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
A pesar de lo último, en los últimos años, el país ha tenido logros importantes, y
que pueden marcar el camino para el futuro. Uno de estos logros es en el sector de
electrónica, donde la empresa ancla es AVX Quiocera Industries (3 mil empleos).
Recientemente se han instalado la empresa mexicana Arnecom, que fabrica arneses y
cables para vehículos, con una inversión de 15 millones de dólares y la creación de 650
empleos directos (la compañía pretende llegar a 2,300 en dos años y medio), así como
73
Solution Motorola, dedicada a la reparación de tarjetas de celulares, aunque esta última es
una inversión pequeña (inversión de $1.5MM, con 25 técnicos).
En turismo también existe una inversión grande de la empresa colombiana
Decameron, con un hotel de 200 habitaciones originalmente, que han expandido ya a 500
habitaciones. Como ya mencionamos anteriormente, consideramos que en el sector
turismo hay un potencial importante de crecimiento, y ya esta empresa ha contribuido de
manera importante al aumento en la llegada de turistas, especialmente desde Guatemala.
Otro éxito que ya mencionamos como un descubrimiento, es la llegada de la
empresa española CALVO que en el 2007 generó exportaciones en atún cercanas a los
$100MM. En el sector textil y confección también ha tenido algunos éxitos recientes.
Aparte de la empresa brasileña Pettenati (ver arriba), también han llegado Fruit of the
Loom, George C. Moore, Sara Lee y Swisstex El Salvador. Esta última fue establecida
por la suiza Pacific Development AG. Por su parte, Fruit of the loom y George C. Moore
invirtieron 10 y 11 millones de dólares respectivamente. "Sólo en el sector textil, se
esperan generar 2,460 empleos", dijo de Figueroa, de PROESA.
Quizás el más notable de los éxitos recientes, es la llegada de la empresa
canadiense ACTS, dedicada al mantenimiento de aviones. Esta empresa compró la
empresa salvadoreña AEROMAN, que fue fundada por TACA en 1983 par dar
mantenimiento a aviones de esa empresa. Posteriormente, AEROMAN creció y se
independizó, dando también servicio a otras empresas. Ya para el 2006 tenía más de 1000
empleados. Precisamente en el 2006 la empresa canadiense ACTS (Air Canada Technical
Services) compró una participación del 80% en AEROMAN en $44.7MM.
74
Al igual que personeros de PROESA, creemos que el país puede generar expandir
su producción y crear un importante cluster alrededor de AEROMAN. Hoy en día existe
un plan de expansión para ampliar la capacidad actual de reparar simultáneamente cuatro
aviones (2007), a 16 aviones en 2013, a un ritmo de dos por año. (Actualmente, tienen un
gran hangar en donde ellos atienden a cuatro aviones simultáneamente, pero las nuevas
instalaciones están diseñadas para atender uno en forma separada y con un espacio
mayor.) Se proyecta la necesidad de brindar nuevos servicios (por ejemplo, reparación de
asientos), pero se espera que estos sean proporcionados por otras empresas que se
instalen en el aeropuerto.
El empleo de AEROMAN en 2007 alcanzó 1378 trabajadores. De estos el 70%
son técnicos certificados en aeromantenimiento, 20% son ingenieros aeronáuticos y
electrónicos, y 10% son administrativos. La proyección de AEROMAN es aumentar su
escala de operaciones. Para este efecto, actualmente están capacitando y formando los
técnicos con la Universidad Don Bosco, con la expectativa que para el 2012 se empleen
3,451 trabajadores. Sin embargo, conseguir este recurso humano es actualmente un reto
importante para la empresa, y creemos que para cualquier empresa que requiere una
oferta amplia de mano de obra calificada y especializada
Exportaciones de servicios
A finales de 2007 se diseñó la Ley de Servicios Internacionales, proyecto
diseñado por el Ministerio de Economía y PROESA, con el fin de atraer empresas en el
sector servicios. Bajo la ley, se crea la figura de “parques” y “centros” productores de
servicios internacionales y se les otorga estatus de extra-territorialidad para efectos
75
tributarios. Con dicha ley, básicamente se extienden los incentivos de zona franca a las
empresas productoras de servicios, y se hizo con el objetivo de atraer empresas en el área
de centros de llamadas y atención al cliente (call centers), servicios a empresas de
sectores de aeronáutica y marítimo, servicios de logística y back office, etc.
Sin duda alguna, este es un proyecto interesante y que puede ayudar sortear
cuellos de botella en estos sectores, y el tiempo transcurrido no permite evaluar el
impacto efectivo de dicha iniciativa. Sin embargo, nuestra impresión es algunos de estos
sectores, vg. call-centers, no han respondido con el vigor esperado. Creemos que esto se
debe a las limitantes en la oferta de mano de obra que el país ofrece en estos sectores. El
“mis-match” parece muy claro: los call-centers requieren trabajadores que hablen inglés,
y la población de trabajadores que hablan inglés son pocos y generalmente tienen
educación, conocimientos y habilidades que los hace acceder a trabajos mucho mejores
que atender clientes frustrados.
Argumentaremos que las limitantes en la formación de conocimientos y destrezas
productivas en la población es quizás el problema central para el crecimiento del país.
5. El Clima de Negocios y de Inversión en El Salvador
Una vez que ya repasamos el comportamiento de El Salvador en los últimos años,
procedemos a examinar las políticas que pueden estar limitando su crecimiento. Como
primer paso, en esta sección examinaremos el clima de negocios del país, y los incentivos
a la inversión y al uso socialmente eficiente de los recursos.
En particular, queremos examinar la visión popular El Salvador se ha constituido
en un buen seguidor del consenso de Washington, y por lo tanto, su bajo crecimiento en
76
los últimos años es un acertijo para algunos (vg. Edwards 2003) o un contraejemplo para
otros (vg. HR). En su lugar, creemos que El Salvador tiene aún mucho trecho por recorrer
antes de alcanzar el ideal del Consenso, y por lo tanto no constituye ni un acertijo ni un
contraejemplo. Aunque las políticas que proponemos en este trabajo están decididamente
fuera del Consenso de Washington, creemos que acercarse a este, muy probablemente
ayudaría a acelerar el crecimiento.
Ciertamente, muy pronto después de los Acuerdos de Paz en 1990, El Salvador se
abocó hacia medidas de apertura y liberalización tales como la apertura del sector de
telecomunicaciones y electricidad, acompañados de privatizaciones de las empresas
estatales en esos sectores, la reducción de los aranceles y la entrada al GATT, la
desregulación del sector financiero. Más aún, el país ha consistentemente mantenido la
disciplina fiscal y monetaria, al punto que el país dolariza oficialmente su economía en el
2001, y ya por varios años sus títulos de deuda han mantenido ser “investment grade” en
los mercados financieros internacionales.
Sin embargo, debemos evitar el grave error de confundir el impacto efectivo de
las reformas de lo políticamente vistoso o “news worthy” de las mismas. Una reforma
sobre un aspecto muy sensible de la identidad nacional, puede ocupar la atención
nacional e internacional, a pesar que tenga un efecto menor en el funcionamiento de
mercados (por ejemplo, cuando por fin se hace. una reforma de jure sobre algo que ya
operaba de facto.)
Eduardo Lora del BID, construyó para los países de América Latina, hacia finales
de los 90s, un índice de reformas que tomaba en cuenta la reforma hecha en apertura
comercial, desregulación financiera, privatizaciones, reforma tributaria, y reforma
77
laboral. El gráfico XV muestra el comportamiento del índice (a mayor número, mayor
liberalización) para El Salvador y el promedio de los países latinoamericanos. Como
puede verse, El Salvador no tiene ningún comportamiento excepcional algo. Más aun, El
Salvador aparece como rezagado, y ha alcanzado al promedio de golpe en dos ocasiones,
en 1993 y en 1999. Quizás el hacer reformas en bloque y súbitamente es lo que ha dado
lugar a la sobreestimar lo reformador que efectivamente es el país.
Grafico XV: Índice de Reformas para El Salvador y America Latina
Indice de Reformas (Lora), El Salvador vs Promedio Regional
0.7
0.6
0.5
0.4
El Salvador
0.3
Regional average
0.2
0.1
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
0
Otro aspecto a tomar en cuenta es la diferencia entre el impacto esperado de las
reformas y el impacto efectivo sobre el comportamiento de mercados. Esta ha sido otra
fuente muy generosa, de frustraciones con respecto a las privatizaciones realizadas en
America Latina durante los 90s, ya sea por mala ejecución o regulación o por vacíos
institucionales y problemas de coordinación entre el sector privado y el público. El
Salvador no es la excepción. En efecto, en El Salvador, la reforma del sector eléctrico no
78
ha redundado en una caída de la tarifa que pagan las empresas. Por el contrario, el costo
de uso de electricidad ha aumentado, en gran parte por lo que parece ser un
desaprovechamiento de la capacidad hidroeléctrica del país. El costo de las
telecomunicaciones sí ha disminuido, y la variedad y calidad de los servicios ha
aumentado, pero esto ha sido así en muchos otros países. Es difícil identificar el impacto
de las reformas, pues, quizás esas mejoras en telecomunicaciones, al menos en parte, se
hubiesen dado sin apertura, como ha sucedido en Costa Rica. En resumen, no
consideramos que El Salvador sobresalga como reformador.
Una manera más directa de aprender acerca de la cercanía de El Salvador al ideal
del Consenso de Washington, es comparando su clima de negocios y de inversión con el
de países cercanos cultural, histórica y económicamente, y con el de países que son
inambiguamente considerados líderes mundiales y que por lo tanto pueden considerarse
como un ejemplo a seguir. En las tablas XIV y XV reportamos los resultados más
recientes del Global Competitiveness Report, producido por el Foro Económico Mundial,
y en el cuadro 3 reportamos los resultados de Doing Business, producido por el Banco
Mundial. En ambos casos, empresarios de todos los países responden a un conjunto
homogéneo de las preguntas concernientes a la competitividad del país, los principales
obstáculos para la conducción, expansión, creación y destrucción de negocios y de
inversiones, en el país.
El Global Competitiveness Report está dividido en doce pilares. Cada uno de esos
pilares, a su vez, están compuestos por una multitud de preguntas de distinta índole. Para
los efectos de situar a El Salvador a nivel global, la tabla XIV reporta el ranking y la
puntuación obtenida por El Salvador en cada uno de los dos doce pilares, y luego los
79
compara con el obtenido por tres países de la región, Costa Rica, Honduras y República
Dominicana, y dos países considerados líderes de competitividad, Irlanda y Corea del
Sur. Como complemento, en la tabla XV reportamos los seis factores que los empresarios
consideran más problemáticos dentro de cada país.
El primer hallazgo relevante es que El Salvador efectivamente tiene grosso modo,
un ranking relativamente alto en muchos de los pilares. Sin embargo, resaltan también
algunos en los cuales el país se encuentra muy rezagado. Por ejemplo, en cuanto al
funcionamiento de las instituciones, el primer pilar, El Salvador está prácticamente a la
par de la mucho más pobre y subdesarrollada Honduras, su vecino inmediato, y muy
distante de Costa Rica, y mucho más aún de Irlanda y de Corea del Sur. En efecto, en la
Tabla XV, crimen y robot, burocracia estatal, corrupción y políticas inestables aparecen
como cuatro de los seis principales factores problemáticos para hacer negocios.
Las tablas también indican también otros importantes aspectos en los cuales El
Salvador está bastante rezagado con respecto a Costa Rica, el líder del istmo, y con
respecto a Irlanda y Corea del Sur, líderes mundiales, y más bien cercano a Honduras y
República Dominicana. Entre estos destacan las variables de capital humano, i.e. la salud
y educación primaria, educación superior y la capacitación, así como las variables
empresariales, i.e. innovación, sofisticación empresarial y destrezas tecnológicas. Existe
consenso entre los economistas que el todas y cada una de estas variables son críticas
para la productividad y el crecimiento de los países. Nosotros, en particular, no
vislumbramos posible el despegue económico de El Salvador antes de que el país haga
muy enormes progresos en todas estas dimensiones. Precisamente, el punto central de
nuestras propuestas de política está centrado en estas áreas.
80
Existen otros aspectos en los cuales el país aparece con una calificación mucho
más aceptable, como lo son estabilidad macroeconómica, eficiencia en los mercados de
bienes y servicios y laborales e infraestructura. Sin embargo, a partir de la información
primaria, nuestras entrevistas y experiencia propia, mantenemos algunas reservas al
respecto, especialmente con respecto a infraestructura y el funcionamiento del mercado
laboral.
Con respecto a infraestructura, creemos que persisten importantes cuellos de
botella. Por ejemplo, no es sino hasta dentro de un año o dos que se proyecta que la
Longitudinal Norte esté operando. Esto significa que durante todo este tiempo, sectores
muy importantes del territorio y de la población del país no han estado bien integradas
efectivamente al país. Por otro lado, la construcción del puerto de La Unión sigue
atrasado, lo cual, entre otras cosas, traba las el flujo de bienes con el resto del mundo.
Este problema fue resaltado por los empresarios salvadoreños en las entrevistas
realizadas durante nuestra visita a San Salvador. Los empresarios resaltaban los atrasos,
costos extra y sobre todo inseguridad generados por la necesidad de exportar e importar a
través de puertos en Honduras o Guatemala.
Otros problemas importantes de infraestructura están en la forma de subinversión
en agua potable y generación de electricidad. En efecto, a partir de nuestra visita,
pudimos atestiguar la existencia de un serio problema racionamiento de agua durante la
mayor parte, en lo que parece ser vastas áreas del área metropolitana alrededor de San
Salvador. También durante nuestra visita, estaba ardiente el debate sobre las tarifas
eléctricas al sector empresarial. De lo que absorbimos de dicho debate nos quedaron dos
cosas muy en claro. Primero, que El Salvador ha dejado rezagadas importantes
81
inversiones en la generación hidroeléctrica, lo cual hace que al día de hoy genere la
mayor parte de su energía a partir de derivados de petróleo, haciendo la economía del
país más vulnerable a las fluctuaciones en el precio internacional del crudo. Segundo, hay
un serio problema de credibilidad y de estabilidad de políticas. Dicho problema fue
ilustrado por el establecimiento de un subsidio a la electricidad muy oneroso para el fisco
y la posterior eliminación del subsidio a las empresas.
82
Tabla XIV Posición relativa y puntaje en los doce pilares de Competitividad Global
Aspecto/País
Instituciones
Infraestrucura
Estabilidad Macroeconómica
Salud y educación primaria
Educación superior y capacitación
Eficiencia en el mercado de bienes
Eficiencia en el mercado laboral
Sofisticación del mercado financiero
Destrezas tecnológicas
Tamaño del mercado
Sofisticación empresarial
Innovación
Fuente: Global Competitiveness Report
El Salvador
84 (3.6)
51 (4.0)
67 (4.9)
80 (5.3)
92 (3.4)
56 (4.3)
41 (4.5)
62 (4.4)
85 (2.9)
86 (3.1)
78 (3.9)
109 (2.7)
Costa Rica
52 (4.2)
95 (2.7)
111 (4.1)
50 (5.7)
50 (4.2)
52 (4.4)
18 (4.9)
70 (4.2)
56 (3.3)
69 (3.3)
38 (4.5)
35 (3.6)
Honduras
Rep.Dominicana
89 (3.6)
107 (3.2)
75 (3.2)
79 (3.0)
71 (4.8)
91 (4.6)
92 (5.1)
102 (4.8)
96 (3.3)
99 (3.2)
87 (3.9)
100 (3.7)
61 (4.3)
86 (4.1)
81 (4.0)
108 (3.6)
98 (2.6)
64 (3.1)
94 (2.8)
63 (3.5)
84 (3.8)
87 (3.7)
101 (2.7)
106 (2.7)
Irlanda
Corea del Sur
18 (5.2)
26 (5.1)
49 (4.0)
16 (5.6)
21 (5.7)
8 (6.0)
16 (6.3)
27 (6.1)
21 (5.3)
6 (5.7)
4 (5.4)
16 (5.2)
19 (4.9)
24 (4.8)
5 (5.9)
27 (5.1)
25 (4.6)
7 (5.5)
46 (4.2)
11 (5.4)
22 (5.1)
9 (5.5)
19 (4.5)
8 (5.4)
Tabla XV Los seis factores más problemáticos para hacer negocios
Problema # El Salvador
Costa Rica
Burocracia estatal
1 Crimen y robo
2 Burocracia estatal Infraestructura
3 Educación trabajadores Inflación
4 Corrupción
Políticas inestables
5 Acceso a financiamiento Corrupción
6 Políticas inestables Acceso a financiamiento
Fuente: Global Competitiveness Report
Honduras
República Dominicana
Irlanda
Corea del Sur
Burocracia estatal
Corrupción
Educación trabajadores
Acceso a financiamiento
Crimen y robo
Regulaciones laborales
Corrupción
Acceso a financiamiento
Tasas impositivas
Regulaciones impositivas
Políticas inestables
Educación trabajadores
Infraestructura
Inflación
Burocracia estatal
Regulaciones laborales
Ética laboral
Regulaciones impositivas
Políticas inestables
Burocracia estatal
Tasas impositivas
Acceso a financiamiento
Regulaciones laborales
Inflación
83
Tabla XVI. Información por país de las facilidades para emprender un negocio
Ranking Global y específicos
Inicio de empresas
# procedimientos
Tiempo (días)
Costo (% Ing. p.c.)
Capital Min. (% I p.c.)
Negociación de Licencias
# procedimientos
Tiempo (días)
Costo (% Ing. p.c.)
Empleo de Trabajadores
Dificultad contratar
Rigidez en horas
Dificultad despedir
Indice, Rig. Emple
% Costos no salariales
Costos Despido (#
SalariosSemanales)
Registro de propiedad
# procedimientos
Tiempo (días)
Costo (% valor)
Acceso al crédito
Indice Derechos Legales
Indice Info crediticia
Cobertura Registro Púb (%)
Cobertura Registro Priv. (%)
Protección Inversionistas
Ind. Revelacion Info
Ind. Responsab. Director
Ind. Demandas Accionistas
Ind. Protec. Inversionista
Pago de Impuestos
# pagos
Tiempo (horas)
Impuesto a ganancias (%)
Impuestos laborales +
contribuciones (% salario)
Otros impuestos (%)
Imp.Totales (% ganancias)
Comercio Internacional
# documentos p. exportar
Tiempo p. exportar (días)
Costo exportar (US$/cont.)
# documentos p. importar
Tiempo p. importar (días)
Costo importar (US$/cont.)
Hacer cumplir contratos
# procedimientos
Tiempo (días)
Costo (% deuda)
Cierre de empresas
Tiempo (años)
Costo (% activos)
Tasa de recuperacion (%)
ElSalvador
CostaRica
Honduras
Guatemala
R.Dominicana
Hong Kong
Irlanda
Chile
69
115
121
114
99
4
8
33
130
9
26
73.1
112.5
113
12
77
21.3
0.0
135
13
21
59.9
27.4
128
11
26
47.3
24.9
84
9
22
31.1
0.0
13
5
11
3.1
0.0
5
4
13
0.3
0.0
39
9
27
8.6
0.0
121
34
155
197.9
120
23
178
244.2
72
17
125
634.1
167
22
235
1,142.2
74
17
214
116.1
60
23
155
21.3
20
11
185
19.8
58
18
155
128.1
76
33
40
0
24
15
79
56
40
0
32
26
116
89
40
0
43
10
105
44
40
0
28
13
106
56
40
0
32
14
23
0
0
0
0
5
37
11
20
20
17
11
68
33
20
20
24
3
86
35
74
101
88
62
24
52
37
5
31
3.6
41
6
21
3.3
78
7
24
5.8
23
5
30
1.0
106
7
60
5.1
58
5
54
5.0
79
5
38
10.2
34
6
31
1.3
48
3
6
17.2
74.6
48
4
5
6.1
52.7
13
6
6
12.7
58.0
68
3
5
20.7
13.1
36
4
6
13.3
35.4
2
10
5
0.0
64.7
7
8
5
0.0
100.0
48
4
5
26.2
33.5
107
5
2
6
4.3
158
2
5
2
3.0
147
1
5
4
3.3
122
3
3
6
4.0
122
5
0
7
4.0
3
10
8
9
9.0
5
10
6
9
8.3
33
7
6
5
6.0
101
66
224
16.0
162
43
402
19.8
160
47
424
29.6
116
39
344
2.6
139
74
286
28.6
3
4
80
18.6
6
9
76
14.2
34
10
316
18.3
17.2
0.6
29.3
6.6
10.7
11.1
14.3
20.6
9.5
2.0
5.3
0.6
12.1
2.6
3.8
3.8
33.8
55.7
51.4
37.5
40.2
24.4
28.9
25.9
68
8
21
540
11
18
540
54
7
18
660
8
25
660
103
7
20
1.065
11
23
975
116
11
19
1.052
11
18
1.177
35
6
12
815
7
13
1.015
3
4
6
525
4
5
525
20
4
7
1.09
4
12
1.139
43
6
21
645
7
21
685
54
30
786
19.2
130
40
877
24.3
124
45
480
30.4
98
28
1.459
26.5
82
34
460
40.9
1
24
211
14.5
39
20
515
26.9
64
36
480
28.6
85
4.0
9
28.4
104
3.5
15
23.1
113
3.8
15
20.3
86
3.0
15
28.1
142
3.5
38
8.4
15
1.1
9
79.0
6
0.4
9
87.1
98
4.5
15
23.8
Fuente: Doing Business, The World Bank
84
La tabla XVI muestra resultados similares pero usando la encuesta de Doing
Business. Aquí comparamos los resultados para El Salvador con Costa Rica, Honduras,
Guatemala y Republica Dominicana como países cercanos,
con Chile como líder
latinoamericano y con Hong Kong e Irlanda como países líderes mundiales. Al igual que
con el Global Competitiveness Report, El Salvador aparece relativamente bien en
términos generales.
De hecho, de acuerdo a esta encuesta, El Salvador aparece
ranqueado de 69 en el mundo, mucho mejor que Costa Rica y los otros países en la
región. Sin embargo, al igual que con la otra encuesta, hay áreas importantes donde el
país muestra debilidades.
Quizás el aspecto más notable es con respecto a la creación y destrucción de
empresas y de empleos, los cuales parecen ser muy costosos, y por lo tanto, obstaculizan
la reasignación eficiente de recursos y los incentivos a inversión. En estos aspectos, El
Salvador aparece como muy comparable a Costa Rica, país que dista mucho de ser un
dechado de virtudes por ese lado. Específicamente, notemos que el iniciar una empresa
parece ser un tarea tan engorrosa en El Salvador como en Honduras y Guatemala, mucho
más engorrosa y costos que en Costa Rica y República Dominicana, e incomparable con
Chile, Hong Kong e Irlanda.
Notemos también que también parecen haber obstáculos importantes al comercio
internacional, lo cual es consistente con lo señalado arriba. Los días que requiere exportar
está en línea con lo reportado por los países del área. Si bien supera en este aspecto a
Honduras y Guatemala, El Salvador está muy por debajo de Costa Rica, y de nuevo, no
ofrece comparación con los líderes mundiales.
Un aspecto que la encuesta sugiere y que es compatible con lo indicado por los
empresarios durante nuestras entrevistas, es la existencia de rigideces importantes para la
85
contratación de trabajadores. El aspecto más saliente es con respecto a lo costoso que es
despedir a un trabajador, pues de acuerdo a al encuesta, esto conlleva un costo de 86
salarios semanales, lo cual sólo parece ser superado por Guatemala. Algo que no es
capturado y que nos fue repetidamente mencionado por los empresarios, es la falta de una
política de aprendizaje (apprenticeship), la cual permita flexibizar los salarios a
trabajadores jóvenes e inexpertos, a la vez que provee los incentivos y condiciones
necesarios para que los empleadores quieran invertir en capacitación y entrenamiento a
sus empleados. Esto es un aspecto que retomaremos a brevedad.
En resumen, es innegable que El Salvador ha tenido logros muy importantes con
respecto a la apertura y liberalización de mercados, y que dichos logros han repercutido
favorablemente en el funcionamiento de sus mercados. Sin embargo, persisten
vulnerabilidades y debilidades importantes que, a nuestro juicio, son de un fuerte
desmedro a la asignación eficiente de recursos, a la productividad agregada, y
eventualmente, al crecimiento económico. Más aún, creemos que harían mal las
autoridades de El Salvador si abandonaran sus esfuerzos de avanzar en estas
dimensiones. Si bien estamos abogando por políticas mucho más agresivas que el
Consenso de Washington, creemos que el primer paso es completar la materia, y
acercarse a ese ideal.
Queremos cerrar nuestra evaluación del clima de negocios y de inversión con un
aspecto que revierte un interés especial en El Salvador: la dolarización. Nuestra opinión,
al igual que la de muchos otros, es que a partir del 2001, cuando El Salvador oficialmente
adoptó el dólar americano como moneda de curso legal, logró consagrar un clima de
estabilidad macroeconómica y monetaria que, entre otros beneficios, es propicia para el
crecimiento. A estas alturas, no queda ninguna duda que si bien la estabilidad macro no
86
asegura crecimiento, la falta de estabilidad fácilmente puede dar al traste con él. En el
caso concreto de El Salvador, la reducción de la inflación y la tasa de interés activa
representan una ganancia que no es para nada despreciable en su clima de negocios y de
inversión.
La dolarización viene a complementar la apertura comercial (que entre otras es
consolidada por la entrada al GATT y subsecuentemente OMC y la entrada en vigencia
de acuerdos comerciales con México, Canadá, Chile,
EE.UU. y posiblemente la
Comunidad Europea), la libertad para la entrada y salida de flujos de capital financieros,
la ausencia de restricciones a la IED, y consolida la integración comercial y financiera
con el resto del mundo. Adicionalmente, existen fuertes movimientos migratorios entre el
país y los EE.UU. que sugieren integración también en el mercado laboral.
Para muchos, sin embargo, esto representa una “camisa de fuerza” para la política
económica del país que le impide adoptar medidas que en el corto se puedan usar como
instrumentos de manejo de demanda agregada y de estabilización, y reducir la volatilidad.
Específicamente, al adoptar la dolarización, el país no cuenta con la opción de una
depreciación de su moneda. Esto limitante resulta aún más importante a la luz de
literatura reciente que argumenta que una depreciación real ha sido en muchas ocasiones
un componente clave en la aceleración del crecimiento, por periodos relativamente
largos, en varios países (Hausmann, Prittchett y Rodrik, 2005, Rodrik, 2008). Ejemplos
relevantes aquí son el éxito exportador de México luego de la crisis del tequila, el auge en
Chile a partir de su crisis de inicios de los 80s y en Argentina a partir de la crisis del
2001.
En El Salvador el tema cambiario ha generado amplia discusión, y algunos le
achacan a la dolarización el hecho que el país haya experimentado una apreciación real
87
con respecto a Estados Unidos, la cual, presumiblemente, es una de las principales
razones de una posible pérdida de competitividad del país y del estancamiento de sus
exportaciones. Con el fin de examinar el comportamiento del tipo de cambio real en El
Salvador, en el gráfico XVI, tomamos datos de índice de precios al consumidor de la base
IFS del Fondo Monetario Internacional, y graficamos el tipo de cambio real bilateral de
El Salvador con EE.UU. y otros socios comerciales. El tipo de cambio real lo definimos
como la razón de precios, convertidos a la moneda nacional de El Salvador (colones
durante 1999 y 2000; dólares americanos a partir del 2001) del país extranjero sobre los
precios El Salvador. En cada caso, dicha razón es normalizada a ser igual a 1 en 1999. El
gráfico también incluye el tipo de cambio real bilateral de El Salvador con EE.UU. en
medido con precios al productor.
En primer término, debemos notar que de 1999 a 2007, la apreciación real con
respecto a EE.UU. es relativamente pequeña, alrededor del 5% con precios al
consumidor, y mucho menor si se mide con precios al productor, menor al 1%. Por lo
tanto, la fuente principal de la apreciación real se encuentra en los años previos a la
dolarización, pues en esos años el mantenimiento de un tipo de cambio fijo se da en un
contexto donde de niveles domésticos de inflación que, aunque bajos, eran mayores que
los niveles internacionales.
En segundo término, nótese que El Salvador experimenta más bien una
depreciación real en relación a otros socios comerciales. El caso más sobresaliente es con
la Comunidad Europea, el cual resulta de la apreciación del euro con respecto al dólar
americano. Para El Salvador, este dato sugiere la importancia de acuerdo comercial en
ciernes entre Centroamérica con la Comunidad Europea, que no sólo ampliaría el
mercado de bienes, sino que ayudaría a estabilizar el tipo de cambio multilateral relevante
88
para el país. También nótese que El Salvador también experimenta una depreciación real
con algunos de sus vecinos centroamericanos, más notablemente Guatemala, su segundo
socio comercial.
Gráfico XVI: El Salvador: Tipo de Cambio Real bilateral con varios países, 19992007
Tipo de Cambio Real Bilateral, El Salvador y varios países
1.3
EE.UU. Prod
EE.UU. Cons
Euro Area
Costa Rica
Honduras
Guatemala
1.25
Valor relative a 1999 (1999=1)
1.2
Mexico
1.15
1.1
1.05
1
0.95
0.9
0.85
0.8
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Año
Lo último conlleva a una tercera observación. Es muy probable que El Salvador
hubiese experimentado una apreciación real aún si hubiese mantenido su propia moneda.
En los últimos años, países como Costa Rica (y al parecer Guatemala) experimentaron
importantes apreciaciones reales, las cuales fueron inducidas por entradas de capital, que
a su vez estaban generadas por un auge en la inversión externa directa, así como entradas
de portafolio inducidas por las bajas tasas de interés internacionales. No creemos que El
Salvador hubiese escapado a estas fuerzas con haber mantenido al colón como moneda
89
nacional. Más aún, aparte de estas fuerzas, El Salvador también tiene el factor extra de las
remeses internacionales que estarían con o sin dolarización, y las cuales son una fuerza
hacia la apreciación real.
De todas maneras, si bien le creemos a la evidencia que sugiere que una
devaluación real hubiese sido un instrumento útil para el crecimiento, no creemos factible
que al día de hoy, con revertir la dolarización se hacer factible una devaluación real, al
menos una ordenada y conducente al crecimiento. De hecho, la inestabilidad real y
percibida generada de revertir una política de esta envergadura, si bien podría generar una
devaluación, esta sería por las razones equivocadas, pues estaría inducida por la fuga de
capitales producto de la pérdida de confianza de los inversionistas en el país. Sobra decir
que esto afectaría negativamente cualquier intento de crecimiento.
El país claramente optó por ponerse la camisa de fuerza y obligarse a sí mismo a
implementar políticas que conduzcan al crecimiento de la productividad. Creemos que
esa es una estrategia correcta. Lo que hace falta, quizás, es mejor diseño y mayor
agresividad en la implementación de dichas políticas.
90
6. Instituciones y políticas de apoyo a la productividad e
innovación
Dado que una devaluación real del está fuera del menú de opciones para inducir
crecimiento económico, las políticas que directamente alienten y promuevan el
crecimiento de la productividad resultan cruciales. Ya observamos que, aunque el país ha
tenido logros importantes en lo que respecta al funcionamiento de sus mercados, todavía
tiene retos importantes, y llamamos la atención para que se prosiga en el esfuerzo por
subsanarlos. Ahora examinamos las instituciones y políticas que directamente promueven
la productividad, a través de incentivar el acceso a nuevos mercados y tecnologías y a la
innovación en general.
En 2004, en el estudio predecesor a este, Hausmann y Rodrik argumentaron que
el problema en El Salvador era el bajo nivel de auto-descubrimiento, que tal y como
explicamos arriba, es el proceso mediante el cual un país explora los bienes que puede
producir rentablemente. Con dicho dictamen, HR propusieron en el año 2004 una serie de
políticas dirigidas a enfrentar estos problemas. Al parecer estas propuestas llegaron en un
momento propicio, pues se hacían al momento en que llegaba un nuevo gobierno.
Surgieron algunos nuevos programas (FONDEPRO), se le dio un impulso político
importante a PROESA y a EXPORTA, pues la propia vicepresidenta asumió su
presidencia, y se negoció un préstamo con el Banco Mundial para fondear algunas de
estas iniciativas.
Cuatro años después del estudio y su entusiasta acogida, encontramos que es muy
poco lo que efectivamente se ha hecho. Llama particularmente la atención que los
préstamos con el Banco Mundial no recibieron aprobación legislativa y el ejecutivo no
91
buscó mecanismos alternos para financiarlos. En todo caso, nosotros consideramos que el
diagnóstico de HR estaba errado. Ellos llegan a su conclusión después de desechar
alternativas, y no testean directamente la hipótesis de bajo auto-descubrimiento. Al
contrario, nosotros indicamos que persisten serios problemas en el clima de negocios y de
inversión, y demostramos que El Salvador no muestra una baja tasa de autodescubrimiento. A pesar de que el gobierno no respondió con políticas que incentivaran
el auto-descubrimiento directamente (aparte del existente subsidio de 6% a las
exportaciones no tradicionales), en una sección anterior mostramos que las exportaciones
no tradicionales sin incluir maquila y el número de bienes exportados nuevos han crecido
a tasas muy altas, y comparables con las de países donde no se puede acusar bajo autodescubrimiento.
Aparte de los problemas señalados en el clima de negocios e inversión, nosotros
creemos que las principales debilidades de la economía salvadoreña están en dos áreas
vastas y complejas: la pasividad y timidez en las instituciones que promueven la
productividad a través del avance tecnológico y la poca capacidad de formación de
destrezas y habilidades en la mano de obra.
En esta sección nos dedicamos a estudiar la promoción del conocimiento
tecnológico, y en la siguiente, la muy relacionada tarea de la formación de trabajadores
calificados.
Para todos es claro que El Salvador se vería beneficiado si lograra atraer el
conocimiento tecnológico que no tiene pero que sí está disponible en otros países más
avanzados. Consecuentemente, el país ha activado una serie de incentivos a la IED. La
estrategia de de El Salvador es la típica de un país en desarrollo, que consiste de un
92
paquete de incentivos fiscales asociados al régimen de Zona Franca, así como la acción
de una agencia especializada en la atracción de IED.
Un aspecto que queremos recalcar pues muchas veces se pasa de lado, es que si
bien el esquema de Zona Franca puede servir de magneto a la IED, también puede
introducir sesgos negativos a la generación de encadenamientos productivos y de
derrames tecnológicos con las empresas nacionales. Esto se debe principalmente a que
los incentivos facilitan la compra de insumos de fuentes extranjeras y generalmente
mantienen las trabas para la compra de insumos locales. Con esto, se entorpece la
inserción de las empresas nacionales en la cadena internacional de producción, y hace
muy difícil que las transferencias y derrames tecnológicos se den, complicando el
despegue tecnológico originado por la IED.
PROESA es la agencia especializada para negociar y facilitar la instalación de
empresas extranjeras. Inició labores en el año 2002. Esta agencia ha enfocado su trabajo
en los siguientes sectores: electrónica, aeronáutica, software, automotriz, turismo,
agroindustria, sector médico y recientemente también la atracción de empresas que se
interesen por participar en la concesión del Puerto de la Unión. A pesar de parecer muy
competentemente administrada y de tener el espaldarazo de ser dirigida por la
Vicepresidenta de la República, nos quedó la impresión que el impacto de PROESA, por
los momentos ha sido más bien limitado, como lo muestra la modesta tasa de IED
observada en los últimos años. Un factor puede ser que es una institución relativamente
joven, y que el oficio de intermediar con empresas extranjeras es muy complejo y toma
tiempo el poder dominarlo. Por otra parte, parecen haber restricciones al nivel del
gobierno, y que a PROESA no se le ha dado el poder necesario. Las operaciones de
AEROMAN se ofrecen como una oportunidad para PROESA de ganar presencia y
93
credibilidad. Sin embargo, como argumentamos más abajo, las limitantes de otras
instituciones como INSAFORP, pueden terminar siendo una limitante para la efectividad
de PROESA.
Es claro que la innovación no ha sido la prioridad de las últimas administraciones.
Así lo indica el hecho que los recursos extra del Ministerio de Economía han sido
destinados en mayor parte orientados a otras actividades como los Censos (económico,
población, agropecuario y Encuesta de Ingresos y Gastos de Hogares para el nuevo IPC),
y otros proyectos. De hecho, a partir de un proyecto de Pro-innova con FOMIN se
planteaba crear un "Agente de Fomento Salvadoreño" en el sector alimentos, con un
presupuesto de US$9.8 millones en menos de cinco años. Sin embargo, la Asamblea
Legista no aprobó este empréstito, y el proyecto no se inició. En su lugar se creó el Fondo
de Desarrollo Productivo (FONDEPRO) y a través de esa unidad, se planteaba ofrecer
recursos. Sin embargo, en la práctica los fondos han sido muy limitados.
Un sector que resaltamos en la sección de exportaciones e IED es el sector
alimenticio pues parece ser un nicho en el que El Salvador podría posicionarse muy
fuertemente. Nuestro argumento es que el país tiene mucho margen para expandirse en el
mercado de salvadoreños en EE.UU. y que luego puede utilizar el posicionamiento en ese
mercado como stepping-stone, para luego saltar al mercado de latinos y posteriormente al
mercado americano en general.
Sin embargo, el sector alimenticio es un buen ejemplo de un sector que requiere
una fuerte dosis de colaboración entre el gobierno y el sector privado. Se necesitan
universidades que puedan graduar técnicos e ingenieros en tecnología de alimentos de
acuerdo al conocimiento y prácticas más modernas. Estas universidades también deben
tener capacidad de brindar servicios de apoyo a las empresas del sector, con laboratorios,
94
control de calidad, investigaciones especiales, etc. Se requieren consultores que puedan
trabajar con las empresas en implementar sistemas modernos de calidad, diseño y
etiquetado, así como dar certificación de niveles de calidad ISO y HCCP. El país debe
contar con un Sistema Nacional de Calidad que regule y supervise las certificaciones de
consultores que a su vez certifican la calidad de las empresas. El punto es que hay muy
fuertes externalidades porque los consumidores no solo se fijan en la marca, sino también
en el país que produce los alimentos. Por ejemplo, si una empresa exporta productos en
mal estado y se dan casos de intoxicaciones en EE.UU., eso generara una reacción
negativa de consumidores y autoridades en contra no solo de la empresa culpable, sino de
todas las demás empresas del sector en El Salvador.8
El Salvador viene trabajando desde hace varios años en fortalecer el sector
alimenticio y desarrollar las capacidades para poder exportar en grandes cantidades a los
EE.UU. En el año 2002 se lanzó el Programa Fortalecimiento de los Sistemas de Gestión
de Calidad y Seguridad Alimentaria para las Pequeñas y Medianas Empresas, convenio
No. ATN/MH-7082-ES–BID/FOMIN. El programa consisten en hacer conciencia en las
empresas de la importancia de la calidad, capacitar consultores que puedan ofrecer
servicios y certificaciones de calidad a las empresas, y subsidiar la realización de
certificaciones ISO y HCCP en un número importante de PYMES. La revisión que se
realizó en el 2004 reflejó atraso por debilidad de la unidad ejecutora (CONACYT), pero
también encontró amplio y creciente interés por el programa así como el desarrollo de
capacidades en la unidad ejecutora, consultores y empresas, por lo que sugirió que se
extendiera el programa por un tiempo más.
8
Eso le ocurrió a Chile en 1990 con las uvas, lo cual se extendió a todas sus exportaciones de frutas y más
recientemente a China, con sus exportaciones de alimentos.
95
Más recientemente se han seguido realizando esfuerzos conjuntos con el BID para
lanzar un programa integral de fortalecimiento del sector alimenticio. El país ya cuenta
con algunas bases importantes sobra las cuáles construir el tinglado de instituciones que
se requiere. El CENTA (Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal) realiza
investigación y difusión de tecnología en materia agropecuaria; la Universidad de El
Salvador ofrece la carrera de ingeniería en alimentos; la Escuela Nacional de Agricultura
(institución autónoma pública) contribuye a fortalecer la cadena de valor hacia atrás
(materia prima); FUSADES tiene un laboratorio que ofrecen análisis microbiológico para
control de los productos, y etiquetado; la UCA tiene el Laboratorio de Ciencia y
Tecnología de Alimentos de la UCA. EXPORTA tiene una fuerte campaña de promoción
de los productos alimenticios salvadoreños en los EE.UU., enfocándose en los estados de
Maryland, Virginia, New York y New Jersey. También está el programa FRUTAL ES
(IICA), FIAGRO (Fundación para la Innovación Tecnológica Agropecuaria) con su
programa Agrinnova y Agroinvierta, y FONDEPRO, que ha financiado ya algunos
proyectos de desarrollo tecnológico con pequeñas empresas en el sector alimenticio
(aunque en cantidades pequeñas). Finalmente, ya está en operación el programa
PROINNOVA, a cargo de FUSADES y con apoyo financiero del BID/FOMIN. Este
programa está dirigido precisamente a promover la innovación en PYMEs del sector
alimenticio, con miras a exportar productos étnicos a los EE.UU.
Sin embargo, es evidente que falta muchísimo por hacer. Está fuera de los límites
de este estudio detallar las carencias específicas del sistema. Precisamente el programa
con el BID está orientado a establecer un plan maestro para fortalecer el sector
alimenticio en los próximos años. Es suficiente aquí notar tres problemas evidentes.
Primero, no hay la infraestructura en las universidades para producir el recurso humano
96
en las cantidades y calidades necesarias. La capacidad actual de la UES es insuficiente y
el Departamento de Tecnología de Procesos y Sistemas de la UCA no tiene una
especialización adecuada en alimentos. Segundo, hace falta un instituto de investigación
y tecnología en alimentos que investigue sobre temas claves para la industria, apoye en
capacitación en calidad e investigación, trabaje conjuntamente con las empresas, canalice
las tesis estudiantiles hacia temas que interesan a las empresas, etc. Un ejemplo que
puede ser interesante en El Salvador es el CITA en la Universidad de Costa Rica.
Tercero, no existe todavía un clúster que articule a los diferentes actores asociados al
sector alimenticio.
Una de las recomendaciones principales de política que hacemos es precisamente
asegurar que se defina este programa y que se le dediquen los recursos humanos,
políticos y financieros necesarios para que se ejecute en forma rápida y efectiva. Este es
un caso donde se puede y debe realizar una apuesta importante de recursos. No puede ser
un programa más, que sufre los atrasos comunes de programas que se dejan a cargo de
mandos medios, y que se atrasan por falta de financiamiento o falta de liderazgo. Debe
tener la mayor atención de las autoridades más altas del gobierno y se requiere un
esfuerzo consistente en el tiempo, en particular porque el desarrollo de capacidades
humanas de alto nivel para este sector no se puede realizar en corto tiempo. Hay algunas
acciones de corto plazo (mejora en condiciones de empleo de profesores, actualización de
curriculum en coordinación con las empresas, equipamiento de laboratorios), pero hay
otras acciones de más largo plazo, como el mejoramiento de las capacidades a nivel de
las universidades, que requiere una fuerte inversión en programas de actualización para
los profesores actuales así como becas para estudiar en el exterior para futuros profesores.
97
En lugar de apuestas fuertes que con alguna probabilidad hacer diferencia para el
país como un todo, vemos que las instituciones del país parecen enfocarse en realizar una
multitud de proyectos, que si bien son interesantes y socialmente deseables, no deberían
distraer la atención y el esfuerzo central de las autoridades del más alto nivel. Por
ejemplo, el proyecto turbococina, bonos de carbono y educación, tiene por objeto
difundir el uso de las turbocinas en el país, las cuales permiten ahorra hasta un 95% de la
leña que consumen la cocinas tradicionales de leña.
Otro proyecto, es crear un
laboratorio de Biomedicina, en donde se está apoyando a un científico salvadoreño
(especialista en dicha área Dr. en Biología Molecular) con apoyo de FUSADES y otros
inversionistas salvadoreños. Estos son proyectos que parecen de alta rentabilidad social, y
por lo tanto deben ser realizados. Sin embargo, su realización jamás debe ser motivo para
sentir que ya se está haciendo lo suficiente. Estos buenos proyectos no deben constituirse
en obstáculos para que el país se tome en serio la necesidad de hacer apuestas grandes,
que
quizás
sí
puedan
hacer
mella
en
la
economía
a
nivel
agregado.
98
7. Acumulación de destrezas y habilidades
Si bien es cierto que la tecnología es uno de los principales componentes de la
productividad, también es cierto que la tecnología y cualquier otro conocimiento
productivo requiere trabajadores con las destrezas y habilidades apropiadas para que
dicha tecnología se traduzca en productividad. Por otro lado, aunque varíe la actividad
económica, la productividad depende de las calificaciones de los trabajadores a todos los
niveles, desde el gerente principal que decide el tipo de bien y la tecnología con que se
produce, hasta el trabajador que pone el cierre final en el empaque.
Es conceptualmente útil distinguir la formación de conocimiento tecnológico de la
formación de habilidades y destrezas en los trabajadores. En el primero, muchas veces es
importante el descubrimiento de conocimiento nuevo. Más aún, puede ser no rival, i.e. el
uso por parte de uno no excluye el uso por parte de otro. Por otro lado, la formación de
habilidades y destrezas pueden incluir conocimiento, que aun siendo viejo o tradicional,
resulta costoso de aprender. Por ejemplo, volar un avión o preparar un plato de cocina,
son actividades que pueden no haber variado en muchos años, pero que para poder
hacerlo bien se requiere de mucho tiempo y esfuerzo. Más aún, esas destrezas y
habilidades son rivales, en el sentido que si las habilidades de un piloto se usan para volar
un avión, no se pueden usar para volar otro. La función de producción de habilidades y
destrezas difiere de la del conocimiento tecnológico, y por lo tanto distinguirlos no sólo
es conceptualmente correcto, sino que también fundamental en la búsqueda de las
políticas acertadas para aumentar el crecimiento de un país.
99
Si bien es cierto, el conocimiento tecnológico no es rival, esto no significa que sea
un recurso libre. En efecto, para poder transplantar o reproducir dicho conocimiento a
veces requiere de inversiones costosas, pues dicho conocimiento puede estar embedded
en bienes de capital o porque requiere ser programado o instalado. Por lo tanto, sólo va a
valer la pena transplantar o reproducir dicho conocimiento en un país si es que están
disponibles los factores que son complementarios, como empresarios, administradores,
científicos y trabajadores que puedan hacer que dicho conocimiento sea productivo.
Es precisamente en este aspecto que consideramos que la economía salvadoreña
tiene una muy seria debilidad. Con la información estadística disponible, nuestra lectura
de las noticias y trabajos relacionados y nuestras entrevistas con los empresarios y
autoridades económicas de El Salvador, terminamos con la convicción que hay serios
problemas en la capacidad de formar y difundir destrezas y pericias productivas en la
población, y que este problema está a todos los niveles, tal y como ilustramos para el caso
de la industria de alimentos. Más aún, el problema no es sólo con el stock existente de
trabajadores al día de hoy, sino que también aplica con la capacidad de entrenar a las
nuevas generaciones de trabajadores.
100
Gráfico XVII. Tasa de analfabetismo estimada y proyectada en El Salvador y otros
países para la población entre 15 y 24 años, 1970-2015
Tasa de analfabetismo, población entre 15 y 24 años
40.0
35.0
El Salvador
China
Costa Rica
México
30.0
Honduras
25.0
20.0
15.0
10.0
5.0
0.0
1970
1980
1990
1995
2000
2005
2010
2015
Año
El gráfico XVII, construido con datos de UNESCO, es un reflejo de este
problema. El gráfico muestra la fracción de individuos con edades entre 15 y 24 años que
son analfabetas, i.e. que personas que no son capaces de leer o escribir una oración
sencilla en su idioma natal. Si bien este indicador sólo refleja la cola inferior de la
distribución y no indica si los individuos logran o no alcanzar algún nivel de escolaridad
y a qué edad en su vida, este porcentaje muestra una cota inferior en el flujo de
trabajadores que cada año entra a la fuerza laboral y que con mucha probabilidad no van
a formar destrezas y habilidades más allá de las más básicas. Si una persona no alcanza el
nivel más básico de escolaridad para la edad de 15 a 24 años de edad, muy difícilmente lo
101
va a lograr, y si lo hace, con contadas excepciones, logrará formar alguna pericia
tecnológica sofisticada, pues los conocimientos generales obtenidos por escolaridad
formal son fundamentales para poder conocer y llegar a dominar las habilidades y
destrezas necesarias en una profesión o actividad específica.
El gráfico sugiere que aún hoy en día, uno de cada diez nuevos trabajadores en El
Salvador es iletrado. Esta es una tasa muy cercana a Honduras (y Guatemala y Nicaragua,
no incluidos en el gráfico por simplicidad), y muy distante de Costa Rica, la cual
históricamente ha estado a la vanguardia en la región. Nótese también que si bien la
fracción ha caído consistentemente en el tiempo, El Salvador mantiene o ha aumentado
su distancia con países como México y China, que inicialmente también estaban muy
rezagados pero que sí han logrado acelerar su formación de capital humano.
Similares resultados se obtienen si se miran y comparan otros indicadores de
escolaridad, como años promedio de educación y tasas de participación en educación
primaria y secundaria. Una de las recomendaciones de política que proponemos con
mayor fuerza es continuar y aumentar los esfuerzos por incrementar la cantidad y calidad
de la educación formal del país, pues si bien, los conocimientos adquiridos en la escuela
pueden, en su mayoría, no ser directamente productivos, si son fundamentales para poder
aprender las destrezas y habilidades que sí lo son.
Algunos observadores, vg. Hausmann y Rodrik (2004), han argumentado que
capital humano, no es una limitante en el crecimiento de El Salvador pues, si así fuera, se
observaría un muy marcada pendiente en los salarios de los trabajadores en función de su
nivel de educación. Interesantemente, el recién informe de la PNUD para el 2007-2008,
encuentra que casi el 7% de los trabajadores está desempleado y que 43% está
102
subempleado, i.e., no usando sus destrezas y pericias adquiridas, y que más aún,
trabajadores con mayores niveles de educación también tienen altas tasas de subempleo.
Estos hallazgos podrían ser tomados como refuerzo de la visión de HR.
Nosotros creemos que tal conclusión no sólo es errónea sino que es peligrosísima.
La formación de destrezas y habilidades es una debilidad de la economía salvadoreña que
limita su crecimiento, y lo que explica el subempleo en individuos de relativo alto nivel
educativo son otras dos debilidades fundamentales del país. La primera es la ya explicada
debilidad en la adopción tecnológica y la innovación. La escasez de empresas que
requieran destrezas sofisticadas puede explicar por qué esas destrezas no son
demandadas. Segundo, en El Salvador hay un proceso muy débil o inexistente de
formación de habilidades productivas específicas a partir de los conocimientos adquiridos
en las escuelas formales, y por lo tanto, años de escolaridad no necesariamente reflejan
posesión de destrezas productivas.
En efecto, nuestra lectura de las estadísticas indica que la educación vocacional y
técnica es débil en el país. No estamos solos en esta percepción, la cual, entre otros,
parece ser compartida por los gestores del Plan 2021, y acogido por las autoridades del
gobierno. En dicho plan se enfatiza la educación técnica, con los llamados Megatecs, los
cuales están distribuidos en distintas partes del territorio nacional y con vocaciones
distintas, definidas por las actividades económicas de la región donde se ubican. El plan
también se propone difundir el idioma inglés y llegar a convertirse en un país con una
fuerza laboral bilingüe. Sin embargo, dicho programa está en ciernes, y sólo con el
tiempo podremos valorar sus alcances. Al día de hoy, con lo hablado con empresarios y
observadores en el país, nos quedó la impresión que todavía hay un amplio margen para
103
expandir la educación técnica secundaria. Escuchamos la preocupación por la falta de
becas que les permitan a estudiantes capaces poder financiar sus estudios. Esto merece
ser examinado con muchísima atención.
También percibimos grandes debilidades en el entrenamiento y capacitación post
y extra educación secundaria. La institución central de las actividades de capacitación y
entrenamiento es el Instituto Salvadoreño de Formación Profesional (INSAFORP), el
cual recolecta un gravamen de cada empresa y luego financia el entrenamiento y
capacitación de sus trabajadores. De nuestra entrevista con los empresarios, quedamos
con la impresión que ellos están satisfechos, y que dados los objetivos definidos de la
institución, el INSAFORP, está bien administrado y cumple con esos objetivos.
(Desafortunadamente no tuvimos oportunidad de conversar con trabajadores para
contrastar su posición al respecto.) Un aspecto que llamó positivamente nuestra atención
es que la totalidad de los programas de capacitación son impartidos por otras
instituciones, i.e. son subcontratados, y también, que las empresas son las que escogen el
programa de capacitación y entrenamiento a recibir.
Sin embargo, quedamos convencidos que el aporte de INSAFORP es pequeño en
la formación de destrezas productivas. En palabras de un empresario, el INSAFORP es
un “snack.” Las razones son variadas. Los programas de entrenamiento y capacitación
son de muy corta duración, y por lo tanto, no pueden cubrir áreas más avanzadas, pues el
nivel de complejidad requiere más tiempo. Segundo, El Salvador no dispone de una
oferta amplia de técnicos y científicos que puedan operar de instructores de programas
más avanzados. Tercero, el INSAFORP enfrenta limitantes legales que limita los
trabajadores que pueden recibir entrenamiento y capacitación y que a la larga también
104
limita el tipo e programas ofrecidos. De estas limitantes legales, la que nos parece más
restrictiva es el hecho que, con excepciones muy calificadas, sólo se pueden utilizar los
fondos que ya la empresa haya contribuido. Por lo tanto, una empresa no puede utilizar al
INSAFORP para entrenar futuros posibles trabajadores, ni individuos pueden escoger
alguno de los programas ofrecidos para capacitarse y luego buscar trabajo en algunas de
esas empresas. El efecto final es que los programas terminan siendo muy limitados y
sobre aspectos de poca monta, y no programas de uno, dos o tres años, los cuales son
necesarios para llegar a dominar los fundamentos de un oficio técnico.
En resumen, al igual que las otras instituciones pro productividad en El Salvador,
el INSAFORP nos parece una institución bien administrada, pero en exceso limitada en
sus operaciones. Una recomendación de política es expandir el rango de acción de
INSAFORP, o crear otra institución mixta o subsidiar una privada, que se encargue de
programas de formación más ambiciosos y sin necesariamente requerir que los
trabajadores ya estén afiliados a alguna empresa, ni que la empresa sólo pueda enviar a
los trabajadores para los cuales los fondos contribuidos ya cubran los costos. Dichas
operaciones deben ser dirigidas conjuntamente por el sector privado y público y
PROESA debe tener poder efectivo con el fin de promover las destrezas y habilidades
requeridas por los clusters de empresas que se intente desarrollar. Creemos que la
injerencia del gobierno en la forma de un programa de este tipo puede ayudar a resolver
un problema de coordinación en la formación de una masa crítica de habilidades y
destrezas que sean requeridas por sectores productivos emergentes en el país.
Para ilustrar lo útil que puede ser esta propuesta, consideremos una empresa
extranjera, con una tecnología avanzada que no está en el país. Supóngase que la empresa
105
está interesada en instalarse en el país, pero para que esto ocurra, es necesario contar con
una oferta mínima de trabajadores competentes, los cuales no existen en el país. Es muy
probable que la empresa no esté incentivada a financiar, al menos en su totalidad, la
formación de habilidades y de destrezas, esto debido a la posible rotación de los
trabajadores entrenados a otras empresas y a otros problemas de apropiación posterior
(problemas de hold-up), como por ejemplo, subir las demandas salariales y apropiarse de
un monto mayor del excedente productivo. Debido a esto, dicha empresa no se movería
nunca a un país donde no esté formada ya la fuerza laboral necesaria.
Sin embargo, es posible que el país como un todo se vería beneficiado de recibir a
dicha empresa, en parte por los mayores salarios que pagaría, y, en parte por la
posibilidad de consolidar un cluster de empresas nacionales y extranjeras alrededor de
dicha empresa, y que dicho cluster aumente la productividad agregada del país. Si el país
tuviese la capacidad de participar o subsidiar en la formación de destrezas y habilidades
de sus propios trabajadores, es muy posible que se encuentre una posición en la cual tanto
la empresa como el país como un todo ganen. De ser así, la empresa con ayuda del
gobierno y otras instituciones del país, entrenarían trabajadores locales, y eventualmente
el cluster se consolidaría en el país. Nótese que en el proceso, el conocimiento se
transferiría de los extranjeros a los nacionales, y parte de este se podría difundir, quizás
sobre el tiempo, a otras empresas y sectores de la economía.
Creemos que un caso parecido al descrito anterior es el interés de AEROMAN de
expandir sus actividades. Para el país esto se vislumbra como la oportunidad de crear un
cluster de aeromantenimiento y reparación de aviones usando a AEROMAN como
empresa ancla (al igual que INTEL y el cluster de equipos de microelectrónica y software
106
en Costa Rica). Sin embargo, para que esto se materialice, es necesario expandir la oferta
laboral competente de técnicos en aeromantenimiento. Obviamente, de no ser posible
generar esa oferta laboral, AEROMAN no se expandiría, al menos no en el país.
Si bien es cierto que el problema de rotación ex-post a otras empresas es mucho
menor para AEROMAN que para los call-centers, pueden existir otros problemas de
abuso posterior, y aunque no es cien por ciento seguro, es posible que AEROMAN no
invertiría en formar destrezas y habilidades de no existir algún tipo de participación del
gobierno. De hecho, fuimos informados que AEROMAN, Ministerio de Economía y
PROESA, buscaron la manera que INSAFORP cubra parte de una beca para técnico en
aeromantenimiento. Al parecer, la colaboración de INSAFORP se dificultó, pues requiere
aprobación de la Junta Directiva para entregar financiamiento por encima de los aportes
de la empresa.
Entendemos que ese mismo dilema se presentó para las empresas de call center,
que requerían una masa de trabajadores bilingües, una inversión que sí está plagada de
problemas de rotación ex post a la inversión. Tanto en el caso de AEROMAN como en el
de los call centers, es la dificultad de la Junta Directiva de INSAFORP para proveer el
financiamiento era poder demostrar si, respectivamente, formar técnicos en
aeromantenimiento o volver a los trabajadores bilingües tiene una tasa de retorno mayor a
la de los programas que ya se están financiando. Nuestra impresión es que sí, pero al
igual que los personeros de PROESA, nos resultaría muy difícil poder documentarlo.
Independientemente de este o el otro caso, es muy claro que ni a través de INSAFORP ni
de ninguna otra institución, el país cuenta con mecanismos para participar activamente en
la formación de destrezas y habilidades nuevas que puedan atraer a empresas extranjeras
107
y formar empresas nacionales, especialmente en actividades nuevas, que tengan el
potencial de dar el golpe de timón que El Salvador requiere en su productividad. Por eso
consideramos fundamental nuestra propuesta de expandir los objetivos y medios de
INSAFORP o de crear institucionalidad nueva que lo complemente.
Finalmente, queremos mencionar los programas formales de entrenamiento a
nivel interno de las empresas y la figura del aprendizaje (apprenticeship). Al igual que en
el resto de América Latina, dichas instituciones son muy débiles o simplemente
inexistentes. Creemos que esta es una debilidad importante, debido a que mucho del
conocimiento productivo o know-how, es “tácito”, y por lo tanto, para aprenderlo y
dominarlo se requiere de interacción continua y persistente entre el receptor (aprendiz)
con un trabajador experto que ya lo posea. Por lo tanto, este tipo de conocimiento
requiere de la participación voluntaria y consciente de ambas partes. Una gran variedad
de fricciones y fallas de mercado como restricciones de crédito, selección adversa, riesgo
de abuso (ex post hold-up y acción escondida) y otros pueden dar lugar a que el nivel de
transacciones a partir del cual se transfiere este tipo de conocimientos sea muy bajo. En
estos casos, políticas como la flexibilización temporal de salarios mínimos y de despidos,
así como el subsidio temporal de los programas de entrenamiento a trabajadores nuevos,
si fuesen bien diseñados, podrían aumentar la tasa de crecimiento de un país al aumentar
la tasa de formación de destrezas y habilidades y de transferencia de know-how.
Creemos que para el caso de El Salvador, este tipo de esquemas puede ser una
parte importante de sus políticas de crecimiento de la productividad, en especial en su
política de atracción de empresas extranjeras. Es decir, no sólo proponemos que el
gobierno tenga la capacidad de decidir si colabora en los programas de entrenamiento que
108
las empresas contraten con terceras instituciones, vg. AEROMAN con la Universidad
Don Bosco, sino que también se estudie la posibilidad de subsidiar en la formación de
trabajadores al nivel interno de las empresas. En particular, recomendamos el análisis de
los esquemas utilizados por países como Corea del Sur y de Irlanda al respecto.
8. Una política para la repatriación de salvadoreños
Durante nuestra visita a El Salvador y en nuestra lectura de documentos recientes
sobre su economía, nos encontramos con una preocupación constante por el efecto de
“Enfermedad Holandesa” de las transferencias. Nuestra visión es aunque las remesas
están íntimamente ligadas a la apreciación real, estas no deben verse como un mal al cual
haya que atacar. Más bien creemos que se debe buscar complementar dichas remesas con
la transferencia de destrezas, habilidades y know-how, que la población salvadoreña haya
adquirido en EE.UU. y que puede ser útil en ampliar la reducida base empresarial del
país, especialmente en los sectores populares de donde los emigrantes provienen.
Las remesas son el producto de esfuerzos ingentes y en algunos casos muy
dolorosos de salvadoreños que buscaron mejores condiciones de vida, y que con enviar
remesas a sus familiares buscan que éstos también vivan mejor. En este sentido, las
remesas son las consecuencias dinámicas de la baja productividad de El Salvador, pues si
el país hubiese sido más productivo, menos salvadoreños hubiesen emigrado. Si las
remesas inducen a una apreciación real es por que están incrementando la demanda
interna de bienes no-transables más que la oferta de éstos. Si las remesas fueran usadas
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para financiar proyectos de inversión que aumenten la capacidad productiva de notransables, su precio relativo más bien disminuiría, y con eso, el tipo de cambio real
caería. Por lo tanto, el impacto negativo de las remesas sobre el tipo de cambio real en el
fondo se debe a un problema de baja productividad, pues al no haber proyectos rentables,
las remesas son consumidas y no invertidas.
También vale considerar que las remesas son recibidas en los sectores más
populares del país. Como señalamos anteriormente, quizás han contribuido muy
significativamente en la reducción de pobreza. Para un país con la dimensión de
problema en crimen y violencia como El Salvador, las remesas quizás han ayudado a
contener estos problemas, lo cual, entre otros beneficios, ha permitido que el clima de
negocios y de inversión no se haya deteriorado aún más.
En fin, creemos que mal haría el gobierno de El Salvador si buscara restringir las
remesas, ya sea mediante impuestos, encajes u otros mecanismos. Para los efectos del
crecimiento del producto interno del país, creemos que más bien los esfuerzos deben
dirigirse hacia la atracción de los conocimientos productivos, tecnológicos y de mercados
de salvadoreños o descendientes de salvadoreños que viven en EE.UU. En nuestra
presentación en FUSADES se nos recalcó el hecho que la base empresarial de El
Salvador es muy estrecha, y que un efecto de primer orden para el crecimiento del país
sería el poder ensancharla.
Creemos que el país tiene una oportunidad interesante si lograra atraer a muchos
de los emigrantes salvadoreños. En muchos casos, estos son individuos que así como
conocen la cultura y otros aspectos de El Salvador y que tienen familia y amigos ahí,
también tienen contactos, conocimientos culturales y de mercados en EE.UU. que sólo
110
viviendo ahí se pueden lograr. Nuestra propuesta no es necesariamente buscar repatriar
físicamente a las personas, sino lograr hacer uso de su know-how en las actividades
productivas del país. Esto puede hacerse de muchas formas, como facilitando la
importación de bienes desde El Salvador, facilitarles las creación de negocios o el
establecimiento de unidades de producción, así como el retorno de ellos y sus familias al
país. Recomendamos examinar las políticas implementadas para la atracción de sus
nacionales, por otros países con una población emigrante importante, como Polonia e
Irlanda.
En ningún momento estamos proponiendo una política selectiva de repatriación,
lo que proponemos es explorar la creación de un portal de negocios del gobierno de El
Salvador con sus emigrantes. Al igual que EXPORTA coordina campañas de
acercamiento de los productores salvadoreños con los consumidores salvadoreños en
EE.UU., así creemos que el gobierno puede iniciar una campaña, dirigida a los
salvadoreños que se hayan posicionado bien en EE.UU., ya sea como empresarios
independientes o como trabajadores para explorar posibilidades de negocios. Al igual que
PROESA tiene departamentos especializados a la atracción de call-centers y aeronáutica,
también podría haber una sección especializada en los negocios de salvadoreños en el
exterior.
Para finalizar, es importante notar la relación entre los problemas discutidos en
estas últimas dos secciones. Por un lado notamos una debilidad en la formación de
habilidades específicas a sectores con alto potencial de crecimiento, y por otro lado
notamos la gran cantidad de salvadoreños residentes en los EE.UU. que han podido
acumular destrezas importantes. Es obvio que existe una oportunidad para ligar estas dos
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dimensiones de la realidad salvadoreña, de modo que exista la posibilidad de atraer
trabajadores nacionales residentes en los EE.UU. para que ayuden a solventar las
necesidades laborales y de conocimiento que existen en el país.
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