Artículo-EBEP-INAP cuenca

EL
ESTATUTO
BÁSICO
DEL
EMPLEADO
PÚBLICO: ANÁLISIS PARA LAS ENTIDADES
LOCALES DESDE LA PERSPECTIVA DE LA
GESTIÓN DE RECURSOS HUMANOS.
J. Javier Cuenca Cervera1 y Juan Fernando Fariña Guillén2
SUMARIO
1. INTRODUCCIÓN
2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE RECURSOS HUMANOS
A.
B.
C.
D.
E.
F.
Marco normativo y gestión de personal
La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas públicas de personal
La referencia al enfoque de competencias en la GRH
La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético
El rendimiento como objeto de la gestión
La profesionalización de la Dirección Pública
3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL EMPLEO PÚBLICO
A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de “Consolidación de Empleo
Temporal”
B. La mejora técnica de los procesos de selección.
C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal
D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones de empleo en el
ámbito público
E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva Negociación Colectiva
4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL: LAS FUENTES
REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO
5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A ACOMETER EN LAS
ENTIDADES LOCALES
6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1
Licenciado en Ciencias Políticas. Graduado Social. Jefe del Servicio de Recursos Humanos del Consorcio
provincial de Bomberos de Valencia.
2
Licenciado en Derecho. Graduado Social. Consultor de Administraciones Públicas.
1
1. INTRODUCCIÓN
La promulgación de la Ley 7/2007, de 12 de abril (BOE del 13) por la que se aprueba el
Estatuto Básico del Empleado Público (en lo sucesivo, EBEP) pone fin en su mayor
parte y en lo que a las Entidades Locales respecta, de casi veintitrés años de vigencia de
la Ley de Medidas de Reforma de la Función Pública de 1984, una ley pretendidamente
parcial pero de profundo impacto en nuestro modelo de empleo público. El nuevo texto
legal deroga también la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964 (también en su
mayor parte y en lo que a la esfera local atañe). Contamos ahora con un marco único
regulador del empleo público en sus diversas fases (nacimiento, desarrollo, derechos y
deberes, extinción, participación), dando así cumplimiento al mandato constitucional
(art. 103.3 CE) y que al tiempo, es de aplicación a todas las instituciones
administrativas. Es también un cambio de calado como se verá a continuación.
El EBEP supone la plasmación legislativa de un proceso iniciado en 2004 con la
constitución de la Comisión de Expertos para el estudio y preparación de un Estatuto
del Empleado Público (Orden APU/3018/2004, de 16 de septiembre), así como de un
amplio proceso de concertación con los agentes sociales (concluido con la Declaración
sobre el Estatuto Básico del Empleado Público de 13 de junio de 2006, suscrita por los
sindicatos más representativos, UGT, CCOO y CSI-CSIF).
Se inicia ahora el proceso de puesta en práctica de la Ley, que supone un importante
refuerzo a los procesos de modernización administrativa.
De las perspectivas de
análisis posibles este trabajo va a privilegiar un enfoque útil para los administradores
públicos en la esfera local: el centrado en la gestión, para lo que en enfoque va a ser
“tematizado” en torno a los aspectos conceptuales mas innovadores o problemáticos en
el ámbito del personal local, no tanto en el análisis individualizado de los preceptos de
la norma. Desde este parámetro el artículo se divide en tres partes diferenciadas: a) la
caracterización del Estatuto desde la gestión de recursos humanos; b) el tipo de
problemas abordados y las estrategias de solución que se proponen y finalmente, c)
cómo queda tras el EBEP el sistema normativo que regula el Empleo Público Local.
2
2. LA MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE
RECURSOS HUMANOS
No pocos proyectos de modernización en los sistemas administrativos desarrollados se
han fundado en lo que las ciencias sociales han denotado como movimiento
gerencialista u orientación proveniente de la llamada “Nueva Gestión Pública” (NGP).
Una lectura apresurada del EBEP podría hacerse en este sentido: procesos de evaluación
del desempeño, función directiva, las llamadas al modelo de competencias, el
dimensionamiento, ... Sin embargo, una lectura menos apasionada da pie a refutar en
gran parte esta lectura, al menos en exclusiva y a postular que una lectura templada del
Estatuto lo sitúa como más próximo a visiones de lo que se han dado en llamar
“Orientación de Servicio Público”(Brugué, 1994), de carácter “neopúblico” (Ramió,
2002) o de tipo “servicial” (Echebarría, 2000). Esta visión del proceso de reforma es
palpable en aspectos tales como la democratización de las relaciones de empleo en el
ámbito público por la vía de la potenciación de la negociación colectiva, y
especialmente, en el reforzamiento de los valores del trabajo en la Administración,
aspecto de interés para el ciudadano y principio justificativo por tanto de la peculiaridad
del marco jurídico y su transversalidad en todas las relaciones de servicio en la
Administración, incluyendo también al personal laboral. Por tanto, no cabe
apresuradamente, la inclusión de la nueva ley en visiones “modernizantes” sino
teniendo en cuenta su postura intermedia en lo que a visión reformista atañe, entre las
técnicas de gestión y la participación de todos los actores, sin perder de vista a los
ciudadanos, propietarios del sector público. No poca de la novedad de la reforma legal
habría que basarla en la insistencia del texto en modernizar la gestión de las personas en
la Administración.
A. Marco normativo y gestión de personal
Los objetivos de la gestión pública de recursos humanos, fijados en la propia Ley son
atraer los profesionales que la Administración necesita y estimularlos para cumplir sus
cometidos, mediante la formación y las oportunidades de carrera. No son objetivos
alcanzables solamente mediante la aplicación de la legislación, sino mediante la
profesionalización de las políticas de personal. Un cambio legal, per se no modifica las
prácticas de gestión vigentes. Sí es su cometido como la propia exposición de motivos
reconoce, crear el marco normativo que estimula dichas prácticas, y en especial que
3
“garantice la selección y la carrera sobre la base del mérito y la capacidad y
establezca un justo equilibrio entre derechos y responsabilidades de los empleados
públicos ” (exposición de motivos, EM). La responsabilidad del buen gobierno en
materia de empleo público corre a cargo de la esfera política de decisión, de su
capacidad de poner en práctica procesos modernos de gestión y de los propios agentes
sociales y empleados públicos. El Estatuto establece – y no es poco – las reglas (los
principios, instrumentos y valores) para una gestión objetiva, racional y flexible,
eficiente y equitativa, parámetros sobre los que evaluar el grado de cumplimiento de la
política de recursos humanos, pero parafraseando a Crozier, no se cambia el Estado por
decreto: hay que invertir en capacidades de dirección y gestión.
B. La insistencia del legislador en la eficacia de las políticas
públicas de personal
El contexto social y político que ha presenciado la promulgación del EBEP es muy
diferente al existente en agosto de 1984, cuando se publicó en el boletín oficial la Ley
de Medidas de Reforma de la Función Pública (Ley 30/1984, de 2 de agosto). La
estructura administrativa es diferente, con sus tres niveles de gobierno asentados, con la
existencia de arenas políticas propias, autonómicas y locales y con sus problemas de
gestión propios y asimismo con interlocutores sindicales consolidados. Uno de los
objetivos presentes en la Ley es el anticipado en el propio Informe de la Comisión de
expertos de abril de 2005: ninguna Administración puede funcionar correctamente si
carece de una estrategia adecuada de gestión de su personal y de los medios necesarios
para alcanzarla (2005 :75). Pues bien, en lo que a las Entidades Locales respecta esto
se reconoce ampliamente en tanto que gobiernos locales con responsabilidad sobre el
funcionamiento de su administración (art. 2.1 EBEP) y por tanto con un ámbito propio
de responsabilidad en la materia. Es una llamada al diseño e implantación de la gestión
estratégica de recursos humanos por las siguientes razones:
1. Por cuanto reconoce la especificidad organizativa, la diversidad de situaciones
posibles e incorpora el conocido postulado directivo de la contingencia
organizativa. “Cada Administración debe poder configurar su propia política
de personal, sin merma de los necesarios elementos de cohesión y de los
instrumentos de coordinación consiguientes”. Es el reconocimiento explícito de
4
la autonomía organizativa en materia de personal de cada Gobierno Local, cada
uno con sus propios problemas y necesidades de gestión de personal, por lo
demás el propio legislador reconoce esta diversidad local. (exposición de
motivos). Justamente gran parte de la práctica directiva en esta materia consiste
en establecer las prioridades estratégicas propias, la agenda de la organización
en recursos humanos, doblemente coherente, con los objetivos institucionales y
entre sí. Esta especificidad y reconocimiento de la autonomía en materia de
personal local no puede tampoco ser desconocida tampoco por el legislador
autonómico (art. 3.1 del EBEP). No son iguales por ejemplo, aquellos
municipios que han propiciado una estructura descentralizada (en forma de
patronatos u organismos autónomos) o los que han externalizado de forma
significativa la provisión de servicios públicos que los que podríamos calificar
de municipios estándar. O aquellos con una problemática estacional derivada de
su carácter turístico, por poner otro ejemplo.
2. La ley insiste en la planificación como piedra angular de la gestión de recursos
humanos, al punto de constituirse en fundamento de actuación de las
Administraciones en materia de empleo público (art. 1.3.f), base de la posterior
evaluación -rendición de cuentas- en esta materia, también principio de
actuación (art. 1.3.i). Como es sabido, en recursos humanos, operar con visión
estratégica tiene dos acepciones (Cuenca, 2006). La primera y más usual toma
como principal objeto el dimensionamiento, la determinación cuantitativa de los
efectivos en un horizonte temporal dado: la planificación de plantillas. como
sistema a partir del cual derivar los sistemas de gestión (selección, carrera,
formación). Pero también, con la expresión estratégica aplicada al ámbito de la
gestión municipal de recursos humanos se designa un concepto: la formulación
explícita de una política de personal, la concreción de un proyecto para la
función de recursos humanos. Para el EBEP (art. 69.1), la planificación tendrá
como objetivo al eficacia en la prestación de los servicios y la eficiencia en la
utilización de los recursos ¿cómo? Mediante la dimensión de los efectivos, su
mejor distribución, formación, promoción y movilidad. La gestión empieza por
saber si faltan o sobran efectivos y dónde. Este planteamiento es posible si (art.
69.2) la Administración “ordena” sus recursos humanos analizando sus
necesidades de modo objetivo (análisis de puestos y elaboración de perfiles) y
5
luego contrasta las mismas mediante un inventario de recursos humanos. En
definitiva, gestionando en lógica organizativa (Cuenca, 2004). ¿Qué significa
gestionar con lógica organizativa? Tomar como base de la estrategia de recursos
humanos la demanda de servicios públicos a partir de la oportuna reflexión
estratégica previa, sistematizada en el plan de actuación municipal (PAM) o plan
de mandato (las políticas y programas ofrecidos), parámetro con el que comparar
la oferta de recursos humanos (el inventario actualizado de los conocimientos,
destrezas, aptitudes y potencial de nuestros empleados públicos, mediante un
eficaz Registro de Personal).
3. El tercer aspecto que hace presente los elementos de la gestión estratégica es la
coherencia, lo que en sentido amplio puede denominarse la gestión integrada.
Una vez conocidas las necesidades de los servicios es cuando tiene sentido
sistematizar la política de recursos humanos mediante relaciones de puestos de
trabajo u otros instrumentos organizativos similares, que incluyen, entre otros
aspectos: denominación de los puestos, grupos de clasificación, cuerpos o
escalas, sistemas de provisión y retribuciones complementarias (art. 74 EBEP).
La RPT sigue siendo el elemento rector en materia de ingreso, provisión,
formación y política retributiva. No hay que olvidar que el modelo de empleo
público sigue siendo mixto, con primacía del puesto de trabajo y sus
instrumentos de gestión, pero además de la vertiente objetiva, la subjetiva sigue
presente, a efectos de agrupación en cuerpos, escalas, especialidades u otros
sistemas que incorporen competencias, capacidades y conocimientos comunes,
con fines de selección (art. 75.1) si bien ciertamente algo más desdibujada que
con la LFCE.
C. La referencia al enfoque de competencias en la GRH
El EBEP de modo tangencial introduce algunas referencias del término “competencias”
sin que se defina de modo explícito el concepto. Así, en la exposición de motivos se
hace una primera referencia al “desarrollo de las competencias” como eje del modelo
de carrera horizontal. De otro lado, en el artículo 75.1 la “competencia” es definida
como parámetro a tener en cuenta en la selección, junto con las capacidades y
conocimientos. Un enunciado que proporcionaba algunas pistas del significado del
6
término para los redactores del proyecto de ley se encuentra en el antiguo artículo 29 del
segundo borrador elaborado en el seno del MAP (noviembre de 2005), quien se refería
a los “patrones de competencias técnicas comunes” como base para agrupar puestos de
trabajo con el fin de racionalizar la selección. Visto que se carece de una caracterización
normativa habrá que recurrir a la definición psicosocial del concepto, en especial
teniendo en cuenta que muy probablemente el sentido directivo del concepto va en línea
con el Informe de la Comisión (página 86) que habla, de modo más preciso, de “perfil
de competencias”, ligando técnicamente el concepto a la profundización de la gestión
de recursos humanos basada en los puestos de trabajo3.
Como es sabido, para que una organización cumpla sus fines necesita una estructura
interna, una división del trabajo en unidades y puestos de trabajo que realicen las tareas
y cometidos en que se ha dividido el trabajo. Éstos puestos (posiciones objetivas) son
ocupados por personas con un determinado perfil (conocimientos, experiencia,
aptitudes) que cumplen los roles asociados a los puestos de trabajo. Disponemos por
tanto de dos herramientas de gestión: descripciones de puestos y perfiles profesionales.
En esto se basa, fundamentalmente, la moderna dirección de recursos humanos. En el
ámbito público no otra cosa constituyen las Relaciones de Puestos de Trabajo.
Pues bien, se ha puesto de manifiesto la insuficiencia del modelo. La posesión de unos
determinados rasgos aptitudinales no garantiza el desempeño eficaz, per se, del puesto
de trabajo. El razonamiento verbal, lingüístico o las aptitudes en materia de clasificación
u ordenación, por ejemplo, no predicen siempre un rendimiento adecuado en el personal
administrativo. La aptitud visual, memorística, la rapidez perceptiva o determinados
rasgos de personalidad no nos garantizan que seleccionemos los mejores bomberos, por
poner otro ejemplo. El modelo teórico que sustenta la gestión - suponiendo una
aplicación rigurosa de la misma y que no se limite a la comprobación formal de
conocimientos -se ha revelado como notoriamente insuficiente en los ámbitos público y
privado. No siempre existe una correlación demostrable entre rasgos/aptitudes y
rendimiento adecuado en el puesto de trabajo. Al tiempo, la formación se ha revelado
3
Por cierto, que este mismo anteproyecto del MAP, de noviembre de 2005 contenía, en su artículo 27.2
una definición de “puesto de trabajo”-posteriormente desaparecida- conceptuado como el “(...) conjunto
de funciones, tareas u otras responsabilidades encomendadas por las organizaciones administrativas a
cada empleado para cuyo desempeño sean exigibles determinados méritos, capacidades y experiencia
profesional.”
7
como demasiado teórica y alejada del lugar de trabajo. Tampoco es fundamento técnico
que permita el crecimiento en los puestos de trabajo, en su desarrollo para sus titulares.
Así las cosas, los perfiles de competencias no son otra cosa que la incorporación, en el
requerimiento de desempeño de los puestos, de otros aspectos que complementan las
habituales definiciones en términos de formación, títulos específicos u experiencia. El
perfil recoge así otros aspectos: un conjunto de comportamientos operativos,
observables, causalmente relacionados con desempeños eficientes en un trabajo.
Teniendo en cuenta que hay multitud de definiciones posibles (funcionales y
conductistas) en este trabajo se ha optado por una definición tributaria de la actual Ley
Orgánica 5/2002, de 19 de junio, de las Cualificaciones y la Formación Profesional, que
fija un Sistema Nacional de Cualificaciones y un Instituto Nacional de las
Cualificaciones (INCUAL) y que actualmente está procediendo a fijar las competencias
técnicas de cada profesión, basada en determinados saberes prácticos.
D. La positivación de los referentes de conducta: el Código Ético
Como es sabido, en punto a las obligaciones de los funcionarios locales el artículo 144
del TRRL constituye el precepto básico en la materia, al disponer que “Los funcionarios
de Administración Local tienen las obligaciones determinadas por la legislación sobre
función pública de la correspondiente Comunidad Autónoma, y, en todo caso, las
previstas en la legislación básica del Estado sobre función pública.” Ello no obstante,
la mayor parte de las Comunidades Autónomas se remiten a los deberes genéricos
establecidos por el Estado, con lo que nos encontrábamos con la paradoja de que había
que remontarse a una norma preconstitucional, la LFCE de 1964 para encontrar los
preceptos (valores) que orienten el comportamiento de los funcionarios públicos, en sus
artículos 76 a 81. La otra paradoja es la carencia de una sistematización “en positivo” de
cuáles son las conductas profesionales de los servidores públicos. Había que hacer una
lectura “en negativo”, entresacando los deberes del catálogo de conductas prohibidas
por el ordenamiento jurídico, los tipos sancionadores, las obligaciones de hacer, cuyo
incumplimiento constituye el ilícito disciplinario, (las Faltas asociadas a su
incumplimiento), del artículo 29 de la LMRFP. Era un campo dejado de lado cuando en
otras latitudes ponían en valor los aspectos éticos del trabajo en la Administración,
8
como pone de manifiesto la difusión de los principios popularizados por el Informe
Nolan en Gran Bretaña.
Con el EBEP se aborda esta cuestión, afrontando por vez primera una regulación
general (común a funcionarios y laborales) de los deberes básicos de los empleados
públicos, fundados en principios éticos y reglas de comportamiento, que orientan a su
vez el fundamento de la potestad disciplinaria. Ahora se dispone de una importante
herramienta para estimular conductas profesionales adecuadas al interés público, entre
ellos:
objetividad,
confidencialidad,
integridad,
dedicación
al
neutralidad,
servicio
responsabilidad,
público,
transparencia,
imparcialidad,
ejemplaridad,
accesibilidad, eficacia y honradez entre otras. Importa dejar constancia que en términos
prácticos, el artículo 52, que establece el denominado “Código de Conducta” parece
fijar los valores,4 el 53 titulado “principios éticos” es el propiamente ético (enunciar
reglas de decisión ante situaciones ambiguas o de discrecionalidad) y finalmente, el
artículo 53 procede a enunciar un repertorio de comportamientos prácticos, ciertamente
pormenorizados. En cualquier caso constituye una “infraestructura ética” que permite
abordar lo que propiamente constituye esa cultura de lo público a la que se refiere el
EBEP y que requiere su consideración en los procesos de formación y de socialización,
muy especialmente para los cuerpos superiores.
G.
El rendimiento como objeto de la gestión
De lo expuesto hasta se ahora se evidencia que el EBEP está lejos de situarse en un
plano meramente formal. Busca proporcionar herramientas de gestión, orienta sobre
comportamientos, exige eficacia y, como se verá, trata de afrontar algunos problemas
del modelo español de empleo público. Esto es palpable también en la atención prestada
a la noción de “desempeño” como eje de la carrera y la promoción profesional, del
mantenimiento de los puestos de trabajo y como factor de motivación. El muy
importante artículo 20 (de eficacia demorada, a tenor de su disposición final cuarta,
dos), titulado “evaluación del desempeño” incluso se aproxima a una definición, cuando
lo conceptúa como el “(...) procedimiento por el que se mide y valora la conducta
profesional y el rendimiento y el logro de resultados.” No cabe duda de que la
4
Las “creencias o convicciones acerca de lo que es bueno o malo” y que orientan el comportamiento de
las personas. Miguel Beltrán, en Diccionario de Sociología. Madrid. Alianza. 1998.
9
implantación de los sistemas de evaluación, con su proyección en aspectos como “la
continuidad en el puesto de trabajo” (art. 20.4) y en la carrera horizontal (art. 20.5) se
va a convertir en uno de los temas a abordar en la agenda de la política de personal,
teniendo en cuenta que el diseño del concreto sistema, de las normas que fijen los
criterios y mecanismos generales son objeto de negociación obligatoria (art. 37.1.d).
Otra referencia, no precisamente menor, a la cuestión del rendimiento, la encontramos
en el artículo 52, a cuyo tenor “los empleados públicos deberán desempeñar con
diligencia las tareas que tengan asignadas”, y que debe complementarse, a su vez con
lo que podría denominarse como un intento de atenuar la visión defensiva del puesto de
trabajo: “las Administraciones Públicas podrán asignar a su personal funciones, tareas
o responsabilidades distintas a las correspondientes al puesto de trabajo que
desempeñen siempre que resulten adecuadas a su clasificación, grado o categoría,
cuando las necesidades del servicio lo justifiquen sin merma en sus retribuciones” (art.
73.2)5. Es en esta línea de refuerzo de las potestades públicas de dirección de la tarea en
el que ponderar el “fundamento de actuación” del artículo 1.2.j: “la jerarquía en la
atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas” ,aspecto éste ajeno a la
negociación, por entrar dentro de los “poderes de dirección y control propios de la
relación jerárquica” (artículo37.2.d).
H.
La profesionalización de la Dirección Pública.
El Estatuto recoge como novedad, inédita hasta la fecha, una regulación del personal
directivo. Frente a visiones críticas hacia la figura, la pregunta debiera ser más bien,
cómo en un ámbito como el administrativo, con un importante volumen de servicios y
personal era posible que la responsabilidad de la gestión no fuera atribuida a
administradores profesionales. A no ser que se efectúen lecturas interesadas que, o bien
confunden función directiva con atribuciones burocráticas o bien contraponen
interesadamente responsabilidad por la gestión (plano administrativo) con la
legitimación y la rendición de cuentas democrática (“accountability”) plano político.
El caso es que, por fin, una figura clásica en las iniciativas de modernización de las
Administraciones Públicas de los países avanzados (Senior Executive Service en Gran
5
Longo, F. en: II Congreso de Recursos Humanos en las Administraciones Públicas. Vitoria. Junio 2006.
10
Bretaña y Australia, Dirigenza en Italia) se contempla, bien que ambiguamente, en
nuestro ordenamiento del empleo público. Para el legislador, “(...) el personal directivo
está llamado a constituir en el futuro un factor decisivo de modernización
administrativa, puesto que su gestión profesional se somete a criterios de eficacia y
eficiencia, responsabilidad y control de resultados en función de los objetivos” (EM).
La necesidad de que esta figura fuera reconocida de modo explícito, con un estatuto
propio fue una de las aportaciones más relevantes del informe del grupo de expertos
(2005, :69-74). En el informe se apostaba claramente por una “clase de personal”
diferenciada, formulación que ha estado en la base de alguna confusión. Así, el Proyecto
de Ley remitido por el Congreso de los Diputados al Senado (Boletín Oficial de las
Cortes Generales nº 85, de 2 de enero de 2007) citaba al personal directivo como una
“clase” diferenciada de personal (apartado 2.e, del artículo 8º), clasificación
posteriormente desaparecida en el texto aprobado definitivamente por el Congreso. El
Diario de Sesiones recoge la enmienda del propio Grupo Socialista en la que se afirma
que el directivo será funcionario o laboral, pero no una clase de personal diferenciada.
i.
Así las cosas, el artículo 13 del EBEP se limita a enunciar una definición
somera, cercana a la tautología (“es personal directivo el que desarrolla
funciones directivas profesionales”) y a prever que serán las Comunidades
Autónomas (y el Gobierno para la Administración General del Estado) quienes
establecerán el “régimen jurídico específico” y los “criterios para determinar
su condición”.
11
3. EL ABORDAJE DE ALGUNOS PROBLEMAS REALES DEL
EMPLEO PÚBLICO
Junto a la caracterización en líneas generales del Estatuto resulta conveniente tener en
cuenta que el texto no es una norma surgida en el vacío, sino que va dirigida a poner
solución a toda una serie de problemas puestos de manifiesto tanto por la doctrina como
agentes sociales, o sobre todo, los mismos autores del Informe que sirvió de base para la
elaboración de los primeros borradores legislativos en el seno del Ministerio de
Administraciones Públicas. Por citar los más relevantes éstos serían: A) la creciente
precarización laboral; B) la necesidad de contemplar conjuntamente en algunos aspectos
a funcionarios y laborales; C) la necesidad de reformar algunos aspectos del ingreso en
la Administración o D) la potenciación de la negociación colectiva.
A. La temporalidad en el empleo público: Los procesos de
“Consolidación de Empleo Temporal”
Los últimos años han contemplado la emergencia del fenómeno de la precarización
laboral en la Administración. Hemos asistido a severos toques de atención provenientes
bien de instituciones del Estado como el Defensor del Pueblo, quien en su Informe 2003
denominado “Funcionarios Interinos y Personal Eventual: la Provisionalidad y
Temporalidad en el Empleo Público” señala su incidencia en la Administración Local,
al que califica de realmente grave, bien de otras instancias de debate como el Consejo
Económico y Social (CES), que asimismo en su Informe denominado “La
Temporalidad en el Empleo en el Sector Público” de 2004, cifra la tasa de temporalidad
total en el empleo público en el 22,8 %, el 29,7% en el caso de las Entidades Locales.
Es decir, que el 30 por 100 de los profesionales en la Administración Local
protagonizan situaciones de provisionalidad laboral.
La importancia alcanzada por el problema justifica la atención al tema prestada por
recientes iniciativas de concertación social y política. Desde el acuerdo contenido en la
Declaración para el Diálogo Social en las Administraciones Públicas, suscrito en
Madrid el 21 de septiembre de 2004, que fija como objetivo “1. Fomentar la
Estabilidad Laboral, reduciendo la tasa de temporalidad existente en el empleo público
(…) estableciendo los procesos necesarios para alcanzar el objetivo máximo de
temporalidad”, pasando por la citada Declaración sobre el Estatuto Básico del
12
Empleado Público, firmado en Madrid el 13 de junio de 2006 , que determinó que “La
reducción de la temporalidad es un objetivo esencial del nuevo marco laboral de las
administraciones para fomentar el empleo estable y de calidad”, pasando por la
“Declaración para la reducción de la temporalidad en el empleo en el sector público” de
14 de junio de 2005, suscrita en la Comisión de Coordinación de la Función Pública del
Ministerio de Administraciones Públicas y las Comunidades Autónomas, o el reciente
Acuerdo de la Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas sobre
medidas retributivas y de oferta de empleo público para los años 2007-2009, o las
últimas leyes de presupuestos generales del Estado.
Para atajar la problemática del empleo temporal, junto a las llamadas al
dimensionamiento, el EBEP en su “Disposición Transitoria Cuarta” positiva la llamada
“Consolidación de empleo temporal”. Las líneas maestras de estos planes están ya
prefiguradas en legislación ya vigente, bien las leyes de presupuestos cuando fija la
fecha tope de plazas estructurales desempeñadas “interina o temporalmente con
anterioridad a 1 de enero de 2005”, fecha ya contemplada, por ejemplo, en el artículo
22.Uno de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 2007, o en los parámetros a tener en cuenta para diseñar los procesos: contenido de
las pruebas, carácter abierto de las mismas y excesos a evitar (méritos no
determinantes). Algo ya perfilado por la jurisprudencia constitucional (sentencias
67/1989, de 18 de abril; 27/1991, de 15 de marzo; 83/2000, de 27 de marzo o 38/2004,
de 11 de marzo). La innovación no estriba tanto en la introducción de la figura –ya
vigente – y en su configuración –ya modelada por el Tribunal Constitucional – como en
el mandato de limitar la precariedad laboral.
B. La mejora técnica de los procesos de selección.
Proclamando con rotundidad que “(...) el régimen general del empleo público en
nuestro país es el funcionarial”(exposición de motivos), régimen jurídico diferenciado
que mediante la inamovilidad se constituye en fundamento de la objetividad, la
profesionalidad y la imparcialidad (art. 1.2.c), el Estatuto reserva a personal sometido a
relación estatutaria el ejercicio de las funciones que impliquen la participación directa
o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los
intereses generales de las Administraciones Públicas (art. 9.2). Es ésta una definición
13
procedente del Derecho Comunitario, ya incorporada anteriormente a la normativa de
Función Pública (Real Decreto 543/2001), lógica tras la conocida sentencia del Tribunal
Constitucional 99/1987, de 11 de junio y que, por lo que al empleo público local
respecta ya había sido ratificada en el año 2002 mediante su menos conocida sentencia
37/2002 de 14 de marzo, que enjuiciando el artículo 92.2 de la LBRL establecía que el
aserto de que las funciones que se reserven a los funcionarios para la garantía de la
objetividad, imparcialidad e independencia constituyen límites materiales suficientes
para determinar cuándo un puesto de trabajo excluye su ejercicio por un contratado
laboral (fundamento jurídico 4º).
Pues bien, el EBEP en materia de selección o ingreso no resulta innovador en exceso.
Se limita a perfeccionar aquellos aspectos que a la hora de garantizar el mérito y la
capacidad en el acceso (también fundamento de la actuación administrativa, art. 1.3.b)
han demostrado la necesidad de ser modificados o reforzados. La calidad de las reglas
referidas al ingreso en la Administración puede ser determinada acudiendo a sus tres
aspectos determinantes: los requisitos de los aspirantes, la calidad de quienes tienen que
evaluarlos y el tipo de pruebas o sistemas para evaluar a los candidatos.
El primer aspecto, el referido a los requisitos subjetivos de quienes aspiren a trabajar
en la Administración no incorpora grandes novedades. Positiva en cualquier caso lo
determinado por la jurisprudencia constitucional. Así, encontramos la necesidad de que
los límites de edad sean establecidos por Ley o, muy especialmente, el requisito de
adecuación, de los requisitos específicos que se exijan en las bases, que guardarán una
relación objetiva y proporcionada con las funciones asumidas y las tareas a desempeñar
(art. 56.3). El parámetro de enjuiciamiento de estos requisitos complementarios será
objetivo, en función del puesto y de que sea adecuadamente motivado.
Mayor interés reviste todo lo relacionado con la configuración de los órganos de
selección. El artículo 55.2 del EBEP establece, como principios a observar en la materia
los siguientes aspectos: La imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección
(ap. c), algo reiterado en el artículo 60.1, y la independencia y discrecionalidad técnica
en su actuación (ap.d). Hay un interés deliberado por parte del legislador de evitar no
pocos excesos en la determinación de algunos tribunales, algo conocido en la esfera
local, donde en muchas ocasiones la mayoría de su composición responde a
14
designaciones políticas o sindicales. Ni el personal político ni el eventual puede formar
parte de los órganos de selección (no solamente tribunales para personal permanente).
Por su parte la representación sindical queda limitada. Ningún vocal ostenta cualidad
alguna de representación corporativa o de intereses (art. 60.3). Se pertenece a los
tribunales a título individual, en razón de la capacitación técnica. Correlato de esta
limitación es la posibilidad concedida a las Organizaciones Sindicales más
representativas para recurrir en vía administrativa y jurisdiccional de las decisiones de
los tribunales de selección (art. 31.6). En cualquier caso es palpable la voluntad de
objetivar el proceso y limitar la negociación en esta materia. La obligatoriedad negocial
va referida a “las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso”
(artículo 37.1.c, por ejemplo unos bases generales) y en el catálogo de materias
excluidas de la negociación se encuentra la “regulación y determinación concreta, en
cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo
público” (artículo 37.2.e). El planteamiento no carece de lógica: se amplían los
márgenes negociadores y las competencias de los representantes sindicales, pero
referidos a los aspectos de quienes ya son funcionarios. Se prevé en todo caso, lo que el
EBEP denomina negociación de las formas de colaboración en el desarrollo de los
procesos selectivos (art. 61.7, segundo párrafo). En el acceso no hay empleados, hay
ciudadanos. Un aspecto complementario es el de la paridad entre hombres y mujeres,
algo ya contemplado en el artículo 51.d de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, de
Igualdad, definido también como “criterio de actuación” administrativa.
El potencial de cambio para la Administración Local en la actuación de los órganos de
selección se encuentra en un precepto modesto, pero que puede jugar un relevante papel
en la profesionalización de estos órganos, contando con la colaboración de las
Comunidades Autónomas. Así, “Las Administraciones Públicas podrán crear órganos
especializados y permanentes para la organización de procesos selectivos, pudiéndose
encomendar estas funciones a los Institutos o Escuelas de Administración Pública.”
En lo que se refiere a los sistemas se recogen principios ya vigentes, si bien
técnicamente mejor redactados. Así, encontramos cuatro principios clásicos en el
modelo de selección:
15
i.
La conexión entre pruebas a superar y la adecuación al desempeño de las tareas
de los puestos de trabajo convocados (art. 61.2 y 55.2.e EBEP). Algo ya
establecido por el antiguo artículo 19 de la LMRFP y por el vigente artículo 133
del TRRL.
ii.
La obligatoriedad del ejercicio práctico (art. 61.2). También establecido en la
legislación anterior citada.
iii.
El de la racionalidad en su diseño, esto es, teniendo presente el desempeño de
las tareas de los puestos de trabajo convocados que no obsta a su amplitud.
Pueden incluirse superación de cursos, periodos de prácticas, exposición
curricular de los candidatos (novedad), pruebas psicotécnicas o realización de
entrevistas (art. 61.5)
iv.
La primacía de la oposición y, seguidamente, el concurso-oposición como
sistemas selectivos. El concurso solamente podrá aplicarse en virtud de ley que
lo autorice (art. 61.6).
La novedad estriba en otro principio general, que complementa el de racionalidad en el
diseño de las convocatorias y es la definición de lo que supone un proceso de selección
de personal (noción más amplia que la de una oposición). Así “Las pruebas podrán
consistir en la comprobación de conocimientos y la capacidad analítica de los
aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que
demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de
lenguas extranjeras y, en su caso, la superación de las pruebas físicas” (art. 61.2,
segundo párrafo). En términos de buena praxis en selección: no se trata de que el
candidato simplemente “sepa” (los conocimientos a acreditar, de forma oral o escrita),
sino que además posea unas capacidades reales de desempeño y las aptitudes que
requiere el puesto (que además “pueda”). Por tanto, el proceso selectivo requiere
profundizar en su análisis y descripción y en la realización de perfiles profesionales.
Finalmente, en línea con la limitación de la precarización del empleo público, el
Estatuto matiza la conocida cláusula de no poder aprobar más aspirantes que plazas:
Así, cuando se produzcan renuncias de los aspirantes seleccionados, el órgano
16
convocante (la Entidad Local) podrá requerir del órgano de selección (el tribunal)
relación complementaria de los aspirantes que sigan a los propuestos a los efectos de
su posible nombramiento (art. 61.8, segundo párrafo). Es en esta línea en la que
considerar la reinstauración de una posibilidad vigente hasta 1993, la de convocar hasta
un diez por cien adicional de las plazas contempladas en la Oferta de Empleo Público
(art. 70.1, segundo párrafo).
Una última novedad recoge el EBEP, y esta sí de calado: la posibilidad que proporciona
a las organizaciones públicas para gestionar de modo flexible su flujo de personal
temporal. Así, junto a las causas “clásicas” habilitantes para nombrar funcionarios
interinos del antiguo artículo 5º de la LFCE (y de la Orden APU/1461/2002, de 6 de
junio), el interino “por vacante” y el accidental “por sustitución del titular”, se recogen
expresamente los interinos “de programas de carácter temporal” y los interinos para
hacer frente al “exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro
de un plazo de doce meses” (apartados c y d del artículo 10.1 del EBEP). Son figuras
muy similares a los contratos por “obra o servicio” o por “acumulación de tareas” del
artículo 15.1 del Estatuto de los Trabajadores. Constituyen en cualquier caso técnicas
adecuadas para gestionar las necesidades de personal “no permanente” de una Entidad
Local: proyectos, subvenciones, cargas transitorias de trabajo, etc. Eso sí, como todo en
el mundo administrativo, requerirán de una adecuada motivación y gestión.
C. Las limitaciones del modelo de carrera: la Carrera Horizontal
La exposición de motivos de la LMRFP proclamaba que la “clasificación de puestos es
eje sobre el que basar la carrera administrativa.” Esta visión mostraba sus
limitaciones. Si el grado personal solamente se adquiere sobre la base de la ocupación
definitiva de puestos de trabajo es claro que el funcionario estaría interesado en ocupar
los puestos con mayor nivel. El punto débil de la llamada “promoción profesional” es
que el funcionario, para poder mejorar, requiere aspirar a puestos vacantes, algo no
siempre posible y mucho menos en las Entidades Locales de tamaño pequeño o
mediano. La propia Comisión para el estudio y preparación del Estatuto Básico del
Empleado Público (2005) cita esta insuficiencia: en la situación actual (…) el
funcionario se ve obligado a cambiar de puesto de trabajo para poder progresar
profesional y económicamente. Y como no siempre existe o puede o quiere esperar a
17
que exista una vacante en su área de especialidad y que le interese, muchas veces
termina por desplazarse hacia otras áreas para las que tiene menor cualificación y
competencia. Se genera así una movilidad artificial y excesiva. La alternativa (la
“promoción interna”) tampoco es mucho más favorable, por cuanto requiere disponer de
la titulación concreta y competir en un nuevo proceso selectivo.
Al tiempo, pagar objetivamente en función del “nivel del puesto de trabajo”, no siempre
resulta equitativo. Obvia que, por ejemplo, agentes de Policía Local, Bomberos,
Administrativos, Trabajadores Sociales o TAG con una dilatada experiencia profesional
posee más recursos, destrezas o habilidades que otros recién ingresados.
La carrera por tanto, constituye una de las mayores novedades del Estatuto con la
finalidad explícita de mejorar el sistema y, sobre todo, ofrecer estímulos y expectativas
a los funcionarios. Es difícil encontrar mejores herramientas de motivación. Se define la
carrera profesional del empleado público como “el conjunto ordenado de
oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a principios
de igualdad, mérito y capacidad” (artículo 16.2 del EBEP). Al tiempo, se mantienen
las modalidades “clásicas” de carrera profesional: La Vertical, el ascenso por la
estructura de puestos de trabajo mediante los mecanismos de provisión (16.3.b); la
Promoción Interna Vertical (16.3.c), consistente en el ascenso de Grupos (la conocida
“Promoción Interna”); y la Promoción Interna Horizontal (art. 16.3.d), la hasta ahora
“promoción interescalar”.
La novedad es así, la sistematización de una posibilidad latente en el artículo 21.1.f de
la LMRFP, la “progresión”, que el Estatuto denomina “Carrera Horizontal”, y que
consiste en la “(...) progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos
sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo (...)” (art. 16.2.a). El sistema se basa en
un doble esquema (artículo 17):
1. La definición de un sistema – en cada Administración – de grados, categorías o
conceptos análogos, cada uno con su nivel retributivo.
18
2. La progresión del funcionario estará basada en la trayectoria y actuación
profesional, la calidad de los trabajos realizados, los conocimientos adquiridos y
el resultado de la evaluación del desempeño y la antigüedad.
Este precepto se complementa con lo establecido por el artículo 20.5, a cuyo tenor “la
aplicación de la carrera horizontal requerirá, la aprobación previa, en cada caso, de
sistemas objetivos que permitan evaluar el desempeño”.
Un sistema que se ha ensayado en algunas Entidades Locales para implantar esta
modalidad de carrera es, por ejemplo, el que define varios niveles en cada profesión y
ámbito sectorial (por ejemplo: nivel de entrada, nivel intermedio y nivel experto).
Dentro de cada uno de ellos se diferencian una serie de escalones que dan lugar a un
grado. La progresión se basaría en la combinación de tres variables:
a) La antigüedad (que prima la experiencia profesional).
b) La trayectoria y actuación profesional (que evalúa el comportamiento y
rendimiento del empleado municipal).
c) Los conocimientos adquiridos (la formación acreditada).
Un sistema de estas características requiere de una concreción caso a caso, con un
componente técnico elevado que :
1. Defina, de modo participativo, el sistema de evaluación del desempeño (quién
evalúa, qué se evalúa, cómo y con qué periodicidad y consecuencias) y cómo se
asegura la fiabilidad y validez del sistema.
2. Apruebe los perfiles de competencias para los diversos colectivos profesionales,
con sus comportamientos más relevantes, el modo de acreditarlos y los medios
para progresar.
19
D. El “Empleado Público”: un marco común para las relaciones
de empleo en el ámbito público
Dos son las innovaciones más relevantes del EBEP en lo que atañe al personal laboral.
En primer lugar, el reconocimiento de las peculiaridades de la relación laboral en la
Administración, introduciendo conceptualmente, lo que denomina la “relación laboral
de empleo público” (Exposición de Motivos del EBEP) para recoger ciertas
especificidades del contrato de trabajo en el ámbito administrativo. Como es sabido, el
Estatuto de los Trabajadores (Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo
1/1995, de 24 de marzo, ET) define como laborales aquellas prestaciones de servicios
en las que los trabajadores presten sus servicios de modo voluntario, pero cuyas notas
están calificadas por la ajenidad retributiva (remuneración con independencia de los
avatares empresariales) y sometimiento al ámbito de organización y dirección del
empleador (artículos 1º y 8º del ET). Esta caracterización general de lo laboral “común”
no limita algunas “especialidades” por particularidades profesionales u organizativas del
colectivo de que se trate, como por ejemplo la Alta Dirección (Real Decreto 1382/1985,
de 1 de agosto, pasando por los Representantes de Comercio o, más recientemente, la
Abogacía (Real Decreto 1331/2006, de 17 de noviembre). ¿Cuál es la peculiaridad que
caracteriza la relación laboral en la Administración? En primer lugar las notas propias
del ingreso en la Administración (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución) presentes
por ejemplo en las tensiones entre estos principios propios del derecho administrativo y
el laboral; en la aplicación de la normativa de incompatibilidades (ley 53/1984, de 26 de
diciembre) y en cuestiones como los límites a los incrementos salariales en la
negociación colectiva presentes en las leyes anuales de presupuestos generales del
Estado, aplicadas por la jurisprudencia constitucional (SS 63/1986 y 96/1990). Pues
bien, junto a estas notas el EBEP introduce, otros principios: derechos individuales (art.
14), derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15), derecho –modulado- a la
negociación colectiva (artículos 31 y 32) o, encomiablemente, el importante Capítulo VI
del Título III (“Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta, artículos 52,
53 y 54) que supone la plasmación, también para el personal laboral, de importantes
principios éticos del servicio público. Es una regulación común a personal sometido al
derecho administrativo y laboral. No hay que olvidar que, según el artículo 8º del
EBEP, “Son empleados públicos quienes desempeñan funciones retribuidas en las
Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales”. Esta caracterización
20
del personal laboral es la que permite aplicar unos principios disciplinarios comunes al
personal funcionario y laboral (artículos 93, 94, 95, 96, 97 y 98) lo que supone, con
independencia de la regulación convencional, unas garantías comunes y una tipificación
común para las faltas graves, resultando necesaria la colaboración del Convenio
Colectivo en las faltas graves y leves. En esta línea cabe entender la obligación de
readmisión obligatoria en el supuesto de despido improcedente que impone al artículo
96.2, si bien limitada al despido por razones disciplinarias.
La otra novedad, introducida en el Senado tiene un alcance probablemente mayor al
esperado por los introductores de la enmienda y es la referida a la inclusión del término
“indefinido” como subtipo del personal laboral, que puede ser así, fijo, “por tiempo
indefinido” o temporal. La enmienda inicialmente iba dirigida a posibilitar la inclusión
del profesorado de religión en centros públicos, figura validada tras la Sentencia del
Tribunal Constitucional 38/2007, de 15 de febrero (BOE de 14 de marzo de 2007). Lo
cierto es que en la esfera local es una figura mucho más conocida, probablemente, de lo
que lo es en los ámbitos central o autonómico. Como es sabido, el Tribunal Supremo, en
sus sentencias de 20 y 21 de enero de 1998 (Sala General) y recientemente, 27 de mayo
de 2002, había establecido que las irregularidades graves (“especialmente cualificadas”)
en materia contractual, no acarreaban sin más la fijeza en el empleo, que solamente
podía verificarse superando las pruebas establecidas al efecto. En tanto esta
convocatoria pública tenía lugar el trabajador tenía derecho a continuar su relación
laboral. Ocupada la plaza se rescindía su contrato sin derecho a indemnización. Era este,
jurisprudencialmente, un intento de casar valores del derecho laboral (condena del
contrato celebrado en fraude de ley, aplicando el precepto que se ha intentado evitar, el
conocido principio del artículo 15.3 del ET con los propios del derecho administrativo
(ingreso en la Administración mediante convocatoria pública, conforme a principios de
igualdad, mérito y capacidad). Materialmente, el trabajador era un “interino”, un
contratado a término.
Junto a este indefinido clásico, el del “fraude de ley” bien conocido en las Entidades
Locales, habida cuenta del abundante empleo de la contratación temporal sin causa
verdadera habilitante (contratos por obra o servicios para subvenciones, para tareas
permanentes; contratos por acumulación de tareas para trabajos también permanentes),
la reciente Reforma Laboral (Real Decreto- Ley 5/2006, de 9 de junio, para la mejora
21
del crecimiento y del empleo, posteriormente transformado en Ley 43/2006, de 29 de
diciembre) ha creado un indefinido “ope legis” que anuncia importantes consecuencias
en la gestión de plantillas en el mundo municipal. En virtud de la nueva redacción del
artículo 15.5 del ET serán fijos aquellos trabajadores que “(...) en un plazo de treinta
meses hubieran estado contratados durante un plazo superior a veinticuatro meses, con
o sin solución de continuidad, para el mismo puesto de trabajo con la misma empresa,
mediante dos o más contratos temporales (...)”.Los contratos son todos, con excepción
de los formativos (prácticas y formación), relevo e interinidad. Es decir, los habituales
en la contratación laboral municipal: “obra o servicio” y “por acumulación de tareas”
(apartados a y b, del artículo 15.1 del ET). Bien es verdad que la propia norma introduce
una nueva Disposición adicional decimoquinta, dirigida a regular el encadenamiento en
las Administraciones Públicas, a cuyo tenor, el precepto surtirá eficacia “sin perjuicio
de la aplicación de los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad en
el acceso al empleo público” lo que ya suponía el reconocimiento implícito de esta
extraña figura legal, eso sí, sin olvidar que este reconocimiento “no será obstáculo para
la obligación de proceder a la cobertura de los puestos de trabajo de que se trate a
través de los procedimientos ordinarios “. Así las cosas, tampoco el EBEP parece haber
innovado tanto. El riesgo puede venir de la consideración como “ordinaria”, como parte
del paisaje, de esta figura en las Entidades Locales, por la vía de pensar que el EBEP ha
dado carta blanca. Máxime si tenemos en cuenta que la jurisprudencia ha reconocido el
derecho de los trabajadores temporales a percibir los trienios, por lo que diluye
ciertamente las diferencias entre trabajador “indefinido” y “fijo”. Las diferencias habría
que encontrarlos en aspectos como los procesos conocidos de “funcionarización”, o la
Promoción Interna “cruzada” vertical a plazas de funcionarios, limitados a los “fijos”
(Disposición Transitoria Segunda del EBEP).
E. La “contractualización” de la relación estatutaria: la nueva
Negociación Colectiva
La potenciación de la negociación colectiva en el ámbito público está llamada a ser uno
de los aspectos del Estatuto que a medio y largo plazo más profundamente alteren la
Función Pública como institución, tal y como la conocemos actualmente. Bien que en el
mundo local el fenómeno de la negociación de las condiciones de trabajo cuente ya con
tradición. Como es sabido, negociar colectivamente significa dar entrada a un actor, el
22
“sindicato más representativo” a la hora de fijar las condiciones de empleo, lo que
supone un cuestionamiento de la tradicional “teoría estatutaria” y su fijación unilateral
de las condiciones de trabajo y por tanto, cierta “contractualización” de las condiciones
de trabajo de los funcionarios públicos. Cuestión distinta es la aceptación pacífica por
parte de los tribunales de lo contencioso-administrativo de una institución tan “laboral”
como la del Convenio Colectivo, o su sustituto, el Acuerdo o Pacto.
La innovación del EBEP en esta materia hay que cifrarla en a) el refuerzo de los
contenidos negociales y b) en el perfeccionamiento técnico de algunos aspectos de
procedimiento o de legitimación negocial.
En lo que al primer punto respecta, el artículo 37 del EBEP perfecciona los contenidos
de negociación obligatoria “serán objeto de negociación” y conviene tener en cuenta
los pronunciamientos jurisprudenciales acerca de la omisión de este trámite y
consecuente nulidad de la norma municipal (Sentencias de 29 de mayo de 1997
(ED1997/5664) y 9 de noviembre de 1994 (RA 9039). Así, se refuerza la negociación
del marco de desenvolvimiento de la gestión (criterios generales) en aspectos como
los planes e instrumentos, el acceso, carrera y provisión, evaluación del desempeño,
acción social y ofertas de empleo público. En cuanto a la forma continúan siendo Pactos
y Acuerdos (artículo 38), que en la esfera local tiene que ver con la naturaleza del
órgano político que ratifica el preacuerdo (Pleno si es Acuerdo u otro órgano ejecutivo
en el caso del Pacto). Mayor interés tiene la potenciación de la figura de la “Comisión
Paritaria” y, muy especialmente, la desaparición de la figura de la “Consulta”. Si bien se
refuerza el campo de la negociación obligatoria, se amplia asimismo el abanico de
materias excluidas de negociación (art. 37.2. d y e): los poderes de dirección y control
propios de la relación jerárquica y la regulación concreta, en cada caso, de los
sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la
promoción profesional, plasmación de la intención de objetivar los mecanismos de
selección (bases). El “locus” de la negociación continua siendo la Mesa de Negociación
(artículos 34 y 35), reforzadas por una Mesa “General” para todas las Administraciones
Públicas y por el reconocimiento de la posibilidad de negociación de materias comunes
para funcionarios y laborales (Art. 36.3), posibilidad ya anticipada por la Ley 21/2006.
Finalmente, en materia negociadora se refuerza la solución de los eventuales
desacuerdos (solución judicial de conflictos) y aspectos no menores, tomados del
23
Derecho Laboral, como la “ultraactividad” (art. 38.11) o el contenido mínimo (art.
38.4).
Reflejo de esa potenciación de la negociación es el sometimiento a mayores cautelas del
incumplimiento de lo acordado “excepcionalmente y por causa de interés público” y,
especialmente los principios aplicables a la negociación (art. 33.1): legalidad, cobertura
presupuestaria, obligatoriedad, buena fe negocial, publicidad y transparencia, lo que
obliga a modificar las pautas de negociación, en especial aquellas meramente formales o
carentes de contenido y, muy especialmente, a facilitar la entrega de información.
Interés reviste también, en lo que atañe al perfeccionamiento de la negociación, la
posibilidad de encargar el desarrollo de las actividades de negociación colectiva a
órganos, creados por ellas, de naturaleza estrictamente técnica (art. 33.2). Es una
cuestión que debería solucionar una cuestión pendiente: la profesionalización de la
negociación, que conjuntamente con la legitimación negocial reconocida a las
asociaciones de municipios y a las de Entidades Locales de ámbito supramunicipal (art.
34.2) debiera posibilitar la emergencia de muchas prácticas convencionales situadas
extramuros de la legalidad por la vía de la asunción de compromisos de eficacia general,
reforzado por la plasmación de un concepto tomado del derecho laboral: la posibilidad,
para una institución pública, de adherirse a un Acuerdo en vigor, alcanzado dentro del
territorio de una Comunidad Autónoma o al alcanzado en un ámbito supramunicipal
(art. 34.2, último párrafo).
4. LA “AUTONOMIZACIÓN” DEL EMPLEO PÚBLICO LOCAL:
LAS FUENTES REGULADORAS TRAS EL ESTATUTO
La Disposición Derogatoria Única del EBEP plantea algunos interrogantes en lo
referente al marco normativo aplicable al empleo público local. De la LMRFP y la
LFCE se mantienen vigentes aspectos que afectan en gran medida a la Administración
General del Estado (AGE); es de suponer que en tanto se legisla el nuevo texto propio
para este nivel administrativo. Se mantienen no obstante en vigor algunos aspectos
relevantes. De la LFCE se mantienen cuestiones como la añeja clasificación en Cuerpos
Generales y Cuerpos Especiales (artículos 23 y 24), la formación de las Hojas de
Servicios (artículos 27, 28 y 35), la discutible –desde una perspectiva constitucional –
figura de las permutas (artículo 62), así como algunos aspectos referidos a licencias
24
(aspecto no controvertido en las Entidades Locales habida cuenta de su remisión a la
legislación autonómica). Interesante resulta la permanencia de la posibilidad de las
recompensas (artículo 66) o la responsabilidad del funcionario de la buena gestión de
los servicios a su cargo (artículo 80). Son todos aspectos que a buen seguro serán
contemplados en el texto que la AGE elabore para su personal.
Más interés reviste la vigencia de algunos aspectos de la LMRFP. Como es sabido, se
derogan los instrumentos de ordenación de la gestión (Relación de Puestos de Trabajo,
Planes de Empleo, Plantillas, Ofertas de Empleo Público, arts. 13, 16 y 18) de la carrera
administrativa (Provisión de Puestos, Grado y Promoción Interna, arts. 20, 21 y 22) del
sistema retributivo (art. 23) o de la clasificación subjetiva de los funcionarios (art. 25),
si bien con la cautela indicada en la Disposición Final Cuarta, que prevé el
mantenimiento en vigor de las normas que cada Administración (incluyendo por tanto
a las locales) use para ordenar, planificar y gestionar sus recursos humanos, en tanto se
dicten las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. Es
como se verá, una remisión al legislador autonómico,. Es por tanto una derogación
condicionada. En tanto se dicte la legislación autonómica de desarrollo (que deberá
respetar la autonomía local , ex artículo 3.1 del EBEP) seguirán en vigor los preceptos
derogados.
En cualquier caso es posible acometer proyectos de adecuación, en virtud del
mantenimiento de la plena vigencia normativa de la Disposición Adicional 21ª de la
LMRFP, a cuyo tenor, las Corporaciones Locales, además de Planes de Empleo, podrán
utilizar otros sistemas de racionalización de los recursos humanos. Se mantiene
también en vigor la exención de titulación en los procesos de promoción interna del
Grupo D al Grupo C (Disposición Adicional 22ª) y la imposibilidad de prórroga en el
servicio activo hasta los setenta años del personal de la policía local, de los servicios de
extinción de incendios y los agentes rurales (DA 24ª).
De calado resultan las derogaciones específicas de parte de los Títulos VII de la Ley
7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL) y del Texto
Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado
por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL). Las disposiciones
derogadas expresamente, como los artículos 98 y 99 de la LBRL y 158 a 166 del TRRL
25
van referidos a los funcionarios con habilitación de carácter nacional (FHN), si bien tal
derogación podría calificarse de transitoria a tenor de la Disposición Transitoria
Séptima del EBEP, que prevé que las normas que regulan la Escala de los Funcionarios
con Habilitación de carácter ahora “estatal” continuarán en vigor en tanto no se apruebe
el desarrollo de la normativa específica del EBEP dedicado a este colectivo funcionarial
(la amplia Disposición Adicional Segunda).
Así las cosas ¿qué ocurre con el empleo público local en tanto se dicta la legislación
autonómica? Específicamente ¿asistimos con el EBEP al desdibujamiento de la
Función Pública Local como institución? Al respecto cabe tener en cuenta los dos
aspectos que delimitan la cuestión. De un lado, el artículo 1.1 del EBEP fija como
objeto del mismo determinar las bases del régimen estatutario de los funcionarios
públicos incluidos en su ámbito de aplicación, entre los que se encuentran el personal
funcionario y laboral al servicio de las Administraciones de las Entidades Locales
(artículo 2.1 del EBEP). Es decir, disponemos de un articulado directamente aplicable al
personal local, fruto sin duda en este aspecto, del interés de las organizaciones
sindicales que han apoyado el EBEP.
De otro, cabe atribuir un amplio alcance a la derogación del artículo 92.1 de la LBRL,
que constituía el sistema de fuentes aplicable a la función pública local. Este artículo
establecía que “Los funcionarios al servicio de la Administración Local se rigen, en lo
no dispuesto por esta Ley, por la legislación del Estado y de las Comunidades
Autónomas en los términos del artículo 149.1.18 de la Constitución.” Con esta norma,
la operativa para determinar el precepto aplicable al funcionario local en cada supuesto
era la siguiente:
En primer lugar, la Ley especial, el Derecho de la Administración Territorial, es
decir el Título VII de la Ley 7/85 de 2 de Abril, denominado “Personal al
servicio de las Entidades locales”
En segundo lugar, la Ley general en materia de Función Pública, la Ley 30/84
de 2 de Agosto, de Medidas de Reforma de la Función Pública, en aquellos
preceptos que según su artículo 1º ap.3 tengan el carácter de básicos para todas
26
las Administraciones Públicas en los términos del artículo 149.1.18 de la
Constitución.
En tercer lugar, la legislación propia de las Comunidades Autónomas, caso de
que exista, con una casuística variada, en función de que la Comunidad
Autónoma haya dictado norma expresa en materia de Función Pública Local
(Cantabria), que la función pública local forme parte integrante del Régimen
Local (casos de Cataluña o Aragón, por ejemplo) o que la función pública local
forme parte integrante de la función pública autonómica (casos del País Vasco,
Comunidad Valenciana o, recientemente, Baleares). Y ello sin contar con la
legislación autonómica para colectivos profesionales específicos como la Policía
Local o los Servicios de Extinción de Incendios.
Por tanto, este esquema ha decaído. No prevalece la norma especial, la específicamente
local, la LBRL. Situación que cuando menos, abre una incógnita sobre la vigencia
común de un modelo de empleo aplicable a todas las Entidades Locales, sin que el
legislador central tenga tampoco intención de proceder a legislar este aspecto (no se
contiene referencia alguna al personal en los borradores conocidos sobre la Ley Básica
del Gobierno y la Administración Local). Por tanto el futuro inmediato es el de una gran
variedad normativa que, de subsanarse, lo será por la vía convencional, en función de
los acuerdos que la asociación de municipios representativa (la FEMP) alcance con las
organizaciones sindicales más representativas (artículo 34.2 EBEP). Por tanto cabe
cuestionar que la función pública local, como instancia homogénea, subsista. Otra cosa
es que, en la práctica, ello ya sea así, bien por la rica variedad legislativa autonómica,
ya reseñada, bien por la “riqueza” existente de facto en materia de negociación
colectiva, bien porque el EBEP, innova poco al respecto.
Hay que tener en cuenta que el Tribunal Constitucional, ya en 2002 (sentencia de 14 de
marzo, nº 37) estableció que aquellas Comunidades Autónomas que en su catálogo
competencial cuenten con competencia exclusiva en la materia de Régimen Local, este
precepto supone un título competencial de carácter globalizador en cuanto
comprensivo de la totalidad de los aspectos que se refieren a la Administración local,
incluida por tanto, la función pública local (fundamento jurídico octavo). Por tanto,
visto el actual proceso de reformas estatutarias en curso cabe prever una
27
autonomización del empleo público local. Cuestión distinta es el alcance de la
diversidad de modelos si tenemos en cuenta la mímesis existente en lo que a la función
pública se refiere, por que en cuanto al personal laboral, cabe recordar que sigue siendo
materia exclusiva de la Administración central (artículo 149.1.7 CE).
¿Y qué cabe decir respecto a la vigencia del TRRL? Pues que también antes de la
promulgación del EBEP había que aplicar con suma precaución los artículos de este
texto legal dedicados al empleo público local. Al menos desde que en 1993 el Tribunal
Constitucional (sentencia nº 385, de 23 de diciembre) derogó la disposición final
séptima del TRRL que establecía que en materia de personal, el carácter básico o no de
los artículos correspondientes del TRRL se inferiría, caso a caso, conforme a su
naturaleza, redacción ésta declarada inconstitucional, en atención a la inseguridad
jurídica que provocaba el precepto así configurado (fundamento jurídico 6º). No cabía
por tanto atribuir el carácter básico – y por tanto la prevalencia respecto a la legislación
autonómica - de los artículos del TRRL dedicados a la función pública local.
Por tanto, después del EBEP (como antes de su promulgación) únicamente son
directamente aplicables del texto refundido los artículos expresamente declarados
básicos por ley, como por ejemplo los artículos 167 y 169 del TRRL dedicados a la
organización de la Escalas General y Especial, en virtud de la Ley 53/2002, como
aquellos que no siéndolo son fácilmente entendibles como tales (caso de los artículos
171 y 172, 174 y 175, 126 y 127, 130, 132, 133, 150, 151 y 152, 156 que son los que
cabría entender aplicables) o son meras remisiones a la legislación aplicable (142, 144,
145, 146 y 147, 155, 168).
Hay que tener en cuenta que no pocos artículos no derogados de la legislación local
están “tocados” ya por el EBEP. Por ejemplo, artículos 89 (clases de personal), 103 y
104 de la LBRL (personal laboral y eventuales); 91 (Oferta de Empleo Público); 95
(participación). También del TRRL cabe entender como dudosos los artículos 128
(OEP); los requisitos de acceso al empleo público del artículo 135 (sustituido por el 56
del EBEP); la adquisición de la condición de funcionario, regulado por el 137
(sustituido por el 62 del EBEP); el 138 (pérdida de la condición de funcionario,
sustituido por el 63 del EBEP); el 139, referido a la jubilación (sustituido por el 67 del
EBEP), o las situaciones administrativas del 140 del TRRL, sustituido ahora, de modo
28
homogéneo, por los artículos 85 a 91 del EBEP. Así como el artículo referido a las
sanciones del TRRL, el 148, que cabe entender sustituido por el artículo 96 del EBEP.
Por tanto, cabe entender como vigentes – y no afectados por el EBEP- los artículos
siguientes de la legislación de régimen local, teniendo en cuenta que las remisiones por
su propia naturaleza no se citan:
Artículo 90 (plantillas)
Art.92.2
(primacía
funcionario.
Al
personal
respecto:
STC
37/2002, FJ 4º)
LBRL
Artículo
97
(convocatorias
de
provisión, publicación en BOE)
Art. 100 (selección funcionarios
propios)
Art. 101 (concursos de provisión)
Art. 102 (bases de ingreso y
provisión)
DF 3ª: Cuerpos de Bomberos,
Estatuto específico.
Arts. 126 y 127 (principios de
formación de las plantillas)
Art. 130 (definición funcionario
local)
131.1 y 2 (integración en escalas y
forma de agrupación)
TRRL
136 (nombramiento)
141 (derecho al cargo)
Artículos 150, 151 y 152 (órganos
competentes para la incoación de
expedientes
29
e
imposición
de
sanciones)
154 (remisión a LPGE)
167 (Escalas: básico, Ley 53/2002,
de 30 de diciembre)
169 (Escala de Administración
General: básico)
Artículos 170, 171, 172, 174 y 175
(Escala
Especial,
de
aunque
Administración
no
declarado
básico)
173 (Cuerpos de Policía Local,
aplicación de la LOFCS)
DT 5ª: personal de los Servicios de
Extinción de Incendios
Es de destacar un último aspecto, el apartado g de la disposición derogatoria invalida
“todas la normas de igual o inferior rango que contradigan o se opongan a lo dispuesto
en este Estatuto”. Y a este respecto, el conocido Real Decreto 896/1991, de 7 de junio,
por el que se establecen las reglas básicas y los programas mínimos en materia de
selección de funcionarios de Administración local (RSFAL), resulta afectado en algunos
aspectos. Por lo pronto, el artículo 60 del EBEP obliga a modificar la composición de
los tribunales, que el RSFAL limita a hablar de “composición predominantemente
técnica”, algo previsible. Más trascendente parece la modificación en lo que atañe a la
selección del personal laboral. La Disposición Transitoria segunda de la norma
reglamentaria fijaba, como sistemas selectivos para este personal, el concurso,
concurso-oposición y oposición libre. El artículo 61.7 del EBEP (sistemas selectivos)
altera este esquema: “Los sistemas selectivos de personal laboral fijo serán los de
oposición, concurso-oposición”. El concurso, únicamente en virtud de habilitación
legal.
Otras normas reglamentarias afectadas son el Real 1174/1987, de 18 de septiembre, que
regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración local con habilitación
de carácter nacional. No obstante, la mayoría de las disposiciones mantienen su vigencia
en tanto “no se aprueben las normas de desarrollo” aplicables a estos funcionarios
30
(Disposición Transitoria segunda del EBEP). Mayores dudas plantea la vigencia del
Real Decreto 861/1986, de 25 de abril, por el que se aprueba el régimen de retribuciones
de los funcionarios locales, que si acaso habría que entender vigentes para aquellos
procesos ya concluidos según la Disposición Final Cuarta.3 del EBEP, esto es, las
“normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos” en
cada Administración.
5. EN RESUMEN: FILOSOFÍA SUBYACENTE Y TAREAS A
ACOMETER EN LAS ENTIDADES LOCALES
El 14 de mayo de 2007 ha entrado en vigor una norma a la que cuando menos cabe
augurar una vigencia similar a la que ha tenido la promulgada en 1984, pretendidamente
de modo provisional, si bien en esta ocasión la norma reguladora del empleo público se
presenta con vocación de regular en una único texto la norma común aplicable a los tres
niveles de gobierno. No es una norma que obligue a actuaciones urgentes, ni que
provoque grandes espasmos en su aplicación: las novedades inmediatas van referidas a
la ampliación de algunos permisos (libre disposición, por cuidado de familiar de primer
grado, contemplados en el artículo 48), las retribuciones de los funcionarios interinos
(art. 25), o la modificación de la clasificación de los funcionarios. A este respecto
resulta de interés la equivalencia de los nuevos grupos de clasificación, según la
Disposición Transitoria 3ª.Dos :
Grupos del EBEP
Grupo A- Subgrupo A1
Subgrupo A2
Grupo B
Grupo C- Subgrupo C1
Subgrupo C2
Otras
agrupaciones
profesionales creadas por
las
AAPP
de
forma
potestativa
(Disposición
Adicional 7ª)
Titulación requerida
Título Universitario de Grado, la
clasificación de los cuerpos y
escalas entre los Subgrupos estará
en función del nivel de
responsabilidad de las funciones a
desempeñar y de las características
de las pruebas de acceso (art. 76)
Técnico Superior
Grupo actual
que se integra
A
B
Bachiller o Técnico
C
Graduado en Educación Secundaria
Obligatoria
D
Sin requisito de titulación
31
E
Los funcionarios del Subgrupo C1 que reúnan la titulación exigida podrán promocionar
al Grupo A sin necesidad de pasar por el nuevo Grupo B (D. T. 3ª).
El cambio normativo producirá sus efectos a medio plazo con la variación en la
organización de los procesos selectivos, con la nueva regulación del régimen
disciplinario, con la gestión del flujo de personal temporal y, muy especialmente, con la
modificación de las pautas en la negociación colectiva. Los productos “estrella” del
EBEP, la “evaluación del desempeño” y la “carrera horizontal” requieren de la
colaboración del legislador autonómico, que muy probablemente espere a las “señales”
que de la Administración General del Estado.
El cambio probablemente haya que cifrarlo en la modificación de las pautas de gestión
de recursos humanos, en la incorporación de la previsión de efectivos y la gestión
estratégica de las plantillas como pilares en los que cimentar la política de personal. Hay
que acabar con unas Entidades Locales “en construcción” y precarización permanente,
lo que requiere objetivar la gestión por la vía de definir los servicios a prestar y su nivel
de calidad, procediendo a continuación a “ordenar” la gestión con planes a medio plazo
acordados con los actores de la política de recursos humanos (políticos, directivos,
sindicatos y empleados). La casualidad ha querido que la fecha de entrada en vigor del
Estatuto coincida con la renovación inminente de los Gobiernos Locales, cuyo impulso
debiera aprovecharse para sistematizar y racionalizar la gestión.
Un planteamiento razonable, en función de las “capacidades institucionales” de cada
Entidad Local sería el que diferenciase entre un modelo básico y un modelo avanzado
como estadios para gestionar los recursos humanos.
Así, el modelo básico debiera incidir en la concreción, en cada Entidad Local, de un
Plan de Ordenación de los Recursos Humanos a medio plazo, 3-4 años, en el que, a
partir de una evaluación y de una concreción del nivel de servicios a prestar se
definiera:
a) Las necesidades de efectivos y su consiguiente Plan de Estabilización del
Personal temporal estructural.
b) La racionalización de la estructura de categorías.
32
c) El diseño de su estructura de puestos de trabajo.
d) La concertación social, la negociación colectiva de la institución.
Esta ordenación básica de la política de personal es la que permitiría sistematizar los
procesos básicos de gestión de recursos humanos: selección e ingreso; promoción y
carrera mediante la promoción interna vertical y horizontal y mediante la ocupación de
puestos de trabajo; la definición básica de la política retributiva; la formación y los
sistemas elementales de gestión del rendimiento, en especial de capacitación de los jefes
y mandos intermedios.
La implantación con éxito de la política anterior es la que permitiría afrontar con
garantías el diseño de un modelo avanzado de gestión de recursos humanos, cimentada
ya sobre la elaboración de perfiles de competencias, que haría posible:
a) La concreción de niveles de desarrollo en los puestos de trabajo sobre la base de
adquisición de mayores capacidades y destrezas, y por tanto, la implantación de
la carrera horizontal.
b) La elaboración, con validez y fiabilidad, de un sistema de evaluación del
desempeño cimentado sobre las conductas profesionales.
33
6. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BRUGUÉ Q. (1996): “La dimensión democrática de la nueva gestión pública.”
En: Gestión y Análisis de Políticas Públicas. Nº 5-6. Enero-Agosto de 1996.
Páginas 45-58. Madrid. INAP.
BOIX, C. (1994): “Hacia una Administración Pública eficaz.” En: Gestión y
Análisis de Políticas Públicas. Nº 1. Septiembre-Diciembre de 1994. Páginas
21-30. Madrid. INAP.
CUENCA, J. (2006): Gestión de Personal en las Entidades Locales: estrategias
de mejora. Material docente para la integración de los Secretarios-Interventores.
Madrid. INAP.
o (2004): “La dirección de recursos humanos en los pequeños y medianos
municipios.” Ponencia presentada en las VI Jornadas Canarias de
Administración Local. Santa Cruz de La Palma. 11-14 de mayo de 2004.
ECHEBARRÍA, K (2000).: “Reivindicación de la reforma administrativa:
significado y modelos conceptuales.” En: Revista del CLAD, Reforma y
Democracia. Nº 18. Páginas 1-11. Caracas.
INFORME DE LA COMISIÓN PARA EL ESTUDIO Y PREPARACIÓN DEL
ESTATUTO BÁSICO DEL EMPLEADO PÚBLICO (2005). Madrid. INAP.
LONGO, F (2004): Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las
organizaciones del sector público. Paidós. Barcelona.
OCDE (2004): “Public sector modernisation: modernizing public employment.”
Páginas 1-8. Policy Brief. Julio 2004.
RAMIÓ, R (2000): “Corrientes empresariales versus corrientes neopúblicas:
cultura administrativa, valores públicos y credibilidad social. Un planteamiento
radical.” Mimeo.
34