evolución, desde el punto de vista doctrinal y jurisprudencial, hacia

INTRODUCCIÓN: CONSIDERACIONES GENERALES...
evolución, desde el punto de vista doctrinal y jurisprudencial,
hacia la aceptación del hecho de que, ante la inefectividad del
Derecho Administrativo sancionador, se apliquen supletoriamente los principios del Derecho Penal al ilícito administrativo, aplicación que deberá estar presidida por el rigor y por la flexibilidad (citando las sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de
marzo de 1990 y la sentencia del Tribunal Supremo de 8 de
febrero de 1994). Del mismo modo, pone de manifiesto la incidencia del «tus variandi» legislativo respecto a la incardinación
de un acto ilícito, bien dentro del Derecho Penal, bien dentro del
Derecho Administrativo Sancionador, resaltando que, al no responder a unos criterios preestablecidos ni cerrados, se convierte
en una decisión puramente política que depende exclusivamente
de las decisiones que adopte el poder legislativo en cada momento concreto, y que, por tanto, se trata de «un concepto puramente normativo, de modo que un mismo hecho puede ser considerado, ora infracción administrativa, ora delito o falta».
II. ANÁLISIS EN SU CONTEXTO CONSTITUCIONAL
Recogen los apartados primero y segundo del artículo 33 de
la Constitución Española el derecho a la propiedad privada, cuya
función social delimitará su contenido de acuerdo con las leyes,
funcionalidad social esta a la que alude el artículo 1 de la Ley
6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones
cuando delimita su objeto en los siguientes términos: «Es objeto
de la presente Ley definir el contenido básico del derecho de
propiedad del suelo de acuerdo con su función social, regulando
las condiciones que aseguren la igualdad esencial de su ejercicio
en todo el territorio nacional». Por su parte el artículo 2 apartado 1.° preceptúa literalmente que «las facultades urbanísticas del
derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites
ción con las infracciones urbanísticas», Actualidad Administrativa, núm. 30,
semana 22-28 de julio de 1996, pp. 633 y 634.
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LOS DELITOS RELATIVOS A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
y con el cumplimiento de los deberes establecidos en las leyes o,
en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios». (8)
En este punto, se hace preciso una referencia, siquiera sea
breve, a la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20
de marzo -recaída en recursos de inconstitucionalidad contra la
(8) La sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, a la
que de inmediato aludiremos, ha determinado la aprobación de la Ley 6/1998,
de 13 de abril, sobre régimen del suelo y valoraciones, que expresamente deroga el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprobó el
texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, con
excepción de los siguientes preceptos: Artículos 104.3.°; 113.2.°; 124.1 y
124.3.°; 133°; 134.1; 136.2.°; 137.5.°; 138.b); 159.4.°; 168°; 169.°; 170.1.°;
183.°; 204°; 210°; 211.3.°; 213.°; 214°; 222.°; 224°; 242.1 y 242.6.°; 243.1 y
243.2°; 244.2, 244.3 y 244.4.°; 245.1°; 246°; 255.2°; 258.2 y 258.3.°; 259.3.°;
274.°; 276.°; 280.1.°; 287.2 y 287.3.°; 288.2 y 288.3.°; 289.°; 299.°; 300.°; 301.°;
302.°; 303.°; 304.°; 305.°; 306.°; 307.°; 308.°; 309.°; 310°; disposición adicional
cuarta 1.a y 3.a; disposición adicional sexta, y disposición transitoria quinta 1».
Una guía práctica de las normas de Derecho Urbanístico estatal vigentes tras la
STC 61/97 y la Ley 6/98, en ORTEGA GARCÍA, A.: «Derecho Urbanístico
estatal», Ed. Montecorvo, Madrid, 1998, pp. 186 y ss.
Del mismo modo, se derogan los artículos 1,2,3, disposición transitoria y
disposición final primera de la Ley 7/1997, de 14 de abril, de Medidas Liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales.
En palabras de la Exposición de Motivos de la reciente ley «las sucesivas
reformas de la legislación urbanística han ido incrementando la complejidad de
este sector del ordenamiento jurídico al multiplicar, a veces innecesariamente,
las intervenciones administrativas en las distintas fases de los procesos de desarrollo urbano, lo que, unido a la limitación de la oferta del suelo, ha contribuido decisivamente a demorar hasta extremos irrazonables la conclusión de las
operaciones de urbanización y ulterior edificación, haciendo imprevisible su
coste y dificultando una adecuada programación de las correspondientes actividades empresariales, con el consiguiente encarecimiento del producto final.»
Dentro de los límites fijados por el Tribunal Constitucional en cuanto a las
competencias estatales en materia de urbanismo, se definen las distintas clases de
suelo (artículos 7 a 11) como presupuesto para definir las condiciones básicas del
derecho de propiedad urbana y se insta a los legisladores de las diferentes Comunidades Autónomas a fin de continúen dictando normas que completen la legislación básica estatal, so pena de quedar incompleta la reforma iniciada.
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ANÁLISIS EN SU CONTEXTO CONSTITUCIONAL
Ley 8/1990, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo y el propio Texto Refundido de la Ley sobre el
Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real
Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio (Texto refundido de
la Ley del Suelo) (9)- cuya repercusión en esta materia no ha
sido poca, y buena muestra de ello son «sus demoledores efectos» sobre el articulado precisamente del citado Texto Refundido (10), desapareciendo prácticamente en su integridad, salvándose de la declaración de inconstitucionalidad solamente una
cuarta parte del mismo, hasta el punto de llevar a algún autor a
afirmar que «ha estallado en mil pedazos el ordenamiento urbanístico español, que hasta ahora había resistido muy bien la prueba del Estado de las Autonomías». (11)
Ciertamente, el contenido de esta sentencia no ha satisfecho
plenamente las expectativas creadas (12), dando lugar desde su
aparición a no pocos foros de debate y artículos doctrinales. En
todo caso, por lo que aquí importa, un aspecto merece destacarse:
la sentencia en cuestión, como bien aprecia PAREJO ALFON(9) La sentencia declara inconstitucionales y nulos casi el 80% de sus preceptos, restaurando la vigencia del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen
del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por R.D. 1346/1976, de 9 de abril, al
declararse la inconstitucionalidad y nulidad del apartado primero de la disposición derogatoria única de la Ley de 1992 en el inciso «las siguientes normas de
rango legal: El RD 1346/1976 de 9 abril, por el que se aprueba el texto refundido dé la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana; el RDL 3/1980 de
14 marzo, sobre creación de suelo y agilización de la gestión urbanística; el
RDL 16/1981 de 16 octubre, de adaptación de Planes Generales de Ordenación
Urbana, y», viniendo, por tanto, a decir: «Queda derogada la Ley 8/1990 de 25
julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo».
(10) Así se expresa DE ASIS ROIG, A.E.: «El artículo 149.1,1 de la Constitución como fundamento de la intervención del Estado en materia urbanística», Actualidad Administrativa, núm. 29, 1997, p. 522.
(11) TOMÁS-RAMÓN FERNANDEZ: «El desconcertante presente y el
imprevisible y preocupante futuro del Derecho urbanístico español», Revista
Española de Derecho Administrativo, núm. 94, 1997, pp. 189 y ss.
(12) Vid. MENÉNDEZ REXACH, A.: «Las competencias del Estado y de
las Comunidades Autónomas sobre el régimen del suelo. Comentario crítico de
39
LOS DELITOS RELATIVOS A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
SO (13), «aborda y resuelve exclusivamente una controversia de
orden competencial, sin perjuicio de la complejidad de ésta». En
este sentido, es ilustrativo el análisis del autor sobre las dos decisiones fundamentales de la sentencia en relación a dicha controversia competencial: una, la delimitación jurídico-constitucional
de la materia «urbanismo» y, otra, el problema de la interpretación de la regla de la supletoriedad del Derecho estatal respecto
del propio de las Comunidades Autónomas. (14)
Al margen de la polémica competencial, lo cierto es que
por lo que aquí interesa los efectos de la sentencia del Tribunal
Constitucional 61/97 adquieren tintes menos dramáticos si tenemos en cuenta que la eventual referencia a determinados preceptos del Texto Refundido de 1992, a pesar de haber sido
declarados inconstitucionales, creemos que no alteraría sustancialmente las consecuencias jurídico-penales derivadas de la
regulación de los ilícitos urbanísticos en el nuevo Código Penal,
toda vez que la inconstitucionalidad de tales preceptos no lo es
la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997», Revista de
Derecho Urbanístico, núm. 153, 1997, especialmente pp. 47 a 53.
(13) «Comentario de urgencia sobre los pronunciamientos básicos de la
sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; en particular,
la regla de la supletoriedad del Derecho general-estatal», Actualidad Administrativa, núm. 29, 1997, pp. 571 y ss. Puede verse también sobre la materia,
recogiendo estas y otras consideraciones, DOMÍNGUEZ LUIS, JOSÉ ANTONIO: «Consideraciones en torno a la sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997 y el Proyecto de Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones», Boletín de Urbanismo, Ed. Praxis, núm. 5 de enero de 1998, pp. 48 a 60.
(14) Hasta el dictado de la indicada resolución, el legislador estatal asumía
el protagonismo legislativo en materia de ordenación del territorio, urbanismo
y vivienda, que por mor de lo establecido en el número 3.° del apartado 1.° del
artículo 148 de la Constitución, era una competencia que podían asumir las
Comunidades Autónomas, erigiéndose la normativa estatal en supletoria de la
emanada de éstas.
Sin embargo el Tribunal Constitucional ha dado un giro interpretativo
opuesto, rechazando la competencia del Estado para regular supletoriamente
tales materias, por entender que dicha competencia está atribuida en exclusiva
a las Comunidades Autónomas.
40
ANÁLISIS EN SU CONTEXTO CONSTITUCIONAL
tanto por razones de contenido material cuanto, como acaba de
indicarse, por razones estrictamente competenciales, en la
medida en que la regulación de tales contenidos materiales compete a la instancia autonómica y no a la estatal, no obstante la
plena capacidad normativa de la primera para la fijación de
dichos contenidos. (15)
Pero lo que queremos destacar ahora es que, no obstante esa
competencia exclusiva que en la materia de urbanismo se atribuye por el llamado «bloque de constitucionalidad» a las Comuni(15) Declara textualmente la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97
que «el orden constitucional de distribución de competencias ha diseccionádo
ciertamente la concepción amplia del urbanismo que descansaba en la legislación anterior a la Constitución de 1978, pues no es posible desconocer, como
se ha dicho, que junto a la atribución de la competencia urbanística a las Comunidades Autónomas, el artículo 149.1 de la Constitución española reconoce al
Estado la competencia, también exclusiva, sobre las condiciones básicas de
ejercicio de los derechos constitucionales o la legislación sobre expropiación
forzosa, o el sistema de responsabilidad o el procedimiento administrativo
común, por citar algunos de los instrumentos de los que el urbanismo, con esa
u otra nomenclatura, suele hacer uso. Pues bien, expuesto lo anterior, ha de afirmarse que la competencia autonómica exclusiva sobre urbanismo ha de integrarse sistemáticamente con aquellas otras estatales que, si bien en modo alguno podrían legitimar una regulación general del entero régimen jurídico del
suelo, pueden propiciar, sin embargo, que se afecte puntualmente a la materia
urbanística (establecimiento de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de propiedad urbana, determinados aspectos de
la expropiación forzosa o de la responsabilidad administrativa). Pero ha de añadirse, a renglón seguido, que no debe perderse de vista que en el reparto competencial efectuado por la Constitución es a las Comunidades Autónomas a las
que se ha atribuido la competencia exclusiva sobre el urbanismo, y por ende es
a tales Entes públicos a los que compete emanar normas que afecten a la ordenación urbanística, en el sentido más arriba expuesto». Y establece como conclusión que «en definitiva, y para recapitular, el articulo 149.1.1 de la Constitución española no debe ser entendido como una prohibición de divergencia
autonómica, ni tampoco como un título residual, aunque la normación del derecho por virtud de esta competencia sea limitada, no ya sólo porque no se inscriba en la dinámica de las bases-desarrollo, en la que siempre ha de restar un
espacio normativo para las Comunidades Autónomas, sino, más exactamente,
como ha quedado razonado, porque las condiciones básicas que garanticen la
igualdad, por definición, no pueden consistir en un régimen jurídico acabado y
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LOS DELITOS RELATIVOS A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
dades Autónomas y así reconoce y sanciona la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, lo cierto es que, como tendremos
ocasión de comprobar a lo largo de nuestro comentario, en los
casos en que aquélla instancia territorial -la autonómica- ha
ejercitado sus competencias normativas en la materia de ordenación del territorio y urbanismo, la nueva regulación no difiere
sustancialmente de la llevada a cabo por el legislador estatal que
ahora se declara inconstitucional.
Hasta el punto ello es así que a raíz de la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97 algunas Comunidades Autónomas
-cierto que con carácter provisional y transitoriamente hasta
tanto ejerciten plenamente sus propias competencias y se
doten de instrumentos normativos propios- han decidido
incorporar y reclamar como propio el contenido de la normativa declarada inconstitucional por razones exclusivamente
competenciales: tal es el caso de la Comunidad Autónoma de
Cantabria -Ley 1/1997, de 25 de abril, de Medidas Urgentes
en Materia de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana- y de
la Comunidad Autónoma de Andalucía -Ley 1/1997, de 18 de
junio, por la que se adoptan con carácter urgente y transitorio
disposiciones en materia de Régimen de Suelo y Ordenación
Urbana- (16). Incluso otras, ya con anterioridad habían reco-
completo de los derechos y deberes constitucionales afectados. La regulación
de esas condiciones básicas si corresponde por entero y en exclusiva al Estado,
pero con tal normación, como es evidente, no se determina ni se agota su entero régimen jurídico. En tal contexto, no debe olvidarse que la «igualdad de
todos los españoles" representa el elemento teleológico o finalista del titulo
competencial que aquí se considera, el único que justifica y ampara el ejercicio
de la competencia estatal. En el ámbito urbanístico, es la intervención del legislador estatal ex artículo 149.1.1 de la Constitución española la que garantiza
esa igualdad, máxime si se tiene en cuenta la inexcusable remisión al planeamiento y la disparidad de usos y contenidos susceptibles de apropiación que de
ahí resulta».
(16) En el Preámbulo de la Ley 20/1997, de 15 de julio, de Medidas Urgentes en Materia de Suelo y Urbanismo de la C.A. de Madrid se dice que «Esta
Ley persigue esta precisa y única finalidad de cubrir temporalmente la limita42
ANÁLISIS EN SU CONTEXTO CONSTITUCIONAL
nocido expresamente la vigencia del Texto refundido de la Ley
del Suelo en su ámbito territorial: es el caso del País Vasco a
través del Decreto autonómico 132/1994, de 15 de marzo,
sobre aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco
del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio por el que
se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del
Suelo y Ordenación Urbana. (17)
Resume la situación actual tras la sentencia del Tribunal
Constitucional 61/97, en cuanto a la competencia estatal sobre
la materia se refiere, la Exposición de Motivos de la Ley
6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones cuando afirma que al legislador estatal, por mor del citado
pronunciamiento del Tribunal Constitucional, le queda como
competencia indiscutible «regular el derecho de propiedad del
suelo a fin de garantizar la igualdad de las condiciones básicas
de su ejercicio en todo el territorio nacional, así como regular
otras materias que inciden en el urbanismo como son la expropiación forzosa, las valoraciones, la responsabilidad de las
administraciones públicas o el procedimiento administrativo
común».
Dicho esto, retomamos el hilo de la exposición señalando
que la Constitución configura el derecho de propiedad como
conjunto de facultades individuales y a la vez como conjunto
de obligaciones que tienden a proteger los valores e intereses
de la colectividad, configurando de esta manera el régimen
da quiebra de la cobertura legal formal de la ordenación urbanística y su gestión, derivada de la sentencia del Tribunal Constitucional».
(17) También cabe la remisión a la legislación estatal, como es el caso del
Decreto 308/1982, de 26 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para
el Desarrollo y Aplicación de la Ley de Protección de la Legalidad Urbanística de Cataluña, cuyo artículo 40 dispone lo siguiente: «Se considerarán infracciones urbanísticas, además de las establecidas en la legislación urbanística del
Estado, las que se determinen y sancionen en la Ley 9/1981, de 18 de noviembre, de Protección de la Legalidad Urbanística y en este Reglamento».
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LOS DELITOS RELATIVOS A LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
urbanístico del derecho de propiedad (Cfr. artículos 2 y 3 de la
Ley 6/98). (18)
Además, en el marco de los principios rectores de la política
social y económica la Norma Suprema contempla en su artículo 45
el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, proclamando la obligación por parte de los poderes públicos de velar por la
utilización racional de todos los recursos naturales en aras a proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio
ambiente, con apoyo en la solidaridad colectiva. Este precepto
constitucional prevé, finalmente, un mandato de tutela penal, sin
que sea obstáculo para desarrollar una normativa de este carácter
en cuanto a la ordenación territorial, por cuanto ya el siguiente precepto establece la obligación institucional de conservar y promover
el enriquecimiento del patrimonio de los pueblos de España, con
expresa remisión a la tutela penal en cuanto a los atentados que
sobre el mismo recaigan, contenido que, indefectiblemente guarda
relación con las disposiciones del artículo 47 del Texto Constitucional que proclama el derecho al disfrute de una vivienda digna y
adecuada así como la obligación de los poderes públicos de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del
suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación; de suerte que no pueden pasar inadvertidos los puntos de
conexión entre ordenación del territorio, medio ambiente y patrimonio histórico, cultural y artístico, y así lo puso de manifiesto el
Tribunal Supremo en la sentencia de 14 de junio de 1989 al adver(18) En este sentido, sentencia del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26
de marzo. Como afirma DE ASíS ROIG, «la propiedad constituye el centro de
gravedad de la política urbanística ya que es su estatuto peculiar el llamado a
garantizar la viabilidad misma del sistema urbanístico». Y añade a continuación: «Son los derechos, deberes y cargas urbanísticas las que garantizan, en
última instancia, el cumplimiento de los objetivos públicos urbanísticos»
(«Presentación de la Ley del Suelo de 1998», La Ley-Actualidad, Avance especial mayo de 1998, separata, pp. 5 y 6).
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ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
tir que la competencia del Estado en materia de urbanismo y, consecuentemente, su potestad de legislar en la materia, deriva de la
competencia en materia medio ambiental y de ser el hecho del
urbanismo uno de los diversos subsistemas qué integran el sistema
jurídico -y físico- del medió ambiente. (19)
III. ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y PLANIFICACIÓN URBANÍSTICA
En este orden de cosas (20), se hace preciso ahora delimitar
el contenido y alcance de esta realidad social -la ordenación del
territorio (21)- erigida en sustrato material de la nueva tipifíca(19) Vid. GONZALEZ-BERENGUER URRUTIA, J.L.: «El medio
ambiente. Un condicionante del planeamiento urbanístico», Revista de Derecho urbanístico, núm. 108, 1988, pp. 37 y ss.
(20) En este punto seguimos en buena medida lo expuesto en nuestra obra
DOMÍNGUEZ LUIS, JOSÉ ANTONIO. «Registro de la Propiedad y Administración Pública. Servicio público y fuentón pública registral», Ed. Comares,
Granada, 1995, pp. 259 a 301 fundamentalmente.
(21) Alude BARRERO RODRÍGUEZ a la dificultad de aprehensión de
este concepto, del que, siguiendo a MENENDEZ REXACH, cabe distinguir un
doble significado: en sentido amplio, equivale a acción pública destinada a la
consecución de una digna calidad de vida con fundamento en los propios presupuestos del Estado social (artículos 40, 45, 46, 47 y 128 de la Constitución
española); en sentido restringido, se identifica con la competencia atribuida por
el ordenamiento a las Comunidades Autónomas cuyo contenido consiste en la
armonización y coordinación de las políticas públicas desplegadas por las distintas Administraciones Públicas que tienen por objeto el territorio («La ordenación del territorio en los espacios metropolitanos», Revista Vasca de Administración Pública, núm., 45, 1996, pp.13 y 14). Por su parte, PAREJO
ALFONSO, se refiere al concepto recogido en la sentencia del Tribunal Constitucional 149/1991, de 4 dejulio (sobre la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas), en la que destaca la amplitud de éste acorde con la definición de la Carta
Europea de 1983 -a la que de inmediato nos referiremos-, desprendiéndose de
tan holgada noción que quien asume esta competencia ha de tener en cuenta la
incidencia territorial de todas las actuaciones de los poderes públicos en orden
a garantizar la óptima utilización de los recursos naturales, pues, en definitiva,
la ordenación del territorio pertenece a los títulos competenciales que se establecen por referencia a una política y no a un sector concreto del ordenamien-
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