la regionalización en la unión europea y en el mercosur

LA REGIONALIZACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA Y EN EL MERCOSUR.
EL
CASO URUGUAYO 1.
Por Jacques Ginesta.
PRIMERA PARTE: LA REGIONALIZACIÓN EN LA UNIÓN EUROPEA
1.- Introducción.
La oportuna intervención del calificado colega que me precedió en el
uso de la palabra me
permite, a efectos de no repetir conceptos, ahorrar buena parte de la exposición que tenía prevista en esta
primera parte de mi ponencia, respecto a la regionalización en la Unión Europea. Por consiguiente, me
referiré sólo a aquellos aspectos que considero de importancia directa para apreciar en que punto está el
Mercosur en el camino de la regionalización y cuáles son los pasos indispensables que habría que dar para
implementarla.
Como lo mostró oportunamente Bela Balassa, el proceso de integración tiende a acentuar las
diferencias estructurales entre los países y regiones más ricos
y los más pobres, al concentrar la
producción y la industria en las zonas más desarrolladas, salvo que se diseñen políticas apropiadas para
contrarrestar ese efecto. En ese sentido, la Unión Europea ha practicado desde hace muchos años una
política de convergencia estructural de sus países miembros y regiones de los mismos. Esta política de
convergencia tiene una doble finalidad: luchar contra las disparidades económicas y sociales de los países
y regiones menos competitivos, que crean distorsiones en la vida de muchos millones de ciudadanos de la
Unión y lesionan el sentido de justicia y de solidaridad; pero también se persigue un objetivo económico
y de desarrollo, puesto que la subsistencia de tales estrangulamientos estructurales afecta a toda la
economía integrada, generando pérdida de renta potencial, enlentecimiento del crecimiento y posibles
presiones inflacionarias que limitan el desarrollo.
Por tales razones, la política de cohesión económica que persigue la UE está orientada hacia el
logro de la convergencia estructural, la competitividad regional y el empleo y la cooperación territorial.
Los instrumentos que ha desarrollado la Unión para lograr tales objetivos son fundamentalmente,
dos: la creación de los Fondos Estructurales y otras ayudas para fines específicos y la creación del
Comité de las Regiones. Es decir, que se arbitraron los medios financieros para reducir las asimetrías
económicas y sociales y, además de los organismos europeos y nacionales encargados naturalmente de
gestionar y administrar esos
fondos, se creó un organismo representativo de las necesidades y
aspiraciones locales, que se maneja según el principio de proximidad, porque está integrado por las
autoridades que están en mayor y más cercano contacto con las gentes.
Esta política regional se implementa con el presupuesto de la Unión y representa en la actualidad
algo así como un tercio del mismo. Para el período 2000-2006 el monto total destinado a esa política
asciende a 213.000 millones de euros, o sea algo menos de la mitad del PIB del Brasil, cifra que si bien es
reducida para la comunidad, representa para nosotros una suma enorme. La programación se planifica por
1
Trabajo presentado en el VI encuentro de las regiones del Mercosur- Universidad Nacional de
Rosario, Rosario, Santa Fe, Argentina, 14 y 15 de octubre de 2004
períodos septenales y la aplicación se realiza por los gobiernos nacionales y locales, que también
contribuyen a su financiación, bajo el control de la Comisión.
El considerable monto de estos recursos se debe, sin duda, al gran desarrollo de sus principales
países, pero fundamentalmente de Alemania, que además de ser la economía más sólida de la Unión es un
contribuyente neto a estos fondos, pues recibe de los mismos un 50% menos de lo que aporta, lo que no
es el caso de otros grandes países, como Francia, que recibe en ayuda a la agricultura más de lo que
aporta a los Fondos Estructurales y aún de Gran Bretaña. En el caso alemán, no obstante el gasto que
representa para el país, la mecánica del proceso de convergencia la beneficia - como a los otros países
más desarrollados-
con un retorno en contratos de servicios y compras de maquinarias, equipos y
construcciones, que de no ser por el desarrollo de las regiones menos favorecidas no se hubiera
producido.
Esta es una prueba de la bondad de la política de convergencia estructural en un sistema de
integración. Sin ella, la dinámica del sistema tiende a la acentuación de las asimetrías, que limitan y
distorsionan el desarrollo del mercado global.
2.- Los fondos estructurales de la Unión Europea
Como se acaba de decir, el establecimiento del mercado interior europeo sin más, supone agravar la
situación económica y social de las regiones con dificultades. Por esa razón, desde mediados de los
ochenta, el proceso de integración europea tiene como un objetivo central el logro de una mayor cohesión
económica y social. Este principio implica que las regiones con problemas de desarrollo o que atraviesan
por una etapa de reconversión industrial pueden ser apoyadas financieramente con el fin de reducir las
diferencias con las zonas más avanzadas.
Los Fondos y sus destinos.
Entre los Fondos Comunitarios del presupuesto de la UE, revisten un papel muy significativo los
recursos denominados Fondos Estructurales Europeos, que comprenden el FEDER, Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, el FSE, Fondo Social Europeo ,el FEOGA, Fondo Europeo de -Orientación y de
Garantía Agrícola, el IFOP, Instrumento Financiero de Orientación y Pesca, as í como también el Fondo
de Cohesión, que fue creado en 1993 para complementar las ayudas estructurales de la Unión a los cuatro
países menos prósperos en la época: España, Portugal, Grecia e Irlanda. Dentro de las iniciativas
especiales, por su posible interés para el Mercosur, debemos mencionar el Interreg III, que promueve la
cooperación fronteriza, transnacional e interregional, o sea la creación de asociaciones a uno y otro lado
de las fronteras para incentivar su desarrollo equilibrado.
Tanto los Fondos Estructurales como el Fondo de Cohesión atienden a la finalidad de favorecer
un mayor grado de cohesión económica y social en el espacio comunitario, a través de las políticas de
gasto público desarrolladas por los Estados -miembros y dirigidas a la consecución de tal objetivo.
En el caso de los Fondos Estructurales europeos, en virtud de lo establecido en los artículos 158
y 160 del tratado de la Unión Europea , esa finalidad se persigue a través de políticas encaminadas a
conseguir un equilibrio mayor entre las distintas regiones y territorios que componen la Unión, por lo que
su aplicación se inscribe en el ámbito de la política regional.
El Fondo de Cohesión, atiende, en cambio, a la finalidad de favorecer el crecimiento económico y
la convergencia real de los Estados-miembros de la Unión con un menor nivel de desarrollo intentando
lograr que el crecimiento sea compatible con el mantenimientos de los equilibrios macroeconómicos y
presupuestarios fundamentales. Es decir que éstos fondos están dirigidos exclusivamente a los países
menos desarrollados y no atienden las necesidades de la regiones.
Los programas de inversión de los Fondos se dividen en objetivos, de acuerdo a los cuales se
asignan a los países y regiones beneficiarios de éstos. En el período 1994 -99 se determinaron siete
objetivos que en el actual período 2000-2006 se redujeron a tres:
Objetivo No.1: comprende el desarrollo y ajuste estructural de las regiones menos desarrolladas ,
que tienen un PIB per cápita inferior al 75% de la media de la Unión. Los fondos fueron utilizados para
reducir las disparidades entre esas regiones y el resto de la Unión, principalmente en lo referente a
infraestructura física , capital humano y mejoramiento del medio ambiente. Es de hacer notar que la
admisión a la Unión de diez nuevos países de Europa Oriental, reduce apreciablemente la media de la
Unión y en consecuencia algunos países como España ya no calificarían para ser receptores de los
Fondos.
Objetivo No.2:
está dirigido a la
reconversión económica y social de las zonas con
deficiencias estructurales. Los gastos se dirigieron a la reconversión de zonas industriales obsoletas y en
servicios de apoyo a las empresas.
Objetivo No.3: está dirigido a la adaptación y modernización de los sistemas de educación ,
formación profesional y empleo.
3.- El Comité de las Regiones.El Comité de las Regiones (CDR) es la asamblea política que permite a os
l entes locales y
regionales manifestarse en el seno de la Unión Europea. Tiene solamente carácter consultivo. Es el
órgano más joven de la Unión Europea y su nacimiento refleja el fuerte deseo de los Estados miembros
no sólo de respetar las identidades y prerrogativas regionales y locales, sino también de hacerlas
participar en el desarrollo y ejecución de las políticas de la Unión. Por primera vez en la historia de ésta,
existe la obligación legal de consultar a los representantes de las autoridades locales y regionales en una
serie de asuntos que les conciernen directamente.
El CDR se creó en 1994 para afrontar dos cuestiones fundamentales. En primer lugar, alrededor de
tres cuartas partes de la legislación comunitaria se aplica a nivel local o regional, por lo que es natural que
los representantes locales y regionales participen en la elaboración de la nueva legislación de la UE. En
segundo lugar, se temía que la UE progresara dejando de lado a los ciudadanos; una de las formas de
responder a estas preocupaciones consiste en asociar a los niveles de gobierno más próximos a los
ciudadanos.
Los Tratados obligan a la Comisión y al Consejo a consultar al Comité de las Regiones siempre
que se presenten nuevas propuestas en áreas que tengan repercusión a escala local o regional. Así, el
Tratado de Maastricht estableció cinco ámbitos de consulta obligatoria: cohesión económica y social,
redes de infraestructuras transeuropeas, salud, educación y cultura. El Tratado de Amsterdam añadió otros
cinco ámbitos a esta lista: política de empleo, política social, medio ambiente, formación profesional y
transporte, quedando así cubierta la mayoría de las actividades de la UE.
Fuera de estos ámbitos, la Comisión, el Consejo y el Parlamento Europeo también tienen la
posibilidad de consultar al Comité de las Regiones cuando consideren que una propuesta pueda tener
repercusiones importantes a escala local o regional. El CDR también puede elaborar dictámenes por
iniciativa propia, lo que significa que puede introducir temas en la agenda de la UE.
Principios rectores
Tres principios fundamentales rigen los trabajos del Comité: el principio de subsidiariedad, el principio de
proximidad y el principio de asociación.
El principio de subsidiariedad, fue inscrito en los Tratados al mismo tiempo que la creación del CDR.
Este principio significa que en la Unión Europea las decisiones deben tomarse en el nivel práctico más
próximo al ciudadano. Por lo tanto, la Unión no debería tomar medidas propias de las administraciones
nacionales, regionales o locales. Es un principio que se opone a la toma de decisiones innecesariamente
remota y centralizada. El Comité ha surgido como el guardián del principio de subsidiariedad desde su
primera sesión en marzo de 1994.
Los miembros del Comité ejercen funciones efectivas de gobierno próximas al ciudadano, ya
que la mayor parte son presidentes regionales, alcaldes o gobernadores provinciales. Esto quiere decir que
tienen una experiencia directa de cómo afectan a la vida diaria de sus ciudadanos las políticas y la
legislación de la Unión. Así, el Comité puede contribuir con su alto grado de especialización y ejercer su
influencia en las otras instituciones de la Unión.
No le faltan oportunidades para hacerlo. El Tratado establece que se le debe consultar en asuntos
relacionados con las redes transeuropeas, la salud pública, la educación, la juventud, la cultura y la
cohesión económica y social. Pero el Comité también puede tomar la iniciativa y expresar su opini ón en
otros asuntos políticos que afectan a las ciudades y las regiones, como la agricultura y la protección del
medio ambiente.
El principio de proximidad.
Todos los niveles de gobierno deberían aspirar a estar "próximos a los ciudadanos", especialment e,
organizando su trabajo de manera transparente, para que éstos conozcan a los responsables y puedan
hacer oír sus opiniones. El Comité de las Regiones por su composición con autoridades locales y
regionales, está especialmente capacitado para efectivizar en la práctica cotidiana ese principio.
El principio de asociación.
El buen funcionamiento de la unidad europea se basa en el trabajo conjunto de los niveles europeo,
nacional, regional y municipal; cada uno de estos cuatro niveles es imprescindible y debe participar en el
proceso decisorio, cumpliéndole al Comité un papel importante en ese funcionamiento armónico.
Miembros y cometidos.
En la Europa de los 15, el Consejo tenía 222, número que elevó a partir del 1.1.2004 a 266 El
período de mandato dura cuatro años , con cinco sesiones plenarias por año y su sede está en Bruselas.
El trabajo del Comité está repartido en ocho comisiones que se ocupan el desarrollo económico, territorio
y medio ambiente, transportes y comunicaciones, turismo, educación, cultura, formación profesional y
cuatro subcomisiones; existe, además, una comisión especial para asuntos institucionales, responsable de
contribuir a las reflexiones sobre la reforma de las instituciones. La Mesa, elegida cada dos años, organiza
el trabajo del Comité de las Regiones
En su breve periodo de existencia, el Comité ya ha abordado gran cantidad de asuntos
incluyendo las directrices para una red transeuropea de aeropuertos, el derecho de los ciudadanos
europeos a votar en las elecciones locales de un Estado miembro del que no son nacionales, el desarrollo
del turismo rural y el acceso de Europa a la sociedad de la información. Un tema que siempre está
presente en sus dictámenes es la necesidad de que las regiones y localidades participen mucho más
estrechamente en la elaboración y ejecución de las políticas.
Como se vio en la exposición anterior, el comité mereció críticas en cuánto a que sólo tiene
carácter consultivo y no dispositivo y en cuánto a su heterogeneidad y falta de representatividad.
Asimismo, el Comité reivindica mayor protagonismo en el proceso.
S EGUNDA PARTE: LA CONVERGENCIA ESTRUCTURAL EN EL MERCOSUR Y LOS
PROGRAMAS PARA EL DESARROLLO REGIONAL.
En el Mercosur el tema de los Fondos Estructurales no fue objeto de previsión en el Tratado de
Asunción. Recién se trató el asunto en la reunión del Consejo del Mercado Común de diciembre de 2003,
en Montevideo. Ante los insistentes reclamos de Paraguay y de Uruguay debió abordarse el problema de
cómo compensar a los países y subsidiariamente a las regiones de menor desarrollo por su inferioridad
estructural y por las asimetrías económicas y sociales, muchas de ellas agravadas por la evolución del
Mercosur. Es así que se adopta la resolución No. 27/03 del CMC, que dice que vista " la necesidad de
identificar iniciativas y programas destinados a promover la competitividad de los Estados Partes - en
particular de las economías menores- y la convergencia estructural del Mercosur. La necesidad de
analizar alternativas que posibiliten la financiación de dichas iniciativas y proyectos, así como el
fortalecimiento de las instituciones del MERCOSUR, respetando la disciplina fiscal y el uso eficiente de
los recursos disponibles en los Estados Partes, el CMC decide: Promover en el curso del año 2004, los
estudios para el establecimiento
en el MERCOSUR de Fondos Estructurales destinados a elevar la
competitividad de los socios menores y de aquellas regiones menos desarrolladas." (el destacado en
negrita es nuestro).
Esta decisión se ve complementada por la decisión No. 19/04 del CMC, adoptada el 7 de julio de
2004 en Puerto Iguazú sobre "convergencia estructural en el Mercosur y financiamiento del proceso de
integración, que crea un grupo de Alto Nivel que tiene por objetivo:
"a) identifica r iniciativas y programas para promover la competitividad de los Estados Partes -en
particular de las economías menores y la convergencia estructural del Mercosur"
"b) proponer fórmulas de financiamiento para la implementación de las iniciativas y programas
mencionados, así como el funcionamiento y fortalecimiento de la estructural institucional del
MERCOSUR"
" El Grupo de Alto Nivel deberá presentar en la próxima reunión del Consejo del Mercado Común los
resultados de sus trabajos".
E l Grupo de Alto Nivel se reunió por primera vez el 23 de agosto y luego el 5 y 6 de octubre.
Poco ha trascendido sobre estos trabajos, pero se adelantaron algunas ideas. Una de ellas es
la
financiación para un Fondo Común, a partir de una tasa de integración del 1/ooo al 2/ooo del total de lo
recaudado por concepto de aranceles sobre las importaciones de los países del Mercosur provenientes de
extrazona, o totales, que suman las primeras aproximadamente 62.000 millones de dólares anuales y las
segundas 76.000 millones. Otra opción es la apropiación gradual de una parte de la renta aduanera
generada por el cobro del Arancel Externo Común, que sumaría unos 48.000 millones de dólares. En
cualquiera de los casos, lo recaudado sería una suma que fluctuaría entre los 62 milllones de dólares y los
152 millones de dólares, según los criterios y porcentajes que se adoptaren. Con ella se financiaría la
transición hacia una Unión Aduanera perfecta, el funcionamiento de las nuevas instituciones comunes- el
Tribunal Permanente de Asunción y la Comisión de Representantes Permanentes- y, como destino
principal, la política de convergencia estructural, que requiere un programa de inversión en los países y
regiones menos desarrollados. Como, de todos modos, en esa opción de financiamiento u otras similares
el fondo sería insuficiente para los fines propuestos, se considera que sólo se trata de un comienzo para
desarrollar otras fuentes de financiación. Aunque estas cifras sean excesivamente bajas, la experiencia de
la Unión Europea, que destina a los Fondos Estructurales, menos del 0.4% del PIB, muestra que el monto
de los fondos no es tan importante como las políticas de desarrollo que generan. También trascendió que
habría en el arranque, una contribución no reembolsable por parte de la Unión Europea, con cargo a los
fondos de cooperación que esta destina a la ayuda exterior, que tampoco sería suficiente..
Las regiones menos favorecidas se verían asistidas por el Fondo de dos maneras: la primera, a
través de programas para la mejora de competitividad de las empresas , en especial de las PYMES como
generadoras de trabajo y empleo; y la segunda consistiría en la inversión directa en infraestructura física transporte, energía y comunicaciones - y social - redes de provisión de agua, educación, salud y acceso a
la vivienda. La aplicación del Fondo requerirá un mecanismo que establezca un marco de distribución de
los recursos, determinando cuáles van a ser los países regiones o proyectos para ser financiados.
No tengo constancia de que el Grupo haya tratado en especial el caso de la cooperación regional
transfronteriza, que reviste importancia en la Unión Europea. Tampoco ha trascendido ningún proyecto de
creación de organismos que, como el Comité de las Regiones, posibiliten una presencia de las mismas en
el destino y la distribución de esos fondos.
Parece claro que en esta tesitura y tratándose de recursos muy reducidos a repartir entre los
países y las regiones, éstas deberán prepararse para articular programas que den mérito a inversiones del
Fondo. Para ello deberán procurar establecer claramente una identidad regional y desarrollar mecanismos
de articulación y cooperación intrarregional. En este terreno, se observa en la Argentina un interesante
proceso de regionalización al amparo del artículo 124 de la Constitución, que ha culminado con los
convenios de coordinación de políticas entre las tres provincias de la Región Centro, Córdoba, Santa Fe y
Entre Ríos, como lo relatan los propios actores de proceso en estas Jornadas.
No tenemos dudas que el MERCOSUR
suficientes con el objetivo de
deberá tarde o temprano implementar fondos
lograr una convergencia económica y social de sus países y regiones
integrantes, indispensable para validarlo como un sistema de asistencia recíproca y cooperación entre
todos sus integrantes. De los contrario no cumplirá los objetivos programáticos delineados en el
preámbulo del Tratado de Asunción.
TERCERA PARTE: EL CASO URUGUAYO.
El Uruguay es un Estado unitario con un grado de descentralización territorial a nivel de
Intendencias Departamentales, cuya autonomía y cometidos están establecidos en la Constitución de la
República y que cuentan con recursos de recaudación propios. Por ser relativamente pequeños y en su
mayoría pobres, carecen de capacidad para convertirse por sí mismas en vectores de desarrollo. Tampoco
por sí mismos configuran regiones geográficas caracterizadas; por el contrario, su existencia se torna un
impedimento institucional para intentar una regionalización del país que responda a afinidades físicas,
productivas históricas y culturales. Desde el punto de vista institucional, la idea de región sólo aparece
indirectamente en algunos tratados binacionales, que han creado integraciones funcionales y puntuales
con Argentina y Brasil, con irradiación sobre ciertas zonas del país, como la Comisión Técnica Mixta
del Salto Grande, la Comisión Mixta para el desarrollo de la Cuenca de la Laguna Merim, los tratados del
CAUCE y del CARU y los acuerdos sobre comités de fronteras.
Tradicionalmente, sin embargo, se fueron delineando espacios de territorio y agrupamientos de
personas con características afines. Históricamente se fue formando una distinción neta entre la Capital,
ciudad puerto, conectada con el extranjero y sus influencias, sede de las elites políticas, económicas,
sociales y culturales y la Campaña, o sea el resto del país. Sin embargo, ello no quiere decir que "la
Campaña" sea una región homogénea, ni mucho menos, Así podemos distinguir una región sur, una
región litoral sobre el río Uruguay, una región norte, una región centro y una región noreste. Se puede
determinar en ellas características especiales no muy marcadas, de carácter geofísico, productivo,
socioeconómico y hasta culturales. Quizá las diferencias mayores están dadas por las áreas de influencias
de la Capital y de los países limítrofes, Argentina y Brasil. Durante mucho tiempo la influencia directa de
Montev ideo se limitó a la región sur y esa influencia se iba debilitando a medida que aumentaba la
distancia de la Capital, para competir con otras. El departamento de Colonia y el litoral del río Uruguay
han sufrido desde siempre una fuerte influencia argentina, mientras que la región norte y la región noreste
han experimentado una marcada influencia brasileña, acentuada por la existencia de una extensa frontera
seca, que ha posibilitado toda clase de trasiegos, lícitos e ilícitos, demográficos, culturales, comerciales y
lingüísticos - en muchos lados el habla cotidiana es el "bayano", una mezcla de portugués con español. De
paso, conviene aclarar que esa no es la única habla local , sino que, debido a la diferente procedencia de la
inmigración y la costumbre fueron apareciendo localismos en otras partes del territorio.
No obstante la existencia de ciertos ingredientes básicos, no se puede hablar de una verdadera
identidad regional, como en otros países más extensos del Mercosur y mucho menos de Europa, donde
ciertas regiones configuran verdaderas naciones, como Cataluña y los Países Vascos y la división en
regiones que hemos mencionado no es totalmente compartida. La noción de región es más una categoría
analítica que una realidad organizada.
Así el Proyecto CIESU -SAREC "sobre indicadores Socioeconómicos y Estructura Regional en el
Uruguay" intenta determinar nuevas tendencias en la configuración del territorio, en función de la
homogeneidad socioeconómica, pero apoyada en la génesis y evolución de determinadas fracciones del
país y la contextualización de una "identidad territorial", que a los fines analíticos denomina región.
Como quiera que sea, se mencionan las siguientes regiones con características diferenciadas:
-la región Noreste, conformada por los departamentos limítrofes con Brasil ( Artigas, Rivera, Cerro
Largo, Treinta y Tres y Rocha (sobre la inclusión de este último departamento el esta región no estoy
enteramente de acuerdo). Esta se configura como una región que ha experimentado un dinamismo
importante a partir de los años 80, pero sin haber resuelto las graves deficiencias en calidad de vida de
vastos sectores de su población.
-la región Centro, integrada por Tacuarembó, Durazno, Flores, Florida y Lavalleja, dedicada a la
ganadería extensiva, que permanece básicamente sin cambios sustantivos.
La región Litoral , tradicionalmente de alto dinamismo, pero que en el último cuarto del iglo XX, ha
mostrado signos de estancamiento y de desindustrialización;
-la región Suroeste, integr ada por Colonia y San José, que el estudio del CIESU desgaja de la región
metropolitana.
-la región Sureste, integrada por Canelones y Maldonado, caracterizada por la relocalización de
actividades y de población de Montevideo y el desarrollo del turismo internacional. Por esta última
característica y por resistir en mayor grado la influencia brasileña, me inclino a incluir en esta área al
departamento de Rocha.
En 1990, el CIESU, con apoyo del FESUR, organizó un seminario dedicado a la región litoral del
Río Uruguay, en la ciudad de Río Negro, respondiendo a una inquietud de la Intendencia de dicho
departamento. En este seminario, se señalan características negativas de ambas regiones litoraleñas, en
términos de diversificación socioeconómica, áreas de pobreza, desindustrilaización, emigración, etc., pero
no se llega a ninguna conclusión ni recomendación.
Un trabajo realizado en 1992 por nuestro instituto y el que habla, y publicado en colaboración con
el Instituto de Integración de la Facultad de Ciencias de la Administración, dirigido por el Contador
Ricardo Giménez sobre la integración regional fronteriza argentino-uruguaya, define con la CODEFRO
(Comisión para la Cooperación de Zonas de Frontera argentino -uruguaya), la región binacional como la
comprendida para el litoral argentino entre los departamentos de Monte Caseros al norte y el
departamento de las Islas Ibicuy al sur; y para el litoral uruguayo entre el departamento de Artigas al
norte y el departamento de Soriano al sur, con 90.000 kilómetros de superficie de la cual corresponde el
60% al Uruguay. El estudio mencionado considera que la integración fronteriza debería tener tres
objetivos básicos: A) aumento de la escala de los mercados y del área productiva binacional; B) aumento
de la competitividad hacia adentro y hacia afuera de la región a nivel macro y microeconómico; y, C)
crear nuevas formas de complementación y cooperación económica y social. La CODEFRO, con
asistencia del BID elaboró un Informe Final de Cooperación Técnica para la región que, supuestamente
tendría un soporte de 50 millones de dólares del BID; el informe
proponía una serie de componentes
relativos a la cooperación y desarrollo agroindustrial, complementación y desarrollo turístico, facilitación
y desregulación del comercio y de los transportes, redes de infraestructura de transportes, red de
abastecimieto regional de gas, preservación ambiental del río Uruguay, integración socio-cultural,
mejoramiento de la capacidad técnica y mejoramiento de la cap acidad operativa de las instituciones
binacionales relacionadas con la integración fronteriza. Este programa no se aplicó, aunque debido a la
iniciativa privada no programada, algunos aspectos de esta interrelación se incrementaron, como la
conexión del gas y la compra de campos uruguayos por argentinos para plantar soja.
Desde hace tiempo se ha ido desarrollando en las elites políticas - en especial del Partido Nacionaly académicas, la conciencia de que es necesario propiciar la des centralización de un país aquejado por la
macrocefalia de Montevideo y por la concentración de recursos de todo tipo en la Capital y aledáneos, e
incluso por una inmigración campo-ciudad de poblaciones desplazadas por la pobreza y la falta de
trabajo, que esta región sur no puede absorber. Es así que la última reforma de la Constitución incluyó en
el artículo 230, la planificación de las políticas de descentralización, a cargo de una Comisión
Sectorial, integrada por delegados del Congreso de Intendentes y de los Ministerios competentes y la
asistencia de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto.
La implementación de la descentralización ha sido incluida en el Programa para un Gobierno de
Compromiso Nacional, presentado por el Partido Nacional como plataforma para las próximas elecciones.
El mismo expresa que la descentralización debe significar el reconocimiento de una sociedad o una
colectividad de base territorial, capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotada a la vez, de
persona lidad social, cultural, política y administrativa; así como dotar a esa colectividad de un conjunto
de competencias y recursos financieros, humanos y materiales, que ahora no posee.
Sin proponer la creación de Regiones, como entidades de gobierno autónomas, que están fuera
del marco constitucional, el programa se refiere repetidamente al desarrollo regional y a las regiones y
considera como funciones a descentralizar las de interés exclusivo o preferente de las poblaciones locales,
las gestiones más próximas a los ciudadanos y todas aquellas en las que se puede integrar la participación
y la cooperación de los ciudadanos. Propone, sí, la creación de cinco Agencias Regionales de Desarrollo,
sin definir las áreas regionales de su actuación, como entidades públicas no estatales, que tendrán a su
cargo proyectar la adecuación de las políticas nacionales y regionales, crear o modernizar las estructuras
que contribuyan al desarrollo o reconversión de las regiones, asesorar en la preparación de proyectos de
desarrollo regional y efectuar su seguimiento y orientar a los inversores y a la PYMES regionales. Se
propicia la creación de un Fondo de Desarrollo Regional y la inversión privada para los fines
establecidos.
Como se ve, dentro de las posibilidades del marco institucional del Uruguay se propone la
determinación de regiones y la instrumentación de una política regional. Llama la atención que el
programa no recoge el incipiente desarrollo de una política regional dentro del Mercosur, que es una
dimensión que se está abriendo paso en el sistema de integración, por menos fe que se tenga en su pronta
concreción, ni hace referencia alguna a los intentos de cooperación transfronteriza que ocupan un lugar
importante en las políticas regionales de la Unión Europea, aunque, aparentemente no han sido
considerados aún por el Grupo de Alto Nivel del Mercosur, y que han sido objeto, respecto del Uruguay,
de los estudios y proyectos a que se ha hecho referencia.
CONCLUSIONES.
1) La creación de fondos estructurales de desarrollo para los países de menor desarrollo y las regiones
menos favorecidas, es un imperativo en los sistemas de integración maduros, no sólo para eliminar o
reducir las diferencias existentes al iniciarse la integración, sino también para las que produce la
integración del mercado. El estudio del tema en la Unión Europea muestra que no se trata solamente
de igualar los modos de vida y las oportunidades de todos los habitantes del sistema, objetivo
fundamental de la integración, sino que la eliminación de los
estrangulamientos estructurales,
favorece el crecimiento del conjunto e incluso de los países y regiones más ricas. La Unión ha
desarrollado con éxito mecanismos de financiación (Fondos Estructurales) y de participación de las
regiones en la distribución de la ayuda comunitaria (Comité de las Regiones)
2) El Mercosur, que presenta muy agudas asimetrías, a instancias de los países menos favorecidos, ha
comenzado a estudiar el tema a nivel de países y regiones, con vistas a crear fondos destinados a
promover la competitividad de los de menor desarrollo. El proyecto, que se encuentra en sus inicios,
no encara, en el mejor de los casos, recursos suficientes para obtener resultados significativos. Las
regiones de menor desarrollo de los países participantes, por otra parte, no estarían maduras aún para
desarrollar una identidad propia, así como mecanismos de presión y representación ante el Mercosur,
asunto que ni siquiera ha sido encarado.
3) El Uruguay, Estado unitario, está escasam ente pertrechado desde el punto de vista institucional, para
crear identidades regionales. Sin embargo, diversos estudios señalan la existencia de hecho de
regiones, divididas en diferentes intendencias - que éstas sí tienen existencia institucional- y han
encarado las posibilidades de integración birregional entre las regiones argentina y uruguaya del
litoral del Río Uruguay. La noción de región aparece implícita en ciertos tratados y convenios
bilaterales con Argentina y Brasil, que suponen zonas binacionales de irradiación o influencia.
Políticamente, el Partido Nacional ha presentado en su plataforma política, un programa de
descentralización, basado en la Constitución de la República, que propone una política regional. En
el caso de crearse un movimiento regional autónomo para actuar ante el Mercosur, el país se
encuentra en desventaja frente, por ejemplo a la Argentina, para sacar provecho del mismo.