INFORME SOBRE PROYECTO DE LA CONSTITUCION FEDERAL

INFORME SOBRE PROYECTO
DE LA CONSTITUCION FEDERAL
(1855)
(Presentado a la Cámara de Representantes,
en marzo 5 de 1855).
Ciudadanos Representantes:
En el trabajo de presentaros el proyecto de Constitución Federal,
de que se os ha dado cuenta, he tenido la mortificación de verme en
desacuerdo sobre algunos puntos cardinales, con los ilustrados colegas
de la comisión, de tal manera que, aunque he suscrito el proyecto
que la mayoría acordó. por prevenirlo así el reglamento, me he creído
en el deber de trabajar uno distinto en el que, aunque hago todavía
algunas concesiones a la opinión que veo en mayoría en el país, salvo
siquiera en algunos puntos la independencia de mis convicciones en
la materia de que se trata. Permitidme, pues, someter con todo respeto a vuestro ilustrado criterio este proyecto, y haceros sobre él un
breve comentario.
El primer punto de desacuerdo con mis respetables colegas ha sido
el del número y demarcación de los Estados que deben formar la Unión;
ellos se decidieron por ocho Estados, haciendo uno solo de todas las provincias llamadas del Sur, y otro de todas las de la costa del Atlántico
y parte baja del Magdalena, mientras que yo, que quisiera que quedasen de diez y ocho a veinte Estados, no he podido reducir el número
a menos de diez, porque considero de vital importancia que las provincias del Sur como las del Atlántico, se dividan en dos Estados, a
saber: Cauca y Popayán y Tenerife y Cartagena.
Para mí si se exagera el pensamiento de hacer desaparecer las
pequeñas provincias pasando a la creación de grandes Estados, se descubre una tendencia a volver al antiguo centralismo que pudiera
aparejar, en la administración y desarrollo moral y material de esas
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nuevas entidades, poco más o menos, los mismos funestos resultados
que produjera la centralización nacional de otra época. En mi opinión,
no habría inconveniente en dividir la República en diez y ocho Estados, quedando cada uno de éstos con los elementos bastantes para su
marcha regular y progresiva, lográndose no reunir bajo una misma
administración poblaciones que, o por intereses mal comprendidos, o
por manifiesta oposición de ideas políticas, tengan rivalidades o se
odien recíprocamente. Considero en estos casos especialmente las poblaciones de Cauca y Buenaventura con las de Popayán, Pasto y Túquerres, cuya forzada unión no dejaría de producir las más desastrosas consecuencias para la tranquilidad pública; y, aunque en escala
menor, pienso que los pueblos de la ribera izquierda, en el bajo Magdalena, quedarán más contentos formando casa aparte, que si se les
obliga a vivir conjuntamente con los de la ribera derecha. Otro tanto
acaso sucede entre Antioquia y Medellín, y entre Tunja y Tundama,
y sin duda lo más conveniente sería separar en todos los casos en que
la unión no puede ser cordial y fecunda. Yo, sin embargo, por respeto
al pensamiento que veo preponderar, me he limitado a sostener que las
poblaciones del Sur no queden bajo un solo Estado, y que lo mismo
acontezca respecto del bajo Magdalena; porque veo, especialmente en
el Sur, tal división, tal antagonismo, que, me parece, que obligarlos a
vivir bajo una ley común, sería condenarlos a una lucha eterna y de
luctuosas consecuencias. Por lo mismo, esta división es para mí cardinal y punto dé partida indispensable para Ja adopción de esta Constitución. Os propongo, en consecuencia, dividáis la República en diez
Estados, en vez de hacerlo en ocho.
El segundo punto de desacuerdo versa sobre el sistema de organización del Poder Federal; pero aquí es tan cardinal la divergencia,
que partiendo de allí, ya los dos proyectos tienen que ser esencialmente diferentes en la casi totalidad de su contenido. Mis colegas, en mayoría, han resuelto que continuará dividiéndose dicho Poder en las
tres Ramas de Legislativo, Ejecutivo y Judicial, dividiendo, además,
el primero en dos Cámaras y conservando una Corte Suprema, no
obstante que sea tan escaso lo que de la competencia del Poder Federal
pueda calificarse de Judicial. Yo he creído y creo que semejante división del Poder y tal dualidad legíslatíva, si aun bajo el régimen de
centralización serían perniciosas, bajo el que vamos a plantear, son,
por lo menos, absolutamente inconducentes. Reducido el Poder a los
poquísimos negociados de la conservación de la misma Unión y de
dirigir y conservar sus relaciones de comercio y fraternidad con los
demás pueblos, la división de los Poderes y la dualidad de las Cámaras no tienen objeto, aun aceptando la antigua doctrina de que la
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división de los Poderes sea la primera y más sólida garantía contra
las pretensiones liberticidas de los gobernantes, y de que las dos Cámaras 10 sean del acierto y madurez en las deliberaciones. Enumerando y estableciendo como condiciones esenciales de la asociación, en
uno y otro proyecto, pues en eso ha estado completamente uniforme
la opinión de la Comisión, todos los derechos inmanentes del individuo,
y confiriéndose a esas grandes entidades que llamamos Estados, la
más amplia potestad para administrar y regir los negocios propios de
la localidad, se obtiene la más eficaz garantía contra toda usurpación
y tiranía del Poder Federal, aun cuando no fuesen bastantes la poca
duración de los funcionarios y la dependencia en que quedan de la
opinión por la elección. Por demás será demostrar también que esa
pretendida separación e independencia de Poderes, no ha podido conseguirse nunca en los países constitucionales que la han querido consagrar en sus instituciones, por más que se hayan afanado y atormentado por obtenerla, pues siempre les ha escapado y ha quedado como
una quimera, propia únicamente para engañar a los pueblos, complicar la marcha del gobierno y corromper la sociedad. En todos los
Estados constitucionales se ve que siempre uno de los Poderes, con frecuencia el Poder Ejecutivo, consigue someter los otros dos, frecuentemente corrompiéndolos para hacerlos mover al grado de sus tendencias, cubriendo sus más abominables atentados con el voto de una
asamblea o de un tribunal de justicia, que la teoría dice que son
independientes, pero que la práctica enseña que obedecen a las influencias corruptoras del Poder preponderante. La historia de los sistemas constitucionales que han aparecido fundados sobre la doctrina
de los tres Poderes, que tanto acreditó Montesquieu, puede resumirse
en la historia de las asambleas sumisas y vendidas; y de la política
y sus odios, sustituidos, por la voz de los tribunales, a la justicia. Esa
división no sirve sino para extraviar la opinión y hacer nugatoria
toda responsabilidad; y cuando acontece que dos de esos Poderes ensayan realmente separarse, no logran sino contradecirse, producir conflictos y condenar la administración a la impotencia para el bien,
mientras logra una gran fecundidad para el mal, dando origen a agrias
y fútiles polémicas de que frecuentemente nacen luchas sangrientas,
aniquilamiento y ruina. En Francia, en España y en toda la América
española, donde se ha ensayado con tanta perseverancia la doctrina
de los tres Poderes. el Ejecutivo ha dominado siempre, y el absolutismo y la irresponsabilidad han marcado la marcha de la administración; en Inglaterra y los Estados Unidos el Ejecutivo está en dependencia del Legislativo, y no hay en realidad Poder Judicial porque
éste no existe sino en la universalidad de los ciudadanos por la institución del jurado, y en esos dos pueblos la tiranía y la usurpación
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son imposibles, porque tienen por contrapeso el poder municipal y,
sobre todo, el poder individual que se hace sentir por la imprenta, las
asociaciones y la industria. Estudiando detenidamente las instituciones
de esos dos pueblos, se ve claramente que en realidad no hay allí tal
separación o división del Poder Público nacional, pues que en uno y
en otro las asambleas preponderan sin contradicción posible. En Inglaterra el Poder Ejecutivo cambia en el personal y en las doctrinas
al primer voto de desconfianza o de desagrado de una de las Cámaras,
yen los Estados Unidos puede decirse muy bien que no pudiendo el
Presidente nombrar ni sus secretarios del despacho sin el consentimiento de una de las Cámaras y estando tan restringidas sus funciones,
él no es sino el primer dependiente de aquéllas. Pero allí las asambleas
no pueden abusar ni tiranizar. como sí lo ha hecho en Francia y España y lo hace constantemente en Suramérica, el Poder Ejecutivo, porque
en estos países no se ha llegado a realizar la descentralización admínistratíva, y porque no se ha sabido ni procurado crear y robustecer
la soberanía individual, que son los verdaderos contrapesos del Poder
general. Donde haya verdadero poder municipal y donde el individuo
tenga asegurado el derecho de expresar sus pensamientos de palabra
y por la imprenta, de reunirse, discutir, deliberar, viajar, trabajar y
poseer sin contradicción, como en los Estados Unidos, es evidente que
no puede haber tiranía y que el Poder nada alcanzará, por grande que
sea su tendencia agresiva.
Creando, pues, por el capítulo 19 de los Estados y dándoles la más
amplia potestad para su régimen y administración interior, y estableciendo en términos claros y absolutos, por el capítulo 29, las condiciones de asociación que abrazan la del respeto a la soberanía individual
bien rotundamente definida, se comprende fácilmente que no hay tiranía posible ni riesgo de abusos de parte del Poder Federal. Y en este
caso se pregunta uno:
¿A qué fin esa división del Poder?
¿A qué fin dos Cámaras?
¿A qué fin una Corte Suprema de Justicia?
Es tan poco ese Poder, que no hay cómo dividirlo entre tres; así
es que notaréis que mis honorables colegas no dan a la Suprema Corte
sino atribuciones casi nominales, y al Poder Ejecutivo casi las mismas
que corresponden de derecho al Congreso. Yo, que tengo la persuasión
de que 10 que se ha llamado equilibrio de los Poderes, y contrapeso
de una Cámara por otra, no ha sido, en realidad, ni puede ser sino un
elemento de discordia y de impotencia, me he decidido por conferir
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todo el Poder de la Unión a una sola asamblea que pueda obrar con
absoluta libertad de acción en todo lo concerniente a los intereses colectivos de la Confederación, teniendo por agente inmediato y responsable hacia ella misma, al Presidente de la Confederación, cuyas
funciones pudieran también conferirse a un ministerio de tres o cinco
miembros, sin inconveniente alguno. Este Presidente debe ser elegido
y amovible por ella para que represente bien sus opiniones, y a fin
de que nunca se pueda dar lugar a la falsa idea de que es un Poder
distinto que deba contradecir al otro.
Pero la omnipotencia del Congreso no debe ser en puridad sino la
omnipotencia de la opinión, fundamento y sostén del gobierno democrático; y para que esto sea así, es indispensable que él exista del
modo que pueda obedecer más fácilmente a las inspiraciones da aquella. De ahí la necesidad de que sea de una sola Cámara y no de dos.
Enhorabuena que donde hay clases oligárquicas o privilegiadas, el
Poder Legislativo se organice de manera a ofrecer a los privilegiados
parapetos y trincheras tras los cuales puedan resistir las oleadas y
golpes de la opinión, como sucede en Inglaterra, donde la Cámara de
los Lores sirve como de ciudadela a la aristocracia para resistir las
invasiones del espíritu democrático, que por eso camina allí tan lentamente, no obteniendo nunca sino triunfos parciales y muy poco significativos yeso al cabo del largos años de lucha; mas donde la
igualdad y la fraternidad son los dogmas sacramentales de la sociedad, y donde se reconoce y proclama que la opinión debe dominar
soberanamente sin resistencia ni contradicción posibles, es necesario
que la corporación que debe representar el Poder aparezca tan flexible y débil como el junco, para doblarse al viento de la popularidad.
Con toda sinceridad declaro que no puedo comprender las razones
que han determinado a mis honorables colegas de la mayoría, a conservar la división del Poder Federal y la dualidad del Congreso, siendo
esto último con especialidad, enteramente contrario al pensamiento
cardinal de las democracias, de que la opinión debe ser en todo caso
la fuente del Poder, y que ella debe dominar como la expresión legítima de la razón y de la verdad aplicadas a las relaciones naturales,
políticas y civiles del hombre y de la sociedad. No podía yo, por tanto,
suscribir a la consagración nueva de tan vicioso sistema. Por el contrario, he hecho -de este punto una cuestión cardinal para poner en
armonía la institución con las aspiraciones republicanas del país. Deseo y pido que los representantes del Poder no sean sino oráculos
fieles del pensamiento popular, acreditado por la imprenta y las asociaciones, de tal suerte que dichas autoridades no hagan sino servir
de órgano para formularlo en ley; así como los sacerdotes de los di-
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ferentes cultos no son reputados sino como los órganos más o menos
fieles de la voluntad divina, que no les es dado adulterar o presentar
travestida. Cuando se quiere una cosa es necesario aceptar todas sus
condiciones de existencia; donde se quiere la República es necesario
adoptarla con todas sus consecuencias.
Respecto del Presidente de la Confederación, me he limitado en
el proyecto a la creación del empleo para darle estabilidad, ya que ha
de ser el funcionario que habrá de estar más visible en las relaciones
de la Confederación con las demás naciones; pero he querido que para
el señalamiento de sus funciones, reemplazo y responsabilidad, quede
en la dependencia completa de la asamblea, que puede variar en esto,
con frecuencia, sin tocar con la Constitución Nacional.
Meditando un poco sobre la poca extensión de los negocios de
carácter judicial que. quedan a cargo del Poder Federal, se ve que la
Corte Suprema sería una rueda completamente inútil. La decisión de
las disputas o competencias entre los Estados, como la facultad de
anular las leyes que violen las condiciones de asociación, deben ser
de la exclusiva competencia del Congreso, porque su composición por
representantes, en igual número, por cada Estado, le da señaladas
ventajas para ejercer provechosamente esas funciones; y para los juicios de responsabilidad del Presidente, de los ministros diplomáticos
y de los demás empleados de importancia de la Confederación, el
Congreso puede así mismo arrogarse el juicio y sentencia por medio
de comisiones o sometiendo este encargo a los Tribunales que a bien
tenga. Mientras más se medite sobre esto, más calará la convicción de
que no hay necesidad de crear en la Constitución semejante cuerpo.
Tratándose de una Constitución que crea entidades políticas nuevas y soberanas, que se unen para ciertos y determinados negocios,
he creído que este acto viene a constituir una especie de pacto recíproco o tratado que después no ha de poder alterarse en lo más mínimo sin el consentimiento de la mayoría, por 10 menos, de esas entidades soberanas; y la misma dificultad de reforma posterior me ha
hecho pensar que era necesario darle una concisión y rotundidad en
su redacción, que no dé lugar a dificultades o conflictos en lo sucesivo;
es necesario que él se limite a trazar con claridad los poderes que
establece, delineándolos por grandes rasgos y en términos absolutos,
sin detenerse en bosquejar lo que queda dentro de cada órbita. Así,
se comienza por marcar y dar lindes a los Estados y se establece la
soberanía de cada uno de ellos de un modo perentorio, declarando que
es de su competencia todo 10 que no entrando en la órbita de acción
del individuo, por constituir sus derechos inmanentes e inenajenables,
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según se definen en el capítulo 2Q; ni en la del Poder general según
está trazada en el capítulo 3Q, interesa de alguna manera al Estado.
y una vez dicho esto, no hay necesidad de añadir que puede legislar
sobre las materias del código civil, sobre penas, sobre organización de
tribunales, etc., etc.
Lo mismo debe suceder respecto del Poder Federal. En mi concepto, basta señalar de un modo general los negocios que se le atribuyen, y determinar en qué funcionarios ha de residir esa potestad,
sin necesidad de entrar en más especificaciones. Así, por ejemplo, diciéndose que en la asamblea reside todo el poder y que el Presidente
no es sino un agente de ella, se pone fuera de duda que ella puede
en cualquier día reducir o extender las facultades de éste; determinar
sobre su responsabilidad y todo lo demás que juzgue conveniente respecto de este funcionario y de la gestión de los negocios que le quedan
encomendados. Del mismo modo, diciendo que es de su incumbencia
todo lo relativo a las relaciones exteriores de la Confederación, a los
derechos de ésta como nación, y todo lo relativo a las deudas activas
y pasivas, me parece que se da una idea más clara de la atribución
conferida que entrando en detalles, como lo hacen mis honorables
colegas, consagrando títulos enteros para hablar del crédito y de los
principios del derecho público de la Confederación. Tal vez el error
está de mi parte, pero yo creo que en el sistema que sigo se consulta
más la claridad y se cierra mejor la puerta al espíritu controversista
que ha sido el escollo de las leyes de libertad.
Las instituciones muy detalladas presentan graves inconvenientes en su ejecución, porque si es verdad que la fundación de un gobierno regular es la obra del tiempo y de la experiencia, es preciso
que haya en sus bases ancho campo a la mejora.
Por esto no deberéis sorprenderos de que el proyecto que respetuosamente someto a vuestro' examen separándome de mis ilustrados
colegas señores Núñez, Mosquera, Camacho y Olano, contenga apenas
22 artículos. Además esta concisión es una consecuencia del sistema
unitario adoptado en la organización del Poder Federal.
Por último. Aunque se notan algunas otras diferencias entre los
dos proyectos, no me detendré aquí ya sino en hablaros de la disposición que os propongo al fin, en virtud de la cual la constitución que
se adopte ha de ser sometida a la aceptación de las legislaturas provinciales. Creo este paso indispensable porque no ha habido tiempo
de que la opinión se exprese de un modo sensible sobre la conveniencia de cambiar el sistema o régimen actual; y como no puede desconocerse que la creación de Estados va a lastimar muchos intereses
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locales, necesario es darles tiempo y ocasión para que hagan oír su
voz. Una constitución como la que quiere darse al país, es necesario
que aparezca, sin ningún género de duda, con el asentimiento general de éste.
¿Quién puede decirnos al presente que esto que nosotros elaboramos ahora, sea la última expresión de la ciencia política, como era
necesario que fuese para imponerla así, sin consulta, a la nación? Yo,
por mi parte, estoy muy lejos de creer que la federación de grandes
poblaciones sea la solución definitiva de lo que ha de mirarse como
la mejor organización posible del Poder Público, ni creo tampoco haber andado más acertado en lo demás, pues que la ciencia política,
ayudada eficazmente por los nuevos descubrimientos en todo sentido
y los progresos de la industria, va cambiando rápidamente sus conclusiones, como la faz de las sociedades, de manera que no puede ni
preverse lo que podrá conservarse antes de cincuenta años. Es por lo
mismo, con la más grande desconfianza, que someto a vuestra deliberación este trabajo, desconfianza que ha aumentado el hecho de que
mis ilustrados colegas de Comisión no hayan aceptado mis doctrinas.
Bogotá, 23 de febrero de 1855.
Ciudadanos Representantes.
Manuel MuriIlo,
Presidente de la Comisión Especial de Constitución.
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