PARTE SEGUNDA cap 8

PARTE SEGUNDA: PARTE GENERAL.
CAPÍTULO 8.- REGULACIÓN INTERNACIONAL DEL BIENESTAR ANIMAL
Elena Peribáñez Blasco
Enrique Alonso García
1.- INTRODUCCIÓN: DE LAS NORMAS INDIRECTAS AL BIENESTAR ANIAL COMO
OBJETO MISMO DEL DERECHO INTERNACIONAL. 2.- LAS NORMAS DERIVADAS DEL
CITES Y DEL CONVENIO DE DIVERSIDAD BIOLÓGICA. 3.- LOS CONVENIOS DEL
CONSEJO DE EUROPA. 4.- LA DECLARACIÓN DE DERECHOS DE LOS ANIMALES Y EL
PROYECTO DE CONVENIO MULTILATERAL SOBRE BIENESTAR ANIMAL. 5.- LOS
ESTÁNDRES INTERNAVIONALES VINCULANTES DE BIENESTAR DE LOS ANIMALES DE
PRODUCCIÓN: LA OMC Y LA OIE. REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA.
1.- INTRODUCCIÓN: DE LAS NORMAS INDIRECTAS AL BIENESTAR
ANIAL COMO OBJETO MISMO DEL DERECHO INTERNACIONAL.
El derecho internacional no necesariamente tiene que ser global. Puede haber
derecho internacional exclusivamente bilateral (es decir creado nada más que
por dos Estados) o regional (creado por un grupo de Estados afines entre sí).
Por tanto el derecho internacional más que un derecho de ámbito geográfico o
geopolítico determinado, es una técnica a través de la cual los Estados se
vinculan entre sí, para lo que no tienen potencial suficiente ni el derecho
nacional ni el supranacional. Se tarta, pues, de una técnica para mediante
tratados o convenios internacionales o mediante la costumbre internacional
(práctica coherente y consistente por parte de todos los Estados de la
comunidad internacional, en la creencia de que existe un obligación jurídica, de
comportarse frente a otros Estados de determinada manera).
España no puede, mediante su derecho nacional, extender en principio su
jurisdicción para regular conductas –jurisdiction to prescribe- ni para exigir su
cumplimiento mediante la coacción que supone el monopolio de la violencia y
del poder en manos del Estado –jurisdiction to enforce- fuera de su territorio o
más allá, para regular conductas, de la imposición de normas a sus ciudadanos
aunque estén fuera del territorio –jurisdicción territorial y jurisdicción personal-).
Tampoco puede hacerlo la Unión Europea a través de su derecho
supranacional, que sólo vincula a sus Estados miembros.
Pero ambos sí pueden extender su jurisdicción más allá de su territorio o para
alcanzar a terceros Estados o a ciudadanos (personas físicas o jurídicas) de
esos terceros Estados aunque se encuentren fuera del territorio, y “obligarles”
a ajustar sus conductas a determinadas normas y para ello, precisamente se
recurre al derecho internacional, lo cual en principio -y salvo poquísimas
excepciones (ninguna de ellas aplicables en esta área)- sólo puede hacerse
cuando ese tercer Estado ha prestado su consentimiento a que así sea en un
tratado o convenio internacional también firmado por España o por la Unión
Europea (principio de reciprocidad, que es esencial en derecho internacional).
¿Se ha recurrido a normas de derecho internacional, bien multilateral o
globales, bien regionales o bilaterales, para establecer normas internacionales
de bienestar de los animales?
Que la noción misma de bienestar animal es un concepto a la vez científico,
filosófico, ético y religioso, es decir, culturales en general, ha sido analizado en
la primera parte de esta obra. No es por ello de extrañar que sea difícil que el
derecho internacional lo regule ya que la ausencia de consenso mismo acerca
de la materia a regular impediría lógicamente alcanzar acuerdos globales en
cuanto a las normas aplicables.
Y, sin embargo, sí puede darse esa comunidad cultural en ámbitos regionales
(por ejemplo, en Europa, más allá de la Unión Europea o donde los Estados
miembros de la Unión no quieren utilizar el derecho supranacional para no
ceder competencias constitucionales a la Unión , sino hacerlo conservando su
plena soberanía internacional) o mediante acuerdos bilaterales con terceros
Estados. Incluso puede que haya campos en los que sí existe un acuerdo
global, limitado pero n por ello poco importante.
¿Existen, pues, esas normas de derecho internacional en materia de bienestar
de los animales?
La respuesta es bien simple. Sí, y son relativamente numerosas, si se
comparan con otros campos o materias. Lo que no existe –y eso es lo que
puede generar la impresión de que no hay derecho internacional en la materia
de bienestar animal- es un tratado global que abarque todos los aspectos
esenciales del mismo.
Donde sí que se alcanzaron diversos acuerdos globales es en materia de
conservación y uso sostenible de la biodiversidad, es decir, de los animales (y
plantas, por supuesto) como diversidad de vida (es decir, como vida
diferenciada genéticamente, entre poblaciones de la misma especie, entre
especies y entre conjuntos de distintas especies, es decir, ecosistemas), pero
no como seres con valor inherente cada uno de ellos. Y, por supuesto, desde
bastante antes, se habían también establecido normas para evitar la
propagación de enfermedades entre los animales (epizootías) –en especial
entre los de producción- o desde los animales a los seres humanos (zoonosis).
Estas normas no tenían, ni tienen, por objeto directo la dignificación de la vida
animal ni su mayor bienestar. Pero, sin embargo, en la medida en que la
diversidad biológica llegue a estar tan amenazada que la conservación de un
solo ejemplar, o de un grupo de ejemplares, sea un elemento esencial de la
pervivencia de la especie o de su riqueza genética, el bienestar de ese o esos
ejemplares se convierte automáticamente en algo en los que coinciden ambas
políticas públicas, la de biodiversidad y la de bienestar animal. Lo mismo puede
ocurrir con la salvaguarda de los animales de producción. Es obvio que existen
normas de sanidad animal que coinciden en su objeto con el bienestar animal,
aunque ambas cosas sean distintas1.
1
Véase la Introducción.
Así, el Convenio Internacional sobre el Comercio de Especies Amenazadas de
Fauna y Flora Silvestres, de 1973 (CITES) contiene normas sobre cómo tratar
a los animales una vez que su tráfico ha sido excepcionalmente autorizado o
aunque dicho tráfico esté autorizado por tratarse de una excepción a sus
medidas restrictivas del comercio (sobre el transporte y sobre las instalaciones
sean de acogida, sean de depósito si son ilegalmente decomisadas).
De igual manera, el Convenio de Diversidad Biológica de 1992, ciertamente
preocupado esencialmente por ésta y no por el valor inherente de la vida
animal (de hecho ordena en su artículo 8, dedicado a la conservación de la
biodiversidad in situ, “erradicar” a poblaciones que pueden ser de animales y,
desde luego, también de animales mamíferos superiores; aunque también otros
apartados de dicho artículo, singularmente los que se refieren a especies
amenazadas pueden producir el mismo efecto que el ya visto para el CITES)
contiene un artículo, el 9, que regula la conservación ex situ de las especies,
por lo que ha dado un nuevo sentido a muchas instituciones como los parques
zoológicos) que ahora deben tener en cuenta, si quieren que sus ejemplares
sirvan a dicha función, también su bienestar.
A su vez, desde 1924 existe la Organización Internacional de Epizootías
(Oficina internacional de Sanidad Animal desde 2003, aunque haya conservado
el acrónimo histórico como marca) que ha dad lugar a múltiples acuerdos para
evitar la propagación internacional de enfermedades.
Pero, en el ámbito geográfico europeo, el bienestar animal, como se vió en los
capítulos 1 a 6, es acervo cultural común. Por ello no es de extrañar que en
seno de su organización internacional más vinculada a ese acervo cultural
común (siempre que se respeten las reglas democráticas –por eso abarca hoy
en día también a los países que no son miembros de la Unión Europea, como
lo son las repúblicas del antiguo bloque soviético- ; siendo los derechos
humanos comunes, incluso mediante su aplicación a través de un Tribunal ad
hoc, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos) haya sido donde numerosos
convenios internacionales han sido celebrados y ratificados. Es más, muchos
de ellos han servido de base para que la Unión Europea haga de ellos,
posteriormente, un instrumento supranacional.
Pero tanto por motivos económico-comerciales como por motivos
intrínsecamente vinculados a la progresiva universalización de los valores
intrínsecos del bienestar animal también ha habido por ahora intentos, algunos
muy cercanos a fructificar, de fijar estándares globales.
Desde luego, lo que sí hay ya, en determinados sectores económicos, son
normas de autorregulación como las que se autoaplican algunas empresas que
operan a nivel global (especialmente multinacionales norteamericanas de
comida rápida) o el sector de los parques zoológicos, que a través de la
WAIZA, ha fijado estándares mínimos para los zoológicos que quieran ser parte
de la misma, mediante un sistema de acreditación universal, extendiendo las
reglas que antes eran o bien de los parques norteamericanos (y algunos de
Latino América) de la AZA (American Association of Zoos and Aquariums) y la
EAZA (European Association of Zoos and Aquaria) a nivel global mediante el
denominado Código Ético y de Bienestar Animal (Code of Ethics & Animal
Welfare), que fundió en un sólo documento el Código Ético de 1999 y el de
Bienestar Animal de 2002 y que fue adoptado en la 58ª Sesión Anual celebrada
el 19 de noviembre de 2003 en San José de Costa Rica2.
Pero, volviendo a la regulación propiamente dicha, es decir, la llevada a cabo
por los Estados en cuanto que poderes públicos (en la esfera interna es una
cuestión constitucional si sólo el Estado, es decir, el ente central, u otros entes
territoriales pueden hacerlo3) son dos los mecanismos a través de los cuales se
está intentado crear este derecho internacional global.
El primero, por centrarse en el objeto mismo del bienestar animal e incluso
adoptar un lenguaje que va mucho más allá de lo que los propios derechos
nacionales han estado dispuestos a admitir ha resultado en un documento de
calor jurídico nulo, ni siquiera tiene valor de soft law (derecho suave, utilizado a
veces en la interpretación de otras normas): la Declaración Universal de los
Derechos del Animal, aunque sí existe otro intento, ahora más serio de poner
en marcha un auténtico tratado internacional sobre obligaciones mínimas de los
estados en relación con el bienestar de los animales, el denominado el
proyecto de declaración universal sobre bienestar animal (DUBA-UDAW).
El segundo, que es el que sí lleva camino de convertirse en el auténtico código
internacional, se produce en el seno de la Organización Mundial de Comercio.
Al haber impuesto muchos Estados a sus productores normas de bienestar de
los animales de producción, los costes de éstos están haciendo que estas
sociedades demanden el mismo trato para los animales cuyos productos son
importados por aquellos países. El argumento no es solo económico
(diferencias de costes, ya que la implementación de medidas de bienestar
animal es a veces relativamente o muy cara) sino también ética: si se favorece
la entrada en los mercados más potentes de productos de origen animal que
son más baratos porque se producen sin medidas de bienestar, lo que se está
realmente haciendo es favorecer la tortura y el maltrato en mucha mayor escala
al ofrecer el incentivo de los grandes mercados a quienes producen sin dichas
medidas.
Ello ha llevado a muchos países a propugnar bien la imposición de medidas
unilaterales bien a forzar que la Organización Mundial de Comercio (en
adelante OMC) apruebe estándares mínimos internacionales que, si no se
acreditan, permiten al país importador rechazar los productos en frontera pese
a la libertad de comercio de estos productos. El problema reside en que las
cláusulas que permiten excepcionar el libre comercio son muy limitadas y datan
de 1948, por lo que el bienestar de los animales difícilmente puede estar entre
ellas. De hecho en otros campos (las pieles de foca canadiense, las pieles de
animales cazados con cepos…) ya ha habido conflictos internacionales serios
al invocar los países de procedencia que quien impone estas restricciones (la
Unión Europea en estos casos) lo que pretende sin base científica alguna es
exportar su cultura –imperialismo cultural tan típico de la historia de Europa,
dicen- y eso no lo permiten los tratados comerciales. Pero la cuestión es que,
cada vez más, la ciencia va demostrando la conexión entre bienestar animal y
seguridad alimentaria y ésta sí constituye una causa de excepción al comercio
2
http://www.waza.org/en/site/conservation/code-of-ethics-animal-welfare.
3
Véase el capítulo 10.
desde tiempo inmemorial y, además, el peso de los grandes países
importadores en el OMC es lo suficientemente importante como para que la
organización se tome en serio la cuestión. De hecho la OMC encargó en 2004
a la OIE la elaboración de esos estándares internacionales.
Finalmente, en el caso de los animales de experimentación, la presión social en
algunos países de la OCDE fue determinante para que a mediados de los años
80 surgieran las primeras normativas para condicionar prácticas relacionadas
con el uso de animales con fines experimentales y otros usos científicos. Estas
normas llegaron a plantear controversias en el marco de la OMC sobre la
imposición de barreras a la comercialización de productos en cuya obtención
se habían utilizado animales durante la fase experimental. A modo de ejemplo,
desde la Unión Europea se lanzó en el año 2000 una propuesta a la OMC para
avanzar en las negociaciones sobre esta materia, ya que la Comisión era
consciente de que la posibilidad de prohibir la comercialización en la
Comunidad Europea de productos experimentados en animales, tanto si esos
productos se fabrican en la Comunidad como si se importan de países terceros,
podría no ser conforme con las normas de la OMC. Ello afecta tanto a la
comercialización de productos cosméticos como a la de otras sustancias
peligrosas. En particular es en el seno de la OCDE donde se llevan a cabo los
trabajos de determinación de si existen o no métodos alternativos de
experimentación de sustancias que no necesiten la experimentación en
animales.
En suma el derecho internacional en materia de bienestar animal es
relativamente extenso, pese a que existe cierto consenso de que se trata de
una cuestión en la que confluyen aspectos políticos, religiosos, económicos,
culturales, científicos y éticos ya que, tal y como se señala desde la FAO: “En
el modo de tratar a los animales influyen las creencias y valores sobre su
naturaleza e importancia desde un punto de vista ético, creencias y valores que
difieren de una cultura a otra. Las culturas se diferencian asimismo en la
prioridad que atribuyen a diversos aspectos del bienestar animal, como la
asistencia sanitaria básica y la nutrición o la eliminación del dolor y el
sufrimiento”4.
2.- LAS NORMAS DERIVADAS DEL CITES Y DEL CONVENIO DE
DIVERSIDAD BIOLÓGICA.
El bienestar animal de las especies silvestres es objeto de los capítulos 24 y
27 a 29 y allí se tratan tanto las que afectan al trato a los animales con motivo
de la caza y de la pesca fluvial (capítulo 24) como con motivo de la utilización
de técnicas para la conservación in situ y ex situ de ejemplares de especies
amenazadas o simplemente silvestres no cinegéticas o que no son recurso
pesquero.
4
FAO (2009a) El estado mundial de la agricultura y la alimentación: la ganadería a examen.
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación. Roma, 2009.
Simplemente baste por ahora con recordar que las Conferencias de las Partes
Contratantes (COP) del CITES han aprobado diversas resoluciones, como las
Resolución 13.9, aprobada en la 13ª COP del CITES, que tuvo lugar en
Bangkok (Tailandia), en octubre de 2004, que reguló el “Fomento de la
cooperación entre las Partes con establecimientos de cría ex situ y las Partes
con programas de conservación in situ.” Asimismo, a través de la Decisión
11.102, aprobada en la 11ª COP, celebrada en Gigiri (Kenya) en abril de 2000,
y revisada en la 12ª COP celebrada en Santiago de Chile en el año 2002, se
encargó al Comité de la Fauna que examinara la relación entre los
establecimientos de cría ex situ y la conservación in situ de especies,
determinando posibles estrategias y otros mecanismos mediante los cuales los
centros de cría ex situ pudieran contribuir en el incremento de la recuperación
y/o conservación de las especies en sus países de origen. En la 20ª reunión
del Comité de Fauna del CITES (Johannesburgo 29 de marzo-2 de abril de
2004) se examinó la relación entre la producción ex situ de animales, referente
a la cría en cautividad con fines comerciales; así como su conservación in situ.5
Debe también recordarse que el Reglamento (CE) nº 338/97 relativo a la
protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su
comercio, es la norma que rige a nivel comunitario, y contiene normas
adicionales de protección y bienestar; y que el Real Decreto 1333/2006, de 21
de noviembre, por el que se regula el destino de los especímenes decomisados
de las especies amenazadas de fauna y flora silvestres protegidos mediante el
control de su comercio, regula el destino de los ejemplares confiscados vivos
por las autoridades españolas.
También los artículos 8 y 9 del Convenio de Diversidad Biológica han sido
desarrollados internamente por la Unión Europea. Así la Directiva 1999/22/CE,
relativa al mantenimiento de animales silvestres en los parques zoológicos y la
Ley 31/2003, de 27 de octubre, de conservación de la fauna silvestre en
parques zoológicos, que transpone aquella al derecho español, constituyen un
elemento adicional de implementación en España de dicho Convenio.
De nuevo, se remite a los capítulos 24
detallado de la materia.
y 27 a 29 para un análisis más
3.- LOS CONVENIOS DEL CONSEJO DE EUROPA.
El derecho internacional no n
como las que El derecho internacional no necesariamente tiene que ser global.
Puede haber derec
5
Vid. ALONSO GARCÍA, E. y LÓPEZ DE LA OSA ESCRIBANO, P. “Conservación ex situ:
Jardines botánicos, bancos de germoplasma y parques zoológicos y acuarios. Conservación
ex situ: concepto y legislación aplicable” en “Diccionario de Derecho Ambiental” Ed. Iustel,
2006, pág. 358.