antecedentes de hecho

Roj: STS 5180/2006 - ECLI:ES:TS:2006:5180
Id Cendoj: 28079130052006100718
Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso
Sede: Madrid
Sección: 5
Nº de Recurso: 1995/2003
Nº de Resolución:
Procedimiento: CONTENCIOSO
Ponente: JESUS ERNESTO PECES MORATE
Tipo de Resolución: Sentencia
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Julio de dos mil seis.
Vistos por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados
Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el nº 1995 de 2003, penden
ante ella de resolución, interpuestos por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación
de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, y por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco, en
nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha 19 de
diciembre de 2002 , por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid en el recurso contencioso- administrativo número 1288 de 1997, sostenido por la
representación procesal de la entidad Fuente del Berro 18, S.L. contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de
la Comunidad de Madrid, de fecha 17 de abril de 1997, por el que se aprobó definitivamente la revisión del Plan
General de Ordenación Urbana de Madrid, en cuanto a la regulación de las condiciones de edificabilidad de
la Urbanización Monreal por establecerse dos reservas de dispensación al asignar magnitudes urbanísticas
distintas a fincas que debieron ser tratadas de la misma manera.
En estos recursos de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la entidad Fuente del Berro 18,
S.L., representada por el Procurador Don Fernando Gala Escribano.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid dictó, con fecha 19 de diciembre de 2002, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 1288 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que
estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad "FUENTE DEL BERRO 18, SL"
contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 17.4.1997, en virtud del cual se
aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, el cual anulamos en
cuanto establece una normativa zonal diferente para las parcelas situadas en el lado norte de la calle Portillo
del Pardo de la Urbanización MONREAL, debiéndose establecer una ordenación igual para todas ellas, sin
formular condena al pago de las costas procesales».
SEGUNDO.- Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico cuarto:
«Conforme a la doctrina expresada en las sentencias del Tribunal Supremo de 2.6.1981 y 22.1.1998, el
principio de obligatoriedad de los Planes Urbanísticos, establecido en el art. 57 de la Ley del Suelo de 1976,
que impone el cumplimiento de los mismos por igual a las Administraciones y a los Particulares, sanciona con
nulidad de pleno derecho tanto los actos que en un caso concreto dispensen el cumplimiento de una norma
general obligatoria como las normas de los Planes u Ordenanzas que contuvieren reservas de dispensación,
lo que tiene su fundamento en el principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos, consagrado en
el art. 52.2 de la Ley 30/1992 y en el art. 11 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, y
en los principios de igualdad y de seguridad jurídica consagrados en los arts. 9.3 y 14 de la Constitución
Española. Se afirma en la demanda que la diferencia de trato de las parcelas 28 y 33 respecto de las
parcelas 29, 30, 31, 32, 34 y 35 obedece a una razón económica y no urbanística -por cuanto que tiene su
origen en convenios expropiatorios de contenido desigual-, lo que implícita y veladamente se reconoce en
los escritos de contestación a la demanda, que justifican la diferencia de intensidad de aprovechamiento del
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suelo en función del carácter discrecional de tales determinaciones y de que el establecimiento y construcción
de la M-40 ha satisfecho una necesidad pública que los convenios expropiatorios han venido a facilitar.
Tampoco en la Memoria se recoge la expresión de concretas necesidades urbanísticas municipales ni
condiciones particulares de las parcelas 28 y 33 que fundamenten que el propio Plan establezca para ellas
unas determinaciones urbanísticas distintas, que redundan en mayor intensidad de aprovechamiento del
suelo, que las que se han establecido para las designadas con los números 29, 30, 31, 32, 34 y 35. Por
tanto, en el caso presente es de apreciar vulneración del principio de igualdad porque, pese a concurrir en
todas la parcelas citadas presupuestos fácticos sustancialmente iguales, se les ha dado desigual tratamiento
normativo, no derivado de circunstancias urbanísticas objetivas, y se ha establecido para las parcelas 28 y 33
una reserva de dispensación, prohibida por el art. 57.3 de la Ley del Suelo de 1976, porque injustificadamente
el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1997 contempla para ellas una normativa zonal específica
que excepciona la establecida con carácter general para las demás de la misma zona, resultando procedente,
como se pide, ordenar a las Administraciones demandadas que establezcan en el Plan General un régimen
urbanístico igual para todas las parcelas situadas en el lado norte de la calle Portillo del Pardo de la
Urbanización MONREAL de Aravaca».
TERCERO.- Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la
Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y del Ayuntamiento de Madrid presentaron ante la
Sala de instancia escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se
remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de
14 de febrero de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días,
pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
CUARTO.- Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo,
como recurrida, la entidad Fuente del Berro 18 S.L., representada primero por el Procurador Don Pablo
Oterino Menéndez y después por el Procurador Don Fernando Gala Escribano, y, como recurrentes, la
Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, representada por el Letrado de la Comunidad de
Madrid, y el Ayuntamiento de Madrid, representado por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco.
QUINTO.- La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid
basa su recurso de casación en un solo motivo, al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de
esta Jurisdicción, por haber conculcado la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial, según la cual la
Administración actúa discrecionalmente en la ordenación del suelo siempre con observancia de los principios
recogidos en el artículo 103 de la Constitución, motivando la opción discrecional elegida (Sentencias de la
Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 18 de marzo de 1998, 11 de diciembre de 1997, 18 de diciembre
de 1990 y 30 de abril de 1990), mientras que en la sentencia recurrida dicha Sala no respeta el ámbito de
apreciación del interés público en la decisión adoptada, pues, al tratarse de dos fincas distintas, éste determina
que su situación respecto del entorno sea distinta, por lo que no hay vulneración del principio de igualdad ni
arbitrariedad en la decisión administrativa, razón por la que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia,
no existe reserva de dispensación al haber la Administración dado una regulación específica a los ámbitos
de Valdemarín, vinculando unos a la obtención de la M-40, terminando con la súplica de que se anule la
sentencia recurrida.
SEXTO.- El escrito del interposición de recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid se basa en dos
motivos, al amparo ambos de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción;
el primero por la infracción cometida por el Tribunal "a quo" de los artículos 103 y 9.3 de la Constitución, en
relación con los artículos reguladores del régimen jurídico de la revisión de los planes de urbanismo y de la
delimitación de los ámbitos zonales de ordenación, artículos 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3 del Texto Refundido
de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976, 154.2 y 3 del Reglamento de
Planeamiento Urbanístico y 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, por cuanto la revisión del planeamiento
razona y justifica la existencia de dos áreas diferenciadas en la urbanización Monreal y cada una de ellas
cuenta con unas fichas individuales, y entre sus condiciones particulares se contemplan unos objetivos que
sirven de justificación de esta ordenación diferenciada, a saber la obtención de suelo para sistema general
viario (M-40); y el segundo por haber conculcado la Sala sentenciadora la doctrina jurisprudencial de esta
Sala, recogida en las sentencias que se citan, sobre la motivación "in alliunde" de los actos administrativos,
pues no ha tenido aquélla en cuenta la justificación contenida en la propia Memoria ni en otros documentos del
Plan, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se declare la conformidad a derecho
del acuerdo autonómico impugnado.
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SEPTIMO.- Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se dio traslado por copia al representante
procesal de la entidad comparecida como recurrida, quien presentó uno solo escrito de oposición si bien en
él se opone a cada uno de los recursos interpuestos, alegando, respecto del recurso de la Comunidad de
Madrid, que nadie duda de la discrecionalidad con que la Administración aprueba el planeamiento, pero tal
discrecionalidad requiere respetar el principio de racionalidad, como se declara por esta Sala del Tribunal
Supremo en las Sentencias que se citan, y, además, los actos discrecionales de la Administración deben estar
debidamente motivados para explicar la razón por la que se confiere un trato desigual, y, en cuanto al recurso
de casación del Ayuntamiento de Madrid, se aduce que las áreas de planeamiento específico no tienen, según
la propia Memoria del Plan, una representación en el Plano de ordenación, remitiéndose directamente al
desarrollo de la gestión que para ellas se establece, apareciendo en las fichas de la ordenación unos datos que
permiten identificar lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer, pero sin contener una fundamentación
de la diferente regulación para cada Area, pues se limita a expresar que en ellas se ha detectado la necesidad
de intervenir en la ordenación existente a fin de transformarla en otra diferente, sin señalar cuál es el motivo
de la transformación que se realiza, de modo que, al no haberse establecido una regulación uniforme para
cada parcela con características iguales, se ha roto la uniformidad requerida por el artículo 3.1 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo de 1976, sin explicación ni justificación alguna, y sin que en la Memoria, ni en
otros documentos del Plan, el planificador haya expresado intereses públicos concretos perseguidos por la
decisión, de manera que, al no haber justificado el trato desigual a situaciones iguales, la Sala de instancia,
por declarar inmotivada la decisión, no ha conculcado la doctrina jurisprudencial relativa a la motivación "in
alliunde", terminando con la súplica de que se desestimen ambos recursos de casación y se confirme la
sentencia recurrida en todos sus extremos.
OCTAVO.- Formalizada la oposición a los dos recursos de casación, quedaron las actuaciones
pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 11
de julio de 2006, la que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- En el único motivo de casación aducido por la representación procesal de la Administración
autonómica recurrente se reprocha a la Sala de instancia la vulneración de la doctrina jurisprudencial relativa
al ejercicio discrecional de la potestad de ordenar el suelo respetando los principios recogidos en el artículo
103 de la Constitución, que, en este caso, no han sido vulnerados, ya que el diferente tratamiento urbanístico
de las parcelas de la titularidad de la demandante, ahora recurrida, no conculca el principio de igualdad ni
es arbitraria, sino que, por el contrario, responde a la satisfacción del interés público en que la ordenación
urbanística de unos predios sea diferente a la de otros.
Este motivo de casación no puede prosperar porque la Sala sentenciadora deja muy claro que la revisión
del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid, aprobada el 17 de abril de 1997, ha establecido, dentro
de una zona residencial homogénea, dos áreas diferenciadas para dos únicas parcelas, a las que se asignó
una edificabilidad mucho más intensa que para el resto, y en otro sector se atribuyó a otras dos parcelas
magnitudes urbanísticas distintas al de las restantes parcelas del sector, y todo ello sin justificación alguna,
por lo que considera tal proceder una evidente reserva de dispensación, proscrita por los artículos 3.1 e) y
57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976.
Con toda corrección apunta el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, dando respuesta a la tesis
contraria de las Administraciones demandadas, que «tampoco en la Memoria se recoge la expresión de
concretas necesidades urbanísticas municipales ni condiciones particulares de las parcelas 28 y 33 que
fundamenten que el propio Plan establezca para ellas unas determinaciones urbanísticas distintas, que
redundan en mayor intensidad de aprovechamiento del suelo, que las que se han establecido para las
designadas con los números 29, 30, 31, 32, 34 y 35».
Este razonamiento de la Sala de instancia, recogido en el fundamento jurídico cuarto, antes transcrito,
de su sentencia, no es combatido por la Administración autonómica recurrente, que se limita a imputar a dicha
Sala el apartamiento de la doctrina jurisprudencial relativa al reconocimiento de la potestad discrecional de la
Administración para aprobar una determinada ordenación urbanística siempre que no se conculque el principio
de igualdad ni se incurra en arbitrariedad, a pesar de que lo sostenido por el Tribunal a quo es que, en el
caso enjuiciado, a la vista de la regulación contenida en el Plan, se aprecia un trato desigual de situaciones
iguales sin justificación alguna, para lo que no basta con aprobar una revisión del planeamiento que altere
el tratamiento urbanístico de las parcelas, pues, como se declara probado en la sentencia recurrida, todas
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las parcelas tienen presupuestos fácticos sustancialmente iguales, a pesar de lo cual se les ha dado desigual
tratamiento normativo, y si bien es cierto que la Administración autonómica tiene potestad para establecer
zonas distintas de utilización del suelo, atendiendo a una serie de elementos o factores, no es menos cierto
que lo debe hacer con sujeción a ordenanzas generales uniformes para cada especie de los mismos en toda
la zona, según establece el citado artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, aplicable
en el supuesto enjuiciado, tras haber recobrado vigencia en virtud de la Sentencia del Tribunal Constitucional
61/1997, según esta Sala ha declarado en sus Sentencias de fechas 15 de febrero de 2006 (recurso de
casación 6210/2002) y 23 de junio de 2006 (recurso de casación 161/2003).
SEGUNDO.- De los dos motivos de casación alegados por el Ayuntamiento recurrente, en el primero se
invoca la infracción de una serie de preceptos (artículos 103 y 9.3 de la Constitución, 3.1 e, 10, 11, 57.1 y 57.3
del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 154. 2 y 3 del Reglamento de Planeamiento y 54 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre) porque la ordenación urbanística singular para determinadas parcelas, situadas
en la urbanización Monreal, está suficientemente razonada en la Memoria de la Revisión del Plan General,
mientras que en el segundo se asegura que la Sala de instancia ha conculcado también la jurisprudencia de
esta Sala del Tribunal Supremo relativa a la motivación in alliunde de los actos administrativos, según la cual
es suficiente la implícitamente contenida en la documentación del Plan.
Pues bien, estos dos motivos se basan en una premisa incierta, cual es que el tratamiento diferenciado
de las parcelas dentro de una zona residencial homogénea y de un mismo sector aparece explicado y
justificado en la Memoria y en la documentación del Plan General, cuando lo cierto es que, como hemos
expresado en nuestras citadas Sentencias de fechas 15 de febrero de 2006 y 23 de junio de 2006, en la
primera se contienen indicaciones generales sobre las alteraciones, introducidas en la ordenación urbanística
existente, y en la documentación se contempla la distinta ordenación de unas y otras parcelas dentro de una
misma zona o de un mismo sector, pero sin justificar el diferente tratamiento de unas parcelas respecto del
resto, siendo completamente acertada la declaración contenida en el último párrafo del fundamento jurídico
cuarto de la sentencia recurrida, al afirmar que «injustificadamente el Plan General de Ordenación Urbana
de Madrid de 1997 contempla para ellas una normativa zonal específica que excepciona la establecida
con carácter general para las demás de la misma zona, resultando procedente, como se pide, ordenar a
las Administraciones demandadas que establezcan en el Plan General un régimen urbanístico igual para
todas las parcelas situadas en el lado norte de la calle Portillo del Pardo de la Urbanización MONREAL de
Aravaca», justificación que tampoco ofrecen las Administraciones recurrentes en casación, al perderse en
consideraciones generales e insistir en la existencia de condiciones particulares contenidas en las fichas de
cada una de las áreas de planeamiento, pero lo que no explican son las razones del trato desigual contenido en
tales fichas cuando, como señala la Sala de instancia y no se desmiente por las Administraciones recurrentes,
se trata de parcelas sustancialmente iguales, lo que, conforme al precepto contenido en el tantas veces citado
artículo 3.1 e) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, habría exigido la sujeción a una ordenación
general uniforme, pues, de lo contrario, se incurre en una reserva de dispensación expresamente proscrita
por el artículo 57.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, según hemos declarado, además de en
las ya citadas Sentencias, en la de fecha 1 de febrero de 2006 (recurso de casación 6244/2002, fundamentos
jurídicos segundo y tercero), razones todas que imponen la desestimación también de los dos motivos de
casación esgrimidos por la representación procesal del Ayuntamiento recurrente.
TERCERO.- La declaración de no haber lugar a ambos recursos de casación interpuestos comporta la
imposición a las Administraciones recurrentes de las costas procesales causadas, según dispone el artículo
139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, en relación con su Disposición Transitoria novena, si bien, como
permite el apartado tercero del mismo precepto, se debe limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de
abogado de la citada entidad comparecida como recurrida, a la cifra de mil quinientos euros con cargo a la
Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid, y de dos mil quinientos euros con cargo al Ayuntamiento
de Madrid, dado el diferente esfuerzo que ha requerido la oposición a uno y otro recurso de casación para
el abogado de aquélla.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción
29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.
FALLAMOS
Que, con desestimación de todos los motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que
no ha lugar a los recursos de casación sostenidos por el Letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre y
representación de la Administración de dicha Comunidad Autónoma, y por el Procurador Don Felipe Juanas
Blanco, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, contra la sentencia pronunciada, con fecha
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19 de diciembre de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo número 1288 de 1997, con imposición
a las referidas Administraciones recurrentes de las costas procesales causadas, que se concretarán para
la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid en mil quinientos euros y para el Ayuntamiento de
Madrid en dos mil quinientos euros por el concepto, en ambos casos, de honorarios de abogado de la entidad
comparecida como recurrida.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las
partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada
que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos
autos, de lo que como Secretario certifico.
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