Hacia la libertad de elección el mercado único de la

HACIA LA LIBERTAD DE ELECCIÓN
El mercado único europeo de la electricidad
COMISIÓN
EUROPEA
HACIA LA LIBERTAD DE ELECCIÓN
El mercado único de la electricidad
COMISIÓN
EUROPEA
Prólogo
Cuando pienso en el progreso que ha experimentado el
sector eléctrico desde la adopción en el año 1996 de la
Directiva sobre el mercado único de la electricidad y la
velocidad con que este progreso ha tenido lugar, creo que
la Comisión y los Estados miembros tienen mucho de que
enorgullecerse.
Y no se trata solo de que, durante este periodo, los
Estados miembros hayan puesto en práctica esta directiva,
sino que además, el paisaje político y económico del sector
eléctrico ha cambiado sustancialmente a lo largo de estos
tres breves años.
La Directiva sobre electricidad proporciona a los Estados
miembros un amplio margen de elección a la hora de
determinar la forma de liberalización de sus mercados. Las
exigencias u obligaciones recogidas en esta directiva
tienen más que ver con el resultado de la liberalización
que con el modo en que ésta debe llevarse a cabo, aunque
se establecen una serie de requisitos básicos. De hecho,
en toda la Unión Europea, los Estados miembros han
adoptado enfoques y estructuras que garantizan que la
competencia por la generación y el suministro de energía
eléctrica sea eficaz y dinámica.
•
Parece probable que los Estados miembros pongan en
práctica un procedimiento de autorización para la
generación por el cual cualq uier compañía puede
construir y operar una nueva planta de generación
siempre y cuando respete los criterios de autorización
no discriminatorios establecidos por el estado miembro
en cuestión.
•
El acceso de terceros se organizará, en casi todos los
países, de acuerdo con tarifas reguladas.
•
Existe una clara y creciente tendencia hacia una
separación total y eficaz de la operación del sistema de
transporte con respecto a otras actividades del sector
eléctrico.
•
Todos los países están comprometidos a someterse a
sistemas de regulación eficaces diseñados por los
reguladores independientes de más renombre.
•
Por último (y probablemente éste sea el aspecto más
importante), prácticamente todos los países avanzarán
más y a mayor velocidad de lo que exige la Directiva
con respecto a la apertura del mercado, de manera
que habrá más consumidores finales que puedan elegir
su empresa de suministro eléctrico de lo que es
legalmente necesario. De hecho, a partir de febrero y
en adelante, más del sesenta por ciento de los
consumidores de electricidad de la Unión Europea
podrán comprar la energía eléctrica a cualquier
proveedor de la Unión Europea. Y esta cifra aumentará
rápidamente.
El mercado europeo de la electricidad
«el paisaje político y económico
del sector eléctrico ha cambiado
sustancialmente a lo largo de
estos tres breves años»
Igual importancia reviste la manera en que se ha tratado
el tema del servicio público. Parece muy poco probable
que en algún estado miembro se pongan en duda los
requisitos básicos de la Directiva en lo que se refiere al
servicio público. Todos los Estados miembros han
perseguido enfoques que garanticen la prestación, e
incluso la mejora, de estos servicios fundamentales en
condiciones competitivas. En mi opinión se trata de uno de
los elementos más gratificantes de este proceso. La
creación de un mercado único de electricidad no consiste
solo en la bajada de los precios; consiste también, o
incluso más bien, en la mejora del servicio y en la
protección de nuestros intereses por parte de la industria
eléctrica, asegurando, por ejemplo, que las obligaciones
de suministro universal y la protección de los más débiles
continúan. Estos asuntos se han tratado y se seguirán
tratando en el contexto de la Directiva.
Aunque satisfactorio, éste es solo el comienzo. Debemos
desarrollar un au téntico mercado interno, y un mercado
interno en el que la electricidad generada por fuentes
renovables desempeñe un papel importante y cada vez
mayor. Mis dos prioridades para el año 1999 se asientan
en estas dos áreas. En primer lugar, estoy decidido a que
los sistemas y mecanismos necesarios para que el
comercio de electricidad entre los Estados miembros sea
sencillo y rentable se pongan en marcha rápidamente.
Debemos crear un mercado único, no quince mercados
eléctricos independientes liberalizados o parcialmente
liberalizados. Así, la Comisión, los Estados miembros y la
industria eléctrica europea deberán desarrollar, de manera
conjunta, rápida y eficaz, sistemas de tarificación de
transporte transfronterizo, mecanismos de pago y sistemas
de gestión de flujo eficaces, por mencionar algunos.
Trabajaremos duro para garantizar que se desarrollen de
manera rápida y eficaz, y espero que tengamos éxito en
esta empresa; de no ser así, deberemos proponer medidas
comunitarias adicionales para resolver estas cuestiones. Yo
no considero el mercado único como una opción, sino
como una necesidad.
Por último, debemos progresar más rápidamente en el
desarrollo de la electricidad proveniente de fuentes
renovables, contribuyendo así a la protección de nuestro
entorno. En la actualidad, la electricidad generada por
fuentes renovables es más cara que la generada por
fuentes «tradicionales», al menos si excluimos los en su
mayoría invisibles costes que estas fuentes tradicionales
ocasionan al medio ambiente. Necesitamos políticas
fuertes, imaginativas y con visión de futuro para aumentar
el bajo nivel actual de uso de combustibles renovables
como fuentes de electricidad en la Unión Europea y
necesitamos, asimismo, reducir los costes. Yo pretendo
proponer en un futuro próximo la adopción de una
directiva enfocada a estos asuntos, y estoy decidido a
asegurar su aprobación por el Consejo y el Parlamento
durante el año 1999.
Hemos hecho una salida excelente. Los ciudadanos
europeos empezarán ahora a percibir los beneficios:
precios más bajos para la electricidad (no solo en la
industria sino también en los hogares), mayor uso de las
fuentes de energía renovables y mejor servicio. Se trata de
un proceso que no ha hecho más que empezar y que
debemos perseguir con más ímpetu.
Christos Papoutsi
Miembro de la Comisión Europea
1 de enero de 1999
2
3
Índice
página 5
Introducción
página 7
La generación de electricidad y el mercado único
página 8
página 9
Libertad de elección para los clientes cualificados
El acceso a las redes eléctricas
página 11
La separación
página 12
Altos niveles de calidad de servicio público del sector
eléctrico europeo
página 14
Una liberalización socialmente responsable
página 15
Una regulación eficaz
página 16
Una apertura justa del mercado
página 17
página 18
página 19
página 20
Regímenes transitorios
Fuentes de energía renovables: electricidad «verde»
Un mercado único mas amplio que la UE
Conclusión
El mercado europeo de la electricidad
INTRODUCCIÓN
El mercado único de la electricidad dará progresivamente lugar a un mercado
eléctrico competitivo y dinámico en el seno de la Unión Europea. Contribuirá así a
la consecución de los tres objetivos que establece la política europea sobre
energía, que hacen referencia a una mayor competitividad a través de un mejor
servicio a los consumidores de energía, una mejor protección medioambiental y
una mayor seguridad en los suministros de energía, todo ello a la vez que se
garantiza la consecución continuada de los requisitos básicos del servicio público.
La fecha del 19 de febrero de 1999 constituye un hito para
el mercado único de la electricidad en la Unión Europea
(UE). La producción de electricidad en la UE se ha basado
durante décadas en el monopolio y en quince mercados
nacionales independientes. Con el tiempo, y en gran parte
debido al cambio tecnológico, se ha ido haciendo evidente
que es posible permitir que se desarrolle la competencia
en esta industria, como en cualquier otra, a la vez que se
mantienen los objetivos fundamentales y básicos relativos
al servicio y al interés general. Algunos países, como el
Reino Unido y muchos de los escandinavos, adoptaron
este cambio hace algunos años. Pero para la mayoría de
los países de la UE, sin embargo, y para la UE en su
conjunto, el 19 de febrero de 1999 marca la fecha en la
que la competencia pasa a ser la norma, y no la
excepción, en el mercado y la producción de electricidad
en el seno de la Unión Europea.
La Directiva comunitaria 96/92/EC 1 , adoptada por
unanimidad por todos los países comunitarios el 19 de
diciembre de 1996, ha provocado este cambio. La directiva
permitirá durante un tiempo a todos los medios y grandes
compradores de electricidad elegir libremente a sus
proveedores de entre todos los de la Unión Europea. Esta
directiva introduce de inmediato la competencia total entre
las empresas generadoras y ya está conduciendo a
considerables reducciones en los precios en toda la Unión
Europea, para beneficio de las empresas y los
consumidores.
La Directiva sobre electricidad establece unas normas
básicas que los Estados miembros deben incluir en su
legislación. De acuerdo con el principio de subsidiariedad,
se permite a los Estados miembros un gran margen de
elección, siempre y cuando las diferentes opciones
conduzcan a resultados económicos equivalentes. Esta
directiva no impone una nueva y única estructura rígida,
sino que establece las condiciones mínimas para que la
competencia pueda desarrollarse de una forma justa y
transparente.
1
OJ L 27,30.1.1997, p.31
¿Para qué se ha creado un mercado único de la electricidad?
•
•
•
Para aumentar la eficacia mediante la introducción de fuerzas
competitivas en el mercado de la electricidad.
En la actualidad los niveles generales de precios varían
considerablemente de un estado miembro a otro. Esto provoca
distorsiones inaceptables e innecesarias en las condiciones
competitivas del mercado único (ver figuras 1 y 2). Además, una
mayor eficacia conduce a una bajada de los precios; esto es
fundamental: la electricidad en la Unión Europea es más cara que
en muchos países con los que comercia la industria europea, tales
como los Estados Unidos y Australia.
Los servicios públicos básicos, tales como el suministro de energía
eléctrica a todos los clientes, la protección de las personas
mayores y los discapacitados y la protección del medio ambiente,
pueden darse en el mercado único competitivo. Es más, la
competencia puede mejorar estos servicios si se adoptan las
medidas necesarias.
•
•
•
•
Un mercado interconectado requiere menos capacidad de
reserva, y la capacidad de reserva es cara.
La introducción de la competencia significa que los productores
de electricidad tendrán que hacer un mejor uso de los recursos
en el proceso de producción de electricidad; el derroche de
recursos resulta tanto caro como contaminante.
La introducción de la competencia significa que las empresas de
suministro eléctrico deberán mejorar su servicio si quieren
conservar a sus clientes y conseguir clientes nuevos.
Unos precios más bajos para la electricidad se traducen en
precios más bajos de producción para la industria europea, lo
que a su vez se traduce en precios más bajos para los
productos.
4
5
Figura 1: Los precios de la electricidad en la UE (consumidores
domésticos de 3,300 KWh)
Figura 2: Los precios de la electricidad en la UE (consumidores
industriales de 50 GWh)
Fuente: Eurostat. Nivel general de precios en julio de 1997
en ECU x100/KWh. No se incluyen los impuestos.
La competencia es el
motor que impulsa un
mayor rendimiento, un
mejor servicio y ganancias
derivadas de la
productividad, para
conseguir reducir los
costes de generación de
energía eléctrica y los
precios de ésta para los
consumidores.
La apertura de la producción eléctrica a la
competencia constituye una herramienta
importante para mejorar el rendimiento de la
industria de la producción eléctrica y
beneficiar así a los consumidores de
electricidad.
Antes, un proveedor monopolista podía
amortizar cualquier gasto, con independencia
de si había utilizado o no sus fuentes de
energía de forma eficaz.
Es muy probable que la introducción de la
competencia provoque un cambio importante
en este enfoque. Los productores dejarán de
estar amparados por sus derechos exclusivos
para generar y suministrar electricidad. Las
fuerzas competitivas servirán de acicate para
que los productores innoven y operen de la
forma más eficaz y rentable con el fin de
mantener a sus clientes y amortizar sus
inversiones. La clave d e este cambio estriba
en la innovación. La competencia obliga a los
participantes en el mercado a innovar y a
mantenerse competitivos. La innovación no
conduce solo a una bajada de los precios,
sino también a un mejor uso de los recursos
energéticos. Este aspecto cobra vital
importancia debido a las obligaciones que la
Unión Europea contrajo en Kyoto con
respecto al cambio climático.
La liberalización, al incentivar la innovación y
la adaptación a las necesidades de los
consumidores, estimula a su vez las
ganancias que se derivan de la eficacia y la
productividad. Se percibirá también un ahorro
en los costes gracias al aumento de las
ganancias derivadas de la eficacia, y se
espera una bajada de lo precios para los
usuarios de electricidad que no podría darse
en otras circunstancias. En aquellos países
que ya han sufrido la liberalización los niveles
de servicio también se han visto mejorados. Y
por último, pero no por ello menos
importante, ante la perspectiva de un
mercado único de la electricidad en la UE, la
competencia ofrecerá la posibilidad de utilizar
la planta menos costosa y de reducir la
capacidad de reserva necesaria para hacer
frente a los valores máximos de demanda de
cada país. La operación de un mercado único
implica más puntos de venta y mejores
interconexiones, por lo que la seguridad
también se ve incrementada. La competencia
es el motor que impulsa a las empresas de
suministro eléctrico a operar de la forma más
ahorrativa posible para mantener su margen
competitivo con todos los beneficios previstos
para los consumidores que esto conlleva.
El mercado europeo de la electricidad
LA GENERACIÓN DE ELECTRICIDAD
Y EL MERCADO ÚNICO
La liberalización total de la producción de electricidad en el
marco de la Unión Europea se hace efectiva a partir de febrero
de 1999.
La generación es uno de los principales
componentes en el coste de la electricidad.
Es necesario reducir este coste si se pretende
que los precios europeos desciendan al nivel
de sus principales competidores. La Directiva
introduce la competencia total y completa en
la Unión Europea en lo que se refiere a la
nueva capacidad de generación. Así, a partir
de febrero de 1999, cualquier productor
podrá construir una nueva planta de energía
y generar electricidad en cualquier punto de
la Comunidad, bien mediante un sistema de
autorización o bien mediante un proceso de
licitación. La Directiva permite a los Estados
miembros elegir entre estas dos alternativas
a la hora de ponerla práctica. En el caso de
un procedimiento de autorización, cualquier
empresa podrá construir y operar una nueva
planta de generación siempre que cumpla los
criterios relativos a la planificación y al
suministro de energía que establezca el
estado miembro en cuestión. En el caso del
proceso de licitación, siempre que se detecte,
de acuerdo con las previsiones a largo plazo
sobre planificación que se realizarán de
forma regular, la necesidad de una nueva
capacidad de generación, se encargará a un
organismo independiente la elaboración de
un inventario sobre nuevos medios de
producción, y la capacidad necesaria se
asignará mediante un proceso de licitación.
Así, los monopolios de generación de
electricidad existentes hasta ahora en
muchos Estados miembros se verán
expuestos a la competencia.
Aunque la Directiva ofrece a los Estados
miembros la posibilidad de elegir entre estas
dos alternativas para introducir la
competencia en el terreno de la generación
de electricidad, es un hecho evidente que
casi todos los Estados miembros han optado
u optarán por el procedimiento de
autorización para la construcción de la n ueva
capacidad de generación. La razón de esta
tendencia que se está desarrollando en la
Unión Europea es que este procedimiento
representa el mecanismo más eficaz y
transparente de apertura de la generación de
electricidad a la competencia.
En la UE se percibe
una clara tendencia a
los procedimientos de
autorización para la
construcción de
nuevas centrales
eléctricas, lo que
garantiza un trato
equitativo para todos
los inversores
potenciales.
6
7
LIBERTAD DE ELECCIÓN
PARA LOS CLIENTES CUALIFICADOS
El elemento clave de la Directiva es la capacidad de
elección. Los medios y grandes consumidores de
electricidad podrán elegir la empresa de suministro
eléctrico que deseen. Este proceso se basará en un
enfoque paso a paso que empezará con los más
grandes consumi dores en 1999; para el año 2003 el
mercado se liberalizará para todos los consumidores
medios que constituyan al menos el 33% de cada
mercado nacional. En un entorno competitivo los
precios de la electricidad deberían bajar. La industria
Europea será más competitiva en el mercado mundial,
ya que el proceso de producción será más barato.
Para que se pueda crear un mercado competitivo que
funcione en la práctica, debe existir un número
suficiente de consumidores que sean libres para
comprar la electricidad a la empresa de suministro que
deseen. Por otra parte, la liberalización debe producirse
de forma progresiva. El cambio hacia la competencia
requiere que se emprenda una reestructuración
importante, que se pongan en marcha unos nuevos
mecanismos y sistemas de comercio, y que transcurra
el tiempo necesario para que las empresas se adapten
al nuevo entorno competitivo. La Directiva equilibra
estos dos objetivos exigiendo a los Estados miembros
que abran sus mercados de una forma progresiva.
La Directiva, por lo tanto, otorga a los Estados un
amplio margen de libertad a la hora de decidir la
velocidad a la que abrirán sus mercados y cómo se
permitirá a muchos clientes («clientes cualificados»)
comprar libremente por toda la Unión Europea. No
obstante, les exige que liberalicen al menos:
Paso 1:
El 26 % de la demanda nacional de electricidad a partir
del 19 de febrero de 1999. Además, deberá permitirse a
los consumidores de más de 100 Gw/h anuales que
elijan la empresa de suministro eléctrico que deseen.
Un gran astillero podría incluirse en esta categoría.
Paso 2:
El 28 % de la demanda nacional de electricidad a partir
del 19 de febrero del 2000. En esta categoría podrían
incluirse una fábrica de vidrio o una industria química.
Paso 3:
El 33 % de la demanda nacional de electricidad a partir
del 19 de febrero del 2003. Un hotel grande o un
hospital se podrían incluir en esta categoría.
Mientras la Directiva obliga a los Estados miembros a
liberalizar solo a los grandes clientes industriales en
esta primera etapa, la mayoría de los Estados miembros
se están moviendo a mayor velocidad y, bien abrirán
completamente sus mercados, bien irán un paso por
delante de lo que exige la Directiva. De hecho, a partir
del 19 de febrero de 1999, casi dos terceras partes de
todos los consumidores europeos podrán elegir
libremente su empresa de suministro eléctrico.
Esto se refleja en las figuras 3 y 4. La primera ilustra la
apertura de los mercados el 19 de febrero de 1999, día
en que los Estados miembros deberán aplicar la
Directiva, salvo Irlanda, Grecia y Bélgica, que disponen
de un periodo adicional. La segunda figura muestra la
situación para el año 2007, aunque parece muy
probable que para esa fecha la liberalización haya
progresado más rápido incluso.
El mercado europeo de la electricidad
EL ACCESO
A LAS REDES ELÉCTRICAS
Para que la competencia pueda funcionar en la
práctica, los clientes cualificados deben tener
acceso a la red eléctrica para transportar la
energía que han comprado a los productores.
El acceso al cableado eléctrico por parte de
quienes no son sus propietarios (el llamado
Acceso de Terceros a la Red o ATR) es
fundamental para que el proceso de
liberalización funcione.
Para permitir el transporte de electricidad desde los
productores hasta los clientes cualificados la Directiva
exige a los propietarios y operadores de las redes
eléctricas y a los operadores de los sistemas de
transporte y de distribución que permitan el acceso a
sus líneas a terceros. Para ello la Directiva ofrece tres
métodos: el acceso de terceros regulado, el acceso de
terceros negociado y el modelo de comprador único. Los
estados miembros han optado por el acceso de terceros
(ATR) regulado o negociado: ningún país utilizará el
modelo de comprador único de manera significativa.
Solo podrá negarse el acceso a las redes eléctricas
cuando no haya suficiente capacidad para transportar la
electricidad o cuando se de la situación de que el
transporte impida el cumplimiento de las obligaciones
relativas al servicio público.
Operador del sistema de transporte
El Operador del sistema de transporte (TSO, de
Transmission System Operator) es la entidad
responsable del funcionamiento de la red de transporte
de alta tensión. La red de transporte de alta tensión es
aquella a la que los grandes productores de electricidad
envían su producción. Las importaciones y exportaciones
de electricidad también circulan a través de la red de
transporte. Las empresas de distribución empalman con
esta red a través de subestaciones y transformadores
que disminuyen el nivel del voltaje a niveles de
distribución.
Operador del sistema de distribución
Los Operadores del sistema de distribución son las
entidades responsables del funcionamiento de las líneas
de distribución de medio y bajo voltaje. Las líneas de
distribución son las que suministran electricidad tanto a
los consumidores finales como a los hogares y
comercios.
8
9
En la mayoría de los países hay un operador del sistema de
transporte y varios operadores del sistema de distribución. Un
operador del sistema de distribución es por lo general una
empresa de distribución, lo que el usuario doméstico llamaría su
«compañía eléctrica».
En un sistema de acceso de terceros negociado, cada usuario
de la red negocia los términos de su acceso con el operador del
sistema.
En el acceso de terceros regulado, las autoridades competentes
fijan las tarifas, y éstas se aplican a todos los usuarios de la
red. Estas tarifas son publicadas.
No se exige a los productores de electricidad ni a los clientes
cualificados que declaren cuánto pagan por la electricidad que
transportan.
Por lo general, se considera que el sistema de acceso de
terceros regulado basado en precios publicados es el método
de autorización de acceso a la red que conducirá a un mercado
más competitivo. El sistema de precios fijados para todos no
solo garantiza que no se discrimine a los competidores, sino
que las empresas puedan planificar sus compras de electricidad
con un conocimiento previo de unas tarifas transparentes. El
hecho de tener que renegociar las condiciones y los precios de
acceso al término de cada contrato supone también una carga
adicional para las empresas. El ATR regulado es la opción por la
que se han decantado la mayoría de los Estados miembros, tal
y como se muestra en el gráfico que siguiente:
El mercado europeo de la electricidad
LA SEPARACIÓN
La separación de las contabilidades aumentará
la transparencia en la operación de las
empresas eléctricas. Evitará las subvenciones
cruzadas y permitirá a los reguladores
garantizar que los propietarios de la
infraestructura básica no cobren precios
excesivos por los servicios de transporte.
En Europa, la red de transporte ha estado en
su mayoría en manos de empresas de
electricidad integradas verticalmente que
generan, transportan y venden la electricidad.
Estas empresas son propietarias de un
«servicio esencial», la red de transporte, que,
de acuerdo con las nuevas normas, debe
ofrecer las mismas condiciones a su propia
empresa que a los competidores. No
obstante, existe en realidad un claro riesgo de
que esas empresas se sientan tentadas a
discriminar a otras en favor de las de su
propio grupo a la hora de permitir el acceso a
la red. Para evitar esta discriminación, la
Directiva exige a los Estados miembros que
adopten tres medidas básicas:
La separac ión de la gestión implica en la
práctica garantizar que la gestión diaria de la
red por parte del TSO no depende en modo
alguno de los intereses comerciales de la
empresa integrada verticalmente. Así:
•
Los encargados de la gestión del sistema
de transporte no deberán ser miembros
del consejo de administración de la
empresa integrada verticalmente (la parte
del transporte deberá actuar de manera
independiente al resto de la empresa).
•
El operador del sistema de transporte
deberá disponer de todos los medios y
activos necesarios para mantener,
desarrollar y gestionar la red,
especialmente si la propiedad de la red
está en manos de la empresa integrada
verticalmente.
•
El operador del sistema de transporte
debe garantizar que no difunde cualquier
otra información comercial delicada de la
empresa a otras partes de su propia
empresa integrada verticalmente. Deben
colocarse claras «murallas chinas» para
evitar este tipo de flujo de información.
(i) Garantizar la separación de la gestión del
operador del sistema de transporte.
(ii) Garantizar la separación de las
contabilidades de las actividades de
transporte y distribución de otras partes de la
empresa.
(iii) Garantizar que se establecen los
mecanismos necesarios para evitar que la
información confidencial pase del operador
del sistema de transporte a otras partes de la
empresa.
Las disposiciones de la Directiva relativas a la
separación de la gestión y a la
confidencialidad son cruciales para evitar que
el operador de la red discrimine a los usuarios
potenciale s del sistema de transporte.
De cualquier modo, el papel regulador será
compartido entre los órganos reguladores
nacionales y las autoridades encargadas de la
competencia, y la Comisión Europea, con
arreglo a las normas de competencia de la
UE.
Una alternativa al enfoque de separación de
la facturación y la gestión consiste en separar
legalmente el operador del sistema de
transporte de la empresa integrada
verticalmente. Se convierte así en actividades
distintas y se opera con total independencia
de otras compañías eléctricas. Este enfoque
es más eficaz a la hora de garantizar la
ausencia de discriminación, y la mayoría de
los Estados miembros han decidido adoptarlo.
Éste se ilustra en la figura 5.
10 11
La separación de la
gestión y la seguridad de
que el operador del
sistema de transporte no
difunde información
confidencial a otras
partes del grupo es
condición sine qua non
para garantizar un
acceso justo a todos los
participantes en el
mercado de la red. Se
trata de una condición
previa indispensable
para que la competencia
sea eficaz tanto en la
generación como en el
suministro.
ALTOS NIVELES DE CALIDAD
DE SERVICIO PÚBLICO
DEL SECTOR ELÉCTRICO EUROPEO
La electricidad es indispensable para los consumidores y para
cualquier tipo de actividad económica. En todos los países europeos
existen normas especiales para garantizar que se respetan las
normas fundamentales sobre el servicio público en la industria
eléctrica. Por lo general, estas normas garantizan unos precios
justos para todos los ciudadanos y el respeto al medio ambiente.
También protegen de manera especial a los más débiles, como los
ancianos y los enfermos. La Directiva incluye medidas para
garantizar que se tienen en cuenta estas cuestiones vitales en el
marco de un mercado competitivo.
La liberalización debe estar al
servicio de los intereses
generales de la sociedad; debe
alcanzarse sin poner en peligro
la prestación de los servicios
públicos ni perjudicar a los
consumidores. En último
término, ambos imperativos (la
liberalización y el interés
general) pueden y deben
coexistir. El fin último de ambos
es servir y beneficiar a los
ciudadanos de la UE.
La liberalización y la protección del interés general no son
imperativos opuestos. Por el contrario, el servicio público
desempeñará y debe desempeñar un papel importante en cualquier
mercado liberalizado. Este enfoque queda claramente reflejado en
la Directiva sobre electricidad, que prevé un mecanismo que
permita a los Estados miembros perseguir aspectos de interés
general sin que ello limite, en circunstancias normales, el proceso
de liberalización. En vista de esto, los Estados miembros pueden
definir obligaciones relativas al servicio público en pro del interés
económico general, de acuerdo con cinco categorías, relacionadas
con cuestiones medioambientales, de seguridad, regularidad y
calidad del suministro y política de precios. Los Estados miembros
pueden adoptar las medidas que sean necesarias para alcanzar el
cumplimiento de dichas obligaciones. Lo más importante es que las
medidas y mecanismos que adopten los Estados miembros para
conseguir estos objetivos no limiten el comercio y la competencia
más de lo necesario. Éste es uno de los principios que establece el
Tratado y que define la regla básica de que las normas sobre la
competencia desempeñan un papel fundamental como impulsoras
de la integración europea (y por lo tanto serán aplicadas), mientras
que los servicios de interés económico general deben garantizarse
suficientemente en el contexto competitivo.
Los servicios públicos deberían adaptarse a los nuevos retos que
plantean los mercados liberalizados, y no deberían usarse como
pretexto para excluir a los mercados eléctricos de la competencia.
Los servicios públicos pueden adaptarse al nuevo entorno. Los
monopolios no son necesarios para conservar y cumplir los
objetivos relativos al servicio público. Existen medios mucho menos
restrictivos para alcanzar estos objetivos. El suministro de
electricidad a los consumidores geográficamente aislados a precios
razonables, la obligación de prestar servicios no rentables, la
garantía de suministro eléctrico para los enfermos y discapacitados,
los límites a la capacidad de las compañías eléctricas de suspender
el suministro por impago, y un suministro eléctrico continuo
garantizado son y seguirán siendo algunas de las obligaciones a las
que se podrá hacer frente en el contexto de un mercado
liberalizado. Los gobiernos pueden, por ejemplo, imponer a sus
compañías de distribución de energía eléctrica la obligación de
abastecer a sus clientes.
El mercado europeo de la electricidad
La liberalización es un instrumento para
alcanzar la integración económica, pero los
objetivos relativos al servicio público pueden y
deben coexistir con esta meta. La Directiva
hace especial hincapié en la prestación de
servicios públicos, para garantizar que los
objetivos relativos al servicio público no solo
pueden alcanzarse en su totalidad en el
contexto de un mercado liberalizado, sino que
incluso pueden alcanzarse con más facilidad.
En este sentido, una de los asuntos de mayor
preocupación en los últimos años ha
desaparecido. Los Estados miembros tienen la
posibilidad de imponer estas obligaciones a
todos los operadores de su país. La única
restricción que exige la Directiva es que estas
obligaciones sean objetivas y transparentes y
que se impongan de acuerdo con criterios no
discriminatorios a todos lo operadores por
igual.
La segunda categoría se refiere a la
protección del medio ambiente. En algunos
países se establecen restricciones
medioambientales específicas para garantizar
una producción de energía eléctrica que
respete el medio ambiente (este es el caso de
Alemania, Dinamarca, Grecia y Austria), se
fomentan esquemas para el uso de fuentes
de energía renovables y son habituales los
sistemas de calefacción y de energía mixtos.
No existe una definición única para el
concepto de servicio público en la Unión. En
algunos Estados miembros, el concepto de
servicio público no existe como tal. No
obstante, existe una serie de disposiciones en
casi todos los Estados miembros diseñadas
para regular las actividades de las compañías
eléctricas. Estas disposiciones están definidas
bien como obligaciones de servicio público,
bien como normas incluidas en los códigos de
la red para garantizar la fiabilidad de la
misma, o bien como normas generales para
garantizar la protección del consumidor. Estas
disposiciones pueden clasificarse en tres
grandes categorías.
La tercera categoría está relacionada con
aspectos de seguridad en el suministro. Esto
implica especificaciones técnicas para quienes
están conectados a la red, el mantenimiento
de la capacidad de reserva, la
correspondencia entre el suministro y la
demanda, la disponibilidad de capacidad para
atender a la demanda, la garantía de
combustibles primarios para la generación de
electricidad y el mantenimiento de un sistema
seguro y fiable. La Directiva proporciona a los
Estados miembros un amplio margen de
criterio a la hora de decidir qué objetivos
relativos al servicio público se persiguen y
cómo alcanzarlos. Sin embargo, los objetivos
que los Estados miembros persiguen y los
enfoques que eligen empiezan a ser cada vez
más similares. La experiencia hasta la fecha
revela que, a medida que avanza la
competencia, los Estados miembros necesitan
(y las empresas alcanzan) niveles cada vez
más elevados en este ámbito. Es más, las
empresas no solo deben cumplir los niveles
mínimos legalmente exigidos por los Estados
miembros, sino que además les conviene,
desde el punto de vista comercial,
sobrepasarlos. Este aumento continuado en la
calidad del servicio público es uno de los
objetivos que subyacen en la Directiva.
La primera categoría se refiere al servicio
universal y a la protección total del
consumidor. A este respecto existen
disposiciones específicas en la mayor parte de
los Estados miembros (Bélgica, Alemania,
Dinamarca, España, Grecia, Países Bajos,
Austria, Portugal, Finlandia y el Reino Unido)
que establecen las obligaciones de conectar a
los clientes y de suministrar energía eléctrica
a los consumidores de manera regular.
Algunos Estados miembros (como Austria)
disponen también que se debería cobrar a los
consumidores precios razonables, mientras
que en otros países (como Francia o Grecia)
se aplican tarifas reguladas a los clientes
cautivos. Además, en algunos países se
establecen disposiciones especiales (como en
el caso del Reino Unido) para proteger a los
ancianos y a los discapacitados.
Los servicios públicos
deben adaptarse a los
nuevos retos de los
mercados
liberalizados, y no
deben usarse como
pretexto para cerrar
los mercados
eléctricos de la
competencia.
12 13
UNA LIBERALIZACIÓN
SOCIALMENTE RESPONSABLE
El mercado interno ha promovido el crecimiento y las
oportunidades de empleo para el beneficio de los
ciudadanos de la Unión. La reestructuración del sector
eléctrico en Europa y su adaptación al nuevo entorno
no deben por lo tanto considerarse como una amenaza.
De hecho se trata de oportunidad. La entrada activa de
nuevos generadores, por ejemplo, en nuevos mercados,
traerá consigo oportunidades de empleo. Además, la
posición competitiva de la industria que consume
electricidad se verá mejorada como resultado de la
liberalización, lo que proporcionará también
oportunidades de empleo a medio plazo. No obstante,
resulta evidente que la introducción de la competencia
traerá consigo un cambio, y aunque este cambio es
imprescindible e inevitable si Europa desea mantener y
desarrollar los niveles de empleo en las industrias de la
energía, esto traerá consigo una reestructuración. La
experiencia hasta la fecha revela que una vez se haya
introducido la competencia, las empresas nacionales
que antes eran monopolísticas tenderán a reducir sus
plantillas a medio y largo plazo, pero también
aparecerán nuevas oportunidades de empleo, ya que
los nuevos participantes en el mercado crearán nuevos
puestos de trabajo.
La Unión tiene una función adicional de ayudar a los
Estados miembros a adoptar medidas para reducir las
dificultades que surgen con este proceso. La Unión
puede aplicar la experiencia de otros países que ya han
sufrido la liberalización para ayudar a otros Estados
miembros a definir programas para aumentar la
conciencia de los empleados sobre las oportunidades de
trabajo, ayudarles en su reciclaje e informarles y
asesorarles sobre la reestructuración del sector
eléctrico.
El mercado europeo de la electricidad
UNA REGULACIÓN
EFICAZ
Las nuevas normas para la aplicación de la
Directiva están ya en marcha en casi todos los
Estados miembros. Es fundamental que estas
normas se apliquen de forma justa y
equitativa mediante el establecimiento de
mecanismos reguladores eficaces.
Los operadores de los sistemas de transporte y
distribución tienen en sus manos un monopolio perfecto.
Los consumidores de electricidad no tienen en realidad
más opción que utilizar la red que los conecta al sistema
eléctrico para disponer de electricidad. Como consecuencia
de esto, resulta fundamental que los operadores se
sometan a una regulación cuidadosa; de no ser así, y de
estar integrados verticalmente, estos operadores podrían
discriminar de forma activa en favor de las empresas de su
propio grupo, lo que limitaría una competencia eficaz. Del
mismo modo podrían intentar cobrar precios excesivos por
los servicios de transporte, lo que produciría beneficios
monopolísticos.
la competencia y la Comisión Europea, aplicando las
normas de competencia de la UE. La propia Directiva exige
a los Estados miembros que establezcan una autoridad
para la resolución de conflictos independiente de las
compañías eléctricas. No obstante, la mayoría de los
Estados miembros han elegido establecer desde el
principio un regulador que sea independiente del gobierno,
pero en último término responsable ante éste. En
cualquier caso, resulta evidente que existe un compromiso
claro y creciente en toda la UE frente a la necesidad de
una regulación eficaz en este ámbito, a la vez que se
pretende someter a las compañías a los menores trámites
burocrático posibles.
Este función reguladora la desempeñarán conjuntamente
los reguladores nacionales, las autoridades encargadas de
14 15
UNA APERTURA EQUILIBRADA
DEL MERCADO
Los Estados miembros están abriendo sus mercados a
diferentes velocidades. Algunos han elegido limitar la
apertura a un mínimo del 26%, mientras que otros han
elegido una apertura del 100%.
Con el fin de garantizar que esta diferencia en el nivel
de apertura no conduce a un acceso al mercado y una
competencia injustos y desequilibrados, la Directiva
incluye una cláusula(*) específica que permite a los
Estados miembros avanzar más de lo que exige la
Directiva a la hora de limitar el acceso a su mercado a
los generadores de los Estados miembros que persiguen
menores niveles de liberalización.
Esta cláusula permite a los Estados miembros liberalizar
más rápido de lo que exigen los requisitos básicos de la
Directiva sin exponer su industria eléctrica a una
competencia «injusta» por parte de los generadores de
aquellos países que conservan mercados
considerablemente protegidos.
¿ Cómo funciona esta cláusula?
El país A liberaliza el 26% de su
mercado, que cubre a todos los
consumidores que compran un mínimo
de 30 Gw/h anuales. Los consumidores
que compran energía eléctrica por un
valor inferior a esa cifra están obligados
a comprarla a la compañía nacional de
suministro eléctrico. El país B liberaliza
a todos sus clientes. De acuerdo con la
disposición aplicable de la Directiva,
* de reciprocidad
el país B puede impedir que los
generadores del país A vendan a los
clientes del país B, que ha liberalizado
por encima del 26% que la Directiva
establece como obligatorio.
Así, los generadores de A no están en
posición de acceder libremente a todos
los clientes de B, mientras que la
mayor parte del mercado en su propio
país permanece cerrado.
El mercado europeo de la electricidad
REGÍMENES TRANSITORIOS
La introducción de la competencia en el sector eléctrico
se traducirá en una bajada de los precios de la
electricidad. Estos precios más bajos podrían acarrear
importantes dificultades financieras a los productores y
proveedores que se enfrentan en la actualidad a costes
basados en la situación que se daba antes de que se
introdujese la competencia. Con la nueva legislación,
estos proveedores y productores deberán garantizar el
acceso a sus redes o competir con nuevos participantes
en el mercado que no tienen que hacer frente a estos
costes extras, llamados «costes de transición a la
competencia». En inglés se les llama «stranded costs»
(costes varados), porque no hay forma alguna de que
una compañía eléctrica los recupere en un régimen de
mercado competitivo.
Estos costes pueden adoptar distintas formas, por
ejemplo:
•
Obligaciones impuestas a las compañías eléctricas
en el pasado, en virtud por ejemplo de razones
sociales o medioambientales, que conducen a
inversiones extraordinarias que no pueden ser
recuperadas.
•
Contratos de compra de combustibles y energía con
una duración que se prolongue más allá del año
1999, que tomaron como base el nivel de precios
previsto antes de la liberalización y que resultarían
demasiado caros en circunstancias competitivas.
Los costes de transición a la competencia no son costes
que resulten de una mala gestión de la compañía;
deben estar claramente ocasionados por la transición a
la competencia. Por lo general, estos costes «por
encima del mercado» son el resultado de la política del
gobierno, para, por ejemplo, favorecer unos
combustibles frente a otros. Para hacer frente a esta
cuestión, la Directiva prevé que los Estados miembros
notifiquen los regímenes de transición a la Comisión.
Tales regímenes pretenden compensar a las empresas
por estos costes extraordinarios, limitando por ejemplo
la apertura del mercado a nuevos participantes,
favorecer el suministro de electricidad frente a ciertos
combustibles o prestar una compensación financiera.
De acuerdo con el principio de subsidiariedad, cada
estado miembro puede decidir si desea o no establecer
un régimen de transición y en qué medida. Del mismo
modo, cada país puede decidir la forma en la que desea
hacer frente a los costes resultantes. No obstante,
cualquier decisión de este tipo se encuentra sometida al
control de la Comisión, bien de acuerdo con la Directiva,
bien de acuerdo con las normas de ayuda estatales.
La Comisión ha recibido doce notificaciones. Deberán
adoptarse decisiones individuales para el caso de cada
país.
16 17
FUENTES DE ENERGÍA
RENOVABLES:
ELECTRICIDAD «VERDE»
La electricidad procedente de fuentes de energía renovables,
tales como la solar, la hidroeléctrica, la eólica y la biomasa,
constituye un combustible limpio. En el proceso de producción, la
emisión de CO2 es nula o, como en el caso de la biomasa, neutra.
Las claras ventajas medioambientales que reporta la electricidad
proveniente de fuentes renovables unidas a la cada vez mayor
seguridad y diversidad de suministro han hecho de la promoción
de la electricidad «verde» una prioridad. Esta promoción no
debería afectar al comercio ni a la competencia del recién creado
mercado único de la electricidad más de lo necesario.
La participación de las energías renovables en la mezcla
combustible debe aumentarse y se aumentará, ya que no
contribuyen al efecto invernadero y constituyen fuentes de
suministro seguras y naturales. El aumento del uso de la
electricidad verde es una de las piedras angulares de un
paquete de medidas que la Unión debe adoptar para
cumplir las obligaciones internacionales que ha aceptado
en relación con la lucha contra el efecto invernadero,
especialmente en el protocolo de Kyoto. El objetivo de la
Comunidad es aumentar el porcentaje de energía
renovable en el suministro total de energía desde el actual
6% al 12% para el año 2010.
En vista de esto, la Comisión pretende adoptar a principios
de 1999 una propuesta de borrador para una directiva del
Consejo y del Parlamento sobre nuevas normas para
apoyar la generación de electricidad a partir de fuentes
renovables.
El principal objetivo de esta propuesta consistirá en
facilitar el acceso de la electricidad generada a partir de
fuentes renovables al mercado interno de la electricidad,
una vez exista en la UE una determinada «masa crítica»
de electricidad proveniente de fuentes de energía
renovables. Deben eliminarse las barreras al comercio,
tanto legales como técnicas, entre los Estados miembros,
con el fin de crear un mercado único para la electricidad
generada a partir de fuentes de energía renovables. Con
esta propuesta se pretende también crear un «terreno de
juego» igualado, mediante el requerimiento de un nivel
mínimo de consumo de electricidad proveniente de
fuentes renovables en cada estado miembro. En segundo
lugar, la propuesta contribuirá también a la consecución
de los objetivos medioambientales de la UE sentando las
bases, en términos del rápido desarrollo de la masa crítica
de electricidad proveniente de fuentes renovables, de las
medidas que la Unión deberá adoptar en un futuro en este
campo.
La Comisión impulsará la rápida adopción de la propuesta,
ya que constituye un elemento básico del paquete de
medidas que está preparando en el área de la finalización
del mercado inte rno de la electricidad y la integración de
las consideraciones medioambientales en la política
energética.
El mercado europeo de la electricidad
UN MERCADO ÚNICO
MÁS AMPLIO QUE LA UE
La ampliación de la UE tendrá como resultado un mayor
comercio de la electricidad, un mayor número de
participantes en el mercado y una mayor seguridad en el
suministro.
El mercado único de la electricidad será, con el tiempo,
más amplio que la Unión Europea. Noruega se integrará
completamente en el acuerdo sobre el Área Económica
Europea (AEE). Se espera que Suiza, que también se está
liberalizando, participe en esto. Los países del este de
Europa que hayan solicitado su ingreso en la UE
participarán progresivamente en el mercado. Esto reporta
beneficios y oportunidades adicionales y debe acogerse y
alentarse.
La países de la UE y sus vecinos han comerciado siempre
con la electricidad, aunque por razones técnicas. Muchos
de estos países, tales como Suiza, están sufriendo en la
actualidad reformas similares a la Directiva sobre
electricidad e incluso basadas en ésta. Estos países
formarán parte integral del mercado único europeo de
electricidad, ya que las disposiciones del Acuerdo general
sobre aranceles aduaneros y comercio (GATT) les
conceden un acceso no discriminatorio a los mercados
europeos de esta área. Otros países, y en especial los
países del este de Europa que han solicitado la adhesión a
la UE, están considerando adoptar reformas similares. De
hecho, la adopción de leyes compatibles con la Directiva
sobre electricidad es un requisito previo indispensable para
su entrada en la UE. En cualquier caso, una vez que hayan
adoptado dicha legislación, estos países podrán participar
en el mercado único de electricidad.
No obstante, la colaboración por parte de la UE a la hora
de preparar a los países candidatos para reestructurar su
sector eléctrico de acuerdo con las exigencias de la
Directiva es fundamental, ya que la integración de estos
países en el mercado interno de la energía será una tarea
muy delicada; esta integración es una de las mayores
prioridades de la Comisión. Se está poniendo en marcha
un programa de acción específico para estos países con el
fin de hacer frente a este reto. El objetivo es compartir
con ellos la experiencia sobre reformas de los países de la
UE, prestando ayuda técnica y organizando talleres y
reuniones bilaterales sobre los temas fundamentales que
afectan a la liberalización del sector eléctrico. Resulta
evidente que se necesita un amplio periodo de transición
para que los países candidatos introduzcan estas
importantes reformas. Cada país se enfrenta a problemas
diferentes que requieren ser tratados durante este
proceso.
Con el tiempo, el mercado único de la electricidad se irá
haciendo mayor que la UE. Esto solo puede beneficiar a la
Unión Europea y a sus ciudadanos. Ayud ará a garantizar la
seguridad en el suministro y proporcionará economías de
escala crecientes, lo que conducirá a una bajada
progresiva y continuada de los precios. Se trata de una
oportunidad que la Comisión perseguirá durante los meses
y años venideros.
18 19
CONCLUSIÓN
Precios en descenso
En la actualidad no hay más que motivos para ser
optimistas con respecto al mercado único de la
electricidad. Los Estados miembros no solo están
aplicando la Directiva adecuadamente y en su
totalidad, sino que están adoptando estructuras y
enfoques que garantizarán que la competencia sea
eficaz, y en algunos casos están liberalizando a un
ritmo más rápido de lo que exige la Directiva. Los
precios en Europa ya están empezando a
descender, tal y como se observa en las figuras 7
y 8.
Figura 7: % de modificación de los precios de 1998 comparados con
los de 1994 para los consumidores domésticos (7.500 KWh).
Precios en la moneda nacional/KWh, incluidos la deflación y los impuestos.
Construir un mercado único real: la
perspectiva futura
La aplicación de la Directiva sobre electricidad no
supone el último paso hacia la creación de un
mercado único de la electricidad. La Directiva
establece el trabajo preliminar para la liberalización
de quince mercados eléctricos. Sin embargo,
todavía queda mucho por hacer para alcanzar un
mercado único de la electricidad. A este respecto,
las barreras que obstaculizan aún el comercio
intracomunitario deben identificarse y eliminarse.
Es más, la Comisión, en estrecha colaboración con
los Estados miembros y la industria eléctrica,
debería establecer principios más coherentes
respecto a las cuestiones no resueltas que dificultan
el comercio transfronterizo. En este sentido resulta
de vital importancia desarrollar sistemas
arancelarios y mecanismos que faciliten el comercio
y que permitan que el mercado único sea eficaz.
Esta es el principal reto al que se enfrentará la
Comisión, junto con las autoridades nacionales y las
industrias de transporte y distribución europeas,
durante los meses y años venideros.
Figura 8: % de modificación de los precios de 1998 comparados con
los de 1994 para los consumidores industriales (10 GWh).
Precios en la moneda nacional/KWh, IVA excluido, deflación incluida.
Fuente: Eurostat