Administración competente para sancionar actividades de alquiler

DIRECCION GENERAL DE ORGANIZACIÓN
Y RÉGIMEN JURÍDICO
Asunto: Administración competente para sancionar actividades de
alquiler de vehículos con conductor.
Por parte de la Secretaría General Técnica del Área de Gobierno de
Seguridad y Movilidad se remite a esta Dirección General nota de servicio
interior de 7 de octubre de 2009, solicitando informe sobre la Administración
competente para tramitar un procedimiento sancionador incoado por la
comisión de una infracción relativa a la actividad de alquiler de vehículos con
conductor, formulándose las siguientes consideraciones
1. Antecedentes.
De acuerdo con lo dispuesto en el Acuerdo de la Junta de Gobierno de la
Ciudad de Madrid de 18 de junio de 2007, por el que se establece la
organización y estructura del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad y se
delegan competencias en su titular y en los titulares de los órganos directivos,
corresponde a dicha Área de Gobierno la tramitación de:
• Los procedimientos administrativos sancionadores de transporte escolar
de menores por las infracciones contenidas en la Ordenanza Municipal
Reguladora del Servicio de Transporte Escolar y de Menores de Carácter
Urbano en el Término Municipal de Madrid de 27 de julio de 1984.
• Los procedimientos administrativos sancionadores de transporte de
vertidos por las infracciones contenidas en la Ordenanza Municipal de Vertido
de Tierras y Escombros de 20 de febrero de 1984.
• Los procedimientos administrativos sancionadores de servicios de
mudanza por las infracciones recogidas en la Ordenanza Reguladora de la
Prestación de los Servicios de Mudanzas de 30 de septiembre de 1992.
Se trata, además, de supuestos en los que es la Dirección General de
Movilidad del Área de Gobierno de Seguridad y Movilidad el órgano que
concede las autorizaciones para prestar dichos servicios dentro del término
municipal de Madrid.
Por su parte, la Comunidad de Madrid ostenta la competencia para otorgar
(o denegar) el título administrativo habilitante para el ejercicio de la actividad de
alquiler de vehículos con conductor. Desde 1998, las infracciones relativas a la
prestación del servicio de arrendamiento de vehículos con conductor, se
remiten al Área de Inspección de Transportes de la Comunidad de Madrid para
su tramitación.
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Sin embargo, y sin que se haya producido ninguna modificación legislativa
al respecto, el Área de Inspección de Transportes ha devuelto diversos
expedientes sancionadores alegando falta de competencia en base al artículo 4
de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre de Ordenación y Coordinación de los
Transportes Urbanos de la Comunidad de Madrid (LOCTTU), considerando,
ahora, que en los procedimientos sancionadores en materia de transporte
urbano rige el principio de territorialidad, de tal forma que dicho órgano de la
Comunidad de Madrid sólo es competente para tramitar procedimientos
relativos a infracciones cometidas en desplazamientos cuyo origen y/o destino
haya excedido el término municipal de Madrid.
2. Normativa aplicable.
A la vista de los antecedentes expuestos, se proceden a analizar a
continuación las competencias sancionadoras en materia de transporte urbano
atribuidas a la Administración autonómica y al Ayuntamiento de Madrid.
El artículo 149.1.21 de la Constitución Española otorga al Estado la
competencia exclusiva en materia de “Ferrocarriles y transportes terrestres que
transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma”. Por su
parte, el 148.1.5 de la Norma Fundamental atribuye a las Comunidades
Autónomas la competencia en materia de: “Ferrocarriles y carreteras cuyo
itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad Autónoma
y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos medios o por
cable”.
En desarrollo de dicha competencia, se aprobó la Ley 16/1987, de 30 de
julio de Ordenación de los Transportes Terrestres, que en su Título V, regula el
régimen sancionador y de control de los transportes terrestres y de sus
actividades auxiliares y complementarias, (artículos 138 y siguientes), sin que
se haga mención al principio de territorialidad en materia sancionadora,
limitándose a establecer el artículo 146 de la misma en su apartado 1 que “la
competencia para la imposición de las sanciones previstas en el presente
capítulo corresponderá a los órganos que legal o reglamentariamente la tengan
atribuida”.
Por otra parte, por citar otro ejemplo, el Real Decreto 443/2001, de 27 de
abril, que regula las Condiciones de Seguridad en Transporte Escolar y de
Menores, se refiere en su artículo 14 a las “infracciones y sanciones”. En él no
se hace mención a la distribución de competencias sancionadoras entre los
correspondientes órganos de la Administración autonómica o local para este
tipo de transportes en función del criterio de territorialidad, limitándose a
establecer que el procedimiento sancionador aplicable “se adecuará a lo
dispuesto en el Real Decreto 320/1994, de 25 de febrero por el que se aprueba
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el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico,
Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial”. Procedimiento que no
atribuye la competencia para resolver a un órgano u otro en base a un criterio
de desplazamiento geográfico del infractor.
Por lo que respecta a la normativa autonómica, el artículo 4 LOCTTU
dispone en sus tres primeros apartados que:
“1. Los municipios son competentes, con carácter general, para la
ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios urbanos de
transporte público de viajeros que se lleven a cabo dentro de sus respectivos
términos municipales. A estos efectos se consideran servicios urbanos aquellos
que discurran íntegramente por suelo urbano definido por la legislación
urbanística, así como los que estén exclusivamente dedicados a comunicar
entre sí núcleos urbanos diferentes situados dentro de un mismo término
municipal.
2. No obstante la regla general expuesta en el apartado anterior, la
Comunidad de Madrid podrá extender la consideración de transporte urbano a
servicios distintos de los expresados en el punto anterior, siempre que los
mismos se presten íntegramente dentro del correspondiente término municipal.
3. Cuando los servicios a los que se refiere el apartado 1 del presente
artículo afecten a intereses que trasciendan los puramente municipales, las
competencias de los correspondientes Ayuntamientos se ejercerán de forma
coordinada con las de las entidades de ámbito superior, según lo que, en su
caso, establezcan las correspondientes normas de la Comunidad de Madrid”.
Mientras que el apartado 4 de dicho artículo puntualiza que: “Las
competencias municipales sobre los transportes de viajeros se ejercerán con
sujeción a lo dispuesto en las normas de la Comunidad de Madrid y del Estado
que regulan dichos transportes”.
En este sentido, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de
Régimen Local (LBRL), en su artículo 25.2 dispone que:
“El Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la
legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes
materias: (...)
b) Ordenación del tráfico de vehículos y personas en las vías urbanas. (...)
ll) Transporte público de viajeros.
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En este sentido, la Ley 22/2006, de 4 de julio de Capitalidad y Régimen
Especial de Madrid prevé en su artículo 1.2 que “En las materias no reguladas
en la presente Ley, será de aplicación a la ciudad de Madrid: b) La restante
legislación del Estado y de la Comunidad de Madrid, en función de la
distribución constitucional y estatutaria de competencias”.
Así, el artículo 38 de dicha Ley relativo a la seguridad vial dispone que “En
los términos de la presente Ley y de la legislación sobre tráfico, circulación y
seguridad vial, el Ayuntamiento de Madrid ejerce las competencias que tiene
atribuidas en materia de tráfico, circulación y seguridad vial sobre las vías
urbanas y sobre las travesías, cuando éstas hayan sido declaradas vías
urbanas, así como sobre cualquier espacio abierto a la libre circulación de
personas, animales y vehículos, sin perjuicio de las competencias que por
razones de seguridad ciudadana correspondan a otras Administraciones en los
mismos ámbitos territoriales”.
3. Administración competente.
Del análisis de la normativa expuesta puede concluirse que en el ámbito
municipal, en materia de transportes urbanos, rige el criterio de la territorialidad,
de forma que cada Ayuntamiento, a priori, sólo puede autorizar y ejercer la
potestad sancionadora respecto de aquellos tipos de transporte urbano que se
desarrollen íntegramente en su término municipal. Mientras que la Comunidad
de Madrid desarrollará sus competencias respecto de aquellos transportes que
excedan de un término municipal, siempre que no excedan del ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma.
La aplicación de este criterio no plantea problemas por lo que al régimen
autorizatorio se refiere, de forma que el Ayuntamiento de Madrid tan sólo podrá
conceder autorizaciones respecto de los transportes que se desarrollen
íntegramente en su término municipal, como sucede respecto de las tres
ordenanzas municipales citadas anteriormente. Esto es, por otra parte, lo que
resulta de la aplicación general del artículo 12 LBRL, cuando dispone que las
competencias municipales se ejercen sólo en el término municipal
correspondiente.
Partiendo de esta interpretación inicial, que es pacífica para ambas
Administraciones, se considera que la interpretación correcta del artículo 4.1
LOCTTU es aquella que considera conjuntamente las competencias
municipales en materia de ordenación y en materia de inspección y sanción.
Puede observarse que cuando el citado artículo 4.1 atribuye competencias a
los municipios de la Comunidad de Madrid en materia de transportes urbanos,
atribuye conjuntamente y en los mismos términos las competencias de
“ordenación, gestión, inspección y sanción de los servicios urbanos de
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transporte público de viajeros que se lleven a cabo dentro de sus respectivos
términos municipales.” De esta forma, la misma interpretación que se dé al
alcance de la potestad normativa municipal ha de darse también,
consecuentemente, a la potestad sancionadora. Por ello, a juicio de esta
Dirección General, la interpretación mas razonable de este precepto consiste
en considerar que si la potestad normativa municipal se atribuye respecto de
aquellos transportes urbanos que siempre y en cualquier caso sólo pueden
desarrollarse dentro del término municipal, la potestad sancionadora municipal
tan sólo a éstos podrá afectar.
Por el contrario, si el criterio sostenido por la Comunidad de Madrid
respecto de la potestad sancionadora se aplicase también a la potestad
normativa (se insiste en las competencias normativas y sancionadoras se
atribuyen de forma conjunta y en los mismos términos) resultaría que el
Ayuntamiento de Madrid también tendría posibilidad de regular mediante
ordenanza transportes interurbanos, si bien esta regulación municipal tan sólo
se aplicaría en aquellos casos en los que el transporte interurbano se
desarrollase desde su inicio hasta su fin en el término municipal de Madrid.
Parece, por tanto, que no es posible, como pretende la Comunidad de
Madrid, interpretar el artículo 4 LOCTTU de forma distinta según se haya de
aplicar a las competencias normativas o a las competencias sancionadoras.
Finalmente, ha de señalarse que, más allá de consideraciones jurídicas, la
interpretación sostenida por la Comunidad de Madrid plantea dificultades
insalvables desde un punto de vista práctico. Ello es debido a que no siempre
será posible acreditar en cada caso concreto si el transporte denunciado se
desarrollaba íntegramente o no en el mismo término municipal, ya que
cualquier ruta previamente establecida puede ser posteriormente alterada o
modificada por múltiples circunstancias sobrevenidas. Esta sería una cuestión
de prueba, a determinar durante la tramitación del procedimiento sancionador,
que en la mayoría de los casos dependerá única y exclusivamente de las
manifestaciones que realice el titular del vehículo, o el conductor del mismo, en
el momento de ser denunciado. Con la lógica consecuencia de que la
determinación de si el transporte se desarrolla o no íntegramente en un término
municipal, si es urbano o interurbano, y, en consecuencia, la elección de la
Administración (local o autonómica) competente para la tramitación y sanción
de las infracciones cometidas, se dejaría a la elección de ciudadano
denunciado.
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4. Conclusiones.
Tras el análisis normativo efectuado, cabe concluir que la tramitación de los
procedimientos administrativos sancionadores incoados por infracciones en
materia de alquiler de vehículos con conductor debería corresponder siempre a
la Comunidad de Madrid, con independencia de que dichos transportes se
desarrollen o no íntegramente dentro de un término municipal.
Madrid, 28 de octubre de 2009
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