Libro Guia-ok - DNP Departamento Nacional de Planeación

GUÍA PARA ORIENTAR LAS ACCIONES
E INVERSIONES EN GESTIÓN LOCAL
DEL RIESGO A NIVEL MUNICIPAL
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Guía para orientar las acciones
e inversiones en Gestión Local
del Riesgo a nivel municipal
DNP - Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental (DDUPA)
Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal
del Estado ante Desastres Naturales
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República de Colombia
Álvaro Uribe Vélez
Presidente de la República
Departamento Nacional de Planeación
Santiago Montenegro Trujillo
Director
José Leibovich Goldenberg
Subdirector
Julio Miguel Silva Salamanca
Director Desarrollo Urbano y Política Ambiental - DDUPA
Teresa del Pilar Lozano Chacón
Coordinadora Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado
ante Desastres Naturales - DDUPA
Autor
Andrés David Drews
Apoyo técnico
Departamento Nacional de Planeación - DNP
Lizardo Narváez Marulanda
Asesor Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal
del Estado ante Desastres Naturales
Ministerio del Interior y Justicia
Dirección de Prevención y Atención de Desastres
Gustavo A. Gutiérrez Gutiérrez
Coordinador Programas Nacionales
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - DDT
Carlos Adriano Alvarado González
Consultor en Riesgos y Ordenamiento Territorial
© Propiedad Intelectual: Agencia Colombiana de Cooperación
Internacional (ACCI)
ISBN: 958 - 8025 - 64 - 8
Fondo y abajo a la derecha:
Arriba a la izquierda:
Arriba a la derecha:
Centro:
Abajo a la izquierda:
Fotografías de portada:
Terremoto Eje Cafetero, Armenia, 1999. FOREC
Terremoto Atrato Medio, Murindó, 1992. Omar Darío Cardona
Revista EIRD Informa, América Latina y el Caribe
Avalancha río Páez, 1994. Omar Darío Cardona
Terremoto en Popayán, 1983. Feriva
Diagramación e impresión:
Impresora Feriva S.A.
Calle 18 No. 3-30 • Tel.: 883 1595 • www.feriva.com
Cali, Colombia
Agosto de 2005
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Esta Guía ha sido formulada en el contexto
del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad
Fiscal del Estado ante Desastres Naturales,
con recursos provenientes del Gobierno del Japón
y canalizados por el Banco Mundial, a través
de una donación administrada por la Agencia
Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI),
con el apoyo técnico de la Dirección de Prevención
y Atención de Desastres del Ministerio del Interior
y de Justicia y la coordinación del Departamento
Nacional de Planeación, Dirección de Desarrollo
Urbano y Política Ambiental.
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Presentación
Para el Departamento Nacional de Planeación y la Dirección de
Prevención y Atención de Desastres este instrumento de apoyo a
la gestión ambiental local se constituye en un elemento clave
dentro del Programa para la Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales.
Esta Guía, elaborada gracias a los recursos de la donación TF052529 del Gobierno del Japón y con el acompañamiento del
Banco Mundial, orienta las acciones e inversiones que deben hacer
los municipios colombianos a fin de reducir o evitar el nivel de
pérdidas asociado a la ocurrencia de fenómenos naturales y socionaturales adversos, aportando de esta manera a la obtención
de mejores y más sostenibles niveles de desarrollo social, ambiental y económico.
Como se menciona a lo largo de la Guía, invertir en gestión del
riesgo no implica necesariamente el direccionamiento de escasos recursos en el nivel subnacional que son apremiantes para el
financiamiento de las diferentes demandas sociales. Por el contrario, esta Guía defiende la tesis de que hacer gestión del riesgo
consiste básicamente en ejecutar de forma correcta las inversiones en cualquier sector del desarrollo. De esta manera, más que
una carga adicional, las inversiones en reducción y prevención
de riesgos son en realidad elementos necesarios y transversales
en todas las inversiones públicas que se desarrollen en un país
como Colombia, donde las condiciones físicas y sociales del territorio posibilitan la ocurrencia de desastres.
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Contenido
1. Antecedentes _______________________________________________ 11
2. Introducción _______________________________________________ 13
3. ¿Qué es la gestión del riesgo? __________________________________ 15
3.1. ¿Y qué es el riesgo? ______________________________________ 15
3.2. La amenaza y la vulnerabilidad,
dos conceptos correlacionados ____________________________ 17
3.3. El desastre, materialización del riesgo ______________________ 19
4. La intervención local del riesgo,
pieza maestra de la gestión del riesgo ___________________________ 21
4.1. Relaciones entre la Gestión Local del Riesgo
y los sistemas nacionales de planeación, ambiental
y de prevención y atención de desastres ____________________ 21
4.2. Características de una eficaz gestión local del riesgo __________ 24
4.3. La responsabilidad frente al riesgo _________________________ 25
5. El Plan de Gestión Local del Riesgo _____________________________ 27
5.1. Las estrategias para la intervención del riesgo ________________ 28
5.2. La estructura del Plan de Gestión Local del Riesgo ____________ 30
6. La financiación de la gestión local del riesgo _____________________ 35
Anexos:
1. Resumen y principales conclusiones de los talleres _______________ 45
2. Principales normas que atañen a las responsabilidades
del nivel local en cuanto a la gestión del riesgo ___________________ 50
3. Matriz comentada de proyectos e iniciativas
en gestión local del riesgo ____________________________________ 53
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1. Antecedentes
El sistema de planificación municipal es considerado como el principal mecanismo para generar desarrollo local. Está sostenido en dos
pilares fundamentales: el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal.
No obstante, la importancia y la integridad de
estos dos instrumentos, el sistema de planificación puede, y en muchos casos debe, considerar otros planes sectoriales y generales a fin de
poder cubrir en su totalidad la gama de competencias municipales, dentro de las cuales se
encuentra la de reducir y prevenir riesgos ambientales.
Cuando las acciones de gestión del riesgo no
son incluidas en los planes de desarrollo no tienen opciones de financiamiento, y por ende
permanecen las situaciones de riesgo que impiden el desarrollo local.
Lamentablemente la mayoría de los municipios
de Colombia aún no han incorporado la reducción y prevención de riesgos en sus esfuerzos
en materia de planificación. Dificultades metodológicas,1 así como el imaginario generalizado
de que el tema se circunscribe exclusivamente
a la atención de las emergencias y la falta de claridad sobre la responsabilidad del Estado y sus
instituciones con relación a la gestión del riesgo, son algunas de las dificultades que explican,
en parte, la poca inserción del tema en las agendas de los planificadores del desarrollo local.
Uno de los instrumentos que se requieren implementar es el Plan para la Gestión Local
del Riesgo (PGLR), el cual se constituye en el
equivalente, a nivel municipal, del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
(PNPAD).Al igual que el PNPAD, el PGLR debe
orientar a los gobiernos locales en el qué se
requiere y el cómo se debe hacer cuando se
plantea la necesidad de invertir en reducción
de riesgos existentes y prevención de riesgos
factibles.
Consciente de esta necesidad, el Gobierno Nacional está adelantando esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo en el interior de las
distintas entidades encargadas del desarrollo en
los niveles nacional, regional-departamental y
local-municipal; en este sentido, el Plan Nacional de Desarrollo establece la necesidad
de avanzar en la profundización del conocimiento sobre riesgos naturales y su divulgación;
la inclusión de la prevención y mitigación de
riesgos en la planificación y la inversión territorial y sectorial; la reducción de la vulnerabilidad financiera del Gobierno ante desastres.
Igualmente, se han formulado documentos de
política explícitamente orientados a fortalecer
la gestión del riesgo en la vida pública nacional,
como el CONPES 3146, aprobado el 20 de diciembre de 2001, mediante el cual se consolidan y desarrollan las estrategias y líneas programáticas del PNPAD mediante la definición de
un conjunto de acciones prioritarias en el corto
y mediano plazos.
En concordancia con el PNPAD, el CONPES 3146
y el Plan Nacional de Desarrollo, el DNP en conjunto con el MAVDT y el MHCP y la DPAD diseñó el Programa Nacional para la Reducción de
la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales, con el apoyo técnico del Banco
Mundial y la financiación del Gobierno del Japón. Este Programa busca el financiamiento de
las cinco estrategias definidas por el Gobierno
nacional básicas para la gestión del riesgo:(1)
identificación y monitoreo del riesgo; (2) reducción del riesgo; (3) desarrollo de políticas y fortalecimiento institucional; (4) información y sensibilización en gestión de riesgos; y (5) transferen-cia financiera del riesgo residual.
1. A partir de mayo de 2005 se cuenta con la Guía para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en
los Procesos de Ordenamiento Territorial, publicada por el MAVDT, la cual se encuentra a la fecha en proceso de
divulgación y aplicación.
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Esta Guía se inscribe en el contexto de este
Programa y busca esencialmente facilitar la
definición de esquemas de intervención en los
niveles local y regional ante situaciones de riesgo existente y factible, a la vez que expone
opciones de financiamiento para lograr la implementación de los proyectos identificados.
Para la formulación de la Guía se desarrollaron
reuniones de concertación institucional con la
Dirección de Prevención y Atención de Desastres y se realizaron cuatro talleres subnacionales con la participación de entidades del SNPAD,
del Sistema Nacional Ambiental y del Sistema
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de Planeación Nacional en los niveles departamental y municipal de las regiones Central (Bogotá, 19 de abril), Costa Atlántica (Santa Marta,
5 de mayo), Sur (Pasto, 11 de mayo) y Occidente (Cali, 12 de mayo). El Anexo 1 presenta un
resumen y las principales conclusiones de los
talleres subnacionales que permitieron la construcción y discusión de la presente Guía. El
documento final fue sometido a revisión técnica por parte tanto del Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT),
como de la Dirección para la Prevención y Atención de Desastres (DPAD).
2. Introducción
La Guía para orientar las acciones e inversiones en gestión local del riesgo es un instrumento orientado a los alcaldes, concejales, jefes de
planeación, personeros y líderes comunales de
los municipios colombianos, constituye una
primera aproximación al tema y tiene como
propósitos los siguientes:
• Sensibilizarlos frente al tema de la gestión
local del riesgo;
• Introducirlos en los conceptos básicos y en
el marco normativo, administrativo e institucional dentro del cual se debe desarrollar
la gestión del riesgo;
• Argumentar sobre la necesidad de elaborar
el Plan de Gestión Local del Riesgo; y
• Plantear alternativas e instrumentos que le
permitan a la administración municipal, en
coordinación con otros actores sociales, superar limitaciones en particular del orden
financiero y asumir acciones concretas de
gestión del riesgo.
Existen otros documentos que avanzan en la
elaboración de varios de los temas que se exponen en esta Guía. Esta no pretende reemplazarlos, sino que busca presentar una visión de
síntesis actualizada y articulada del tema de la
gestión del riesgo a nivel local. Cuando se considera pertinente, de acuerdo con el desarrollo
de los temas, se presentan las referencias a algunos de estos otros instrumentos.
Esta Guía no persigue, entonces, dar soluciones a problemas técnicos concretos, sino brindar luces sobre la pertinencia y el alcance de la
gestión local del riesgo como elemento de intervención social articulado dentro de la gestión ambiental, indispensable en la búsqueda
del desarrollo sostenible en nuestros territorios.
Las alternativas que se proponen se ajustan a
las definiciones vigentes del aparato jurídico y
administrativo. En el documento se privilegia
la opción de la coordinación como elemento
central de la gestión del riesgo y se reconoce
que es preciso actualizar algunos de los instrumentos normativos relacionados con el tema.
En síntesis, aunque esta Guía no resuelve muchos de los problemas de la gestión del riesgo
en el nivel local, sí busca entregar elementos
que permitan sentar unas bases conceptuales
sólidas que puedan ser compartidas por los
gestores de los municipios colombianos.
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3. ¿Qué es la gestión del riesgo?
La gestión del riesgo se refiere a un proceso
en el que la sociedad reconoce y valora los
riesgos a los que está expuesta, formula en consecuencia políticas, estrategias y planes, y realiza intervenciones tendientes a reducir o controlar los riesgos existentes, y a evitar nuevos
riesgos.
En la medida en que busca mejorar las condiciones de vida de la comunidad y proteger tanto la vida misma como el patrimonio individual
y colectivo de la población, la gestión del riesgo forma parte de las políticas sociales.
Dado que la gestión del riesgo lleva a un grupo
social a revisar su relación con el ambiente y a
intervenirlo favoreciendo ciertos tipos de uso
del territorio y de sus recursos y restringir otros,
la gestión del riesgo puede verse también como
parte de la gestión ambiental.
La gestión del riesgo comprende las actividades de identificación, monitoreo, prevención,
mitigación y transferencia del riesgo, y de preparación para la atención, rehabilitación y reconstrucción frente a emergencias y desastres.
Estos conceptos se definen más adelante.
Implica, por lo tanto, intervenciones técnicas y
sociales, así como definiciones políticas y económicas, por lo que la gestión del riesgo se
constituye en un elemento importante de la
planificación del desarrollo, indispensable si
hablamos de un desarrollo sostenible.
En la medida en que los diferentes actores de la
sociedad se comprometen con el tema, la gestión del riesgo se convierte en un hecho político. Como tal requiere, para que sea efectiva, que
se den tres condiciones fundamentales:
•
Conocimiento sobre el riesgo;
•
Participación ciudadana; y
•
Voluntad política.
3.1. ¿Y qué es el riesgo?
El riesgo se define como la probabilidad de que
ocurra un desastre y se evalúa en términos de
Conocimiento
sobre el riesgo
Participación
ciudadana
Voluntad
política
las pérdidas y de los daños físicos, económicos, sociales y ambientales que se podrían presentar si se desencadenara un desastre.
Las pérdidas y daños físicos se dan sobre edificaciones, puentes, acueductos, redes y demás
obras de infraestructura.
En lo económico, corresponde al valor de los
bienes que se pierden y los servicios que dejan
de prestarse, a los recursos que deben reorientarse hacia la rehabilitación o reconstrucción
y a las oportunidades de negocio que no se
aprovechan como consecuencia del desastre,
así como a las pérdidas relacionadas con alteraciones parciales o definitivas del aparato productivo, como la salida de mercados, entre otras.
Las pérdidas sociales tienen que ver con las
muertes, la alteración transitoria o permanente de la salud física y/o mental de las personas,
la desarticulación de las familias, el debilitamiento de las redes sociales de apoyo, la pérdida del
trabajo, la generación de conductas socialmente indeseables, entre las más comunes.
En lo ambiental, las pérdidas y daños se refieren a la degradación ambiental por contaminación, a la alteración de ecosistemas y de su capacidad para regular los ciclos del agua y de
otros elementos, a la pérdida de la diversidad
biológica y de los recursos naturales, entre
otros.
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El riesgo puede ser estudiado y evaluado de
diferentes maneras; en particular, hay formas
de estudiar los elementos técnicos del riesgo
desde disciplinas como la geología, la climatología, la ingeniería, la geografía, entre otras. Estas disciplinas permiten una aproximación científica directa al riesgo.
Fuente:
Revista EIRD Informa,
América Latina
y el Caribe
Por otra parte, aunque no suele evaluarse técnicamente, es claro que el riesgo por desastre trae
implícito un riesgo político, representado en el
deterioro de la confianza de los electores hacia
los dirigentes que en su momento no supieron
anticiparse al desastre. A esto se suma la responsabilidad legal de las autoridades competentes frente a la gestión del riesgo, un tema que se
aborda en el aparte sobre responsabilidades.
La característica más importante del riesgo que
deben tener en cuenta quienes pretenden enfrentarlo es que éste cambia, es dinámico y se
transforma: el riesgo tiene unas causas reconocibles, por lo que tiene un pasado, un presente
y un futuro.
Ya que es posible reconocer las causas que dan
origen al riesgo y que éste alude a una situación
latente o potencial, es posible y deseable intervenirlo (antes de que se genere el desastre) actuando sobre aquellos elementos que lo configuran, que como se explica más adelante se han
definido como amenaza y vulnerabilidad.
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Pero el riesgo tiene otros componentes diferentes que admiten y requieren de otras formas de estudio. El riesgo es percibido de manera particular por las diferentes personas y
grupos sociales. Dicho en otras palabras, la percepción del riesgo, o la forma como las personas identifican si se encuentran en riesgo, y la
manera como actúan frente al mismo depende
de sus condiciones psicológicas y de ciertos
“acuerdos” que establecen los grupos sociales
y que afectan las decisiones que los individuos
toman frente al riesgo.
Se ha demostrado mediante numerosos estudios
que las personas que tienen problemas de ansiedad (estado en el que las personas se sienten
inquietas frente a un peligro que consideran inminente pero cuyo origen desconocen) y otros
tipos de dificultades psicológicas con anterioridad a la presentación de un desastre, una vez
que ocurre resultan más afectadas y por más
tiempo que las personas sin estos problemas.
También es claro el efecto que los grupos tienen sobre el comportamiento de los individuos
o personas aisladas frente al riesgo y a su materialización: el desastre. El hecho de compartir
con otros una condición común de riesgo hace
que se genere una percepción de falsa seguridad: “Esto no nos puede pasar a nosotros que
somos tantos”.
El riesgo es una construcción de la sociedad
en la que intervienen diferentes actores. De la
misma manera, varios actores sociales hacen
que las condiciones del riesgo permanezcan o
cambien, aumentando o disminuyendo.
Convicciones relacionadas con fuerzas externas que dirigen nuestros destinos, frente a las
que no podemos hacer nada, llevan a grupos
importantes de personas a rechazar razones
técnicas para intervenir el riesgo, como por
ejemplo reubicar viviendas: “Que pase lo que
tiene que pasar”,“Uno no se muere la víspera”,
o “Son cosas de Dios”.
El riesgo se da cuando coinciden en un territorio determinado y en un mismo tiempo unas
condiciones físicas amenazantes que pueden
ser de origen natural o creadas por el hombre,
y unas condiciones sociales que representan
niveles particulares de debilidad de una o varias comunidades o grupos sociales ante tales
condiciones peligrosas.
Claro está que además de estas razones también
existe en muchos casos, en particular en los grupos más pobres y excluidos, desconfianza hacia
las instituciones del Estado acerca de sus pretensiones de mejorar sus condiciones de vida.
El estudio del riesgo desde este tipo de perspectivas ha sido abordado por disciplinas como la
sociología, la antropología y la psicología.
Lo que debe quedar claro de esta exposición
es que, por razones psicológicas, culturales,
educativas, políticas y económicas, no todas las
personas y grupos sociales ven el riesgo de la
misma manera, y que se comunican en lenguajes diferentes. Este hecho debe tenerse en cuenta en los procesos de gestión del riesgo que
incorporan la participación de las comunidades y otros actores, particularmente en lo que
se refiere a los procesos de diagnóstico participativo, comunicación y capacitación.
En este momento es preciso llamar la atención
sobre el hecho de que el riesgo es una situación que se construye como consecuencia de
la acumulación de desaciertos en el proceso
de desarrollo de las comunidades (procesos mal
planificados que no han contado con el debido compromiso de las autoridades locales), en
particular cuando se ha permitido la construcción o ubicación de infraestructura pública o
privada y el desarrollo de actividades relacionadas con la misma de una manera inapropiada en relación con las condiciones ambientales del territorio, tal como ocurre frente a las
amenazas de origen natural.
3.2. La amenaza y la
vulnerabilidad, dos
conceptos correlacionados
Tal como se sugiere en el numeral anterior, la
amenaza y la vulnerabilidad son dos conceptos
desarrollados para explicar, a través de un modelo, los elementos que configuran el riesgo.
Recordamos que el riesgo se da cuando coinciden amenaza y vulnerabilidad en un mismo
territorio. No existe amenaza si no hay miembros de un grupo social, elementos físicos y
ambientales expuestos a la misma (vulnerables).
Igualmente, no existe vulnerabilidad cuando no
está presente alguna amenaza.
En consecuencia, amenaza y vulnerabilidad se
deben evaluar necesariamente una en relación
con la otra, dado que no es posible concebirlas
de manera independiente.
La amenaza se define como la probabilidad de
ocurrencia de un fenómeno, sea de origen natural o generado por el hombre, que tenga la potencialidad de generar daños y pérdidas en un
contexto social, temporal y espacial determinado, es decir, a un grupo social y a los elementos
físicos y ambientales asociados a ese grupo, en
un territorio y en un momento dados.
Con el propósito de estudiarlas, las amenazas
se han clasificado de acuerdo con su origen en:
• Amenazas naturales: cuando se originan en
fenómenos de transformación del planeta.
Tienen la característica de que el ser humano no puede intervenir en su ocurrencia
ni afectar su magnitud y, teóricamente, tampoco puede controlarlas. Las amenazas naturales se dividen en geológicas como los
sismos o temblores, las erupciones volcánicas y los maremotos y tsunamis (grandes olas
que tienen origen en sismos ocurridos en la
corteza terrestre bajo el mar); hidrológicas
como inundaciones y avalanchas; y climáticas como huracanes, temporales, vendavales, tormentas y sequías.
• Amenazas socio - naturales: cuando se originan en fenómenos que comúnmente se asocian a la naturaleza, pero en los que el ser
humano ha intervenido en su ocurrencia y/
o magnitud a partir de procesos insostenibles de ocupación y uso del territorio que
se reconocen como degradación ambiental.
Como ejemplos de este tipo de amenazas
tenemos la tala de bosques, que como consecuencia suele aumentar la probabilidad de
ocurrencia de inundaciones y deslizamientos, o el uso indiscriminado de agroquímicos que puede provocar plagas y desequilibrios ecológicos al eliminar organismos benéficos que controlan a otros que causan
daños a los cultivos o a la salud humana y
animal. También se incluyen amenazas de
carácter global relacionadas con los procesos de cambio climático global o la generación de epidemias globales o pandemias,
condición en la que algunas enfermedades
afectan a los diferentes grupos de poblaciones de todo el planeta.
• Amenazas antrópicas: cuando su origen se
relaciona claramente con actividades humanas, a partir de tensiones sociales por conflictos de interés, o por la mala aplicación
de tecnologías, o porque éstas han sido mal
concebidas y son potencialmente generadoras de daños a la sociedad o al ambiente. Incluyen la violencia política, el terrorismo, explosiones, incendios, derrames de sustancias
peligrosas, accidentes tecnológicos, entre
otros. Es importante aclarar que la normatividad vigente en prevención y atención de
desastres solo considera las amenazas an-
17
Fuente:
Revista EIRD Informa,
América Latina
y el Caribe.
trópicas no intencionales, o sea que no tiene en cuenta las amenazas cuyo origen es el
conflicto armado.
Es preciso resaltar el hecho de que las amenazas raramente se manifiestan aisladas y que los
eventos desencadenados por las mismas suelen a su vez producir otros eventos, por lo que
en emergencias y desastres se hace evidente
una serie de situaciones complejas, de carácter técnico, social, económico, ambiental y político difíciles de controlar.
La vulnerabilidad, por su parte, se refiere a la
susceptibilidad de un grupo social (y de los elementos físicos y ambientales asociados a ese
grupo) de ser afectado por una amenaza y a la
dificultad que tiene este grupo (y sus miembros, es claro) de sobreponerse luego de un
desastre. Es, en otras palabras, una medida de la
debilidad o falta de resistencia de la sociedad
frente a la ocurrencia de eventos potencialmente peligrosos.
La vulnerabilidad puede ser analizada desde
diferentes puntos de vista; entre otros, tenemos
los siguientes:
• Vulnerabilidad o fragilidad física: se refiere a la susceptibilidad que tienen los elementos físicos de los asentamientos humanos (viviendas, edificaciones e infraestructura en
general) de ser afectados por estar localizados en el área de influencia de los fenómenos peligrosos y por su falta de resistencia a
los mismos, debida a diseños, construcción
o mantenimiento inadecuados.
• Vulnerabilidad o fragilidad social: se remite a la predisposición de un grupo social particular dentro de un territorio, a ser afectado
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por un fenómeno peligroso o amenaza y a la
dificultad de recuperarse, mediante la movilización de recursos diferentes de los económicos, una vez ocurrido un desastre. Los grupos sociales se ven afectados en diferentes
niveles desde el personal o vulnerabilidad
psicológica, en el que el individuo carece de
herramientas y fortalezas para sobreponerse
psicológicamente a las pérdidas y daños; pasando por el nivel de las organizaciones o vulnerabilidad organizacional, en la que el grupo no dispone de los mecanismos que le permitan actuar de manera coordinada frente al
riesgo al nivel de la vulnerabilidad institucional, que se relaciona con la incapacidad
de las instituciones para incorporar la gestión
del riesgo en el cumplimiento de sus misiones; al nivel de la vulnerabilidad educativa,
que se refiere a la inexistente o deficiente incorporación del tema de la gestión del riesgo
en la educación; hasta el nivel de la vulnerabilidad ideológica, que tiene que ver con sistemas de creencias y patrones culturales que
dificultan la gestión del riesgo, como la creencia en fuerzas sobrenaturales que explican los
desastres o confieren supuesta inmunidad
frente a los mismos.
• Vulnerabilidad económico-financiera: entendida como la dificultad o incapacidad
para movilizar o gestionar recursos económicos para la gestión del riesgo, así como
para la eventual atención de emergencias y
desastres y para la rehabilitación y reconstrucción después de ellos.
• Vulnerabilidad política: se refiere a la dificultad o incapacidad de los políticos de incorporar eficazmente la gestión del riesgo
en la toma de decisiones; y del grupo social
que aquellos representan, de presionar por
su incorporación en la agenda de los políticos y de hacerle seguimiento y control a la
gestión del riesgo.
• Finalmente, resaltamos la vulnerabilidad
asociada al desconocimiento del riesgo:
aquella que se origina en el desconocimiento o conocimiento parcial, descontextualizado o desactualizado de las condiciones
de riesgo a las que está sujeto un grupo
social y a la dificultad que se presenta para
que los diferentes actores sociales participen en la construcción, reconstrucción y
resignificación del conocimiento relacionado con el riesgo. Esto es, que se den procesos de diálogo de saberes que conduzcan a
acuerdos mediante el uso de lenguajes comprensibles para todos.
Además es importante reconocer la existencia
de una vulnerabilidad específica frente a un tipo
determinado de amenaza, y una vulnerabilidad
inespecífica que hace susceptibles a los miembros de grupos sociales a un número importante de amenazas. Por ejemplo, las deficiencias estructurales de las viviendas las hacen
particularmente vulnerables a los sismos o terremotos, mientras que el analfabetismo hace
vulnerable a un grupo social frente a prácticamente cualquier amenaza, en la medida en que
dificulta la asimilación de información significativa sobre cómo comportarse frente a los
diferentes tipos de riesgo.
Esto permite, al momento de definir el tipo de
intervenciones a realizar, el que se privilegien
acciones que apunten a disminuir simultáneamente la vulnerabilidad de una comunidad frente a varios tipos de amenaza, antes que a una
sola. Este, sin embargo, no puede ser el único
criterio utilizado para tomar esta decisión,
como se verá más adelante.
En general la vulnerabilidad se relaciona con
los fenómenos de exclusión social y es el resultado de desaciertos en los procesos de planificación y puesta en marcha de las acciones propias del desarrollo.
3.3. El desastre, materialización
del riesgo
Se define como desastre una situación extraordinaria de daños y pérdidas significativas para
un grupo social definido, producida por la ocurrencia de un fenómeno o evento que lo afecta
en un momento dado y en un territorio determinado, conocido como área de afectación y
que requiere de ayuda externa, es decir, que
sobrepasa las capacidades del grupo social afectado de absorber los impactos del fenómeno y
reponerse a él.
El impacto del desastre depende tanto de la
magnitud del fenómeno, ya sea de origen natural o generado por el hombre, como de las condiciones de vulnerabilidad particulares del grupo social afectado. De esta manera, el mismo
evento o fenómeno puede afectar de forma
diferente a grupos sociales vecinos con situaciones de vulnerabilidad distintas.
Los que se conocen como grandes desastres,
corresponden en realidad a una serie de desastres que impactan a diversos grupos sociales de
maneras distintas. Ocurren cuando las afectaciones trascienden territorios específicos (localidades o partes de las mismas) formando grupos
más o menos concentrados de áreas de afectación, e involucran recursos importantes locales,
regionales, nacionales e internacionales.
Los grandes desastres llaman la atención de los
medios de comunicación e incorporan la participación de actores a diferentes escalas y, en
consecuencia, suelen provocar la ayuda a distintos niveles.
Aunque no conocemos bien el costo asociado
a los grandes desastres en el país, aproximaciones a los costos directos ocasionados por daños o pérdidas físicas (en infraestructura), a
partir de ciertas investigaciones, han evidenciado que en su conjunto la sociedad colombiana ha perdido al menos tanto en pequeños
desastres como en los denominados grandes
desastres en los últimos años.
Si bien algunos actores pueden verse beneficiados por un desastre, es claro que en el balance general siempre los desastres significan
una pérdida para la sociedad en su conjunto y
que para algunos grupos sociales en concreto
las posibilidades de desarrollo posterior se ven
definitivamente truncadas.
Los desastres son la materialización del riesgo;
se producen cuando no se ha dado una adecuada gestión del riesgo, es decir, cuando no se
intervino en sus orígenes para evitarlo o cuando no se corrigió una vez generado para disminuir su nivel de impacto potencial. Son, una vez
más, el resultado de un ejercicio de planificación deficiente y la consecuencia de la desatención del bienestar humano en un modelo de
desarrollo que privilegia la concentración del
poder y de la riqueza y conlleva niveles alarmantes de desigualdad y exclusión.
Dado el carácter dinámico del riesgo y cuando
por diversas razones no pueden tomarse otras
medidas, o éstas son insuficientes o los recursos limitados, es necesario diseñar e implementar una serie de acciones orientadas a atender
eficientemente los desastres y a procurar una
pronta recuperación después de los mismos.
Teniendo en cuenta nuestras condiciones de
riesgo, esta debe ser una de las estrategias incorporadas en los planes de gestión del riesgo.
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4. La intervención local del riesgo,
pieza maestra de la gestión del riesgo
Los riesgos pueden generarse en contextos diferentes a los locales como resultado de decisiones e intervenciones originadas en los niveles
nacional o regional (departamental) y atendiendo lógicas diferentes de apropiación y uso del
territorio y de sus recursos; y la materialización
de los mismos, los desastres, pueden abarcar más
de un municipio, con frecuencia varios.
Se hace evidente entonces que un avance significativo en la disminución de los riesgos sólo
es posible en la medida en que se considere un
marco territorial amplio y unos adecuados niveles de coordinación intersectorial que involucren intervenciones, negociaciones y decisiones políticas en lo local, lo regional, lo nacional
y eventualmente lo internacional.
Sin embargo, la gestión local se constituye en
una pieza fundamental de la gestión del riesgo
por las siguientes razones:
• En el espacio de lo local se producen los encuentros y desencuentros entre las diferentes
visiones o imaginarios que los distintos actores sociales construyen acerca de su realidad,
y se generan tensiones y conflictos a partir de
sus intereses particulares. Pero es también en
este espacio donde se dan las opciones más
claras y directas de concertación.
• El municipio es la primera instancia gubernamental responsable de orientar, articular
y poner en marcha acciones tendientes a
garantizar la integralidad del desarrollo desde perspectivas de corto, mediano y largo
plazo, y es en estas acciones en las que se
deben incorporar elementos estratégicos de
gestión del riesgo.
• La proximidad de las autoridades municipales hace que la percepción que éstas tienen
del riesgo que involucra a las comunidades
sea más directa y pormenorizada, lo que facilita intervenciones más oportunas y pertinentes, incluso durante la atención primaria
a emergencias y desastres.
• En el municipio se concretan los procesos
sociales, económicos y culturales que con-
figuran la historia de un grupo social y donde las opciones de intervención (incluyendo el riesgo) se hacen más cercanas. Por otra
parte, es el espacio en el que se articulan lo
privado y lo público, lo local con lo regional
y lo nacional.
• Finalmente, en el municipio tienen lugar el
encuentro y la articulación última de los diferentes instrumentos de planeación utilizados para orientar el desarrollo territorial, particularmente el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Desarrollo Municipal.
4.1. Relaciones entre la Gestión
Local del Riesgo
y los sistemas nacionales
de planeación, ambiental
y de prevención y atención
de desastres
El proceso de modernización del Estado ha
previsto la importancia de la acción conjunta
entre las autoridades locales y la comunidad
para lograr un desarrollo económico, social y
político armónico con las condiciones del territorio, y mejorar la eficiencia en la provisión
de bienes y servicios.
En este sentido se viene consolidando un modelo de descentralización, con el propósito de
que las entidades territoriales cuenten con una
mayor autonomía, mayores responsabilidades
y mayor poder de decisión que se traduzca en
una atención oportuna y eficiente de las demandas de la comunidad, llevando a un mayor
bienestar general.
Entre los instrumentos que han sido adecuados a tal propósito y que se relacionan estrechamente con la gestión local del riesgo tenemos el Sistema Nacional de Planeación, el Sistema Nacional Ambiental y el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres.
El Sistema Nacional de Planeación, coordinado
por el Departamento Nacional de Planeación,
21
El Sistema Nacional Ambiental, coordinado por
el Ministerio del Ambiente,Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), se estructura según lo
establecido por la Ley 99 de 1993,“ambiental”,
que define las responsabilidades del nivel central (en manos del ministerio), del nivel regional (a cargo de las Corporaciones Autónomas
Regionales), y del nivel municipal.
Avalancha río Páez,
1994. Autor: Omar
Darío Cardona.
comprende el conjunto armónico de los planes de desarrollo nacional, departamentales y
municipales, así como los Consejos Territoriales de Planeación que a cada nivel deben asegurar la participación de la comunidad en la
elaboración de los planes y la coherencia de
los mismos entre los diferentes niveles.
El propósito de los planes es el de asegurar el
uso eficiente de los recursos por parte de las
entidades territoriales y el desempeño adecuado de las funciones que les han sido asignadas
por la Constitución y por la Ley (artículos 339
y 340 de la Carta Política de 1991).
Articulado al Sistema Nacional Ambiental aparece el instrumento que más incidencia puede
tener en cuanto a la prevención del riesgo: es
el Plan de Ordenamiento Territorial (POT),2
definido por la Ley 388 de 1997, específicamente el artículo 10, el cual se plantea como elemento fundamental para organizar el uso y
ocupación del territorio de acuerdo con las
potencialidades y restricciones del mismo, y se
constituye en herramienta esencial para orientar el desarrollo del municipio.
En pocas palabras, el Plan de Ordenamiento
Territorial en cualquiera de sus versiones (que
dependen del tamaño del municipio) nos da
luces con respecto a las mejores opciones que
existen dentro del municipio para desarrollar
diferentes actividades (si es conveniente desarrollarlas) y en particular sobre dónde hacerlo
y con qué restricciones, e implica la elaboración y adopción de acciones políticas, administrativas y de planificación física para orientar el desarrollo del territorio.
A través de la Ley 152 de 1994 se establece
que los planes de desarrollo deben elaborarse
en lo económico, social e institucional de acuerdo con las prioridades de los grupos sociales
que conforman el municipio y basados en los
propósitos y orientaciones de los programas
de gobierno.
En la Guía Metodológica para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial del MAVDT se especifican los procedimientos para la incorporación técnica y adecuada
de la variable de prevención y reducción de
amenazas en los Planes de Ordenamiento Territorial.
Igualmente, establece los procedimientos para
la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo, los mecanismos para su armonización e interrelación con
procesos presupuestales, y determina la función
de cada una de las dependencias e instancias
que participan en el proceso, dando énfasis a
la participación de la sociedad civil. Los planes
de desarrollo tienen un alcance o proyección
de cuatro años.
El POT tiene un alcance de largo plazo (nueve
años), y su objetivo es el de mejorar la calidad
de vida de los habitantes y complementar la
planificación económica y social con la dimensión territorial, para racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible, e incluye la
definición de zonas sujetas a riesgos que admiten algún tipo de intervención y de aquellas
que no la permiten (riesgos no mitigables).
2. A partir del año 2002 se adelanta el proyecto Prevención y Mitigación de Riesgos en los Planes de Ordenamiento
Territorial POT a cargo de la Dirección de Desarrollo Territorial del MAVDT, a través del cual se presta asistencia
técnica a los municipios, departamentos y corporaciones autónomas regionales para la adecuada incorporación de la
variable de prevención y reducción de riesgos en los POT.
22
La ley establece que los planes de desarrollo
municipal deberán tener en cuenta las definiciones de mediano y largo plazos establecidas
en el POT, y que el programa de ejecución de
éste debe integrarse al plan de desarrollo.
Finalmente, el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (SNPAD), que se
organiza a partir de la Ley 46 de 1988, reglamentada por el Decreto-Ley 919 de 1989, con
la coordinación de la Dirección de Prevención
y Atención de Desastres, DPAD, entidad adscrita al Ministerio del Interior y de Justicia, articula la intervención de diferentes actores sociales, tanto públicos como privados, así como de
la academia a diferentes niveles, con miras a
garantizar la reducción de riesgos y prevención
de desastres, en primera instancia; y en segunda, la respuesta efectiva en caso de desastres y
la recuperación rápida de las zonas afectadas.
rritoriales (departamentales) de Prevención y
Atención de Desastres (PTPAD), que desarrollan
particularmente el objetivo de atender efectivamente los desastres, y avanzan en alguna medida sobre los objetivos de reducir el riesgo y prevenir desastres, así como en el de orientar la rápida recuperación de las zonas afectadas.
La propuesta que acompaña esta Guía y la justifica está centrada en la necesidad, hoy evidente, de articular los diferentes instrumentos de
planeación local con el propósito de garantizar una intervención coherente frente al riesgo en corto, mediano y largo plazos, y de incorporar los componentes suficientes y necesarios
para dar cuenta de ello.
En el Gráfico 1 se representa de manera esquemática la convergencia de los tres sistemas; y
en el Anexo 2 se resumen las principales normas relacionadas con la gestión del riesgo que
involucran a los municipios.
El “qué hacer” general del Sistema se concreta a
través del Plan Nacional para la Prevención y
Aunque apoyados en instrumentos de planeaAtención de Desastres, sancionado por Decreto
ción diferentes, los tres sistemas obedecen a la
93 de 1998. Su objeto es el de orientar las acciológica de la descentralización que define de
nes del Estado y de la sociedad civil para la premanera clara las competencias de los entes
vención y mitigación de riesgos y los preparatinacionales y regionales que sirven de soporte
vos para la atención y recuperación en caso de
a los esfuerzos municipales en la orientación
desastre, contribuyendo a reducir su impacto y
de su desarrollo.
al desarrollo sostenible de las comunidaGráfico 1
des vulnerables ante
Modelo de articulación de los tres sistemas en torno a la Gestión local
los eventos naturales y
del Riesgo. Fuente: Presentación del Departamento Nacional de
antrópicos.
Planeación sobre lo local como el ámbito de intervención de la Gestión
Tal como sucede con
los sistemas nacionales de planeación y
ambiental, que cuentan con instrumentos
de planificación local
(Planes Municipales
de Desarrollo y Planes
de Ordenamiento Territorial) que dan buena cuenta de sus objetivos a este nivel, el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres
cuenta con dos instrumentos de aplicación
territorial: los Planes
Locales de Emergencia y Contingencias
(PLEC) y los Planes Te-
del Riesgo (Sin publicar).
23
En términos de la formulación de los planes
municipales de desarrollo, estos deben armonizarse y concertar acciones conjuntas con el
plan departamental. En este caso las gobernaciones, a través de sus secretarías de planeación, son las encargadas de brindar apoyo,
acompañamiento y asesoría para tal formulación.
Los PLEC y el Plan para la Gestión
Local del Riesgo
En cuanto a los Planes de Ordenamiento Territorial se busca garantizar su idoneidad técnica,
proceso en el cual las Corporaciones Autónomas Regionales CAR deben brindar asesoría técnica y económica para la prevención de desastres y la reducción de riesgos de acuerdo con
sus responsabilidades y competencias.3
Se hace necesario entonces un nuevo instrumento que defina y ordene las intervenciones
de gestión del riesgo para el municipio e identifique las acciones necesarias para llevarlas a
cabo en el corto, mediano y largo plazos; esto
es de manera articulada con los instrumentos
de planeación existentes.
En el ejercicio de estas funciones deben estar
acompañadas por las secretarías de planeación
departamentales y por los Comités Regionales
para la Prevención y Atención de Desastres
CREPAD, a los que prestan asesoría, y servir de
garantes de la calidad de los estudios técnicos
sobre el riesgo adelantados en los municipios.
Este instrumento debe ser el equivalente, en
los niveles municipal y regional, del Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, y por lo mismo en esta Guía, se orienta su
formulación en concordancia con las estrategias definidas en el Plan Nacional.
Y en términos del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, los CREPAD
deben asistir y acompañar la formulación de
los Planes Locales de Emergencia y Contingencias (PLEC), a cargo de los Comités Locales de
Prevención y Atención de Desastres (CLOPAD).
Conjuntamente, los tres sistemas deben articular sus instrumentos de planeación en el nivel
local, para lo cual se propone en esta Guía la
construcción de un nuevo instrumento, el Plan
de Gestión Local del Riesgo, que se explica más
adelante.
Recapitulando, el proceso de la planificación
del desarrollo se articula en lo local mediante
tres instrumentos: el Plan de Desarrollo Municipal, de corto alcance (4 años); el Plan de Ordenamiento Territorial, de largo alcance (9
años), y el Plan Local de Emergencia y Contingencias (PLEC) que acompaña en su alcance a
los planes de desarrollo municipal.
Estos atienden a la lógica y sirven a los propósitos de tres sistemas nacionales, a saber: el Sistema Nacional de Planeación (SNP), el Sistema
Nacional Ambiental (SINA) y el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
(SNPAD).
Los PLEC están preparados para atender las
emergencias, pero su objetivo no es reducir el
riesgo y prevenir desastres ni el de orientar la
rehabilitación y reconstrucción posterior a
aquéllos.
Se llama la atención sobre el hecho de que la
gestión del riesgo debe incorporarse en la formulación de los planes de gobierno por parte
de los candidatos a alcaldías y gobernaciones,
para que este tema a su vez sea incluido en el
Plan Nacional de Desarrollo; y en éste se deben prever las acciones y destinar los recursos
necesarios para avanzar en la ejecución de los
planes de ordenamiento territorial, específicamente en los aspectos relacionados con la prevención de desastres, la reducción de riesgos
existentes y los mecanismos para que no se
generen nuevos riesgos.
4.2. Características de una
eficaz gestión local del
riesgo
Teniendo en cuenta las condiciones de origen
y complejidad del riesgo, y de acuerdo con lo
expuesto anteriormente, se plantea que una
eficaz gestión local del riesgo debe cumplir con
las siguientes características:
• Permanente: Dado que la gestión del riesgo
forma parte del ejercicio de planeación e
intervención propios del desarrollo, que tiene como propósito disminuir el riesgo al que
3. Decreto Ley 919 de 1989, Decreto 93 de 1998 PNPAD, Ley 99 de 1993 y Ley 388 de 1997.
24
se expone la sociedad y ya que éste es dinámico, las intervenciones no pueden ser coyunturales, en momentos de emergencia,
sino permanentes, y deben estar incorporadas a planes, programas y proyectos.
• Participativa: En la construcción del riesgo
participan varios actores sociales; igualmente, son diversos los actores que han sufrido
las consecuencias de una mala gestión del
riesgo o que conocen de desastres pasados;
y son los miembros de las comunidades quienes, con sus diferentes visiones, pueden
movilizar ciertos recursos necesarios para
garantizar la ejecución y permanencia de
obras de mitigación (control) del riesgo; y
finalmente deben constituirse en parte activa del seguimiento y control de la gestión.
Por estas razones, una gestión local del riesgo no puede ser eficaz si no cuenta con la
participación activa de los actores sociales.
• Coordinada transectorial e interinstitucionalmente: Ya que atiende a necesidades propias
de un desarrollo social, económico y político armónico con las potencialidades y restricciones del territorio, implica la intervención de diferentes sectores a los que es transversal y de diferentes actores institucionales, como ya se ha discutido.
• Inscrita en procesos sociales y políticos en
curso: Procesos como la descentralización, o
la promoción de la participación en la planificación y en la toma de decisiones forman parte ya de la cultura política del país y pueden
fortalecer las iniciativas de gestión del riesgo.
Igualmente deben considerarse procesos complejos relacionados con la violencia y el desplazamiento de la población, dado su alto impacto en la generación de nuevos riesgos.
4.3. La responsabilidad frente
al riesgo
Históricamente la responsabilidad en materia
de intervención frente a los riesgos ha recaído
fundamentalmente en el Estado, que de una u
otra forma, con mayor o menor acierto, ha actuado para proteger a los ciudadanos y en particular ayudarlos una vez sucedidos los desastres.
Por mandato constitucional el Estado es responsable de defender la vida y bienes de los ciudadanos, de promover el desarrollo social y de
construir un Estado Social de Derecho funda-
mentado en la participación ciudadana. En este
sentido le compete un papel de promotor,
orientador y organizador de la gestión del riesgo a través de la definición de políticas y normas; y la elaboración de instrumentos para la
intervención como el Sistema Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres, y de la asignación de recursos para la misma.
De manera particular existe una responsabilidad directa de las administraciones municipales en el proceso de gestión del riesgo: incorporándolo en los instrumentos de planeación que afectan al municipio, tarea de la que
el alcalde es directamente responsable, así
como de los resultados mismos de la gestión
del riesgo.
El Decreto 919 de 1989 establece en el artículo 60 la creación de los Comités Regionales y
Locales para la Prevención y Atención de Desastres y que en el caso de los comités locales
es el alcalde quien los presidirá.Y en el artículo 61 del mismo Decreto se define que en relación con las situaciones de desastres los alcaldes del territorio nacional deben asumir la
dirección y coordinación de todas las actividades necesarias para atender una situación
de desastre regional o local declarada, con la
colaboración de las entidades públicas y privadas que deben participar, de acuerdo con
las pautas trazadas por la Oficina Nacional
para la Atención de Desastres.
En el Anexo 2 se resumen las principales normas que atañen a las responsabilidades del nivel local en cuanto a la gestión del riesgo.
Se anota que en tiempos recientes han progresado una serie de acciones jurídicas en contra
de las administraciones municipales por negligencia frente a riesgos conocidos o por mala
gestión de los mismos.
Sin embargo, tal como se comentó con anterioridad, la responsabilidad frente al riesgo no
es solamente del Estado colombiano ni de la
administración pública. Son numerosos los actores sociales que participan en la generación
de riesgos, y en consecuencia tienen responsabilidad frente a los mismos.
La responsabilidad ciudadana (a través de las diversas manifestaciones de su organización económica y social) estriba fundamentalmente en:
• El desarrollo de procesos privados o sociales generadores de riesgo (ya sea en la acti-
25
vidad productiva, en otras actividades económicas y sociales como la ocupación inadecuada del territorio en zonas no aptas
para el desarrollo urbano, etc.);
• La participación en los procesos de toma de
decisiones, implementación de medidas de
intervención y control de la ejecución de
las mismas, de acuerdo con las disposiciones en materia de prevención y reducción
de riesgos contenidas en los POT y en otros
instrumentos de planeación y normativos;
26
• La manifestación de solidaridad social con
las poblaciones expuestas a riesgo, a través
de mecanismos idóneos y efectivos.
Aunque en términos de definir la responsabilidad frente al riesgo en Colombia no hay una
jurisprudencia ni herramientas normativas muy
desarrolladas, se hace evidente la necesidad de
avanzar hacia esquemas de corresponsabilidad
entre diferentes actores que intervienen o intervinieron en la generación del riesgo.
5. El Plan de Gestión Local del Riesgo
El Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR)
se plantea como un instrumento necesario
para ordenar la reflexión y las intervenciones del municipio en el tema con perspectivas de corto, mediano y largo plazos, incorporando las diferentes opciones de gestión,
en particular las que apuntan a intervenir los
riesgos atacando sus causas, controlándolos
o evitándolos.
El Plan de Gestión Local del Riesgo debe constituirse en un componente del Plan de Desarrollo Local e incluye a su vez el componente
de preparativos para la atención de emergencias, es decir, el Plan de Emergencia y Contingencias (PLEC).
Así mismo, el Plan de Gestión Local del Riesgo
debe proyectar las acciones e inversiones definidas en el Plan de Ordenamiento Territorial para
prevenir desastres, reducir los riesgos existentes y evitar la generación de nuevos riesgos.
Dentro de este esquema, en términos generales los POT establecen, frente al tema del riesgo, en dónde debe intervenirse, de acuerdo con
los diagnósticos realizados.
El Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR) indicará qué hacer para intervenir el riesgo, y
cuándo hacerlo, incluyendo las acciones relativas a la preparación para atender las emergencias y programas de ejecución con acciones
para avanzar en el logro de los objetivos derivados del POT; y el Plan de Desarrollo define
qué recursos aplicar al PGLR.
En el Gráfico 2 se muestra la relación entre los
planes de Desarrollo, de Gestión Local del Riesgo, de Emergencia y Contingencias y de Ordenamiento Territorial (POT).
Gráfico 2
Inclusión del Plan de Gestión Local del Riesgo (PGLR) en la planificación municipal (Fuente:
Modificado de presentación del Departamento Nacional de Planeación. Sin publicar).
27
Pero en otros casos pueden darse condiciones
de riesgo que son el fruto de cambios posteriores al asentamiento original de las comunidades, por intervenciones sobre el ambiente,
desarrollos productivos no aptos para las condiciones del territorio, por aplicaciones tecnológicas inapropiadas o por un desarrollo de
infraestructura que no ha previsto la generación del riesgo.
Fuente:
Revista EIRD Informa,
América Latina
y el Caribe.
5.1. Las estrategias para la
intervención del riesgo
Una vez revisados los conceptos fundamentales de la gestión del riesgo, el interrogante es:
¿y cuáles son, en términos generales, las estrategias de intervención del riesgo?
Las administraciones municipales enfrentan dos
tipos de riesgo que requieren aproximaciones
diferentes: el riesgo existente y el riesgo por
crearse.
En el primer caso, cuando el riesgo ya existe
como consecuencia de acciones sociales del
pasado, requiere de lo que se ha llamado una
gestión correctiva del riesgo. Ejemplos de este
tipo de riesgo los vemos todos los días: el asentamiento espontáneo que se realizó en una ladera inestable y con técnicas constructivas inadecuadas, el viejo hospital que se construyó
sin la estructura requerida para resistir el tipo
de sismo más probable en la zona, la escuela o
el salón comunal construido por la comunidad
a nivel del suelo en una zona de inundaciones
recurrentes, etc.
Mucho del riesgo existente ha tenido origen con
el proceso mismo de asentamiento de las comunidades: procesos “espontáneos” de ocupación en zonas marginales o de alto riesgo propiciados en muchos casos por “agentes” que actúan en la ilegalidad, como los urbanizadores
piratas que aprovechan espacios o circunstancias en los que el control es débil o inexistente,
o en los que es posible comprar a quienes tienen como tarea vigilar que no se den este tipo
de procesos y autorizar la construcción.
28
En cualquiera de estos casos se trata de intervenir condiciones ya existentes, por lo que la
gestión será correctiva. Esta gestión puede ser
bastante conservadora, si se intervienen algunos de los factores de riesgo identificados con
el propósito de disminuir la exposición de la
población a la amenaza, en cuyo caso estaremos hablando de mitigación del riesgo. La construcción de muros de contención en laderas
inestables, o de diques para proteger infraestructura o cultivos de las inundaciones, son
ejemplos de intervenciones conservadoras.
En cambio, en el otro extremo tenemos intervenciones que generan cambios drásticos en
varios de los factores de riesgo, en cuyo caso
hablamos de una gestión transformadora, que
logra estimular cambios en la manera como los
grupos sociales se relacionan con su entorno
natural y social, afectando positivamente las
condiciones de vida, de producción y de reproducción cultural.
La puesta en marcha de iniciativas de recuperación de cuencas mediante la siembra de árboles maderables alternados con especies frutales y cultivos de pancoger, en lo que se denomina arreglos agroforestales, es un ejemplo de
una intervención transformadora con la que se
logra disminuir el riesgo por inundaciones,
mejorar la calidad del ambiente y generar alternativas productivas y de empleo.
Siempre que sea posible es recomendable desarrollar gestiones transformadoras, porque su
impacto es mayor, al igual que sus beneficios
suplan sus costos.
Cuando el riesgo no existe aún, pero puede
originarse a raíz de intervenciones que planea
realizar cualquier actor social, privado o público, tales como obras de infraestructura, proyectos productivos u otro tipo de inversiones, o
en procesos en los que su dinámica de expansión permite anticipar su ocurrencia (la llegada de desplazados, o de una nueva enfermedad
o plaga, la introducción de nuevas tecnologías
o cultivos), hablamos entonces de una gestión
prospectiva. Es decir, una gestión que se anticipa a la generación del riesgo.
La prospección implica visualizar, de manera
anticipada, el riesgo que se puede generar tanto en el interior de una obra o inversión, como
en el exterior, hacia otros. La gestión en este
caso implica la adecuación de las acciones propias de dicha inversión u obra, incluyendo los
diseños o especificaciones, de manera que el
riesgo adquiera un nivel aceptable.
El tipo de intervenciones dirigidas a adelantarse a la generación del riesgo, es decir, que se
dan antes de que este se presente, se conocen
comúnmente como acciones de prevención.
Tanto la realización de obras como las acciones
de comunicación, sensibilización, formación o
capacitación pueden ser consideradas de mitigación o de prevención, dependiendo de si se
dan antes o después de generado el riesgo.
La preparación para atender emergencias y
desastres se realiza siempre ante la presencia
de riesgos ya constituidos o preexistentes.
La gestión prospectiva establece una relación
directa con los procesos de planificación del
desarrollo, en tanto que el riesgo entra a ser
considerado como una variable para la promoción y ubicación de nuevos proyectos, es decir,
un “determinante” en la zonificación y reglamentación del uso del suelo.
En relación con lo anterior, reviste particular
importancia el considerar las disposiciones de
la Ley 400 de 1997 sobre los criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones en cuanto a
su sismo-resistencia, especialmente para municipios localizados en zonas de amenaza sísmica
alta e intermedia de acuerdo con la zonificación
hecha para el país por INGEOMINAS. Estas disposiciones, no obstante que no implican restricciones al uso del suelo como tal, sino al diseño y
construcción de edificaciones, son de vital importancia en la gestión prospectiva del riesgo, y
deberán ser tenidas en consideración en el otorgamiento de licencias de construcción.
En este orden, también las acciones transformadoras de gestión correctiva deben encontrar expresión en los planes de desarrollo, luego las acciones coyunturales o conservadoras
y las de preparación para atender las emergencias.
En general, dadas las condiciones de riesgo de
los municipios colombianos, los planes de gestión del riesgo deben comprender todos estos
tipos de intervenciones.
Finalmente, las acciones de rehabilitación y
reconstrucción se ven usualmente como parte
de las labores de respuesta a emergencias y
desastres. En realidad, esto es particularmente
cierto en lo que se refiere a la rehabilitación
temprana de los servicios básicos.
Pero en lo relativo a la rehabilitación de las funciones y flujos estratégicos dentro de un grupo social afectado, así como a la reconstrucción, las acciones tienen un mayor alcance y
deben planificarse con una perspectiva de gestión prospectiva del riesgo; de lo que se trata
entonces es de reorientar el desarrollo de manera tal que no se presenten los antiguos riesgos ni se configuren otros nuevos, a la vez que
la sociedad se ubica en una mejor posición para
sacar provecho de los recursos que ofrece el
territorio y dar impulso significativo a su desarrollo.
En términos de acciones concretas para la gestión del riesgo, se consideran los siguientes tipos de proyectos:
• Proyectos orientados fundamentalmente
hacia la reducción de riesgos existentes y la
prevención de riesgos factibles, que incluyen tanto los proyectos que orientan el proceso de desarrollo, como aquellos concretos de intervención del riesgo.
• Proyectos con objetivos primarios diferentes al de la gestión del riesgo, pero que la
incorporan como una variable que garantiza su sostenibilidad (en la práctica todos los
proyectos deben incorporar este tipo de consideraciones).
• Proyectos de desarrollo que persiguen simultáneamente objetivos económicos, sociales
y ambientales complejos (integrales) y en los
que la gestión del riesgo es un componente
importante. Este es el caso de los proyectos
que se refieren a la gestión transformadora
mencionada con anterioridad.
Es necesario aclarar que una serie de proyectos que apuntan a transformar condiciones estructurales deficientes, con frecuencia, aunque
no sea su objetivo primario el de la gestión del
riesgo, aportan de manera importante a la misma; este es el caso de acciones como la reforestación y/o conservación de microcuencas, la
29
modernización de las redes de comunicaciones o las inversiones en salud o educación, que
en últimas llevan a disminuir la vulnerabilidad
de los grupos sociales de la infraestructura y
de las actividades económicas frente a diferentes tipos de amenaza.
De esta manera, la inversión en este tipo de
proyectos es de alguna forma inversión en gestión del riesgo, que podría ser financiada a través de otro tipo de fuentes.
5.2. La estructura del Plan de
Gestión Local del Riesgo
De acuerdo con lo que se ha planteado, el Plan
de Gestión Local del Riesgo hace parte del Plan
de Desarrollo del Municipio y está incorporado a él.
El Plan de Desarrollo es un instrumento que
orienta la intervención de las instancias públicas y privadas del municipio a través de acciones de promoción del desarrollo en sus distintas dimensiones: económica, social, ambiental,
cultural, institucional y política.
Los propósitos generales en la formulación de
un plan de desarrollo se resumen en el Cuadro 1.
De acuerdo con lo que se ha expuesto con anterioridad, queda claro que la gestión local del
riesgo tiene relación directa con los tres pri-
meros propósitos generales de los planes de
desarrollo: conocer los riesgos permite un mejor aprovechamiento de las potencialidades y
recursos y sugiere la forma más segura de hacerlo; por otra parte, el riesgo en general es
mayor para los grupos sociales marginados,
convirtiéndose en un factor más de desequilibrio social.
En este sentido, el Plan de Gestión Local del Riesgo debe estar enmarcado en los objetivos, políticas y estrategias del Plan de Desarrollo, configurándose como un programa del mismo e incorporando dentro de sus componentes (o subprogramas a la luz del plan de desarrollo) una serie
de proyectos y metas con sus indicadores.
El Plan de Gestión Local del Riesgo debe formularse conjuntamente con el Plan de Desarrollo o incluso antes, para dar oportunidad a
que las reflexiones que surjan del primero enriquezcan el resto del Plan de Desarrollo.
De la misma manera, el Plan de Emergencias y
Contingencias PLEC debe formularse simultáneamente con los otros componentes del PGLR
(si ya existe, la formulación del Plan de Gestión Local del Riesgo debe convertirse en oportunidad para actualizarlo y ajustarlo).
Desde el PGLR se deben definir e incorporar
en las diferentes etapas o fases de formulación
del Plan de Desarrollo elementos propios de la
misión y de la visión frente al panorama de ries-
Cuadro 1
Propósitos generales de los planes de desarrollo municipales.
1. Promover el desarrollo permanente del municipio en sus diversas dimensiones, utilizando adecuadamente sus potencialidades y atendiendo las restricciones que impone el
territorio (amenazas y riesgos existentes y potenciales).
2. Mejorar la calidad de vida y el acceso a oportunidades de todos los habitantes del municipio en igualdad de condiciones, superando los desequilibrios sociales existentes.
3. Ordenar el uso de los recursos disponibles, buscando su aprovechamiento óptimo y
garantizando la sustentabilidad del medio ambiente.
4. Asegurar eficiencia, transparencia y equidad en la asignación de recursos, mediante proyectos de inversión.
5. Democratizar la administración pública con la participación de la comunidad en todas
las etapas de la gestión.
6. Orientar la gestión del mandatario y de su equipo de gobierno, así como del sector
privado.
Fuente: Adaptado de DNP- Dirección de Desarrollo Territorial. PLANIFICACIÓN: Base de la Gestión Municipal. Lineamientos
generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2004 - 2007.
30
gos; del diagnóstico de éstos; de los objetivos
de mediano y largo plazo en gestión de riesgos
y de las metas asociadas a estos objetivos; de
las políticas y estrategias planteadas para la
gestión del riesgo. Finalmente, el contenido del
PGLR debe aparecer como programa del Plan
de Desarrollo, donde sus componentes equivalen a subprogramas e incorporan los debidos
proyectos, tal como se plantea en el Gráfico 3.
Para entender a cabalidad la lógica del Plan
de Desarrollo y los criterios presentados, así
como los conceptos, objetivos, políticas, programas, etc., es preciso remitirse al documento del DNP “Planificación, Base de la Gestión
Municipal. Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal
2004-2007”.
Gráfico 3
Incorporación del Plan de Gestión Local del Riesgo en el Plan de Desarrollo.
Plan de Desarrollo Municipal
Plan de Gestión Local del Riesgo
Definición de la
misión del municipio
Incorporar elementos de gestión del riesgo en la misión
del municipio; por ejemplo: ...” procurar la eliminación de
los riesgos a los que está expuesta la población e impedir que se generen otros nuevos”.
Formulación de la
visión del municipio
Incluir elementos de gestión del riesgo en la visión del
municipio, por ejemplo: El municipio XX será en el año
2010 un polo turístico... en el que su población se encuentra libre de riesgos asociados a los fenómenos de
remoción en masa e inundaciones.
Diagnóstico general
del municipio
Incorporar el diagnóstico sobre riesgos al diagnóstico general. El ideal es contar con un escenario de riesgos elaborado participativamente con las comunidades, que incorpore los estudios técnicos adelantados. Si la información es insuficiente o no es confiable, el PGLR debe plantear la necesidad de complementarlo, actualizarlo, etc.
Objetivos generales
y sectoriales a
mediante y largo plazos
Definir los objetivos de la gestión local del riesgo a mediano y largo plazos e incorporarlos en los objetivos generales del municipio.
Metas de mediano y
largo plazos
Definir las metas de gestión local del riesgo a mediano y
largo plazos.
Definición de políticas
y estrategias
Definir políticas y estrategias de gestión local del riesgo
e incorporarlas a las generales.
Programas, subprogramas
y proyectos
Incorporar el PGLR (como un programa del Plan de
Desarrollo) y sus componentes (como subprogramas del
mismo) con sus proyectos.
Fuente: Adaptado del documento DNP: Planificación, Base de la Gestión Municipal. Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo
Municipal 2004-2007.
31
Por otra parte, el contenido propuesto para el
Plan Local de Gestión del Riesgo es coherente
y concuerda en gran medida con la estructura
del Plan Nacional de Prevención y Atención de
Desastres.
Este contenido comprende los siguientes componentes:
• Componente 1: El conocimiento y monitoreo del riesgo.
• Componente 2: Gestión correctiva y gestión
prospectiva (prevención y reducción) del
riesgo.
• Componente 3: Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo.
• Componente 4: Preparación para la atención
de emergencias y desastres: Plan Local de
Emergencia y Contingencias (PLEC).
• Componente 5: La transferencia del riesgo.
• Componente 6: Seguimiento y control de la
gestión del riesgo.
Se anota que la transferencia del riesgo (componente 5), entendida como la posibilidad de
que terceros asuman el costo de la rehabilitación y reconstrucción luego de un desastre, es
un tema que en el contexto de las políticas
sobre riesgos de desastre es de reciente incorporación en Colombia.
El mecanismo más conocido y al que apuntan
muchos de los esfuerzos actuales es el que ofrece el mercado de los seguros. De hecho, la Ley
42 de 1999 obliga a los municipios a amparar su
infraestructura a través de pólizas de seguros.4
Es preciso avanzar en este propósito, que se
fundamenta en el reconocimiento de que los
municipios no cuentan con recursos para financiar una eventual rehabilitación y reconstrucción posterior a un desastre de mediana o
gran magnitud, lo que generaría una situación
de grave retroceso o estancamiento en los procesos de desarrollo. Es importante recordar que
para el proceso de reconstrucción postdesastre debe hacerse una revisión extraordinaria del
POT del municipio o municipios afectados de
acuerdo con el Decreto 4002 de 2004, reglamentario de la Ley 388 de 1997.
Igualmente se requiere que los actores privados reconozcan la importancia estratégica de
asegurar sus bienes y medios de producción,
particularmente importantes para la reactivación económica posdesastre (rehabilitación).
Desde este punto de vista podemos decir que
los medios de producción tienen un valor social que debe ser protegido y del cual sus propietarios son responsables.
A continuación, en el Cuadro 2 se presenta un
resumen del contenido básico de los componentes del PGLR y algunas observaciones.
En el Anexo 3 se presentan, en más detalle, las
acciones tipo que a manera de inversiones específicas podrían incluirse en los diferentes
componentes del Plan de Gestión Local del
Riesgo.
Terremoto Eje Cafetero,
Armenia, 1999. Omar
Darío Cardona.
4. Ley 45 de 1993, artículo 107: Los órganos de control fiscal verificarán que los bienes del Estado estén debidamente
amparados por una póliza de seguros o un fondo especial creado para tal fin, pudiendo establecer responsabilidad
fiscal a los tomadores cuando las circunstancias lo ameriten.
32
Cuadro 2
Resumen del contenido básico de los componentes del PGLR y observaciones.
Componente
Contenido básico
Observaciones
Componente 1: El conocimiento y monitoreo del riesgo.
• Estudios sobre riesgo (amenaza y vulnerabilidad):
estudios técnicos contrastados con información
proveniente de catálogos de desastres y de la
comunidad; estos estudios deben tomar como
base los que contiene el POT en su diagnóstico,
y si no los tiene, los estudios que se elaboren para
cumplir con el objetivo del componente 1 del PGLR
deben servir para hacer una revisión extraordinaria del POT por estudios técnicos detallados de
acuerdo con lo estipulado en el Decreto 4002 de
2004.
• Términos de referencia de estudios
técnicos avalados por las CAR. Verificar la posibilidad de establecer
convenios con las CAR o con universidades.
• Establecimiento y consolidación de sistemas técnicos de monitoreo del riesgo (amenaza).
• Establecimiento y consolidación de sistemas participativos de alerta temprana.
• Se recomienda la construcción participativa de escenarios de riesgo
como herramienta para reconstruir,
resignificar y socializar el conocimiento.
• Es preciso hacer un esfuerzo por realizar un análisis micro de la realidad
social que hace vulnerables a las
comunidades. Buscar acuerdos con
universidades (tesis).
• Establecimiento de bases de datos, centros de
documentación, sistemas de información sobre el
riesgo.
• Desarrollo de encuestas y otros instrumentos para
monitorear factores de vulnerabilidad social.
Componente 2: Gestión
correctiva y gestión prospectiva del riesgo.
Gestión correctiva:
• Acciones transformadoras: intervenciones integrales e intersectoriales; adecuación del currículo escolar, entre otras.
• Acciones conservadoras: obras de mitigación.
Deben incorporar las acciones definidas y adoptadas por el POT en lo relacionado con la prevención y reducción de riesgos.
Gestión prospectiva:
• Educación preventiva con énfasis en el análisis del entorno y en la autoayuda; adecuación
currículo escolar.
En cuanto a las acciones transformadoras, tener en cuenta que este tipo
de intervención debería incorporar elementos de los distintos componentes
del plan.
En lo relativo a obras de mitigación (acciones conservadoras) remitirse a la
Guía para gestión ambiental de obras
de mitigación del DNP.
Remitirse a la Guía para la inclusión
de la Gestión del Riesgo en los POT,
del MAVDT.
• Introducción o modificaciones al POT.
Componente 3: Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo.
Incluye instituciones y otras organizaciones de carácter comunitario y privado. Comprende:
• Capacitación/ Formación.
• Comunicación para la gestión del riesgo.
Las acciones definidas dentro de este
componente deben ser dimensionadas
de acuerdo con las características del
riesgo local y con el tipo de intervenciones que se planea adelantar.
• Apoyo a la organización.
33
Componente
Contenido básico
Observaciones
Componente 4: Preparación para la atención de
emergencias y desastres:
Plan Local de Emergencia y
Contingencias - PLEC.
El contenido del PLEC está definido según metodología trabajada por la DPAD y comprende entre otras
cosas lo relativo a análisis de riesgos, organización
institucional, inventario de recursos y formulación
de planes de contingencias. La preparación debe
incluir los procedimientos y protocolos para orientar
la rehabilitación y reconstrucción.
Remitirse a las Guías para la elaboración del PLEC, de la DPAD, a través
de los comités regionales y locales de
prevención y atención de desastres.
Ver documento “Diseño de la estrategia de implementación del Plan Local
de Emergencia y Contingencias”.
DPAD.
Componente 5: Transferencia del riesgo a través del
mercado de seguros.
A nivel municipal incluye:
Se busca transferir los costos de rehabilitación y reconstrucción de bienes
perdidos o deteriorados a causa de un
desastre. Las políticas públicas para
el desarrollo del mercado de seguros
deben ser formuladas y negociadas
con el sector privado (aseguradoras)
a niveles nacional y regional.
• La promoción de políticas públicas para el desarrollo del mercado de seguros.
• El aseguramiento colectivo de bienes públicos.
Negociación colectiva de las pólizas.
• La promoción de la cultura de aseguramiento en
el sector privado (incluye para el sector agropecuario el seguro agrícola. Ley 69 de 1993).
Componente 6: Seguimiento y Control de la Gestión del Riesgo.
34
Incluye mecanismos formales y no formales, institucionales y comunitarios de seguimiento y control
de la gestión del riesgo.
Se recomienda incorporar la gestión
del riesgo a los sistemas de control interno; celebrar convenios con CAR,
universidades y Contraloría para hacer seguimiento a obras; incorporar a
los personeros en el seguimiento y
control de la gestión del riesgo; sensibilizar e informar a concejales y ediles
para un control político eficaz.
6. La financiación de la gestión local
del riesgo
La financiación de la gestión local del riesgo es
sin duda alguna una de las fases críticas en el
proceso de la intervención del riesgo.
secuencias del desastre que anticiparse a éste
por la vía de la gestión correctiva o prospectiva (prevención).
Sin embargo, esto ocurre en gran medida porque no se ha acogido el concepto en una perspectiva amplia.
En el Cuadro 3, que se presenta a continuación,
se muestra una valoración económica de los
daños relacionados con algunos desastres en
Colombia. Es preciso resaltar que los pequeños desastres han generado, de forma agregada, daños prácticamente equiparables a la sumatoria de los desastres de mayor afectación
en la historia reciente de Colombia. La diferencia estriba en que estos pequeños desastres no
reciben ayudas externas y son los municipios
y sus comunidades los que en gran medida asumen sus costos.
Independientemente de la fuente de financiación, la gestión local del riesgo no precisa necesariamente de nuevas inversiones: se trata de
hacer bien lo que se hace en otros sectores, es
decir, se debe incorporar la gestión del riesgo a
otras inversiones en desarrollo.
En este sentido, es preciso señalar que siempre
es más costoso para la sociedad asumir las con-
Cuadro 3
Valoración económica de daños relacionados con desastres en Colombia entre 1970 y 2000.
Clasificación
intensidad
Viviendas
Personas
afectadas
Daños
estimados
Daños (% del
PIB)
Desastre
Muertes
Tsunami en la costa
nariñense (1979)
672
3.081 (D)
2.119 (A)
1.011
16,7
0,06
300
2.470(D)
11.722 (A)
20.000
377,8
0,98
Erupción volcán del Ruíz
Ruiz
y avalancha de Armero
(1985)
Entre
23.500 y
28.000
4,700 (D)
5.150 (A)
200.000
246,0
0,70
Sismo y avalancha en
Cauca- Río Páez (1994)
1.100
No disponible
8.000
150,1
0,18
Terremoto en el Eje
Cafetero (1999)
1.186
35.949 (D)
43.422 (A)
166.336
1.558,2
1,84
395.347
2.349
Sismo de Popayán (1983)
Eventos de gran
intensidad
destruidas (D)
afectadas (A)
Subtotal
Eventos de baja
y mediana
intensidad
Acumulación de
deslizamientos,
inundaciones y otros
fenómenos
TOTALES
Eventos grandes y
menores
28.258
9.954
38.212
46.200(D)
62.413 (A)
89.337 (D)
185.364 (A)
135.537 (D)
247.777 (A)
en millones de dólares
14,8
millones
15. 195.347
2.226,7
2,66 del
PIB del 2000
4.576
Fuente: Evaluación de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004). Daños estimados en millones de USD.
35
Por otra parte, tampoco es cierto el argumento de que los grandes desastres son buenos negocios para los municipios involucrados. Aunque es factible
que algunos actores sociales
logren beneficios económicos
en los procesos de atención, rehabilitación y particularmente
en la reconstrucción, el balance general siempre es negativo,
y los recursos que llegan al territorio para atender la emergencia han dejado de invertirse
en obras de desarrollo en la
misma región o en otras regiones del país.
En el Cuadro 4 se hace una comparación entre el valor estimado de daños y lo invertido en
reconstrucción para los más
grandes desastres recientes.
Todos estos desastres, salvo uno,
han recibido inversiones en reconstrucción menores al valor
estimado de daños.
El caso aparentemente contradictorio corresponde al desastre de Armero, en el que la inmensa mayoría de sus habitantes murieron y fueron beneficiadas personas a quienes no afectó el desastre.
Ante las dramáticas pérdidas
que representan los desastres,
se podría pensar que su prevención y atención deberían contar con inversiones importantes
en el contexto del total de las
inversiones municipales.
No obstante lo anterior, las estadísticas de inversiones en prevención y atención de desastres
de los municipios colombianos
reflejan recursos muy precarios
(Ver Cuadro 5).
A manera de ejemplo, en este
cuadro se compara en términos
de porcentaje la inversión en
gestión del riesgo tanto de origen nacional como local, frente
a la totalidad de los ingresos
36
Cuadro 4
Comparación de los valores estimados de daños y la inversión en reconstrucción
para algunos desastres colombianos.
Desastre
% Inversión en
reconstrucción
ón
frente a daños
ños
Estimado
de daños
Inversión en
Reconstrucción
Diferencia
Popayán (1983)
(1 USD = $ 79)
377.8
177.7
-200.1
47.0
Armero (1985)
(1 USD = $ 142)
246.0
360.0
+114.0
146.3
Atrato Medio (1992)
(1 USD = $ 681)
45.2
14.7
-30.5
32.5
Tierradentro (1994)
(1 USD = $ 827)
150.1
120.4
-29.7
80.2
Eje Cafetero (1999)
(1 USD = $ 1757)
1.558,2
1.030,9
-527.3
66.1
Desastres “pequeños”
(1970 - 2000)
2.226,7
ND*
ND*
ND*
Fuente: Evaluación de Riesgos Naturales - ERN Colombia (2004). Daños en millones de USD. Los desastres
“pequeños” normalmente no generan procesos de reconstrucción.
* No disponible.
Cuadro 5
Porcentaje de inversión en gestión del riesgo (GR) de los municipios colombianos
en relación con sus ingresos totales (año 2002).
Año 2002
Cifras en miles de pesos corrientes
Categoría
Municipal
Número de
Municipios
6
655
1
13
Especial
4
Inversión en GR
Total
% de inversión
en GR / Inv.
Con recursos Con recursos invertido
en
GR
Total
de la nación
locales
$ 2.477.039.457 $ 18.546.613 $ 5.136.291 $ 23.682.904
0,96
Ingresos
totales*
$ 1.482.701.803 $ 2.501.369
$ 4.483.526 $ 6.984.895
0,47
$ 5.836.014.892 $
$ 19.323.166 $ 19.910.764
0,34
587.598
4
114
$ 1.373.203.803 $ 2.558.585
$
917.283 $ 3.475.868
0,25
2
21
$ 1.290.590.071 $ 1.826.053
$ 1.343.363 $ 3.169.416
0,25
3
29
$
466.641
$
728.449 $ 1.195.090
0,22
5
262
$ 1.619.317.100 $ 1.278.911
$
547.144 $ 1.826.055
0,11
Total
1098
$ 14.611.832.327 $ 27.765.770
$ 32.479.222 $ 60.244.992
0,41
532.965.201 $
* Se incluyen todas las fuentes de recursos
Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP. Datos reportados por los municipios en
2002.
percibidos en el año 2002 por los municipios
de cada una de las categorías existentes. Para
los cálculos de las inversiones en gestión del
riesgo se incluyeron las siguientes categorías
de inversión:
• 4.10.1. Adecuación de áreas urbanas y rurales en zonas de alto riesgo.
• 4.10.3. Dotación de máquinas y equipos para
los cuerpos de bomberos.
• 4.10.4. Prevención de desastres.
• 4.10.6. Otros programas.
• 4.8.4. Defensa contra inundaciones.
Lo primero que llama la atención es que son
los municipios más pequeños (categoría 6) los
que más invierten, en términos relativos, en
gestión del riesgo, alcanzando un 0,96% de sus
ingresos en ese año. Esta inversión corresponde en gran medida a recursos provenientes de
la nación.
A continuación siguen los municipios grandes
(sin Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, que son
los de categoría especial) pertenecientes a la
categoría 1, que invirtieron en 2002 el 0,47% de
sus ingresos. Al contrario de lo que sucede con
los municipios de la categoría 6, en estos municipios los recursos invertidos en gestión del riesgo corresponden en su mayoría a recursos de
origen local (1,8 veces los de origen nacional).
Algo similar sucede con los municipios de la
categoría especial, que invirtieron 33 veces más
recursos locales que nacionales. En términos
absolutos, la inversión total de estos municipios en gestión del riesgo se acerca a la inversión total de los 600 municipios de la categoría
6 en ese año.
En los municipios de las demás categorías la
inversión en gestión del riesgo es aún menor y
está por debajo del 0,25% de los recursos totales. En las categorías 2, 4 y 5, la inversión con
recursos de la nación fue mayor que la realizada con recursos locales.Y en la categoría 3 los
recursos aportados en conjunto por una y otra
fuente son similares.
Sin duda lo más notorio y que pretende evidenciarse aquí es que para ninguna de las categorías la inversión en gestión del riesgo fue
mayor al 1%; y contrastando el total de las inversiones de los municipios colombianos en
este aspecto frente al total de los ingresos municipales de ese año, la inversión correspondió
a sólo un 0,41%. Con inversiones de ese monto
es difícil pensar en transformar de manera significativa las condiciones de riesgo en las que
vive la población del país.
Ahora bien, ¿qué alternativas de financiación
de la gestión del riesgo tienen los municipios?
Cuadro 6
Guía para la clasificación de los ingresos municipales.
Fuente
Características
Ingresos Corrientes
Son los recursos que genera el municipio en forma regular como resultado de su gestión tributaria y la prestación de servicios.
Ingresos tributarios
Tienen carácter obligatorio, son de propiedad del municipio, son generales, no permiten exclusiones y no generan una contraprestación directa. Pueden ser exigidos coactivamente
(Impuesto Predial, Industria y Comercio, circulación y tránsito, avisos y tableros, etc.)
Ingresos no tributarios
(multas, tasas, contribuciones parafiscales, regalías).
Transferencias
Son recibidos en forma regular, requieren contraprestación directa, pueden generar exclusión (quien no paga no tiene el servicio), se basan en
la definición de tarifas de acuerdo con estratos socioeconómicos o en
montos fijos, de acuerdo con la gestión del municipio.
Son recursos que se reciben de otros niveles del Estado en desarrollo
del proceso de descentralización o para contribuir en la financiación de
proyectos de interés nacional. Su asignación y las condiciones para su
uso tienen diferentes características, acorde con los objetivos para los
cuales se establece la transferencia.
37
Automáticas
(Sistema general de participaciones:
educación, salud, propósito general)
Condicionales
(Fondo Nacional de Regalías, Participación en
recursos del Presupuesto Nacional.
Cofinanciación para algunos programas nacionales).
Recursos de capital
(Crédito interno y externo, rendimientos financieros, donaciones, excedentes financieros de
las empresas públicas y sociedades de economía mixta, venta de activos y fondos especiales)
Son recibidas por todos los municipios, asignadas por fórmula y transferidas periódicamente.
La condicionalidad de las transferencias se refiere al mecanismo para
su asignación entre entidades territoriales, no a su utilización o destinación por parte de éstas. Generalmente hay unas condiciones de acceso, especialmente la presentación de proyectos.
Por sus características los recursos de capital deben orientarse principalmente para financiar y/o apalancar inversión. Si las circunstancias lo
ameritan podrían eventualmente dirigirse a financiar déficit o a gastos
de funcionamiento extraordinario (por ejemplo, pago de indemnizaciones)
Los recursos del crédito por norma legal se deben destinar exclusivamente a inversión, a excepción de los créditos de tesorería que están
previstos para solucionar problemas de liquidez de corto plazo.
Ingresos de los establecimiento públicos
municipales
Ingresos corrientes de los establecimientos públicos, que deben ser tenidos en cuenta para la reinversión en el respectivo sector.
Otros recursos
•
Cooperación técnica internacional.
•
Fonade.
•
Federación Nacional de Cafeteros.
•
Fundaciones sin ánimo de lucro.
Son recursos que se pueden obtener de entidades gremiales o de organismos extranjeros y dependen totalmente de la gestión de proyectos
realizada por el alcalde. Sus condiciones son establecidas por la entidad aportante.
Fuente: DNP: Planificación, base de la gestión municipal. Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007.
Los recursos que reciben los municipios ingresan por una de las fuentes presentadas en el
Cuadro 6 a continuación:
Algunos municipios destinan recursos de sus
ingresos corrientes y esto lo han establecido
mediante acuerdo municipal, tal como lo sugiere el Decreto 919 de 1987 sobre la creación
de fondos para la prevención y atención de
desastres; en el caso de Bogotá, D.C., este fondo se aproxima en cuantía a los recursos asignados por la Nación al Fondo Nacional de Calamidades para el año 2004.
Detrás de cada asignación hay una lectura política, y es necesario que los alcaldes y demás
actores sociales que de una manera u otra participan para que se tome una decisión en este
sentido, adquieran conciencia de la importancia de invertir en gestión correctiva o preventiva del riesgo y no esperar a que suceda el desastre.
Los tomadores de decisiones asumen el riesgo
de no intervenir, y cuando ocurren los desastres los recursos destinados a otras obras deben redirigirse a la atención de aquéllos y so-
38
brevienen las acciones jurídicas en contra de
los responsables de la gestión del riesgo.
Independientemente de las pérdidas materiales, y de que sea posible valorar cuánto deja de
percibir la sociedad cuando pierde, por ejemplo, un trabajador, es mucho más complejo y
éticamente cuestionable incluir en los análisis
el valor económico de la vida.
No obstante lo anterior, estas valoraciones deben ser tenidas en cuenta a la hora de analizar
si es conveniente para el municipio asumir el
riesgo, es decir, no intervenirlo para reducirlo,
evitarlo y/o transferirlo y esperar que los fenómenos naturales asociados no se presenten (por
lo menos durante un tiempo determinado), lo
cual significa la menos eficiente (y éticamente
desacertada) de las decisiones.
Algunos municipios no pueden disponer de
este tipo de recurso (a través de la creación de
fondos) para financiar la gestión local del riesgo, o deciden no hacerlo.
En este caso quedan otras alternativas: los recursos de capital destinados a invertir en ges-
tión del riesgo. Casos como la reubicación de
viviendas de zonas de riesgo no mitigable5 corresponden a inversiones que tarde o temprano se han de realizar. En estos casos es preciso evaluar los costos financieros de invertir
hoy frente a invertir mañana, asumiendo el
riesgo de que se materialice un desastre y vuelva la situación aun más insostenible.
Otra opción corresponde a recursos de cofinanciación. En este caso es preciso recordar
que la lógica de este tipo de negociaciones o
intervenciones conjuntas implica encontrar
objetivos comunes en el quehacer de los actores involucrados, es decir, realizar acciones
que se enmarquen en los propósitos institucionales de uno y otro. Se debe recordar que
en este sentido es posible encontrar socios
tanto en el contexto de las instituciones públicas como de las organizaciones privadas o
sin ánimo de lucro.
Finalmente quedan los recursos de transferencias que provienen del Sistema General de Participaciones. Estas se distribuyen de manera
específica de acuerdo con criterios que pueden ser consultados en el documento “Orientaciones para la Programación y Ejecución de
los recursos del Sistema General de Participaciones SGP”. CAF - DNP Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible, 2004.
En el Gráfico 4 se muestra la distribución general de las transferencias de la nación, vía el
Sistema General de Participaciones:
Gráfico 4
Distribución de las transferencias de la Nación.
Sistema general
de participaciones
Asignaciones
especiales 4%
Distribución sectorial
96%
Alimentación escolar
(Municipios y distritos)
0.3%
Propósito general
(Municipios y distritos)
1.7%
Ribereños
río Magdalena
(Municipios y distritos)
0.08%
Educación
(Municipios, distritos
y departamentos)
58.5%
Fondo de pensiones
territoriales
(Municipios, distritos
y departamentos)
2.0%
Salud
(Municipios, distritos
y departamentos)
24.5%
Resguardos
indígenas
(Población indígena
de los resguardos)
0.52%
Salud
Pública
(Municipios,
distritos
y departamentos)
Régimen
subsidiado
(Municipios y
distritos)
Prestación del
servicio
(Municipios
certificados,
distritos y
departamentos)
5. La reubicación, como una opción de mitigación-prevención de desastres, requiere necesariamente el desarrollo de
estudios técnicos que indiquen la mitigabilidad del riesgo (en términos técnicos, económicos y sociales).
39
Independientemente de que sea posible encontrar mecanismos que permitan realizar inversiones en gestión del riesgo a través de las asignaciones especiales, en particular para aquellos
municipios ribereños del río Magdalena y para
los resguardos indígenas, concentrémonos en la
denominada distribución sectorial que corresponde al 96% de las transferencias del sistema.
En el caso de educación, por ejemplo, existe la
posibilidad de invertir en gestión del riesgo a
partir de las destinaciones para:
Construcción de infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. Por esta
vía es posible construir edificaciones escolares
acordes con los requerimientos derivados de la
situación particular de riesgo del municipio (gestión prospectiva), así como reforzar estructuras
ya existentes (gestión correctiva).
Igualmente en lo que tiene que ver con las inversiones destinadas a mantener, evaluar y
promover la calidad educativa, que permitiría invertir en la inclusión de la gestión del riesgo en los currículos escolares.6
En el caso de salud ocurre algo parecido con
las destinaciones para las acciones de salud
pública definidas como básicas para el país y
con aquellas priorizadas territorialmente por
el sistema de salud (como son las inversiones
en reforzamiento estructural de las edificaciones prestadoras de servicios en salud).
Varias de ellas tienen relación directa con la gestión del riesgo, como las relacionadas con la
implementación de políticas de salud mental, y
la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, y otras de manera indirecta como
las de prevención y control de enfermedades
transmitidas por vectores, la reducción de enfermedades inmunoprevenibles prevalentes de
la infancia, y mortalidad infantil, entre otras.
Finalmente, están los recursos de propósito
general, que incluyen los ítems:
• Servicios públicos (incluye agua potable y
saneamiento básico)
• Vivienda
• Sector agropecuario
• Transporte
• Medio ambiente
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cultura
Prevención y atención de desastres
Promoción del desarrollo
Atención a grupos vulnerables
Equipamiento municipal
Desarrollo comunitario
Fortalecimiento institucional
Restaurantes escolares
Empleo
Justicia
Centros de reclusión
De estas transferencias se pueden derivar recursos para la inversión directa en prevención y
atención de desastres. Sin embargo, el municipio puede realizar inversiones en prácticamente cualquiera de los otros ítems, de manera tal
que dichas inversiones incorporen elementos
de gestión del riesgo propios de la actividad.
Es cuestión de creatividad y voluntad política
encontrar el mejor camino para financiar las inversiones de la gestión local del riesgo; basta
tener en cuenta las dos dimensiones que se han
mencionado a lo largo de esta guía: la gestión
correctiva y la prospectiva. En este sentido, toda
inversión que se realice en el municipio debe:
1) asegurarse de no generar nuevos riesgos; y 2)
no exponer la inversión a daños o pérdidas por
una mala construcción o una incorrecta ubicación en relación con los riesgos factibles en las
áreas donde se pretende hacer tal inversión.
Es preciso resaltar que varias de las intervenciones en el tema no requieren de grandes inversiones, incluso de ninguna.
Muchas de ellas pueden realizarse a partir de
aportes de las mismas comunidades. Involucrarlas a ellas en los procesos de conocimiento del
riesgo, construcción de obras, capacitación,
comunicaciones y seguimiento y control entre
otras actividades, garantiza una mayor apropiación del tema, que a futuro redunda en menor
exposición al riesgo y mayores habilidades para
atender emergencias y desastres y recuperarse
después de los mismos, así como para participar activamente en los procesos de rehabilitación y reconstrucción.
Finalmente volvemos sobre la transferencia del
riesgo a través del mercado de seguros para resaltar que esta se constituye en una forma particular de financiar la rehabilitación y reconstrucción después de los desastres, y que su incorpo-
6. Con la posibilidad que tienen los establecimientos educativos de formular y desarrollar sus propios Planes Educativos
Institucionales (PEI), existe la opción de incluir de diferentes maneras la gestión del riesgo dentro de los currículos.
40
ración como instrumento eficaz de gestión del
riesgo debe ser un propósito nacional.
A continuación, en el Cuadro 7 se expone una
serie de instancias a las que es posible acudir
en búsqueda de recursos, y en el Gráfico 5 se
presenta un flujograma que busca orientar la
toma de decisiones frente a las alternativas de
financiación para las iniciativas de gestión local del riesgo.
Cuadro 7
Potenciales financiadores de intervenciones en gestión local del riesgo.
Sector
Descripción
Entidad
Recursos no reembolsables
Empresas con asiento en la localidad o que
generen impactos (riesgo) en la misma.
Muchas empresas están dispuestas a aportar recursos de
cofinanciación a iniciativas que permitan disminuir el riesgo asociado a las actividades que desarrollan, tanto para
sus trabajadores como para las comunidades vecinas.
Empresas de carácter nacional o transnacional cuya política de promoción incluya la financiación de proyectos de impacto social.
Empresas mineras o petroleras usualmente financian o
cofinancian iniciativas de mejoramiento del ambiente y conservación de la naturaleza.
ONG
Varias de carácter nacional (Ecofondo,
Federacafé) e internacional (CARE).
Usualmente financian proyectos de carácter integral (que
pueden incorporar gestión del riesgo) a localidades en
acuerdo con comunidades y eventualmente ONG locales.
Organismos de cooperación internacional
DIPECHO, Oficina Humanitaria Europea
para la Preparación ante Desastres.
Financia proyectos particularmente para realizar preparativos frente a desastres y emergencias. Se recomienda hacer gestiones de carácter regional para este tipo de fuente
(programas con proyectos locales, dentro de un contexto
regional definido y justificado).
Sistema de Naciones Unidas: PNUDEIRD
Financiación de acciones para la rehabilitación y reducción de la vulnerabilidad; consecución de recursos mediante
mesas de donantes, ante desastres importantes.
Agencias de cooperación internacional
como USAID, GTZ, entre otras.
Dependiendo de la agencia, varían sus requisitos y alcances. Todas las intervenciones frente a agencias de cooperación internacional deben realizarse a través de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional ACCI.
Fondo Nacional de Calamidades (FNC)
A cargo de la Dirección General de Prevención y Atención
de Desastres.
CAR (Corporaciones autónomas regionales)
Pueden cofinanciar iniciativas de gestión de riesgo relacionadas con su misión y con frecuencia incorporadas en
intervenciones más amplias o integrales (manejo de cuencas, por ejemplo).
Privado
Nación
A través de sus planes de intervención suelen cofinanciar
estudios, capacitación y obras de mitigación.
Recursos de crédito
Gobernaciones
CREPAD
Crédito nacional
Findeter
Financia proyectos de desarrollo (gestión transformadora
del riesgo) dependiendo de la capacidad de endeudamiento
del municipio.
Crédito banca
multinacional
Banco Interamericano de Desarrollo BID,
Banco Mundial (World Bank) y Corporación Andina de Fomento (CAF).
Financian proyectos amparados por créditos avalados por
la nación.
41
Gráfico 5
Flujograma de orientación de la inversión de iniciativas de gestión local del riesgo.
Se determina que se debe
intervenir un riesgo.
Analice la prioridad de la inversión y su beneficio
social y económico frente a los costos de las
distintas alternativas de prevención y/o mitigación.
No: Mantenga en banco de perfiles
o ideas para posterior ejecución.
Prioritario
Sí: Analice si existen proyectos de inversión en proceso
de formulación o preinversión que puedan solucionar
parte de la problemática de riesgos sin que esto implique
sobrecostos excesivos a tales proyectos de inversión.
Sí: Incorpore en (el) o (los)
proyecto(s) los elementos de
gestión que solucionen parcial o
totalmente la problemática
planteada.
¿Existen otros
proyectos?
No: Formule proyecto(s) e identifique las alternativas
social y económicamente más eficientes (recuerde que
no siempre las obras físicas son la mejor opción).
Analice si existen opciones de cofinanciación con
los privados que se beneficiarían del proyecto.
Formulación del
proyecto
Sí: gestione acuerdos sectoriales y
compromisos cívicos para dar solución a
la problemática planteada.
¿Cofinanciación con
privados?
No o insuficiente: Analice qué opciones de financiamiento no
reembolsable (donaciones, cooperación nacional o internacional)
existen para financiar el proyecto.
Sí: gestione acuerdos con ONG o entidades
encargadas para dar solución a la
problemática planteada.
¿Existen
donaciones?
No o insuficiente: Analice qué posibilidades se tienen de
cofinanciación nacional o regional (FNC; etc.)
Sí: gestione acuerdos institucionales para
lograr el financiamiento del proyecto.
42
Cofinanciación
local-regionalnacional
No o insuficiente: Analice qué opciones
de financiamiento reembolsable existen
con la banca.
Bibliografía
CONPES 3146 de 2001: Estrategia para consolidar la ejecución del Plan Nacional para la
Prevención y Atención de Desastres - PNPAD en el corto y mediano plazos.
Decreto - Ley 919 de 1989: Reglamenta el Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres (SNPAD).
Decreto 93 de 1998: Reglamentación del Plan
Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres (PNPAD).
DPAD. Diseño de la Estrategia de Implementación del Plan Local de Emergencia y Contingencias.
DNP. Planificación, Base de la Gestión Municipal. Lineamientos generales para la formulación del Plan de Desarrollo Municipal 20042007.
DNP. Varios documentos del Programa para la
Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado ante Desastres Naturales: Plan de Implementación del Proyecto, Documento sobre las salvaguardas ambientales del Programa y Presentación sobre la Gestión del Riesgo en Colombia. Sin Publicar.
Lavell,A.; Mansilla, E.; Smith,D. La Gestión Local
del Riesgo. Nociones y precisiones en torno
al concepto y la práctica. CEPREDENACPNUD. 2003.
Ley 46 de 1988. Crea el Sistema Nacional para
la Prevención y Atención de Desastres
Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana.
Ley 99 de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental -SINA- y se dictan
otras disposiciones.
Ley 388 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial.
MAVDT. Guía Metodológica para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial. Mayo de 2005.
Plan Nacional de Desarrollo 2002 - 2006. “Hacia un Estado Comunitario”. Capítulo III.
“Construir Equidad Social”, programa de
“Prevención y Mitigación de Desastres Naturales”.
Ramírez G.,F. Estrategia de Gestión Local del
Riesgo para el Distrito Capital Bogotá. Informe final de consultoría. DPAE. 2004.
Zilbert, L. Guía de LA RED para la Gestión Local del Riesgo. Módulos para la capacitación.
LA RED-ITDG. 1988.
43
44
Anexo 1
Resumen y principales conclusiones
de los talleres
Conclusiones de los talleres de evaluación con las entidades nacionales y
subnacionales realizados en Bogotá (abril 19 de 2005), Santa Marta
(mayo 5 de 2005), Pasto (mayo 11 de 2005) y Cali (mayo 12 de 2005)
sobre las necesidades de fortalecimiento de la gestión local del riesgo y
de formulación de las estrategias pertinentes.
• Presentación de las perspectivas sobre el
trabajo en gestión local del riesgo por parte
de la DPAD, a cargo de Gustavo Gutiérrez.
• Presentación de conceptos básicos de la gestión local del riesgo: definición de gestión local, conceptos de riesgo, vulnerabilidad y
amenaza; articulación en lo local; características de una gestión local eficaz; a cargo de Andrés David, consultor de ACCI-DNP.
• Desarrollo del ejercicio de taller propiamente dicho (según metodología expuesta).
Objetivo de los talleres
Recoger y analizar elementos que permitan la
evaluación preliminar del estado del arte de la
gestión del riesgo en municipios colombianos
y proponer una serie de estrategias para el fortalecimiento de la misma.
Igualmente identificar aportes temáticos y de
abordaje para la elaboración de una guía que
oriente las acciones e inversiones en gestión
del riesgo a nivel municipal.
Metodología
La metodología empleada se resume en el análisis de fortalezas y debilidades
de la gestión local del riesgo
para cada una de las categorías Bogotá
siguientes:
DPAD
• Conocimiento del riesgo.
MAVDT
• Prevención del riesgo.
• Mitigación del riesgo.
INGEOMINAS
• Preparativos para emergencias y desastres.
IDEAM
• Transferencia del riesgo.
• Seguimiento y control a la CREPAD
Cundinamarca
gestión del riesgo.
Entidades participantes
Santa Marta
Pasto
Cali
DPAD
DPAD
DPAD
CORPAMAG
Gobernación Nariño
Gobernación del Valle.
Gobernación del
Magdalena
CORPONARIÑO
Alcaldía Palmira
Gobernación Cesar
Ingeominas Pasto
Alcaldía Yumbo
Alcaldía Santa Marta Alcaldía Samaniego
Alcaldía Candelaria
Desarrollo del taller
CREPAD Boyacá
Alcaldía Cartagena
Alcaldía Sandoná
Alcaldía Buenaventura
Los talleres realizados tuvieron
el siguiente orden:
• Presentación de los objetivos
del taller y del contexto nacional de la gestión del riesgo; inversión en el tema; esquema de articulación de los
sistemas nacionales de planeación, ambiental y de prevención y atención de desastres del riesgo; a cargo de Lizardo Narváez, del DNP.
CAR
DNP
Alcaldía Consacá
Junta Defensa Civil
Cortolima
Alcaldía de Ipiales
Alcaldía Florida
Corpochivor
Alcaldía de Pasto
Alcaldía Pradera
DNP
DNP
DAGMA Cali
CLOPAD
Planeacion Tunja
CLOPAD Cali
Departamento
Administrativo
de Planeación
Bogotá
DNP
45
Conclusiones
A continuación se presentan las conclusiones
derivadas de los talleres realizados:
Conclusiones generales:
En general es preciso resaltar lo que en ejercicios diagnósticos anteriores se ha evidenciado y es el hecho de que no hay una comprensión unívoca de los conceptos relacio-
nados con la gestión del riesgo, lo que se presta para numerosos malos entendidos al momento de coordinar acciones. Es claro para
los actores institucionales involucrados en el
tema que éste es inherente al proceso del desarrollo y que por lo tanto debe inscribirse
en los procesos de planeación del mismo. Sin
embargo, es evidente la ausencia de instrumentos que permitan integrar de manera
completa el tema en los Planes de Desarrollo y en los POT.
Conclusiones particulares:
Propuestas
Diagnóstico
Evaluación y monitoreo del riesgo
• En todos los municipios se reconoce la necesidad de identificar y conocer más a fondo los riesgos. Aunque se conocen
en términos generales los riesgos a los que se exponen los
municipios, particularmente a partir de eventos históricos
(emergencias y desastres) los diagnósticos son insuficientes y en algunos casos no son confiables y no han sido debidamente incorporados en los POT ni socializados suficientemente.
• Muchos de los municipios menores no cuentan con las capacidades necesarias para contratar y menos para diseñar y
adelantar estudios de riesgo. En este sentido, las estrategias de fortalecimiento de la gestión del riesgo deben apuntar hacia el aprovechamiento de las capacidades de gobernaciones y corporaciones autónomas.
• Aunque en casos concretos se cuenta con el apoyo de los
alcaldes, se anota que los tomadores de decisiones no están sensibilizados frente al tema o no tienen conocimiento
del riesgo de sus municipios, por lo que no demuestran voluntad para abordar responsabilidades frente al mismo.
• La gestión del riesgo no ha sido incluida en los currículos de
enseñanza formal y se reconoce la importancia de hacerlo.
• Igualmente se reconoce que se ha hecho un esfuerzo importante en términos de capacitación no formal (valorar el
impacto de este tipo de intervenciones debe ser un propósito general del sistema de prevención y atención de desastres, dada la importancia y la cantidad de recursos que se
han destinado a este objetivo a nivel nacional).
• Se evidencia la deficiencia o inexistencia de guías para la
formulación de acciones de gestión del riesgo.
• Varios municipios acusan limitaciones de recursos, por lo
que no pueden abordar aisladamente la contratación de estudios.
46
• Formar equipos técnicos interinstitucionales coordinados a
nivel regional que orienten, asesoren y acompañen las acciones de gestión del riesgo en los departamentos.
• Revisar, y si es del caso mejorar, los diagnósticos existentes, en particular aquellos de los municipios considerados
como críticos en términos de riesgo, con el apoyo de instituciones del orden nacional como Ingeominas e Ideam y
del orden regional como las universidades. Esto incluye el
ajuste de los POT, de manera que incorporen debidamente
los elementos relacionados con el riesgo. Socializar estos
estudios en términos y lenguaje comprensible por el común
de las personas.
• Desarrollar e implementar manuales de gestión local del
riesgo.
• Incorporar el tema de la gestión del riesgo (cátedra) en los
diferentes niveles de la enseñanza formal: primaria, básica,
secundaria y universidad.
• Sensibilizar y capacitar a alcaldes, concejos y comunidades
en el tema de la gestión del riesgo.
• Gestionar recursos frente a diferentes fuentes e incorporar
mayor presupuesto para la realización de estudios de riesgo
en los Planes de Acción.
Diagnóstico
Propuestas
Mitigación del riesgo
• En términos generales se puede decir que se tienen identificadas las acciones y obras requeridas para mitigar riesgos y se han adelantado algunas (pocas frente a las necesarias). Sin embargo, se evidencia una insuficiencia técnica, lo que trae consigo diagnósticos deficientes y problemas
en la contratación, diseño y ejecución de las obras. Se reconoce que en
algunos casos las obras de mitigación corresponden a medidas paliativas,
no atacan las causas de los problemas y generan una percepción de falsa
seguridad.
• Aunque se gestionan recursos por diferentes vías, la magnitud de los problemas y los costos asociados a las soluciones hacen que estos sean insuficientes. En la región se espera más apoyo a este tipo de iniciativas desde
el nivel central.
• En algunos casos se cuenta con la solidaridad de la comunidad (se reconoce la importancia de su participación en la realización de acciones y obras
de mitigación). La vinculación de los sectores productivos y de otros actores (tercer sector, ¿ONG?) a la gestión del riesgo es insuficiente. Hace falta
una mayor integración institucional para realizar intervenciones con impacto regional.
• Capacitar al personal de las administraciones y/o fortalecer las instituciones mediante contratos de prestación de servicios, de manera tal que puedan abordar técnicamente la realización de obras de mitigación.
• Recurrir al diseño de soluciones integrales.
• Elaborar lineamientos técnicos (términos de referencia) para el diseño y
ejecución de obras de mitigación.
• Sensibilizar a los actores locales y regionales y gestionar recursos con
entidades privadas.
• Optimizar el uso de recursos trabajando con las comunidades.
• Comprometer más recursos (otras fuentes) para la realización de obras de
mitigación.
• Realizar (ajustar o actualizar) estudios que permitan adelantar acciones
concretas de mitigación.
• Realizar convenios CREPAD - municipios - CAR para adelantar obras de
mitigación. Hacerlo prioritariamente en instalaciones críticas.
• Aunque algunos municipios adelantan trabajos conjuntos con las CAR, los
recursos disponibles para la realización de obras de mitigación son insuficientes; algunos municipios se encuentran intervenidos por la Ley 550.
• Falta continuidad en los planes y programas de gestión del riesgo entre las
administraciones.
• La socialización sobre acciones y obras de mitigación es insuficiente.
Prevención del riesgo
• En general no hay una cultura de prevención.
• Hacer cumplir a las instituciones sus funciones.
• Se reconoce la importancia de la institucionalidad relacionada con el tema:
la existencia de los CREPAD, los CLOPAD y el alcance regional de las CAR.
• Revisar y aplicar los POT y hacer cumplir las normas relacionadas con el
uso del suelo, de manera tal que no se permitan asentamientos en las
zonas de riesgo. Incluso se proponen sanciones por parte del DNP a los
municipios que incumplan lo establecido en los POT.
• Se reconoce la importancia de contar con los POT y las normas que derivan de ellos; esto permite avanzar hacia el desarrollo de la prevención y a
la formulación de proyectos concretos de prevención.
• Sin embargo, varias instituciones aclaran que muchos de esos proyectos
no han sido incluidos a los Planes de Desarrollo y POT, ya que en estos el
tema del riesgo y particularmente el de prevención, se incorpora débilmente.
• Se hace manifiesta una baja capacidad de los municipios para planificar,
contratar y ejecutar acciones de prevención.
• Gestionar y destinar recursos a estudios base para el ordenamiento y la
prevención.
• Incorporar los proyectos de prevención formulados a los Planes de Desarrollo y a los POT.
• Solicitar ayudas y capacitar a la comunidad en gestión del riesgo mediante
procesos continuos y estructurados.
• Se realizan algunas acciones de reubicación de población en zonas de alto
riesgo, pero las invasiones son recurrentes, el control sobre la ocupación
de dichas áreas es deficiente y los instrumentos normativos no se aplican
debidamente.
• Aunque se ha avanzado en procesos de comunicación y capacitación en
torno a la prevención de riesgos, se reconoce que los procesos de socialización de información y conocimiento son insuficientes.
47
Diagnóstico
Propuestas
Preparación para emergencias y desastres
• Aunque en algunos pocos municipios las entidades operativas son muy
débiles o inexistentes, en general se cuenta con cuerpos de socorro y
asistencia experimentados. Estos tienen con personal especializado y capacitado y han reclutado voluntarios profesionales. Sin embargo faltan recursos para fortalecer los CLOPAD y equipar los organismos operativos y
brindar apoyo logístico y técnico frente a emergencias.
• Elaborar los PLEC faltantes y fortalecer, actualizar y socializar periódicamente los existentes.
• Se cuenta con los PLEC en un número importante de municipios, aunque
algunos de ellos están desactualizados y muchos no han sido debidamente socializados con las comunidades. En ciertos casos incluso se cuenta
con planes departamentales de emergencias. No obstante, varios municipios no tienen la capacidad para contratar, planear (diseñar) o ejecutar los
planes de emergencia.
• Fortalecer los CLOPAD con más recursos.
• Capacitar y preparar a las comunidades, particularmente a los líderes de
las mismas, en lo relativo a la atención de emergencias.
• Gestionar recursos para realizar simulacros.
• Efectuar convenios con los municipios vecinos para brindar apoyo en emergencias.
• Como fortaleza se tiene que se conocen los puntos críticos que generan usualmente emergencias y estas se dan en gran medida relacionadas con la ola
invernal, que se presenta en períodos conocidos. Sin embargo, los censos de
población vulnerable están desactualizados (en general podría afirmarse esto
para prácticamente todo el país, dada la dinámica de desplazamiento de poblaciones marginadas que suelen ubicarse en zonas de alto riesgo).
• Los municipios grandes cuentan con mayor capacidad logística y operativa para el manejo de emergencias, lo que eventualmente podría significar
una posibilidad de apoyo a municipios pequeños.
• Se ha hecho un esfuerzo importante por capacitar a los organismos operativos y a las comunidades en atención de emergencias, aunque en este
último caso la capacitación ha sido insuficiente.
Financiamiento de la gestión del riesgo
• Se reconoce que existen diferentes fuentes de financiación a las que recurrir;
algunos municipios de hecho realizan gestión de recursos en los niveles departamental y nacional. Entre las fuentes potenciales se incluyen los recursos
propios (recursos que podrían reorientarse hacia la gestión del riesgo).
• Se plantean diferentes opciones de cofinanciación de acciones de gestión
del riesgo como: aportes de las comunidades en mano de obra, recursos
de otras entidades, empresas privadas.
• En general los municipios cuentan con un rubro de prevención y atención
de desastres y algunos con un fondo para invertir en acciones en el tema.
Sin embargo, algunos municipios no han incluido el tema en los planes de
desarrollo, por lo que la inversión en el mismo es nula. Además, varios
municipios se encuentran intervenidos por la Ley 550 y se consideran
poco viables financieramente.
• Aunar esfuerzos de las diferentes entidades y actores para financiar acciones de gestión del riesgo.
• Apropiar los recursos necesarios para atender al menos las acciones de
alta prioridad en el tema. Reglamentar el funcionamiento de los fondos y
establecer por ley un rubro destinado específicamente para la gestión del
riesgo en todos los municipios, de manera tal que se cuente con un aporte
continuo de recursos para el tema.
• La mayoría de los municipios no cuentan con un fondo especial ni con
recursos suficientes para financiar la gestión del riesgo. Se anota que otras
iniciativas (proyectos) con mayor apoyo político compiten por los recursos
de los proyectos de gestión del riesgo.
• La mayoría de los municipios no cuentan con un fondo especial ni con
recursos suficientes para financiar la gestión del riesgo. Se anota que otras
iniciativas (proyectos) con mayor apoyo político compiten por los recursos
con los proyectos de gestión del riesgo.
Transferencia del riesgo
• Aunque se reconoce un gran potencial en el desarrollo del tema, sólo algunos municipios han comenzado a asegurar su infraestructura. Pero en general no se ha desarrollado una política sobre aseguramiento de bienes o
infraestructura ni se cuenta con instrumentos técnicos ni jurídicos para
hacerlo y en muchos de los municipios no se está haciendo nada al respecto. A esto se suma la deficiencia de recursos en los municipios que
haría difícil avanzar en el aseguramiento de infraestructura pública.
• No existe una cultura de transferencia del riesgo, ni se ha intentado promoverla a nivel público ni privado.
48
• Analizar la idea y desarrollar proyectos tendientes a asegurar los bienes del
municipio y las líneas vitales y discutir su viabilidad.
• Promover una cultura de aseguramiento al menos en las entidades públicas.
Seguimiento y control de la gestión del riesgo
• Aunque se hace referencia al hecho de que por norma las entidades técnicas de los CLOPAD deben hacer seguimiento y control a la gestión del
riesgo y que existe un potencial en la articulación interinstitucional para el
efecto, en general se acepta que la responsabilidad frente al tema está
dispersa y mal definida. Hasta ahora se ha dado un seguimiento incipiente
por parte de entidades regionales y nacionales, pero a nivel municipal es
pobre sin el acompañamiento debido de las entidades de control a la gestión (en el caso de Palmira la Personería ha realizado seguimiento a la GR
en el último gobierno) y se subestima su importancia.
• No existen los recursos suficientes para realizar el control y seguimiento
de la gestión del riesgo.
• Sensibilizar y acompañar a las comunidades para el mantenimiento de obras.
• Garantizar la permanencia de los coordinadores que conocen del tema.
• Socializar con los tomadores de decisiones el conocimiento relativo a la
gestión del riesgo.
Se anota que durante los talleres se hizo evidente una cierta confusión entre
seguimiento y control de la gestión del riesgo con el seguimiento y control del
riesgo, lo que en realidad corresponde a monitoreo e intervención (preventiva o
correctiva) del mismo.
• Están por construirse los instrumentos para hacer seguimiento y control a
la gestión del riesgo, por lo que se presenta la oportunidad de una implementación adecuada de indicadores.
• No hay continuidad en proyectos por cambios de los funcionarios; en un
caso en el que el coordinador del CLOPAD ha permanecido dos administraciones, se confirma que ha sido posible dar mayor continuidad y seguimiento a los proyectos de Gestión del Riesgo.
• No hay compromiso de las administraciones con el tema.
49
Anexo 2
Principales normas que atañen
a las responsabilidades del nivel local
en cuanto a la gestión del riesgo (selección)
Decreto - Ley 919 de 1989.
Organiza el Sistema de
Prevención y Atención de
Desastres
Por el cual se establece la obligatoriedad de
trabajar en prevención de riesgos naturales y
tecnológicos, especialmente en disposiciones
relacionadas con el ordenamiento urbano, las
zonas de alto riesgo y los asentamientos humanos y se crea el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, determinando las
responsabilidades, estructura organizativa, mecanismos de coordinación e instrumentos de
planificación y financiación del Sistema a escalas nacional, regional y local.
Se incluye además el componente de prevención de desastres en los planes de desarrollo
de las entidades territoriales y se define el papel de las Corporaciones Autónomas Regionales en asesorar y colaborar con las entidades
territoriales para los efectos de que trata el artículo 6, mediante la elaboración de inventarios y análisis de zonas de alto riesgo y el diseño de mecanismos de solución.
El decreto-ley establece las siguientes responsabilidades para los municipios:
• Efectuar estudios e investigaciones históricos sobre la ocurrencia de desastres, de
acuerdo con las pautas trazadas por la Oficina Nacional para la Atención de Desastres.
• Adelantar estudios sobre amenazas, análisis
de condiciones de vulnerabilidad y de evaluación de riesgos, con el apoyo de otras
entidades públicas y con la orientación y coordinación de la Oficina Nacional para la
Atención de Desastres.
• Suministrar información a la opinión y a las
comunidades y personas interesadas, y coordinar y manejar los sistemas de alarma y alerta,
50
•
•
•
•
•
•
•
de acuerdo con las reglas fijadas por la Oficina
Nacional para la Atención de Desastres.
Realizar, promover y coordinar programas de
capacitación, educación e información pública, con participación de la comunidad, con
la orientación y coordinación de la Oficina
Nacional para la Atención de Desastres.
Asumir la dirección y coordinación de todas las actividades necesarias para atender
una situación de desastre local declarada, con
la colaboración de las entidades públicas y
privadas que deban participar, de acuerdo
con las pautas trazadas por la Oficina Nacional para la Atención de Desastres.
Ejecutar los planes de contingencia y de
orientación para la atención inmediata de
desastres que hayan sido aprobados por el
Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres, con la coordinación y con
el apoyo de la Oficina Nacional para la Atención de Desastres.
Ejecutar los planes sobre prevención de riesgos aprobados por el Comité Nacional para
la Atención y Prevención de Desastres.
Procurar la inclusión de la dimensión de prevención de riesgos en los planes de desarrollo regional de que trata la Ley 76 de 1985,
en los planes y programas de desarrollo municipal, así como de las disposiciones sobre
ordenamiento urbano, zonas de riesgo y
asentamientos humanos que se hayan previsto en los planes de contingencia, de orientación para la atención inmediata de desastres y en los planes preventivos de los órdenes nacional, regional o local.
Identificar los recursos institucionales, administrativos, financieros y jurídicos, públicos
y privados, relacionados con la prevención
y atención de desastres.
Atender las situaciones de desastre local, incluidas las fases de rehabilitación, recupera-
ción y los componentes de prevención en
los procesos de desarrollo.
Decreto 93 de 1998
Por el cual se adopta el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), que
define los objetivos, principios, estrategias y
programas de la política nacional. Los tres objetivos básicos de la política son:
• Reducción de riesgos y prevención de
desastres.
• Respuesta efectiva en caso de desastres.
• Recuperación rápida de zonas afectadas.
Estos objetivos se alcanzan a través de cuatro
estrategias:
• El conocimiento sobre los riesgos (naturales y antrópicos).
• La incorporación en la planificación de la
prevención de desastres y reducción de riesgos.
• El fortalecimiento del desarrollo institucional.
• La socialización de la prevención y la mitigación de desastres.
Ley 09 de 1989
Por la cual se definió la responsabilidad de las
autoridades municipales de reforma urbana en
cuanto a la seguridad de los habitantes de las
zonas urbanas ante los peligros naturales, estableciendo:
• La obligatoriedad de los municipios con la
asistencia de las oficinas de planeación, de
levantar y mantener actualizado el inventario de las zonas que presenten altos riesgos
para la localización de asentamientos humanos (inundación, deslizamiento).
• La obligatoriedad de adelantar programas de
reubicación de los habitantes, o proceder a
desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas.
Ley 02 de 1991
Por la cual se modifica la Ley de Reforma Urbana, estableciendo que los municipios deben no
sólo levantar sino tener actualizados los inventarios de las zonas que presenten altos riesgos
para la localización de asentamientos humanos,
y que los alcaldes contarán con la colaboración
de las entidades pertenecientes al Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres,
para desarrollar las operaciones necesarias para
eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas.
Ley 152 de 1994
Por medio de la cual se establecen los procedimientos y mecanismos para la elaboración,
aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación
y control de los planes de desarrollo tanto de
la Nación y de las entidades territoriales como
de los organismos públicos de todo orden. Incluye en materia de planificación la ratificación
de la sustentabilidad ambiental como principio de actuación de las autoridades de planeación, enunciado en la Ley 99/93, y la necesidad
de los planes de ordenamiento para los municipios.
Ley 388 de 1997
de Ordenamiento Territorial
Sus objetivos en cuanto al riesgo son:
• El establecimiento de los mecanismos que
permitan al municipio, en ejercicio de su
autonomía, entre otros, la prevención de
asentamientos humanos en zonas de alto
riesgo.
• Garantizar que la utilización del suelo por
parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer
efectivos el derecho constitucional a la vivienda, así como la protección del medio
ambiente y la prevención de desastres.
• Función pública del urbanismo: Mejorar la
seguridad de los asentamientos humanos
ante los riesgos naturales.
• Acción urbanística: Determinar las zonas no
urbanizables que presenten riesgos para localización de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que de otra forma presenten condiciones insalubres para la vivienda.
• Localizar las áreas críticas de recuperación
y control para la prevención de desastres,
así como las áreas con fines de conservación
y recuperación paisajística.
• Armonía con el plan de desarrollo del municipio. El plan de ordenamiento territorial
define a largo y mediano plazos un modelo
51
de ocupación del territorio municipal y
distrital, señalando su estructura básica y las
acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente
mientras no sea modificado o sustituido. En
tal sentido, en la formulación de programas
y proyectos de los planes de desarrollo de
los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.
Decreto 4002 de 2004
Por el cual se establece que teniendo en cuenta razones de excepción de interés público, o
de fuerza mayor o caso fortuito, el alcalde mu-
52
nicipal o distrital podrá iniciar el proceso de
revisión del plan. Entre estas algunas están: La
declaratoria de desastre o calamidad pública y los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y vulnerabilidad que justifiquen la recalificación de áreas
de riesgo no mitigable y otras condiciones de
restricción diferentes a las inicialmente adoptadas en el POT.
Decreto 1600 de 2005
Reglamenta la expedición de licencias de urbanismo y construcción con posterioridad a la
declaración de situación de desastre o calamidad pública.
53
Debe buscarse la asesoría de entidades técnico-científicas relacionadas con el tema para la formulación de términos de referencia.
En el caso de líneas vitales los estudios deben coordinarse con
las empresas prestadoras de servicios y en el segundo caso
con las entidades del sector encargado de las edificaciones;
los estudios deben ser orientados preferentemente por asociaciones u organizaciones reconocidas de ingenieros.
Estos estudios deben incorporar en lo posible los diferentes
factores sociales de vulnerabilidad y no solamente factores estructurales o físicos. Se espera una orientación nacional en ese
sentido.
Investigación aplicada a fenómenos potencialmente peligrosos.
Estudios de vulnerabilidad en líneas vitales y edificaciones indispensables.
Investigación aplicada en vulnerabilidad.
Evaluación de riesgos
Mejoramiento del conocimiento sobre las condiciones
de vulnerabilidad
Incluye tanto sistemas de monitoreo de alta tecnología como
sistemas comunitarios de alarma. En el primer caso es conveniente hacer convenios con instancias técnico-científicas encargadas del tema en concreto (DPAD, IDEAM, INGEOMINAS,
CAR, Universidades y observatorios especializados); en el segundo se requiere de un alto grado de compromiso de la comunidad.
Instalación y operación de sistemas de
monitoreo y alertas tempranas.
Evaluación y zonificación de
amenazas
X
X
Se reconstruyen a partir de fuentes bibliográficas (prensa), a
partir de evidencias físicas (investigaciones científicas) y del
conocimiento de las comunidades.
Requisito para la incorporación del tema en los POT. Es una
acción que requiere de idoneidad técnica dadas sus implicaciones jurídicas. Los términos de referencia para su realización deben ser validados por las CAR. Ver la Guía Metodológica
para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial del MAVDT.
Cuantificar y describir el número de viviendas ubicadas en las
zonas declaradas en el POT como de riesgo (en sus distintas
categorías).
Zonificación de riesgo para fines de planificación.
Inventario de viviendas en riesgo.
X
Prevención
Inventarios de desastres históricos.
Componente 1: Conocimiento y monitoreo del riesgo
Alcance/descripción
Acción
Componente
/ subcomponente
Acción
Mitigación
X
X
X
X
X
X
Tipo
No física
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Concreta
Física
X
X
X
X
Local (municipal)
Área de
intervención
Anexo 3
Matriz comentada de proyectos e iniciativas en gestión local del riesgo
X
X
X
Regional
Reducción del riesgo existente.
Planificación de acciones de
mitigación a niveles de riesgo aceptables.
Sistema integrado de información en riesgos
Componente
/ subcomponente
La elaboración de los escenarios de riesgo, los escenarios deseables y los de intervención, es instrumento de planificación
que permite la reconstrucción y resignificación del conocimiento
con la participación de las comunidades. Las pérdidas potenciales son uno de los argumentos más fuertes a favor de la
gestión del riesgo.
Estos sistemas deben ser compatibles con los desarrollados a
niveles nacional y regional, por lo que es preciso atender requerimientos en cuanto a los términos de referencia por parte
de las instancias de estos niveles (MAVDT, DNP, DPAD).
Evaluación del nivel de pérdidas directas e indirectas probables y generación
de escenarios.
Diseño e implementación de sistemas integrados de información sobre riesgos.
X
X
Incluye, a manera de ejemplo:
• Defensa contra las inundaciones
• Estabilización de laderas
• Manejo de aguas superficiales
• Obras de protección y conservación de suelos
• Irrigación, drenaje y recuperación de tierras
Otros.
Las intervenciones de este tipo deben ser planteadas como
acciones de gestión transformadora del riesgo, incorporando
elementos de desarrollo social y económico a los proyectos.
El éxito de la gestión local del riesgo depende en gran medida
del grado de compromiso de los grupos sociales frente a los
distintos tipos de intervención, y este depende directamente
del nivel de información pública ofrecida.
Reubicación de infraestructura física y
social en riesgo no mitigable.
Información pública para la reducción del
riesgo.
Frente a cada tipo de riesgo es preciso establecer prioridades
de intervención y consignarlas en planes específicos. Debe tenerse en cuenta la afectación probable de población, infraestructura, ambiente, restricciones que impone la no mitigación
al desarrollo futuro, entre otros criterios de priorización.
Desarrollo de planes detallados para la
mitigación de riesgos específicos.
X
Prevención
Implementación de obras para la reducción del riesgo mitigable.
Aunque algunos riesgos son técnicamente mitigables, implican costos muy elevados. Se debe establecer una relación entre el beneficio y el costo para optar por una alternativa dada
de mitigación.
Evaluación de la factibilidad de la mitigación de riesgos.
Gestión correctiva
Componente 2: Gestión correctiva y gestión prospectiva del riesgo
Alcance/descripción
Acción
Acción
Mitigación
X
X
X
X
X
X
X
Física
X
X
X
No física
X
X
X
Tipo
Concreta
X
X
X
X
X
X
X
Área de
intervención
X
X
X
X
Local (municipal)
54
X
X
X
Regional
55
Prevención de riesgos factibles
Incorporación del riesgo en la
planificación.
Componente
/ subcomponente
X
X
X
X
Este diagnóstico y las herramientas normativas que de él deriven se
constituyen en la base para una eficaz gestión prospectiva del riesgo. En cualquiera de los casos es recomendable involucrar a los
grupos sociales en su desarrollo.
Las áreas que no permiten usos relacionados con la vivienda o
el comercio (actividades que implican la construcción de edificaciones) deben orientarse hacia un uso eficiente, reconocido
por la comunidad y negociado con ella (como por ejemplo parques deportivos, jardines botánicos, reservas, etc.) de manera
tal que ésta se comprometa a prevenir, junto con las autoridades, la ocupación para otros fines.
Aunque estas acciones no están orientadas exclusivamente a
la gestión del riesgo sí aportan significativamente a la misma.
Existen recursos de cofinanciación para este tipo de iniciativas
(CAR).
Identificación, zonificación y reglamentación de áreas potencialmente ocupables.
Implementación de obras de protección
para prevenir la ocupación de áreas susceptibles.
Conservación de microcuencas y protección de fuentes que abastecen el acueducto.
X
X
X
X
Formulación de planes, programas y proyectos para la reducción de riesgos.
Tal como se plantea en este documento, se busca que estas
acciones se articulen en el esquema de un Plan de Gestión
Local del Riesgo.
Aunque se espera que este tipo de intervención se defina en
una norma, mientras eso sucede los municipios deben propiciar la inclusión de la gestión del riesgo en este tipo de estudios.
Incorporación de la mitigación y prevención en los estudios de impacto y los
PMA.
X
X
Estos instrumentos deben ser conocidos y entendidos en su
significado y alcance tanto por los tomadores de decisiones y
sus equipos asesores como por los líderes y representantes de
las comunidades.
Promoción de reglamentos de uso del
suelo y ordenamiento territorial con fines preventivos.
X
Física
X
X
X
X
Es posible y recomendable remitirse a la experiencia en este
campo desarrollada por otros municipios, particularmente Bogotá, Manizales, Medellín, Cali o Pereira, entre otros. Ver la Guía
Metodológica para la Incorporación de la Prevención y la Reducción de Riesgos en los Procesos de Ordenamiento Territorial del MAVDT.
Gestión prospectiva del riesgo
Incorporación de la gestión del riesgo como elemento articulador en programas y proyectos integrales de desarrollo.
Alcance/descripción
Prevención
Diseño de instrumentos metodológicos y
legales para la consideración del riesgo
como determinante en la toma de decisiones.
Gestión del riesgo transformadora.
Acción
Mitigación
Acción
Tipo
No física
X
X
X
X
X
X
Concreta
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Local (municipal)
Área de
intervención
X
Regional
Es preciso contar con el apoyo comunitario en todas las fases
de la gestión del riesgo, ya que estos actores intervienen activamente tanto en el origen como en las posibles soluciones a
situaciones de riesgo. Su incorporación es requisito para el éxito
en este tipo de acciones.
Además de tópicos generales, las comunidades deben ser capacitadas en temas particulares que las conviertan en actores
de la gestión del riesgo.
Esto incluye su participación en la formulación de planes, ejecución de obras de mitigación, monitoreo del riesgo (alertas
tempranas) y en el seguimiento a la gestión.
Incorporación de la temática de gestión
de riesgos en los programas de desarrollo comunitario.
Capacitación a comunidades en gestión
del riesgo.
Incorporación de las comunidades o grupos sociales organizados en las acciones de gestión del riesgo.
Coordinación de acciones con
las comunidades y grupos
sociales.
Además de un desarrollo normativo necesario, la institucionalidad del país debe avanzar también en la consolidación de
una cultura de la gestión del riesgo que asuma la incorporación del tema en los diferentes instrumentos de diagnóstico y
reglamentación del uso del territorio y de sus recursos.
Incorporación de la información sobre
riesgos en los diagnósticos y perfiles
ambientales desarrollados para los Planes de Desarrollo, POT, PLEC y para el
mismo PGLR.
X
X
X
X
Componente 3: Fortalecimiento de las organizaciones para la gestión del riesgo
Implementación de acciones de control
social de las áreas liberadas
Implementación de obras de protección
ambiental para prevenir la nueva ocupación.
Zonificación y reglamentación de áreas
liberadas para evitar su ocupación no
sostenible.
X
Estos dos tipos de actividad son fundamentales para sentar las
bases de una cultura de gestión del riesgo. En el caso de la
incorporación al currículo escolar, se puede consultar la experiencia de Bogotá.
Incorporación de la gestión del riesgo en
el currículo escolar.
Aquí se aplica algo que ya se había mencionado: en términos
de la zonificación y reglamentación es necesario incorporar a
los grupos sociales en la identificación y definición de zonas y
en la posterior reglamentación, teniendo en cuenta los posibles usos alternativos del territorio en cuestión, que deben ser
significativos para la comunidad.
X
También en este caso es posible negociar con otras entidades
encargadas del tema ambiental para cofinanciar actividades.
Adecuación de áreas urbanas y rurales
en zonas de alto riesgo.
Información pública para la prevención
del riesgo.
X
Alcance/descripción
Prevención
Acción
Coordinación de acciones entre el SINA, SNP y SNPAD
Acciones para evitar el riesgo
en áreas liberadas.
Componente
/ subcomponente
Acción
Mitigación
X
X
X
X
X
Física
X
X
X
X
Tipo
No física
X
X
X
X
X
X
Concreta
X
X
X
X
X
X
Área de
intervención
X
X
X
Local (municipal)
56
X
X
Regional
57
Incluye oficina, equipos de cómputo, comunicaciones, papelería, vehículo, etc., que le permitan una intervención oportuna.
Dotación.
X
X
Mitigación
X
X
X
X
X
X
X
X
Física
Tipo
Organización para la atención de emergencias y desastres.
Capacidad de planificación y coordinación.
Capacidad operativa.
Capacidad logística.
Comunicaciones.
Desarrollo e implementación de protocolos generales de intervención.
Diseño y puesta en marcha de planes de
contingencia por eventos.
Desarrollo y puesta en marcha de protocolos particulares de intervención.
Promoción y desarrollo de planes de contingencia de infraestructura y líneas vitales.
Formulación de sistemas de evaluación de
daños (seguridad de estructuras civiles)
Formulación del Plan Estratégico de Emergencias.
Formulación de los Planes de
Contingencia.
Acciones a desarrollar de acuerdo con lo planteado en la metodología PLEC: análisis de riesgos, organización institucional,
inventario de recursos, formulación estratégica y programática, diseño de instrumentos; metas y alcances, presupuesto.
Ver el documento Diseño de la Estrategia de Implementación
del Plan Local de Emergencia y Contingencias y las guías metodológicas para la formulación de los PLEC, de la Dirección
General de Prevención y Atención de Desastres.
Este diagnóstico parte de las evaluaciones de riesgo realizadas para todo el plan de gestión. Se busca analizar las capacidades reales de atención con las que cuenta el municipio y en
consecuencia formular las acciones tendientes a desarrollar
las necesarias o a adquirir la dotación requerida. Es preciso
revisar las posibilidades de cooperación con otros municipios
y con el departamento frente a eventuales emergencias y desastres.
Plan Local de Emergencia
X
X
Componente 4: Preparación para la atención de emergencias y desastres: Plan Local de Emergencia y Contingencias
Debe procurarse el posicionamiento político del CLOPAD y su
coordinación con el del gabinete del alcalde y garantizar la
participación de las diferentes instancias en el mismo. Igualmente debe garantizarse la idoneidad de sus miembros, desarrollando un programa sistemático de capacitación.
Fortalecimiento técnico y político del
CLOPAD.
Diagnóstico de la capacidad
de intervención frente a emergencias.
Fortalecimiento del Comité
Local de Prevención y Atención de Desastres.
X
X
Incorporación del sector privado en las
acciones de gestión del riesgo.
Tal como ocurre con los grupos sociales y comunidades concretas, los actores privados tienen que ver con mucha frecuencia
con procesos de desarrollo con altos impactos en términos de
riesgo, por lo que su incorporación a los esfuerzos del estado y
de las comunidades es indispensable.
X
Incorporación de la temática de la gestión del riesgo en los planes de desarrollo económico y estratégico del sector privado.
Coordinación de acciones de
gestión del riesgo con el sector privado.
Alcance/descripción
Prevención
Capacitación a privados en gestión del
riesgo.
Acción
Componente
/ subcomponente
Acción
No física
X
X
X
X
X
X
Concreta
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Local (municipal)
Área de
intervención
Regional
Negociación colectiva de las pólizas.
Aseguramiento de infraestructura pública (esencial o estratégica en primera instancia)
Aseguramiento de bienes públicos.
Desarrollo de instrumentos fiscales o de otro tipo que motiven
a los particulares a asegurar sus bienes contra eventuales desastres (Ej.: reducción en impuesto predial).
Diseño de incentivos al aseguramiento
privado.
Entre las opciones que se plantean tenemos: mecanismos de
control interno; convenios con otras instituciones (DPAD, contralorías para hacer seguimiento a la inversión; CAR para hacer seguimiento técnico); además de los definidos en los sistemas nacionales de control.
Se plantea la posibilidad de incorporar a las Personerías en el
proceso, así como a veedores de las comunidades.
Deben diseñarse mecanismos de información pública que permitan a los interesados hacer seguimiento a las acciones de
gestión del riesgo (transparencia), y habilitarse canales de comunicación que permitan atender quejas y reclamos al respecto.
Elaboración de indicadores para el seguimiento y control de la gestión local
del riesgo.
Mecanismos institucionales.
Mecanismos comunitarios.
Mecanismos informales.
Definición de mecanismos de
seguimiento y control.
Los indicadores desarrollados a nivel municipal deben incorporar los que se plantean a nivel nacional.
Componente 6: Seguimiento y Control de la Gestión del Riesgo
Se busca generar conciencia sobre las ventajas de asegurar
los bienes frente a eventuales desastres.
Desarrollo de campañas de promoción
del aseguramiento.
Aseguramiento de redes de servicios
públicos.
Desarrollo de instrumentos de
seguimiento y control.
Promoción de la cultura de
aseguramiento en el sector
privado.
Estas políticas deben desarrollarse preferentemente en los niveles nacional y regional e implican negociaciones con el sector privado de las aseguradoras.
Promoción de políticas públicas para el
desarrollo del mercado de seguros.
Prevención
X
Componente 5: Transferencia del riesgo a través del mercado de seguros
Incorporación de instrumentos de política.
Alcance /descripción
Acción
Componente
/ subcomponente
Acción
Mitigación
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Tipo
No física
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Concreta
X
X
X
X
X
X
X
Área de
intervención
X
X
X
X
X
Local (municipal)
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X
X
Regional
Física
59
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