Regionalización en México

LA REGIONALIZACIÃ N EN MÃ XICO
INTRODUCCIÃ N
La organización del Estado, en relación con su territorio adquiere diversas modalidades, que van desde la
formada por la naturaleza presente en el mismo, y por tanto geográfica, la que se presenta por la división
polÃ−tica, o la conformación económica. En México en el ámbito polÃ−tico la historia ha determinado
una división del territorio basado en la conformación de estados federados, con un territorio determinado, la
facultad de ejercer un gobierno y una población, asÃ− como la facultad de planear el desarrollo de esta
última, situación plasmada en el ArtÃ−culo 115 de la Constitución PolÃ−tica de los Estados Unidos
Mexicanos; mientras que al interior de los estados, ha sido el municipio la principal división del territorio
como elemento de confinación de población y de poder local, establecido esto en el ArtÃ−culo 115 de la
Constitución, olÃ−tica de los Estados Unidos Mexicanos, proveyendo a esa entidad de facultades para
planear y ordenar su desarrollo.
La conformación de estados y municipios, mediante el ámbito legal, ha generado intersticios entre ambos
elementos de poder, con el gobierno federado, debido a la falta de precisión de los ámbitos de trabajo,
sobre todo al considerar que entre los estados existen elementos comunes, que por una continuidad
geográfica constituyen lo que denominamos regiones, situación que se reitera entre los municipios. El
desarrollo nacional de México ha presentado una serie de desigualdades a través de su historia, mismas
que se han acentuado en los últimos años profundizando las diferencias económicas entre los mexicanos
de las diversas regiones del territorio.
Un factor clave que se da en la desigualdad regional se encuentra en la actual legislación que sobre la
materia existe: la falta de especificidad en la formulación de la planeación regional, hace que ninguno de
los tres órdenes de gobierno, el federado, el estatal y el municipal, logren incidir en la región. La
federación manifiesta solamente polÃ−ticas sectoriales; el estado no genera planeación regional o es
deficiente, y el municipio no está facultado para la formulación de planes regionales, al ser él mismo
parte de una región.
El presente estudio busca analizar, primeramente, desde un recuento histórico, y posteriormente, desde la
revisión de las leyes actuales, el vacÃ−o existente de una planeación regional, ante la circunstancia de la
falta de especificidad para su formulación. En la primera parte, se relatan parte de los acontecimientos
históricos que han formado la actual división polÃ−tica, como parte de una forma de hacer gobierno,
además de definir el concepto de región y su fundamento teórico. En la segunda parte, se describen las
diversas leyes e instituciones avocadas a la planeación regional, de acuerdo con los diferentes instrumentos
legales existentes, y los avances y retrocesos que se han presentado en la materia con base a ese esquema
jurÃ−dico. De esta forma, se trata de sustentar la tesis de que el federalismo actual y su legislación requieren
de reformas reglamentarias en materia de planeación, que permitan la coordinación institucional y entre los
tres poderes.
La constitución polÃ−tica de los Estados Unidos Mexicanos reconoce en su artÃ−culo 115 la autonomÃ−a
municipal en relación con la planeación del desarrollo regional. Sin embargo, esta autonomÃ−a es relativa
ante la distribución de facultades que la tendencia centralista de gobierno del sistema federal impone a los
Estados y, sobretodo, a los municipios, en relación con la materia medioambiental.
Estas premisas nos permiten formularnos las siguientes preguntas:
¿Cuál es el marco jurÃ−dico que rige la relación de la planeación regional del medio ambiente por los
diferentes ordenes de gobierno?, ¿Cuáles son las facultades que dicho marco jurÃ−dico en la materia les
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otorgan a los diferentes niveles de gobierno?, ¿Cuál es el grado de autonomÃ−a del municipio en relación
con la planeación del medio ambiente de acuerdo con el marco jurÃ−dico actual?
Reconocer la configuración del municipio actual como un ente ineficiente e inoperante ante las demandas
sociales, estriba en reconocer la herencia del sistema centralista practicado en diversas etapas de nuestra
historia nacional, conformando una base de prácticas de gestión y administración centralizada de las
polÃ−ticas gubernamentales.
El objetivo de la presente investigación, realizado como parte de la materia de Legislación Urbana, durante
el tercer cuatrimestre de la MaestrÃ−a en Planeamiento Urbano Regional, es analizar la regulación
jurÃ−dica en relación con el medio ambiente, que se da tanto en el nivel federal como en el nivel estatal,
incluyendo las disposiciones internas de los gobiernos municipales. Lo anterior, con el propósito de realizar
propuestas en relación con su marco jurÃ−dico destinadas a generar una mejor interacción entre la
planeación municipal y el medio ambiente.
• EL ARTÃ CULO 115 CONSTITUCIONAL
MARCO HISTÃ RICO.
Evolución histórica del municipio
El elemento administrativo del Municipio será introducido a nuestro paÃ−s por los españoles durante la
conquista, fundándose por Hernán Cortés el primer Ayuntamiento en la Villa Rica de la Vera Cruz, el 22
de abril de 1519. El modelo español de municipio se fusionará con el modelo de gobierno autóctono del
calpulli, proveniente del imperio azteca; siendo ambos establecidos para generar una división territorial. En
su inicio “era considerado como ente geográfico y de dominio público, que se utilizó para acceder a un
sistema fuertemente centralizado” (Barrón, 2007:16). Posteriormente con la búsqueda de una
centralización de las decisiones del colectivo social, el poder polÃ−tico lo volverá en un elemento de
control administrativo, que dará pauta a la cohesión del Reino de la Nueva España.
Pero es con la Constitución de Cádiz, que iniciará la evolución jurÃ−dica y polÃ−tica del Municipio. A
partir de aquÃ−, la historia del municipio estará marcada por ser el último elemento del esquema vertical
de gobierno.
Con la independencia nacional, se establecerÃ−an dos sistemas de pensamiento para conformar el proyecto de
nación, que posteriormente conllevarÃ−an profundas consecuencias en la formulación posterior de la
constitución del Estado Mexicano: “En el sigo XVII encontramos un México escindido por las pugnas
entre liberales y conservadores, donde los primeros eligieron el camino del Federalismo descentralizador
como forma de gobierno por excelencia, en oposición al Centralismo conservadurista arraigado en la
tradición de las monarquÃ−as europeas” (IILSEN, 2003:11).
Sin embargo, la debilidad del sistema mexicano tras la Reforma, conducirá a la dictadura porfirista, donde la
situación centralista de poder y de decisión se exacerbará y donde el municipio quedará totalmente
restringido, ante el establecimiento de un sistema administrativo de partidos, distritos y prefecturas con mayor
superioridad a éste.
Lo anterior dará pauta durante la revolución de 1910 a la búsqueda de un Municipio libre, como lo
señala Hernández (Barrón, 2007:17) “El repunte del Federalismo inicia por la demanda de libertad
municipal, de sufragio efectivo y voto directo, para fundirse en un movimiento nacional que exige un nuevo y
renovado pacto federal, base de la revolución de 1910-1917”.
La formulación del ArtÃ−culo 115 Constitucional
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Con la Constitución de 1917, se inscribirá el ArtÃ−culo 115 donde se establece al Municipio como base de
la división territorial y de la organización polÃ−tica y administrativa de los estados, con personalidad
jurÃ−dica y libre administración de su hacienda.
Posteriormente, en la búsqueda de una modernización polÃ−tica y consolidación de las instituciones, el
ArtÃ−culo 115 Constitucional “ha sufrido tantos cambios como el presidente en turno ha considerado
necesarios y no como demanda de sus pobladores” (Barrón, 2007:18). Pero aquÃ− es importante señalar la
pugna entre centralización y descentralización, subyacente en dichas modificaciones: “El punto aquÃ− es
que, la descentralización, ha sido impulsada en el aspecto formal, pero no se ha tenido el cuidado de revisar
su forma operativa y funcional” (IILSE, 2003:12).
MARCO TEÃ RICO
El concepto de Centralización
El desarrollo de los municipios en México está relacionado con el término centralización, como
problema fundamental y fundacional, por lo tanto es conveniente su definición. à sta la señalaremos a
partir de la proposición de Bobbio respecto de los conceptos contrarios de centralización y
descentralización (IILSE, 2003:45):
“La centralización y la descentralización en general (y en consecuencia también la centralización y la
descentralización administrativas) no son instituciones jurÃ−dicas unÃ−vocas, sino fórmulas que contienen
principios y tendencias, modos de ser de un aparato polÃ−tico o administrativo. Son, por lo tanto, directivas
de organización en sentido amplio, no conceptos inmediatamente operativos”.
En esta definición es importante destacar los modos de ser en relación con el poder polÃ−tico o un aparato
administrativo, ya sea estatal o no, y que estos van variando de acuerdo con el cambio en las estructura
sociales, que suscitan el cambio en las estructuras administrativas, con la redistribución de las tareas y las
funciones, que permitan una adecuación a la nueva realidad, con contenido y operatividad. Es decir, se sitúa
en un determinado ambiente social y una época determinada, por lo que sus caracterÃ−sticas son, entonces,
variables de acuerdo con esta situacionalidad.
Lo anterior, da pauta a establecer algunos principios generales en relación con su presencia en el desarrollo
municipal (IILSE, 2003:47):
• La centralización es un proceso histórico presente en los diferentes ámbitos de la sociedad
(polÃ−tica, economÃ−a, cultura), en contraposición con la descentralización.
• Como solución a los desequilibrios generados por la centralización en determinados momentos
históricos, como remedio para revertilos, se presenta en la normatividad jurÃ−dica nacional a lo
largo de los años, una constante lucha por posicionar la descentralización,.
• Con la búsqueda de la modernización del Estado Mexicano, la descentralización en el ámbito
gubernamental, en especial en las áreas de gestión y administración pública, las relaciones entre
los poderes de gobierno y la concepción del Estado, son ahora prioridad en la agenda polÃ−tica.
El concepto de Municipio
La definición del concepto de Municipio es importante para lograr su valoración analÃ−tica. Sin embargo,
dado los diferentes enfoques teóricos que se presentan en la búsqueda de explicarlo, esto representa un
ejercicio complejo. A continuación se presentan varias definiciones, de otras tantas disciplinas, relacionadas
por el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República y por otras fuentes, haciendo
énfasis en los elementos comunes de las mismas:
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• Definiciones etimológicas: Desde sus raÃ−ces etimológicas, la palabra Municipio se entiende de
diversas maneras. Barrón (2007:15) precisa que “la palabra Municipio proviene del latÃ−n Manus
que se refiere a las tareas u obligaciones, y de Capere que significa hacerse cargo de algo; la suma de
ambos vocablos da lugar al término municipio, que aludÃ−a a las ciudades en donde los
ciudadanos tomaban las cargas patrimoniales y personales y atendÃ−an los servicios locales”. Otra
definición más la señalan RamÃ−rez y otros (2007:241), manifestando que “la palabra municipio
es de origen romano, del latÃ−n «municipium» con raÃ−ces en munis=carga y civitas=ciudad (el
trabajo de la ciudad)”. Ochoa (IILSE,2003:47) señala una que pareciere más adecuada a nuestro
estudio: “Municipio viene del latÃ−n municipium y significa el desempeño de una función que se
asume por sÃ− propia y se complementa como institución”.
• Definiciones sociológicas: GarcÃ−a Castillo (IILSE,2003:47-48) entiende el Municipio como “una
institución propia del desarrollo y evolución cultural de las sociedades, y de la asociación de
elementos afines entre los intereses de una determinada comunidad”, mientras que Calcáneo
(IILSE,2003:48) lo conceptúa como “una unidad alrededor de la cual se crean las formas arcaicas
del Estado y se basa en la familia como una organización social”.
• Definición JurÃ−dica: El municipio, de acuerdo con el punto de vista constitucional, se encuentra
integrado por tres elementos, Población, Territorio y Gobierno. Camacho (IILSE,2003:48) precisa
que:
“Puede inferirse que el Municipio se constituye por localidades que integran los domicilios de las familias
asentadas sobre un territorio jurÃ−dicamente delimitado; se les reconoce el derecho de elegir un gobierno
propio, representativo y popular y también reconocido por el Estado, con base en su organización
polÃ−tica y administrativa. Esta definición integra el elemento geográfico como el aspecto mà s
importante para establecer la jurisdicción de las autoridades propias de este orden de gobierno”.
• Definición administrativa: Se establece al Municipio, de acuerdo con la administración pública,
como “un organismo descentralizado que ejerce programas y acciones polÃ−ticas tendientes a
satisfacer necesidades concretas de los individuos avecindados en su territorio” (IILSE,2003:48).
• Definición polÃ−tica: à sta la proporciona la Carta Magna, que puede resumirse como “un órgano
de gobierno consagrado en el artÃ−culo 115 constitucional, el cual es la base de la división
territorial y de la organización polÃ−tico-administrativa de las localidades que lo integran, asÃ−
como de los Estados y la Federación” (IILSE,2003:48).
Las anteriores definiciones pueden resumirse en la establecida por el Glosario de Administración Municipal
(IILSE,2003:48):
• Definición moderna del Municipio Mexicano:
“El Municipio es la entidad polÃ−tica organizada comunalmente como base de la división territorial y la
organización polÃ−tica de los estados de la federación en su régimen interior, por tanto, el Municipio es
la agrupación social fundamental en que el paÃ−s se estructura territorialmente para su división polÃ−tica,
según lo establecido en el artÃ−culo 115 constitucional. Es aquella comunidad territorial de carácter
público con personalidad jurÃ−dica propia y, por ende, con capacidad polÃ−tica y administrativa, como
realidad múltiple, jurÃ−dica, social, territorial y económica, es también una institución básica en la
vida nacional, es el primer nivel de gobierno y el más cercano a la población” (IILSE,2003:48).
Clasificación del Municipio.
Para la finalidad de nuestro trabajo en el área de la planeación, es importante reconocer la clasificación de
los municipios que establece el Instituto de Investigaciones Legislativas del Senado de la República
(2003:49), ante la complejidad que los mismos presentan en lo social y lo económico:
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• Municipio Metropolitano: Es aquél cuya importancia radica en el asentamiento de comercios,
industria y servicios de alcance regional, que presentan una conurbación con grandes municipios
urbanos con megaciudades y cuentan con una población mayor a los 700,000 habitantes.
• Municipio Urbano: Es aquel con gran presencia de industria altamente desarrollada, con medianas y
pequeñas empresas como proveedoras de servicios. Presentan una gran concentración poblacional,
pero también una migración alta, por lo que su población varÃ−a entre los 150,000 y los
600,000 habitantes.
• Municipio Semiurbano: Es aquel que cuenta con actividades productivas en transición de lo rural a
lo urbano, predominando la actividad primaria, presentando carencias de infraestructura urbana y de
equipamiento para proporcionar la totalidad de los servicios públicos. Presentan localidades con una
población que oscila entre los 10,000 y los 15,000 habitantes.
• Municipio Rural: Es aquel que se caracteriza por mantener actividades desarrolladas en el sector
primario, con carencia de la infraestructura y el equipamiento para la dotación de servicios
públicos. Presenta un alto grado de dispersión poblacional, con un alto grado de migración hacia
las ciudades y los municipios de las otras categorÃ−as. Presenta localidades con menos de 5,000
habitantes.
• LA REGIÃ N Y LA REGIONALIZACIÃ N
LA REGIÃ N COMO CONCEPTO
La región es estudiada, como objeto-sujeto de estudio por la Ciencia Regional, entendida ésta como una
“ciencia hÃ−brida” (Miguel, 2004), que para su estudio involucra los conocimientos de otras ciencias
reconocidas como la GeografÃ−a, la EconomÃ−a, la SociologÃ−a, la DemografÃ−a y la EcologÃ−a.
Diagrama 1: Ciencias que apoyan a la Ciencia Regional.
Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economÃ−a y desarrollo, p.2
Su objeto de estudio, la región, puede definirse desde diversas materias de acuerdo con el enfoque del que se
esté hablando: económico, sociológico, geográfico, histórico, cultural, económico. Aunque de
manera simplista, como lo señala Miguel (2004:39), la región se define como una “«parte del espacio»,
y más concretamente, ésta puede considerarse el espacio delimitado artificialmente (por sus relaciones
económicas, sociales, étnicas, etcétera), y/o naturalmente (por su clima, flora y fauna, suelos,
etcétera)”.
El concepto de región es manejado en base a dos enfoques básicos: primero, el determinista, en que “la
región son las porciones del espacio del «mundo natural» que contiene las «cosas», en las cuales se
ubican los objetos que van a ser descritos” (Miguel, 2004:44), y el segundo es el sistémico, en el cual “la
región deriva de la interacción de aspectos económicos, culturales, ambientales, polÃ−ticos y sociales con
el espacio natural, y cada región a la vez que comparte aspectos comunes, posee especificidades únicas”
(Miguel, 2004:44). Los conceptos que de estos enfoques se derivan se resumen el Diagrama 2.
Diagrama 2: Los conceptos de Región.
Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economÃ−a y desarrollo, p.46
Los conceptos clásicos de región.
Estos conceptos parten de diversas elaboraciones teóricas que conciben a la región como (Miguel,
2004:47-48):
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• La región homogénea puede caracterizarse como una unidad territorial definida mediante un factor
único ya sea social, fÃ−sico, climatológico o polÃ−tico. Este concepto parte teóricamente de la región
económica o productiva, que considera que el crecimiento de la región dependerá en general de su
capacidad productiva, y en particular de sus posibilidades de exportación.
• La región polarizada o nodal, basada en la caracterización regional de la TeorÃ−a del Lugar Central, se
refiere a unidades definidas a partir de la interdependencia funcional y de la densidad de flujos entre sus
elementos, es decir, entre una centralidad y sus áreas satélite, por lo que al ser cambiante y dinámico,
sus lÃ−mites sean muy precisos.
• La región plan, programa, jurÃ−dico-polÃ−tica o administrativa, definida en base a intereses y objetivos
especÃ−ficos de Ã−ndole administrativo y de polÃ−tica, buscando alcanzar la máxima eficiencia en la
puesta en marcha de programas y estrategias públicas.
• La región natural o geográfica, definida básicamente a partir de criterios geográficos.
Los conceptos sistémicos o complejos de región.
Estos conceptos pretenden destacar la interacción del ser humano con su entorno ecológico-social,
destacando los siguientes (Miguel, 2004:48-52):
• La región mixta que combina los conceptos ortodoxos (región homogénea, nodal o plan) para realizar
un solo análisis.
• La región integral, holÃ−stica o compleja, se refiere a la interrelación estrecha entre entidades distintas
que pueden concebirse de manera separada, en porciones del territorio geográfico, que se vuelve escenario
ecológico en donde se ubican aspectos y relaciones sociales.
• La región histórica en la que cada sociedad a lo largo de la historia configura de manera particular su
espacio, como producto de las relaciones sociales u de los patrones de dominación imperantes en las
etapas sucesivas de su desarrollo, aludiéndose al concepto de “formación social”.
• La región como unidad de acumulación descrita por los diversos procesos económicos en un territorio
geográfico determinado, que le dan autonomÃ−a respecto a otras unidades semejantes o superiores.
• La región étnica, que se basa en la identidad social (todo aquello con carácter único, que permanece
y es invariable) asentada en un territorio.
La delimitación práctica de la región.
Después de la revisión de los diversos criterios señalados anteriormente para formular el concepto de
región, podemos observar que con relación a la delimitación de la misma no existen criterios
concluyentes, esto es recalcado por Rionda (2008:43) quien señala “Con ello, queda claro que la región es
un concepto instrumental. Es un elemento que sirve como unidad de análisis de datos que, según su
distribución territorial e intensidad en cuanto georeferencia, mide el grado de los problemas por áreas
geográficas comparadas”. Por tal razón, la delimitación práctica casi siempre obedece al criterio del
investigador. A continuación presentamos las delimitaciones más comunes de la región (Miguel,
2004:53):
Diagrama 3: La delimitación práctica de la Región.
Fuente: MIGUEL, Andrés E. (2004), Ciencia regional. Principios de economÃ−a y desarrollo, p.53
MARCO TEÃ RICO
Diversas escuelas han determinado otros tantos enfoques en relación con el concepto de región, como lo
expresa Miguel (2004:42) y que pueden resumirse a manera de diagrama como se muestra en el diagrama 4.
Esto ha dado a diversas teorÃ−as que se presentan en torno al desarrollo territorial y regional, las cuales son
resumidas por Dietert (2007) de la siguiente manera:
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• TeorÃ−a de Localización Agraria (J.H. Von Thünen, 1820): Tiene como supuesto un espacio
isotrópico, con condiciones homogéneas de población, recursos y capacidad de demanda, en estado
aislado. Von Thünen reconoció que el hombre busca en el entorno inmediato resolver sus necesidades
económicas, reduciendo al mÃ−nimo sus desplazamientos. Estableció para tal caso como factor de
localización la Renta de Ubicación, señalando que a mayor distancia desde el centro productor (la
granja) al mercado (el pueblo) hay mayor costo de transporte, con lo que se disminuye la renta de
ubicación.
• TeorÃ−a de Localización Industrial (Alfred Weber, 1909): Presenta dos supuestos, primero, que hay dos
tipos de recursos, ubicuos (se encuentran en cualquier parte, como el agua) y localizados (que solo se
encuentran en un punto determinado); segundo, los recursos se ubican en un punto y los mercados en otro
punto. Presenta como factores de localización: la distancia a los recursos naturales, la distancia a los
mercados, los costos de la mano de obra y, las economÃ−as de aglomeración. Weber establece que la
industria se establecerá ahÃ− donde los costos sean más baratos, considerando los costos de transporte,
costos de mano de obra, y la disminución en los costos de producción por economÃ−as de
aglomeración.
• TeorÃ−as de Lugares Centrales y Ejes de Desarrollo (Walter Christaller, 1933; y Alfred Lösch, 1939):
Presentan como supuesto, un territorio isotrópico. Su planteamiento formula una teorÃ−a de localización
urbana, de distribución y jerarquización de asentamientos urbanos llamados lugares centrales: centros
mayor, mediano, menor, subcentro. La jerarquÃ−a de los mismos está en función de la capacidad de
esos centros de proveer determinados productos o servicios: hay un centro mayor capaz de proveer todos
los servicios básicos y no básicos; a su alrededor hay centros medianos que proveen todos los servicios
básicos y algunos servicios no básicos; los centros menores proveen sólo algunos servicios básicos y
pocos no básicos. La instalación de una empresa es un centro para proveer determinados servicios
depende de su equilibrio de costos e ingresos, dados por el precio del producto y los costos de transporte.
Estos por economÃ−as de aglomeración favorecen un gran centro mayor, y condiciona la instalación de
nuevas empresas en centros medianos (o menores) de manera tal que la población alejada no esté
dispuesta a trasladarse al centro mayor por el alto costo del transporte.
• TeorÃ−as Neoclásicas (Solow, 1956; y Swan, 1956): Se basa en dos supuestos, rendimientos constantes a
escala, y rendimientos marginales decrecientes. En su planteamiento, establece que como hay rendimientos
marginales decrecientes, cada una unidad será menos productiva que la anterior, por lo que en el largo
plazo las tasas por cápita se igualan y el crecimiento tienden a cero. Esto implica que en el largo plazo las
fuerzas del mercado hacen tender a los paÃ−ses, y a sus regiones, a igualar los niveles de crecimiento y de
desarrollo. De aquÃ− que sólo una mejora tecnológica puede volver a hacer crecer la tasa. Como las
fuerzas del mercado automáticamente actúan automáticamente tendiendo a maximizar el beneficio e
igualar en el largo plazo el crecimiento, entonces no son necesarias las polÃ−ticas intervencionistas para el
desarrollo. Por ello, ésta es una teorÃ−a de crecimiento económico, no de desarrollo.
• TeorÃ−as Centro-Periferia y de Dependencia (CEPAL 1960): Establece como planteamiento que el nivel
de desarrollo que alcanza una región depende del lugar que ella ocupa en un sistema de naturaleza
jerarquizada y de relaciones asimétricas, en el que a escala mundial habrÃ−an paÃ−ses centrales
dominantes (desarrollados) y paÃ−ses periféricos (subdesarrollados); mientras que a nivel regional, las
relaciones desiguales de dominación entre regiones de un mismo paÃ−s generan las diferencias en los
niveles de de desarrollo alcanzados, creándose un colonialismo interno,
• TeorÃ−a de la Causación Circular Acumulativa (Kaldor, Myrdal, 1957): Presenta como planteamiento
que a partir de una aglomeración inicial en una región, el mercado se expande circularmente, producto de
las economÃ−as de escala y las mejoras tecnológicas que atraen y concentran más y nuevos recursos;
mientras que en la regiones. Se concluye que el sistema socio-económico no se mueve hacia ningún
equilibrio automático (como suponen los neoclásicos), sino que se aleja de él, se expande (desarrolla)
o se rezaga. Por tal razón, ésta es una teorÃ−a keynesiana, perteneciente a las teorÃ−as del desarrollo
desigual.
• TeorÃ−a de Polos de Desarrollo (Perroux, 1955; Boudeville, 1968): Establece que un Centro Estimulante
ejerce inducción y atracción sobre actividades y áreas económicas dominadas. Reconoce procesos de
acumulación y localización. Las industrias dinámicas (llamadas Industrias Propulsoras por Perroux) y
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los proyectos exitosos tienden a la aglomeración en un área geográfica produciendo efectos de
difusión hacia su entorno inmediato, no hacia el conjunto de la economÃ−a. AsÃ− se eleva el producto, el
ingreso y la tecnologÃ−a. La Polarización es la complementariedad técnica y la proximidad fÃ−sica,
que origina la triple accesibilidad (técnica, geográfica y humana), con las consiguientes facilidades de
contacto, disminución de costos de transporte, y la proximidad entre personas y sus relaciones.
• TeorÃ−a de las Etapas de Crecimiento (Fischer 1939, Young 1928): Esta teorÃ−a presupone que el
desarrollo tiene fases, donde las regiones comienzan con un estadio de subdesarrollo, y en un proceso
acumulativo, pueden transitar desde una economÃ−a concentrada en el sector primario, después hacia
una fase industrial y finalmente hacia una economÃ−a concentrada en el sector terciario. Para esta teorÃ−a
el subdesarrollo es simplemente la permanencia en el estadio inicial.
• TeorÃ−a del Crecimiento Endógeno (Ruttan 1992, Lucas 1989, Kaldor 1957, Stiglitz 1977): Supone
rendimientos crecientes a escala y competencia imperfecta. No hay convergencia automática, es una
teorÃ−a keynesiana. Señala que se deben adoptar polÃ−ticas activas para inducir el desarrollo
considerando que éste depende de cinco variables endógenas: capital fÃ−sico, capital humano,
tecnologÃ−a, conocimiento, polÃ−ticas macroeconómicas.
• TeorÃ−a de la Acumulación (Especialización) Flexible (Piore, Sabel y otros, 1984): Agotado el modelo
de desarrollo industrial basado en la producción en serie, el desarrollo depende de las condiciones internas
y dinámicas de la región. Lo principal para competir ya no es el precio de productos homogéneos, sino
la innovación y el diseño para productos diferenciados. La clave es la producción flexible, donde lo
flexible es: el diseño del producto, el sistema productivo, el tamaño de la empresa, la organización del
trabajo, las relaciones entre las empresas (competencia-cooperación).
Diagrama 4: La conceptualización de Región por las diversas escuelas.
Fuente: Ciencia regional. Principios de economÃ−a y desarrollo, pp.42-43; y DIETERT R., Kart (2007),
Enfoques teóricos y estrategias para el desarrollo regional. Desde las teorÃ−as de localización agraria hasta
la planificación regional.
• LA NORMATIVIDAD QUE LIGA EL ARTÃ CULO 115 CONSTITUCIONAL Y LA
PLANEACIÃ N REGIONAL: OMISIONES.
Para conocer la situación de la planeación regional se estableció el estudio de los instrumentos legales,
institucionales y de planeación que se presentan en los tres niveles de gobierno, como se establece a
continuación:
ÔMBITO FEDERAL
ArtÃ−culo 115 Constitucional
La planeación del desarrollo regional es facultada a la Federación y los estados con la participación
compartida de los municipios, en el ArtÃ−culo 115 Constitucional en sus párrafos V y VI, más cuando
exista continuidad demográfica entre estados.
Ley de Asentamientos Humanos
Por su parte la Ley de Asentamientos Humanos refuerza lo anterior en su artÃ−culo 2 define el desarrollo
regional, y en su artÃ−culo 7 establece las atribuciones de la Federación, a través de la SecretarÃ−a de
Desarrollo Social, en materia de planeación del desarrollo regional, destacando la vigilancia de las acciones
y obras, y la formulación de recomendaciones para el cumplimiento de la polÃ−tica nacional de
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de los convenios suscritos; sin embargo, en su
artÃ−culo 12 donde se establecen los instrumentos para la regulación del ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos, y sin embargo, no se encuentra los programas o planes de desarrollo regional.
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Ley de Planeación
En la Ley de Planeación se encontró una falta de actualización donde en el artÃ−culo 11 todavÃ−a se
menciona a la SecretarÃ−a de Programación y Presupuesto, en artÃ−culo 14 se señala como atribuciones
de la SecretarÃ−a de Hacienda y Crédito Público el proyectar y coordinar la planeación regional,
asimismo, se establece en el artÃ−culo 25 que los planes regionales se referirán a las regiones prioritarias o
estratégicas, asentándose que son aquellas que rebasan los lÃ−mites estatales.
Ley General de Desarrollo Social
En el caso de la Ley General de Desarrollo Social, en ésta se establecen los lineamientos para el desarrollo
social, especialmente el desarrollo regional equilibrado, pero se observa que es una ley con un alto grado de
carácter sectorial y con falta de integración al resto de las leyes.
Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social
En el Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social se establece que el Programa Nacional de
Desarrollo Social deberá contar con un diagnóstico nacional con referencia al desarrollo regional,
entre otros aspectos (ArtÃ−culo 12).
Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente establece en su Sección II el
ordenamiento ecológico del territorio, presenta mayor sensibilidad a la formulación de las regiones, de la
formulación de planes regionales, la concordancia con los diferentes ordenes de gobierno y el Sistema
Nacional de Planeación Democrática (ArtÃ−culos 19 y 20).
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Por su parte la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que a la SecretarÃ−a de
Desarrollo Social le corresponde proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos
estatales y municipales, la planeación regional (ArtÃ−culo 32).
Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 se establece la prioridad del tema del Desarrollo Regional
Integral (2.9), la diferenciación de los programas del Gobierno Federal por regiones (Estrategia 5.2), la
acción coordinada de los tres órdenes de Gobierno (Estrategia 3.2), la autonomÃ−a del gobierno municipal
(Estrategia 2.4).
Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
El Plan Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 se establece la estrategia para el trabajo en el ámbito
regional (objetivo 3), más sin embargo, no se da una regionalización de trabajo ni una microregional.
Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Desarrollo Social
Respecto al Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Desarrollo Social se observa la existencia de una
SubsecretarÃ−a de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio, misma que cuenta con tres unidades de
Microrregiones, Desarrollo Regional y Planeación y Relaciones Internacionales. En especÃ−fico a esta
SubsecretarÃ−a le corresponde establecer las polÃ−ticas de ordenamiento del territorio y el desarrollo social
(ArtÃ−culo 8). En este Reglamento se establece como órgano administrativo desconcentrado a la Comisión
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Nacional de Fomento a la Vivienda (ArtÃ−culo 38), misma que establecerá la polÃ−tica general de vivienda
y realizar el Programa Sectorial de Vivienda.
Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Medio Ambiente y Recursos Naturales
En el Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Medio Ambiente y Recursos Naturales se establece la
presencia de cuatro órganos desconcentrados (ArtÃ−culo 2) la Comisión Nacional del Agua, el Instituto
Nacional de EcologÃ−a, la ProcuradurÃ−a Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional de
Ôreas Protegidas. Al Instituto le corresponde la formulación de los estudios de ordenamiento ecológico
del territorio y la regulación ambiental del desarrollo urbano (ArtÃ−culo 110), Por su parte la Dirección
General de PolÃ−tica Ambiental e Integración Regional y Sectorial la formulación de los programas de
ordenamiento ecológico general del territorio a nivel federal y apoya en la formulación de los planes de
ordenamiento ecológico regionales y locales (ArtÃ−culo 22).
COMENTARIOS
Al analizar la documentación del Gobierno Federal en torno a la cuestión regional, se observa una amplia
mención de la misma; sin embargo, queda exenta su definición conceptual y práctica a través de una
regionalización evidente para todos los actores involucrados, lo que permitirÃ−a un consenso en lo relativo a
su empleo como medio único de trabajo. En este caso siendo la responsable del desarrollo regional y urbano,
la SecretarÃ−a de Desarrollo Social, a la fecha no cuenta con el Programa Nacional de Desarrollo Regional y
Urbano 2007-2012, por lo cual el Senado de la República promovió un exhorto para su publicación a la
brevedad, en febrero del 2009. Por su parte la SecretarÃ−a de Medio Ambiente y Recursos Naturales es la que
establece con mayor claridad polÃ−ticas de orden regional, aunque en el ámbito natural del territorio.
ÔMBITO ESTATAL
Constitución PolÃ−tica para el Estado de Guanajuato
La Constitución PolÃ−tica para el Estado de Guanajuato establece la obligatoriedad de participar con los
municipios en el desarrollo de los planes de desarrollo regional (ArtÃ−culo 14 y 117).
Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado y los Municipios de Guanajuato
La Ley de Desarrollo Social y Humano para el Estado y los Municipios de Guanajuato establecen que las
polÃ−ticas públicas deberán contener entre otras vertientes el desarrollo regional y microregional
(ArtÃ−culo 11) y orientar el gasto social al desarrollo equilibrado de estos (ArtÃ−culo 17).
Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Guanajuato
En su caso la Ley de Desarrollo Urbano para el Estado de Guanajuato, que no establece un responsable de
Ã−ndole secretarial, presenta la definición de desarrollo regional (ArtÃ−culo 3), la posibilidad de establecer
mecanismos de planeación regional entre el Estado y los Municipios (ArtÃ−culo 43) y señala que el Plan
de Estatal de Ordenamiento Territorial deberá contar con la información mÃ−nima para establecer los
Programas Regionales y Subregionales de desarrollo urbano (ArtÃ−culo 47), existiendo una contradicción
en esto pues no existen definidos como instrumentos los planes regionales de ordenamiento regional.
Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato
La Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato establece los fundamentos para hacer congruente para
la Planeación Regional (ArtÃ−culo 2) a través de los Consejos Regionales (ArtÃ−culos 19 a 22),
establece como instrumentos los programas regionales, y se indica que se deberá realizar un programa por
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cada región del estado con la participación de los municipios correspondientes (ArtÃ−culo 31).
Reglamento de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato
El Reglamento de la Ley de Planeación para el Estado de Guanajuato establece los municipios que
componen cada una de las regiones del estado (ArtÃ−culo 26), identifica lo que son los Programas Regionales
(CapÃ−tulo Tercero).
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato
En la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para el Estado de Guanajuato se establece que el Gobernador
contará con una unidad de planeación e inversión estratégica a la que corresponderá ejercer las
atribuciones en materia de planeación y evaluación del desarrollo, asÃ− como de inversión estratégica,
y generar las polÃ−ticas de población en el estado (ArtÃ−culo 5).
Ley de Vivienda para el Estado de Guanajuato
Respecto a la Ley de Vivienda para el Estado de Guanajuato se establece que las polÃ−ticas estatales de
vivienda se orientarán a asegurar la congruencia con los planes de ordenamiento territorial y ecológico y de
desarrollo regional (ArtÃ−culo 3) y establece que el Plan Estatal de Vivienda deberá prever el impacto en el
desarrollo regional (ArtÃ−culo 27).
Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato
La Ley para la Protección y Preservación del Ambiente del Estado de Guanajuato establece como
elementos competentes para aplicar la Ley al Ejecutivo del Estado, los Ayuntamientos, el Instituto de
EcologÃ−a del Estado y la ProcuradurÃ−a de Protección al Ambiente del Estado (ArtÃ−culo 5), donde al
primero le corresponde la formulación de los programas de ordenamiento ecológico estatal y regional
(ArtÃ−culo 6); asimismo, establece de manera indirecta lo qué es la región para el ordenamiento
ecológico estatal (ArtÃ−culo 21) y los niveles de actuación del mismo (ArtÃ−culo 19).
Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de Guanajuato
En el Ordenamiento Ecológico del Territorio del Estado de Guanajuato se establece la regionalización
ecológica del territorio del estado en 2 zonas, 4 provincias, 9 sistemas y 65 paisajes (ArtÃ−culo 6), con lo
que se establece el modelo de ordenamiento ecológico del territorio (ArtÃ−culo 8) y las polÃ−ticas para el
desarrollo sustentable: protección, conservación, aprovechamiento, restauración (ArtÃ−culo 9).
Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Desarrollo Social y Humano
En el Reglamento Interior de la SecretarÃ−a de Desarrollo Social y Humano se establece una
regionalización (I-Noreste, II-Norte, III-Centro Oeste, IV-Suroeste, V-Sur, VI-Centro Oeste) que atienden
otras tantas Direcciones (ArtÃ−culo 3), en el caso de la Coordinación del Sector Social, ésta tiene a su
cargo el desarrollo del Programa Sectorial Social y Humano; asimismo se faculta a la Dirección General de
Promoción y Gestión de Proyectos coordinar los procesos de desarrollo regional (ArtÃ−culos 42 y 43).
Reglamento Interior del Instituto de EcologÃ−a del Estado de Guanajuato
En el Reglamento Interior del Instituto de EcologÃ−a del Estado de Guanajuato se establece la facultad de la
Coordinación de Ordenamiento Ecológico y Programas Especiales para asesorar y apoyar en el desarrollo
de los estudios de ordenamiento ecológico regionales y municipales (ArtÃ−culo 33).
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Unidad de Planeación e Inversión Estratégica / Coordinación General de Programación y
Gestión de la Inversión Pública
En el Decreto Gubernativo Número 171 se establece la creación de la Unidad de Planeación e Inversión
Estratégica, como organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, teniendo como atribuciones el promover
y coordinar la elaboración, ejecución y evaluación de los programas regionales y sectoriales (ArtÃ−culo
2). Dicho organismo es reformado mediante el Decreto Gubernativo Número 34, donde se establece que
tendrá como atribuciones emitir los lineamientos para la formulación y preparación de proyectos de
ejecución estatal y regional, diseñar y coordinar el modelo de desarrollo regional (ArtÃ−culo 2), con lo
que se quita la atribución de intervenir en los programas regionales y sectoriales.
Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato
En el Decreto Gubernativo Número 33 se establece la creación del Instituto de Planeación del Estado de
Guanajuato, como organismo desconcentrado del Poder Ejecutivo, teniendo como atribuciones coadyuvar en
la actualización, seguimiento y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo (ArtÃ−culo 2).
Programa Sectorial Social y Humano Visión 2012
El Programa Sectorial Social y Humano Visión 2012 establece para su trabajo el uso de la regionalización
establecida por Instituto de Planeación del Estado de Guanajuato, de seis regiones.
Programa Estatal del Protección al Ambiente de Guanajuato Visión 2012
El Programa Estatal del Protección al Ambiente de Guanajuato Visión 2012 establece un diagnóstico
conjunto de las seis regiones que ha señalado el Programa de Desarrollo Social y Humano del Estado de
Guanajuato, que son las mismas que determina el Consejo de Planeación del Desarrollo del Estado de
Guanajuato, complementado con los criterios de regionalización por cuencas que establece el Programa
Estatal Hidráulico de Guanajuato que son trece (Punto 6.1.4.), mientras que en el Plan Estatal de
Ordenamiento Territorial se establecen tres áreas.
Plan de Gobierno 2006-2012
En el Plan de Gobierno 2006-2012 establece en el Plan Estratégico para la Comunidad Sustentable como
objetivo general el impulsar el desarrollo regional y como objetivo particular posicionar la planeación
regional como base de la polÃ−tica pública.
Plan de Desarrollo 2030
En el Plan de Desarrollo 2030 se establece la existencia de dos regiones hidrológicas: Lerma-Santiago y
Pánuco (p. 143), y aunque menciona una serie de regiones de división del Estado, no las define.
Plan Estatal de Ordenamiento Territorial de Guanajuato
En el Plan Estatal de Ordenamiento Territorial de Guanajuato se establece que Guanajuato pertenece a la
meso-región Centro-Occidente, división establecida por el Plan Nacional de Desarrollo 2000-2006; y
aunque menciona una serie de regiones de división del Estado, no las define.
COMENTARIOS
Al analizar la documentación del Gobierno Estatal en torno a la cuestión regional, se observa una amplia
mención de la misma; y una mayor definición del concepto que lo presentado en el ámbito federal,
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asimismo, la regionalización que se presenta en los diferentes elementos jurÃ−dicos e instrumentos no es
uniforme, por lo que la intencionalidad de establecer la planeación regional como polÃ−tica pública queda
truncada.
ÔMBITO MUNICIPAL
Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato
En la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Guanajuato, establece como atribución de los
Ayuntamientos el participar en la elaboración de los planes y proyectos de desarrollo regional, cuando los
elaboren la Federación o el Estado (ArtÃ−culo 69).
Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Silao, Guanajuato
El Reglamento Orgánico de la Administración Pública Municipal de Silao, Gto., establece que la
Dirección de Desarrollo Urbano tendrá la facultad de aplicar y hacer cumplir as disposiciones jurÃ−dicas
de la legislación federal, estatal y municipal en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano que
sean de competencia municipal (ArtÃ−culo 29); que la Dirección de EcologÃ−a tiene como facultad el
formular, conducir y evaluar la polÃ−tica ambiental del Municipio, asÃ− como ejecutar el Programa de
Protección al Ambiente (ArtÃ−culo 39); mientras que al Departamento de Planeación y Ordenamiento
Ecológico compete Presentar al Director de EcologÃ−a la propuesta del Plan de Ordenamiento Ecológico
del Municipio (ArtÃ−culo 95); y que el Instituto Municipal de Planeación Urbana de Silao, Gto., es parte de
la administración pública paramunicipal.
Reglamento de Planeación Municipal para el Municipio de Silao, Gto.
En el Reglamento de Planeación Municipal para el Municipio de Silao, Gto., se establece la institución del
Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto., para promover y actualizar el Plan de
Desarrollo Integral Municipal (ArtÃ−culo 12), mismo que junto con los programas para el desarrollo integral
podrán ser de tipo sectorial, regional, intermunicipal, microregional o especial (ArtÃ−culo 21).
Reglamento Interior del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto.
En el Reglamento Interior del Consejo de Planeación para el Desarrollo Municipal de Silao, Gto., se
establece la atribución del Presidente del Consejo para participar en el Comité de Planeación para el
Desarrollo del Estado de Guanajuato, planeando aquellos proyectos y acciones que contribuyan al Desarrollo
Municipal y tengan influencia a nivel regional (ArtÃ−culo 16).
COMENTARIOS
Al analizar la documentación del Gobierno Municipal en torno a la cuestión regional, se observa que dicho
concepto es mÃ−nimamente tratado, situación que destaca la falta de aceptación del mismo como un
elemento de planeación, en sus diferentes niveles.
CONCLUSIONES
LA PROBLEMÔTICA ENCONTRADA:
Derivado de la presente investigación se pueden concluir los siguientes puntos:
La conceptualización de la región es tratada de manera desigual en los diferentes niveles de gobierno,
teniendo su mayor formulación en el gobierno estatal, llegando a extremos mÃ−nimos en el caso del
13
gobierno municipal y el gobierno federal.
En el caso especÃ−fico de la regionalización, se observa la existencia de una lógica señorial, donde cada
institución busca generar soluciones con base en los intereses de la institución, y no en la lógica del
territorio, lo que origina una falta de coordinación que genera ineficiencia en los programas realizados.
En el caso del marco jurÃ−dico de la planeación regional, se observa la falta de un sustento legal que
legitime a los actores regionales y locales, asÃ− como la elaboración de los planes regionales, el liderazgo
único necesario para coordinar dicha planeación entre los diferentes sectores. AquÃ− es importante
señalar que las leyes de planeación federal y estatal señalan el empleo de los planes regionales, pero no
se establecen las obligatoriedades ni los mecanismos. Asimismo, el uso del municipio como base de la
división territorial de acuerdo con lo establecido en el ArtÃ−culo 115 Constitucional, impide la
formulación de las regiones de manera efectiva, pues de acuerdo con esto no puede existir una autoridad
intermedia entre el Municipio y el Estado. Asimismo, este artÃ−culo señala las funciones y los servicios
que proporciona, situación que en el ámbito regional se vuelve contradictoria como es el caso del servicio
de agua potable y el tratamiento y la disposición de las aguas tratadas, al pertenecer a un ámbito
supramunicipal.
22
REGIÃ N
(OBJETO-SUJETO
DE ESTUDIO)
ESTADÃ STICA
SOCIOLOGÃ A
ECOLOGÃ A
DEMOGRAFÃ A
ECONOMÃ A
GEOGRAFÃ A
CIENCIA
REGIONAL
INTEGRAL, HOLÃ STICA O COMPLEJA
ECOLÃ GICA O SUSTENTABLE
à TNICA
UNIDAD DE ACUMULACIÃ N
MIXTA
14
HISTÃ RICA
NATURAL O GEOGRÔFICA
PLAN, PROGRAMA
ADMINISTRATIVA O JURÃ DICO-POLÃ TICA
NODAL O POLARIZADA
TeorÃ−a del Lugar Central
HOMOGÃ NEA
TeorÃ−a de la región económica o productiva
VISIÃ N SISTÃ MICA
VISIÃ N REDUCCIONISTA
REGIÃ N
CONCEPTOS
ESCUELAS RECIENTES:
TeorÃ−a de la Complejidad:
(Espacio No Euclidiano)
ESCUELAS MODERNA Y POSMODERNA:
Espacio como red
(Espacio Euclidiano).
ESCUELAS KEYNESEIANA Y MARXISTA:
TeorÃ−a de los Polos:
Espacio contenedor
del poder o de
las relaciones
sociales
(Espacio Euclidiano).
ESCUELAS
15
CLÔSICA Y NEOCLÔSICA:
Espacio contenedor
de la ganancia
(Espacio Euclidiano).
REGIÃ N
5) Continentes:
Varios paÃ−ses
o regiones.
4) PaÃ−ses:
Múltiples regiones,
estados y municipios.
3) Super-región:
Dos o más
mega-regiones
2) Mega-región:
Dos o más
macro-regiones.
1) Macro-región:
Dos o más
regiones.
3) Nivel Local:
División de la
Microregión
(localidades
urbanas o rurales).
2) Microregión:
16
División de la
subregión.
1) Subregión:
División
inmediata
de la región.
Agrupamiento
División
REGIÃ N
(División y
agrupamiento)
17