Los efectos del impuesto a la gasolina en la distribución del ingreso

Gaceta de Economía
Año 16 , Número Especial, Tomo I
Los efectos del impuesto a la gasolina en la distribución del
ingreso
*
†
Thomas Sterner y Ana Laura Lozada
**
Sumario
Actualmente se reconoce que el mundo necesita de instrumentos de
política fuertes para enfrentar al cambio climático y otros efectos
ambientales ocasionados por el uso de combustibles en el transporte. Los
impuestos a los combustibles son instrumentos eficientes, pero por lo
general, se argumenta que no se pueden utilizar debido a un efecto
regresivo (afectan de manera desproporcionada a los que tienen menos
recursos). Este artículo estima los efectos en la distribución de ingreso del
uso de impuestos a los combustibles utilizando el índice Suits. Este
análisis muestra que el impuesto a la gasolina no es regresivo. El efecto
directo es ligeramente progresivo y, si se incluye el uso indirecto por
medio del transporte público, es más o menos neutral con respecto al
ingreso. Si el aumento en los ingresos por este impuesto se utilizara para
recortar impuestos, por ejemplo, en alimentos de la canasta básica,
entonces, el efecto total puede ser fácilmente progresivo si es que se desea.
Clasificación JEL: Q48, Q52, Q53
1. Introducción
El cambio climático finalmente se está aceptando como una prioridad
internacional. El dióxido de carbono se acumula en la atmósfera debido a que los
procesos naturales de fijación de carbono y absorción en los océanos y en la tierra
no son suficientes para contrarrestar los niveles de emisiones actuales. Estamos
tratando con una gran acumulación de contaminantes y consecuentemente
tenemos que reducir las emisiones de carbono de manera sustancial.
† Se aprecia la valiosa ayuda por Emanuel Carlsson en la investigación. Se agradece el apoyo
financiero de SIDA al Programa de Economía Ambiental de la Universidad de Gothenburg.
*Departamento de Economía. Universidad de Gothenburg. Suecia. [email protected]
**[email protected]
154
Gaceta de Economía
La Organización de las Naciones Unidas ha creado el Panel
Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC por sus siglas en inglés) como
uno de los esfuerzos más grandes en evaluaciones científicas que ha existido para
proveer un análisis que apoye e informe a la comunidad mundial en variados
aspectos para la toma de decisiones. El principal objetivo del protocolo de Kioto
es estabilizar las emisiones de los países industrializados. Este Protocolo fue
pensado como un compromiso diseñado para ser aceptado por todos los países y
que todos se incluyeran en el proceso. Sin embargo, Kioto no era aceptable para
todos. No obstante, parece que hoy somos testigos de un cambio dramático en
cuanto a la opinión mundial. Esto fue catalizado por el Reporte Stern [2006],
considerado como el primer gran reporte oficial que le dio al cambio climático un
lugar importante dentro de los problemas globales; el apoyo político por parte del
Reino Unido fue uno de los factores que atrajo la atención. El Reporte Stern
considera que los costos de no atender el problema del cambio climático son
mayores que los de atenderlo lo más pronto posible (no el 1% del futuro PIB sino
el rango del 10%). Como es de esperarse, esta propuesta se ha encontrado con una
fuerte oposición y aún hay analistas, particularmente en algunos países, que no
están de acuerdo con ella, pero se puede decir que el consenso general está
cambiando conforme más se descubre sobre el cambio climático.
2. El desafío climático
Existe gran variedad de documentación en cuestiones climáticas y, a pesar de los
desacuerdos en algunos asuntos, existe un alto grado de consenso en ciertos
1
temas. Este artículo no es el mejor lugar para aprender sobre la ciencia del clima ,
pero un par de hechos son particularmente importantes y vale la pena exponerlos.
En primer lugar, existe un aumento en el promedio de la temperatura global de
casi un grado durante el último siglo, ver Gráfica 1.
1
El IPCC es una buena fuente de esta información.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
155
Gráfica 1
Temperatura promedio global medida por termómetros
Fuente: NOAA.
En segundo lugar, hay un aumento sin precedentes en el contenido de
carbono en la atmósfera. Esto se muestra en la Gráfica 2. Aún considerando las
complejidades del ciclo global de carbono, en las que no podemos profundizar en
este trabajo, la Gráfica 2 muestra de manera persuasiva una serie de datos
importantes: (1) existe una conexión entre el contenido de carbono y el régimen
climático (las canalas de alrededor de 200 partículas por millón (ppm) coinciden
con las edades de hielo mientras que los picos corresponden a los periodos
interglaciares); (2) el rango natural de variabilidad para el último medio millón de
años (y de hecho más) es aproximadamente de 200 a 300 ppm y por lo tanto; (3)
el valor actual de más de 387 está fuera del rango. El contenido de carbono de la
atmósfera está también aumentando, y acelerándose (actualmente aumenta
aproximadamente 2 ppm por año), a pesar de la gran cantidad de información
disponible en los medios y de expresiones políticas de interés por abordar el tema.
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Año 16 , Número Especial, Tomo I
Gráfica 2
Contenido de carbono de la atmósfera estimada a partir del Vostok Ice core y los
valores actuales
Fuente: UNEP
Existe un debate considerable sobre cuál debe de ser el nivel en el cual el
contenido en carbono de la atmósfera debe estabilizarse. Incluso alcanzar
objetivos como 550 ppm (que es claramente muy alto comparado con la
experiencia del último medio millón de años) requerirá reducciones radicales en
las emisiones de carbono. Básicamente, esto significa que las emisiones deben ser
eliminadas gradualmente durante este siglo y reducidas a la mitad antes del 2050.
El reto es aun mayor ya que las cifras de población siguen creciendo y se espera
que la población aumente en aproximadamente dos tercios (de 6 a 10 mil millones
de personas) al mismo tiempo que el ingreso continúe aumentando globalmente,
particularmente en algunos países de Asia. Un objetivo de 550 ppm, junto con el
supuesto de que los chinos logren obtener una parte equitativa de las emisiones de
carbono mundiales (que es, por supuesto, algo lejano del caso actual), significaría
que las emisiones de China sólo pueden crecer como máximo un 50%. Lo anterior
sería sorprendente para un país donde la economía duplica su tamaño cada ocho o
nueve años. En 50 años el ingreso habrá aumentado cerca de 30 veces y, sin
embargo, ¿las emisiones de carbono tendrán que mantenerse en los niveles
actuales? Para lograr disociar de manera tan dramática el producto interno bruto
del consumo de combustibles fósiles, se requerirá una determinación considerable
y fuertes instrumentos de política.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
157
3. Políticas efectivas
Dado los objetivos drásticos de reducción de emisiones y los costos considerables
involucrados, es de suma importancia utilizar instrumentos de política eficientes.
Como se discute en Sterner [2002], los instrumentos de política más eficientes en
este caso son instrumentos basados en el mercado, como el impuesto al carbono.
Una parte importante de las emisiones proviene del sector transporte y las
políticas necesarias llevarían a subir el precio de los combustibles.
En particular en el caso de los combustibles del sector transporte, en cierta
forma ya se tiene un experimento natural pues, irónicamente, las políticas que se
han probado desde hace algún tiempo. Es un instrumento del que pocos
investigadores han escrito, pero que existe desde hace varias décadas y ha tenido
un efecto importante. Se le conoce como impuesto al combustible y, si no fuera
por la aplicación de estos impuestos en algunos países, el contenido atmosférico
de carbón sería hoy en día mucho más alto.
Los impuestos a los combustibles tal vez no fueron diseñados con propósitos
ambientales pero su efecto contribuye al medio ambiente. Se discute si existen o
no instrumentos económicos lo suficientemente poderosos pero no se percibe la
evidencia disponible: La experiencia de impuestos a combustibles en Europa,
Japón y algunos otros países, es una demostración a gran escala de qué tan
poderosos pueden ser los instrumentos económicos. Al ser una política importante
con grandes efectos, debemos de ser cuidadosos y no abandonarla, por ejemplo,
convirtiéndola en parte de un esquema mal diseñado para integrar el transporte en
el régimen europeo de comercio de derechos de carbono (ETS).
Sterner [2007] estudia la importancia de impuestos a los combustibles para la
reducción de emisiones con base en un trabajo anterior que se enfocó en las
1
elasticidades de precio e ingreso de demanda de combustible que muestra que la
elasticidad precio es un tanto alta pero sólo en el largo plazo: en el corto plazo es
normalmente inelástica, lo que tiene implicaciones importantes para las políticas.
Si Europa no hubiera seguido una política de impuestos altos sino una de
impuestos bajos como Estados Unidos, entonces la demanda por combustible
hubiera sido por lo menos el doble. La demanda hipotética por transporte en toda
la organización para la cooperación y desarrollo económico (OCDE) es calculada
1
Ver por ejemplo Goodwin et ál. [2004], Graham y Glaister [2002, 2004], Dahl y Sterner [1991a y
b], Sterner y Dahl [1992].
158
Gaceta de Economía
para varios escenarios de impuestos y los resultados muestran que los impuestos a
combustibles son el único instrumento poderoso implementado hasta la fecha
dentro de la política de cambio climático, aún este hecho no tiene la suficiente
atención en el debate.
Cuadro 1
Efectos en el uso de combustibles en toda la OCDE con
impuestos bajos o altos
Uso de
combustibles
(mill de toneladas)
Porcentaje
Real
Hipotético
Precios de
Reino
Unido
Hipotético
Precios de
Estados
Unidos
1,130
715
1,500
-36%
+30%
Suma de diesel y gasolina utilizados en Ktoneladas junto con cálculos
(basados en estimaciones individuales de cada país) para el total de
uso de combustible si los países han tenido precios que corresponden
a los más altos o más bajos del área de la OCDE respectivamente.
El Cuadro 1 está basado en Sterner [2007], muestra el efecto dramático de las
políticas de impuestos a combustibles en Europa. El total de emisiones globales
de carbono son de la orden de 6 a 7 giga toneladas. Difícilmente una de estas giga
toneladas viene del sector transporte de la OCDE. Este uso particular y fuente de
emisiones hubiera sido alrededor del 30% mayor en ausencia de impuestos a los
combustibles en Europa. Si todos los países de la OCDE, incluyendo de manera
notoria a Estados Unidos, hubieran tenido impuestos a los combustibles igual de
altos que en Europa, el total de emisiones de la OCDE hubiera sido en su lugar
como mínimo 30% menos.
4. El desafío político
Tenemos una necesidad urgente de una política e instrumentos de política
efectivos. Parecerían un buen complemento, pero desgraciadamente, la economía
política de los impuestos a los combustibles es bastante compleja como se discute
en Hammar et ál. [2005]. Aunque los economistas saben que los impuestos a
combustibles son un instrumento eficiente con costos relativamente bajos existe
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
159
un gran problema de resistencia. Esto se ha mostrado en varias ocasiones cuando
políticos estadounidenses o mexicanos han intentado aumentar (o como México
en 2007 logró incrementar) el impuesto a gasolinas. Parte de esta resistencia viene
de las partes afectadas que podrían perder con un impuesto al carbono. Dentro de
esta categoría podemos incluir a las industrias de petróleo de otros combustibles
fósiles, como las industrias que utilizan gran cantidad de energía o que hacen
productos que consumen mucha energía, como son autos poco eficientes en el uso
de gasolina. Las críticas más comunes o preocupaciones citadas en cuanto al
impuesto al carbono son que dichos impuestos son una amenaza a la
competitividad, son inflacionarios y regresivos. En el artículo nos enfocaremos en
2
el último aspecto .
5. El efecto distributivo del impuesto a los combustibles
La idea que los impuestos a la gasolina son regresivos está muy difundida. Esto es
común en la prensa popular pero también tiene respaldo académico: Santos y
Catchesides [2005], Walls y Hanson [1999] y Poterba [1991] tienen resultados
que apoyan el argumento, sin embargo, estos estudios se llevaron a cabo en el
Reino Unido o Estados Unidos que tienen condiciones muy diferentes a las de un
país promedio en el mundo. Estados Unidos es un país con ingresos muy altos,
donde hasta las personas más pobres tienen autos. De hecho, son las personas con
escasos recursos las que tienden a tener los autos más viejos, que son los más
ineficientes en energía, y son las que tienen que manejar distancias más largas
para ir al trabajo, ya que el país tiene muy poco transporte público. Sin embargo,
existen numerosos estudios que llegan a otros resultados en varios países,
incluyendo a Estados Unidos.
La relación entre uso de combustible e ingreso puede tomar varias formas
funcionales. Es normal asumir que el uso de combustible aumentará con el
2
Tampoco estamos convencidos de los otros dos argumentos. Los impuestos a combustibles de
transporte no deberían de tener como preocupación principal la competitividad ya que el transporte
no esta tan abierto a ese tipo de competencia ya que pueden evitar los impuestos al combustible
nacional. El argumento inflacionario no es muy fuerte ya que este es un impuesto y los déficits de
presupuesto también pueden ser inflacionarios como también cualquier otro impuesto que el
impuesto a combustibles pueda reemplazar. Sin embargo, no vamos a profundizar en estos temas
aquí.
160
Gaceta de Economía
ingreso pero el ingreso no tiene que ser lineal, puede ser que se acelere o puede
existir saturación como en la llamada curva de Kuznets.
Gráfica 3
Relaciones posibles entre el uso de combustible y el ingreso
Uso de
combustible
B
A
C
Kuznets
Ingreso
Una prueba disponible muy simple para saber si el impuesto es progresivo o
regresivo es comparar si el presupuesto para el consumo de ese bien es más alto o
bajo entre los preceptores de ingresos bajos y altos. Si los ricos gastan 3% de su
ingreso en el bien X mientras que los pobres gastan 4%, entonces es claro que un
impuesto en este bien afectara relativamente más a los consumidores pobres
aunque los ricos estén consumiendo físicamente mayores cantidades. Esto puede
verse fácilmente comparando el impuesto sobre el bien X a un impuesto más
neutral, como es el impuesto proporcional al ingreso o el impuesto al valor
agregado. En términos de la Gráfica 3, el patrón de consumo A es proporcional.
En este caso, el consumo del bien X es proporcional al ingreso y, por lo tanto, el
presupuesto es constante. Si un bien como este es gravado, el efecto de
distribución del ingreso es neutral. El caso B muestra un bien donde la cuota de
consumo está creciendo con el ingreso, el impuesto sería progresiva. Sin
embargo, si el consumo fuera constante o si creciera menos que
proporcionalmente, como en C entonces los pobres estarían siendo más afectados
por el impuesto y el impuesto sería regresivo. Se puede observar que el supuesto
convencional del tipo de ―U invertida‖ de la curva de Kuznets implicaría
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
161
regresividad del impuesto, por lo menos en ingresos altos, la primera parte de la
curva podría, de hecho, todavía exhibir progresividad.
6. Estudios a nivel internacional
El concepto aparentemente simple de progresividad o regresividad del impuesto
es ilusorio. Los resultados dependen en gran parte de qué país o muestra de países
esté siendo analizada, como también de una serie de cuestiones metodológicas
relacionadas a la definición del ingreso, la inclusión o no de varias formas de
efectos indirectos (como en los precios de otros bienes, especialmente de
transporte público) y si el análisis toma o no en cuenta la adaptación de agentes
como resultado de los impuestos que serán analizados.
Recientemente, West [2004] demostró que para Estados Unidos los
impuestos a la gasolina o los esquemas de tarificación vial son solamente
regresivos en hogares con ingresos altos, pero que de hecho son progresivos en
hogares con ingresos bajos. Steininger et ál. [2007] utilizan un modelo de
equilibrio general que incluye todos los mecanismos de retroalimentación en la
economía y encuentra que dichas políticas son progresivas en la todo el rango de
ingresos para Austria. Santos y Catchesides [2005] encuentran que el presupuesto
del combustible para carretera disminuye constantemente con el ingreso de los
hogares en el Reino Unido implicando regresividad. Sin embargo, este resultado
depende del uso del ingreso o del enfoque del gasto. Muchos economistas
argumentan que el enfoque del ingreso oculta la capacidad de compra
intertemporal o durante la vida de los hogares y por lo tanto, no es una medida
apropiada del efecto de distribución, ver también Poterba [1989].
Existen diferentes métodos para medir la incidencia del impuesto a la
gasolina. Los más comunes son: el cambio en el excedente del consumidor, la
elasticidad promedio de la demanda y el cambio en el precio e ingreso. El cambio
en el excedente del consumidor se define como el cambio en el área que se
encuentra debajo de la curva de demanda (es decir, la integral del inverso de la
demanda menos el precio) sobre la cantidad comprada que refleja los efectos de
cambios en precios más el cambio en el ingreso total. Suponiendo una curva de
demanda con elasticidad constante para cada bien, la incidencia del impuesto en
este caso puede ser calculada usando información de: (a) la cantidad gastada en el
bien gravado antes de la imposición del impuesto; (b) el cambio porcentual en
precio y el cambio en ingreso inducido por el impuesto; y (c) la propia elasticidad
162
Gaceta de Economía
precio de la demanda de cualquier bien que su precio haya cambiado. Idealmente
se deben utilizar elasticidades para cada decil.
Por otro lado, el enfoque de elasticidad demanda promedio usa la elasticidad
promedio para calcular la incidencia. Este enfoque asume que las elasticidades de
demanda no varían entre hogares, sin embargo, existen varias razones para pensar
que si pueden variar en ingreso. Por ejemplo, dado que hogares pobres tienen un
menor presupuesto pueden responder más a cambios en los precios que los
hogares ricos. Por otro lado, si las personas pobres tienen menos opciones de
transporte, puede ser que respondan menos a cambios en los precios. En la
medida en que las elasticidades de demanda varían con el ingreso, esta medida de
incidencia exagerará la incidencia de grupos de ingreso con demanda
relativamente elástica y subestimará la incidencia de grupos con demanda
relativamente inelástica (West y Williams [2004]).
El tercer enfoque mide la incidencia como la suma sobre todos los bienes de
la variación del precio de un bien dado por el consumo del hogar de ese bien
(antes que el impuesto cambie) por el cambio en ingreso seguido por el impuesto.
Esta medida de incidencia ignora la respuesta de la demanda total y se enfoca
solamente en cambios en el precio e ingreso en relación al consumo de ese bien
en el hogar (West y Williams [2004]). Varios autores utilizan este enfoque para
medir incidencia. Entre estos, Metcalf [1999] utiliza este enfoque para estimar la
incidencia de un rango de impuestos ambientales y Poterba [1991] y West [2004]
utilizan el enfoque para estimar la incidencia del impuesto a gasolina.
El enfoque de medición de carga fiscal mencionado anteriormente puede
utilizar ingreso o gasto para estimar la incidencia. El grado en que el impuesto a
la gasolina grava a hogares dentro de diferentes categorías de ingreso depende del
uso del enfoque al ingreso o al gasto. Poterba [1991] utilizó el enfoque gasto e
incluyó en su análisis hogares que tienen y no tienen vehículos y encontró que los
hogares con bajos ingresos gastan una menor proporción de su presupuesto en
gasolina que hogares con ingreso medio. Esto sugiere que el impuesto a gasolina
es menos regresivo que lo que se ha concluido en otros estudios. Por otro lado,
Walls y Hanson [1999] utilizaron el ingreso anual y una medición de ingreso
permanente (basado en gastos) para analizar el efecto distributivo de las políticas
de control vehicular. El resultado utilizando el ingreso anual muestra que todas
las políticas son regresivas en todos los grupos de ingreso, mientras que los
resultados utilizando el ingreso permanente son, como los resultados de Poterba
[1991], más progresivos.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
163
Muchos investigadores creen que los impuestos deben ser comparados con el
ingreso de largo plazo del hogar o el ingreso permanente en lugar del ingreso
anual. Midiendo la carga fiscal relativa al ingreso permanente se obtiene un
estimado de la capacidad del hogar para cubrir el impuesto durante la vida. El
ingreso anual, por contraste, puede subestimar sustancialmente la capacidad del
hogar a largo plazo para pagar el impuesto. Por ejemplo, hogares con trabajadores
retirados pueden tener ingresos anuales pequeños pero una gran cantidad de
ahorro. Por otra parte, hogares que tienen personas que están empezando sus
carreras pueden tener ingresos bajos en el presente pero esperan ingresos
sustancialmente altos en el futuro.
Los resultados de Poterba [1991] dan una justificación clara del argumento
mencionado. De acuerdo a sus resultados, de los deciles de ingreso de hogares
estadounidenses en 1986, los últimos cuatro deciles gastan en gasolina como
proporción del ingreso más del 6.08%, con el decil más bajo teniendo un gasto en
gasolina del 11.44% respecto al total del ingreso, opuesto al 2.4% del decil más
alto (donde cada decil contiene el 10% de los hogares estadounidenses,
clasificados con base en su ingreso). Sin embargo, cuando él compara el resultado
total del gasto el resultado fue muy diferente. El decil más bajo sólo tuvo 3.7%
del gasto en gasolina y aceite de motor como porcentaje total del gasto (donde el
total de gasto incluye valores imputados de rentas y autos) mientras que el ingreso
del decil más alto (aquí los deciles están clasificados con base en su gasto total
anual) tiene 3.2% de gasto en gasolina y aceite de motor del total del gasto.
Chernick y Reschovsky [1997] encontraron resultados similares utilizando el
gasto promedio en gasolina de la familia como porcentaje del ingreso promedio
de la familia por un periodo de once años, en lugar del ingreso anual. De acuerdo
a su resultado el ingreso más bajo gasto solamente 3.9% en gasolina mientras que
el ingreso más alto gasto 2.5%.
En un artículo reciente, Hassett et ál. [2009] estudió el impuesto al carbono
de Estados Unidos y sus efectos distributivos con respecto a diferentes grupos de
ingreso y condiciones regionales o geográficas. El impuesto al carbono ha
aumentado a quince dólares por tonelada métrica de CO2. Para tomar en cuenta la
totalidad de los efectos indirectos, una tabla de entrada y salida de la Oficina de
Análisis Económico de Estados Unidos es utilizada. El estudio examina los
efectos para ambos, el ingreso anual y el enfoque de gasto, pero, además del
último, se usa una forma alternativa de aproximar el ingreso permanente. El
164
Gaceta de Economía
último enfoque utiliza muestras de perfiles de edad de la Encuesta de Gasto del
Consumidor y tiene por objeto ajustar las oscilaciones predecibles a largo plazo
en el comportamiento del consumidor.
Como se esperaba, el enfoque del ingreso anual muestra que el impuesto al
carbono de Estados Unidos es regresivo para los tres años estudiados (1987, 1997
y 2003). Con el enfoque de gasto la regresividad se vuelve más débil, pero aun
más utilizando el enfoque ajustado de consumo permanente. Cuando se trata de
consecuencias distributivas en términos de geografía, el estudio encuentra sólo
pequeñas diferencias en el cargo (las regiones montañosas parecen tener una
carga mayor comparada con el resto del país).
Bento et ál. [2009] examinan las consecuencias distributivas y eficientes de
un aumento en el impuesto a gasolina de Estados Unidos, tomando en cuenta la
heterogeneidad en el parque vehicular y las respuestas en demanda y oferta. El
impuesto aumenta en 25 centavos y los efectos son estudiados con respecto a
varias características del hogar (por ejemplo, ingreso, tamaño de familia, región
de residencia, antecedentes étnicos), para diferentes horizontes de tiempo (uno a
diez años) y con tres maneras de devolver la recaudación del aumento al impuesto
(se asume que el aumento en el impuesto es en sí mismo regresivo).
Los resultados distributivos del ingreso indican progresividad si las
recaudaciones son distribuidas de regreso equitativamente para todos los hogares,
mientras que los perceptores de ingresos medios tienen la carga fiscal más alta
cuando las recaudaciones se regresan de acuerdo con la participación de cada
hogar en el ingreso agregado. Cuando las recaudaciones son en su lugar
distribuidas de regreso de acuerdo a las millas viajadas por vehículo en cada
hogar (VMT), la reforma es un poco regresiva. Este último resultado no es
sorprendente ya que las millas viajadas por vehículo se encuentran muy
relacionadas con el pago del impuesto a gasolina (además de la función de la
eficiencia de combustible para diferentes tipos de autos).
En cuanto a otras características del hogar, es interesante notar que, en
general, jubilados, afroamericanos y residentes en estados densamente poblados
ganarán más o perderán la menor cantidad de bienestar si la reforma es
implementada (con el retorno equitativo a los hogares de las recaudaciones del
impuesto). A la inversa, perceptores blancos de ingresos altos y personas que
vivan en áreas con baja densidad de población perderán en términos relativos.
La cuestión de eficiencia junto con la preocupación distributiva es estudiada
en Williams [2009]. El artículo calcula un impuesto óptimo a la gasolina en un
segundo mejor escenario y encuentra que el impuesto a la gasolina es regresivo.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
165
Con lo que respecta a la eficiencia, se concluye que el actual impuesto a la
gasolina de Estados Unidos es muy bajo.
La mayoría de los estudios previos, ciertamente, se han enfocado en países
ricos (predomina Estados Unidos). Sin embargo, hay algunos ejemplos que
cubren los países de ingresos bajos. Datta [2008] examina el impuesto a la
gasolina en India y encuentra que es progresivo tanto en áreas rurales como
urbanas. Diferentes tipos de combustibles son considerados (para calentar,
transportar y cocinar) y efectos indirectos son tomados en cuenta utilizando un
modelo de entrada y salida.
7. Suits y modelos empíricos
Una forma de medir el grado de progresividad del impuesto fue sugerido por
Daniel B. Suits en los años setenta (Suits [1977]). El índice es muy similar al
conocido coeficiente de Gini y puede ser que se entienda más fácilmente con una
presentación gráfica.
La Gráfica 4 representa tres diferentes ejemplos de curvas de concentración
(similar a la curva de Lorenz). La participación porcentual de los impuestos que
paga cada grupo de ingresos (de lo que se paga por todos los grupos combinados)
es acumulado en el eje vertical y su porcentaje de participación en el ingreso o
gastos totales en el horizontal. El caso de un impuesto completamente
proporcional (neutral) es representado por una línea de 45º de una esquina a otra
(1). La curva para un impuesto regresivo (2) se encontrará por encima de esta
línea y el impuesto progresivo (3) debajo de ella.
166
Gaceta de Economía
Gráfica 4
Ejemplo de diferentes curvas de
concentración.
Gráfica 5
Áreas utilizadas para calcular el índice
Suits en el caso de una curva de
concentración progresiva.
La curva de concentración puede que también sea progresiva en una parte
pero regresiva en el resto, así cruzando la línea proporcional. Calculando el
coeficiente Suits, un resumen estadístico midiendo el grado de desviación de la
proporcionalidad, se puede determinar si ese impuesto es, en conjunto,
proporcional, progresivo o regresivo. El coeficiente puede ser después utilizado
fácilmente para comparar los efectos distributivos de diferentes impuestos.
El coeficiente Suits es aquí denotado como S y es básicamente la proporción del
área bajo la curva de concentración. Dejemos que el ingreso, y, y carga fiscal, T,
oscilen entre cero y cien (ya que usamos porcentajes), después definimos S por
medio de (1), ver Suits [1977].
100
L
S 1
1 
K
 T ( y ) dy
0
5000
(1)
En donde L representa el área bajo la curva de concentración, ver Gráfica 5.
La letra K es el nivel máximo que L puede alcanzar igual a la mitad de la caja.
Esta área es igual a 5000. La relación entre L y K determinará así la magnitud y
signo de S. En el caso de regresividad, L>K y  1  S  0 ; mientras que
proporcionalidad implica S  0 y L=K; un impuesto progresivo implica L<K y
0  S  1 . Como nuestros datos están acomodados en deciles por ingreso
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
167
i=1…10, utilizamos una aproximación para la integral de L, también sugerida en
Suits [1977], ver (2).
100
S  1

i 1
1
T ( yi )  T ( yi1 ) yi  yi1 
2
5000
(2)
El coeficiente Suits es un resumen estadístico y es mejor interpretado junto
con una gráfica o Cuadro que describen el panorama de la distribución de manera
más completa. Una alternativa cercana al coeficiente de Suits es el índice
Kakwani (Kakwani [1977]). Este índice también tiene similitudes con el
coeficiente de Gini. Sin embargo, Lambert [1993] señala que mientras el índice
Suits está limitado entre -1 y 1, los límites para el índice Kakwani dependen de la
desigualdad del ingreso. Además, los pocos estudios anteriores en este tema que
utilizan un índice han escogido el índice Suits como medida (e.g., Chernick y
3
Reschovsky [1997], Metcalf [1999], Walls y Hanson [1999], West [2004]) y
para poder comparar se eligió hacer lo mismo.
8. Estudio empírico de México
Esperaríamos mayor progresividad mientras más bajo sea el promedio del ingreso
en el país ya que las personas con menos recursos raramente utilizan gasolina, por
lo menos no de manera directa. También tenemos, sin embargo, que reconocer
que las personas pobres en países pobres necesitan transporte y así indirectamente
consumen gasolina cuando utilizan el transporte público. En este estudio, hemos
incluido para México ambos, el porcentaje del presupuesto en consumo directo de
gasolina y el de transporte público.
Cuadro 2
Porcentaje de la proporción del ingreso gastado en gasolina y transporte público
Decil
Combustible
Autos
Transporte público
I
$29.15
1.66%
$11.23
0.64%
$206.04
11.71%
II
$65.38
2.05%
$24.14
0.76%
$339.70
10.66%
3
Walls y Hanson [1999] y West [2004] estudiaron un impuesto en millas viajadas por vehículo
(VMT). Estos resultados deben ser muy similares a un impuesto por cantidad de consumo de
combustible.
168
Gaceta de Economía
III
$91.17
2.16%
$27.62
0.66%
$375.58
8.91%
IV
$158.20
3.02%
$34.25
0.65%
$425.48
8.13%
V
$213.01
3.33%
$43.45
0.68%
$459.98
7.20%
VI
$293.83
3.77%
$79.14
1.02%
$514.60
6.60%
VII
$383.54
4.00%
$135.46
1.41%
$567.77
5.92%
VIII
$556.72
4.51%
$259.92
2.11%
$543.36
4.41%
IX
$839.17
4.88%
$415.82
2.42%
$471.68
2.74%
X
$1,442.35
3.54%
$1,772.76 4.35%
$291.23
0.71%
Fuente: estimaciones propias basadas en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2004 (ENIGH 2004]) publicado
[
por el INEGI.
El primer valor de cada artículo representa el gasto mensual promedio de los hogares ordenados por decil de ingreso. El segundo
valor es el gasto como porcentaje del ingreso mensual del hogar ordenado por decil de ingreso.
Sólo incluye hogares localizados en ciudades con una población de más de 100 mil habitantes.
n
Gráfica 6
Gastos en gasolina, más autos y transporte público, como porcentaje del ingreso
disponible (para cada decil de ingreso).
Los datos en el Cuadro 2 muestran claramente que la proporción del
4
presupuesto para combustible aumenta de 1.66% en el decil I, que es el más
pobre, a un máximo de 4.88% en el decil IX. El decil X, que es el más rico, tiene
4
En realidad los datos incluyen gasolina, diesel y gas licuado propano (GLP). Como el GLP es
utilizado principalmente por los hogares de bajos ingresos, puede ser que hubiéramos encontrado aun
progresividad más fuerte si sólo hubiéramos utilizado datos para combustibles de autos.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
169
un presupuesto un poco más bajo de 3.54%. Incluyendo el décimo decil uno
podría decir, de hecho, que existe una evidencia débil de la curva tipo Kuznets
pero con un punto de inflexión que es tan alto que en principio implica que el
impuesto a combustible sería fuertemente progresivo (con la excepción de la
diferencia ente el noveno y décimo decil). El Cuadro 2 también muestra que esto
se correlaciona de manera fuerte con la proporción del presupuesto para autos. La
Gráfica 6 muestra que la suma de gasolina y vehículos es, de hecho, progresiva en
los diez deciles. La conclusión hasta ahora es bastante clara: los efectos directos
de la distribución del ingreso del impuesto a combustible (o cualquier otra
política que afecte los costos de automotores) son fuertemente progresivos.
9. Incluyendo efectos indirectos
Como también se mostró en el Cuadro (como en la Gráfica 4), la proporción del
presupuesto para el transporte público exhibe el patrón opuesto: los pobres gastan
casi 12% de su ingreso en transporte público mientras que los ricos gastan una
parte insignificante. La pregunta que surge es ¿cuáles deberían los efectos totales
de la distribución del ingreso en un modelo de equilibrio general, que tiene una
estructura sectorial adecuada, para poder detectar los efectos indirectos
específicos al uso de combustible en el transporte? Hacer un modelo así sería una
gran tarea y creemos firmemente que sólo existe un bien que tiene proporciones
importantes en los costos de combustible y ése es el transporte público. Otros
estudios han demostrado que incluir al transporte público capta prácticamente
todos los efectos indirectos relevantes así que un modelo de equilibrio general
5
agrega muy poco para motivar el costo extra . Por lo tanto, creemos que tenemos
una razonable aproximación si se incluyen los efectos de precios de combustibles
en los precios de transporte público.
Para juzgar la importancia de los efectos indirectos del aumento en los
precios de combustible por medio de las tarifas de transporte público en varios
deciles de ingreso, se necesita saber cuánto aumentaría el costo del transporte
público cuando aumenten los precios de combustible. De manera similar, en un
modelo de equilibrio general se necesitan tener todos los coeficientes de entrada y
5
Ver Datta [2008] para un estudio de este tipo de India que encuentra que los impuestos a
combustibles son progresivos incluso con un modelo de equilibrio general. También muestra que el
efecto indirecto principal es por medio del transporte público.
170
Gaceta de Economía
salida. Las tarifas están parcialmente reguladas en México y no existe una fórmula
explícita que relacione los cambios en el precio de combustibles con los cambios
en las tarifas del transporte público. Por lo tanto, se hace el supuesto más neutral
de largo plazo que los precios de combustibles se incluyen en proporción a su
importancia en costos totales. En otras palabras, se asume que las ganancias
marginales son constantes. En este caso, el coeficiente apropiado es simplemente
6
la proporción del costo de combustible en el transporte público . Para determinar
la participación en los costos se llevó a cabo una pequeña encuesta que se resume
7
en el cuadro 3 .
Cuadro 3
Proporción de combustible en ingresos de diferentes tipos de
transporte de pasajeros
Tipo de transporte
Proporción de
combustible respecto
al total de ingresos
Taxi
―Combi‖
Microbús
32%
46%
42%
Fuente: Encuesta propia a pequeña escala.
La proporción de costo para autobuses de tamaño completo no estuvo
disponible pero debería ser más bajo ya que el consumo de combustible por
pasajero es mucho más bajo para este tipo de autobuses. Idealmente se necesita
tener una cifra del promedio ponderado de pasajeros para todos los diferentes
tipos de transporte público. De hecho sería, en principio, preferible tener
diferentes mezclas para diferentes deciles ya que los diferentes estratos de ingreso
no utilizan el mismo transporte público. Sin embargo, no se tienen estos datos y
para no subestimar el efecto de los pobres que utilizan microbuses frecuentemente
se asumirá una cifra promedio de 42%, que aun así es una cifra alta y no es claro
si los costos totales de capital han sido incluidos propiamente. En Suecia la
proporción de combustible para taxis está por debajo del 5% y para autobuses es
6
Si asumimos que la ganancia en el transporte público es constante entonces en el largo plazo
(equilibrio) el aumento en tarifas iguala el aumento en precio en combustible multiplicado por la
proporción de combustible en los costos totales para el transporte público.
7
A varias docenas de conductores se les pregunto sobre ingresos y varias categorías de costo.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
171
aun menor. Sin embargo, en México es posible que salarios bajos y autos viejos
reduzcan la proporción de combustible, a pesar del bajo precio del combustible en
México.
Utilizando 42% como un estimado del contenido de combustible de
transporte público nos permite estimar el total de proporción del presupuesto
incluyendo tanto usos directos como indirectos (por medio del transporte público)
de acuerdo a (3):
ηTi = ηGi + ζGP * ηPi
(3).
En donde ηTi es el total de la proporción del presupuesto para el total de
combustible del hogar por decil i. ηGi y ηPi son las proporciones correspondientes
del presupuesto para compra directa de combustible y de transporte público y
finalmente ζGP es la proporción del costo de combustible en boletos para el
transporte público.
Las cifras reales se obtienen aplicando (3) a los datos en el Cuadro 2, ver Cuadro
4.
Cuadro 4
Proporción de gasto en combustible directo e indirecto en el ingreso disponible.
Decil
%Combustible
%Transporte
público
%Efecto
Total
I
1.66
11.71
6.58
II
2.05
10.66
6.53
III
2.16
8.91
5.90
IV
3.02
8.13
6.43
V
3.33
7.20
6.35
VI
3.77
6.60
6.54
VII
4.00
5.92
6.49
VIII
4.51
4.41
6.36
IX
4.88
2.74
6.03
X
3.54
0.71
3.84
172
Gaceta de Economía
Ahora vemos que la progresividad encontrada ha desaparecido esencialmente
cuando nos enfocamos exclusivamente en el combustible. De hecho, existe un
pequeño efecto de progresividad hasta el decil IX pero después existe un fuerte
efecto regresivo para el decil X. Así el efecto distributivo es ahora casi
completamente neutral, en realidad el coeficiente Suits muestra un efecto neto
pequeño.
Gráfica 7
Curvas de concentración y coeficientes Suits para México.
Fuente: Cálculo de autores basados en la encuesta ENIGH 2004 del INEGI.
El resultado es más claro cuando se examinan los coeficientes obtenidos de
Suits. Generalmente, el impuesto al combustible, con respecto al uso de
combustible, tanto directo como indirecto, es débilmente regresivo, el coeficiente
Suits es aproximadamente -0.1. Cuando sólo el uso directo de combustible es
considerado, el coeficiente es progresivo (+0.032). Uno debe recordar que estos
resultados son obtenidos utilizando el enfoque convencional de ingreso, que en
estudios previos tienden a dar un grado más alto de regresividad que el ingreso
permanente o enfoque de gasto (e.g., Poterba [1991] y Hassett et ál. [2009]). Es
probable que los resultados sean progresivos si el ingreso permanente es usado.
Los efectos del impuesto a la gasolina en la redistribución del ingreso
173
Cuadro 5
Coeficientes Suits de otros estudios
Autores
[año]
Tipo de impuesto
País
Enfoque de Enfoque de
ingreso
ingreso
temporal
permanente
Chernick y
Reschovsky
[1997]
Cantidad de
Estados Unidos
gasolina consumida
-0.173
-0.153
Walls y
Hanson
[1999]
Millas Recorridas
por Vehículo
Estados Unidos
-0.15
-0.06
West [2004]
Millas Recorridas
por Vehículo
Estados Unidos
-0.153
Fuente: Compilación de los autores
El Cuadro 5 resume los coeficientes de Suits de algunos estudios anteriores.
Chernick y Reschovsky [1997] calcularon los coeficientes iguales a -0.173 del
enfoque de ingreso temporal y -0.153 del enfoque de ingreso permanente. Walls y
Hanson [1999] estimaron los coeficientes Suits de -0.15, utilizando el enfoque de
ingreso temporal, y -0.06, utilizando el enfoque de ingreso permanente. West
[2004] encontró que el coeficiente es -0.153 utilizando el enfoque de ingreso
permanente. Ninguno de los estudios citados incluye la carga del uso indirecto de
combustible.
En nuestro estudio de México, la carga fiscal de uso indirecto de combustible
recae de manera más pesada en los pobres que en los ricos. Aunque el efecto neto
es casi neutral se puede modificar fácilmente. Si el encargado de hacer la política
quiere estar seguro de que los efectos distributivos del impuesto al combustible no
afecte a los pobres entonces un aumento en el impuesto a combustible puede ser
complementado con desgravaciones fiscales o subsidios para el transporte
público. Como lo muestra Bento [2009], esto se logra fácilmente incluso en el
caso para Estados Unidos donde empezar la política tiende a ser más regresiva.
174
Gaceta de Economía
10. Conclusiones y discusión
Los impuestos a combustibles son un instrumento muy eficiente para las
necesidades de las políticas de cambio climático. La resistencia a estas medidas
está basada en varios factores. Puede ser que la política no está bien explicada;
Löfgren y Nordblom [2005] encontraron que la aceptación es mucho mayor si el
impuesto es llamado impuesto al carbono que si es llamado impuesto a la
gasolina. Puede ser que se crea que el impuesto es inflacionario (los economistas
encuentran este argumento poco creíble pero aun así es una creencia común).
Parece importante presentar todos los instrumentos basados en impuestos en un
presupuesto de manera equilibrada: así, un impuesto a combustible necesita estar
explícitamente relacionado a recortes en otros impuestos o a aumento del gasto.
Finalmente, regresando al tema de este artículo, los impuestos a combustibles no
se implementan porque se dice que son regresivos. Aquí se estudió el caso para
México y no se encontraron pruebas que validen esta hipótesis. Más bien lo
contrario: si sólo se considera el uso directo de combustibles, el impuesto sería
fuertemente progresivo. Si el uso indirecto por medio del transporte público es
incluido el impuesto sería casi neutral o débilmente regresivo. Si se hubiera
utilizado el ingreso permanente o la adaptación de los diferentes deciles a través
de elasticidades individuales, es todavía más probable que se hubiera encontrado
progresividad incluso para el caso del impacto total del impuesto a combustibles.
Por el otro lado, si el tomador de decisiones quiere aumentar la progresividad esto
también es sencillo. Los impuestos a combustibles dan lugar a nuevos ingresos
fiscales y éstos se pueden utilizar ya sea para reemplazar impuestos regresivos
como el impuesto al valor agregado (IVA) o para subsidiar bienes y servicios
utilizados por los pobres (como el transporte público).
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