Universidad Rafael Landívar Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales “El ejercicio del derecho de acceso a la información pública, más allá de la solicitud inicial: Estudio de casos del recurso de revisión, amparo y denuncia por retención de información.” TESIS Wolfgang Krenmayr Carné: 27429-02 Guatemala, marzo 2012 Campus Central Universidad Rafael Landívar Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales “El ejercicio del derecho de acceso a la información pública, más allá de la solicitud inicial: Estudio de casos del recurso de revisión, amparo y denuncia por retención de información.” Presentada al Consejo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad Rafael Landívar Por: Wolfgang Krenmayr Al conferírsele el grado académico de: Magíster Artium en Derechos Humanos Guatemala, marzo 2012 Autoridades de la Universidad Rafael Landívar RECTOR P. Rolando Enrique Alvarado López, S.J. VICERECTORA ACADÉMICA Dra. Marta Lucrecia Méndez de Penedo. VICERECTOR DE INTEGRACIÓN UNIVERSITARIA P. Eduardo Valdes Barría, S.J. VICERECTORÍA DE INVESTIGACIÓN Y PROYECCIÓN P. Carlos Rafael Cabarrús Pellecer, S.J. VICERECTOR ADMINISTRATIVO Lic. Ariel Rivera Irías SECRETARIA GENERAL Licda. Fabiola de la Luz Padilla Beltranena 3 Autoridades de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales DECANO Dr. Rolando Escobar Menaldo VICEDECANO M.A. Pablo Gerardo Hurtado García SECRETARIO M.A. Alan Alfredo González de León DIRECTOR DE ÁREA PÚBLICA Lic. José Alejandro Villamar González DIRECTOR DE ÁREA PRIVADA M.A. Helena Carolina Machado DIRECTOR DE EJES TRANSVERSALES M.A. Enrique Sanchez Usera DIRECTORA DE POSTGRADOS M.A. Aida Del Rosário Franco Cordón DIRECTOR DE CRIMFOR Lic. José Eduardo Martí Guilló DIRECTOR DEL INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS Dr. Larry Andrade Abularach DIRECTORA DEL BUFETE POPULAR Licda. Claudia Abril Hernández DIRECTORA DE PROYECTOS Y SERVICIOS Licda. Vania Carolina Soto Peralta REPRESENTANTEA DE CATEDRATICOS REPRESENTANTES ESTUDIANTILES Lic. Pablo Alfonso Auyón Martínez Licda. Rita María Castejón Rodríguez Lic. Fernando Javíer Rosales Gramajo Laura Guisela Muralles Pineda Manuel Andrés Canahui Morales 4 Asesor de Tesis M.A. Alan Alfredo González De León Tribunal que práctico el Examen de Defensa Privada de Tesis M.A. Pablo Gerardo Hurtado García Presidente del Tribunal Examinador M.A. Emerson Kenneth Ordóñez Reyna Secretario del Tribunal Examinador M.A. Luís Ernesto Rodríguez González Miembro del Tribunal Examinador 5 6 7 8 9 Dedicatoria Al Creador y Formador: Quien nos guía en la búsqueda de equilibrio y armonía, en servicio a la humanidad y a los más necesitados. A mi Esposa: Por su amor y apoyo en nuestro proyecto de vida, así como su proyección social. A mis Hijos y Antepasados: Por su energía y recordarnos a diario del ciclo a través del cual conectamos el ayer con el mañana, orientándonos en momentos decisivos. A mis Padres: Ejemplos de trabajo y exigencia para superarse en la vida. Perdón la lejanía de sus nietos. A los Pueblos Indígenas, Comunidades y Grandes Sectores de la Sociedad Guatemalteca quienes siguen sufriendo Exclusión y Marginación: Que su lucha por la justicia y la reivindicación de sus derechos sea fructífero a corto y mediano plazo, marcando un paso a una nueva sociedad guatemalteca. A todos los que Dedican y Dedicaron sus Vidas a Favor de los Derechos Humanos, sin cuya vida ejemplar no se hubieran dado pasos importantes en el reconocimiento de los derechos fundamentales de dignidad. Igualmente al Abogado Erick Juárez por sus aportes profesionales en la demanda del derecho de acceso a la información pública. Sib’alaj maltyox 10 RESPONSABILIDAD: “El autor será la única responsable del contenido y conclusiones de esta tesis.” 11 Listado de abreviaturas CC Corte de Constitucionalidad CDUR Consejos de Desarrollo Urbano y Rural CEDFOG Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala CEH Comisión para el Esclarecimiento Histórico CENADOJ Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial del OJ CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos CGC Contraloría General de Cuentas CNEE Comisión Nacional de Energía Eléctrica CONAP Consejo Nacional de Áreas Protegidas CPRG Constitución Política de la República de Guatemala CSJ Corte Suprema de Justicia DCA Diario de Centro América DTP Dirección Técnica del Presupuesto, Ministerio de Finanzas Públicas DUDH Declaración Universal de Derechos Humanos FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz FONTIERRAS Fondo Nacional de Tierras GEA Gabinete Específico del Agua INDE Instituto Nacional de Electrificación INE Instituto Nacional de Estadística LAIP Ley de Acceso a la Información Pública LEPP Ley Electoral y de Partidos Políticos MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MINECO Ministerio de Economía MINEDUC Ministerio de Educación MINFIN Ministerio de Finanzas Públicas OEA Organización de los Estados Americanos OJ Organismo Judicial ONG Organizaciones No Gubernamentales 12 ONU Organización de las Naciones Unidas PDH Procuraduría de los Derechos Humanos PIDCP Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticas PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PSSM Pastoral Social de la Diócesis de San Marcos PTI Pastoral de la Tierra Interdiocesana RENAP Registro Nacional de las Personas SAA Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SCEP Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SECAI Secretario Ejecutivo, Comisión de Acceso a la Información de la PDH SNDP Sistema Nacional de Diálogo Permanente SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública TSE Tribunal Suprema Electoral UIP Unidad de Información Pública UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 13 Resumen de la investigación La investigación analiza experiencias y problemas al aplicar procedimientos de denuncia y reclamación ante violaciones al derecho humano de acceso a la información pública de Unidades de Información Pública, para determinar si son capaces de rectificar deficiencias de las actuaciones y resoluciones iniciales. Sólo uno de cada tres recursos de revisión estudiados lograron su pretensión de ser un medio de defensa, la mitad negó el derecho y violó los principios de máxima publicidad, sencillez y celeridad de procedimiento. La CSJ y CC resolvieron sobre el fondo, a diferencia, el MP no investigó el delito de retención de información. Además se registraron problemas en el uso de conceptos de información reservada, confidencial y la no obligación de presentar información según el interés del solicitante. El estudio recomienda mejorar sensibilidad y conocimiento de los sujetos obligados y autoridades máximas; algunas reformas a la LAIP; a la ciudadanía de ejercer su derecho y aplicar las herramientas a su disposición. 14 Índice Introducción 18 Capítulo I. Derecho humano de acceso a la información pública como parte de la Libertad de expresión 31 Capítulo II. El derecho de acceso a la información pública en la normativa internacional 37 2.1 Tratados internacionales que reconocen el derecho humano de acceso a la 37 información pública 2.2 Declaraciones para la interpretación de la libertad de expresión 38 2.3 La Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública de la Organización de los Estados Americanos OEA 41 Referencias al Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos 45 2.4 Capítulo III. El acceso a la información pública en la legislación nacional 47 3.1 Disposiciones de la Constitución Política de la República de Guatemala 47 3.2 El largo camino de las iniciativas de ley para regular disposiciones constitucionales hasta su aprobación 48 La Ley de Acceso a la Información Pública, decreto No.57-2008 49 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5 3.3.6 3.3.7 3.3.8 3.3.9 50 51 52 53 55 56 57 58 58 3.3 Los sujetos activos y sujetos obligados Principios del acceso a la información pública Obligaciones de transparencia: Información pública de oficio Acceso a la información pública por vía de solicitudes Límites mínimos: información confidencial e información reservada Medios y formato de entrega de la información pública solicitada Unidad de Información Pública Datos personales – habeas data Otras disposiciones de la LAIP Capítulo IV. Procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de 4.1 acceso a la información pública 59 El recurso de revisión en la Ley de Acceso a la Información Pública 59 15 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.1.4 4.1.5 4.1.6 4.1.7 Principios que rigen al recurso de revisión Máxima autoridad Procedencia del recurso de revisión Requisitos del recurso de revisión Procedimiento del recurso de revisión Sentido de la resolución de la máxima autoridad Relevancia del recurso de revisión 59 60 60 62 62 64 65 4.2 Acción de amparo y el recurso de apelación tras el recurso de revisión 69 4.3 Denuncia ante el Ministerio Público 71 4.4 Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos 73 Capítulo V. Presentación y análisis de resultados 5.1 El recurso de revisión 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4 5.1.5 5.1.6 5.2 5.2.3 5.3 77 Los resultados de los recursos de revisión como medio de defensa jurídica para corregir problemas de resoluciones iniciales de las Unidades de Información Pública77 El principio de “celeridad” y el respeto a los plazos 85 Máxima autoridad: órganos colegiados de conducción política versus gerentes y 90 secretarios de coordinación ejecutiva Los sujetos activos del recurso de revisión 93 El grado de detalle de las resoluciones del recurso de revisión 97 La comunicación entre la Unidad de Información Pública y las demás unidades 99 especializadas del sujeto obligado Vías jurídicas para exigir el derecho de acceso a la información pública 5.2.1 5.2.2 77 106 Amparo ante la CSJ y apelación ante CC en caso TSE 106 Resultados de la denuncia ante el MP para exigir el acceso a la información pública 113 Denuncia de la violación del derecho de acceso a la información pública ante el 118 Procurador de los Derechos Humanos PDH Experiencias específicas en impugnaciones y problemáticas frecuentes para acceder a información pública 126 5.3.1 5.3.2 5.3.3 La interpretación limitada del concepto de “información pública” La no entrega de información por figurar entre los límites estipulados La no obligatoriedad de entregar los documentos al interés del solicitante 126 132 136 Capítulo VI. Discusión de resultados 141 Conclusiones 148 Recomendaciones 151 16 Referencias 153 6.1 Referencias bibliografías 153 6.2 Referencias normativas 155 6.3 Otras referencias 156 Anexos 157 6.1 157 Anexo I: Resúmenes sintéticos de expedientes 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.1.5 6.1.6 6.1.7 6.1.8 6.1.9 6.1.10 6.1.11 6.1.12 Caso Tribunal Supremo Electoral TSE Caso Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP Caso Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN Caso Congreso de la República Caso Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE Caso Instituto Nacional de Electrificación INDE Caso Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN Caso Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP Caso Fondo de Tierras FONTIERRAS Caso Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SAA Caso Vicepresidencia de la República – Actas GEA Caso Vicepresidencia de la República – Plan de Acción río Ocosito 157 163 167 171 175 178 181 184 188 192 196 199 6.2 Anexo II: Resumen sintético del requerimiento de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa” 202 6.3 Anexo III: Caso TSE – Resolución 793-2009 de Corte Suprema de Justicia sobre amparo 216 6.4 Anexo IV: Caso TSE – Resolución de la Corte de Constitucionalidad, expediente 1828-2010, apelación de sentencia de amparo 6.5 229 Anexo V: Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora 242 17 Introducción No habrá democracia real sin derecho humano de acceso a la información pública. La simple práctica de ejercicios cuatrienales de marcar papeletas electorales por sí solo no asegura la democracia – va más allá, concluyen PNUD y OEA: “es una forma de organizar el poder para ampliar la ciudadanía en sus tres dimensiones: política, civil y social, y evitar o limitar la dominación de unos individuos o grupos sobre los demás” 1. En el mencionado análisis de 18 países de América Latina el acceso a la información figura como una libertad relevante. Varios problemas sociales de Guatemala tienen niveles alarmantes: 53.71% de la población vive en pobreza, 13.33% es extremadamente pobre, 45.6% de los niños de primer grado de primaria sufre desnutrición crónica; en el 2010 hubo más de 6 mil quinientos asesinatos, un 98% de los asesinatos quedan impunes, entre otros problemas más. ¿Qué relevancia tiene en este contexto el derecho humano de acceso a la información? Y más aún ¿Para qué estudiarlo en países que no son sociedades de la información? Mientras que no se logre efectiva participación en decisiones sobre las políticas del Estado y sus presupuestos, es poco probable que aparezca alguien para resolver de manera altruista los problemas de desigualdad e injusticia social. Es indispensable que haya transparencia y acceso a la información pública. A los controles horizontales entre los poderes del Estado, deben agregarse mecanismos verticales “en los que ciudadanos y grupos de interés movilizan dispositivos institucionales con el fin de monitorear y fiscalizar el accionar de las agencias estatales” 2. Los actuales niveles de corrupción y sobrevaloración de obras de inversión pública son temas claves con consecuencias importantes de ineficiencia del Estado y de la falta de presupuesto. En Guatemala los esfuerzos por una cultura de transparencia y un ejercicio efectivo del derecho de acceso a la información es caracterizado por una historia de más de medio milenio de dictaduras, de autoritarismo, de militarismo y de violencia de 1 PNUD y Secretaría General de la OEA. Nuestra democracia. México. FCE, PNUD, OEA, 2010. Pág. 15. 2 Ibid.cit., p. 132. 18 todo tipo: política, económica, social, cultural, física, etcétera. No sólo durante el conflicto armado, las personas que cuestionaron o interrogaron al poder se entendieron como enemigos y por ende objetivo de persecución y desaparición. Las realidades actuales tampoco pueden considerarse idóneas: asesinatos de jueces, fiscales, dirigentes sociales, líderes comunitarios entre otros más, no necesariamente invitan a practicar una interlocución crítica hacía el Estado y sus poderes. El haber logrado la aprobación de la Ley de Acceso a la Información Pública es un paso relevante que no debe subestimarse. El derecho a la verdad ha sido una de las demandas más fuertes desde hace décadas en los países centroamericanos, azotados por la violencia de guerras civiles, sobresaliendo el caso de Guatemala con más de 200 mil personas muertas. Ha sido difícil conocer lo que pasó en el interior del Ejército durante los 36 años de violencia, ninguno de los informes de las dos comisiones de verdad en Guatemala – “Guatemala, Nunca Más”3 y “Guatemala: Memoria del Silencio” 4 – cuenta con significativos relatos de militares involucrados lo que deja un gran margen para especulaciones. El inicio de búsqueda de desaparecidos se amplió a la lucha por justicia por crímenes de lesa humanidad y atrocidades cometidas 5. El acceso a archivos militares es clave para conocer las estructuras detrás de actos genocidas, para poder interpretarlos como parte de una política del Estado o como excesos individuales – sobresaliendo especialmente los planes: Sofía, Victoria 82 y Firmeza 83 6 – igualmente son muy relevantes los “descubrimientos” de antiguos archivos de la Policía Nacional7. A diferencia, se han 3 Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala. Informe del Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica "Guatemala: Nunca Más". Guatemala. Tomos I – IV. 1998. 4 Comisión para el Esclarecimiento Histórico CEH. Guatemala: Memoria del Silencio. Guatemala. Tomos I – XII. 1999. 5 García, Prudencio. El Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociología Militar. SEPHA Edición y Diseño, S.L. Madrid. 2005. 6 7 López Ovando, Olga. Entregan Plan Sofía 82. Prensa Libre. Guatemala. 12/12/2009. Pág. 12. Figueroa, Óscar y Fernando Magzul. Hallan posibles archivos de la Policía Nacional. Prensa Libre. Guatemala. 20/8/2011. Pág. 26. 19 expresado dudas respecto a los contenidos de los documentos recientemente desclasificados del Archivo Militar 8. En total diez iniciativas de ley fueron necesarias y un contexto de un escándalo muy significativo de Q 82.8 millones que invirtió el Congreso de la República en una casa de bolsa, respondiendo a intereses personales de diversos diputados9 junto con la denuncia de un exceso de personal contratado por el Congreso 10. El repudio popular y la necesidad de mejorar la reputación de los diputados llevaron a que se volviera a considerar el tema de la legislación específica a favor del acceso a la información. A pocos días de mencionados incidentes, dos iniciativas de ley sobre acceso a información, recibidas por el Congreso a principios del mismo año 2008 fueron unificadas y dictaminadas de manera conjunta. Posteriormente a las aprobaciones por el pleno en las tres lecturas se consensuó la propuesta en sesiones de Junta de Jefes de Bloque. Siguiendo la aprobación por artículos y en redacción final, nació a la vida legal la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008. Tras la entrada en vigor de la LAIP todavía se necesitó tiempo para que la institucionalidad pública se adaptara al nuevo contexto y tenga una visión diferente sobre la publicidad de los actos públicos. Francisco Jiménez lo expresó en el 2010 de la siguiente manera: “La novedad de la Ley de Acceso a la Información Pública sorprendió a todos, pero especialmente a la administración pública. De esa cuenta, este primer año de vigencia de la norma ha estado marcado por una serie de situaciones que evidencian la frágil realidad del Estado guatemalteco especialmente en lo relativo a la conceptualización de información, su tratamiento y resguardo.” 11 A pesar de la existencia de disposiciones constitucionales desde 1986, sin embargo, a partir de la 8 Ramírez, Alberto. Dudan sobre utilidad de archivos liberados. Prensa Libre. Guatemala. 21/6/2011. Pág. 2. 9 Orantes, Coralia. Casa de bolsa también pagó a Pérez Molina. Prensa Libre. Guatemala. 16/8/2008. Año LVII. Pág. 2. 10 Blas, Ana Lucía. Directiva contrata al por mayor. Prensa Libre. Guatemala. 12/6/2008. Año LVII. Pág. 3. 11 Jiménez, Francisco. Prólogo, EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Pág. 6. 20 existencia de la ley ordinaria que desarrolla el derecho de todos de acceder a todos los documento públicos con salvedad de pocas excepciones, de manera sencilla, gratis y sin tener que presentar justificación sobre motivos, esto cambia la relación entre ciudadanos y funcionarios. Algunas organizaciones se han dedicado a trabajar para crear y fortalecer una cultura de transparencia, por ejemplo, la Fundación Myrna Mack 12 y Acción Ciudadana quienes ya antes de la aprobación de la LAIP sensibilizaron a funcionarios públicos sobre el tema y los principios que fundamentan el derecho de acceso a la información pública 13. En la práctica concreta de los organismos del Estado se registraron actuaciones y solicitudes de información pública que mostraron la presencia de visiones de secretismo y falta de transparencia. Varias instituciones aprobaron resoluciones que declararon cierta información como reservada que no cumplen los criterios de prueba de daño. En marzo 2010 el Ministerio de Economía MINECO trató de ocultar los nombres de empresas beneficiadas por las leyes de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, de Zonas Francas y de Pymes. A pocos días tras la actuación de la Procuraduría de los Derechos Humanos PDH así como el rechazo de parte de la sociedad civil el MINECO derogó la resolución 14. Situaciones similares también se registraron en otras entidades públicas: Gobernación, la Secretaría Privada de la Presidencia, la Superintendencia de Administración Tributaria, el Ejército y el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda 15. Desde hace varios años Acción Ciudadana, siendo capítulo nacional de Transparency International, realiza mediciones de indicadores de acceso a la 12 Fundación Myrna Mack. Aspectos básicos para el uso de la ley de acceso a la información pública: decreto No. 57-2008 del Congreso de la República. Fundación Myrna Mack. Guatemala. 2009. 13 Acción Ciudadana. Manual de acceso a la información para funcionarios públicos. Guatemala. Magna Terra editores. 2007. 14 Cardona, Karen. Secreto protege datos de pymes, mineras y maquila. Prensa Libre. Guatemala. 16/3/2010. Año LIX. Pág.2; Cardona, K. y otros. MINECO se retracta sobre medida para ocultar datos. Prensa Libre. Guatemala. 20/3/2010. Año LIX, NO. 19,465. Pág. 3. 15 Fernández, Marcela y Jéssica Osorio. Comunicaciones oculta información. Prensa Libre. Guatemala. 25/4/2009. AÑO LVIII, Pág. 4. 21 información. El informe del año 2010 relativo al Organismos Ejecutivo 16 es el primero desde la entrada en vigor de la LAIP. Concluye que el nivel de respuesta ha mejorado en comparación con el 2008: entonces no se respondían siete de cada diez solicitudes de información mientras que en el 2010 bajó, a un 22% que no se respondió. Subraya el problema que el 50% de las instituciones no avisan de la situación de una solicitud de información pública – el sujeto interesado no se entera si su solicitud fue aceptada, rechazada o si existe una solicitud de prórroga. A la vez, hay 15 instituciones que no ofrecieron al interesado acceso inmediato a información pública de oficio: “por obligación deben de tenerla disponible en todo momento y ofrecerla a cualquier interesado que la requiera. No deben remitirlo a la página electrónica.”17 Entre otros problemas más, Acción Ciudadana concluyó que hay prácticas inadecuadas en contra de la LAIP, por ejemplo, de solicitar cédula de vecindad, fotocopiar la cédula de vecindad y de preguntar por el motivo de la solicitud. Sin embargo, en comparación al 2008 la situación ha mejorado, entonces sólo cuatro de cada diez solicitudes fueron recibidas sin requerimiento de acreditación de interés o motivo 18. Los estudios de Acción Ciudadana concluyen con varias recomendaciones concretas para mejorar la implementación de la LAIP. Vera Gutiérrez midió la calidad de respuestas de sujetos obligados 19 a tres solicitudes de información en el Organismo Judicial, el Organismo Legislativo y en cada una de quince instituciones del Organismo Ejecutivo. Se midieron siete indicadores: costo, claridad y extensión de contenido de respuesta, entre otros. A manera de epílogo concluyó que “la calidad de respuesta es buena. Las entidades evaluadas cumplieron con la mayor parte de indicadores y con una adecuada atención al público.” Las mayores deficiencias observadas “se deben a la falta de capacidad por parte de las 16 Acción Ciudadana. Índice de Acceso a la Información Pública del Organismo Ejecutivo 2010. Guatemala. Magna Terra editores. 2010. Págs. 47ss. 17 18 Ibid., p. 47. Acción Ciudadana. Indicadores de Acceso a la Información Pública en Guatemala 2008. Guatemala. Serviprensa S.A. 2008. Págs. 63ss. 19 Gutiérrez, Vera. La calidad de respuestas de los sujetos obligados ante las solicitudes de acceso a la información pública. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Págs. 181ss. 22 autoridades para rendir cuentas a los ciudadanos, a una posible poca voluntad política en aplicar los principios de la norma, a un sistema ineficiente de resguardo de información y a la poca diligencia en sus obligaciones.” En el caso de la comunicación por vía de medios electrónicos se observa que dista mucho de ser tan efectivo como ocurre en las unidades físicas de información. De manera global concluye que la calidad de respuesta es relativamente buena y que “a pesar de limitaciones que presenta el Estado en su entramado institucional, cumple con los requerimientos de la norma y parece que va en la vía de la transparencia.” Una parte de los problemas observados parecen ser causados por insuficiente preparación de personal, de información y de bases de datos. Sin embargo, en solicitudes de mayor relevancia política o de mayor grado de polémica parece haber mayor tendencia de llegar a tensiones entre sujetos interesados y obligados. Se registraron varios casos jurídicos tratando de lograr el cumplimiento del referido derecho humano. El caso más conocido públicamente y de mayor alcance ha sido la solicitud de Nineth Montenegro Cottom relativo a datos de beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa”, ubicado en el Ministerio de Educación MINEDUC 20. La respectiva actuación ante diversas instancias y la negación del entonces Ministro de Educación Bienvenido Argueta de acatar la orden judicial de entregar los datos solicitados, finalmente culminaron con su destitución ipso facto resuelto por la Corte de Constitucionalidad 21. Posteriormente Argueta reconoció ante un juzgado que cometió el delito de desobediencia 22. Un caso ligeramente menos conocido es el de un grupo de periodistas ante el Instituto de Previsión Social del Periodista IPSP 23. La diputada Rosa María Ángel Madrid De Frade empleó otro tipo de recursos: presentó una denuncia ante la PDH en el caso de una solicitud de datos ante el Registro Nacional de las Personas RENAP, que finalmente la PDH concluyó con una resolución condenatoria al RENAP. 20 El referido caso se analiza detenidamente en los anexos de la presente investigación. 21 López, O. y otros. Argueta es destituido. Prensa Libre. Guatemala. 26/2/2010. AÑO LIX, Pág. 2. 22 Exministro Argueta pagará Q5 mil por retener datos de Mifapro, Prensa Libre, Guatemala, 2011, http://www.prensalibre.com/noticias/justicia/ministro-mifapro-bienvenido-datos-montenegroasilo_0_553744731.html , consultado el 31/10/2011. 23 Prensa Libre. Periodistas piden informe de gastos. Prensa Libre. Guatemala. 22/9/2010. Año LIX. Pág. 10. 23 Un avance importante lo constituye la implementación de los portales electrónicos que ofrecen información pública de oficio, obligatoriamente a disposición de todos en todo momento. Tienen sus antecedentes en las primeras iniciativas del así llamado gobierno electrónico. Mientras que políticas de rendición de cuentas existen desde hace algunos años, principalmente de manera anual, con la entrada en vigor de la LAIP, diversos tipos de información deben mantenerse actualizados mensualmente. El alcance, la funcionalidad y la actualización de los portales electrónicos, sin embargo, varían considerablemente. A finales del año 2009 Gabriela Ávila 24 propuso en su tesis de licenciatura de comunicación social una metodología para calcular el nivel de cumplimiento de los sujetos obligados al verificar la existencia y funcionamiento de los portales electrónicos, la disponibilidad de la información pública de oficio, el nivel de dificultad de acceso a los portales y la actualización de la información en un plazo no mayor de 30 días. Un valor de 0% representa inexistencia completa, el mejor de los casos sería un nivel de cumplimiento de 100%. En su investigación, Ávila analizó los portales electrónicos de 41 sujetos obligados del Organismo Ejecutivo. A finales del 2010 el Procurador de los Derechos Humanos, en calidad de Autoridad Reguladora y Protector del Derecho Humano de Acceso a la Información Pública a través de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión de Acceso a la Información, aplicó la misma metodología a una muestra de 69 sujetos obligados 25. En ambos estudios se favorecieron sujetos obligados ubicados en área urbana y con la infraestructura necesaria para contar con un portal electrónico actualizado. El promedio global del análisis 2010 es similar al 2009: 52.8% y 54.2% del cumplimiento. Al comparar los 34 sujetos obligados analizados que formaron parte de 24 Avila, Gabriela. Diagnóstico sobre la publicación de la información de oficio en las páginas electrónicas del Organismo Ejecutivo. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Págs. 127ss. 25 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de Supervisión de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2011. 24 ambos estudios se registra una significativa mejora del cumplimiento promedio de 60.9% en el año 2009 al 67.3% en el 2010. Cabe resaltar que los niveles de cumplimiento de los sujetos obligados varían sustancialmente: cuatro sujetos obligados mejoraron en el último año en 30 puntos porcentuales o más: la Presidencia de la República, la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP, la Coordinadora Nacional para la Reducción de Desastres CONRED y el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación MAGA. Al otro polo extremo dos sujetos obligados registran un dramático empeoramiento del nivel de cumplimiento de casi 50 puntos porcentuales: el Ministerio de Relaciones Exteriores y la Secretaría Presidencial de la Mujer. El informe del Procurador de los Derechos Humanos culmina con varias recomendaciones dirigidas a los sujetos obligados y algunas acciones que debería llevar a cabo la autoridad reguladora. Indudablemente se trata de radiografías a un segmento específico de sujetos obligados, sin considerar entidades descentralizadas o autónomas, por ejemplo, las municipalidades, gobernaciones departamentales, INGS administradoras de proyectos, empresas constructoras, entre otras más. Ávila igualmente ofrece varias conclusiones, una de estas es generalmente aplicable, es decir, también para el tema de solicitudes de información pública, expresando que “el apoyo institucional y la voluntad política son dos factores fundamentales para que el sujeto obligado cumpla la ley, ya que de esto depende que exista una instrucción directa que establezca la necesidad de capacitaciones al personal para el conocimiento de esta norma y, por ende, de su cumplimiento.” En conclusión, la calidad de los portales electrónicos dista considerablemente de lo que obligan la CPRG y la LAIP. En esto vale la pena recordar una señalamiento de Gramajo mencionado en la obra de Ávila “a mayor cantidad de información de oficio, menos solicitudes de acceso”26. El derecho de acceso a la información pública como parte de la libertad de expresión es fundamental para el fortalecimiento de la democracia en Guatemala. La interlocución entre la ciudadanía y los que ejercen el poder en diversos cargos de representación, es indispensable para lograr un control vertical de los poderes a modo 26 Avila, Gabriela. Op.cit., Págs. 147ss. 25 complementario del control horizontal del poder entre los organismos del Estado. En los últimos años los elevados niveles de sobrevaloración y corrupción han reafirmado la debilidad de las instituciones públicas para ejercer efectivamente la función de pesos y contrapesos que deberían. Es indispensable asegurar una posible interrogación de las instituciones y funcionarios de parte de una ciudadanía que ejerza críticamente sus derechos, entre estos el derecho de acceso a la información pública. Los datos de Acción Ciudadana son alarmantes en cuanto que el 22% de solicitudes de información presentadas a entidades del Organismo Ejecutivo no fueron ni siquiera respondidas. El derecho positivo del acceso a la información pública requiere de mecanismos efectivos que permiten defenderlo ante sus violaciones o abusos. En la Ley de Acceso a la Información Pública LAIP existen referidos mecanismos, por ejemplo, el recurso de revisión y posteriormente la posibilidad de plantear un amparo tras haberse agotado el procedimiento administrativo, una denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos o de emprender una persecución penal de los funcionarios que cometan alguno de los delitos contemplados en la LAIP. Cada mecanismo de reclamación y para reparar violaciones del derecho humano de acceso a la información tiene doble función – la de reparar daños en casos concretos y de manera general, de prevenir violaciones por la existencia de mecanismos efectivos que amparen a los ciudadanos. Ambos fines solo son efectivos en la medida que no reproduzcan los errores y violaciones comunes de las actuaciones iniciales. La pregunta de investigación que se plantea es respecto a qué problemas se observan al aplicar procedimientos de denuncia y reclamación ante violaciones al derecho humano de acceso a la información pública en actuaciones y resoluciones de Unidades de Información Pública. El estudio de la presente investigación tiene como objetivo general analizar las experiencias y los problemas observados al aplicar procedimientos de denuncia y reclamación ante violaciones al derecho humano de acceso a la información pública en actuaciones y resoluciones de Unidades de Información Pública, para determinar si son 26 capaces de rectificar deficiencias de las actuaciones y resoluciones iniciales. Son objetivos específicos el de determinar los resultados de los procedimientos de denuncia y reclamación ante violaciones del derecho humano de acceso a la información pública en el ámbito administrativo, de parte de Unidades de Información Pública y de investigar los factores que impiden u obstaculizan el derecho humano de acceso a la información pública a través del recurso de revisión, acción de amparo y el recurso de apelación, así como denuncias ante la PDH y el MP. En la presente investigación se analizan el derecho humano de acceso a la información pública, recursos de revisión y acción de amparo. Ernesto Villanueva define el derecho de acceso a la información pública como “la prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridades, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática.” 27. En la presente investigación se entiende como el derecho que tiene toda persona sin discriminación alguna, para tener acceso a todo tipo de información, en el medio y formato existente de su preferencia, generada, administrada o en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones públicas, con las muy limitadas excepciones indispensables en una sociedad democrática. Para fines de la presente investigación se entiende por recurso de revisión el medio de defensa jurídica previsto en el título cuarto de la Ley de Acceso a Información Pública, con el objetivo de garantizar el derecho de acceso a la información relativo a actos y resoluciones de Unidades de Información Pública de sujetos obligados. La acción de amparo, según Art 8 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, “protege a las personas contra las amenazas de violaciones a sus derechos o restaura el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido. No hay ámbito que no sea susceptible de amparo y procederá siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, 27 Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003. Pág. 24. 27 restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.” En el contexto de la presente investigación el amparo protege a toda persona en su derecho de acceso a la información pública relativo a actos y resoluciones de las máximas autoridades en resoluciones de recursos de revisión planteados. La presente investigación alcanza analizar doce recursos de revisión 28 planteados por el investigador en los últimos dos años relativos a solicitudes de información pública en diversas instituciones públicas. Así mismo se contempla un amparo ante la Corte Suprema de Justicia CSJ con su respectiva apelación ante la Corte de Constitucionalidad CC29. Finalmente se consideran dos denuncias en el Ministerio Público MP 30 por el delito de retención de información y una ante la PDH 31 por violación del derecho humano de acceso a la información pública. Las actuaciones analizadas se originaron a partir del desempeño profesional como investigador social del autor del presente estudio ya sea a título personal o como parte del Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala CEDFOG, Pastoral Social de la Diócesis de San Marcos PSSM y Pastoral de la Tierra Interdiocesana PTI, ubicados en Huehuetenango y Quetzaltenango. En este sentido se trata de una investigación aplicada y participativa. Se consideró el universo de todas las impugnaciones presentadas por el investigador desde la entrada en vigor de la LAIP hasta finales del año 2011. La decisión de impugnar por medio de un recurso de revisión u otras herramientas, se tomó en el marco de las referidas actuaciones y tras haberse agotado otras vías alternas. Su análisis en el presente estudio permite un aprendizaje adicional sobre los mecanismos relativos al derecho de acceso a la información pública. Cabe subrayar que siendo, investigador a favor de los derechos humanos, intencionalmente se optó por solicitudes de acceso a información pública en vez de otras vías, amistades, contactos u otras modalidades para gestionar los diversos datos de interés. 28 Casos de: TSE, SCEP, MINFIN, Congreso de la República, CNEE, INDE, MARN, CONAP, FONTIERRAS, SAA y Vicepresidencia de la República de Guatemala. 29 Caso de TSE. 30 Casos de TSE y CNEE. 31 Caso de FONTIERRAS. 28 No obstante lo anterior, el estudio se limita a los casos investigados, quedando sin considerar el Organismo Judicial, la Corte de Constitucionalidad, las municipalidades y entidades privadas que ejercen funciones públicas, por ejemplo, empresas subcontratadas para fines del Estado, entre otros sujetos obligados. Los recursos de denuncia y reclamación considerados únicamente tratan el derecho de acceso a la información pública en el marco de solicitudes de información, no considerando otros derechos o mecanismos contemplados en la LAIP, por ejemplo, la disponibilidad de información pública de oficio, los portales electrónicos o de habeas data. Asimismo, únicamente se contempla el delito penal de retención de información pública, no así los demás delitos establecidos en la LAIP: de comercialización de datos personales, de alteración o destrucción de información en archivos y de revelación de información confidencial o reservada. Son unidades de análisis de la investigación los expedientes completos de doce recursos de revisión, un amparo y su apelación, así como denuncias ante MP y PDH. Se analiza la actuación completa desde la solicitud inicial, la resolución de la Unidad de Información Pública y hasta la última resolución respecto al tipo de mecanismo emprendido. En el caso de los doce recursos de revisión se utilizó como instrumento cuadros de cotejo que permitieron comparaciones directas entre varios factores clave para este tipo de recurso. En los demás aspectos relevantes se contempló un análisis cualitativo idóneo, correspondiente a situaciones de objetos poco frecuentes y poco estructurados. La investigación es de tipo monográfico de carácter jurídico descriptivo, aplicando metodología científica, entre otra, por ejemplo, cuadros de cotejo. Su aporte es jurídico social, teniendo presente su importancia para la realidad política de la democracia de Guatemala. Es una investigación de tipo jurídico descriptivo y de carácter cualitativo. En cuanto al procedimiento empleado cabe mencionar que posteriormente a la aprobación del anteproyecto de investigación se reafirmó la muestra. El estudio de los casos se inició aplicando cuadros de cotejo y redactando resúmenes de expedientes a modo de sistematización de la información argumentación, consideraciones, cualitativa resoluciones correspondiente y demás a información líneas de relevante, 29 combinando síntesis para cada uno de los pasos de la actuación administrativa y jurídica, así como citas de los principales argumentos en resúmenes de expedientes. Referida información permitió analizar e interpretar jurídicamente las experiencias reflejadas en cada una de las cuestiones claves, por ejemplo, cumplimiento de plazos, profundidad de la resolución a la solicitud, argumentación de la resolución del recurso de revisión, entre otras. En la discusión de los resultados se identifican los factores más críticos en la aplicación de procedimientos de acceso y protección del derecho humano de acceso a la información pública, así como de otros elementos de la reglamentación del derecho de acceso a la información pública. Además se confrontó la teoría y los antecedentes con lo analizado en los documentos y los principales hallazgos obtenidos. A partir de lo anterior, se concluyeron los puntos claves que limitan o facilitan el derecho de acceso a la información en la aplicación de los diversos procedimientos de acceso y protección de la información, proponiendo recomendaciones a fin de mejorar el acceso a la información pública. 30 Capítulo I. Derecho humano de acceso a la información pública como parte de la Libertad de expresión El derecho humano de acceso a la información pública es parte de la libertad de expresión. El derecho de la libertad de expresión y de opinión es histórico, resalta su importancia al reconocerlo en la Declaración de los Derechos del Hombre, aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de 1789. Reza el Art.11: “Puesto que la libre comunicación de los pensamientos y opiniones es uno de los más valiosos derechos del hombre, todo ciudadano puede hablar, escribir y publicar libremente, excepto cuando tenga que responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la ley.” A manera similar la primera enmienda a la Carta de Derechos de los Estados Unidos promulgada en 1791, se refiere a la libertad de expresión: “El Congreso no aprobará ley alguna… que restrinja la libertad de expresión o de prensa, o el derecho del pueblo a reunirse pacíficamente y a pedir al gobierno la reparación de agravios”. En la historia más reciente, la libertad de expresión y opinión ha sido reconocida en el Art.19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos DUDH. La libertad de expresión y opinión representa un derecho con múltiples dimensiones. En el sentido estrecho, se refiere al derecho de expresar diversas opiniones y es directamente conexo a otros derechos: de reunión, de participación, etcétera. Posibles límites a este derecho son legítimos cuando tengan la finalidad de proteger otros derechos humanos, de prohibir la apología del odio, entre otras más. Las prohibiciones a este derecho tienen que ser lo estrictamente indispensables en sociedades democráticas. Restricciones para evitar difamación, por ejemplo, no deben tergiversarse para evitar la denuncia pública de corrupción y por ende impedir transparencia. La libertad de expresión sólo existe de manera efectiva si se cuenta con condiciones que asegure la comunicación de una diversidad de opiniones cuando no hay monopolios o concentración de los medios de comunicación. 31 La libertad de expresión requiere además de otros derechos estrechamente conexos: de buscar, recibir, impartir información e ideas. A estos se agrega el derecho de reporteros de proteger sus fuentes, especialmente en temas críticos cuando es imposible revelar información de interés público. Finalmente debe haber suficiente protección para la investigación y divulgación de información sobre violaciones de derechos humanos a fin de evitar ataques, amenazas y autocensura. En la actualidad, el derecho de la libertad de expresión debe considerar los nuevos medios de comunicación, el Internet, la transmisión digital y satelital. La “libertad de información” busca proteger esta dimensión de la libertad de expresión relativa al Internet y nuevas tecnologías informáticas. Una de las presiones más fuertes ante esta libertad lo constituye la censura: mientras que existe la necesidad, por ejemplo, de evitar pornografía infantil a través de los nuevos medios, sin embargo, se observa que hoy en día la así llamada “guerra contra el terrorismo” alcanza esferas que violan el derecho a la privacidad. A la misma problemática de una vigilancia excesiva corresponde también la retención preventiva de datos de telecomunicación y conexiones de Internet: mientras que sirve para aclarar crímenes, a la vez, se observa que hoy en día la privacidad es tan degradada como nunca antes: se sabe quién se encuentra en qué lugares, con quién se comunica la persona, qué medios de comunicación lee, que sitios de Internet visita, y muchos más. De manera conexa a la libertad de información en Internet y otros medios nuevos, se está demandando el “acceso abierto” (en inglés, open access), es decir, no restringido a material digital educativo, académico, científico o de otro tipo, principalmente artículos de investigación científica de revistas especializadas. En este contexto se busca eliminar barreras económicas, legales y tecnológicas para que toda la humanidad pueda acceder de diversas formas a textos completos, sin restricción alguna. El acceso a la información detentada por autoridades públicas es la dimensión de la libertad de expresión de principal interés para la presente investigación. Más allá de considerar únicamente a los datos registrados por las autoridades públicas, además incluye toda la información en posesión del ámbito público, ya sea generada en las 32 instituciones o en otras entidades y organizaciones. A la vez, este derecho no se restringe a las instituciones públicas, sino contempla también a todos los demás actores que ejercen funciones públicas: actores contratados u otros más. Los límites de este derecho se encuentran en la seguridad nacional, cuestiones diplomáticas, asuntos confidenciales entre pocos más. Los siguientes conceptos y definiciones muestran coincidencias y matices que sostienen diferentes autores. En el informe más reciente de PNUD y OEA sobre la democracia en América Latina conceptualizan el derecho al acceso a la información pública como “el derecho de las personas a obtener información de fuentes estatales sobre el manejo de los asuntos públicos.” 32 Con ello lo limitan a información “de fuentes estatales” sin considerar funciones del ámbito público conferidas a terceros actores y tampoco figuran expresamente las posibles limitaciones legítimas. Ernesto Villanueva define el derecho de acceso a la información pública como “la prerrogativa de la persona para acceder a datos, registros y todo tipo de informaciones en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones de autoridades, con las excepciones taxativas que establezca la ley en una sociedad democrática.” 33. Explica que el objetivo primordial es el derecho de las personas a mejorar su calidad de vida y aclara que la existencia de “derechos subsidiarios cuya interrelación permite que los flujos de la información puedan convertirse en herramientas para una toma informada de decisiones” 34, por ejemplo, conociendo las políticas mediante las cuales el gobierno toma decisiones sobre salud, educación, vivienda y otras cuestiones más. Villanueva concluye que han existido varios conceptos de derecho a la información. Para el efecto analizó jurisprudencia de la Suprema Corte de México que 32 PNUD y Secretaría General de la OEA. Op.cit., Pág. 90. 33 Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003. Pág. 24. 34 Villanueva, Ernesto. Temas selectos de derecho de la información. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2004. Pág. 21. 33 ha variado en su interpretación del respectivo artículo constitucional en diferentes momentos: desde el derecho de partidos políticos de informar a los ciudadanos hasta un concepto amparado en el derecho a la libertad de expresión. A la vez, reproduce la expresión de la Corte Constitucional de Colombia que describe el derecho a la información de doble vía, cobijando a quien informa y a los receptores del mensaje informativo, teniendo límites en antivalores (falsedad, parcialidad) que tienen que ser sancionados y rechazados. Por aparte analiza la propuesta de Jorge Carpizo quien basa su concepto de derecho a la información en el Art.19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, explicando que se trata de la garantía fundamental de toda persona a atraerse información, informar y ser informada. El “atraerse información incluye las facultades de a) acceso a los archivos, registros y documentos públicos y, b) la decisión de que medio se lee, se escucha o se contempla.” 35 Villanueva, finalmente distingue entre el derecho a la información en sentido amplio y el derecho a la información en sentido estricto: concluye que el derecho de acceso a la información puede definirse como el derecho a la información en sentido estricto o ser uno de los derechos subsidiarios del derecho a la información en sentido amplio. Silvio Gramajo entiende “el acceso a la información pública no sólo… como una garantía fundamental, sino también como una regulación jurídica que permite a la sociedad acceder a la información generada por los órganos del Estado”36. El experto subraya que el derecho a saber es imprescindible en cualquier escenario democrático y refiriéndose a Bobbio caracteriza a la democracia como “por definición, el régimen del poder visible, el gobierno del poder público, en público” 37. Gramajo recalca la importancia de la transparencia y publicidad, expresando que “un Estado que mantiene, encubre y protege el secreto es un Estado que desea permanecer lejos del pueblo soberano”. Expresa que esconderse o esconder algo debilita a todo sistema, ya sea 35 36 Villanueva, Ernesto. 2003. Op.cit. Pág. 17. Gramajo, Silvio. Acceso a la información pública: principios, criterios y análisis de la ley en Guatemala. EN: Gramajo, Silvio (coord.). Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010. Pág. 66. 37 Gramajo, Silvio. 2010. Op.cit. Pág. 68. 34 democrático o en transición hacia la democracia, ya que “un gobierno opaco deviene en un gobierno ilegítimo.” 38 La Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008, conceptualiza el derecho de acceso a la información pública como “El derecho que tiene toda persona para tener acceso a la información generada, administrada o en poder de los sujetos obligados descritos en la presente ley, en los términos y condiciones de la misma.” 39 La versión de la LAIP comentada por la Vicepresidencia de la República describe a la LAIP como marco normativo que “engloba las garantías fundamentales propias del derecho de la autodeterminación informativa, a saber, el derecho de acceso a la información pública y el hábeas data”40, de esta manera introduce el concepto del derecho de la autodeterminación informativa y distingue el derecho de acceso a la información pública del habeas data como dos derechos claramente distintos. El derecho de habeas data no es enfoque de la presente investigación, sin embargo, cabe referirse a ello, porque, por un lado, autoridades invocan a menudo algunas de sus dimensiones con la finalidad de restringir el acceso a información pública. Por otro lado, el habeas data se encuentra regulada en la LAIP como garantía de toda persona “de ejercer el derecho para conocer lo que de ella conste en archivos, fichas, registros o cualquier otra forma de registros públicos, y la finalidad a que se dedica esta información, así como a su protección, corrección, rectificación o actualización.” 41 La LAIP establece que los datos impersonales, no identificables y los de carácter demográfico, recolectados para estadísticas no son datos personales ni corresponden a hábeas data.. 38 Gramajo, Silvio. 2010. Op.cit. Pág. 70. 39 Ley de Acceso a la Información Pública LAIP, Decreto No.57-2008. Art.9, inciso 3. 40 Vicepresidencia de la República. Ley de Acceso a la Información Pública, versión comentada. Guatemala. Comisión para la Transparencia y el Combate a la Corrupción. Junio 2011. Magna Terra editores, Pág. 7. 41 LAIP. Op.cit. Art.9, inciso 4. 35 Villanueva describe el derecho de habeas data 42 – también denominado como derecho de protección de datos personales – como una forma de derecho de acceso a la información pública con algunos matices significativos que lo distingue al mismo tiempo: El único sujeto con legitimación activa del habeas data es la persona sobre la que exista información o a su representante legal. Únicamente se consulta la información concerniente a la persona interesada y no todo tipo de información. Los datos que comprenden al habeas data constituyen información confidencial, respecto al derecho de acceso a la información pública, la cual pertenece a la sociedad. El habeas data no se limita a la “información pública”, sino este derecho de protección de la privacidad abarca también información almacenada, por ejemplo, de parte de empresas privadas. Además, el acceso a la información pública se limita a consulta y reproducción, mientras que habeas data contempla actualizar, corregir o suprimir información. En el marco de la presente investigación se utiliza la terminología del “derecho humano de acceso a la información pública”, distinguiéndolo del “acceso a información” que podría confundirse con los enfoques de la “libertad de información”, del “acceso abierto” o de visiones restringidas de “derecho a información” que lo entienden como el derecho de cada persona a información sobre sí mismo. En la presente investigación el “derecho humano de acceso a la información pública” se conceptualiza como el derecho que tiene toda persona sin discriminación alguna, para tener acceso a todo tipo de información, en el medio y formato existente de su preferencia, generada, administrada o en poder de entidades públicas y empresas privadas que ejercen gasto público y/o cumplen funciones públicas, con las muy limitadas excepciones indispensables en una sociedad democrática. 42 Villanueva, Ernesto. 2003. Op.cit. Pág. 26. 36 Capítulo II. El derecho de acceso a la información pública en la normativa internacional 2.1 Tratados internacionales que reconocen el derecho humano de acceso a la información pública En el marco de la Declaración Universal de los Derechos Humanos el derecho de acceso a la información pública es concebida parte de la libertad de expresión, al reconocer que “este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”43. En el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos PIDCP, aprobado en 1966, se positivó el derecho a la libertad de expresión, especificando que “comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección” 44. En ámbito regional interamericano, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre contempla una redacción con una ligera variante, reconociendo el Art.IV que “Toda persona tiene derecho a la libertad de investigación, de opinión y de expresión y difusión del pensamiento por cualquier medio”, refiriéndose a tres derechos, siendo uno de la libertad de investigación. Referido concepto ya no figura como tal en la Convención Americana Sobre Derechos Humanos del año 1969, pues recoge en el primer inciso del Art.13 literalmente el concepto antes citado del PIDCP. Relativo a algunas dimensiones del tema de acceso a la información pública debe tenerse presente la Convención Interamericana Contra La Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. La convención del ámbito universal contempla varias referencias al tema de la transparencia y en el Art.10 sobre 43 Declaración Universal de los Derechos Humanos DUDH. Art. 19. 44 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Art. 19, inciso 2. 37 información pública, obliga a los Estados Partes de adoptar medidas para asegurar procedimientos para obtener información, asegurando “el debido respeto a la protección de la intimidad y de los datos personales”, además de publicar información y de simplificar procedimientos para “facilitar el acceso del público a las autoridades encargadas de la adopción de decisiones”. 2.2 Declaraciones para la interpretación de la libertad de expresión En la Declaración de Chapultepec adoptada por la conferencia hemisférica sobre libertad de expresión celebrada el 11/03/1994 se suscribieron diez principios. La primera parte del tercer principio establece que “las autoridades deben estar legalmente obligadas a poner a disposición de los ciudadanos, en forma oportuna y equitativa, la información generada por el sector público.” En el año 2000 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos aprobó la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, por medio de las cuales se reconoce la importancia de la libertad de expresión e incorpora al sistema interamericano los estándares internacionales para una defensa más efectiva del ejercicio de este derecho. El tercero de los trece principios reconoce el habeas data como derecho de toda persona de “acceder a la información sobre sí misma o sus bienes en forma expedita y no onerosa, ya esté contenida en bases de datos, registros públicos o privados y, en el caso de que fuere necesario, actualizarla, rectificarla y/o enmendarla” 45. En el documento de Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios, además reconoce como una premisa el derecho de cada persona a no ser perturbado en su privacidad. La Comisión Interamericana, a la vez, subraya la importancia del tema habeas data en el contexto de la expansión en el uso de la computación e Internet y menciona como obligación de entidades que procesan información de “garantizar la seguridad de los datos contra el acceso accidental, no autorizado o la manipulación”. También se expresa que para ejercer el derecho de 45 . Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000. Principio 3. 38 habeas data “no se requiera revelar las causas por las cuales se requiere la información. La mera existencia de datos personales en registros públicos o privados es razón suficiente para el ejercicio de este derecho”46. En la misma Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión también se reconoce el acceso a la información en poder del Estado como un derecho fundamental de los individuos y establece la obligación del Estado de garantizar este derecho. Debe asegurarse máxima publicidad sólo admitiendo “limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades democráticas.” 47 Explica el documento de los Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios que el derecho de acceso a la información registrada en archivos públicos o procesada por el Estado, es decir información considerada de una fuente pública o documentación oficial del Estado, se encuentra íntimamente relacionado al principio de transparencia que “lo que demanda es una posición servicial de la Administración, aportando aquella documentación que hubiera sido previa, correcta y claramente solicitada, en la medida en que no se encuentre temporalmente excluida del ejercicio del derecho”48. El documento enfatiza especialmente en los temas de transparencia y su relación con la corrupción en la gestión estatal49. En noviembre del año 2000 se suscribieron los Principios de Lima por los Relatores Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA, representantes de la Sociedad Interamericana de Prensa, Human Rights Watch y otras entidades y organizaciones. Referidos principios abordan especialmente el acceso a la información, entendiendo que “es un derecho de las personas y al mismo tiempo una exigencia de una sociedad democrática” 50. En cuanto a la propiedad de la información 46 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios, por la Comisión Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000. Incisos 12, 13 y 16. 47 Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión. Op.cit. Principio 4. 48 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios. Op.cit. Incisos 18. 49 Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios. Op.cit. Incisos 17 al 19. 50 Principios de Lima, suscritos en noviembre 2000 por los Relatores Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA y otras entidades y organizaciones. Inciso 1. 39 estable que esta “pertenece a los ciudadanos. La información no es propiedad del Estado y el acceso a ella no se debe a la gracia o favor del gobierno; éste tiene la información sólo en cuanto representante de los ciudadanos”51. Adicionalmente a lo previsto en otras fuentes, los Principios de Lima establecen como responsabilidad gubernamental la creación y el mantenimiento de registros públicos de manera sería, profesional y requiere “una política pública que preserve y desarrolle una memoria corporativa en las instituciones gubernamentales”52. En otra parte del documento se recoge el tema de costos del acceso a la información estableciendo la necesidad de sanciones para funcionarios que se nieguen a brindar la información. Se aclara que restricciones al derecho de acceso a la información sobre la base de la seguridad nacional sólo son legítimas si su propósito son de interés social. Negativas al acceso a la información solicitada deben justificarse por escrito y demostrar que están comprendidas en el régimen restringido de excepciones. En lo referente al enfoque de la presente investigación es de suma relevancia que los Principios de Lima problematizan el tema de posibles ausencias de respuestas a solicitudes de información pública. Para ello menciona varios mecanismos de protección: Primero, que “una autoridad judicial imparcial y competente podrá revisar la validez de dicha negativa y disponer la entrega de la información.” 53 Se subraya que “una intervención jurisdiccional ágil e inmediata es indispensable para proteger este derecho y generar credibilidad y transparencia en el ejercicio del poder.” 54 Una segunda opción sería por vía de la así llamada “Defensoría del Pueblo”, en Guatemala corresponde al Procurador de los Derechos Humanos. Como tercera posibilidad, los Principios de Lima mencionan la posibilidad de acudir a instancias supranacionales establecidas para la tutela de éste u otros derechos. En el estudio de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, explicó que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha enfatizado en “la 51 Ibid., inciso 4. 52 Ibid., inciso 2. 53 Ibid., inciso 8. 54 Ibid., inciso 10. 40 necesidad de que exista un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información” 55, esto especialmente al tener presente que la negativa a suministrar información o el silencio ante una solicitud son prácticas corrientes. En una publicación más reciente la Relatoría también se refiere al deber de los Estados de consagrar “el derecho a la revisión judicial de la decisión administrativa a través de un recurso que resulte sencillo, efectivo, expedito y no oneroso” 56 para determinar si se produjo una vulneración del derecho de acceso y, en caso que sí, de ordenar al órgano correspondiente la entrega de la información. La Relatoría subraya que los recursos tienen que ser sencillos y rápidos. La Relatoría resalta además que debería existir la posibilidad de “recurrir administrativamente de toda decisión por la que se deniegue información ante un órgano independiente” 57 , una institución de derechos humanos, por ejemplo, el Procurador de los Derechos Humanos o una entidad independiente, especializada en materia de acceso a información pública. 2.3 La Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública de la Organización de los Estados Americanos OEA En abril 2010 la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos aprobó la “Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública” 58 – de aquí en adelante llamado “ley modelo” – elaborada y presentada por un Grupo de Expertos sobre Acceso a la Información. Por haberse publicado posteriormente a la aprobación 55 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a la Información. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007. Pág. 42. 56 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2010. Pág. 8. 57 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. 2007. Op.cit., Pág. 43. 58 Organización de los Estados Americanos. AG/RES. 2607 (XL-O/10) - Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. 8 de junio de 2010. Puede ser consultado en http://www.oas.org/dil/esp/acceso_a_la_informacion_ley_modelo.htm 41 de Ley de Acceso a la Información Pública LAIP de Guatemala, y por basarse en varias experiencias de diferentes países podría ser idóneo considerar la ley modelo para futuras reformas a la LAIP. En el marco de la presente investigación no se efectúa un análisis detenido de toda la ley modelo, únicamente enfoca lo relativo a la temática de interés, los procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de acceso a la información pública, principalmente contemplados en el apartado “V. Apelaciones” y una parte de “VI. La Comisión de Información”. La ley modelo prevé tres mecanismos de defensa del derecho de acceso a la información pública: la apelación interna, apelación externa y revisión judicial. Además establece que la carga de prueba debe recaer en la autoridad pública quien tiene la obligación de mostrar que la información solicitada es sujeta a excepciones específicas, debiendo establecer tres situaciones comparables. a la “prueba de daño” de la LAIP 59. La apelación interna prevista en la ley modelo se asemeja al recurso de revisión de la LAIP. Se presenta frente al titular de la autoridad pública en un plazo de 60 días hábiles. En un plazo no mayor de 10 días hábiles el titular debe emitir “una resolución fundada y por escrito” 60. Aparte de la apelación interna la ley modelo, además, prevé una apelación externa, la cual se presenta frente a la Comisión de Información, no obligando a agotar primero la vía interna, pero no llevarse paralelamente. El plazo para presentar una apelación externa es de 60 días hábiles, habiendo 60 días para resolverse de parte de la Comisión de Información, incluyendo en los plazos los intentos de mediación. El plazo para que la Comisión de Información resuelva puede ampliarse por 60 días más. Los requisitos para presentar una apelación son ligeramente diferentes al caso de Guatemala porque no requiere de “el nombre del recurrente y del tercero interesado si 59 LAIP. Op.cit. Art. 26. 60 Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. Op.cit. Art. 45, inciso 2. 42 lo hay, así como el domicilio, lugar o medio que señale para recibir notificaciones”61, sino sólo de “información para poder contactar al solicitante”62. La Comisión de Información debe hacer un esfuerzo razonable para ayudar al solicitante en relación con el recurso de apelación. En un proceso de apelación la Comisión de Información puede llamar a testigos y presentar pruebas. Finalmente la Comisión de Información puede decidir de rechazar la apelación o de “requerir a la autoridad pública para que tome las medidas necesarias para cumplir con sus obligaciones conforme a esta ley, tales como, pero no limitadas a, la entrega de la información o la reducción de costo” 63. En caso que la autoridad pública incumpliera la decisión de la Comisión de Información, la ley modelo prevé que la misma Comisión de Información o el solicitante podrán interponer una queja frente al tribunal competente para exigir el cumplimiento de la misma. El tercer mecanismo previsto en la ley modelo es la revisión judicial, la cual aplica para que el solicitante pueda impugnar una decisión de la Comisión de Información dentro de un plazo no mayor de 60 días hábiles. En este caso, el tribunal tomara la decisión final. Así mismo prevé la instalación de una Comisión de Información con “autonomía operativa, de presupuesto y de decisión”, la cual tiene mandatos más amplios que lo previsto en la LAIP respecto a la autoridad reguladora, en este caso la PDH. Se debe integrar de por lo menos tres comisionados, preferiblemente que sean cinco, ciudadanos de “alto carácter moral” que no ocuparon cargos en el gobierno o partidos políticos en los últimos dos años y que no hayan sido condenados por delitos que comprometerían su honestidad en los últimos cinco años. En un proceso de nombramiento caracterizado por participación del público y transparencia, el Organismo Legislativo nominaría los comisionados por mayoría calificada, los cuales serán designados por el Organismo Ejecutivo. Los cargos se ocupan por un plazo de cinco años pudiendo renovarse una sola vez. 61 LAIP. Op.cit. Art. 57, inciso 2. 62 Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. Op.cit. Art. 46 inciso 3b. 63 Ibid., Art.49 inciso 2b. 43 La Comisión de Información tiene varias atribuciones y facultades, por ejemplo, de aprobar los esquemas de publicación de las autoridades públicas, correspondiente a información pública de oficio. Mientras que esta forma de definir esquemas específicos permite que la información pública de oficio sea mejor adaptado a cada sujeto obligado, a la vez, se observa que no se trata de una normativa ordinaria. Por aparte, la Comisión de Información apoyara en el registro de activos de información, así como de estándares respecto a registros de solicitudes y divulgación. Además, establece periódicamente el costo de mercado para reproducciones y normas respectivas a la temática. Entre otras disposiciones más la ley modelo define la intervención directa de la Comisión de Información en la resolución de apelaciones externas. De acuerdo a un estudio de la UNESCO del año 2009, en América Latina sólo Chile, Honduras y México cuentan con entidades administrativas de supervisión independientes para revisar las negaciones de acceso a la información. Y sigue valorando que “esto es desafortunado, ya que los órganos de supervisión independientes han demostrado ser fundamentales para el funcionamiento efectivo de los regímenes de derecho a la información en otros países” 64 porque las apelaciones a tribunales son costosas y consumen mucho tiempo. El estudio menciona que en algunos países la figura del Ombudsman, comparable con el Procurador de los Derechos Humanos, cubre tareas de la Comisión de Información, pero que “tiene varias desventajas, incluyendo que no es probable que los poderes de la entidad estén creados para las necesidades específicas de las apelaciones de información, y que el órgano probablemente no desarrollará las habilidades especializadas que se requieren para manejar las apelaciones de información de la manera apropiada” 65. Indudablemente, la Ley Modelo Interamericana de Acceso a la Información Pública ofrece varias propuestas relevantes para mejorar la LAIP de Guatemala, teniendo presente las posibles mejoras en cuanto a la materia para interponer el recurso de 64 Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica. UNESCO. Quito, Ecuador. 2009. Pág. 185. 65 Ibid., p. 185. 44 revisión, en lo referente a la autoridad reguladora en cuanto a personal profesional y presupuesto, así como de su independencia. 2.4 Referencias al Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos A pesar de no ser jurídicamente vinculante en Guatemala se estima idóneo contemplar en el presente documento algunas referencias a ciertos temas abordados en el Convenio del Consejo de Europa sobre el Acceso a los Documentos Públicos66, que surgió tras varias recomendaciones de diversos órganos europeos. El Convenio obliga a los Estado partes67 a tomar las medidas necesarias en su ordenamiento jurídico para hace cumplir las disposiciones del mismo. En sus considerandos recalca la “importancia de la transparencia de autoridades públicas en una sociedad democrática y pluralista” y expresa que “todos los documentos públicos son en principio públicos y solamente pueden ser retenidos para proteger otros derechos e intereses legítimos”. En su Art.3 establece que “Los límites deberán estar previstos por una ley, ser necesarios en una sociedad democrática y tener como objetivo la protección” de asuntos enumerados en la misma, por ejemplo, seguridad nacional, seguridad pública, entre otros. La normativa internacional establece como marco general que debe asegurarse un procedimiento de reclamación. Por un lado prevé un “procedimiento de reclamación antes de la apelación ante un tribunal u otra institución independiente e imparcial establecida por la ley” y, por otro lado, un “procedimiento de apelación rápido y barato, 66 La versión original puede consultarse en https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1377737&Site=CM , las traducciones citadas en el presente documento no son oficiales del Consejo de Europa sino de http://www.access-info.org/documents/Access_Docs/Advancing/Council_of_Europe/Convention_on_ Access_to_Official_Documetnts_CofE._es.pdf , consultados el 01/11/2011 67 Hasta 15 de febrero 2012 cinco países ratificaron: Noruega, Hungría, Suecia, Montenegro, así como Bosnia y Herzegovina; y nueve países más firmaron el Convenio. A consultarse en http://conventions.coe.int/Treaty/Commun/ChercheSig.asp?NT=205&CM=1&DF=&CL=ENG 45 que implique la reconsideración por una autoridad pública”. Siendo el primero comparable con el amparo – de cierta manera también la denuncia ante la PDH aunque esta tenga más carácter de denuncia – mientras que el segundo corresponde a lo previsto en Guatemala como recurso de revisión o una entidad independiente y especializada en materia de acceso a información pública, por ejemplo, una Comisión de Información. 46 Capítulo III. El acceso a la información pública en la legislación nacional 3.1 Disposiciones de la Constitución Política de la República de Guatemala La norma superior del derecho guatemalteco interno es la Constitución Política de la República de Guatemala CPRG que entró en vigencia el 1986 establece en el Art.30 que “todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia.”68 En este sentido reconoce el derecho humano de acceder a todo tipo de actos de la administración pública, de recibir copias, reproducciones y certificaciones. A la vez, señala dos limitaciones a este derecho humano: La primera se refiere a la prevalencia de intereses colectivos sociales como seguridad nacional; la segunda asegura la confidencialidad. El segundo artículo constitucional de interés es el Art.31: Derecho de habeas data: “Toda persona tiene el derecho de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información, así como a corrección, rectificación y actualización. Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política, excepto los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos.” 69 Este artículo asegura el acceso de todas las personas a la información de sí mismo, para conocerlo, solicitar correcciones, rectificaciones y actualizaciones, prohibiendo expresamente el almacenamiento de datos personales sensibles de afiliación política con excepción de las autoridades electorales. 68 Constitución Política de la República de Guatemala CPRG. Art. 30. 69 Ibid., Art. 31. 47 3.2 El largo camino de las iniciativas de ley para regular disposiciones constitucionales hasta su aprobación Aún contando con los dos artículos constitucionales citados fue necesario desarrollar los derechos y procedimientos en una normativa que regulara el acceso a la información pública. Entre 1998 y 2008 se presentaron varias iniciativas de ley al Congreso de la República de Guatemala, relativas a las diversas dimensiones de lo que la Vicepresidencia llama el “derecho de la autodeterminación informativa” 70. Cuadro 1: Iniciativas de leyes de acceso a información presentadas al Congreso de la República de Guatemala, del 1998 al 2008 Año Iniciativa Nombre 1998 1956 2001 2594 2002 2624 2002 2641 2004 3165 2005 3263 2005 3266 2008 3755 2008 3768 Faculta el derecho a la libertad de acceso a las fuentes de información en la administración pública. Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Libre Acceso a la Información (Habeas Data) Dictamen Sin dictamen Por moción el 22/4/2003 regresó a comisión Sin dictamen Iniciativa que dispone aprobar la Ley Nacional de Transparencia y Acceso a la Información Iniciativa que dispone aprobar la Ley de libre acceso a la Sin dictamen información pública Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Acceso a la Sin dictamen Información Pública y Clasificación y Desclasificación de Información Estatal Reservada Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Clasificación y Desfavorable Desclasificación de Información sobre Asuntos Militares, Diplomáticos de Seguridad Nacional y Confidenciales. Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Libre Acceso a la Sin dictamen Información. Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Acceso a la Favorable Información Pública y Clasificación y Desclasificación de Información Estatal Reservada. Iniciativa que dispone aprobar la Ley de Transparencia y Favorable Acceso a la Información Pública. Fuente: Consulta en julio 2009 a sitio http://www.congreso.gob.gt/ ; Unidad de Información Pública de Congreso de la República, Resolución No.104-2009 de Solicitud No.88-2009 del 14/08/2009. 70 Vicepresidencia de la República. Junio 2011. Op.cit., Pág. 7. 48 La mayoría de las iniciativas de ley no contaron con dictamen favorable, otras fueron archivadas y una recibió dictamen desfavorable. Mientras tanto, en cumplimiento a la Convención Interamericana contra la Corrupción, en diciembre 2005 se aprobaron las “Normas generales de acceso a la información pública en el Organismo Ejecutivo y sus dependencias”, Acuerdo Gubernativo 645-2005. La norma establece un marco regulatorio para asegurar que toda persona pueda tener acceso a información pública en el respectivo ámbito “a todo conjunto de datos… en cualquier… formato o medio; y que haya sido creada u obtenida por las dependencias del Organismo Ejecutivo, o que obre en su poder, control o disponibilidad…” 71. No se previó la instalación de una unidad específica para atender las solicitudes y que contara con suficiente facultad para responder a las solicitudes, a contario especifica que se “proveerá la información requerida… con la autorización previa de la autoridad administrativa superior de la dependencia o institución pública” 72. El Acuerdo establece que la información se mantenga permanentemente actualizada, por ejemplo, la ubicación de oficinas, requisitos de trámites, estructura orgánica, planes de trabajo. Algunos datos presupuestarios se publican anualmente al modo de rendición de cuentas, en los primeros tres meses del año. Plantear solicitudes de información pública requirió la identificación del solicitante y lugar de notificación, no así de objetivo ni de calidad, estipulando un plazo de treinta días para responder. El Comisionado para la Transparencia y contra la Corrupción en el Organismo Ejecutivo actuó como asesor de los funcionarios, previendo que presentara un informe anual sobre resultados de la aplicación de las normas. 3.3 La Ley de Acceso a la Información Pública, decreto No.57-2008 Finalmente, en el año 2008, a muy poco tiempo de que el nuevo Gobierno asumió el poder, las iniciativas de ley número 3755 y 3768, protagonizadas por las diputadas Nineth Montenegro Cottom y Rosa María Ángel Madrid De Frade, respectivamente, 71 Normas generales de acceso a la información pública en el Organismo Ejecutivo y sus dependencias. Acuerdo Gubernativo 645-2005. Art. 2. 72 Loc. Cit. 49 lograron el 25/6/2008, de manera unificada, el dictamen favorable. El ambiente político del Congreso de la República entonces se caracterizó por un escándalo de un mal manejo de fondos públicos y la desaparición de parte considerable de su presupuesto. En el marco de poca legitimidad del Congreso y de cuestionamientos a la honorabilidad de sus diputados, dio como consecuencia la unificación de las iniciativas 3755 y 3768, así como, su respectiva discusión y aprobación de la primera a la tercera lectura. Antes de la aprobación por artículo la Junta de Jefes de Bloque efectuó varias reuniones a fin de estudiar la propuesta, consensuarla y mejorarla. El 23/9/2008 se aprobó lo acordado como Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto Número 57-2008, que entró en vigencia seis meses después de su publicación (el 20/4/2009), plazo establecido a fin de asegurar que las instituciones públicas podrían prepararse antes de tener que cumplir las obligaciones contempladas en la Ley. La Ley de Acceso a la Información Pública, abreviada como LAIP, reconoce y desarrolla varios derechos relativos a la información en posesión del Estado. Formalmente define como información pública la que está “en poder de los sujetos obligados contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración. Los documentos podrán estar en cualquier medio sea escrito, impreso, sonoro, visual, electrónico, informático u holográfico y que no sea confidencial ni estar clasificado como temporalmente reservado.”73 3.3.1 Los sujetos activos y sujetos obligados La LAIP les reconoce derechos a los sujetos activos, en términos de la LAIP, a “toda persona individual o jurídica, pública o privada, que tiene derecho a solicitar, tener acceso y obtener la información pública” 74. 73 LAIP. Op.cit. Art. 9, inciso 6. 74 Ibid., Art. 5. 50 Es obligación de los sujetos obligados de rendir información, según definición de LAIP, esta responsabilidad es de “toda persona individual o jurídica, pública o privada, nacional o internacional de cualquier naturaleza, institución o entidad del Estado, organismo, órgano, entidad, dependencia, institución y cualquier otro que maneje, administre o ejecute recursos públicos, bienes del Estado, o actos de la administración pública en general” 75. La LAIP enumera 35 sujetos obligados sin limitarse a estos. Destacan diversos tipos de instituciones públicas, desde los tres organismos del Estado, incluyendo las entidades centralizadas, descentralizadas y autónomas, así como municipalidades y consejos de desarrollo urbano y rural. A la vez, están obligadas empresas del Estado y las entidades privadas que ejerzen funciones públicas, asimismo organizaciones no gubernamentales ONG, fundaciones y asociaciones que reciben, administran o ejecutan fondos públicos. La inclusión de entidades privadas es uno de los puntos más importantes que constituye un relevante avance en la transparencia, a la vez, las empresas todavía deben mejorar significativamente en la implementación de la ley, por ejemplo, asegurando la existencia de información pública de oficio en portales electrónicos. El enumerado de los sujetos obligados incluye además “las personas individuales o jurídicas de cualquier naturaleza que reciban, manejen o administren fondos o recursos públicos por cualquier concepto, incluyendo los denominados fondos privativos o similares” 76, que contempla beneficiarios de programas sociales, como, por ejemplo, de denominadas transferencias condicionadas. 3.3.2 Principios del acceso a la información pública Uno de los objetivos de la LAIP, entre otros, es de “establecer como obligatorio el principio de máxima publicidad y transparencia en la administración pública y para los sujetos obligados en la presente ley” 77. Especialmente el referido principio de la “máxima publicidad” constituye un avance importante porque establece que con muy 75 Ibid., Art. 6. 76 Ibid., Art.6, inciso 34. 77 Ibid., Art.1, inciso 4. 51 pocas excepciones establecidas en la misma LAIP, todo lo demás es considerado información pública. El Art.3 de LAIP enumera los siguientes principios: “1) Máxima publicidad; 2) Transparencia en el manejo y ejecución de los recursos públicos y actos de la administración pública; 3) Gratuidad en el acceso a la información pública; 4) Sencillez y celeridad de procedimiento.” Varios de estos principios se concretizan a través de otras disposiciones de la LAIP. El principio de celeridad, por ejemplo, se implementa a través de plazos para que los sujetos obligados respondan a solicitudes y a recursos de revisión. El principio de la gratuidad se desarrolla en Art.18 LAIP, estableciendo, entre otros, que “…sólo se cobrarán los gastos de reproducción de la información. La reproducción de la información habilitará al Estado a realizar el cobro por un monto que en ningún caso será superior a los costos del mercado y que no podrán exceder de los costos necesarios para la reproducción de la información.” 78 3.3.3 Obligaciones de transparencia: Información pública de oficio En el capítulo segundo titulado “Obligaciones de transparencia” de la LAIP se conceptualiza como “información pública de oficio” aquella información que “deberán mantener, actualizada y disponible, en todo momento, de acuerdo con sus funciones y a disposición de cualquier interesado…, que podrá ser consultada de manera directa o a través de los portales electrónicos” 79. El deber de los sujetos obligados garantiza el derecho humano de los interesados de recibir información del Estado a modo de rendición de cuentas. A pesar de que la información pública de oficio no es el objeto de la presente investigación, a la vez, debe tenerse presente que una mayor calidad y alcance de la información pública reduce el número de solicitudes específicas. El Art.10 LAIP enumera taxativamente la información pública de oficio que es obligatoria para todos los sujetos obligados, los Art.11 al 13 LAIP especifican algunas disposiciones para los tres organismo del Estado y en el Art.14 para “organizaciones no 78 Ibid., Art. 18, segundo párrafo. 79 Ibid., Art. 10. 52 gubernamentales, fundaciones, asociaciones y otras entidades de carácter privado que administren o ejecuten recursos públicos, o que realicen colectas públicas”80. Se considera como información pública de oficio diversos tipos de información: lo relacionado con las estructuras y funciones institucionales, el personal, salarios, procedimientos, presupuestos, contrataciones de todos los bienes y servicios, procesos de cotización y licitación, viajes financiados con fondos públicos, inventario de bienes muebles e inmuebles, obras en ejecución o ejecutadas, destino total del ejercicio de los recursos de los fideicomisos, informes finales de auditorías practicadas a los sujetos obligados, información relacionada a los contratos, licencias o concesiones para el usufructo o explotación de bienes del Estado, entre otros más. La referida información pública debe actualizarse “en un plazo no mayor de treinta días, después de producirse un cambio” 81. Mientras que las disposiciones descritas constituyen importantes avances, a la vez, se observa un limitado cumplimiento, aparentando que algunas disposiciones no aplican, ni contempla explicación alguna respecto a la ausencia de cierta información o de no actualizar la información pública de oficio. En otras ocasiones sujetos obligados no cuentan con portales electrónicos y los que lo tienen son poco accesibles. Para ninguna de estas situaciones la LAIP prevé de manera expresa un recurso administrativo u otro mecanismo que permita una defensa del derecho de acceso a información pública. 3.3.4 Acceso a la información pública por vía de solicitudes El derecho de acceso a la información pública a través de solicitudes específicas se concretiza a través de un procedimiento sencillo que permite solicitudes verbales, por escrito o por medios electrónicos y prevé la consulta directa de documentos en posesión de sujetos obligados. 80 Ibid., Art. 14. 81 Ibid., Art. 7. 53 Para ello es necesario identificar al sujeto obligado, al solicitante, así como, de manera clara y precisa la información que se requiere. La LAIP aclara además que “la solicitud de información no estará sujeta a ninguna otra formalidad, ni podrá exigirse la manifestación de una razón o interés específico como requisito de la misma” 82. En la práctica muchos sujetos obligados piden a los solicitantes información adicional a manera opcional para fines estadísticos como frecuentemente se expresa. Varían también las interpretaciones de la “identificación del solicitante”83: mientras que algunos permiten solicitudes a nombres no reales o ficticios, otros sujetos obligados exigen la presentación de un documento de identificación o de entregar una fotocopia del mismo. Por un lado, esto asegura la comunicación con un mismo sujeto interesado, a la vez, en algunos casos puede tener efectos intimidatorios al registrar quién está requiriendo qué información a la institucionalidad pública. El sujeto obligado debe responder en un plazo de diez días, prorrogable una vez por el mismo plazo, cuando el volumen y la extensión de lo solicitado lo justifique, debiendo notificar al interesado dos días antes de concluirse el primer plazo de diez días. Los interesados tienen el derecho de recibir la información en el medio de reproducción de su elección, no siendo responsabilidad del sujeto obligado de procesar la información, sino de proporcionarlo en el estado en que se encuentra. Por cada solicitud debe haber una resolución por escrito previéndose los siguientes posibles sentidos de respuesta: “1. Entregando la información solicitada; 2. Notificando la negativa de la información cuando el interesado, dentro del plazo concedido, no haya hecho las aclaraciones solicitadas o subsanado las omisiones a que se refiere el [Art.41 LAIP]; 3. Notificando la negativa de la información total o parcialmente, cuando se tratare de la considerada como reservada o confidencial; o, 4. Expresando la inexistencia.” 84 Es importante subrayar que la negativa por inexistencia, ser reservada o ser confidencial aplica únicamente a la parte de la información pública solicitada afectada por las respectivas disposiciones – en apego al principio de la 82 Ibid., Art. 41. 83 Ibid., Art. 41, inciso 2. 84 Ibid., Art. 42. 54 máxima publicidad debe entregarse la parte de la información que no tiene referidas características. En caso de negativa o ampliación del plazo de respuesta debe estar debidamente fundada y motivada. 3.3.5 Límites mínimos: información confidencial e información reservada La información sujeto al derecho de acceso a información pública no es ilimitada, sólo se restringe a pocas situaciones específicas. Art.1 inciso 5 de LAIP define el objetivo de “establecer, a manera de excepción y de manera limitativa, los supuestos en que se restrinja el acceso a la información pública”, misma que desarrolla el capítulo quinto de la LAIP clasificando información confidencial e información reservada, enumerando los respectivos tipos de información con sus límites, la clasificación de la misma, el período de reserva, entre otras disposiciones relevantes. Las definiciones conceptuales se encuentran en Art.9 LAIP. Es información confidencial lo exceptuado en la Constitución Política de la República, Ley de Bancos y Grupos Financieros, secretos profesionales, datos sensibles o personales sensibles, información recibida por el sujeto obligado bajo garantía de confidencia, entre otra más. Los datos sensibles o datos personales sensibles son los “que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, el origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza” 85. Los datos personales contenidos en los sistemas de información sólo se pueden difundir, distribuir o comercializar en caso “que hubiere mediado el consentimiento expreso por escrito de los individuos a que hiciere referencia la información” 86. 85 Ibid., Art. 9, inciso 2. 86 Ibid., Art. 31. 55 Es información reservada la información pública cuyo “acceso se encuentra temporalmente restringido por disposición expresa de una ley, o haya sido clasificada como tal” 87. A esta categoría corresponden asuntos militares y diplomáticos clasificados de seguridad nacional, además relativa a la propiedad intelectual, industrial, patentes o marcas, relacionada a los procesos de inteligencia del Estado, expedientes judiciales en tanto no hayan causado ejecutoria, entre otra más. La clasificación como información reservada se efectúa mediante resolución de la máxima autoridad del sujeto obligado y se publica en el Diario Oficial. Resoluciones de la máxima autoridad que no llenan los requisitos establecidos en la LAIP son nulas. El período de la clasificación es de un máximo de siete años pudiéndose ampliar por cinco años más. Para poder clasificarse información como reservada o confidencial deben cumplirse los tres requisitos de la prueba de daño 88: (1) la legalidad: que legítimamente encuadre en alguno de los casos de excepción previstas en la ley; (2) la amenaza efectiva: que la liberación de la información realmente amenazaría el interés protegido; y (3) la proporcionalidad: “Que el perjuicio o daño que pueda producirse con la liberación de la información es mayor que el interés público de conocer la información de referencia” 89. Además se establece que la información relativa a investigaciones de violaciones a los derechos humanos fundamentales o a delitos de lesa humanidad no puede clasificarse como confidencial o reservada. 3.3.6 Medios y formato de entrega de la información pública solicitada De acuerdo al segundo párrafo del Art.45 de la LAIP la información pública solicitada debe entregarse en el medio de reproducción de elección del solicitante – es decir, además de evitar que una respuesta sea únicamente oral, también se le asegura al interesado el derecho de definir si se requieren copias simples, copias electrónicas en CD, archivos enviados por correo electrónico u otros medios. 87 Ibid., Art. 9, inciso 7. 88 Ibid., Art. 26. 89 Ibid., Art. 26, inciso 3. 56 En el tercer párrafo del mismo Art.45 se establece que “La información se proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante.” 90 Esta disposición exime al sujeto obligado a efectuar trabajos adicionales que implicarían emplear recursos adicionales. No cabe duda, esta disposición no puede interpretarse de manera absoluta, sino con criterios racionales de proporcionalidad – en todo caso, el principio de la máxima publicidad es de mayor rango que el criterio de no afectar presupuestos institucionales. En otras palabras: dado caso que se tendría que ponderar entre un limitado esfuerzo institucional necesario para asegurar el derecho de acceso a la información pública, entonces, habrá que darle prioridad al cumplimiento del derecho – por ejemplo, en caso que no hubiera otra modalidad para lograr el acceso a la información pública de interés, que la información esté guardada en bases de datos o similares formatos técnicos de almacenamiento. Cabe mencionar que igualmente el cumplimiento del derecho de interesado a un cierto medio de reproducción podría implicar esfuerzos adicionales, por ejemplo, por tener que escanear documentos físicamente existentes. Lamentablemente, también en los casos estudiados se reprodujo la cláusula: “La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante”91 – esto ha implicado arbitrariedades en detrimento del derecho de acceso a la información pública. 3.3.7 Unidad de Información Pública Un aspecto importante de la LAIP lo constituye el establecimiento de Unidades de Información Pública UIP y los respectivos enlaces “en todas las oficinas o dependencias que el sujeto obligado tenga ubicadas a nivel nacional” 92. Entre otras funciones, las referidas UIP son quienes interactúan directamente con los solicitantes, orientan para formular las solicitudes, así como reciben y tramitan las solicitudes. Es importante que 90 Ibid., Art. 45. 91 Ibid., Art. 45. 92 Ibid., Art. 19. 57 el encargado de la UIP quien recibe una solicitud “no podrá alegar incompetencia o falta de autorización para recibirla” 93, siendo su responsabilidad de remitirla de inmediato a dónde corresponde. Para el caso de denegar información o de no responder a solicitudes realizadas se prevé el recurso de revisión como un procedimiento de protección, el cual se describe con mayor grado de detalle más adelante. En este sentido, le corresponde a la UIP interactuar con las unidades especializadas para preparar la información solicitada y la resolución correspondiente. La creación de las UIP le evita al interesado tener que identificar un funcionario quien conoce de ciertos temas y podría estar en disposición de responder a requerimientos. 3.3.8 Datos personales – habeas data La LAIP aborda en su capítulo sexto el habeas data como un tema específico del acceso a información. El habeas data es “la garantía que tiene toda persona de ejercer su derecho a conocer lo que de ella conste en los archivos, fichas o registros públicos, así como de proteger, corregir, rectificar y actualizar esa información. La LAIP reconoce el derecho del individuo a saber para qué se le piden datos personales.” 94 En el marco de la presente investigación no se aborda el derecho de acceder a los datos que constan de la persona, aunque varias de las resoluciones a la presente investigación se fundamentan indebidamente en esta figura jurídica para justificar la no entrega de lo que se le fue requerido. 3.3.9 Otras disposiciones de la LAIP A manera global, la LAIP establece que el acceso a la información pública abarca información en toda forma de almacenamiento, en custodia, depósito o administración de los sujetos obligados. 93 Ibid., Art. 38. 94 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 37. 58 Además se establecen cuatro delitos específicos en casos de violación del derecho de acceso a la información, tema que se abordará con mayor detalle más adelante. Asimismo reconoce al Procurador de los Derechos Humanos como autoridad reguladora con el fin de revisar el funcionamiento de la LAIP y emitir sugerencias. Por eso se valora y se debe fomentar una cultura de transparencia en el pensum de estudios primarios, secundarios y universitarios, así como programas de actualización permanente a los funcionarios públicos y la orientación de los sujetos interesados, es decir, de los solicitantes. Capítulo IV. Procedimientos de denuncia y reclamación a favor del derecho de acceso a la información pública 4.1 El recurso de revisión en la Ley de Acceso a la Información Pública Uno de los principios básicos del debido proceso es de asegurar que la justicia prevé mecanismos para revisar e impugnar decisiones administrativas ante la máxima autoridad. Reza el Art.52 LAIP del título cuarto: “El recurso de revisión regulado en esta ley es un medio de defensa jurídica que tiene por objeto garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica.” 4.1.1 Principios que rigen al recurso de revisión Al recurso de revisión aplican los principios generales que caracterizan a la LAIP, contemplados en Art.3 LAIP: “1. La máxima publicidad; 2. transparencia en el manejo y ejecución de los recursos públicos y actos de la administración pública; 3. gratuidad en el acceso a la información pública; 4. sencillez y celeridad de procedimiento.” 95 Explica la Vicepresidencia de la República que “De acuerdo con la Corte Interamericana de los 95 LAIP. Op.cit. Art. 3. 59 Derechos Humanos, el recurso de revisión debe ser un mecanismo sencillo y de bajo costo, y puede ser presentado de forma oral o escrita”96. Parte de estos principios se vuelve a reconocer expresamente en el Art.56 que requiere la sencillez del procedimiento al establecer que “La máxima autoridad subsanará inmediatamente las deficiencias de los recursos interpuestos.” Además de lo redactado en la LAIP, también el hecho que en ningún momento se exige la actuación de un profesional de derecho, confirma el carácter antiformalista de la LAIP 97. 4.1.2 Máxima autoridad La máxima autoridad del sujeto obligado es quien tiene la facultad de resolver el recurso de revisión 98, por ejemplo, alcaldes municipales, gobernadores departamentales, ministros de Estado, secretarios, entre otros, a fin de tener seguridad de contar expresamente con la decisión de la jerarquía del más alto rango del respectivo sujeto obligado. La facultad de interponer un recurso de revisión compete al solicitante a quién se le hubiere negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados, o a través de su representante legal, teniendo un plazo máximo de quince días hábiles para presentarlo 99. 4.1.3 Procedencia del recurso de revisión El recurso de revisión procede en circunstancias relativas al derecho de acceso a información pública y respecto al habeas data - en concreto, cuando se haya negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados. En los incisos del Art.55 de LAIP se enumeran los siguientes casos: 1. “El sujeto obligado no entregue al solicitante los datos personales solicitados, o lo haga en un formato incomprensible; 96 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 51. 97 El tema se analiza más a fondo en capítulo 5.1.4 “Los sujetos activos del recurso de revisión”. 98 LAIP. Op.cit. Art. 53. 99 Ibid., Art. 54. 60 2. El sujeto obligado se niegue a efectuar modificaciones, correcciones o supresiones a los datos personales; 3. El solicitante considere que la información entregada es incompleta o no corresponda a la información requerida en la solicitud; 4. En caso de falta de respuesta en los términos de la presente ley; 5. Por vencimiento del plazo establecido para la entrega de la información solicitada; 6. En los casos específicamente estipulados en esta ley.” Además del Art.55, dicha ley prevé como procedente el recurso de revisión en el caso de que una clasificación de información como confidencial o reservada no llenara los requisitos establecidos en la misma 100. Con base en esta disposición, hasta la fecha, el Procurador de los Derechos Humanos ha presentado 17 recursos de revisión, resolviéndose siete con lugar y diez sin lugar – cabe mencionar que cinco de las diez resoluciones negativas posteriormente se revocaron por decisiones de los sujetos obligados, lo que equivale a que quedaron suspendidas101. En total nueve de los 17 recursos de revisión se presentaron ante ministerios, uno a una secretaría presidencial e impugnó resoluciones municipales. En la misma temática, la clasificación como información reservada, también procede plantear recurso de revisión en el caso de ampliaciones de períodos de reservas hasta por cinco años más, según Art.28 LAIP. Lamentablemente el listado de motivos que actualmente dan causa para promover un recurso de revisión es limitado. Preocupa la ausencia total de disposiciones respecto a deficiencia de información pública de oficio, cuyo incumplimiento no podría alegarse por medio de un recurso de revisión. Igualmente sorprende que la LAIP no mencione expresamente el tema de los costos de reproducción como otro motivo de impugnación. Tampoco hay referencia expresa al tema de los medios y formatos, a pesar que podría 100 101 Ibid., Art. 25. Detalles en cuadro en Anexo V: “Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora”. 61 entenderse como parte de Art.55 inciso 4 LAIP al referirse a una “falta de respuesta en los términos de la presente ley”. No cabe duda, habrá que analizar si el recurso de revisión sería el mecanismo adecuado para cada una de las situaciones, o si se requiriera otro tipo de apelación, por ejemplo, ante una Comisión de Información, independiente y experta en derecho de acceso a información pública. En el marco de la presente investigación se analizaron recursos de revisión basados en los incisos tres a cinco del Art.55: por considerar que la información entregada es incompleta, ya sea invocando su inexistencia o sólo omitiendo su entrega, por no corresponder a la información requerida en la solicitud, por falta de respuesta en los términos de la LAIP o por vencimiento del plazo establecido para la entrega de la información solicitada. 4.1.4 Requisitos del recurso de revisión De acuerdo a lo estipulado en Art.57 LAIP, el recurso de revisión interpuesto debe especificar formalmente los siguientes cuatro puntos: “1. La dependencia o entidad ante la cual se presentó la solicitud; 2. El nombre del recurrente y del tercero interesado si lo hay, así como el domicilio, lugar o medio que señale para recibir notificaciones; 3. La fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del acto reclamado; 4. El acto que se recurre y los puntos petitorios”. A manera opcional se posibilita someter otros elementos adicionales a juicio de la máxima autoridad que podrían ser relevantes para resolver el recurso de revisión. 4.1.5 Procedimiento del recurso de revisión La LAIP concretiza el principio de la “celeridad de procedimiento” estableciendo varios plazos a cumplirse de parte del sujeto obligado según se describe en el siguiente párrafo. Además se registra un plazo para el sujeto interesado, durante el cual puede presentar un recurso de revisión, asegurando una resolución definitiva en un plazo prudencial. 62 La UIP tiene un plazo de diez días hábiles para resolver la solicitud de información pública, contado a partir de “presentada y admitida la solicitud” 102, habiendo una posible prórroga de diez días más, cuando el volumen y la extensión de la respuesta así lo justifiquen. Sin embargo, de todas las solicitudes de información pública presentadas, únicamente la CNEE notificó la admisión de una solicitud, los demás sujetos obligados no notificaron la admisión de la misma. De hecho, el paso de admisión parece una herencia del ámbito de lo contencioso administrativo o de otros ámbitos, pero por lógica no es indispensable para el caso de la LAIP, primero, porque, “la persona de la Unidad de Información que reciba la solicitud no podrá alegar incompetencia o falta de autorización para recibirla” 103. Segundo, la admisión no puede reflejar el hecho si se hayan aclarado las dudas existentes respecto a lo solicitado o no, porque, no tendría relevancia que uno de los posibles sentidos de resolución es de “Notificando la negativa de la información cuando el interesado, dentro del plazo concedido, no haya hecho las aclaraciones solicitadas o subsanado las omisiones” 104. A pesar de la incoherencia descrita, las UIP casi nunca dan por admitida la solicitud. Respecto a los plazos para resolver sobre la solicitud, la mayoría de los casos analizados lo cumplieron. Lamentablemente algunas UIP mencionaron una fecha de resolución distinta a la fecha real, aparentando un atraso de la notificación pero no de la resolución. La máxima autoridad debe resolver el recurso de revisión en un plazo de cinco días hábiles. La realidad es aún peor que en el caso de las resoluciones de las UIP, una parte de las resoluciones de las máximas autoridades mencionan fechas que no corresponden al momento real de la resolución, aparentando atrasos de la notificación. Posteriormente a la resolución de la máxima autoridad, debe darse “exacto cumplimiento a lo resuelto dentro del plazo de cinco días”105, es decir, de entregar información adicional, si así lo haya resuelto la máxima autoridad. La siguiente gráfica resume la ruta y los plazos para agotar la vía administrativa de la LAIP. 102 LAIP. Op.cit. Art. 42. 103 Ibid., Art. 38, segundo párrafo. 104 Ibid., Art. 42, inciso 2. 105 Ibid., Art. 60. 63 Ilustración 1: Ruta y plazos para resolver solicitudes de información pública y agotar la vía administrativa Fuente: Elaboración propia a partir de la LAIP. 4.1.6 Sentido de la resolución de la máxima autoridad Las resoluciones de la máxima autoridad son públicas y pueden confirmar lo resuelto por la Unidad de Información Pública o “revocar o modificar las decisiones de la Unidad de Información y ordenar a la dependencia o entidad que permita al particular el acceso a la información solicitada, la entrega de la misma o las modificaciones, correcciones o supresiones a los datos personales sensibles solicitados. Las resoluciones, deben constar por escrito y establecer el plazo para su cumplimiento y los procedimientos para asegurar la ejecución.” 106 En la última etapa del recurso de revisión, la dependencia o unidad que permita el acceso a información solicitada está obligada a cumplir con lo resuelto, por ejemplo, de entregar la información requerida, entregar los datos personales, efectuar modificaciones y correcciones a datos personales, entre otros más. Tras haberse agotado la vía administrativa del derecho de acceso a información pública, pueden deducirse sanciones administrativas o persecución penal, a la vez para garantizar el goce o restitución de dicho derecho constitucional puede interponerse 106 Ibid., Art. 59. 64 acción de amparo. Comenta la Vicepresidencia que “los recursos judiciales también deben ser sencillos, expeditos y de bajo costo.”107 Aún teniendo presente que los principios específicos en materia de acceso a la información pública deberían aplicar en todas las instancias y etapas, sin embargo, los referidos principios deben interpretarse de manera coherente con otras disposiciones legales, por ejemplo, la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, la Ley del Organismo Judicial, entre otras más, siendo algunas de carácter formalista. 4.1.7 Relevancia del recurso de revisión El objetivo del Derecho es la conservación del orden social, empleando coerción, sanción y coacción – lo mismo aplica al régimen que regula el acceso a la información, combinando el carácter de regulación, asegurando la prevención de no transgredir normas y de ser punitivo en caso de su incumplimiento. La impugnación por vía administrativa busca asegurar que el interesado pueda plantear su inconformidad por lo actuado y/o resuelto por la Unidad de Información Pública y que logre una respuesta formal y definitiva en el ámbito administrativo, pudiendo dar paso a diferentes actuaciones en etapas posteriores. El recurso de revisión tiene además la finalidad y efectos preventivos al asegurar que las resoluciones de primera instancia pueden ser objeto de revisión de parte de la máxima autoridad del sujeto obligado, además de otras posibles actuaciones posteriores. El efecto preventivo igualmente puede emplearse de manera estratégica en casos concretos a fin de favorecer el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública 108. Desde la entrada en vigor de la LAIP en abril 2009 los sujetos obligados reportaron a la autoridad reguladora en dos ocasiones sobre el funcionamiento de la normativa: En el año 2009, en total 349 sujetos obligados enviaron informes a la PDH, 107 Vicepresidencia de la República. Op.cit., Pág. 55. 108 En la presente investigación se analiza un caso de esta naturaleza ante el CONAP. 65 reportando 67 recursos de revisión interpuestos en el marco de 11,289 solicitudes. En el 2010 el número de recursos de revisión se redujo a 58 correspondientes a 16,908 solicitudes frente a 372 sujetos obligados. Es importante señalar el lamentable subregistro de los recursos de revisión reportados por los sujetos obligados: De los siete recursos de revisión analizados en la presente investigación, corresponde a los años 2009 y 2010, tres de ellos no están registrados en los respectivos informes para la autoridad reguladora: MINFIN, INDE y MARN. Igualmente el MINEDUC invisibilizó el recurso de revisión de la Diputada Nineth Montenegro respecto a los datos de beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa” 109, antes de interponer amparo ante la CSJ y apelación ante la CC, así como la destitución del entonces Ministro de Educación. En conclusión, en los ocho casos analizados en el presente estudio se constata un subregistro de 50% de los recursos de revisión – como dato importante a considerar al analizar el siguiente cuadro. Cuadro 2: Solicitudes de información pública e impugnaciones Tipo de sujeto obligado Año 2009 impugnaciones solicitudes informes a PDH impugnaciones solicitudes informes a PDH reportadas por sujetos obligados a la PDH, años 2009 y 2010 Año 2010 Presidencia y Vicepresidencia de la República 2 16 0 2 27 0 Organismo Judicial 1 598 0 1 1,183 2 Congreso de la República 1 173 1 1 113 0 Secretarías 13 618 1 15 1,204 0 Ministerios 15 4,062 19 13 6,022 15 Instituciones públicas diversas 58 3,276 23 57 4,547 29 109 Un análisis resumido del caso se encuentra en Anexo II: “Resumen sintético del requerimiento de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social ‘Mi Familia Progresa’”. 66 Año 2009 Federaciones y asociaciones deportivas impugnaciones solicitudes informes a PDH impugnaciones solicitudes informes a PDH Tipo de sujeto obligado Año 2010 1 1 1 38 96 2 Gobernaciones departamentales 16 52 0 17 111 0 Consejos de desarrollo, deptl. y regionales 10 80 0 16 185 0 207 2,405 22 198 3,404 10 16 0 0 11 12 0 9 8 0 3 4 0 349 11,289 67 372 16,908 58 Municipalidades Sector privado Organizaciones no lucrativas, ONGs TOTAL Fuente: Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución PDH UI 191-2011 de Solicitud PDH UI 199-2011 del 21/09/2011. Desde la propia experiencia del investigador cabe aclarar que desde la entrada en vigor de la LAIP hasta finales del año 2011 se presentaron en total doce recursos de revisión, todos son objetos de estudio en la presente investigación. Debe aclararse: Primero, no se interpusieron recursos de revisión en todos los casos de incumplimiento de disposiciones legales de la LAIP y no en todos los casos que el interesado se quedó insatisfecho respecto a lo entregado – principalmente por cuestiones de los esfuerzos necesarios se limitó a casos específicos. Segundo, aún en caso que las resoluciones de las UIP hayan resuelto “entregar” la información solicitada – aparentando una actuación de plena satisfacción – se observaron deficiencias que dieron causa a impugnaciones. En los informes que enviaron los sujetos obligados a la autoridad reguladora se constata varios casos cuya resolución ordena “entregar la información solicitada”, sin embargo, ha sido indispensable interponer recurso de revisión por entrega incompleta o por no entregar la información solicitada. Según muestra el siguiente cuadro, de 112 recursos de revisión reportados a la autoridad reguladora, en 48 casos la UIP había resuelto “entregar” información, en más de la mitad de estos casos, expresamente se habló de la entrega completa de lo solicitado – representando 43% de los recursos de revisión registrados en los años 2009 y 2010. 67 Cuadro 3: Argumentos de resoluciones de UIP, comparadas con resoluciones de la máxima autoridad al recurso de revisión, casos reportados a la PDH en calidad autoridad reguladora Resolución máxima autoridad Base legal modifica confirma sin detalle Entrega completa Art.42 i.1) 2 17 10 29 Entrega parcial Art.42 i.1) 1 9 - 10 Entrega (sin especificar) Art.42 i.1) 1 1 7 9 Negativa: solicitud imprecisa sin aclarar Art.42 i.2) 1 1 2 4 Negativa: confidencial Art.42 i.3) 10 10 1 21 Negativa: confidencialSensPersSens Art.42 i.3) 5 3 - 8 Negativa: reservada Art.42 i.3) 2 4 - 6 Negativa: inexistente Art.42 i.4) 4 15 2 21 Negativa: confidencial sin consentimiento expresa de titular Art.31 - 1 - 1 Negativa: debe consultar Web Art.10 - - 1 1 Art.38 p.3 - 2 1 3 - - 5 5 (sin esp) 2 2 5 9 - 26 53 33 112 Resolución UIP Negativa: no ámbito de LAIP Negativa: información anterior a LAIP Negativa: sin detalle TOTAL TOTAL Observación: Resoluciones de máxima autoridad se fundamentan en las siguientes disposiciones de la LAIP: “modifica” según Art.59 inciso 2); “confirma” según Art.59 inciso 1); “sin detalle” no especifican el sentido de la resolución de la máxima autoridad en el informe a la PDH. En columna “Base legal” se mencionan artículos e incisos que fundamentan la resolución de la LAIP; “p” se refiere a párrafo, “i” a inciso. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución PDH UI 215-2011 de Solicitud PDH UI 205-2011 del 14/10/2011. El cuadro no sólo muestra los sentidos de las resoluciones de las UIP, sino también las resoluciones de las impugnaciones según Art.59 LAIP. Lamentablemente sólo para 79 recursos de revisión interpuestos los informes rendidos a la autoridad reguladora especificaron su respuesta, lo que representa un preocupante nivel de subregistro de 29.5%. De lo informado, es decir, de las 79 resoluciones de la máxima autoridad, dos tercios confirmaron lo resuelto por las UIP mientras que una tercera parte modificó las decisiones iniciales – más de la mitad de las modificaciones corresponde a resoluciones de UIP que habían resuelto no entregar cierta información por 68 supuestamente ser información confidencial. Los análisis concretos de los casos considerados en la presente investigación arrojan mayores elementos cualitativos sobre las problemáticas. Tras agotarse la vía administrativa con la resolución del recurso de revisión, se puede acudir al ámbito judicial presentando una acción de amparo para restaurar el imperio de los derechos; presentar una denuncia al Procurador de los Derechos Humanos para que determine si hubo violación al derecho humano de acceso a la información pública; o de presentar una denuncia ante el Ministerio Público para perseguir a individuos penalmente en caso de la comisión de un delito. En seguida se describen los marcos normativos de cada una de las tres posibles actuaciones. 4.2 Acción de amparo y el recurso de apelación tras el recurso de revisión El amparo es una acción para proteger a las personas en contra de amenazas de violación a sus derechos o restaurar el imperio de los mismos cuando la violación hubiere ocurrido, siendo susceptibles todos los ámbitos “siempre que los actos, resoluciones, disposiciones o leyes de autoridad lleven implícitos una amenaza, restricción o violación a los derechos que la Constitución y las leyes garantizan.” 110 Teniendo presente que la LAIP desarrolla los arts.30 y 31 CPRG, el plantear un amparo en el caso de una negación del acceso a la información pública respondería directamente a lo estipulado en inciso a) de Art.10 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad que declara procedente el amparo, entre otros, “para que se le mantenga o restituya en el goce de los derechos y garantías que establece la Constitución o cualquiera otra ley”. Las disposiciones de la ley de amparo concuerdan perfectamente con lo estipulado en la Ley de Acceso a la Información Pública rezando que “…agotado el procedimiento de revisión se tendrá por concluida la fase administrativa pudiendo el 110 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Decreto No.1-86, Art. 8. 69 interesado interponer la acción de amparo respectiva a efecto hacer prevalecer su derecho constitucional…” 111 A manera complementaria la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad define que el amparo no puede pedirse antes de haber concluido los recursos ordinarios judiciales y administrativos 112. La petición tiene que presentarse dentro “del plazo de los treinta días siguientes al de la última notificación al afectado o de conocido por éste el hecho que a su juicio, le perjudica” 113. Relativo al derecho de acceso a la información pública puede plantearse un amparo en caso de no resolverse un recurso de revisión en los plazos estipulados o de resolver violando los derechos del sujeto interesado. A diferencia, no procede plantear un amparo en caso que únicamente la Unidad de Información Pública no resuelve o no resuelve de manera favorable, pues debe agotarse primero el recurso administrativo ordinario, el recurso de revisión. La instancia responsable en conocer y resolver una petición de amparo depende del sujeto obligado señalado de la violación del derecho de acceso a la información pública, según establecen los art.11 al 16 de la ley de amparo – por ejemplo, para plantear un amparo en contra del Tribunal Supremo Electoral, este debe interponerse ante la Corte Suprema de Justicia. Son etapas de un amparo: la decisión sobre un posible amparo provisional, evacuación de la primera audiencia, apertura a pruebas, pesquisa de oficio, segunda audiencia, una posible vista pública en caso de solicitarse y el pronunciamiento de la sentencia. En caso de una inconformidad con una resolución a un amparo puede plantearse recurso de apelación ante la Corte de Constitucionalidad cuyo fallo da por cerrada la jurisdicción interna. Cumpliendo los requisitos de admisibilidad, puede plantearse posteriormente alegato contra el Estado de Guatemala ante instancias internacionales 111 LAIP. Op.cit. Art. 60. 112 Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Op.cit. Art. 19. 113 Ibid., Art. 20. 70 en defensa de los Derechos Humanos, por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 4.3 Denuncia ante el Ministerio Público La Ley de Acceso de la Información Pública contempla sanciones administrativas y penales aplicables a toda persona que comete infracciones a disposiciones de la LAIP: Tipifica cuatro delitos con sus respectivos elementos y sanciones: a) Comercialización de datos personales, b) Alteración o destrucción de información en archivos, c) Revelación de información confidencial o reservada y d) Retención de información. Para tres delitos las sanciones son de cinco a ocho años de prisión y cincuenta mil a cien mil Quetzales de multa – dos delitos son relativos a datos personales, datos sensibles o personales sensibles. El primer delito es el de comercializar o distribuir “por cualquier medio, archivos de información de datos personales, datos sensibles o personales sensibles, protegidos por la presente ley sin contar con la autorización expresa por escrito del titular de los mismos y que no provengan de registros públicos”114. El segundo delito: “Quien sin autorización, altere o destruya información de datos personales, datos sensibles o personales sensibles de una persona, que se encuentren en archivos, ficheros, soportes informáticos o electrónicos de instituciones públicas”115. El tercero corresponde al manejo de información confidencial o reservada y se aplica a quien “revelare o facilitare la revelación de información de la que tenga conocimiento por razón del cargo y que por disposición de ley o de la Constitución Política de la República de Guatemala sea confidencial o reservada” 116. En caso de la comisión del cuarto delito, la retención de información, se prevé prisión de uno a tres años, con inhabilitación especial por el doble de la pena impuesta, y multa de diez mil a cincuenta mil Quetzales. De acuerdo a la sanción prevista por el 114 LAIP. Op.cit. Art. 64. 115 Ibid., Art. 65. 116 Ibid., Art. 67. 71 legislador, su transcendencia es de menor grado. Incurre en el delito de retención de información pública “el funcionario, servidor público o cualquier persona responsable de cumplir la presente ley, que en forma arbitraria o injustificada obstruya el acceso del solicitante a la información requerida”117. Cuadro 4: Delitos regulados en la LAIP denunciados y desestimados, años 2009 al 2011 Denuncias de delitos contenidos en la LAIP Salidas procesales (desestimaciones) 2009 2010 2011 Total 2009 2010 2011 Total Alteración o destrucción de información en archivos - 3 1 4 - - - - Alteración o destrucción de información en archivos, retención de información - 1 1 2 - d:1 - 1 Comercialización de datos personales - 1 - 1 - - - - Comercialización de datos personales, revelación de información confidencial o reservada 1 - - 1 - - - - Revelación de información confidencial o reservada 1 2 - 3 s:1 d:1 c:4 4 12 15 11 38 d:7 a:1 d:7 d:4 a:2 21 14 22 13 49 Total de desestimaciones (d) 7 9 4 20 Total de antejuicios (a) 1 - 2 3 Total de sentencias (s) 1 - - 1 Total de condenas (c) - - 4 4 Retención de información TOTAL Observación: (a) Las dos salidas procesales correspondientes al delito de revelación de información confidencial o reservada son por acusaciones comunes, no por desestimaciones. Fuente: Unidad de Información Pública del MP, entregado el 31/01/2012; datos hasta el 31/12/2011. Desde la entrada en vigor de la LAIP hasta finales del año 2011 se presentaron en total 49 denuncias, por diversos delitos tipificados en la LAIP – sobresalen las denuncias por el delito de retención de información con un 77.6% de los casos. Hasta la fecha únicamente dos denuncias por revelación de información confidencial o reservada llegaron a debate. Casi la mitad de las denuncias fueron desestimadas. Sorprende que 117 Ibid., Art. 66. 72 hasta la fecha ninguna denuncia por retención de información haya llegado a debate mientras que sí por la revelación de información confidencial o reservada. El análisis de dos denuncias por retención de información consideradas en la presente investigación ofrece información cualitativa que completa los presentes datos estadísticos. Aparte de los delitos específicos en la LAIP pueden denunciarse delitos contemplados en el Código Penal, por ejemplo, el abuso de autoridad, entre otros. El caso públicamente más conocido, en contra del exministro Bienvenido Argueta, por ejemplo, concluyó con una sentencia por el delito de desobediencia y no por retención de información 118. 4.4 Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos El Procurador de los Derechos Humanos es un comisionado del Congreso de la República de Guatemala que tiene el doble objetivo de “asegurar un adecuado funcionamiento de la actividad administrativa y tutelar los derechos de las personas frente a la administración” 119. Entre otras atribuciones enumeradas en la CPRG, así como en la Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos, Decreto No.54-86, para la presente investigación las siguientes son centrales: de “b) Investigar y denunciar comportamientos administrativos lesivos a los intereses de las personas; c) Investigar toda clase de denuncias que le sean planteadas por cualquier persona, sobre violaciones a los Derechos Humanos; … e) Emitir censura pública por actos o comportamientos en contra de los derechos institucionales;” 120. Mientras que los 118 Condenan a ex ministro de Colom a pagar Q5,000 por desobediencia. Byron Rolando Vásquez, Siglo 21, Guatemala, 2011, http://www.s21.com.gt/nacionales/2011/09/13/condenan-ex-ministro-colompagar-q5000-desobediencia , consultado el 31/10/2011. 119 Gaceta No. 40, expediente No. 669-94, página No. 330, sentencia: 03-08-95, citada EN: Corte de Constitucionalidad. Constitución Política de la República de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad). Guatemala. 2002. Pág. 217. 120 Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos. Art. 13. 73 tribunales penales emiten fallos contenciosos con sanciones vinculantes y coercitivas, las resoluciones del así denominado “Magistrado de la Conciencia” se limitan a condenas de tipo moral, cuyos fallos pueden llevar a censuras públicas y sus respectivas implicaciones. Aún en caso de resoluciones que establecen que hubo una violación de un derecho humano junto con la obligación de reparar el daño causado, en la práctica no hay mecanismos coercitivos. La actuación de la PDH se limita a “f) Promover acciones o recursos, judiciales o administrativos, en los casos en que sea procedente”. En los últimos tres años la PDH, en calidad de autoridad reguladora, abrió de oficio un total de 55 expedientes por no presentar informes de sujetos obligados según contemplado en Art.49 de LAIP, la gran mayoría en contra de municipalidades, de varias federaciones y asociaciones deportivas, además de contados consejos de desarrollo urbano y rural, así como, dos gobernaciones departamentales. Aparte de los expedientes iniciados de oficio por no presentar informes de sujetos obligados, la PDH conoció otros 93 expedientes más, relacionados con el derecho humano de acceso a la información pública del año 2009 hasta 2011. Ligeramente más de la mitad de los expedientes, el 54%, se originó en denuncias presentadas por interesados en información pública; uno de cada cuatro expedientes son de prevención, un 20% son expedientes iniciados de oficio, la mayoría a partir de información proveniente de artículos noticiosos en la prensa nacional. Los pocos casos restantes son de intervención inmediata, de observación o de mediación. Es importante resaltar que no sólo se presentaron 19 denuncias relativas a municipalidades, además varios expedientes registran entidades descentralizadas como el MINEDUC y Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social, acusados de violaciones del referido derecho humano. En este sentido se constata que el ejercicio de este derecho humano no sólo se limita al área metropolitana, sino también en otros lugares, inclusive se presentan denuncias ante auxiliaturas de la PDH. El siguiente cuadro menciona los números de expedientes, relativos al derecho de acceso a información pública, conocidos por la PDH en los últimos años, desglosados por tipo de sujeto obligado. 74 Cuadro 5: Expedientes conocidos por la PDH por violación de derecho de acceso a información pública, años 2009 al 2011 Tipo de sujeto obligado 2009 2010 2011 Total Presidencia y Vicepresidencia de la República - - - - Organismo Judicial 1 - 1 2 Congreso de la República - - 2 2 Secretarías 1 - - 1 Ministerios 8 3 12 23 Instituciones públicas diversas 10 12 12 34 Federaciones y asociaciones deportivas 1 - 2 3 Gobernaciones departamentales - - - - Consejos de desarrollo, deptl. y regionales - - - - Municipalidades 6 5 8 19 Sector privado - 1 - 1 Organizaciones no lucrativas, ONGs - - - - [sin detalles] 1 2 5 8 TOTAL 28 23 42 93 Observación: No todos los datos reportados por las auxiliaturas ofrecieron información sobre el sujeto obligado, en algunos casos sólo se mencionaron los nombres de los funcionarios públicos señalados, sin referencias a cargos o las respectivas instituciones. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Unidad de Información Pública de la PDH, Resolución PDH UI 5-2012 de Solicitud PDH UI 11-2012 del 24/01/2012. En los datos proporcionados por la PDH, lamentablemente sólo se conoce el estado actual o final de 56 de los 93 expedientes. Un 30.4% concluyó con que sí hubo una violación del derecho humano de acceso a la información pública, 25% están en trámite, 21.4% concluyeron que no hubo violación y 14.3% se suspendieron mientras que pocos culminaron con recomendaciones o detectaron comportamientos administrativos lesivos. De manera general se observa que se presentó un número considerable de denuncias ante la PDH, tras haberse concluida la vía administrativa con la resolución al recurso de revisión. El hecho que la mayoría de los casos resueltos resolvió constatando una violación del derecho humano de acceso a la información pública confirma las deficiencias de las resoluciones emitidas por las máximas autoridades. 75 En el marco de la LAIP y relativo al derecho humano de acceso a la información el Procurador de los Derechos Humanos, además actúa como autoridad reguladora. En el marco de esta atribución, la PDH recibe informes anuales de los sujetos obligados que informan sobre las prácticas al implementar la Ley de Acceso a la Información Pública en el ámbito del sujeto obligado. Junto con otras atribuciones de la PDH de “a) Promover el buen funcionamiento y la agilización de la gestión administrativa gubernamental, en materia de Derechos Humanos; d) Recomendar privada o públicamente a los funcionarios, la modificación de un comportamiento administrativo objetado;” puede impulsar sugerencias para mejorar la realidad del derecho de acceso a la información pública. El Procurador de los Derechos Humanos informa anualmente al pleno del Congreso de la República sobre diversos aspectos relativos al derecho del acceso a la información pública – habiéndose publicado informes para los años 2009 121 y 2010 122. 121 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe anual de sujetos obligados (Año 2009) - Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2010. 122 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de Supervisión de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2011. 76 Capítulo V. Presentación y análisis de resultados En este capítulo se presentan los resultados de la investigación separados en tres apartados: primero, lo directamente vinculado al recurso de revisión como última herramienta administrativa y dimensiones procedimentales del mismo; segundo, las vías jurídicas aplicables posteriormente al haberse agotado el recurso de revisión; tercero, cuestiones de fondo relativo a temas específicos del derecho humano de acceso a la información pública, principalmente de limitaciones que se han observado con preocupación en varios momentos. El presente capítulo se estructura de manera temática – para conocer las etapas administrativas de los casos – solicitud y recurso de revisión – se sugiere la lectura de los resúmenes en los anexos. 5.1 El recurso de revisión En este capítulo se analizan los resultados que da la aplicación del recurso de revisión previsto en la LAIP a fin de defender el derecho humano de acceso a la información pública. Se consideran las experiencias y problemáticas observadas, principalmente relativos a las disposiciones del título cuarto de la LAIP de “Recurso de revisión” y de los principios establecidos en Art.3 de la misma normativa. Con excepción del tema del sujeto activo, el presente apartado no profundiza en los requisitos del recurso de revisión. En los anexos pueden encontrarse resúmenes sintéticos de todos los casos en sus etapas de solicitud inicial y de recursos de revisión así como sus respectivas resoluciones. 5.1.1 Los resultados de los recursos de revisión como medio de defensa jurídica para corregir problemas de resoluciones iniciales de las Unidades de Información Pública El recurso de revisión es “un medio de defensa jurídica que tiene por objeto garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica”. En el presente capítulo se analizan de dos 77 maneras los resultados obtenidos de los recursos de revisión interpuestos ante diferentes instancias estatales. En un primero momento se analizan los resultados según las resoluciones de la UIP de acuerdo al Art.42 LAIP y de la máxima autoridad según Art.59 LAIP. Ligeramente menos de la mitad de las resoluciones de las máximas autoridades modifican o revocan las resoluciones de las UIP, en cinco de los once casos. Dos resoluciones declararon improcedente la impugnación planteada mientras que las cuatro restantes confirmaron las decisiones de las UIP. En el siguiente cuadro se registran las resoluciones de mencionadas instancias así como los argumentos principales de los recursos de revisión planteados. Cuadro 6: Resumen de resoluciones de las UIP y máximas autoridades, así como de los motivos de impugnación Sujeto oblig. Resolución UIP Impugnación Resolución máxima autoridad TSE parte1: entrega; parte2: inexistente; parte3: información clasificada de confidencial Información incompleta; información sí existente; no confidencial; sin resolución ni entrega de una parte de lo requerido Con lugar parcialmente el recurso de revisión, revoca resolución relativo a confidencialidad, procede proporcionar esta información; confirma lo demás. SCEP entrega información existente en SCEP Información incompleta, incumplimiento de medio y formato Improcedencia de las pretensiones de los recurrentes, por no haber sido agotado todas las instancias de parte de quienes presentaron el recurso MINFIN inexistencia de la información solicitada Información incompleta Procedente el recurso de revisión, modifica parcialmente la resolución impugnada y entrega de lo que se tiene en poder Congreso de la República entrega Información incompleta Procedente resolver favorablemente la revisión solicitada, entrega de la información que se dispone en el Organismo CNEE acceso parcial, resto inexistente en CNEE Información incompleta, incumplimiento de medio y formato Confirma decisión de UIP INDE (sin respuesta) Falta de respuesta: sin emitir resolución y sin entrega de información Rechazo al recurso de revisión por no interponerlo ante la máxima autoridad y vencimiento de plazo MARN entrega Información incompleta Declara la procedencia del recurso de revisión y ordena a la unidad específica la entrega de toda la 78 Sujeto oblig. Resolución UIP Impugnación Resolución máxima autoridad información solicitada CONAP entrega parcial Información incompleta (Recurso de revisión retirado por interesado) FONTIERRAS acceso parcial, resto contiene datos personales, requiere consentimiento expreso No entrega de información requerida; no se trata de datos personales Sin lugar por contener información personal; confirma resolución de UIP SAA entrega parcial, resto dato contiene datos sensibles y personales No entrega de información requerida - no se trata de datos personales; incumplimiento de formato requerido Procedente el recurso de revisión... modifica la resolución de la UIP e instruye para que proporcione la información pendiente Vicepresidencia 1 entrega Información incompleta Declara improcedente el recurso de revisión y confirma la resolución de la UIP; ordena entrega de información en aplicación del principio de máxima publicidad Vicepresidencia 2 entrega Información entregada es incompleta o no corresponde a la información requerida Declara improcedente el recurso de revisión y confirma la resolución… Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados. Vale la pena comparar las resoluciones de las máximas autoridades con las resoluciones de las UIP, a fin de determinar la existencia de alguna coincidencia que se repite, por ejemplo, que casos con resolución de UIP en el sentido de entrega completa de la información sean más frecuentemente confirmados por la máxima autoridad. Sin embargo, entre los casos estudiados no se puede detectar ninguna tendencia, según muestra el siguiente cuadro. Cuadro 7: Argumentos de resoluciones de UIP y resoluciones de impugnación mediante recurso de revisión ante la máxima autoridad, once casos específicos del estudio Argumentos de resolución UIP y de recurso de revisión presentado Resolución máxima autoridad Base legal Modifica Confirma Entrega completo Art.42 i.1) 2 2 - 4 Entrega parcial Art.42 i.1) 2 2 1 5 TOTAL Improced. Resolución UIP 79 Argumentos de resolución UIP y de recurso de revisión presentado Resolución máxima autoridad Base legal Modifica Confirma Improced. Negativa: confidencial Art.42 i.3) 1 - - 1 Negativa: confidencial por ser datos sensibles o datos personales sensibles Art.42 i.3) 1 - - 1 Negativa: inexistente Art.42 i.4) 2 1 1 4 - 1 - 1 - - 1 1 Negativa: confidencial sin consentimiento expreso de titular Art.31 Negativa: sin respuesta alguna TOTAL Impugnación Recurso de Revisión Sin respuesta Art55 i4,5 - - 1 1 Información incompleta o no corresponde a lo requerido Art.55 i.3) 5 4 1 10 No se trata de información confidencial o de datos personales Art.55 i.6) Art.25 2 1 - 3 - 5 4 2 11 TOTAL Observación: Resoluciones de máxima autoridad: “modifica” según Art.59 inciso 2); “confirma” según Art.59 inciso 1); improcedente según Art.54. En columna “Base legal” se mencionan artículos e incisos. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados. Del cuadro anterior se concluye que no hay tendencia que podría explicar más modificaciones en caso de algún tipo de resolución inicial de las UIP: en las cuatro ocasiones que las UIP resolvieron entrega total, dos concluyeron con modificación o dos con confirmación; casi lo mismo en el caso de las entregas parciales: dos se modificaron posteriormente, dos se confirmaron y un recurso de revisión fue declarado improcedente. A manera similar se distribuyen las resoluciones iniciales de inexistencia, de datos personales así como de datos sensibles y personales. En análisis según resoluciones formales, sin embargo, queda corto en varios casos, porque hay resoluciones de la máxima autoridad que modifican la resolución de la UIP pero no pueden considerarse satisfactorias, mientras que otros confirman la resolución de la UIP pero aporta argumentos importantes y, por ende, deben considerarse idóneas. Por ello es necesario efectuar un segundo análisis de los resultados obtenidos, pudiéndose distinguir seis tipos de resultados: 80 Dos recursos de revisión que no fueron resueltos sobre el planteamiento de fondo de lo impugnado: La SCEP declaró improcedente las pretensiones de los recurrentes por considerar “que [la impugnación] no se han agotado de parte de quienes presentaron el recurso” 123. El INDE rechazó el recurso por incumplir el plazo para presentarlo y por no plantearlo ante la máxima autoridad 124. A pesar de la importancia del principio de la “máxima publicidad” en la LAIP, no analizaron las quejas presentadas ni los intereses del solicitante. Los detalles de ambos casos se describen en los siguientes apartados. En tres recursos de revisión la máxima autoridad no reparó lo resuelto por la UIP, más bien parece existir acuerdos en el sujeto obligado que llevan a una resolución negativa a las pretensiones de las solicitudes sin mayor análisis: En los casos de CNEE y FONTIERRAS los recursos de revisión fueron declarados completamente improcedentes. El TSE sólo acogió una parte del recurso, mientras que la mayoría fue declarada improcedente. El denominador común de los tres casos fue que la máxima autoridad no efectuó suficiente análisis de los argumentos expuestos, y lo poco actuado por la máxima autoridad repite lo previamente invocado sin analizar los argumentos que fundamentan al recurso de revisión, tampoco invocaron el principio de “máxima publicidad” a fin de señalar su disposición de entregar información adicional según el interés del solicitante. La finalidad de las resoluciones pareciera ser negar el recurso planteado. • En el caso del FONTIERRAS aparentemente ya se sabía la respuesta, pues en tiempo record se resolvió la solicitud inicial, tan sólo 5 días hábiles para negar copias de escrituras públicas de su fideicomiso. • En el caso de la CNEE la resolución fue firmada por Ingeniero Sergio Oswaldo Velásquez Monero en calidad de Coordinador de la Unidad de 123 Un análisis más detenido del caso puede encontrarse en capítulo 6.1.2 “Caso Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP”. 124 Un análisis más detenido del caso puede encontrarse en capítulo 6.1.6 “Caso Instituto Nacional de Electrificación INDE”. 81 Información Pública; él mismo es el Gerente General125 de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica. • En el caso del TSE se modificó parcialmente lo inicialmente resuelto por la UIP, sin embargo, parece haber sido a sabiendas que después no se entregara ninguna información útil, sino sólo un archivo grande que únicamente contenía porcentajes en vez de la tabla con los datos absolutos requeridos. Dos resoluciones a recursos de revisión acogieron sólo una parte de lo impugnado, con resultados negativos de los puntos no abordados: En los casos del Congreso de la República y de la SAA, se observó que la resolución de la máxima autoridad no analizó todos los puntos impugnados, quedando lo omitido con resultados negativos. • El Congreso de la República limitó su resolución al expresar que “con la participación del [interesado]... se ha complementado el análisis de la información requerida, por el presentado” y concluye que “es procedente resolver favorablemente la revisión solicitada”. Como uno de los puntos solicitados se requirieron actas o memorias de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales. En el recurso de revisión se volvió a pedir la entrega de esta información pública de oficio, sin embargo, no resolvió al respecto ni dio respuesta. • A la máxima autoridad de la SAA le correspondía resolver sobre dos puntos petitorios, por un lado, la no entrega de información apreciada como datos personales o datos sensibles y, por otro lado, respecto a la entrega de información en un formato diferente al requerido. Mientras que se declaró procedente la entrega de la información correspondiente al primer punto, a diferencia, el segundo punto no se abordó, no se analizó y no fue asunto de resolución ni de cambios al momento de entregar la información adicional. 125 CNEE. Memoria de Labores 2010-2011. . http://www.cnee.gob.gt/xhtml/memo/Memoria%20CNEE%202010-2011.pdf , consultado el 26/10/2011. 82 Dos resoluciones a recursos de revisión acogieron todos los argumentos o analizaron sólo una parte de lo impugnado, pero posteriormente también entregaron la información de la parte omitida: Los ministros de Finanzas Públicas y de Ambiente y Recursos Naturales declararon procedentes los puntos petitorios de los recursos de revisión y entregaron la información adicional. Aún así sorprendió la resolución del Ministerio de Finanzas Públicas por dos cuestiones: primero, sorprende que el Departamento de Recursos Administrativos de la Asesoría Jurídica opinó que la resolución de la UIP “debe confirmarse... porque evidentemente está apegada a derecho” teniendo presente que no había entregado ninguna información a pesar de corresponder a su competencia o conocimiento, según las funciones legalmente estipuladas del MINFIN. En consecuencia la Dirección Técnica del Presupuesto concluyó que la resolución de la UIP “debe confirmarse por estar apegada a derecho; sin embargo con el fin de garantizar el cumplimiento a la Ley de Acceso a la Información, esta Dirección estima conveniente entregar al solicitante las copias de reprogramación” - finalmente se entregó la información requerida en este punto impugnado. Segundo, a diferencia, la impugnación por no haber recibido información relativa a la implementación de obras de inversión no fue asunto de análisis en la resolución del Ministro, aún así, fue positivamente resuelta y se entregó la información. Dos resoluciones a recursos de revisión mejoraron la argumentación ofrecida por la UIP a pesar de ser negativamente resueltos: Ambos recursos de revisión fueron planteados ante la Vicepresidencia de la República y ambos lograron mayor claridad respecto a las resoluciones de la UIP a pesar de ser declarados improcedentes. En el caso de la solicitud del “Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito” el problema se debía a una incorrecta cita en una ayuda de memoria de la Vicepresidencia la cual dio motivo para tener la convicción fundamentada que la información entregada no haya correspondido a la información requerida. En la resolución al recurso de revisión se aclaró este punto. En el segundo caso, de las actas faltantes del Gabinete Específico del Agua GEA la resolución de la máxima autoridad aclaró que antes de la creación legal del GEA ya había sesionado el “Gabinete de Agua”, manteniéndose los números correlativos ya antes iniciados y usándolos después de la creación legal del GEA a través del respectivo Acuerdo Gubernativo. En este caso se observa que la Vicepresidencia aplicó una interpretación excesivamente formal: 83 privilegiando un concepto de “creación” ligado a la aprobación de Acuerdo Gubernativo y no de la existencia del espacio interinstitucional como tal. Sin embargo, como muestra de buena voluntad se entregaron las actas faltantes, invocando el principio de la “máxima publicidad”. Un recurso de revisión se interpuso anunciando su retiro en caso de lograr una pronta respuesta a lo pendiente en la solución inicial – sin el éxito esperado: En el caso particular ante el CONAP tras respuestas incompletas e incumplimiento de plazos se interpuso el recurso de revisión para agilizar la respuesta esperada a la solicitud de información pública. Finalmente se incumplieron todos los plazos previstos – según descripción detallada en el siguiente apartado – lográndose una parte de la respuesta esperada. A modo de conclusión: De los once casos analizados sólo una parte de los recursos de revisión logró una defensa jurídica efectiva para “garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica”: cinco actuaciones de la máxima autoridad se consideran arbitrarias o resueltas sin la debida seriedad, dos casos muestran resoluciones deficientes y cuatro casos son resueltos de manera idónea, más no de todo perfectos. El caso particular del recurso presentado ante el CONAP pero posteriormente retirado no logró sus pretensiones de agilizar la entrega y tampoco se subsanó todo lo objetado de la primera parte entregada. En fin, en más de la mitad de los casos se registró un resultado directo negativo. Además de la respuesta que recibe el interesado en forma de una resolución y de datos entregados en cierto período de tiempo, por aparte, los recursos de revisión también impulsan a lo interno de los sujetos obligados una reflexión sobre cómo mejorar los procedimientos de acceso a la información pública. En pocos casos se tuvo comunicación con la UIP la cual expresó que hubo reacciones de parte de la máxima autoridad por el hecho de haber recibido un recurso de revisión. A pesar de la importancia de este fenómeno, sin embargo, no ha sido objeto de estudio en la presente investigación. A manera general se observa una limitada capacidad de los recursos de revisión de ser “un medio de defensa jurídica que tiene por objeto garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obligados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica”. En vez de que los sujetos obligados aceptaran la invitación de 84 acercarse al interés del solicitante, varias máximas autoridades se enfrascaron en una simple defensa de lo resuelto por la UIP. 5.1.2 El principio de “celeridad” y el respeto a los plazos La LAIP desarrolla el principio de la “celeridad de procedimiento” a través de diversos plazos, para responder a la solicitud inicial, resolver el recurso de revisión y entregar la información adicional. Los dos pasos relativos al recurso de revisión no deben tardarse más que cinco días cada uno. De los doce casos analizados, dos nunca contaron con resolución definitiva de parte de las UIP – INDE y CONAP – y dos registraron atrasos en la resolución de la UIP – CNEE y MARN – los demás fueron resueltos en tiempo. En nueve de once casos las máximas autoridades emitieron resoluciones a los recursos de revisión, mencionando fechas de resolución aparentemente cumpliendo los plazos. Sin embargo, en varios casos la resolución no estaba concluida en la fecha indicada. Sólo en cinco casos las autoridades cumplieron con notificar en tiempo, el Ministerio de Finanzas Públicas, la SAA y la Vicepresidencia de la República notificaron la resolución por vía de correo electrónico, la CNEE por correo exprés. Más de la mitad no notificó la resolución de la máxima autoridad en el plazo previsto. Cuadro 8: Fechas de recursos de revisión y Presentación de recurso de revisión Resolución al recuso de revisión de parte de máxima autoridad Días hábiles entre presentación de recurso y resolución Notificación de resolución de máxima autoridad Días hábiles entre presentación y notificación Entrega de datos adicionales Días hábiles sumados resolución UIP y entrega datos .rec.rev. cumplimiento de plazos TSE 29/05/09 05/06/09 5 días 03/07/09 24 días 13/08/09 62 días SCEP 29/05/09 05/06/09 5 días 10/06/09 8 días - 17 días Sujeto obligado 85 1 Presentación de recurso de revisión Resolución al recuso de revisión de parte de máxima autoridad Días hábiles entre presentación de recurso y resolución Notificación de resolución de máxima autoridad Días hábiles entre presentación y notificación Entrega de datos adicionales Días hábiles sumados resolución UIP y entrega datos .rec.rev. MINFIN 29/05/09 05/06/09 5 días 05/06/09 5 días 10/06/09 12 días Congreso d.Rep. 11/09/09 17/11/09 45 días 29/01/10 95 días 29/01/10 121 días CNEE 14/12/09 16/12/09 2 días 18/12/09 4 días - 21 días INDE 29/01/10 25/02/10 19 días 03/03/10 23 días - 75 días MARN 30/07/10 04/08/10 3 días 23/08/10 16 días 23/08/10 43 días CONAP 01/03/11 (27/04/11) (03/05/11) 96 días FONTIERRAS 18/03/11 25/03/11 5 días 06/04/11 13 días - 20 días SAA 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días 09/11/11 24 días Vicepres. Caso 1 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días - 25 días Vicepres. Caso 2 10/10/11 17/10/11 5 días 17/10/11 5 días - 14 días Sujeto obligado Promedio (03/05/11) 10 días 19 días 44 días 1 Observación: ( ) el plazo de 62 días sólo se refiere a lo relativo al recurso de revisión sin considerar amparo ni apelación; los datos se entregaron posteriormente a las resoluciones favorables de CSJ y CC, 429 días hábiles después de la solicitud, lo que equivale a un año y ocho meses. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados. Cuatro de los doce recursos de revisión registraron problemas severos de incumplimiento significativo de los plazos legales: PRIMERO – caso del TSE: Inicialmente la UIP cumplió el plazo legal sin necesidad de una prórroga. A diferencia, el recurso de revisión se postergó excesivamente: El tiempo total que necesitó el TSE se divide supuestamente en cinco días hábiles para emitir la resolución y 24 días hábiles para la notificación. En el transcurso de los 24 días para la notificación, según explicaciones recibidas de parte de funcionarios del TSE, la resolución no estaba concluida o carecía de firmas a modo que no se notificó la resolución al visitar el TSE. Posteriormente a la primera resolución de la máxima autoridad, el pleno de magistrados del TSE emitió otra resolución para ampliar la anterior, 29 días hábiles después de la fecha de la primera resolución y diez días hábiles después de la notificación de la primera resolución. Ambos períodos violan al 86 plazo máximo de cinco días estipulado para la entrega de la información adicional. La notificación de la ampliación igualmente se atrasó – el correo exprés se entregó diez días hábiles después de la resolución. La entrega de la información tampoco cumplió los plazos. En fin, los períodos registrados confirman una falta de seriedad y una continua violación del derecho de acceso a la información pública. Igualmente se considera la ampliación como violatoria al fijar “el plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente de su notificación”, pues, no es justificable iniciar el plazo a partir de la fecha de la notificación, teniendo presente que la máxima autoridad ya incumplió casi todos los plazos legalmente existentes y la ampliación más bien tiene implicaciones a nivel interno del TSE. En el presente caso se presentó un amparo, el cual se analiza en los siguientes apartados. SEGUNDO – caso del Congreso de la República: La respuesta de la UIP se dio tras una prórroga por diez días, recibiéndose la notificación diez días posteriores a la prórroga, en realidad se resolvió con atraso. Pero lo que le siguió al haberse presentado el recurso de revisión es mucho menos aceptable: Pasaron 45 días hábiles entre haberse impugnado lo actuado y la supuesta fecha de la resolución, la cual no fue real, ya que en el transcurso entre la fecha mencionada en la resolución al recurso de revisión y la fecha de entrega el interesado hizo acto de presencia en el Congreso de la República y varias llamadas telefónicas sin recibir la resolución esperada de parte de la máxima autoridad. En la misma fecha que finalmente se entregó la resolución de la máxima autoridad, a 95 días de presentado el recurso, también se entregaron los documentos adicionales. De acuerdo a lo señalado en la comunicación, la mayor parte del tiempo el recurso se encontró en el departamento jurídico. En fin, el Organismo Legislativo dio una muestra de falta respeto al derecho de acceso a la información pública, necesitando veinte veces más tiempo para resolver sobre lo impugnado que lo legalmente establecido. TERCERO – caso del INDE: Entre todos los casos investigados únicamente la UIP del INDE no emitió resolución alguna a la solicitud de información pública – cabe aclarar que internamente no se le proporcionó respuesta a la UIP a pesar de haberla requerido. A 52 días hábiles de haberse planteado la solicitud inicial se interpuso el recurso de revisión. En la impugnación se incluyó una referencia a una visita al INDE, 87 21 días hábiles después de presentada la solicitud inicial. Con el afán de dar más tiempo y lograr una respuesta sin tener que recurrir al recurso de revisión se dio todavía más tiempo – aún así, la UIP no resolvió. Finalmente el Consejo Directivo del INDE rechazó el recurso, en parte porque no se respetó el plazo de 15 días para plantear el recurso de revisión – habiendo transcurrido 31 días hábiles entre la visita a la UIP que constató la falta de respuesta y la fecha de presentar el recurso de revisión, es decir, el doble de lo previsto en la LAIP. A su vez, el INDE incumplió los plazos estipulados para resolver el recurso de revisión lo que constituye falta de seriedad e incoherencia – negar por falta de plazo y a la vez incumplir plazos: Entre la presentación del recurso de revisión y la resolución del Consejo Directivo trascurrieron 19 días, aproximadamente cuatro veces de lo estipulado para el efecto. CUARTO – caso del CONAP: En un contexto de cuestionamientos a opiniones jurídicas expresadas por una delegación departamental se presentó una solicitud de información pública a fin de tener claridad definitiva – con el avance de tiempo la UIP estaba consciente de este hecho. Transcurrió un mes de presentada la solicitud inicial sin respuesta alguna. Al momento de requerir información sobre el avance, la UIP pidió que se volviera a enviar la solicitud ya que “lastimosamente el correo donde me solicita la información… se borró”. Una primera resolución parcial de la UIP se recibió a 39 días hábiles de plantear la solicitud inicial – la mayoría de lo proporcionado no correspondió a lo requerido. De hecho, se estima que esta respuesta se dio para salir de paso y evitar problemas aún mayores por el incumplimiento de plazos. A catorce días de la primera respuesta se interpuso el recurso de revisión. Después de pocas semanas se comenzó a culpar indirectamente al solicitante de haberle requerido a la UIP lo que supuestamente no debería haberse solicitado por vía de la LAIP sino como una petición formal de un estudio técnico. A fin de lograr la información de interés y de desentrampar el requerimiento, entonces, el interesado planteó la petición indicando verbalmente que retirara el recurso de revisión en caso que haya una pronta respuesta a la petición. En el lapso de todo este tiempo el sujeto interesado viajó varias veces a las oficinas centrales del CONAP para pedir información sobre el avance y de revisar borradores de documentos a entregarse, casi siempre era necesario señalar puntos faltantes. Entre la solicitud y la 88 entrega de los documentos correspondientes a la petición, pasaron 96 días hábiles. A pesar de las carencias de lo inicialmente entregado; no cabe duda, esta respuesta no se hubiera logrado sin una infinidad de visitas personales a las oficinas del CONAP. A modo de conclusión: El principio de la “celeridad de procedimiento” no es asegurado en más de la mitad de los casos. En casi todos los casos el interesado efectuó llamadas y visitas a las entidades, subrayando su interés en lograr la resolución de la máxima autoridad en defensa de su derecho del acceso a la información pública. Aún así, dos de los casos más deficientes corresponden a entidades de suma importancia, el Tribunal Supremo Electoral y el Congreso de la República. No hay justificación alguna que facultaría al sujeto obligado a invocar de poca importancia la información solicitada o por encontrarse en medio de un conflicto de intereses – las preocupaciones de los sujetos obligados deberían limitarse al cumplimiento de los principios de la LAIP y de los plazos estipulados – un promedio global de 48 días hábiles entre la presentación de las solicitudes iniciales y las notificaciones de la resolución de la máxima autoridad, es una clara violación al derecho, cuando la ley únicamente prevé 25 días hábiles. A manera conexa cabe señalar que todavía hay varias UIP que no confirman la recepción de solicitudes de información pública por correo electrónico, dejando en inseguridad jurídica al interesado u obligándolo a consultar por vía de una llamada telefónica adicional. Finalmente es importante mencionar que en varias ocasiones los considerables atrasos implicaron que la información pública solicitada haya llegado en momentos posteriores a la necesidad del interesado – en otras palabras, ya no puede usarse directamente en los contextos para los cuales fueron previstos, en casos extremos impidieron fiscalización y auditoria social. A modo de recomendación: Primero, debería suprimirse en el Art.42 LAIP la referencia a la admisión de la solicitud, teniendo presente que “La persona de la Unidad de Información que reciba la solicitud no podrá alegar incompetencia o falta de autorización para recibirla…” 126. Al estipular que el plazo inicia con “Presentada y 126 LAIP. Op.cit. Art. 38, segundo párrafo. 89 admitida la solicitud…” 127, dejando al sujeto obligado un criterio que no tiene justificación alguna, porque no puede haber negativa alguna – todas las solicitudes deben admitirse y resolverse. Segundo, el solicitante obligatoriamente debería recibir de parte de la UIP una constancia de la recepción de su solicitud. Una futura reforma a la LAIP debe expresamente obligar a proporcionar esta constancia en el caso de solicitudes electrónicas o a través de formularios en portales electrónicos. Tercero, sería idóneo prever la posibilidad de presentar recursos de revisión por vía de correo electrónico, lo que mejoraría significativamente la sencillez al presentar el recurso ante sujetos obligados cuyas oficinas se encuentran centralizadas. Cuarto, deberían establecer los plazos de respuestas relativos a la notificación de la resolución para evitar los actuales abusos de fingir el supuesto cumplimiento de la fecha de resolución mientras que en la realidad la entrega se efectúa semanas y, a veces, más de un mes después. 5.1.3 Máxima autoridad: órganos colegiados de conducción política versus gerentes y secretarios de coordinación ejecutiva La autoridad del más alto rango es responsable de resolver el recurso de revisión como última y definitiva instancia administrativa en el marco de LAIP a fin de asegurar que sea una decisión administrativa definitiva. La ley establece que “la máxima autoridad de cada sujeto obligado será la competente para resolver los recursos de revisión interpuestos contra actos o resoluciones de los sujetos obligados…”. La primera experiencia en varias instituciones fue el desconocimiento de funcionarios, especialmente del despacho superior de los sujetos obligados. Varios explicaron que no les corresponde recibir los recursos sino a la UIP o a otros actores. Finalmente después de varias explicaciones se logró que los responsables recibieran las impugnaciones. Una parte de la confusión se debe a la idea errónea que todo lo que tenga que ver con información pública sea responsabilidad de la UIP. Además existen casos con dificultades de identificar la autoridad máxima responsable de resolver los recursos de revisión. 127 Ibid., Art. 42. 90 No hay problemas en instituciones que define con exactitud quien es la máxima autoridad, por ejemplo, los ministros que dirigen los ministerios, los secretarios que encabezan las secretarías de la Presidencia de la República. En estos casos las máximas autoridades son funcionarios, comúnmente remunerados con salario, desempañando sus cargos a tiempo completo. No así cuando las entidades con órganos colegiados, los cuales delegan muchas funciones a un gerente general o un secretario. El siguiente cuadro muestra las autoridades máximas de los sujetos obligados considerados en la presente investigación con órganos colegiados. Los integrantes de los órganos colegiados comúnmente no reciben salarios de las respectivas entidades, sino dietas para reuniones, enfocan su responsabilidad principal en la conducción política de las instituciones y delegan el trabajo administrativo y operativo a una secretaría, coordinación o gerencia. Las frecuencias de reuniones de los órganos colegiados varían significativamente – por ejemplo: de acuerdo a lo regulado por la Ley de Áreas Protegidas, el Consejo Nacional de Áreas Protegidas se reúne ordinariamente cada quince días. En cambio, en período de elecciones, el pleno de magistrados del TSE se reúne diariamente. Cuadro 9: Máximas autoridades de sujetos obligados con órganos colegiados Sujetos obligados CNEE CONAP Congreso de la República FONTIERRAS Jerarquía Máxima Autoridad Revisión 1 Directorio de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica 2 Gerencia General, Gerencia Jurídica, Gerencia Técnica 1 Consejo Nacional de Áreas Protegidas 2 Secretaría Ejecutiva 1 Pleno del Congreso 2 Junta Directiva 3 Presidencia del Congreso R 4 Director General I 1 Consejo Directivo I I,R I 91 Sujetos obligados INDE TSE Jerarquía Máxima Autoridad Revisión 2 Gerencia General R 1 Consejo Directivo R 2 Gerente General I 1 Pleno de magistrados R 2 Presidencia I 3 Secretaría General Observación: En columna “Revisión” la letra “I” indica la autoridad ante la cual se interpuso el recurso de revisión; la “R” identifica la autoridad que resolvió el recurso de revisión. Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados y de organigramas de sujetos obligados en sitios de Internet, consultados el 27/10/2011. Dos recursos de revisión se plantearon ante el órgano colegiado – CNEE y FONTIERRAS – mientras que tres fueron resueltos por éste – CNEE, INDE y TSE. El análisis de los cinco casos ante sujetos obligados con órganos colegiados como máximas autoridades – el recurso de revisión ante el CONAP fue retirado por el interesado – muestra que sólo en un caso el recurso de impugnación se presentó a la autoridad que finalmente lo resolvió, la CNEE. Los cuatro restantes recursos de revisión finalmente se resolvieron por otra autoridad, internamente se trasladaron los documentos de impugnación. En tres casos, este paso se dio sin mayores implicaciones, únicamente el INDE decidió rechazar el recurso de revisión “por extemporáneo y por no ser planteado ante la autoridad que determina la ley”. Sorprende que el INDE lo trasladara a lo interno a la autoridad correcta, quien finalmente resuelve rechazándolo, y a la vez invocara haber planteado el recurso de revisión frente a la autoridad incorrecta. Hubiera sido más lógico que la autoridad equivocada lo rechazara o que la autoridad correcta lo resolviera. A modo de conclusión: En atención a los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento” la LAIP determina la responsabilidad única de la UIP en recibir solicitudes de información pública. A cambio, no ha sido tan sencillo identificar en la práctica la máxima autoridad, competente para resolver el recurso de revisión – principalmente en sujetos obligados con un órgano directivo de carácter colegiado que además cuenta con gerentes generales o secretarios ejecutivos. En uno de los casos analizados se denegó el recurso de revisión por haberlo presentado ante la instancia 92 equivocada – aunque legalmente correcto, se estima que el sujeto obligado no ha respondido a los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento”. Cabe recordar que los sujetos obligados comúnmente sólo tienen un departamento jurídico, que prepara respuestas y actuaciones como el recurso de revisión, ya sea para el consejo, la comisión, el gerente o el secretario general. A modo de recomendación: Primero, los sujetos obligados deberían informar de oficio en sus portales electrónicos el nombre y cargo de la máxima autoridad. Segundo, con la finalidad de asegurar la sencillez y celeridad del procedimiento, al mencionar “recurso de revisión” en el respectivo memorial, el sujeto obligado debería subsanar de inmediato deficiencias de competencia, es decir, de nombres o cargos incorrectos de encargados de resolverlo – de oficio debería remitirse a lo interno del sujeto obligado a dónde corresponda. Tercero, teniendo presente los principios de celeridad y sencillez debería preverse la posibilidad de presentar recursos de revisión por vía de correo electrónico, contemplando todas las etapas procedimentales por vía del referido medio: la notificación de recepción, el envío de la resolución, así como la entrega de la información adicional. 5.1.4 Los sujetos activos del recurso de revisión El recurso de revisión es un medio de defensa jurídica de “quién se le hubiere negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados, podrá interponer, por sí mismo o a través de su representante legal, el recurso de revisión”. Similar a ámbitos jurídicos, únicamente puede actuar a quién le fue violado su derecho en el marco de la solicitud inicial ante la UIP. Para el presente análisis debe considerarse que los casos estudiados corresponden a un contexto particular: el solicitante no reside ni labora en la ciudad capital, sino en el suroccidente del país, con un promedio de un viaje mensual a la Ciudad de Guatemala para atender reuniones. 93 Según lo mencionado en apartados anteriores, en ocasiones es un reto platear solicitudes por vía de correo electrónico, a pesar de que la mayoría de las instituciones prevé dicho mecanismo, no obstante, no se confirma su recepción o supuestamente nunca llegan los requerimientos, entre otros problemas. Un sujeto obligado que complica de una manera particular el goce del derecho humano de acceso a la información pública ha sido el Ministerio de Educación MINEDUC. A pesar de ser una institución con un alto grado de descentralización, al requerir información pública de temas del ámbito nacional, esta tiene que plantearse en la ciudad capital. Hasta finales del año 2011 no se previó la recepción de solicitudes por vía de correo electrónica o formulario en portales electrónicos. Así mismo la entrega de respuestas sólo se efectúa de manera personal en la oficina central. No cabe duda, los retos son aún mayores en la etapa del recurso de revisión. En este contexto, tramitar solicitudes y recursos de revisión indispensablemente implica contar con el auxilio de terceros para presentarlo y para recoger la información. Aunque cuatro de las once entidades tienen delegaciones en el departamento de Quetzaltenango, tramitarlo a través de las delegaciones implica atrasos adicionales. La gran mayoría de las solicitudes iniciales se presentaron por vía de correo electrónico mientras que los recursos de revisión se interpusieron por escrito. Únicamente la impugnación del MARN se presentó en la delegación de Quetzaltenango, los demás en la ciudad capital. Únicamente en un caso, la máxima autoridad de la SCEP, resolvió negativamente declarando “la improcedencia de las pretensiones de los recurrentes, porque se considera que no se han agotado de parte de quienes presentaron el recurso, todas las instancias determinadas en la ley correspondiente, con el objetivo de proporcionar la información requerida por el señor [mensajero] (sic!)”. Cabe aclarar que todos los documentos – solicitud por escrito, carta de ampliación y recurso de revisión – se firmaron por el interesado, sin embargo, fueron presentados a través de un mensajero por las circunstancias descritas. No era de esperar que la UIP de la SCEP, además de recibir la solicitud por escrito, llenara una boleta de solicitud en dónde colocara al nombre del mensajero en vez de los solicitantes que figuran en la solicitud por escrito – probablemente esta acción es violatoria a lo estipulado en Art.38 LAIP, porque debería 94 recibirse la solicitud ya sea de manera escrita o de otra modalidad, sin tener que llenar otro formulario que alterara el dato de los sujetos interesados. En el recurso de revisión planteado se identificó al mensajero en su calidad, con nombre completo y número de documento de identificación. Finalmente la máxima autoridad sorprendió al explicar que “los recurrente comparecen A) Reclamando en nombre del Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala [CEDFOG], pero no acompañan o adjunta el instrumento documental necesario para hacer valer su Representación; B) No consta la comparecencia personal de alguno de ellos a la Unidad de Información Pública de esta Secretaría, situación que no permite considerárseles como sujetos-partes de este asunto. C) Si bien es cierto al [mensajero]… se le atendió en la unidad mencionada a nombre de [CEDFOG], sin exigírsele título de Representación, también lo es, que se hizo en aras de simplificar el trámite de solicitud de información e inclusive entrega de lo pedido, como se desprende del informe rendido por la Unidad de Información Pública. D) Lo anterior tiene su explicación lógica jurídica, pero el hecho de aceptarse la interposición de un recurso de revisión como se pretendió por parte der las personas indicada, este es, sin que figuren como partes del caso en que intentan involucrarse, nos estaríamos saliendo de la esfera del debido proceso”. La máxima autoridad rechazó el recurso de revisión por este motivo. No cabe duda que para una comunicación efectiva entre sujeto interesado y obligado es útil tener cierta certeza con quienes se está interlocutando. A la vez, la interpretación de la presente problemática debe partir del carácter antiformalista de la LAIP. En este sentido la LAIP es sustancialmente diferente al formalismo, por ejemplo, en ámbito civil. Más bien se asemeja al ámbito de violencia intrafamiliar y la esfera laboral, entre otros, que no requieren de mucha formalidad a fin de asegurarle al interesado sus derechos. En la LAIP, el antiformalismo se refleja, primero, en los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento” de la LAIP, segundo, en la sencillez de procedimiento del recurso de revisión: “La máxima autoridad subsanará inmediatamente las deficiencias de los recursos interpuestos.”128 Tercero, mientras que la LAIP permite el auxilio de un profesional de derecho al plantear un recurso de 128 Ibid., Art. 56. 95 revisión, pero no obliga a este. Al estimar como muy idóneo el carácter de sencillez para el acceso a la información pública, a la vez, se requiere de los sujetos obligados de tener presente este principio al resolver recursos interpuestos. A modo de conclusión: Teniendo presente el carácter antiformal de la LAIP, se concluye que en el presente caso hubo suficientes elementos que permitieron formarse la clara e indudable convicción firme que quienes presentaron el recurso de revisión fueron los interesados que también figuraron en la solicitud por escrito, a pesar de que en un único momento la UIP tergiversó su propio registro de solicitudes. La resolución de la máxima autoridad de la SCEP se estima como una estrategia de no tener que conocer el fondo del recurso de revisión. Cabe mencionar que el interesado se comunicó en varias ocasiones por vía telefónica con los responsables de la UIP con el afán de mejorar la respuesta inicial de la UIP, sin éxito. El hecho que la SCEP diera a entender que la solicitud sea del mensajero no es aceptable. En el caso concreto para residentes del interior de la República el ejercicio del derecho humano de acceso a la información pública se complica en comparación a la situación de personas residentes en la ciudad capital, no sólo por tener que acudir a servicios de mensajería sino también por los problemas en la comunicación por correo electrónico. Aún así, se percibe que la resolución al recurso de revisión no se caracterizó por la debida buena fe del sujeto obligado – no se descarta que en caso de no haberse presentado la descrita situación de nombres de interesados, entonces, posiblemente la entidad hubiera invocado otro motivo o excusa a fin de no tener que abordar la violación al derecho de acceso a la información pública. Se estima adecuado que las demás instituciones no se quedaron a similar nivel de superficialidad como la SCEP respecto al tema de la transparencia. A modo de recomendación: Primero, prever de manera obligatoria la recepción de solicitudes de parte de la UIP por vía de correo electrónico, para lo cual de oficio debe mencionarse la respectiva dirección de correo electrónico. Formularios electrónicos en los sitios de Internet de los sujetos obligados podrían ser una alternativa a solicitudes por correo electrónico, debiendo asegurarse su funcionalidad. Segundo, igualmente debería aceptarse la presentación de recursos de revisión por vía de correo electrónico, mencionado de oficio la dirección de correo electrónico en el sitio Web de los sujetos obligados. Tercero, asegurar que los sujeto obligados respondan en un 96 plazo no mayor de 24 horas a la recepción de solicitudes electrónicas, preferiblemente emitiendo una constancia con la descripción del requerimiento y con todos los demás datos transmitidos. Al respecto cabe tener presente que recientemente el Organismo Judicial dio un paso importante al prever comunicación electrónica129 – teniendo presente los principios de “sencillez y celeridad de procedimiento” la LAIP debería sentar ejemplos de buenas prácticas para otros ámbitos. 5.1.5 El grado de detalle de las resoluciones del recurso de revisión De acuerdo a Art.59 LAIP la resolución de la máxima autoridad “deben constar por escrito y establecer el plazo para su cumplimiento y los procedimientos para asegurar la ejecución”. En analogía a los requisitos de certeza de las resoluciones de la UIP, Art.45 LAIP, podría esperarse además que “en caso… de negativa de la información, ésta deberá encontrarse debidamente fundada y motivada”. Más allá de un simple cumplimiento de disposiciones legales de la LAIP, la debida fundamentación de la resolución es parte del debido proceso y representa la transparencia de la máxima autoridad al momento de resolver el recurso de revisión. En el marco de la presente investigación se analizaron las resoluciones respecto a los puntos impugnados en tres partes relevantes de la resolución de la máxima autoridad: primero, que lo impugnado haya sido resumido de manera completa, segundo, que se hayan analizado los argumentos de la impugnación y, tercero, que la resolución se haya referido a todos los puntos petitorios. A modo de facilitar la interpretación global se le dio un punteo a cada una de las tres partes de cada caso, considerándole un valor de entre 0 a 6 puntos – 0 equivale a ausente; 6 que está completo. 129 Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos en el Organismo Judicial, Decreto 015-2011. 97 Cuadro 10: Presencia de argumentos del recurso de revisión en resoluciones de las máximas autoridades Sujeto obligado Presentación Análisis Resolución Punteo MARN Completo Completo Completo 6 Vicepresidencia Caso 1 Completo Completo Completo 6 MINFIN Completo Parcial Completo 5 Vicepresidencia Caso 2 Completo Completo Ausente 4 SAA Parcial Parcial Parcial 3 TSE Parcial Parcial Parcial 3 Congreso Parcial Ausente Parcial 2 FONTIERRAS Parcial Ausente Parcial 2 INDE Completo Ausente Ausente 2 CNEE Ausente Parcial Ausente 1 SCEP Ausente Ausente Ausente 0 1.3 = 64% 0.9 = 45% 0.9 = 45% 3.1 = 52% Promedio Fuente: Elaboración propia a partir de datos de casos estudiados. Punteo: Ausente = 0; Parcial = 1; Completo = 2. Se concluye que la mitad de los recursos de revisión carecen de una fundamentación adecuada. Es poco aceptable que en casos como SCEP no se contempló ninguna referencia a ninguno de los puntos impugnados – aún en el caso de un rechazo por otro motivo se esperaría que por lo menos se presentara un resumen de los argumentos centrales del recurso de revisión. A pesar de que la resolución de instituciones como la SAA representa tres puntos, implicando que la mitad de lo impugnado no fue mencionado como parte del resumen inicial, no fue analizado y tampoco resuelto – en otros términos: la actuación de la máxima autoridad fue parcial, incumpliendo con la mitad de su responsabilidad y no asegurando la defensa jurídica que correspondería al recurso de revisión. A modo de conclusión: Es muy preocupante que sólo cuatro de once recursos de revisión se resolvieron de una manera que podría calificarse satisfactoria. En todos los demás casos se constata la falta de transparencia o incumplimiento de responsabilidades de la máxima autoridad, en algunos casos se ignoraron completamente los argumentos de las impugnaciones presentadas. 98 A modo de recomendación: La LAIP debe exigir expresamente que todas las resoluciones a recursos de revisión sean debidamente fundamentadas y motivadas. Su incumplimiento podrá dar causa a actuaciones posteriores. 5.1.6 La comunicación entre la Unidad de Información Pública y las demás unidades especializadas del sujeto obligado La creación de la UIP como instancia única que recibe y tramita solicitudes de información pública, consecuencia de la implementación de la LAIP, ha sido un paso importante. Entre otras funciones más, la UIP debe “coordinar, organizar, administrar, custodiar y sistematizar los archivos que contengan la información pública”130, teniendo un enlace con todas las oficinas o dependencias del sujeto obligado. Implica que el solicitante ya no tiene la obligación de conocer la estructura interna del sujeto obligado, de determinar al funcionario responsable, de explicarles la solicitud y su derecho de acceso a información pública a distintas autoridades, sino directamente ser atendido por los encargados de la UIP. La efectividad de la coordinación interna del sujeto obligado entre la UIP y las unidades especializadas y la forma como se muestra frente al sujeto interesado puede dar causa para plantear recurso de revisión. En el presente documento se analizarán los siguientes temas: • La responsabilidad final de lo actuado • La efectividad de la UIP en identificar la unidad específica responsable • La dependencia de la UIP de las unidades especializadas 5.1.6.1 La responsabilidad final de lo actuado Ser la unidad responsable de tramitar las solicitudes de información pública pero no ser unidad especializada respecto a la información requerida, plantea un reto a la UIP: se convierte en interlocutor único ante el sujeto interesado que entrega de acuerdo a lo proporcionado por unidades especializadas. En casos extremos los encargados de 130 LAIP. Op.cit. Art. 20, inciso 5. 99 la UIP se describen como mensajero o interlocutor entre sujeto interesado y unidades especializadas mientras que se estima que la UIP debe ser responsable de lograr a lo interno lo externamente requerido, es decir, defender los intereses del solicitante a lo interno del sujeto obligado. En la práctica, la UIP también es la unidad que representa las políticas institucionales de transparencia hacía afuera, con sus alcances y límites. El papel que juegan los funcionarios de las UIP se complejiza aún más teniendo presente que su actuación podría ser sujeto, por un lado, de una denuncia por el delito de retención de información en caso de no entregar lo requerido, o, por otro lado, por el delito de revelación de información confidencial o reservada en caso de entregar más de lo que se debería. Ante estos retos frecuentemente se concluye que la UIP no sería responsable de nada. El papel de la UIP y la responsabilidad que está dispuesta a asumir se refleja en las resoluciones que emite. Algunas resoluciones citan comunicación interna de unidades específicas a modo de referencia mientras que en otros casos las citas llegan a tener carácter de respuesta principal al requerimiento del sujeto interesado, desligándose la UIP completamente de toda responsabilidad. En los siguientes casos se ejemplifican los diferentes niveles de delegación de responsabilidad. El caso del TSE ha sido muy particular. Todo lo resuelto por la UIP se basó expresamente en lo informado por el Departamento de Organizaciones Políticas, por ejemplo, considerando que “El Departamento de Organizaciones Políticas hace del conocimiento a la Unidad de Información Pública, que no fue posible localizar la información requerida en los archivos del departamento, expresando la inexistencia de la información solicitada”. En otra parte del expediente opera una referencia a una consulta del jefe del Departamento de Organizaciones Políticas al jefe del Departamento de Informática, resumiendo la respuesta del último: “rendir la información en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática”. Lamentablemente no se especifica por cuánto tiempo, ¿5 minutos, 10 minutos, 1 hora, 5 horas, 1 año? – aunque lo resumido proviene de una unidad especializada, lo concretamente escrito, lamentablemente, carece de utilidad. 100 En el caso de haber solicitado al Ministerio de Finanzas Públicas información de planificación presupuestaria y ejecución presupuestaria fue más allá: la resolución de la UIP cita textualmente varios párrafos de la comunicación de la Dirección Técnica de Presupuesto para afirmar la inexistencia de lo requerido. Uno de los principales puntos impugnados fue el no haber consultado a otras unidades existentes, situación que se aborda en el siguiente apartado. Al solicitar a la Vicepresidencia de la República el Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito la situación fue ligeramente distinta: Los considerandos de la resolución de la UIP se refieren expresamente a la comunicación con la Secretaría Particular, identificando el oficio con número de referencia y fecha, sin embargo, la referencia no es suficientemente específica, no logra evitar el recurso de revisión porque no aclara lo que posteriormente subsana la resolución del recurso de revisión que “no existiendo otro documento en los Archivos de la Vicepresidencia por ser éste el documento constitutivo de la información solicitada, pese a que fue citado de manera distinta en la Ayuda de Memoria”. La resolución de la máxima autoridad contempla una referencia a la comunicación anterior entre UIP y la Secretaría Particular, sin mencionar nuevos documentos de respaldo. A modo de conclusión: En pocos casos las UIP adjuntan de oficio copias de las comunicaciones internas. Una excepción parece ser el CONAP el que acostumbra agregar las resoluciones de las unidades especializadas, también en el caso de las resoluciones de la UIP. Se valora positivamente el proporcionar los documentos de comunicación de las unidades especializadas, ya que permite conocer más detalles de lo expresado por los expertos en materia, mientras que su ausencia podría ser causa de impugnación. No obstante, es responsabilidad del sujeto interesado de tener presente que sólo la resolución formal de la UIP y de la máxima autoridad tienen valor jurídico, lo demás es de carácter explicativo. 101 5.1.6.2 La efectividad de la UIP en identificar la entidad interna responsable Al recibir solicitudes, la gran mayoría de las UIP contactan a las posibles unidades específicas para determinar si les corresponde la información solicitada o plantean los requerimientos de manera directa. El año pasado únicamente el Ministerio de Finanzas Públicas previa la opción de mencionar en su formulario de solicitud en línea el nombre de la posible entidad encargada de cierta información – mientras tanto se ha eliminado esta opción. Únicamente en dos de los recursos de revisión analizados – el TSE y el Ministerio de Finanzas Públicas – se impugnó como insuficiente el hecho de sólo haber requerido respuestas a una sola unidad específica y se sugirió considerar otras unidades del sujeto obligado. En la impugnación ante el TSE se objetó la supuesta inexistencia de información sobre la modalidad de cómo se inscribieron los candidatos a cargos de elección popular, información que existe en la máxima autoridad electoral, teniendo presente que le compete “organizar los procesos electorales”. Por un lado, se citaron varias responsabilidades del sujeto obligado, por otro lado, en el recurso de revisión se expresó que no es suficiente únicamente consultar a una unidad, recordando que el TSE además cuenta con la Dirección de Informática y otras unidades de servicio. En su resolución el pleno de magistrados se enfrenta también a esta problemática: en un punto impugnado defendió a la UIP por haber consultado al Departamento de Organizaciones Políticas; respecto a otra cuestión impugnada obligó a la Dirección de Informática a entregar información que igualmente es responsabilidad del Departamento de Organizaciones Políticas. Tras haberse resuelto el amparo ante la CSJ y la apelación ante la CC a favor del solicitante, se realizó una reunión para acordar la modalidad e información a entregarse – con presencia de la responsable de la UIP, el jefe del Departamento de Organizaciones Políticas, el director de informática y el sujeto interesado. En el caso del Ministerio de Finanzas Públicas, en una parte de la solicitud se requirió información de implementación de obras de inversión incluyendo avances físicos y financieros. La resolución de la UIP únicamente citó una respuesta de la Dirección Técnica del Presupuesto DTP expresando que referida información “no está 102 disponible en esta Dirección”. El recurso de revisión se basó en dos argumentos centrales, primero que el Ministerio tiene responsabilidades relativas a la contabilidad del Estado, de coordinar el sistema de contrataciones, entre otras más; segundo, que el ministerio cuenta con más unidades que la DTP, por ejemplo, la Dirección de Contabilidad del Estado, la Dirección de Tecnologías de la Información, la Dirección Financiera y el Proyecto SIAF-SAG. La resolución de la máxima autoridad quedó corta respecto a este punto impugnado – no hubo análisis alguno al respecto – pero sí, modificó “parcialmente la resolución impugnada… para que a través de la Dirección Técnica del Presupuesto y Dirección Financiera… hagan entrega de lo que tienen en su poder” – y de esta manera se subsanó la resolución de la UIP. 5.1.6.3 La dependencia de la UIP de unidades internas El hecho de que la UIP debe tener enlaces en todas las dependencias no automáticamente implica que estos respondan a los requerimientos internos de la UIP. En cierta manera persiste la idea que todo lo que sea de información pública únicamente le corresponda a la UIP, ya que ahí se reciben las solicitudes y ahí se entregan las resoluciones. Las UIP dependen considerablemente de las respuestas internas de las unidades especializadas, caso contrario no pueden cumplir con responder en los plazos señalados. Entre los once casos analizados hubo dos en dónde fue más obvio que la UIP no logró entregar lo solicitado debido a la falta de respuesta de las unidades especializadas. En el caso del MARN se solicitó copia de una evaluación ambiental del 2009 y un dictamen técnico del 2007 con la fundamentación de lo dictaminado. Se tardó considerablemente hasta que se encontró la evaluación ambiental en el archivo. A manera similar no se encontró el dictamen técnico a manera tal, que el solicitante entregó copia de lo que él tenía en su poder de antemano, con el afán de lograr copia de los documentos. La unidad especializada finalmente sólo proporcionó otra copia del dictamen, el cual pareciera haber sido transcrito del documento entregado por el interesado, pues tenía algunos errores nuevos que no existían en el anterior. Recibir los documentos incompletos llevó más de un mes; en varios momentos el solicitante expresó su disposición de interponer un recurso de revisión. Al entregar la respuesta 103 incompleta la UIP sugirió entablar comunicación directa con la unidad especializada, esperando mejores resultados en contacto directo – sin éxito. Era obvio que la UIP no tuvo más herramientas para favorecer una respuesta positiva de parte de la unidad especializada. El Ministro finalmente resolvió “ordena[r] a la [unidad especializada]... para que en un plazo de cinco días entregue toda la información solicitada” – la resolución de la máxima autoridad no hizo referencia alguna a la UIP. De una manera aún más difícil la UIP del INDE quedó completamente dependiente de una respuesta de la unidad especializada. La UIP del INDE no tiene tanta demanda como el MARN, sólo recibe y tramita una vigésima parte de las solicitudes del Ministerio, lo que implica que probablemente carece de instrucciones tan claras como el Ministerio relativo a los procedimientos de acceso a la información pública. Los responsables de la unidad específica simple y sencillamente no respondieron. Y parece que la máxima autoridad tampoco tuvo interés en entregar información al solicitante, entonces rechazó el recurso por argumentos legales en el sentido formal, pero no necesarios si hubiera tenido voluntad política de responder. A modo de conclusión: Indudablemente la UIP debe ser dotada de suficientes facultades y las unidades especiales ser obligadas a responder ante los requerimientos de la UIP incluyendo un régimen funcional de sanciones correspondientes. No cabe duda, en contextos como este, los funcionarios de la UIP pueden aprovecharse del planteamiento de un recurso de revisión, porque permite a la máxima autoridad enterrarse de problemas de comunicación interna que complican resolver solicitudes de información pública. A modo de recomendación: Primero, es indispensable que en los sujetos obligados se emitan las instrucciones respectivas a fin de asegurar que las unidades especializadas asuman sus respectivas responsabilidades. Además de los enlaces en las unidades, deben establecerse plazos para las respuestas internas así como mecanismos y sanciones en caso de incumplimiento. Segundo, sería idóneo que la PDH en calidad de autoridad reguladora del derecho de acceso a la información pública pudiera proporcionar a los sujetos obligados ejemplos de reglamentos internos, así 104 como experiencias de diversos sujetos que permita ampliar la mirada externa por una visión interna. 105 5.2 Vías jurídicas para exigir el derecho de acceso a la información pública Tras haberse agotado la vía administrativa es posible plantear acciones de otra naturaleza, por ejemplo, interponer acción de amparo o denuncia ante la PDH. 5.2.1 Amparo ante la CSJ y apelación ante CC en caso TSE En la solicitud de información pública al TSE se le requirieron datos correspondientes a cuatro puntos, según se detalla en el respectivo resumen del expediente en los anexos. La resolución al recurso de revisión revocó únicamente parte de la resolución de la UIP relativa a un sub-punto solicitado sin analizar y resolver adecuadamente a los demás puntos impugnados. De esta manera, el 31 de julio 2009, tras haberse agotado la vía administrativa respeto a los puntos dos a cuatro de la solicitud inicial de información pública – la entrega de datos de afiliados seguía pendiente – se planteó un amparo ante la Corte Suprema de Justicia en contra de la resolución al recurso de revisión del Tribunal Supremo Electoral, conocido como Expediente 793-2009 Of.1, invocando la violación al derecho de acceso a la información pública contenida en Art.30 de CPRG y Art.16 de LAIP; y de respuesta efectiva sobre solicitud de información pública contenida en Art.42 de LAIP. En el memorial de amparo elaborado por el Abogado Erick Juárez, se presentaron tres argumentos centrales de derechos violados: a. Derecho a la información pública respecto a no proporcionar fecha a la que corresponden los datos: Plantea el amparo que “el espíritu de la ley es la eficacia del derecho de obtención de la información pública y la obligación de entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas; de tal cuenta que no es suficiente con que el sujeto obligado entregue la información inidónea, diferente a la pedida, o imposible de ser utilizada, habida cuenta que las normas jurídicas de información pública deben ser interpretadas a manera de procurar la adecua protección de los derechos de acceso a la información pública”. Y expone que la resolución al recurso de revisión “en ningún 106 momento indican las razones por las cuales no pueden o no están obligados a indicar la fecha correspondiente a los datos entregados; con ello se advierte claramente, que la autoridad impugnada incurre en arbitrariedad al no acoger el recurso de revisión en este punto”. Aclarando la importancia de la fecha explica que el uso de la información para investigación empírica debe citar con exactitud fecha y fuente de la información, caso contrario “aún y cuando haya recibido los datos, no puede utilizarlos, siendo infuncional e irrelevante la información entregada, lo que viola el derecho a la información, por cuanto los datos son entregados deliberadamente con el objetivo de ser inútiles para los fines del solicitante”. La argumentación reconoce que la LAIP establece la entrega de la información en el estado que se encuentra pero concluye subrayando que “el dato de la fecha... no es una alteración, manipulación o procesamiento de la información”. b. Derecho a la información pública respecto a expresar la inexistencia de información solicitada: Expresa el amparo que “siendo el derecho a la información pública un derecho fundamental y en consecuencia debe facilitarse por todos los medios la entrega de la información solicitada, siendo una obligación institucional y por ende deben actualizar las bases de datos y archivos a efectos de hacer funcional la búsqueda de la información”. Aclara que la información pública es constituida por información que debe existir en las oficinas del sujeto obligado, por ser el TSE el ente rector para llevar todos los registros relacionados a las organizaciones políticas y de los procesos electorales, a modo que “al señalarse como inexistente, se incurre en la arbitrariedad de retención de información, habida cuenta que de conformidad a la ley y según las funciones de la institución, esa información sí existe”. Concluye que “la autoridad impugnada si cuenta con esta información, la misma es existente, y que es muy distinto que la retengan y no la provean, a que la misma no exista, porque legal y físicamente la información se encuentra en poder del sujeto pasivo de entregar la información”. Finalmente puntualiza que "en esencia la arbitrariedad radica en no entrar a conocer de forma directa el recurso en cuanto si es existente o no existente la información, si la misma está en formato electrónico o físico, y si el mismo deber ser entregado" sino de 107 avalar el acto de la unidad, debiéndose buscar la información en las dependencias idóneas del TSE, no limitarse a un departamento. c. Derecho a respuesta efectiva sobre solicitud de información pública: De acuerdo a Art.42 LAIP la UIP debe resolver dentro de diez días indicando entrega de información solicitada, notificar la negativa, o expresando la inexistencia. Posteriormente le correspondía al pleno de magistrados del TSE manifestarse respecto a los dos de cuatro puntos de la solicitud que no fueron considerados ni resueltos. Concluye el amparo que “al no pronunciarse sobre esta información provoca un perjuicio a la respuesta efectiva y deja en el limbo jurídico al amparista”. En los alegatos de partes la Magistrada Presidente del TSE argumentó que "no existe violación a ningún derecho fundamental del amparista, siendo, obvio, que lo que éste pretende, es que mediante la presente acción se entre a resolver sobre las proposiciones de fondo que corresponder (sic!) valorar y estimar a este Tribunal, ya no es motivo de la presente acción... y pretende que a través de ésta vía, se la dé derecho de respuesta efectiva a sus requerimientos en formas y especificidades", pidiendo que se deniegue el amparo. El Ministerio Público igualmente solicitó que se deniegue amparo, argumentado que el TSE “actuó dentro del ámbito de sus atribuciones, no existiendo agravio que pueda ser reparado por la vía de amparo”. Cabe hacer referencia a un documento que fue citado por la Corte Suprema de Justicia CSJ al revisar el expediente de la solicitud – una nota de mayo 2009 del jefe del Departamento de Organizaciones Políticas dirigida al jefe del Departamento de Información Pública del TSE indicando que el Director de Informática “nos ha informado, que para rendir la información en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática, para así, poder ordenar esa información como lo solicita”. Se desconoce el motivo por el cual no se explica por cuánto tiempo se necesitaría la asignación de personal: ¿cuatro minutos, cuatro horas, cuatro días, cuatro meses? Y siguió explicando la nota que “debe tenerse en cuenta que el volumen de la información requerida da como resultado que su reproducción ocasiona serios gastos en papel y toner” - lamentablemente se ignoró 108 que se solicitó la información en formato electrónico, es decir, no impreso. A pesar de que la finalidad de la nota parece ser de fundamentar el porqué no se proporciona la información según solicitado, sin embargo, por las dolencias mencionadas es poco aplicable al caso. En la resolución al amparo del 14 de abril 2010 notificada el 24 de mayo 2010, la Corte Suprema de Justicia considera que la normativa electoral establece procedimiento y requisitos para la inscripción de candidatos políticos ante el Registro de Ciudadanos. Uno de sus integrantes, el Departamento de Organizaciones Políticas “tiene como atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de organizaciones políticas, de inscripción de candidatos a elección popular, de los afiliados de los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y demás que sean necesarios; así como mediante un programa informático procesar la inscripción de los candidatos”. La CSJ estableció que la autoridad impugnada no fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que corresponden a los datos proporcionados. Teniendo presente las obligaciones del TSE la CSJ “establece que es ineludible tener al día la información relacionada con los partidos políticos, por lo que la autoridad impugnada debe justificar la inexistencia de la información”. Y constató que la autoridad impugnada no se pronunció en cuanto a dos de los cuatro puntos solicitados. Concluye que “efectivamente se violaron los derechos constitucionales de acceso a la información pública” respecto a los tres argumentos centrales de derechos violados. La CSJ resolvió otorgar el amparo, dejar en suspenso el acto impugnado, restituir al postulante en la situación jurídica afectada y ordenar a la autoridad impugnada resolver conforme a derecho. El 25 de mayo 2010 el TSE presentó apelación a la resolución del amparo, ante la Corte de Constitucionalidad, conocido como Expediente 1828-2010, expresando que el TSE "no ha conculcado derecho alguno del postulante, toda vez que... proporcionó la información con que se contaba y que fue requerida, por lo que el solicitante tuvo acceso a la información y se le brindó en el estado en que se encontraba dicha información... no brindarle en la forma y con las especificidades como lo pretendía el requirente, no implica violación a su derecho a la información”. Advierte el TSE "que la autoridad recurrida al emitir la sentencia objeto de la presente Apelación, 109 se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, toda vez que... el amparo no opera como medio de revisión de lo resuelto por los tribunales, salvo evidencia de violación de derechos del postulante garantizados por la Constitución y las leyes”. Y manifestó que “no hay agravio que reparar por la vía del Amparo, ya que [el TSE]... actuó dentro del ámbito de sus atribuciones”. Fundamentó el TSE que “no se puede obligar... a entregar información inexistente y menos aún pretender personalizar la información”. El Ministerio Público se expresó principalmente en lo relativo a la cláusula de la resolución del recurso de revisión que ordena entrega de información demográfica y estadística exceptuando datos sensibles y personales sensibles, expresando que el TSE actuó dentro del ámbito de sus atribuciones y concluyó que “no existe agravio que pueda ser reparado por la vía del amparo”. En la resolución a la apelación del 24 de agosto 2010, la Corte de Constitucionalidad estableció que “El amparo como garantía contra la arbitrariedad resulta viable para hacer prevalecer este derecho constitucional, el cual debe ser respetado plenamente, sin más limitaciones que las derivadas de la facultad de la autoridad en cuanto a calificar, como única condición, la legitimidad o el interés del solicitante y, se atienda el respeto al derecho a la intimidad y a la vida privada, igualmente privilegiados por la Constitución.” La CC resumió que el derecho de acceso a información pública no es absoluto sino queda enmarcado dentro de estas salvedades mencionadas. Por haberse invocado que “no se proporciona la información por corresponder a datos calificados como sensibles”, entonces la CC analizó las situaciones de excepción relativas a la publicidad de los actos administrativos y aclara que el “presente caso no se sitúa en dicha prohibición”. Invocando la CC que la LAIP establece “como obligatorio el principio de máxima publicidad y transparencia, exceptuando la clasificación de información reservada la cual deberá mediante resolución de la máxima autoridad, publicarse en el Diario Oficial”. Y que el Departamento de Organizaciones Políticas tiene la atribución de “llevar en forma detallada los registros relacionados con las personas que participan en las elecciones…” explicando que “no existe dificultad alguna que posibilite la entrega de la información solicitada; en consecuencia el Tribunal, deberá ordenar a tal departamento la entrega de la información solicitada, en los punto expuestos en la solicitud de 110 información”. En cuanto al argumento de reproducción de la información podría implicar costos, la CC explicó que el Estado puede cobrar costos no superiores al mercado o el solicitante podrá consultar la información en el propio Registro de Ciudadanos. La Corte de Constitucionalidad concluyó que “es notorio que el actuar de la autoridad impugnada vulneró el derecho a la información pública solicitada, así como el derecho de respuesta efectiva sobre la misma solicitud de conformidad con la ley de la materia, por lo que se le debe otorgar la protección constitucional solicitada”. La CC resolvió: sin lugar el recurso de apelación y confirmar la sentencia apelada, “con la modificación relativa a que, en observación del artículo 18 de la Ley de Acceso a la Información Pública, la información solicitada -a costa del requirente- deberá ser entregada; si dicha entrega resulta gravosa al peculio del amparista, este podrá consultarla en la sede del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral.” A finales de septiembre 2010 se volvió entablar comunicación directa entre el solicitante y el TSE a fin de proceder con la entrega de la información. El solicitante proporcionó otros documentos a su alcance a fin de apoyar a la UIP con argumentos al requerir internamente la información pública solicitada y respaldada por el tribunal constitucional. Posteriormente se celebró una reunión en presencia de la encargada de la UIP, el jefe del Departamento de Organizaciones Políticas y el director de Informática a fin de acordar la información a entregarse, quedando de la siguiente manera: • Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones políticas y por municipio: entrega de datos actuales en formato Excel aduciendo inexistencia de datos de elecciones 2007. • Organizaciones partidarias vigentes: Aparentemente no existen registros específicos sino se derivan de datos de asambleas realizadas – datos no entregados. • Asambleas municipales, departamentales y nacionales realizadas: entrega de datos en formato Excel. • Tipo de inscripción de planillas para elecciones: Según explicación del TSE es información físicamente archivada en las delegaciones y puede consultarse en estas. De manera indirecta puede obtenerse la información a través de las asambleas realizadas y las inscripciones de planillas. 111 Después de una ausencia del solicitante por tres semanas, el 11 de enero 2011, la UIP entregó al solicitante la información tras pugnas que tardaron más de un año y ocho meses, implicando muchos esfuerzos y gastos adicionales, no sólo del solicitante, sino de los abogados auxiliantes, de los asesores jurídicos del TSE y del pleno de magistrados. A modo de conclusión: Se aprecia la actuación de la UIP en sus momentos iniciales como respuesta a una estrategia centralizada, no bajo exclusivo poder decisivo de la UIP. En este sentido no sorprende que el recurso de revisión tampoco lograra reparar problemas de las resoluciones iniciales – el revocar parcialmente se estima como parte de la misma estrategia negativa, pues a esta resolución nunca se entregaron datos efectivamente útiles, sino sólo tablas con porcentajes. Las resoluciones de la CSJ y de la CC constataron el incumplimiento del TSE de sus obligaciones como ente responsable en procesos electorales. El MP igualmente actuó ineficientemente en la defensa del derecho por la vía constitucional. Sus aportes al proceso de amparo y apelación no enfocaron los argumentos principales de la violación del derecho de acceso a la información pública. Hasta haberse agotado todas las instancias administrativas y judiciales existentes se logró desentrampar el acceso a la información pública. No cabe duda, la respuesta a esta solicitud no se caracterizó por sencillez, celeridad ni gratuidad – principios de la LAIP que deberían regir el acceso a la información pública. A modo de recomendación: Primero, en el caso de amparos presentados relativos a violaciones del derecho humano de acceso a la información pública, la PDH en calidad autoridad reguladora, debería considerarse de oficio como parte del proceso, similar al MP. No cabe duda, esta responsabilidad adicional debe reflejarse en presupuestos aumentados para las respectivas actuaciones. Segundo, sería idóneo que la PDH continuamente sistematizara y publicara la jurisprudencia a fin de facilitar elementos para la interpretación correcta de la LAIP y sus disposiciones. Tercero, valdría la pena expresamente declarar “información pública” a los expedientes de amparos y denuncias sobre violaciones al derecho de acceso a la información pública, 112 exceptuando la información confidencial e información reservada – similar a lo dispuesto en Art.58 LAIP, estipulando en inciso 2 que “Las resoluciones de la máxima autoridad serán públicas”. Por aparte se observó con mucha preocupación que la iniciativa de ley número 3826 que busca reformar al Decreto Número 1-85 de la Asamblea Nacional Constituyente, Ley Electoral y de Partidos Políticos ya cuenta con un dictamen favorable, pretende agregar como nuevo “derecho de los partidos” en el Art.20 LEPP: “i) Gozar de garantía de confidencialidad en todo lo referente a sus respectivas organizaciones partidarias y número de afiliados, para lo cual el Tribunal Supremo Electoral podrá dar dicha información a quien lo solicite con la anuencia por escrito de los respectivos representantes de las organizaciones políticas.” De aprobarse esta disposición sería un reverso a la legislación en materia de acceso a información pública. 5.2.2 Resultados de la denuncia ante el MP para exigir el acceso a la información pública La denuncia ante el Ministerio Público por el delito de retención de información procede en contra de personas obligadas a cumplir la LAIP “que en forma arbitraria o injustificada obstruya el acceso del solicitante a la información requerida”, contemplando, entre otras, una sanción de entre uno a tres años. Antes de plantear una denuncia penal se ponderó su potencial de viabilizar la entrega de la información pendiente versus un posible daño en contra de una persona de inferior jerarquía, sin responsabilidades por decisiones tomadas por los superiores. Se favorecieron denuncias en contra de tomadores de decisiones y no implementores de las mismas. 5.2.2.1 Denuncia en el caso del TSE De todo lo solicitado e impugnado en el recurso de revisión, únicamente un subpunto solicitado, el requerimiento de datos de afiliados, logró una resolución favorable de parte del pleno de magistrados del TSE. Sin embargo, lo entregado no correspondió a lo requerido porque únicamente se proporcionaron datos porcentuales y no absolutos 113 de empadronados, por ejemplo: en vez de de mencionar 10 mujeres afiliadas y 40 hombres afiliados sólo se mencionó que hay 20% mujeres y 80% hombres, lo que igual hubiera sido que hayan sido 2 mujeres y 8 hombres afiliados; en fin, no se sabe el número de afiliados. En supuesta respuesta a lo resuelto por el pleno de magistrados, en un primer momento la UIP mandó tablas de Excel por vía de correo electrónico, posteriormente pidió por la misma vía que se confirmara la recepción y concluyó enviando un correo exprés a fin de tener constancia de la entrega de documentos. En la carta del 17 de agosto, firmada por el encargado de la UIP se expresó “informar[-] la respuesta de la Dirección de Informática referente a la información generada sobre la resolución... (ampliación de oficio) del expediente”, es decir el coordinador avaló los documentos como respuesta a lo solicitado, sabiendo que dos semanas antes el solicitante había expresado su plena inconformidad con recibir únicamente porcentajes. El 24 de octubre 2009 se presentó denuncia por escrito por el delito de retención de información pública, en contra del encargado de la UIP, contra el Jefe del Departamento de Comunicación y el Director de Informática, conocido como Expediente M0012/2009/122668 Agencia 4, porque los archivos entregados no correspondieron a lo requerido – entre otros, se solicitó, por ejemplo: “número total de afiliados”. Además se denunció que no se trata de “datos sensibles o personales sensibles, que solo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia”, conforme lo estipulado en la resolución del pleno de magistrados del TSE. En concreto se denunció: • Al Director de Informática por incumplimiento de plazos y que los documentos entregados no corresponden a lo solicitado. • Al Coordinador de la UIP por avalar los documentos con porcentajes como supuesta respuesta a lo solicitado, estando consciente de la inconformidad del solicitante. Además por tener la calidad técnica en materia de LAIP que implica que al ser enlace él debe revisar lo entregado y responsabilizarse de lo que firma. 114 • Al jefe del Departamento de Comunicación por no haber proporcionado la información tras la primera resolución del pleno de magistrados en el plazo estipulado y por haber dado Vo.Bo. a la carta del 17 de agosto que avaló lo entregado como respuesta a lo solicitado. El 14 de diciembre 2009 el denunciante compareció en el MP para rendir declaración. Ratificó la denuncia por escrito e informó que por aparte, relativo a otros puntos de la solicitud, se había interpuesto un amparo ante la Corte Suprema de Justica. Asimismo el interesado expresó que “sigo manifestando mi interés en recibir los datos solicitado en mi denuncia y solicito que me sea entregada esa información basado en la ley vigente para el efecto”. El 4 de enero 2010 el MP recibió un memorial del Departamento de Coordinación de Asuntos Jurídicos del TSE con fecha 18 de diciembre 2009 pronunciando que “no concurren los presupuestos legales, para encuadrar el Delito de Retención [de Información] en virtud de lo siguiente: 1. Que... le fueron notificadas las resoluciones [de la UIP]... con las cuales se responde a su solicitud de información inicial... por medio de la Unidad de Información Pública. 2. Se planteó el Recurso de Revisión... donde el pleno... emite la resolución... resolviendo en definitiva la pretensión del recurrente.” Manifestó el citado Departamento “* ... tiene por agotado al procedimiento de revisión y por concluida la FASE ADMINISTRATIVA. * Así mismo de indicar que... [el interesado]--- inició acción constitucional de AMPARO, el cual se encuentra en trámite...”. El documento firmado por una asesora jurídica y con Vo.Bo. del Coordinador de Asuntos Jurídicos, sin embargo, en ningún momento se refirió al hecho que se presentó la denuncia por incumplir lo resuelto por el pleno de magistrados, es decir, un asunto diferente a lo abordado en el amparo. En varios momentos el interesado llegó al MP a fin de preguntar al auxiliar fiscal a cargo del caso sobre el avance del mismo, quien siempre indicó que “está pendiente requerirle al TSE un informe más específico con preguntas más específicas”. El 14 de abril 2011 se solicitó al MP copia del expediente completo. En mayo 2011 el interesado recibió la misma, por lo que se constató que el expediente estaba conformado 115 únicamente por la denuncia y sus anexos de 58 folios, la citación y declaración del denunciante y el memorial del Departamento de Coordinación de Asuntos Jurídicos del TSE de dos folios con los respectivos documentos adjuntados. En más de un año y medio el MP no incorporó ningún documento adicional que indicara que sí haya habido investigación al respecto, o por lo menos hubiera citado a los denunciados. 5.2.2.2 Denuncia en el caso de la CNEE En la solicitud ante la CNEE se pidieron diversos datos, los cuales fueron entregados de manera incompleta o incorrecta. La máxima autoridad de la CNEE, el directorio, no analizó argumento alguno planteado en el recurso de revisión, sino únicamente repitió lo resuelto por la UIP. Habiendo agotado los recursos administrativos se analizaron posibles vías para lograr obtener la información pública de interés existente en la CNEE y careciendo de auxilio de un/a abogado/a se optó por recurrir a la vía penal a fin de que el Ministerio Público MP en cumplimiento de sus funciones lograra la entrega de la información, por lo que el 30 de marzo 2010 se presentó por escrito la denuncia por el delito de retención de información, conocido como Expediente M0012/2010/33564 Agencia 1, fundamentado en la LAIP. Los hechos se denunciaron con aún mayor precisión que en el recurso de revisión. Relativo a la no entrega de las capas para sistemas de información geográfica, por ejemplo, se expresó en la denuncia por escrito que “La entrega de fotocopias simples de mapas no es una respuesta válida a lo solicitado, no es un equivalente, ni una alternativa.” – no podrá confundirse con una simple cuestión de formato alternativo. El 31 de mayo 2010, a dos meses de haberse presentada la denuncia, el auxiliar fiscal encargado del caso citó a los directores del CNEE a fin de recibir su declaración testimonial y requirió copia del expediente de interés. El 9 de junio el MP recibió la copia del expediente. El 22 del mismo mes los denunciados presentaron una petición que se les permitiera presentar su declaración testimonial mediante informe escrito, en virtud de su calidad de funcionarios públicos – la cual no fue aceptada. El 25 de junio 2010, el denunciante se presentó en el MP para averiguar el avance del caso, y a pesar de que ninguna de las dos citaciones al denunciante tenía éxito – en ambos casos la PNC informó que supuestamente no se conociera al denunciante en la dirección indicada – 116 en la declaración efectuada en esta misma fecha el denunciante ratificó su denuncia presentada por escrito. El 29 de junio 2010 los denunciados rindieron declaración, acompañados de su abogado. Volvieron a invocar los argumentos que ellos supuestamente cumplieron con la entrega por escrito de lo que se encontraba en los archivos del sujeto obligado y que “la obligación no comprende ni exige el procesamiento de la información ni el presentarla conforme al interés del solicitante por lo que en ningún momento se incumplió con la ley”. A la vez expresaron que la solicitud mencionó “que [el solicitante] prefería recibir la información en los formatos digitales especiales no estando obligada la comisión a cumplir con las preferencias o los intereses del solicitante sino solo entregar la información de acuerdo a lo que la referida ley manda, cosa que se cumplió, entregándose la totalidad de la información en la forma que obraba en la comisión”. Al final de la declaración solicitaron al Juez que desestimara la denuncia “en virtud que los hechos no son constitutivos de delito”. El 13 de agosto 2010 el MP, sin consultar o informar al denunciante, el MP solicitó al Juzgado de Primera Instancia Penal de Guatemala la desestimación de la denuncia “por no existir ilícito penal que perseguir toda vez que el sindicado sí proporcionó el informe solicitado por el denunciante de acuerdo a lo que establece la Ley de Acceso a Información Pública”, solicitud que fue acogida por el Tribunal. El 16 de septiembre 2010 se le notificó del sobreseimiento, por lo que el 21 del mismo mes se presentó un recurso de apelación el cual fue declarado improcedente “por no encontrarse taxativamente establecido en la ley”. A modo de conclusión: Sorprende la facilidad con la que el MP solicitó la desestimación, sin considerar dos de los tres argumentos que fundamentan la denuncia por retención de información: datos incompletos y no entrega según medio de interés. Igualmente el tercer punto no fue suficientemente analizado, únicamente se reprodujeron los argumentos parciales e incorrectos de los denunciados sin efectuar análisis técnico-jurídico de lo denunciado en el MP. En comparación, la situación fue todavía peor en el caso de la denuncia relativa al caso del TSE: Aún después de un año los denunciados ni siquiera tuvieron conocimiento de la denuncia en su contra, no rindieron declaración en ningún momento – en fin, el caso careció por completo de investigación alguna. Sin lugar a duda, la ausencia de resultados en los casos denunciados por retención de información ha sido la negativa más marcada en la 117 presente investigación – un completo desamparo del derecho de acceso a la información pública. A modo de recomendación: Es indispensable que el Ministerio Público logre agilizar las interpretaciones de nuevos delitos consideradas en la LAIP, su interpretación y su aplicación. La política del MP indispensablemente tiene que tomar en cuenta que la identificación y persecución de otros delitos administrativos como abuso de autoridad, corrupción, entre otros más, requieren de acceso a la información pública – ignorar la consumación del delito de retención de información pública, en este sentido, representa doble impunidad, es decir, mayor daño por sus consecuencias más amplias. 5.2.3 Denuncia de la violación del derecho de acceso a la información pública ante el Procurador de los Derechos Humanos PDH De acuerdo a lo resumido en los anexos, el 2 de marzo 2011 se le solicitó a FONTIERRAS copias de un acuerdo gubernativo y de escrituras públicas de constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz. En la resolución de la UIP se denegaron copias de las escrituras públicas, argumentando que sea “necesario el Consentimiento Expreso de las partes y de cada uno de los Notarios autorizantes”, según Art.31 LAIP. En la etapa de la revisión la máxima autoridad de FONTIERRAS confirmó la resolución de la UIP al expresar que “la documentación solicitada descrita... contiene información persona y debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 del Código de Notariado”. Tras agotamiento de la vía administrativa el interesado pidió auxilio al Procurador de los Derechos Humanos. El 26 de mayo se presentó denuncia ante la PDH de violación del derecho humano de acceso a la información pública, por no entregar copia de las escrituras públicas de constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz. Un argumento principal de la denuncia es que “las modificaciones al fideicomiso de FONTIERRAS a través de escrituras públicas deben considerarse actuaciones de individuos investidos de representaciones institucionales 118 cuya actuación no corresponde al ámbito de datos personales”. A pesar de la forma integral de la denuncia presentada, anexando la resolución de UIP, el recurso de revisión y la resolución de la gerencia general, no obstante, la PDH tardó más de un mes antes de emitir la primera notificación a las partes y la solicitud del informe circunstanciado a la parte denunciado. A principios de julio la PDH le requirió informe circunstanciado a los principales autoridades relevantes para el presente caso: el Gerente General del FONTIERRAS, la Coordinadora de la UIP de FONTIERRAS, el Presidente del Consejo Directivo de FONTIERRAS y al Ministro de Agricultura, Ganadería y Alimentación, siendo la misma persona quien ocupa los últimos dos cargos mencionados. Se envió el mismo oficio a cuatro autoridades para informar de la denuncia presentada “con relación a la violación del derecho de acceso a la información pública por ocultar, destruir información en poder de la administración pública que es víctima por autoridades del Fondo de Tierras” y se resumieron los hechos denunciados. En su oficio la PDH solicitó de manera uniforme que se “gire instrucciones a donde corresponda a efecto sean investigados los hechos denunciados y del resultado de sus acciones remita a esta institución [PDH] informe circunstanciado en un plazo de cinco días”. En cumplimiento del plazo estipulado Ing. Luís Fernando Peña de León, en calidad de gerente general y representante legal de FONTIERRAS, evacuó audiencia para rendir informe circunstanciado, relatando los hechos desde la solicitud inicial hasta el requerimiento del informe circunstanciado de parte de la PDH. En la sección de “Explicaciones y consideraciones al caso concreto” se expusieron los cuatro argumentos principales de FONTIERRAS: • Que “la denuncia presentada carece de sustento legal, toda vez que respetuoso y garante de los principios de legalidad y del debido proceso, [el FONTIERRAS] ha procedido con toda transparencia y legalidad” conforme LAIP. • Que, de conformidad con lo establecido en el Código de Notario, especialmente los artículos 19 y 22, los notarios “son investigado de Fe Pública por parte del Estado para hacer constar y autorizar actos y 119 contratos… por lo cual son depositarios del protocolo en el cual obran las escrituras matrices y responsables de su conservación…”. Expresó el representante legal de FONTIERRAS “que el Fondo de Tierras no tiene disponibilidad sobre estos documentos en formato electrónico y no se encuentra facultado legalmente para facilitar copias de testimonios de escrituras públicas”. Asimismo se explicó que se facilitaron los nombres de los notarios que autorizaron las escrituras públicas de interés para que el denunciante puede acudir a los notarios y requerir la información de interés o al Archivo General de Protocolos, dependencia del Organismo Judicial para extender testimonios especiales de los instrumentos públicos. • Que, especialmente de conformidad con Art.31 LAIP, el FONTIERRAS “no puede distribuir información que contenga datos personales sin el consentimiento expreso por escrito de los individuos a que hiciera referencia la información, en este caso los datos personales sensibles contenidos en los instrumentos públicos que figuran como parte en la constitución, modificaciones y ampliaciones del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz, como por ejemplo el Banco de Desarrollo Rural, Sociedad Anónima –BANRURAL– entre otros, a través de sus representantes legales”. Además se explicó que el FONTIERRAS tiene en su página web actualizado y disponible, “todo lo relacionado con el destino total del ejercicio de los recursos del mencionado fideicomiso”. • Que el interesado, ahora denunciante, tras concluir la fase administrativa, “si… considera que su derecho constitucional ha sido violado, puede acudir a un órgano jurisdiccional a efecto de que se le reconozcan sus derechos”. En la parte de las conclusiones el FONTIERRAS “SE PRONUNCIA EN SENTIDO NEGATIVO de las serias aseveraciones expresadas y manifestadas por el denunciante…, las que merecen ser demostradas objetivamente ya que de lo contrario se tendrán por falsas imputaciones…” (Mayúsculas del original). En el último punto de sus peticiones se pidió que “se dicte resolución haciendo constar que no existen razones suficientes para presumir la violación a los derechos humanos”. 120 Lo informado por el gerente general del FONTIERRAS sorprendió sobremanera al expresar que en los instrumentos públicos de constitución, modificaciones y ampliaciones del fideicomiso se encuentran “datos personales sensibles”. En la realidad no se encuentran elementos mencionados en la definición de “datos sensibles o datos personales sensibles” de la LAIP: “características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza” 131. Del informe circunstanciado es rescatable que se tuvo claridad de la seriedad del argumento principal del denunciante “que los autorizantes de los documentos solicitados actúan en virtud del cargo que ocupan y no en virtud de interese personales”. A cambio, sobra la referencia al Art.10 inciso 21 LAIP, porque, por un lado, la referida disposición no menciona expresamente la información publicada de interés y, por otro lado, hasta la fecha el portal electrónico de FONTIERRAS sólo expresa referido a mencionado inciso que “No Aplica”132, es más aún, los únicos documentos del portal electrónico que se refieren al fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz son dos documentos de auditoría, nada más. Parece mucho esfuerzo para esconder un hecho muy obvio que el FONTIERRAS es responsable del fideicomiso. A principios del año 2012 la PDH notificó la resolución final a las partes de la presente denuncia. En el memorial de dos folios se retomó el origen del expediente desde la solicitud, la respectiva resolución de la UIP y el recurso de revisión. Los principales argumentos del interesado, expresados en el recurso de revisión y en la denuncia ante la PDH se consideraron de manera idóneamente resumidos. Al igual que lo analizado en otro capítulo de la presente investigación 133, también la PDH parece haberse enfrentado con la duda respecto a la máxima autoridad; porque, cuando se refiere a la resolución al recurso de revisión, automáticamente adujó que lo hubiera resuelto el Consejo Directivo de FONTIERRAS, mientras que en realidad se trató de 131 Ibid., Art. 9, inciso 2. 132 http://www.fontierras.gob.gt/index.php/2011-10-25-14-46-53 , consultado el 10/01/2012. 133 Véase capítulo 4.1.2 “Máxima autoridad”. 121 una resolución del gerente general y representante legal quien declaró sin lugar al recurso interpuesto y confirmó la resolución impugnada. En la valoración de la investigación, la PDH resumió brevemente los principales argumentos expuestos por el gerente general de FONTIERRAS en su informe circunstanciado requerido por la PDH. La PDH respondió a tres argumentos centrales: • Relativo a la aplicabilidad de Art.31 LAIP expresó que este se “se refiere a datos personales contenidos en los sistema de información desarrollados por esa institución, no siendo en ningún momento las escrituras públicas en mención parte de estos sistemas”. • Respecto a las implicaciones dado caso que se encontraran datos confidenciales, ya sean datos sensibles o personales sensibles o de otro carácter, entonces “el sujeto obligado debe resguardar únicamente la información que es considerada como tal permitiendo el acceso a la parte solicitante al resto de la información”. • La PDH confirmó que FONTIERRAS no cuenta con las escrituras matrices, pero “debido a la obligación legal que tiene el notario de expedir testimonio o copia simple legalizada a los otorgantes, el Fondo de Tierras al ser parte dentro de los instrumentos públicos en mención, debe de contar con el testimonio correspondiente de cada uno de los documentos” y afirmó que estos deben ser entregados bajo el principio de máxima publicidad. La resolución finalizó declarando “la violación del derecho humano al acceso a la información pública” existiendo “indicios racionales que responsabilizan institucionalmente de dicha violación” a la coordinadora de la UIP del FONTIERRAS. Finalmente la PDH ordenó “el cese inmediato de dicha violación y… [que] debe en forma urgente proceder a tomar las acciones necesarias a fin que no se siga vulnerando el derecho al acceso a la información pública”. La resolución con fecha de 8 de noviembre 2011 fue firmada de parte de Licda. María Eugenia Morales Aceña de Sierra en calidad de Procuradora Adjunta I del Procurador de los Derechos Humanos. Del análisis de la resolución se concluye que es perfectible, no sólo respecto a la equivocación en cuanto a la entidad responsable de haber resuelto el recurso de 122 revisión, sino también respecto a la responsabilidad de la violación del derecho humano de acceso a la información pública, porque no se refiere en ningún momento al gerente general y representante legal quien resolvió el recurso de revisión y quien emitió el informe circunstanciado. A él, en calidad de máxima autoridad, le hubiera competido de revisar y mejorar lo resuelto por la instancia jerárquicamente inferior, la UIP. A manera secundaría podría además observarse que la resolución fue muy cuidadosa al no expresarse para nada respecto a la muy baja probabilidad que las escrituras públicas podrían contener datos sensibles o personales sensibles – siendo de un fideicomiso del Estado es de suponer que no contiene información confidencial, aún en el caso real que la PDH no haya revisado los instrumentos públicos de interés en el presente caso. El seis de enero 2012 el FONTIERRAS envió por vía de correo electrónico la resolución 02-2012 que resolvió “entregar copias de ‘Acuerdo Gubernativo de Creación No. 392-97 del 14 de mayo de 1997 y Escrituras Públicas arriba mencionadas’ por disposición de la señora María Eugenia Morales de la Sierra, Procuradora Adjunta del Procurador de los Derechos Humanos donde notifica sea entregada dicha información al solicitante”. La notificación al denunciante le llegó hasta varios días después de la entrega de las escrituras públicas de parte de FONTIERRAS. A modo de conclusión: De manera general, la denuncia de violación del derecho humano de Libre Acceso a la Información Pública logró una resolución que declaró la violación de este derecho y obligó al FONTIERRAS de entregar las escrituras públicas del fideicomiso. Aún así, el plazo para recibir la información pública de interés es muy lamentable y lejos de ser un procedimiento caracterizado por celeridad – en total se tardó diez meses. Lo más sorprendente, sin embargo, son las dos equivocaciones señalando autoridades incorrectas como responsables, primero, de la resolución del recurso de revisión y, segundo, de la autoridad responsable de la violación al señalar una funcionaria diferente a la máxima autoridad, desligando en ambos casos al gerente general y representante legal de FONTIERRAS de sus respectivas responsabilidades. El análisis de la actuación del gerente general y representante legal en el recurso de revisión y en el informe circunstanciado refleja un ligero cambio de la argumentación, tratando de relativizar la situación en dos sentidos: Por un lado, se presentó el supuesto 123 impedimento de FONTIERRAS de entregar lo solicitado como más severo que en momentos anteriores – más allá de ser únicamente “datos personales”, finalmente también se refierió a “datos personales sensibles”. Por otro lado, se intentó de minimizar la problemática para el denunciante, al expresa que él podría acceder a las escrituras por otras vías, directamente a través de los notarios o requiriendo copias en el Archivo de Protocolo del OJ, “bastando solicitud verbal de la parte interesada”. Finalmente el FONTIERRAS intentó desviar la atención al expresar que los notarios y no el FONTIERRAS sean los depositarios de las escrituras públicas – aparte de enfocar el tema de origen de los documentos, además debatió sobre el tipo de documento: escritura pública, testimonio especial u otra modalidad. En fin, el FONTIERRAS pretendió reafirmar su posición y, a la vez, de relativizar las consecuencias de su negativa. El gerente concluyó su informe con un tono ligeramente amenazante al expresar que “las serias aseveraciones expresadas... al no ser demostradas objetivamente… se tendrán por falsas imputaciones”. A modo de recomendación: Se recomienda identificar todas las posibles medidas para fortalecer la autoridad reguladora del derecho humano de acceso a la información pública. Por un lado debe avanzarse y concluirse el debate si el Procurador de los Derechos Humanos sería la autoridad reguladora más idónea o si se debería tratar de una instancia distinta, independiente de poder del Estado alguno y de mecanismos limitados de nombramiento. Por otro lado, la autoridad reguladora deberá gozar de suficiente presupuesto a fin de poder funcionar de una mejor manera, cumpliendo con su mandato amplio. Igualmente la PDH debería contar de suficientes recursos para asegurar una investigación eficaz de denuncias de violaciones de derechos humanos. Respecto al objeto de la solicitud de información pública, los instrumentos públicos de constitución, modificaciones y ampliaciones de fideicomisos deberían ser información pública de oficio porque sin su fundamento legal no sería factible lograr la comprensión de toda la demás información sobre estos. Mientras que actualmente estos documentos implícitamente son parte del “marco normativo” mencionado en Art.10, inciso 1 LAIP, sin embargo, deberían figurar expresamente en la LAIP para evitar todo margen de interpretación. 124 Las denuncias de violaciones a derechos humanos comúnmente son casos específicos. En la realidad concreta se enmarcan en prácticas institucionales – en el presente caso se sabe de otros interesados quienes igualmente solicitaron la misma información. La PDH, más allá de determinar la comisión de una violación de un derecho humano, debe emitir sugerencias respecto a lineamientos institucionales del sujeto obligado en concreto y debería practicar investigaciones de oficio, solicitando la misma o semejante información cierto tiempo después de la resolución. Igualmente con la finalidad de mejorar la situación de los derechos humanos más allá del caso específico, sería muy idóneo que la PDH sistematizara la jurisprudencia de tribunales de diversos rangos y sus propias resoluciones sobre el tema acceso a la información pública a fin de mejorar la interpretación de la LAIP. A la misma finalidad podría ayudar de definir como información pública de oficio no sólo las resoluciones de los recursos de revisión, sino de todas las resoluciones respecto sobre este derecho humano. 125 5.3 Experiencias específicas en impugnaciones y problemáticas frecuentes para acceder a información pública En los primeros dos apartados del presente capítulo se analizaron dimensiones procedimentales de recursos de revisión y otros tipos de actuaciones. En el presente apartado se enfocan problemas relevantes en el ejercicio del derecho de acceso a la información pública, recurrentes en la actualidad. La mayoría de los problemas abordados se registraron en los casos analizados, otros se experimentaron por aparte, es decir, en otras solicitudes del investigador – todos constituyen violaciones y limitaciones al derecho de acceso a la información pública. 5.3.1 La interpretación limitada del concepto de “información pública” La LAIP define como información pública “la información en poder de los sujetos obligados contenida en los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, oficios, correspondencia, acuerdos, directivas, directrices, circulares, contratos, convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de las facultades o la actividad de los sujetos obligados y sus servidores públicos, sin importar su fuente o fecha de elaboración…”. Pero en la práctica se recibieron explicaciones que invocaron la improcedencia de entregar información pública solicitada justificándose en un concepto erróneo de lo que se debe de comprender como “información pública”. 5.3.1.1 Documentos administrados por unidades especializadas o a través de procedimientos especializados La LAIP establece una excepción a la responsabilidad de la UIP de tramitar solicitudes “en la forma contemplada en otras leyes, ni la realización de solicitudes de información que pudieran hacerse ante entes cuya naturaleza es de publicidad frente a terceros en donde por principio de especialidad se deberá acudir a través de los trámites correspondientes”. La referida disposición se estableció para evitar que la UIP se encargue de tareas que no le competen, por ejemplo: que la UIP del Ministerio de 126 Gobernación no tenga que tramitar antecedentes policíacos, o que la UIP de la SAT no tramitara la inscripción en la SAT, etcétera. En la presente investigación se menciona la citada problemática a manera complementaria, a pesar de no haber sido asunto de los recursos de revisión analizados. A través de la experiencia del investigador desde el año 2009 se ha observado que unos pocos sujetos obligados limitan la responsabilidad de la UIP a un mínimo de documentos administrativos – meses atrás en el caso del MAGA y más recientemente en un requerimiento ante el INE: En ambos casos sorprendió ser referido a unidades especializadas cuyas naturalezas no son la publicidad, aparentemente porque no se requirió información administrativa. El INE, por ejemplo, invocó verbalmente que la UIP sólo se encargaría de temas administrativos. Al indicar la posibilidad de plantear un recurso de revisión se respondió de manera evasiva a uno de tres requerimientos para salir de paso, pero, aparentemente, sin conciencia de la problemática de fondo, de que casi toda información es pública, salvo las excepciones que establece la ley. En otro caso frente al Organismo Judicial – igualmente sin recurso de revisión – se requirió a la UIP datos estadísticos sobre el número de casos conocidos relativos a ciertos delitos. La UIP se limitó a indicar que en el Centro Nacional de Análisis y Documentación Judicial CENADOJ se pueden solicitar las estadísticas de interés “a través del trámite respectivo y en cumplimiento al de principio de especialidad que regula el tercer párrafo del artículo 38 de la Ley de Acceso a la Información Pública”. En comparación, la UIP del Ministerio Público, sí respondió a este tipo de requerimientos. Un caso específico lo constituyen los documentos indispensables para gozar efectivamente del derecho de participación pública, especialmente si se tiene plazos establecidos – por ejemplo, la participación pública en la etapa de la revisión de estudios de impacto ambiental. Para ello, es indispensable tener acceso a los documentos que presentan los interesados en ciertas actividades, en versión física y electrónica, que podrían afectar al medio ambiente. En la actualidad, para poder tener una copia de los archivos electrónicos hay que presentar una solicitud a la UIP del MARN. En un reciente caso la UIP se tardó cinco días hábiles (del 8 hasta el 15 de 127 diciembre) entre recibir la solicitud de los archivos de un EIA hasta entregar el último documento – cuya consecuencia fue que los últimos documentos se recibieron a tan sólo 30 minutos de vencerse el plazo de participación pública – por lo que ya no fue posible su análisis por la demora de la entrega. Los referidos documentos deberían ser información pública de oficio, ubicados en el portal electrónico del MARN, disponibles para descargarlo al instante. Igualmente se observa que en la actualidad no se avisa de todos los instrumentos de evaluación ambiental en el sitio web, sino sólo de ciertas categorías. Una parte sólo podrá conocerse al avocarse directamente a las delegaciones departamentales del Ministerio – lo que igualmente es inadecuado. Cabe subrayar que la práctica de sólo publicar en el Diario de Centro América DCA es poco adecuado en un momento que el Gobierno de la República ofrece comunicación sobre sus actividades en varios medios electrónicos, por ejemplo, Facebook, Twitter, correo electrónico. Queda la duda ¿Por qué el MARN utiliza herramientas inadecuadas y no publica toda la información cuando se trata de asegurar del derecho legalmente reconocido a la participación pública?. No cabe duda que debe analizarse qué casos por su especialidad la información es responsabilidad de una unidad específica y en cuales de los casos debería requerirse a través de la UIP. En todo caso, las unidades especializadas deberían buscar que su actuación se circunscribe a términos constitucionales y de legislación ordinaria, en cuanto a requisitos, procedimientos, costos y los principios de máxima transparencia, gratuidad, sencillez y celeridad – el tener procedimientos específicos no puede implicar detrimento a disposiciones legales sobre el acceso a la información pública. A modo de recomendación: Primero, el tercer párrafo del Art.38 LAIP, además de reconocer el principio de especialidad y procedimientos de solicitar información a través de formas contempladas en otras leyes, debe obligar a que estos respeten las características básicas de la LAIP, sus principios, plazos, sencillez, gratuidad, entre otros más. Segundo, documentos indispensables para ejercer el derecho de participación pública, por ejemplo, EIA presentados ante el MARN, deben ser definidos en la LAIP como información pública de oficio, a ubicarse en el portal electrónico del MARN desde el primer día de la participación pública. 128 5.3.1.2 Documentos en posesión del sujeto obligado que fueron creados por un sujeto obligado diferente al que le fue requerido A pesar que la LAIP define que todos los documentos en posesión de sujetos obligados son públicos, sin embargo, ha habido varios casos que los sujetos obligados no entregaron información invocando que debería acudirse a los responsables de la generación de la información o de la toma de decisiones conexas a su generación. Puede haber varios motivos por los cuales se requiere información pública a una entidad no responsable de su generación: una actuación más favorable que la UIP de otro sujeto responsable, la posibilidad de unir varios requerimientos, los cuales en caso contrario tendrían que plantearse ante varios sujetos obligados o de contrastar lo proporcionado por un sujeto obligado con lo que entrega otro. Un caso concreto de esta naturaleza fue la solicitud planteada ante el Ministerio de Finanzas Públicas respecto a datos de reprogramaciones de obras contempladas en el listado geográfico de obras, efectuadas posteriormente a la aprobación del presupuesto del Estado por el Congreso de la República. La misma ley de presupuesto de entonces establecía que deben “cursarse copia de la misma durante los siguientes diez días de haberse aprobado, a la Dirección Técnica del Presupuesto”. Aún así la DTP expresó que “es responsabilidad de la autoridad superior de cada entidad del sector público, aprobar mediante Resolución las reprogramaciones al Programa de Inversión Física, Transferencias de Capital e Inversión Financiera” y “recomienda que dicha información sea solicitada directamente a las instituciones involucradas, por ser responsabilidad de las mismas las reprogramaciones de obras efectuadas”. La máxima autoridad resolvió el recurso de revisión basándose en opiniones de varias entidades, también de la DTP, la cual aclaró que “dicha información únicamente es administrada por el Ministerio de Finanzas Públicas a través de la Dirección Técnica del Presupuesto, no pudiendo aseverarse que dentro de la misma se hallan todos los datos requeridos por el solicitante”. Bajo la referida advertencia el Ministerio finalmente entregó la información requerida. 129 Semejantes situaciones también se experimentaron ante otras entidades, a pesar de no haber tenido un fin tan positivo como en el caso del Ministerio de Finanzas Públicas. Muchos de los datos requeridos ante la SCEP nunca se proporcionaron, invocando que ya no sería responsabilidad de ellos de ejecutar obras. En un caso similar – pero sin recurso de revisión – se le había requerido al MARN información sobre fuentes de agua que tiene en su poder. En la resolución de la UIP se informó que “se sirva dirigir su solicitud… a las siguientes instituciones. … Lo anterior por tratarse de propiedad intelectual de otras instituciones; solicitarla a los respectivos generadores de la información.” En otras solicitudes se requirió información a la SAA y al FONAPAZ sobre un programa compartido entre las dos instituciones que prevé la adquisición de parte del Estado de fincas en casos específicos de conflictividad agraria con poca o ninguna posibilidad de lograr una resolución alternativa. Ambas instituciones evadieron la entrega de información financiera resumida, excusándose con no contar con la información requerida ya que supuestamente estaría a cargo de la otra entidad, mientras que en realidad es mucho más probable que ambas tengan al alcance los datos de interés. A modo de conclusión: Según las experiencias descritas, se estima que muy pocas ocasiones justificarían una negativa de no entregar y remitir al interesado a otras entidades. En pocas ocasiones se trató de una deficiente averiguación interna, más probablemente de interés de evadir tener que entregar lo solicitado. 5.3.1.3 Documentos que no se encuentran con aprobación formal de autoridades El tercer tema de relevancia es el alcance de la información pública en cuanto a documentos que todavía no cuentan con aprobación definitiva de parte de autoridades. La siguiente experiencia, hasta la fecha, no ha dado origen a un recurso de revisión, sin embargo, ejemplifica el tema. En el 2011 se la requirió en varios momentos al CONAP copia de un estudio técnico de un área de protección especial. Mientras que el estudio técnico ya se concluyó, sin embargo, todavía carece de su aprobación por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas. A lo largo del último año se solicitó este documento en varios 130 momentos, habiéndose negado su entrega, invocando que el “Estudio Técnico del Área de Protección Especial… , ya fue terminado por el grupo consultor y está en proceso de revisión y aprobación técnico legal en el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, por lo que no está disponible al público, hasta que sea aprobado por el Honorable Consejo de CONAP, a finales del mes de abril [2011]”, según entonces previsto. Mientras tanto el estudio ya debería haber sido aprobado desde hace más de un año y a pesar de atrasos por motivos institucionales propios del CONAP no lo han entregado. A modo de conclusión: No toda la información y no toda solicitud de información pública pasa por el escritorio de autoridades máximas y que cuente con su aprobación. Es responsabilidad del interesado saber correctamente interpretar la información que carece de la aprobación por las autoridades de mayor jerarquía, sin embargo, no podrá declarase reservada por tal motivo. 5.3.1.4 Documentos en calidad de borradores La cuarta cuestión importante es el alcance de la información pública en cuanto a documentos en calidad de borradores, es decir, en proceso de elaboración. Para la siguiente experiencia, hasta la fecha, no se ha interpuesto ningún recurso de revisión, sin embargo, ejemplifica la problemática. Actualmente el Instituto Nacional de Estadística INE prepara el próximo Censo Nacional de Población y Vivienda. En este contexto se le pidió una copia de la versión más reciente del borrado de la boleta, la cual, en su versión final se utilizará para recolectar la información del censo, explicando en la solicitud que se tiene “presente que todavía no se trata de la versión final”. En un principio la UIP se atrasó en responder a este requerimiento que se combinó con otros dos datos solicitados. Tras expresar la posibilidad de interponer un recurso de revisión, la UIP finalmente se limitó a indicar que “No se cuenta con una boleta definitiva para los Censos 2012”. No cabe duda, la negativa de entrega, en el caso mencionado es causal para plantear un recurso de revisión, porque no es dato personal, no es sensible y tampoco confidencial. 131 A modo de conclusión: Es indispensable tener presente que el derecho de acceso a la información no es absoluto, pero únicamente se restringe por lo indispensable en sociedades democráticas para la seguridad nacional, diplomática o por habeas data. Los límites al derecho humano de acceso a la información no pueden ser más de lo estrictamente indispensable, lo que implica que no sólo es información pública la que se encuentra con aprobación de las máximas autoridades y tampoco se limita a lo que fue generado por los sujetos obligados. Por eso es responsabilidad del sujeto interesado que recibe tal información de no interpretarla de manera distinta al carácter que tiene, de carecer de la aprobación de las máximas autoridades, o de presentarlo como algo de origen del sujeto obligado. Es importante tener presente, que la solicitud de este tipo de datos comúnmente busca la posibilidad que la ciudadanía pueda aportar en el proceso de desarrollo, por ejemplo, de la definición de la boleta – no tener un borrador impide aportar en un momento idóneo, pues, la versión final ya no podría ser cambiado. A modo de recomendación: La LAIP debe mencionar expresamente que borradores igualmente son información pública y deben proporcionarse – especialmente en los casos que los documentos no sufren cambios en el transcurso de pocos días – siendo responsabilidad del interesado de interpretarlos como tales. 5.3.2 La no entrega de información por figurar entre los límites estipulados La información sujeto al derecho de acceso a información pública no es ilimitada, pero sólo se restringe por el mínimo circunscrito a varias situaciones específicas: ser clasificada como confidencial o reservada. Las disposiciones de confidencialidad y de reserva no sólo son importantes para proteger ante un daño, lamentablemente sus conceptos también son mal usados de parte de algunos sujeto obligados, tergiversándolos a fin de no entregar cierta información. Es un hecho que se registró también en varios casos estudiados en la presente investigación. 132 Al TSE se le solicitó información pública de diferentes requerimientos, estructurada en cuatro puntos cada uno con sus respectivos sub-puntos, los cuales pueden entenderse como propios requerimientos. En uno de los sub-puntos se le pidió al TSE datos estadísticos sobre afiliados/as a organizaciones políticas, en concreto, listados detallados por organización política, departamento y municipios con los números de personas afiliadas. A la vez, se especificaron varias columnas con diversos datos requeridos: número total de afiliados, número de hombres y mujeres afiliados, número de afiliados según rangos de edad y otros datos estadísticos. La UIP resolvió de manera inadecuada: emitió tres resoluciones en vez de una sola e ignoró la mitad de lo solicitado. Dos resoluciones diferentes se refirieron a un mismo sub-punto requerido – la información detalladamente requerida para las columnas se declaró inexistente, la parte introductoria se quedó tergiversada al citarlo de manera parcial: “listado detallado por organización política, incluyendo comités cívicos, por departamento y municipio de las personas afiliadas…”. En el recurso de revisión se impugnaron las resoluciones inadecuadas, invocando que la información requerida es estadística y no personal, por ende no puede considerarse confidencial. El pleno de magistrados al resolver el recurso de revisión consideró que “en este caso, del examen de la solicitud, el Tribunal establece que los apelantes… no están requiriendo dentro del listado de información, que esperan recibir datos sensibles o personales sensibles que sólo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia… por lo que en consecuencia, se estima procedente el recurso planteado”. A pesar de haber revocado esta parte resolutiva, sin embargo, no se entregó información utilizable correspondiente. Sólo se proporcionaron datos porcentuales pero no los números absolutos de afiliados que se requirieron. No fue sino hasta haber prosperado el amparo ante la Corte Suprema de Justicia CSJ y la apelación ante la Corte de Constitucionalidad CC. Al FONTIERRAS se le solicitaron copias de las escrituras de fideicomiso “Fondo de Tierras Acuerdos de Paz” y una copia del Acuerdo Gubernativo de su constitución. La UIP resolvió no entregar las escrituras de modificación del fideicomiso porque supuestamente “contiene[n] datos personales, de conformidad con el Artículo 31 [LAIP]… para proporcionar datos del resto de la información es necesario el Consentimiento Expreso de las partes y de cada uno de los Notarios autorizantes, 133 según los artículos 19 y 22 del Código de Notariado”. Para ello la UIP proporcionó los nombres de los notarios a fin de poder pedirles su consentimiento expreso. El recurso de revisión planteado invocó que todas las personas firmantes actúan “en virtud del cargo que ocupan y no en virtud de intereses personales”. Además se expresó que “negar el acceso a los documentos solicitados, además, equivaldría obstaculizar el posible análisis de la información pública de oficio de los fideicomisos contemplado en art.10, inciso 21 LAIP.” La máxima autoridad de FONTIERRAS resolvió sin lugar el recurso de revisión “en virtud que la documentación solicitada… contiene información personal y debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 del Código de Notariado”. Posteriormente se denunció el caso ante la PDH por violación del derecho de acceso a la información. La PDH confirmó este hecho violatorio y obligó a entregar la información solicitada. A la SAA se le solicitó información sobre el programa “Atención a casos en conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”, por ejemplo, detalles de fincas adquiridos, datos de estudios técnicos de fincas y otros más. Parte considerable de los datos no se entregó resolviendo la UIP “que parte de la información solicitada, no será viable por considerarse sensible y personal (Según Articulo 22 Numeral 5 de la Ley de Acceso a la Información), tal es el caso del nombre de los propietarios, valor de los avalúos y otros datos personales.” El recurso de revisión invocó que los datos no proporcionados no pueden considerarse sensibles y personales. La máxima autoridad acogió el argumento expresando que “la información solicitada… no se encuentra clasificada como Datos Personales, Datos Sensibles o datos personales sensibles, ni Reservada o Confidencial de conformidad con lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública” y resolvió proporcionar la información pendiente. La entrega, finalmente, se complicó, implicando nuevos obstáculos, como el de indicar la supuesta inexistencia de datos presupuestarios globales, además no se entregó información considerada como conclusiva de estudios técnicos de las fincas, las cuales, según SAA, no son parte de los apartados “conclusiones” y “recomendaciones” de los estudios técnicos, por ejemplo, el valor de las fincas, entre otros datos. En fin, la entrega no cumplió las expectativas que se tenía a partir del texto de la resolución al recurso de revisión. 134 A modo de conclusión: En los casos analizados el argumento de haberse requerido información sensible y personal o confidencial únicamente sirvió de pretexto para no tener que proporcionar información, comúnmente por intereses o pugnas políticas. Las resoluciones de las máximas autoridades han dado diferentes resultados: la SAA revocó y entregó parte, el TSE revocó pero no entregó y la máxima autoridad de FONTIERRAS confirmó la resolución. Posteriormente la PDH lo declaró como una violación al derecho humano de acceso a la información pública. No cabe duda, las resoluciones analizadas sólo acogen el argumento a modo de pretexto para resolver negativamente, toda vez que una parte de las máximas autoridades afirma lo resuelto, probablemente esperando que no haya seguimiento de parte del interesado por otros medios, y otra parte de las autoridades resuelve positivamente para después no entregar lo requerido – igualmente una estrategia de desgaste y esperando dar por culminada la vía administrativa. Posiblemente cambie el comportamiento de los sujetos obligados al registrarse las primeras condenas por el delito de retención de información. A modo de recomendación: Primero, según Art.10 inciso 27 LAIP toda clasificación de información es información pública de oficio. Sin embargo, en la actualidad hay sujetos obligados que sólo publican el índice de los artículos de la LAIP de información pública de oficio – por ejemplo, FONTIERRAS, MEM 134 – pero no informan de información confidencial o reservada. Es indispensable cumplir con la referida obligación. Segundo, el Organismo Legislativo debe prever que normativas aprobadas no contemplan ninguna disposición de confidencialidad, de reservas o que sucesivamente se eliminen las disposiciones existentes. Caso contrario la CC debería resolver recursos de inconstitucionalidad interpuestos en contra de referidas disposiciones. Tercero, todos los fallos de violación tienen que ser información pública de oficio (PDH, amparo). Además sería idóneo que se publiquen análisis en documentos más accesibles para la ciudadanía. Cuarto, en caso de una resolución negativa de la UIP o de la máxima autoridad, por tratarse de datos sensibles, sensibles personales, información confidencial, reservada, o de otro tipo, la resolución debe 134 Consultados 28 de enero 2012 135 justificar la negativa especificando para cada uno de los datos negados el tipo de datos así como el fundamento legal que lo declara como tal. 5.3.3 La no obligatoriedad de entregar los documentos al interés del solicitante El Art.45 LAIP establece en su primer párrafo que los sujetos obligatoriamente deben emitir una resolución por escrito para cada solicitud recibida; en el segundo párrafo le concede al interesado el derecho de recibir la información en el medio de su elección y en el tercer párrafo establece que “La información se proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante.” En el presente apartado se analizan experiencias con lo estipulado en el segundo y el tercer párrafo del referido artículo. En varios de los casos analizados el tema jugó un papel relevante. Indudablemente, este tema es más importante en el caso de requerimientos de ciertos formatos para su posterior uso en sistemas de información y programas de computación. A modo de ejemplo: La entrega de documentos en formatos DOC, TXT, RTF, ODT o similares permite usar funciones de búsqueda automatizada para encontrar términos en los documentos; a cambio, imágenes escaneados lo impiden – de igual manera lo impide enviar una archivo JPG o de incrustar una imagen en un documento de formato DOC. Otro ejemplo: tablas de cálculo en formatos XLS, ODS o similares permiten ordenar los datos según propias necesidades, efectuar cálculos, sumas, ocultar o mostrar columnas, etcétera – mientras que formatos JPG, PDF o semejantes lo impiden. La entrega en formatos no solicitados tiene un efecto violatorio al derecho de acceso a la información pública por no permitir su análisis efectivo, especialmente en casos con la finalidad de buscar textos o de efectuar cálculos. En la práctica, diversas instituciones públicas tienen como política institucional entregar las respuestas en formatos como JPG o PDF, por ejemplo, en la PDH, 136 FONTIERRAS 135, para algunos documentos también en la SAA y otras. Algunas invocan una supuesta necesidad de “proteger” la información ante posibles modificaciones o alteraciones. Por ello tendría que efectuar un análisis que permita ponderar entre el potencial de proteger en contra de alteraciones, versus el efecto dañino o violatorio que tiene sobre el derecho de acceso a la información – y su desproporcionalidad. De hecho, la prevención de alteraciones lo contempla el Art.15 LAIP: “Los interesados tendrán responsabilidad, penal y civil por el uso, manejo o difusión de la información pública a la que tengan acceso, de conformidad con esta ley y demás leyes aplicables.” En otra ocasión la UIP de un sujeto obligado invocó que se está observando que información pública está siendo utilizado de una manera que aparentemente no favorezca a los mismos sujetos obligados o que no se cite adecuadamente la fuente. Siguiendo la lógica de este argumento, el acceso a la información pública pareciera ser un favor y no un derecho. En dos de los recursos de revisión analizados – TSE y CNEE – se impugnó no haber entregado la información de acuerdo a lo solicitado, en versión electrónica en formato XLS. A pesar que las resoluciones de las UIP no se referían expresamente al tema de medio y formato de lo entregado, sin embargo, proporcionaron la información en medios y formatos no deseados, copia simple, es decir, impresión física en vez de archivos electrónicos en formato XLS. Al impugnar este hecho, entonces la máxima autoridad citó el tercer párrafo del Art.45 LAIP que “la información se proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante.” Por supuesto los sujetos obligados tienen entre los archivos existentes los formatos electrónicos originales – porque estos se imprimieron para entregarlos como copias físicas simples. En un tercer caso, en la SAA, se resolvió ligeramente diferente: La UIP resolvió expresando que “se le proporciona la información en PDF, por ser el sistema seguro de brindar la información electrónica y no a como fue requerida”, haciendo referencia a Art. 135 Debe mencionarse que en PDH y en FONTIERRAS ha sido posible lograr respuestas en el formato XLS solicitado – a pesar de requerir autorización previa a lo interno de la UIP. 137 39 y 40 de Ley de Acceso a la Información - ninguno de los dos artículos tiene la finalidad de proteger la situación que la SAA busca justificar. Al impugnar esta cuestión la máxima autoridad se abstuvo de considerarlo, analizarlo y resolver sobre ello, volviéndose a entregar la información en formato PDF con adicionales restricciones al archivo que ni siquiera permiten copiar textos del PDF a portapapeles. En un cuarto caso, la SCEP, la máxima autoridad no resolvió sobre los argumentos de fondo impugnados, sino rechazó el recurso de revisión por otro motivo. En fin, ninguna de las entidades que inicialmente proporcionaron la información solicitada en medios y formatos diferentes a los requeridos, se corrigió al resolver el recurso de revisión de parte de la máxima autoridad. Las interpretaciones de parte de los sujetos obligados del Art.45 LAIP pueden variar en diferentes momentos. Por ejemplo, en una solicitud a la CNEE posterior a la que dio origen al recurso de revisión analizado, por ejemplo, sí se recibieron algunos datos en formato XLS otros en JPG. Otro problema conexo al tema de los formatos existentes se vincula al almacenamiento de información pública en bases de datos y otros sistemas informáticos, específicamente programados para sujetos obligados. Por ejemplo, la base de datos del TSE que registra los ciudadanos empadronados, edades, afiliación política, entre otros datos más. Comúnmente los sistemas informáticos prevén la posibilidad de imprimir o guardar algunos informes, listados o tablas, sin embargo, otras demandas se presentan al momento de recibir solicitudes específicas. Lamentablemente algunos sujetos obligados tienden a resolver “inexistente” o “inexistente en la forma requerida”, sin embargo, la debida aplicación del principio de la máxima publicidad debe garantizar la entrega de la información pública, caso contrario no podría obtenerse por otras vías y medidas. La concreta interpretación de la expresión “La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma [información]” 136 debe tomar en cuenta que los pasos necesarios para consultar una base de datos requieren de mucho menos esfuerzos en comparación con el “procesamiento” previsto en el artículo citado – de hecho, el mayor esfuerzo del 136 LAIP. Op.cit. Art.45, tercer párrafo. 138 procesamiento de datos le corresponde a los procesadores informáticos, las computadoras. El daño causado al resolver como “inexistente” sería significativamente mayor al esfuerzo necesario para proporcionar los datos de interés. A modo de conclusión: El citado Art.45 LAIP, es una de las disposiciones que más frecuentemente es invocado al cometer arbitrariedades por parte de sujetos obligados. Vale la pena citar uno de los principales argumentos en el amparo en contra del TSE: “el espíritu de la ley es la eficacia del derecho de obtención de la información pública y la obligación de entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas; de tal cuenta que no es suficiente con que el sujeto obligado entregue la información inidónea, diferente a la pedida, o imposible de ser utilizada, habida cuenta que las normas jurídicas de información pública deben ser interpretadas de manera de procurar la adecua protección de los derechos de acceso a la información pública”. A modo de recomendación: Primero, en caso que una misma información pública existiera en diferentes formatos electrónicos o formatos en general, entonces debe proporcionarse el que corresponde al interés del solicitante, o en su defecto, en el formato que más se asemeja al requerimiento del interesado. No podrá entregarse un formato que no corresponde a las necesidades del solicitante. El Art.45 LAIP debe modificarse respectivamente, reemplazando el texto “ni el presentarla conforme al interés del solicitante” 137 por la expresión “sí presentarla en el formato que más corresponde al interés del solicitante”. Segundo, en el contexto de información pública almacenada en bases de datos y sistemas de información, la preparación de la información solicitada es mucho más simple, rápida y requiere de menos esfuerzos que el procesamiento de información en otros formatos, por ejemplo, de extraer datos de archivos físicos. Art.45 LAIP debe modificarse a fin de conceptualizar “consultas generales y específicas a bases de datos u otros sistemas de información” como situación distinta a un “procesamiento [físico] de datos” 138. Tercero, el interés del sujeto obligado que no se altere información entregada a solicitantes no podrá justificar la entrega de formatos no deseados. Cuarto, en caso que no podría establecerse sin duda 137 Loc. Cit. 138 Loc. Cit. 139 alguna si el solicitante necesitaría respuestas como documentos escaneados con firma o en formato electrónico de procesador de texto o de cálculos sin firmas, entonces, deberían proporcionarse ambos tipos de documentos electrónicos. 140 Capítulo VI. Discusión de resultados La aprobación de la LAIP ha sido un paso importante para concretar en Guatemala el derecho humano de acceso a la información pública. A diferencia de iniciativas de ley previamente existentes. La ley vigente logró unir los temas de transparencia de información administrativa, de un procedimiento para solicitudes de información pública, proteger habeas data, asegurar el acceso a archivos de violaciones de derechos humanos fundamentales, definir un régimen de sanciones y delitos, así como el papel de la PDH como autoridad reguladora. Como todas las demás leyes, la LAIP es perfectible, pero no puede pasar desapercibido por su importancia en materia de transparencia, semejante a la Ley de Feminicidio para el respeto ante las mujeres. Lamentablemente el avance relevante que significó la aprobación de la normativa aún no encuentra el mismo nivel en la práctica del ejercicio del derecho a la información pública; observándose varios retos en su implementación. La presente investigación se circunscribe a los mecanismos de defensa del derecho humano de acceso a la información pública, aplicables en casos de violaciones a este derecho en la etapa de las solicitudes iniciales ante las UIP: recursos de revisión, amparo, apelación, delito de retención de información pública y denuncia por violación del derecho de acceso a la información pública ante la PDH. A su manera, cada uno de los recursos, acciones y herramientas constituye una forma específica de defensa de este derecho. Para los doce casos analizados, después de haber sufrido una violación al derecho de acceso a la información pública en la primera etapa ante la UIP, se presentaron recursos de revisión. Once concluyeron con una resolución de la máxima autoridad – un recurso de revisión se retiró por la parte interesada. En la mayoría de los casos se entregó alguna información. Aún así, únicamente cuatro respuestas de las máximas autoridades pueden calificarse como satisfactorias: de MARN, Ministerio de Finanzas Públicas y dos de la Vicepresidencia de la República. En todos los demás casos el recurso de revisión no logró defender el derecho del interesado o fue altamente violatorio respecto a los tiempos previstos en la ley. El análisis debe considerar la 141 frecuencia con la que los sujetos obligados reciben solicitudes de información pública: únicamente SCEP, Vicepresidencia de la República, CNEE e INDE registran bajos números de solicitudes de información pública, las demás instancias reciben cien o más solicitudes por año, sobresaliendo el MARN con 512 requerimientos de este tipo en el año 2010. La entrega de la información así como la disposición de resolver un recurso de revisión con la finalidad de proteger los derechos del interponiente, dependen de la voluntad política, nada más y nada menos. La falta de respeto ante interesados y el rechazo de recursos con argumentos poco relevantes son una clara muestra de desinterés y falta de voluntad de ciertas autoridades. En los casos de falta de voluntad política no importa el momento o el tipo de rechazo o negativa. La SCEP y el INDE rechazaron los recursos de revisión antes de considerarlos, caso contrario probablemente los hubieran declarado improcedentes con otros argumentos – en concreto, esto es lo que hicieron TSE, CNEE, FONTIERRAS: las UIP entregaron algo para aparentemente responder al requerimiento, sin embargo, fueron datos que no responden ni a una cuarta parte de lo requerido, comúnmente entregan información que ya está al alcance del público, por ejemplo, a través de sitio de Internet, medios de comunicación masiva o semejantes, pero no proporcionan lo que no está al alcance por vía de los medios mencionados. Otros dos casos parecen ser ligeramente diferentes pues resolvieron favorablemente y entregaron información que en principio había sido obstaculizada o incumplida de parte de la UIP: el Congreso de la República y la SAA, sin embargo, no resolvieron favorablemente otra parte de lo impugnado. Los casos analizados también reflejan que en la práctica, para plantear recursos de revisión, es indispensable tener suficiente conocimiento de las atribuciones de cada una de las instituciones. Asimismo favorece tener en mano una prueba de la información existente en las instituciones a fin de exigir la entrega de lo requerido. Estas pruebas comúnmente le sirven a las UIP para dialogar con las unidades especializadas en la primera etapa, igualmente al interponer un recurso de revisión o un amparo. Quien carece de este tipo de documentos tiene menos posibilidad de recibir documentos y es más probable ser notificado de una supuesta “inexistencia” de lo solicitado. En conclusión, en estos casos se revierte la relación entre sujeto interesado, información pública y sujeto obligado: ya no es el sujeto obligado quien promueve la transparencia y el reconocimiento del derecho humano del interesado, sino en un trabajo meticuloso el 142 interesado aporta la carga de la prueba, porque tiene que comprobar la existencia de la información en las instalaciones del sujeto obligado y justificar por qué se tiene que proporcionar – en otras palabras, por qué no es aplicable ninguna reserva y no puede considerarse confidencial, toda vez que no son datos personales y sensibles, tampoco es sujeto a otras restricciones. En referidos casos, en vez de gozar el derecho y asegurar el principio de “sencillez de procedimiento”, en la práctica se requiere de un trabajo detallista para poder exigir el cumplimiento de este derecho consagrado en diversas normas vigentes. Preocupa además las pretensiones de definir más información en posesión de los sujetos obligados como confidencial por vía de reformas a leyes. Cabe señalar que la información resguardada en los nuevos medios, especialmente en bases de datos, requiere de una interpretación adecuada de la no obligatoriedad de procesar la información, porque el esfuerzo es muy inferior para elaborar y efectuar consultas a las bases de datos, además, estas son la única vía para acceder a este tipo de información – la negación de estos datos constituye una violación por ser una medida desproporcional. Por aparte también se necesita esfuerzos para efectuar viajes a la ciudad capital a fin de acudir personalmente a las instituciones y asegurar el seguimiento a los requerimientos. En casos extremos como, por ejemplo, al CONAP y al TSE se hicieron incontadas visitas a fin de exigir la entrega de resoluciones, cada vez revisando en qué se estaba cumpliendo con lo solicitado o de qué carece una propuesta de entrega. Honestamente, en algunos momentos pareció que el solicitante tendría que actuar como detective a fin de encontrarle las deficiencias en un “juego de escondite” – lamentablemente esto está muy lejos de una visión que al sujeto interesado se le estuviera facilitando acceso a información y reconociéndole el derecho humano de acceso a la información del que goza, según normativa internacional, constitucional, legislación ordinaria y a nivel de acuerdos gubernativos. A partir de las experiencias de los casos analizados podría preguntarse si en varias instituciones públicas sólo se tiene una “disposición parcial” para transparentar parte de la información, comparable con una “frontera invisible”, hasta la cual aparentemente es posible permitir acceso y a partir de la cual pareciera que los asuntos ya no deberían ser del conocimiento de todos. Es como si una parte de la 143 administración pública sigue operando al servicio de un sector particular pero no de toda la población. No cabe duda, que en la mayoría de la historia de los últimos siglos, Guatemala vivió dictaduras y regímenes no democráticos – eso nos ha dejado el legado de una visión que la transparencia supuestamente puede representar una amenaza a la institucionalidad y quienes expresan críticas pueden ser entendidos como adversarios o enemigos. ¿Cuál podría ser el problema que impide transparentar la información existente en la administración pública, aunque sea de datos actualmente considerados como “críticos”? De hecho, no debería haber ningún problema, es más, sería favorable divulgar toda la información, junto con la invitación de aportar a mejorar el Estado que nos acobija a todos, a fin de lograr un Estado democrático e incluyente. Caminar hacía la transparencia y la democracia probablemente implica atravesar por un proceso doloroso, encontrándose al final del túnel con una visión diferente, una visión positiva. Es cierto que implicaría que el TSE tendría que informar que hay muchos municipios en dónde los partidos políticos no cumplen ni siquiera con los requisitos mínimos para la vigencia de organización partidaria – a la vez, nos permite reflexionar sobre qué modelo de representación partidaria queremos lograr a través de qué tipo de partidos políticos. Sería un paso significativo si el CNEE, INE y otras entidades del sector de energía eléctrica no sólo pagarían millonarias campañas que señalan su disposición de perseguir penalmente a quienes dañan infraestructura de proyectos de energía eléctrica, sino, a la vez, abran sus archivos e informen de los potenciales que ellos ven como relevantes para la sociedad guatemalteca y expliquen cómo asegurarían que futuros proyectos no afecten las necesidades de agua de las comunidades indígenas rurales. En fin, el tema refiere a la visión de sociedad que aspiramos. La mayoría de la información requerida podría estar accesible, siempre y cuando uno lo buscaría por medio de amistades, de redes de conocidos, de los que se mueven en ciertos espacios, etcétera. Es poco entendible por qué la UIP del Congreso de la República no entrega datos de qué diputados han cambiado de partido político y en qué momento – de todas maneras, es información que no puede ocultarse. Igualmente los proyectos que se implementaron a través de la SCEP, cuya ejecución entonces pasó a cargo de fondos 144 sociales: es de conocimiento común que hay favoritismos políticos e intervenciones de diputados, alcaldes y otros más – en varios espacios se comenta abiertamente con quienes se “gestionaron” los proyectos. A manera similar la información sobre los proyectos de aprovechamiento de recursos naturales, bienes del Estado, es accesible, por lo menos, para inversionistas y quienes los atraen. Es poco entendible porque la SAA no entrega formatos originales de las tablas de cálculo de los datos de un programa que contempla la compra de fincas para concluir conflictos agrarios que no logra resolver de otra manera – todos sabemos qué organizaciones y organizaciones campesinas han estado más cercanas al gobierno de turno y por ende probablemente resultarían más favorecidas, además es evidente que una parte del negocio de “acceso a tierra” ha favorecido a grandes terratenientes y sus intereses agroindustriales. Es ahí, en dónde surge la duda: si esta información sí es accesible para algunos, ¿por qué no debería ser accesible a los demás? Más allá de las experiencias analizadas en los recursos de revisión, vale la pena subrayar que esta frontera invisible entre la información sujeto a transparencia y la información retenida parece existir en varias instituciones – esta información es entendida como intimidad institucional, los sujetos obligados tienden a negarla al ser solicitada. El investigador del presente documento, en el marco de otras investigaciones, ha solicitado muchísima información a diversas instituciones, sobresaliendo últimamente FONTIERRAS, MARN y Ministerio de Finanzas Públicas. Aún en el FONTIERRAS, que en su momento ha dado causa para presentar denuncia ante la PDH por el caso analizado en el presente documento, por aparte, se han recibido diversas respuestas a lo solicitado, habiendo estado los representantes de la UIP en disposición de ampliar lo entregado y requerir lo pendiente a las unidades especializadas dentro de las mismas. La gran mayoría de respuestas a estas solicitudes ha sido respondida de manera positiva. Quedaría la duda si los recursos de revisión, denuncia a la PDH e interponer amparo fueron necesarios o por lo menos útiles a fin de mejorar su actuación y la colaboración de las unidades especializadas – ojala que hayan sido un aprendizaje así como crecimiento general y no sólo casuístico frente a un solo sujeto interesado. 145 De manera general debe analizarse si el recurso de revisión a modo de apelación interna, es funcional en la forma cómo actualmente es concebido en la actualidad a modo de revisión interna de lo actuado: el departamento jurídico que inicialmente, junto con la UIP, definió qué información se entrega y cómo, posteriormente analiza la misma temática y redacta la resolución para el recurso de revisión, el cual es firmado por la máxima autoridad. En una próxima reforma a la LAIP es importante tener presente el modelo de una instancia independiente, experta en tema de acceso a información pública – la Ley Modelo sobre Acceso a la Información Pública de la OEA plantea una instancia denominada Comisión de Transparencia – no sólo para resolver apelaciones externas. Al dotar esta entidad con suficiente presupuesto podría destacar como especializada en tema de acceso a información pública y lograr resoluciones que dan pautas para el futuro y un avance progresivo del acceso a información pública y la transparencia. La experiencia en promover recursos de revisión, acción de amparo, apelación y denuncias penales han dejado experiencias importantes. Los primeros dos enseñaron que el amparo y su apelación en el caso de análisis lograron asegurar el derecho humano, dejando en suspenso la resolución de una de las instancias más importantes del país, el TSE. Igualmente en el caso de la diputada Nineth Montenegro y su requerimiento, analizado en los anexos de la presente investigación, se observa que la CC reparó el daño y se llegó a tal grado de destituir el ministro que no acató las órdenes del tribunal constitucional. A la vez, las actuaciones del Ministerio Público en las dos denuncias estudiadas sólo pueden considerarse como muy deficientes. No sólo no han logrado ningún resultado, además, el MP ha fracasado completamente con su papel de ente investigador. Es cierto que el denunciante ya aportó mucha documentación a cada denuncia, sin embargo, es indispensable que el MP cumpla con su responsabilidad y le requiera toda la información circunstanciada a los sujetos obligados, o a los funcionarios denunciados, y a partir de esta información el ente investigador debe formarse su propia visión sobre los hechos. Acogerse a una respuesta parcial de un actor acusado de retención de información y, a la vez ignorar más de la mitad de lo denunciado – en el caso del CNEE – es una clara deficiencia del MP. En el caso del TSE el desempeño del 146 MP fue mucho más grave aún: en casi dos años, el auxiliar fiscal únicamente consiguió una simple carta de una página y media del sujeto obligado, no recibió declaración de ninguno de los denunciados, mucho menos una investigación integral con resultados respetables. De esta manera la Fiscalía de Delitos Administrativos jamás lograría constituirse en un ente para combatir secretismo, corrupción, nepotismo, abuso de autoridad y los demás males conexos a casos denunciados. Es de esperar que los casos analizados en la presente investigación, así como la investigación misma, permitan avanzar paso a paso en la construcción de una cultura de transparencia ante la exigencia de un Estado incluyente para toda la población. Algunas violaciones estudiadas probablemente se deben al hecho que se está en una etapa de aprendizaje y de cambio de paradigma, saliendo de la visión de un ciudadano que enfrenta a instituciones públicas, de visiones de secretismo, acercándose a una visión que las instituciones le reconocen a los ciudadanos como parte del Estado y cumplen el derecho humano de acceso a la información pública, entendiendo que la información pertenece a los ciudadanos que se encuentran únicamente en resguardo de las instituciones del Estado, el acceso a la misma no es un favor de las instituciones sino su obligación. En este sentido sería de esperar que no se trata de una etapa demasiado prolongada a fin de que la voluntad de avanzar en este camino sea claramente reconocible. 147 Conclusiones A partir de los resultados, análisis y discusión, se deducen conclusiones que sintetizan los puntos claves de las realidades actuales de los diversos medios de defensa del derecho humano de acceso a la información pública. Cinco de los once casos con resoluciones de la máxima autoridad se resolvieron con el afán de negar el acceso a la información pública - dos fueron rechazados, ya sea injustificadamente o justificando con argumentos que ni la máxima autoridad cumplió. Únicamente cuatro de doce casos lograron resultados satisfactorios, otros dos quedaron a medio proceso. Como panorama general deja un sabor amargo porque muestra que en la mayoría de los casos los recursos de revisión no lograron su finalidad de ser medio de defensa jurídica para asegurar que se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica; tampoco pueden considerárseles garantes del principio de la “máxima transparencia”. Únicamente cinco resoluciones de recursos de revisión fueron notificadas en el plazo de cinco días previsto en la ley. Las demás incumplieron el principio de “celeridad de procedimiento”. En los casos más extremos – Congreso de la República, CONAP e INDE – los tiempos totales necesarios desde las solicitudes iniciales hasta las resoluciones de las máximas autoridades se tardaron varios meses. En el caso del TSE, sólo después de casi dos años se logró la información requerida y después de promover amparo y apelación. A pesar de haber recibido datos solicitados, sin embargo, ya no se puede hablar de una “celeridad de procedimiento”. En instituciones con órganos colegiados hay poca claridad respecto a la autoridad máxima responsable de resolver los recursos de revisión, si se trata de la máxima instancia política, el órgano colegiado, o de la máxima instancia administrativa, el gerente o secretario general. Las diferentes interpretaciones no sólo afectan a los solicitantes sino también a lo interno del sujeto obligado. 148 La resolución de la máxima autoridad al recurso de revisión es el paso final para agotar la vía administrativa. En lo resuelto deberían reflejarse de manera clara los hechos, contemplándose un análisis suficientemente profundo. Lamentablemente muchas instancias administrativas no analizaron los argumentos de las impugnaciones o sólo consideraron una parte. No solamente se trata de una deficiencia, sino, a la vez, fue el primer paso de varias máximas autoridades, para luego concluir con un resultado violatorio al derecho humano de acceso a la información pública. A lo interno de los sujetos obligados, la UIP requiere de respaldo y de herramientas adecuadas para asegurar que todas las dependencias y unidades cumplan con su respectiva responsabilidad. Caso contrario el sujeto obligado fallaría en conjunto e incumpliría con su obligación de asegurar el derecho humano de acceso a la información pública. Los casos de INDE y MARN son ejemplos claros de la dependencia de la UIP de unidades especializadas. En algunos casos parece que los sujetos obligados tienen limitado conocimiento del concepto de información pública o visiones tergiversadas – más allá de las limitaciones previstas de información confidencial y reservada, cumpliendo la prueba de daño. Sorprende que existan conceptos de información pública restringidos a los actos administrativos de compra-ventas, presupuestos y personal o que excluyan documentos que se encuentren pendientes de su aprobación de parte de la autoridad máxima. Igualmente no debería negarse información que existe en un sujeto obligado aunque no sea el sujeto responsable de la generación de la misma. Invocar la supuesta “inexistencia” y la necesidad que el sujeto obligado tenga que comprobar la existencia, revirtiendo las responsabilidades de la carga de prueba, son claras pruebas que no se está cumpliendo el principio de sencillez. En varios recursos de revisión se impugnó que la UIP invocaba incorrectamente que se trataría de información confidencial o de datos personales y sensibles – sin que haya sido formalmente clasificada como tal. Es positivo que en la mayoría de estos casos las máximas autoridades revocaron la resolución de las UIP, sin embargo, se lamenta que posteriormente no se recibió lo requerido o sólo una parte de lo solicitado. Preocupa que futuras iniciativas de ley pudieran definir cierta información como 149 confidencial o reservada sin que se cumpliera la prueba de daño, para proteger intereses no viables en un Estado democrático. La disposición del tercer párrafo del art.45 LAIP establece que “la información se proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá… presentarla conforme al interés del solicitante”, en varias ocasiones, ha sido invocada de manera arbitraria. Se registraron varios casos en que se entregó información en medios y/o formatos no solicitados a pesar de que existen en el sujeto obligado en el formato requerido. En ocasiones se citó la no obligación de presentarla conforme al interés del solicitante, con el fin de excusar la comisión de arbitrariedades. Hechos de esta naturaleza constituyen una clara violación por impedir el acceso a la información pública e imposibilita ciertos tipos de análisis de la información. A la vez, visualizan un Estado que no cumple con sus responsabilidades democráticas. 150 Recomendaciones Las diferentes limitantes actuales descritas en los resultados, el análisis, la discusión así como en las conclusiones obligan a tomar medidas específicas para mejorar el funcionamiento de los diversos medios de defensa para el cumplimiento del derecho humano de acceso a la información. De ahí se recomienda: A la ciudadanía: Que haga uso de su derecho humano de acceso a la información pública, en caso de ser necesario interponer recursos de revisión o emplear otros medios legales existentes, con la finalidad de defender el acceso a la información pública y transparentar procesos del Estado. Esto se recomienda a pesar de tener presente que las resoluciones actuales de los recursos de revisión tienen deficiencias, pero, sin embargo, no se podría mejora la situación sin que la ciudadanía exija este derecho. A las autoridades de transparencia y la PDH en calidad de autoridad reguladora: Que no sólo se trabaje para el fortalecimiento de las UIP sino que también haya comunicación y sensibilización de las máximas autoridades por ser quienes trazan las líneas generales en ámbito de transparencia, preferiblemente deben contar con herramientas modelo de transparencia: ejemplos de lineamientos internos, de regímenes de sanciones, mayor divulgación y perfección del sitio www.transparencia.gob.gt , entre otras más. Podría ser más fácil responder a temores de los funcionarios en comunicación y contacto directos que por vía de presiones. A los abogados que se desempeñan como asesores de instituciones públicas: Que positivicen con efectividad los principios de la LAIP. A las máximas y demás autoridades: Que interpreten el derecho de acceso a la información pública y la impugnación de resoluciones de las UIP, como una oportunidad para avanzar hacia una sociedad democrática e incluyente, diferentes a tiempos de autoritarismo y secretismo. Esperando que el cambio de este paradigma lleve a un 151 mayor y mejor cumplimiento de los principios de la LAIP y las respectivas disposiciones constitucionales. Al Organismo Legislativo: Que efectúe un análisis detenido de la actual LAIP y las experiencias reflejadas en varias investigaciones, derivando de ello una propuesta de reforma a la LAIP, a fin de mejorar la positivación del derecho humano de acceso a la información pública reconocido en la CPRG y tratados internacionales. Se sugiere considerar las diversas recomendaciones específicas formuladas a lo largo de la presentación de los resultados del presente estudio. También debe analizarse la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública aprobada por la OEA y de reflexionar sobre la idoneidad de establecer una Comisión de Información, independiente y especializada en el derecho de acceso a información pública. Por aparte, debe asegurarse que la aprobación de nuevas normas no implique un detrimento del derecho humano de acceso a la información pública, así evitar el aumento de disposiciones legales de confidencialidad. A las universidades: Que además de formar futuros ciudadanos y funcionarios con mayor sensibilidad a la transparencia y para el ejercicio de acceso a la información pública, que también se motive a efectuar más estudios al respecto de la situación actual y el futuro desarrollo del derecho humano de acceso a la información pública. 152 Referencias 6.1 Referencias bibliografías Acción Ciudadana. Manual de acceso a la información para funcionarios públicos. Guatemala. Magna Terra editores. 2007. Acción Ciudadana. Indicadores de Acceso a la Información Pública en Guatemala 2008. Guatemala. Serviprensa S.A. 2008 Acción Ciudadana. Primer Informe de Auditoría Social Sobre el Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas “Mi Familia Progresa” - Percepciones ciudadanas. Guatemala. Serviprensa S. A. 2009 Acción Ciudadana. Índice de Acceso a la Información Pública del Organismo Ejecutivo 2010. Guatemala. Magna Terra editores. 2010. Avila, Gabriela. Diagnóstico sobre la publicación de la información de oficio en las páginas electrónicas del Organismo Ejecutivo. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010 Comisión para el Esclarecimiento Histórico CEH. Guatemala: Memoria del Silencio. Guatemala. Tomos I – XII. 1999 Corte de Constitucionalidad. Constitución Política de la República de Guatemala (Aplicada en fallos de la Corte de Constitucionalidad). Guatemala. 2002. Fundación Myrna Mack. Aspectos básicos para el uso de la ley de acceso a la información pública: decreto No. 57-2008 del Congreso de la República. Fundación Myrna Mack. Guatemala. 2009. García, Prudencio. El Genocidio de Guatemala a la luz de la Sociología Militar. SEPHA Edición y Diseño, S.L. Madrid. 2005 González Alonso, Luís Norberto. Transparencia y acceso a la Información en la Unión Europea. Editorial COLEX. Madrid. 2002. Gramajo, Silvio. Acceso a la información pública: principios, criterios y análisis de la ley en Guatemala. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010 153 Gramajo Valdés, Silvio René. El derecho de acceso a la información: análisis del proceso de discusión y gestión en Guatemala. Universidad Iberoamericana: Asociación Doses. Guatemala. 2003. Gutiérrez, Vera. La calidad de respuestas de los sujetos obligados ante las solicitudes de acceso a la información pública. EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010 Jiménez, Francisco. Prólogo, EN: Gramajo, Silvio (coord.) Acceso a la información y seguridad en Guatemala. Guatemala. Serviprensa S.A. 2010 Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica. UNESCO. Quito, Ecuador. 2009. Oficina de Derechos Humanos del Arzobispado de Guatemala. Informe del Proyecto Interdiocesano de Recuperación de la Memoria Histórica "Guatemala: Nunca Más". Guatemala. Tomos I – IV. 1998 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe anual de sujetos obligados (Año 2009) - Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2010 PDH – Comisión de Acceso a la Información de la Autoridad Reguladora. Informe de Supervisión de los Portales Electrónicos de los Sujetos Obligados de la Ley de Acceso a la Información Pública. Guatemala. 2011 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos. Nuestra democracia. México. FCE, PNUD, OEA, 2010 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2010 Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Estudio Especial sobre el Derecho de Acceso a la Información. Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 2007 Vicepresidencia de la República. Ley de Acceso a la Información Pública, versión comentada. Magna Terra editores. Guatemala. Junio 2011. Villanueva, Ernesto. Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2003. Villanueva, Ernesto. Temas selectos de derecho de la información. Universidad Nacional Autónoma de México. México D.F. 2004. 154 Mendel, Toby. El Derecho a la Información en América Latina – comparación jurídica. UNESCO. Quito, Ecuador. 2009. 6.2 Referencias normativas Antecedentes e Interpretación de la Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, por la Comisión Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000. Constitución Política de la República de Guatemala. Guatemala. Convenio del Consejo de Europa sobre Acceso a Documentos Públicos, aprobado el 27 de noviembre 2008. Estrasburgo, Francia. Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humano en octubre 2000. Declaración Universal de los Derechos Humanos Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto No.57-2008. Guatemala. Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, Decreto No.1-86. Guatemala. Ley de la Comisión de Derechos Humanos del Congreso de la República y del Procurador de los Derechos Humanos, Decreto No.54-86. Guatemala. Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto No.119-96. Guatemala. Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-94. Guatemala. Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos en el Organismo Judicial, Decreto 15-2011. Guatemala. Normas Generales de Acceso a la Información Pública en el Organismo Ejecutivo y sus Dependencias, Acuerdo Gubernativo 645-2005. Guatemala. Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Sistema Universal. Principios de Lima, suscritos en noviembre 2000 por los Relatores Especial para la Libertad de Opinión y Expresión de la ONU y de la OEA y otras entidades y organizaciones. 155 6.3 Otras referencias Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151 Gutiérrez Roldán, Vera Lucía. La calidad de respuesta de los sujetos obligados ante las solicitudes de acceso a la información pública. Guatemala. 2010. Tesis de Ciencias de la Comunicación. Universidad Rafael Landívar. MINEDUC, Unidad de Información. Reporte Anual. 2009 Organización de los Estados Americanos. AG/RES. 2607 (XL-O/10) - Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública. 8 de junio de 2010. 156 Anexos 6.1 Anexo I: Resúmenes sintéticos de expedientes En seguida se ofrecen resúmenes de cada uno de los casos de las etapas de: solicitud inicial, resolución de la UIP, recurso de revisión y resolución de la máxima autoridad. Los resúmenes sirven de herramienta para el análisis específico contemplando en el capítulo de los resultados. Las denuncias ante el Ministerio Público y PDH, así como la acción de amparo promovido ante la Corte Suprema de Justicia y la apelación ante la Corte de Constitucionalidad se abordan en el capítulo de los resultados. Cabe mencionar que las solicitudes de información pública fueron presentadas por el investigador del presente estudio en el marco de su desempeño profesional desde dos organizaciones sociales. En algunos casos las actuaciones fueron respaldadas por la dirección u otros profesionales de referidas organizaciones. Las descripciones detalladas de las actuaciones que se refleja en el presente análisis, se basa en el conocimiento de los casos. Para cada uno de los casos se mencionan los números de resoluciones y expedientes, pudiendo de esta manera requerirse a las respectivas instancias copias de los documentos, teniendo presente que “las resoluciones de la máxima autoridad serán públicas” 139. 6.1.1 Caso Tribunal Supremo Electoral TSE Solicitud Fecha de solicitud 28 de abril 2009, por mensajero Número de expediente Solicitud 016-2009 Información requerida Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones políticas, de organizaciones partidarias departamentales y municipales vigentes, de asambleas municipales, 139 Ibid., Art. 58, inciso 2. 157 departamentales y nacionales así como el tipo de inscripción de planillas para elecciones. Medio y formato de respuesta requeridos En versión electrónica, formato Excel o Word Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 13 de mayo 2009 Fecha de notificación 13 de mayo 2009, por mensajero Número de resolución Resoluciones No. 002-2009, 003-2009 y 004-2009. Tribunal Supremo Electoral, Unidad de Información Pública Tipo de resolución Tres diferentes resoluciones: (1) entrega de dos datos muy generales de afiliados sin especificar fechas de documentos; (2) inexistencia de información del tipo de inscripción; (3) negativa de información por considerarlo confidencial. Resolución firmada por Lic. Carlos Fernando Prera Mejia, Jefe del Departamento de Comunicación Información entregada Resumen de totales nacionales de afiliados/adherentes a partidos políticos y comités pro formación; planillas de candidatos inscritos para cargos de elección popular de los partidos políticos sin especificar el tipo de inscripción. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 29 de mayo 2009 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Información negada, invocado la inexistencia de documentos solicitados; información entregada es incompleta y no corresponde a la información requerida. Deficiencias de respuesta de UIP Formales: tres resoluciones a una solicitud; De fondo: tergiversación de lo requerido a fin de declarar negativa; no entrega de la gran mayoría de lo requerido y sin resolución relativa a dos de los cuatro puntos solicitados. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009 y 17 de julio 2009 Fecha de notificación 3 de julio 2009 y 3 de agosto 2009 Número de resolución Resoluciones 55-2009 y 61-2009. Tribunal Supremo Electoral 158 Se resume lo impugnado Se consideraron tres de los cuatro puntos impugnados, omitiendo falta de resolución a dos de cuatro puntos solicitados Se analiza lo impugnado Se analizaron tres de los cuatro puntos impugnados Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Se resolvió respecto a tres de los cuatro puntos impugnados Resolución al recurso de revisión Declara con lugar parcialmente el recurso de revisión y revoca una parte de la resolución de la UIP Justificaciones proporcionadas La parte revocada, por no ser datos sensibles o personales sensibles; parte restante reafirma argumentos de UIP Resolución firmada por Dra. Maria Eugenia Villagrán De León, Magistrada Presidenta; Lic. Helder Ulises Gómez, Magistrado Vocal I; Licda. Mirtala Concepción Góngora Zetina de Trujillo, Magistrada Vocal II; Licda. Patricia Eugenia Cervantes Chacón, Magistrada Vocal III; Lic. Marco Tulio Melini Minera, Magistrado Vocal IV; ante: Licda. Marieliz Lucero Sibley, Secretaria General Fecha de entrega de información adicional a) 13 de agosto 2009 (tablas con porcentajes) b) 11 de enero 2011 (demás información) Información entregada a) Nombres de comités cívicos electorales y sus municipios; tablas con porcentajes indicando ser datos de afiliación a partidos políticos. Actuaciones posteriores Amparo ante la CSJ: expediente 793-2009 Oficial 1º Resolución de CSJ del 14 de abril de 2010 Apelación ante CC: expediente 1828-2010 Resolución de CC del 24 de agosto de 2010 Denuncia de retención de información ante MP, expediente de Fiscalía de Delitos Administrativos Agencia 4, expediente M0012/2009/122668 Para una investigación sobre participación político electoral 140 se requirió información sobre las estructuras organizativas y sus bases, considerando la mínima 140 Krenmayr, Wolfgang. Prácticas político-electorales 2007 en Huehuetenango: Entre pactos, clientelismo y pocos avances para la democracia electoral. Guatemala. Serviprensa S.A., 2010. 159 integración de las organizaciones partidarias vigentes. En la solicitud de información pública se pidieron los siguientes datos: • Estadísticas detalladas de afiliados a organizaciones políticas, por municipio, desglosando por características de afiliados: sexo, rangos de edad, de las elecciones 2007 y en la actualidad. • Organizaciones partidarias departamentales y municipales vigentes en las elecciones 2003 y 2007. • Asambleas municipales, departamentales y nacionales realizadas entre los años 2002 y 2008, mencionado si fue para elección de directiva o de candidatos, número de afiliados presentes en cumplimiento de quórum, etcétera. • Tipo de inscripción de planillas para elecciones, ya sea a través de asamblea municipal o de comités ejecutivos nacionales. En respuesta a la solicitud se recibieron tres diferentes resoluciones. La primera resolución de la UIP concluyó procedente entregar pocos datos generales, por ejemplo, números totales de afiliados a nivel nacional por partido político, sin especificar la fecha de los datos. Además, se entregaron nombres de candidatos en elecciones 2007 así como el cargo de postulación, sin especificar la modalidad de su inscripción. La segunda resolución de la UIP expresó la inexistencia de información sobre la modalidad de las inscripciones y de una parte de los detalles de afiliados a organizaciones políticas – de hecho, la UIP resolvió sobre una parte de un sub-punto solicitado el cual debió haberse interpretado de manera integral como un solo requerimiento. La tercera resolución de la UIP expresó negativa de información a la segunda parte del referido sub-punto, tergiversando su interpretación desde un requerimiento estadístico hacía un supuesto requerimiento de nombres de personas. El recurso de revisión impugnó cuatro situaciones específicas: • Lo resuelto con “entregar la información” se impugnó por no responder a lo requerido: planillas de candidatos en vez de información sobre modalidad de inscripción; y por no especificar las fechas de datos proporcionados teniendo presente que se requirió datos de dos momentos específicos. 160 • Lo resuelto como “inexistente”, en parte, se impugnó porque el TSE, sí sabe de la modalidad cómo se inscribieron las planillas. En el recurso de revisión se sugirió requerir la información también a otros departamentos no sólo el Departamento de Organizaciones Políticas. • Otra parte de lo resuelto como “inexistente” y lo denegado aduciendo tener carácter confidencial se impugnó por interpretación errónea de lo solicitado. • La mitad de los puntos requeridos, no fueron analizados, no hay resolución y tampoco entrega de información – datos de asambleas celebradas y de organización partidarias vigentes. La resolución al recurso de revisión se atrasó mucho más allá de los cinco días hábiles previstos para el efecto. Mientras que en varios momentos se mantuvo comunicación directa con el TSE, únicamente se recibieron argumentos poco relevantes del porque hubo tardanza, por ejemplo, por enfermedad de la magistrada presidente, entre otros, hechos que no justificarían ningún atraso. Finalmente se notificó la resolución. En los considerandos se analizaron tres de los cuatro puntos impugnados y sus argumentos: • La impugnación que lo proporcionado no corresponde a lo requerido o que carece de información para ser utilizable, se rechazó con el argumento de: “si bien la información proporcionada no se encuentra, ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada, en esencia si se trata de lo requerido, en todo caso, la información se ha proporcionado en el estado en que se encuentra en posesión del sujeto obligado, no teniéndose la obligación de procesar la misma, no presentarla conforme al interés del solicitante”. • Respecto a la inexistencia de la información, el pleno de magistrados limitó su análisis a la idoneidad de que la UIP ventiló el requerimiento al Departamento de Organizaciones Políticos, expresando que “reafirma como correcto de haber requerido la información al Departamento de Organizaciones Políticas por lo que no puede prosperar en este aspecto”. • Únicamente en lo resuelto a la inicialmente expresada confidencialidad, el pleno de magistrados del TSE reconoció que “no [se] están requiriendo... 161 datos sensibles o personales sensibles, que solo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia” y expresó que “los datos impersonales no identificables... no se sujetan al régimen de hábeas data o protección de datos personales” y estimaron procedente el recurso planteado. • No se abordó, ni se resolvió sobre la falta de respuesta de la UIP respecto a la mitad de lo requerido – dos de cuatro puntos de la solicitud. Se declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión y revocó una parte de la resolución de la UIP y “ordena al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda a proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en numeral 1.2... exceptuándose de la misma, los datos sensibles o personales sensibles, que solo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia”. Posteriormente el pleno de magistrados aprobó una resolución de ampliación a la resolución anterior al recurso de revisión, definiendo un plazo de cinco días para la entrega, cambiando al responsable en la preparación de la información y expresando que se entregue la información correspondiendo a toda la República. Literalmente resolvió “a) Se fija plazo de cinco días, contados a partir del día siguiente de su notificación, para que se dé estricto cumplimiento a lo resuelto; b) Dentro del plazo antes señalado, deberá la Dirección de Informática, proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en el numeral 1.2) correspondiente a toda la República, bajo apercibimiento, de que en caso de incumplimiento, se certificará lo conducente ante el órgano jurisdiccional competente”. Cabe señalar que esta ampliación se notificó un mes después de la resolución anterior y poco después de hacer presencia el interesado en la oficina de la UIP en acompañamiento de una notaria para levantar acta de no entrega de notificación – hasta entonces se notificó la ampliación emitida por el pleno de magistrados del TSE. Mientras tanto el solicitante decidió recurrir vías adicionales a fin de defender su derecho humano de acceso a la información pública, distinguiendo dos problemáticas, los cuales se abordan por separado en otras partes de la presente investigación: 162 • Por un lado, relativo a la parte resolutiva del pleno de magistrados que reafirma la resolución de la UIP y la parte que en ningún momento fue resuelto, el 31 de agosto 2009 se presentó un amparo ante la Corte Suprema de Justicia. • Por otro lado, respecto a la falta de entrega de lo resuelto por el pleno de magistrados se levantó acta notarial de presencia el 31 de augusto 2009, constatando que hasta entonces únicamente se proporcionaron datos del año 2009 y no del 2007; la tabla del 2009 únicamente ofreció números porcentuales sin cantidades absolutas, impidiendo apreciar el número de afiliados. La calidad de los datos entregados en momentos posteriores no varió, a modo que finalmente se presentó ante el Ministerio Público una denuncia por retención de información en contra de funcionarios del TSE, por no haber acatado la resolución del pleno de magistrados. 6.1.2 Caso Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia SCEP Solicitud Fecha de solicitud 27 de abril 2009; entregado por mensajero Número de expediente [sin número de expediente] Información requerida Datos de proyectos de inversión ejecutados en el departamento de Huehuetenango, modificaciones a los listados geográficos de los años 2008 – 2009 y datos de proyectos solicitados. Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Excel o Word, en un CD en blanco adjuntado a la solicitud. Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 11 de mayo 2009 Fecha de notificación 11 de mayo 2009; entrega por mensajero Número de resolución "A quien interesa", Unidad de Información Pública; [sin número de resolución] Tipo de resolución Formalmente no se trató de una resolución; en la carta entregada, dirigida “a quién interese” se expresó que “la 163 información requerida por el solicitante, la cual corresponde a la Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia, se acompaña a la presente” Resolución firmada por Lic. Rodolfo Flores, Encargado de Unidad, Rodolfo Absalom Flores García, Director de Comunicación Social Información entregada Dos listados de obras de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, un listado de construcción de escuelas en ejecución y un listado de obras planificadas. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 29 de mayo 2009; entregado por mensajero revisión Actuación previa a recurso de revisión 15 de mayo 2009: a través de un mensajero se trató de entregar a la UIP una carta pidiendo completar información específica solicitada y relativo al formato requerido. La UIP se negó a recibir el requerimiento de ampliación. Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta y no corresponda a la información requerida en la solicitud Deficiencias de respuesta de UIP Medio y formato entregado es diferente a lo requerido; no hay respuesta a tres de cuatro puntos; los datos entregados para el cuarto punto son incompletos. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009 Fecha de notificación 10 de junio 2009 Número de resolución Recurso de revisión planteado por Wolfgang Krenmayr, Carlos López y María Concepción Saénz; [sin número de resolución] Se resume lo impugnado No se mencionó lo impugnado Se analiza lo impugnado No se analizó lo impugnado Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se refirió a lo impugnado Resolución al recurso de revisión Improcedente Justificaciones proporcionadas Improcedente por no haberse agotado de parte de quienes presentaron el recurso Resolución firmada por Lic. Jairo Flores, Secretario de Coordinación Ejecutiva Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - 164 A la SCEP se le solicitó información sobre proyectos de inversión ejecutados en el departamento de Huehuetenango, ya sea de manera directa por la SCEP, por empresas constructoras o de manera indirecta a través de entidades administradoras de proyectos, de los años 2008 y 2009. La solicitud por escrito se firmó de parte de tres personas, entregándolo en la cuidad capital el mensajero. En concreto se requirieron los siguientes datos: • Solicitudes de proyectos con información de quiénes respaldan políticamente las solicitudes. • Explicación sobre el número elevado de casi 200 proyectos registrados en el Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP para los años de interés. • Datos de reprogramaciones al Programa de Inversión Física de proyectos ejecutados a través de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural CDUR, sucedidas posteriormente a la aprobación por el Congreso de la República. • Datos de implementación de obras de inversión con detalles de SNIP, entidad administradora de proyectos, concurso para adjudicación y de los contratos. La SCEP respondió a la solicitud de información pública sin resolución formal, sino con una carta dirigida “A QUIEN INTERESE”. No fue muy expresa sobre si se trata de una entrega total o solo parcial, sin embargo, a pesar de dar a entender que se entrega toda la información requerida correspondiente a la SCEP, invocando que la facultad de ejecutar proyectos se trasladó a otras instituciones tras una sentencia de la Corte de Constitucionalidad 141. La SCEP entregó listados sellados y firmados de los siguientes datos: • Construcción de aulas puras, equipamiento, modulo de servicios sanitarios y remozamiento de escuelas, año 2008 • Proyecto de desarrollo rural y local, obras programadas departamento de Huehuetenango, ejercicio fiscal 2009-2010 141 • Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo, 2008 • Aporte a los Consejos Departamentales de Desarrollo, 2009 El Acuerdo Gubernativo 101-2009 que implementa lo obligado por la CC se publicó el 7 de abril 2009 en el Diario de Centroamérica, es decir tan sólo cinco semanas antes de la resolución. 165 En comparación con lo requerido se observa la ausencia completa de información sobre solicitudes de proyectos, de información sobre el número elevado de registros en el SNIP, así como de reprogramaciones presupuestarias de obras planificadas y aprobadas en el listado geográfico. Únicamente se entregó información de obras de inversión: En el caso de los proyectos de CDUR los listados estuvieron solo parcialmente actualizados, es decir, no completamente al día. Ningún listado incluyó datos de la empresa constructora y del contrato celebrado; sólo para los proyectos de los CDUR se incluyeron números SNIP y para la construcción de aulas puras aparecen siglas correspondientes a las entidades administradoras de los proyectos. En caso que no haya habido planificación de SNIP o de concursos en Guatecompras debería haberse especificado expresamente tales extremos y no limitarse a omitir entregar explicación y dato alguno. Antes de plantear el recurso de revisión se trató de entregar a través de un mensajero una carta a la UIP pidiendo ampliación para completar varios datos específicos y relativo al formato requerido. En un primer momento la UIP se negó a recibir el requerimiento invocando que la SCEP ya no ejecutara proyectos. En comunicación telefónica posterior la UIP explicó que cada punto debe pedirse individualmente por tratarse de diferentes unidades a lo interno de la SCEP. Por un lado, hubiera causado problemas de forma – tres ampliaciones para una respuesta a una solicitud – a la vez, conllevaría que muy probablemente vencería antes el plazo para presentar un recurso de revisión, es decir, podría impedir otro tipo de actuación administrativa. Cabe mencionar que en dos momentos se tuvo comunicación telefónica de parte del principal interesado con el responsable de la UIP. En el recurso de revisión se impugnaron varios puntos: la competencia de la SCEP de proporcionar información aún a pocas semanas de haberse traslado la competencia de la SCEP a otras entidades, respecto al medio y formato de la información entregada, la falta de respuesta a puntos uno y dos del requerimiento, relativos a solicitudes de proyectos y su respaldo político, la ausencia de respuesta a punto tres de la solicitud sobre modificaciones al listado geográfico, así como la falta de varios datos en el listado de obras implementadas. 166 La resolución al recurso de revisión declara “la improcedencia de las pretensiones de los recurrentes, por que se considera que no se han agotado de parte de quienes presentaron el recurso, todas las instancias determinadas en la ley correspondiente…”. En sus considerandos detalla: A) Se invoca que no se haya hecho valer la representación del Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala; B) Considera “No consta la comparecencia personal de alguno de ellos a la Unidad de Información Pública de esta Secretaria, situación que no permite considerárseles como sujetos-partes de este asunto”; C) Reconoce que la UIP ha aceptado atender la solicitud inicial y de entregar la respuesta a un mensajero; D) Pero expresa que “el hecho de aceptarse la interposición de un recurso de revisión como se pretendió por parte de las personas indicadas, esto es, sin que figuren como partes del caso en que intentan involucrase, nos estaríamos saliendo de la esfera del debido proceso” y cita el Art.54 LAIP rezando que “El solicitante a quién se le hubiere negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados, podrá interponer, por sí mismo o a través de su representante legal, el recurso de revisión ante la máxima autoridad dentro de los quince días siguientes a la fecha de la notificación.” La resolución no mencionó ningún argumento de lo objetado, no los analizó y tampoco resolvió sobre ellos. A modo de conclusión: Indudablemente para la SCEP se trató de una de las primeras solicitudes de información pública y de recursos de revisión. La respuesta a la solicitud careció de forma y de contenido, más bien trata de evitar entregar información política y de constructoras. Igualmente se evadió la oportunidad de ampliar la información al extremo de negarse de recibir una carta de ampliación dirigida a la SCEP para tal efecto. Y finalmente, al contrario de la actuación de la UIP que cumplió poca formalidad, a diferencia la máxima autoridad resolvió el recurso de revisión invocando excesivo formalismo legal en una materia que debe ser de un mecanismo sencillo y de bajo costo, garantizando la “máxima publicidad”. 6.1.3 Caso Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN Solicitud 167 Fecha de solicitud 11 de mayo 2009 Número de expediente Solicitud No. 27-2009 Información requerida Reprogramaciones al listado geográfico aprobado por el Congreso de la República. Información detallada de implementación de obras de inversión incluyendo avances físicos y financieros, años 2008 y 2009. Medio y formato de respuesta requeridos Por correo electrónico Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 15 de mayo 2009 Fecha de notificación 15 de mayo 2009; correo electrónico, posteriormente en versión física Número de resolución [sin número de resolución] Tipo de resolución Inexistencia de la información solicitada Resolución firmada por Lic. Carlos Melgar Peña, Responsable de la UIP Información entregada Recomendación de requerir la información directamente a las entidades responsables de la ejecución de cada obra Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 29 de mayo 2009 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados. Deficiencias de respuesta de UIP 1) DTP tiene copias de reprogramaciones 2) UIP turnó la solicitud únicamente a la Dirección Técnica del Presupuesto DTP la cual no tiene la información sobre el avance físico de obras. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 5 de junio 2009 Fecha de notificación 5 de junio 2009; correo electrónico posteriormente notificación personal Número de resolución Resolución 50. Ministerio de Finanzas Públicas Se resume lo impugnado Sí, resumió adecuadamente lo impugnado Se analiza lo impugnado Exclusivamente analizó el primer punto impugnado; sin embargo, concluyó hacer entrega de información correspondiente a ambos puntos impugnados 168 Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, parte resolutiva se refirió a ambos puntos impugnados Resolución al recurso de revisión Declaró procedente el recurso de revisión; Modificar parcialmente la resolución de la UIP Justificaciones proporcionadas La DTP no entregó la información relacionada con las reprogramaciones. Resolución firmada por Juan Alberto Fuentes K, Ministro de Finanzas Públicas; y José Ricardo Barrientos Q., Viceministro de Finanzas Públicas Fecha de entrega de información adicional 10 de junio 2009 Información entregada Los datos requeridos: reprogramaciones en copias simples; datos de avances financieros de obras y proyectos en formato electrónico. Se solicitaron dos tipos de información: Primero, de reprogramaciones al listado geográfico de proyectos y obras, realizadas posteriormente a la aprobación en el Congreso de la República, incluyendo eliminación de obras e inclusión de nuevas obras; Segundo, de obras implementadas: datos de contrataciones, avances físicos y financieros de las obras y otros datos. En la resolución a la solicitud la UIP del Ministerio de Finanzas Públicas MINFIN informó que turnó la presente solicitud a la Dirección Técnica del Presupuesto DTP, la cual explicó en su respuesta dirigida a la UIP que la información requerida es responsabilidad de la autoridad superior de cada entidad pública la cual aprueba las reprogramaciones, y sugiere que la información sea requerida en tales instituciones. La misma sugerencia se expresó también respecto a los datos de implementación y avances de obras. La UIP copió literalmente lo expresado por la DTP y lo reafirmó resumiendo los argumentos de fondo, “expresando la inexistencia de la información solicitada, al no localizarse dentro de los archivos de la unidad administrativa responsable de la materia”. El recurso de revisión se basó en Art.54 LAIP por haber “negado la información o invocado la inexistencia de documentos solicitados”. En concreto, en cuanto al primer punto, las reprogramaciones, el recurrente invocó que la Ley del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado establece que “deberá… cursarse copia de [la 169 reprogramación de proyectos y obras] durante los siguientes diez días de haberse aprobado, a la Dirección Técnica del Presupuesto del Ministerio de Finanzas Públicas”. Se aclaró que se solicitó la información “no en virtud de ser entidad responsable de reprogramaciones, sino por ser órgano rector del proceso presupuestario público…, responsable de llevar los respectivos registros”. Respecto al segundo punto, la implementación de proyectos y obras, así como sus avances, se subrayó que el Ministerio de Finanzas Públicas, entre otras funciones, es responsable de “Coordinar el sistema de contrataciones y adquisiciones del Gobierno Central y sus entidades descentralizadas y autónomas” así como el órgano rector del sistema de contabilidad integrada gubernamental. Además se recalcó que el Ministerio está conformado por otras entidades, por ejemplo, de la Dirección de Contabilidad del Estado, entre otras más, a manera que no se estimó suficiente concluir la inexistencia de la información en el Ministerio si la DTP resuelve que no cuenta con la información. La resolución declara el recurso de revisión procedente y modifica parcialmente la resolución impugnada. En los considerandos se citó una opinión jurídica del Departamento de Recursos Administrativos expresando que “del análisis al expediente y normas legales transcritas, se establece que el Ministerio de Finanzas Públicas a través de su instancia responsable... resolvió... en los términos previstos en la Ley de Acceso a la Información Pública, expresando la inexistencia de la información solicitada, al no localizarse dentro de los archivos de la unidad administrativa responsable... circunstancia por la cual actuó apegada a derecho, respetando los principios de orden constitucional.” A la vez, el Departamento sugirió que previo a resolver el recurso de revisión se corriera audiencia a la DTP. Y opinó que la resolución inicial “debe confirmarse... porque evidentemente está apegada a derecho...”. La DTP reconoció la obligación de las entidades de enviar copias de resoluciones de reprogramaciones y explicó que “dicha información únicamente es administrada por el Ministerio de Finanzas Públicas.... no pudiendo aseverarse que dentro de la misma se hallan todos los datos requeridos por el solicitante” y por este motivo se limitó a recomendar recurrir a las entidades responsables para obtener la información. La Dirección concluyó que “la resolución... debe confirmarse por estar apegada a derecho; sin embargo con el fin de garantizar el cumplimiento a la Ley de Acceso a la Información, esta Dirección estima conveniente entregar al solicitante las copias de reprogramaciones de obras... que al 170 momento obran en sus archivos.” Interesantemente ningún considerando de la resolución al recurso de revisión se refirió al segundo punto sometido a revisión, los datos de la implementación de los proyectos incluyendo el avance financiero de proyectos y obras. La resolución al recurso de revisión concluyó que “se puede establecer que la Dirección Técnica del Presupuesto de este Ministerio, no entregó en su oportunidad la información relacionada con las reprogramaciones efectuadas”, declaró procedente el recurso de revisión y modificó parcialmente, ordenando a la UIP para que a través de la DTP y Dirección Financiera “hagan entrega lo que tienen en su poder a la parte interesada de las reprogramaciones efectuadas... y la información relativa a la implementación de obras de inversión”. Los respectivos datos se proporcionaron cinco días después de la resolución del recurso de revisión. A modo de conclusión: El Ministerio de Finanzas Públicas logró corregir los problemas de la resolución inicial, sorprenden: a) la opinión jurídica que debiere confirmarse la resolución inicial por supuestamente estar apegado a derecho y b) el hecho que no se contempló ningún análisis relativo a la implementación de proyectos y obras aún en este contexto, la resolución al recurso de revisión rectificó los errores y se entregaron los datos. 6.1.4 Caso Congreso de la República Solicitud Fecha de solicitud 16 de julio 2009 Número de expediente Solicitud No. 88-2009 Información requerida Información relativa a iniciativas de ley para regular el acceso a la información y el proceso de aprobación del Decreto 57-2008, Ley de Acceso a la Información Pública Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Word Respuesta UIP Fecha de prórroga 28 de julio 2009, notificada el 31 de julio 2009 Fecha de resolución 14 de agosto 2009 Fecha de notificación 24 de agosto 2009 171 Número de resolución Prórroga resolución 92-2009, Resolución No.104-2009 Tipo de resolución Entrega: “De conformidad con lo solicitado, se adjunta la información pública correspondiente” Resolución firmada por Marysol González, coordinadora de UIP, Vo.Bo. Lic. Luís Mijangos, Director General Información entregada Listados de iniciativas de ley e integrantes de la Comisión de interés; dictamen de iniciativas 3755 y 3768, actas de sesiones de Junta de Jefes de Bloque. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 11 de septiembre 2009 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponda a la información requerida Deficiencias de respuesta de UIP Varios datos requeridos no fueron entregados Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de noviembre 2009 Fecha de notificación 29 de enero 2010 Número de resolución Resolución 1-2009, Presidencia del Congreso de la República de Guatemala Se resume lo impugnado Expresando únicamente que la información “sólo le fue proporcionado parcialmente” Se analiza lo impugnado Sin análisis Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo declaró procedente el recurso de revisión Resolución al recurso de revisión Procedente la revisión; entregar la información Justificaciones proporcionadas Sin justificaciones, sólo citas de ley Resolución firmada por Dip. José Roberto Alejos Cámbara, Presidente del Congreso de la República Fecha de entrega de información adicional 29 de enero 2010 Información entregada Copias de iniciativas de ley; listado de diputados que han renunciado oficialmente a partidos políticos; actas de sesiones de Junta de Jefes de Bloque. Para el seguimiento a recursos de impugnación correspondientes a otras solicitudes de información pública con respuestas inadecuadas se identificó como útil contar con información del Organismo Legislativo. En la solicitud de información 172 pública se requirieron datos de iniciativas de ley que regulan el acceso a información, el secreto militar, habeas data y temas conexos – para el efecto, se incluyó en la solicitud un listado de iniciativas de ley con datos identificados por el solicitante antes de presentar la solicitud a la UIP. Se pidió información de iniciativas de ley presentadas al Congreso de la República y sobre los análisis e interpretaciones de los legisladores en el proceso legislativo: deliberaciones en el pleno del Congreso, los integrantes de la comisión legislativa que conocieron las iniciativas hasta aprobar la LAIP, Decreto Número 57-2008 y su pertenencia a partidos políticos en diferentes momentos, así como los análisis en sesiones de Junta de Jefes de Bloque, transcripciones y actas. A manera general se pidió información que no se encontró en el sitio de Internet del Congreso de la República. Tras una prórroga por diez días se entregó la resolución de la UIP con atraso. La resolución fue poco detallada, sólo mencionó que “de conformidad con lo solicitado, se adjunta la información pública correspondiente, la cual consta de cuarenta y ocho (48) hojas de papel bond, impresas en su lado anverso”. En concreto se recibieron: • Listado de iniciativas de ley referente al acceso a la información. • Integrantes de la Comisión Legislación y Puntos Constitucionales y su pertenencia a un partido político sin aclarar el momento que corresponde. • Dictamen No.06-2008 de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales del Congreso respecto a Iniciativas 3755 y 3768. • Acta de cinco sesiones de Junta de Jefes de Bloque, que completaron el análisis del dictamen de las iniciativas 3755 y 3768. La revisión de los documentos mostró que lo recibido no constituyera un aporte sustancial a la información que ya se ha tenido al alcance antes de la solicitud al Congreso de la República – en otros términos: respondió poco a lo requerido, porque únicamente las copias de las actas de sesiones de Junta de Jefes de Bloque fueron nuevas. El recurso de revisión planteado, se motivó por lo siguiente: no se proporcionaron copias de las iniciativas de ley y de los dictámenes que no se encuentran en el sitio de Internet; no se informó sobre cambios de partidos políticos de integrantes de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales; no se recibió 173 información de la actuación de la Comisión, ni siquiera actas de las sesiones de esta comisión de trabajo a pesar de ser información pública de oficio; respecto a las sesiones de Junta de Jefes de Bloque se pidió información más específica que permitiera conocer las deliberaciones, por ejemplo, transcripciones de las sesiones. Las actas recibidas; lamentablemente no fueron muy detalladas – solo mencionaron un listado de nombres de diputados intervinientes y explicaron que “realizan sus observaciones y además presentan otras propuestas al proyecto, las que fueron discutidas por los presentes y resuelven incorporar algunas de las propuestas; se hace constar que fueron discutidos los artículos del uno al cuatro del proyecto de decreto". En fin, estas actas no permiten conocer a fondo las visiones intercambiadas que animaron a incluir ciertas disposiciones y la redacción de la LAIP. La resolución al recurso de revisión fue poco detallada, no recogió los puntos sometidos a revisión y análisis, se limitó a expresar que “el análisis de la información requerida, por el presentado,... que sólo le fue proporcionado parcialmente”. Igualmente la parte resolutiva fue poco exhaustiva al establecer que es “procedente resolver favorablemente la revisión solicitada, y entregar al recurrente la información que se dispone en el Organismo”. La parte más específica fue la enumeración de los documentos a entregar: copias de todas las iniciativas de ley, de sesiones de Junta de Jefes de Bloques Legislativos, nóminas de integrantes de la Comisión de Legislación y Puntos Constitucionales así como la nómina de diputados que cambiaron de agrupación política. A modo de conclusión: La transparencia del proceso legislativo es un punto relevante para pasar desde una visión de pactos tras puertas cerradas hacía una rendición de cuentas del Organismo Legislativo a la ciudadanía. Probablemente la UIP no previó el esfuerzo necesario al responder a la solicitud inicial, sin embargo, el incumplimiento de los plazos al resolver el recurso de revisión fue inaceptable. La resolución careció de explicaciones del por qué no se incluyeran actas de sesiones de la Comisión Legislación y Puntos Constitucionales, por qué no se proporcionaron transcripciones de reuniones de Juntas de Jefes de Bloques Legislativos, entre otras deficiencias. 174 6.1.5 Caso Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE Solicitud Fecha de solicitud 6 de noviembre 2009 Número de expediente Expediente UIP-09-13 Información requerida Datos de plantas de generación de energía eléctrica existentes y de potenciales plantas; mapas digitales para el uso en sistemas geográficos de información Medio y formato de respuesta requeridos Por correo electrónico, en formato de Excel, ArcGIS y Word, de preferencia no como imágenes escaneadas. Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución Admisión: 16 de noviembre 2009 Resolución: 25 de noviembre 2009 Fecha de notificación 1 de diciembre 2009; correo exprés físico Número de resolución Resolución UIP-ReFinUIP-12 Tipo de resolución Entregar parte de la información solicitada que posee actualmente la CNEE, no existiendo lo no ajuntado Resolución firmada por Ing. Sergio Oswaldo Velásquez Moreno, Coordinador de la UIP (a la vez, es Secretario Ejecutivo de la CNEE) Información entregada Listados de plantas existentes, plantas hidroeléctricas, producción en últimos años, autorizaciones de proyectos de la CNEE y dibujos esquemáticos de futuro sistemas de transmisión. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 14 de diciembre 2009 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponde a la información requerida. Deficiencias de respuesta de UIP Incumplimiento de medio y formato; muchos datos supuestamente inexistentes a pesar de tener pruebas contrarias, sin datos de potenciales proyectos y sin capas para sistema de información geográfica. 175 Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 16 de diciembre 2009 Fecha de notificación 18 de diciembre 2009 Número de resolución Resolución GJ-ResolFinal-1776 Se resume lo impugnado No - sólo se mencionó el recurso pero no lo impugnado Se analiza lo impugnado Se abordó el tema de la resolución por escrito y de haber entregado la información disponible en la CNEE Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No - sólo expresó haber cumplido la normativa vigente Resolución al recurso de revisión Confirmó resolución inicial Justificaciones proporcionadas No obligatoriedad de presentar información de conformidad al interés del solicitantes; inexistencia de la información no entregada. Resolución firmada por Ing. Carlos Eduardo Colom Nickford (Presidente), Ing. Enrique Moller Hernández (Director) e Ing. César Augusto Fernández Fernández (Director) Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - Actuaciones posteriores Denuncia de retención de información ante MP, expediente de Fiscalía de Delitos Administrativos Agencia 1, expediente M0012/2010/33564 La Comisión Nacional de Energía Eléctrica CNEE es responsable de la elaboración de los planes de expansión del sistema de generación y de transmisión de energía eléctrica. En la solicitud de información pública se requirieron diversos datos de las plantas de generación de energía eléctrica existentes, en el territorio nacional, incluyendo capacidades, ubicación, coordenadas geográficas así como características de las plantas hidroeléctricas. Además se solicitaron listados de potenciales plantas, plantas candidatas o potenciales proyectos identificados para una futura producción de energía eléctrica en territorio nacional y se aclaró que datos de potenciales proyectos fueron publicados en planes de expansión y en otros documentos. También se requirieron archivos electrónicos técnicos en forma de capas para sistemas de información geográfica de plantas actuales, potenciales plantas y otras. En la solicitud se fundamentó la existencia de los datos solicitados citando el plan de expansión que menciona expresamente el uso de sistemas de información geográfica. 176 La UIP resolvió “I. Entregar parte de la información solicitada..., adjuntada a la presente, la información que posee actualmente la Comisión Nacional de Energía Eléctrica, sobre los temas solicitados. II. La información que no se adjunta, no se encuentra en poder de la” CNEE. La información entregada se proporcionó por medio de impresiones y no en versiones electrónicas. Especialmente en el caso de las tablas grandes la lectura de los datos es imposible, obligando, por ejemplo, de revisar páginas dos y seis de un documento de una tabla de ocho páginas debiendo compaginar registros. Mientras que se proporcionaron tablas con encabezados para cada uno de los datos requeridos con títulos literalmente copiados de la solicitud, sin embargo, muchas celdas sólo indicaron “no existe” – a tal grado que la CNEE para muy pocas hidroeléctricas explica saber en qué río está instalada. Las capas para sistemas de información geográfica no se entregaron. A cambio, se adjuntaron dibujos esquemáticos de concursos entonces vigentes para la ampliación del sistema de transmisión – información no requerida. En el recurso de revisión se impugnaron: la no entrega de información en el formato requerido, no haber proporcionado coordenadas geográficas a pesar de ser básico para la elaboración de los planes de expansión, de no haber proporcionado listados de potenciales proyectos de plantas eléctricas sino sólo proyectos con una autorización del CNEE. Además se objetó no haber recibido mapas digitales para el uso en sistemas de información geográfica, ya que las hojas con dibujos esquemáticos no son equivalentes a mapas. El argumento principal de la resolución al recurso de revisión se refirió al tercer párrafo de Art.45 LAIP rezando que “La información se proporcionará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados. La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al interés del solicitante.” Asimismo se expresó que la UIP “cumplió con entregar la información que se encuentra disponible... ya que la referida Ley de Acceso a la Información Pública, establece que la información se entregará por escrito y en el estado que se encuentre y no obliga al sujeto obligado al procesamiento de la misma, ni presentarla conforme al interés del solicitante”. En resumen, el directorio del CNEE resolvió confirmar la decisión de la UIP. 177 Posteriormente se procedió con la presentación ante el Ministerio Público de una denuncia por el delito de retención de información, analizado en otro capítulo del presente estudio. A modo de conclusión: De manera errónea la CNEE argumentó que se cumplió la obligación de entregar la información por escrito, mientras que la LAIP establece que los solicitantes tienen “derecho a que ésta [la información pública] les sea proporcionada por escrito o a recibirla a su elección por cualquier otro medio de reproducción” 142 – es más, al citar sólo parte de este párrafo la CNEE omitió la segunda parte que estipula lo siguiente “o a recibirla a su elección por cualquier otro medio de reproducción” 143 – y con ello se tergiversó la norma. Al expresar que la UIP “cumplió con entregar la información que se encuentra disponible”, de manera indirecta se negó la existencia de información que fundamenta un documento públicamente accesible en el sitio Web del CNEE 144 y subrayó la no obligatoriedad de proporcionar la información según el interés del solicitante, ignorando el principio de la máxima publicidad. Mientras que ciertamente no hay obligatoriedad de procesar la información según el interés del solicitante, sin embargo la disposición no legitima arbitrariedades, más aún, teniendo presente que un dibujo esquemático es algo completamente distinto a información para sistemas de información geográfica. 6.1.6 Caso Instituto Nacional de Electrificación INDE Solicitud Fecha de solicitud 13 de noviembre 2009 Número de expediente [sin número de expediente] Información requerida Datos de plantas de generación de energía eléctrica 142 LAIP. Op.cit. Art. 45, segundo párrafo. 143 Loc. Cit. 144 Hasta hoy en día, aún tras varias ediciones del Plan de Expansión, todavía existe la redacción inicial que “se utilizó software ArcGIS para presentar geográficamente los proyectos, tomando en cuenta su ubicación en coordenadas UTM”; http://www.cnee.gob.gt/PEG/Docs/PET%20esp.pdf , consultado el 19/10/2011. 178 existentes y de potenciales plantas; mapas digitales para el uso en sistemas geográficos de información Medio y formato de respuesta requeridos Documentos electrónicos formato Excel, Word y ArcGIS, por correo electrónico o quemado en el CD adjuntado. Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución [sin resolución de la UIP] Fecha de notificación [sin resolución de la UIP] Número de resolución [sin resolución de la UIP] Tipo de resolución [sin resolución de la UIP] Resolución firmada por [sin resolución de la UIP] Información entregada [sin resolución de la UIP] Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 29 de enero 2010 revisión Actuación previa a recurso de revisión Visita a UIP-INDE el 14 de diciembre 2009, constatando inexistencia de respuesta a la solicitud de información pública. Motivo del recurso de revisión Falta de respuesta en los términos de la LAIP y por vencimiento del plazo para la entrega de la información solicitada. Deficiencias de respuesta de UIP [sin resolución de la UIP] Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión Acta de sesión de 17 de febrero 2010 transcrito el 25 de febrero 2010 Fecha de notificación 3 de marzo 2010 Número de resolución Resolución emitida por el Consejo Directivo en Punto Segundo del Acta 019-2010. Transcripción número CD-R-042-2010 / AJP-314-072-2010 Se resume lo impugnado Sí, se mencionó que es por no haber entregado información Se analiza lo impugnado No Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No Resolución al recurso de revisión Rechazando el recurso de revisión Justificaciones proporcionadas Por ser extemporáneo y por no plantearlo ante la autoridad que determina la ley Resolución firmada por Transcripción de acta de sesión de Consejo Directivo de 179 INDE sin detalles de firmas ni de participantes en la sesión. Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - La información solicitada al INDE es igual a la requerida a la CNEE. Mientras que en la actualidad la CNEE es responsable del tema de energía eléctrica, el INDE, por un lado, tenía esta competencia en el pasado, suponiéndose que probablemente todavía tienen archivos de referidos momentos y, por otro lado, cuenta con información de las plantas nacionales de generación de energía eléctrica. Por falta de respuesta, el 14 de diciembre 2009 se visitó a la UIP recibiendo como respuesta que todavía no estaba la información ni la resolución a la solicitud. Ante la considerable demora para resolver la solicitud inicial, el 29 de enero 2010 se planteó el recurso de revisión ante Ing. Juan Fernando Castro Martínez, Gerente General del INDE, por falta de respuesta tras haberse vencido el plazo de los diez días hábiles para resolver, e inclusive de un posible plazo de prórroga de diez días hábiles. La resolución al recurso de revisión se emitió de parte del Consejo Directivo del INDE quien sesionó el 17 de febrero 2010 y resolvió rechazar el recurso “por extemporáneo y por no ser planteado ante la autoridad que determina la ley” sin entrar a analizar la problemática impugnada ni ofrecer información alguna de interés para el solicitante. A modo de conclusión: Mientras que en sentido jurídico estrecho el Consejo Directivo tenga la razón que el Gerente no es la máxima autoridad del INDE y que se haya incumplido los plazos, a la vez, cabe resaltar que la frecuencia de sesiones del Consejo Directivo impide el cumplimiento en términos de la LAIP de una respuesta sencilla y rápida al recurso de revisión, por no ser un órgano permanentemente presente en el INDE que podría resolver en un plazo de cinco días hábiles. Esto se refleja también en el período que transcurrió hasta que se notificó la resolución, un total de 23 días hábiles, es decir, casi cinco veces el plazo estipulado por la LAIP. En este contexto sorprende que se resolviera rechazar el recurso de revisión por haberse presentado de manera extemporánea. A pesar de no ser objeto de análisis en la 180 presente investigación, sin embargo, cabe mencionar que con el INDE se tuvo otra experiencia similar de “mínima publicidad” en un momento posterior cuando a la misma solicitud finalmente sólo se entregó una revista del INDE en vez de la información solicitada. 6.1.7 Caso Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales MARN Solicitud Fecha de solicitud 8 de junio 2010 Número de expediente Form-MARN-UIP-474/AM/ss. Información requerida Copia de un dictamen técnico identificado junto con el análisis de fondo; además, copia de un diagnóstico ambiental resuelto en noviembre 2009 Medio y formato de respuesta requeridos copia digital Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 14 de julio 2010 Fecha de notificación 16 de julio 2010, en la oficina de la UIP Número de resolución Form-MARN-UIP-474/AM/ss. Tipo de resolución Entrega de información impresa y digital: mencionando dos documentos Resolución firmada por Licda. Amarilis Marroquín Hernández, Coordinación UIP Información entregada Copia impresa del dictamen No. MARN/IRJUC/117/2007, copia digital del diagnóstico ambiental solicitado Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 30 de julio 2010 revisión Actuación previa a recurso de revisión Intento de lograr una reunión con el experto responsable en materia, sin embargo, no atendió la reunión convenida. Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta Deficiencias de respuesta de UIP El dictamen entregado, de una sola hoja, no contempló el análisis de fondo que lo llevó a las conclusiones y recomendaciones dictaminadas. 181 Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 4 de agosto de 2010 Fecha de notificación Aviso disponibilidad: 18 de agosto 2010 Entrega en Quetzaltenango: 23 de agosto 2010 Número de resolución Expediente AJ-058-2010; resolución No. 001-2010/LAFF/ly; Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales Se resume lo impugnado Sí se abordó adecuadamente Se analiza lo impugnado Sí se analizó Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, ordenando la entrega de toda la información solicitada Resolución al recurso de revisión Declaró procedente el recurso de revisión y ordenó entregar la información solicitada Justificaciones proporcionadas La información no fue proporcionada de conformidad con lo solicitado Resolución firmada por Luis Alberto Ferraté Felice, Ministro de Ambiente y Recursos Naturales Fecha de entrega de información adicional Aviso disponibilidad: 18 de agosto 2010 Entrega en Quetzaltenango: 23 de agosto 2010 Información entregada Cuatro documentos impresos y un video de sobrevuelo en momento de inundaciones. Se solicitó copia de un dictamen técnico específico sobre el “Caso Desbordamiento del Zanjón Pacaya”. En la solicitud se mencionó que el interesado tiene conocimiento de “una hoja de fax con cuatro puntos de ‘Diagnóstico’ y nueve puntos de ‘Recomendaciones técnicas de contingencia’” y se expresó “interés en el dictamen completo incluyendo el análisis de fondo”, porque solo conociendo las fuentes que fundamentan al dictamen se puede apreciar de manera integral las conclusiones y recomendaciones. En la misma solicitud se requirió también otro tipo de información, un estudio de impacto ambiental del año 2009, al cual el MARN no lo tenía ubicado en el momento de requerirlo y además se desconocía el precio de su reproducción. En promedio cada cuatro días se mantuvo comunicación telefónica a fin de pedir el precio para la reproducción del diagnóstico ambiental y se recordó la posibilidad de plantear un recurso de revisión “por vencimiento del plazo establecido para la entrega de la información solicitada”. A fin de agilizar la búsqueda del dictamen técnico y de los documentos que lo fundamenten, el 24 de junio el solicitante entregó copia del 182 documento. El 15 de julio 2010 la UIP llamó al interesado para avisar el costo de la copia del EIA e informar de la disponibilidad de recoger la copia en la oficina central del MARN. La resolución a la solicitud sólo mencionó entrega de “información impresa y digital: 1.- … 2.- Copia impresa del dictamen…”. Únicamente se trató de la hoja conocida sin ningún análisis, ni fundamentación, con pequeñas diferencias: el número del documento varió – MARN/IRJUC/117/2007 en vez de MARN/URHYC/117/2007 – y se registró que en vez de dos personas firmantes, el documento ahora entregado sólo cuenta con la firma de una persona: en fin, no se trató de una copia del mismo documento en posesión del solicitante. Ante el descontento expresado por el interesado, la UIP sugirió entablar comunicación directa con el responsable del dictamen técnico. Aclarando que el solicitante radica en Quetzaltenango, a través de correos electrónicos enviados los días 20 al 22 de julio se acordó una reunión para el 28 de julio de las 14:15 a 15:00 horas, indicando el funcionario que “cualquier cambio que pueda surgir de fuerza mayor se lo haré saber”. Sin embargo, a pesar de haber emprendido un viaje específico, únicamente para la reunión propuesta de 45 minutos en las oficinas del asesor técnico finalmente sólo se explicó que él no se encontraba en la oficina, sino que estaba cubriendo actividades en el interior de la República, sin haber avisado a nadie de la reunión programada, tampoco al interesado. El silencio del asesor persistió, aún durante los siguientes días, a modo que se concluyó que el recurso de revisión sería el único medio de defensa y para lograr respuesta a la información pública requerida. Se presentó por considerar “que la información entregada es incompleta”. En los considerandos de la resolución al recurso de revisión se aclaró que “en el presente expediente se puede observar que la información pública solicitada no fue proporcionada de conformidad con lo solicitado”, declarando la procedencia del recurso de revisión y ordenando a la unidad específica de “entregar toda la información solicitada, bajo apercibimiento de la aplicación de las sanciones administrativas o penales de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley de Acceso a la Información Pública y demás leyes aplicables”. La resolución al recurso de revisión se emitió con fecha de 4 de agosto. El 16 de agosto la coordinación de la unidad específica entregó los documentos a la UIP quien avisó al interesado el 18 de agosto. 183 A modo de conclusión: La presente solicitud de información pública es parte de un relevante conflicto agroambiental, enfrentándose la institucionalidad pública con diversos intereses y recibiendo presiones de varios lados, empresariales y de campesinado. A la vez, se observa deficiencias de la Unidad de Recursos Hídricos y Cuencas relativos al tema de las autorizaciones de uso y aprovechamiento de agua, porque no cuenta con la información de todo lo autorizado en años anteriores. La deficiencia en el presente caso es distinta. Es del año 2007, es decir, varios años después de la creación del MARN y pocos años después de la creación de referida unidad específica. La copia del dictamen recibida, registra varias diferencias respecto al original, dejando margen para sospechar si haya sido inadecuadamente copiada de otro documento. A la vez parece haber habido insuficiente atención para responder a requerimientos de información pública: podría ser negligencia el no tener presente la reunión acordada, a la vez, sorprende sobremanera que no haya habido ninguna comunicación posterior de parte del funcionario experto en materia – podría haberse disculpado, propuesto otra fecha, etcétera. Es lamentable, pues quedó sin aclararse quienes conformaron el “equipo técnico interinstitucional que se integró” para la redacción de los cuatro puntos del diagnóstico y de las nueve recomendaciones, se supone que no se refiere a los cinco documentos recibidos sino a un equipo que trabajó de manera conjunta. 6.1.8 Caso Consejo Nacional de Áreas Protegidas CONAP Solicitud Fecha de solicitud 15 de diciembre 2010 Número de expediente [sin número de expediente] Información requerida Información general sobre zonas de veda definitiva de volcanes y datos específicos relativos a volcanes Santa María, Santiaguito y Parque Regional Municipal Saqb’e Medio y formato de respuesta requeridos Sólo relativo a uno de los cinco puntos requeridos se especificó, requiriendo copias electrónicas de los documentos 184 Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución Parcial: 8 de febrero 2011 Total: 3 de mayo 2011 Fecha de notificación Parcial: 9 de febrero 2011 Total: 3 de mayo 2011 Número de resolución Parcial: Resolución 06/2011. Dirección Administrativa General. CONAP. Unidad de Acceso a la Información Pública. Final: Resolución 52/2011. Dirección Administrativa General. CONAP. Unidad de Acceso a la Información Pública. Tipo de resolución Respuesta a una parte de la información solicitada Resolución firmada por Saúl A. García G., encargado de UIP, Lic. Rafael E. Porras, director administrativo Información entregada En parte supuestamente correspondiente a tres de los cinco puntos Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 1 de marzo 2011; desechado de parte del solicitante el 3 de revisión mayo 2011 Actuación previa a recurso de revisión Frecuente comunicación con UIP Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta o no corresponda a la información requerida Deficiencias de respuesta de UIP Dos de las tres respuestas no respondieron a lo requerido Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión [sin resolución a recurso de revisión]; desechado por el solicitante el 3 de mayo 2011 tras recibir respuesta a una petición alternativa planteada Fecha de notificación [sin resolución] Número de resolución [sin resolución] Se resume lo impugnado [sin resolución] Se analiza lo impugnado [sin resolución] Parte resolutiva se refiere a lo impugnado [sin resolución] Resolución al recurso de revisión [sin resolución] Justificaciones proporcionadas [sin resolución] Resolución firmada por [sin resolución] alternativa firmada por Saúl A. García G., encargado de UIP, Lic. Rafael E. Porras, director 185 administrativo Fecha de entrega de información adicional 3 de mayo 2011 Información entregada Se entregó lo que formalmente se requirió como petición en forma de información pública, no subsanando las deficiencias objetadas a la resolución parcial. El 15 de diciembre 2010 se solicitaron cinco diferentes tipos de información: 1) el nivel jurídico de un Acuerdo Presidencial del año 1956 relativo a la Ley de Áreas Protegidas; 2) las interpretaciones jurídicas que “no se podrán efectuar descombros para fines agropecuarios” en zonas de veda definitivas, 3) copias de documentos jurídicamente relevantes respecto a las zonas de vedad definitivas de volcanes; 4) un dictamen técnico sobre la zona de veda definitiva de los volcanes Santa María y Santiaguito, sus coordenadas, la existencia de una zona de amortiguamiento y sus coordenadas, así como, la zonificación de la zona de amortiguamiento; 5) coordenadas de zonas de amortiguamiento de Parque Regional Municipal Saqb’e y la respectiva zonificación. A la solicitud del 15 de diciembre 2010 enviada por correo electrónico no se recibió ninguna respuesta, haciendo necesario volver a enviarla el 13 de enero 2011 – entonces, el 18 de enero la UIP explicó que “lastimosamente el correo donde me solicita la información relacionada a los volcanes de veda, por modificaciones a la página se borro… ya tengo la mayor parte de la información más tengo dudas de algunos puntos solicitados”. El mismo día se volvió a enviar la solicitud ya presentada hace más de un mes. El 9 de febrero se recibió una resolución de la UIP adjuntando un oficio del Departamento Jurídico y dos archivos, “dando de esta manera respuesta a una parte de la información solicitada”. El oficio se refería a los primeros tres puntos solicitados, sin embargo, no contempla respuestas directas a lo requerido – a modo de detalle: al primero punto solicitado no se aclaró el rango de las normativas de interés, sino se expresó que “todas las áreas protegidas que a la fecha de la emisión de la [Ley de Áreas Protegidas]… estuvieran legalmente establecidas… y se encuentren vigentes, tienen el pleno reconocimiento de la ley”; respecto a punto dos, se expresó que “este 186 departamento le (sic!) no le compete este tipo de interpretación debido a que dicha interpretación es considerada como técnica refiriéndonos al manejo de cultivos y conservación de los suelos”, en otras palabras, que el CONAP no supiera nada de cultivos; a punto tres se entregó el Acuerdo que Declara Parques Nacionales y Zonas Forestales de Veda y el Informe Nacional de Áreas Protegidas. En un correo enviado el 21 de febrero se pidió entregar el día 23 de febrero los dos puntos pendientes, asimismo de ampliar lo relativo a punto dos, aclarando que el solicitante “estima insuficiente que la Unidad de Acceso a la Información Pública de CONAP únicamente responde copiando la repuesta del departamento jurídico”, pues es poco probable que el CONAP como sujeto obligado no supiera interpretar la referida disposición legal, siendo máxima autoridad en materia de áreas protegidas. Finalmente el 1 de marzo se planteó el recurso de revisión por considerar la respuesta incompleta y no corresponder a lo requerido. Más adelante la UIP cambió su discurso respecto a lo sucedido explicó que nunca se debería haber aceptado la solicitud del dictamen técnico, pues, debería haberse resuelto negativamente por inexistencia. Entonces, además se comenzó a explicar que el CONAP no contara con información general de la delimitación de zonas de veda, etcétera, sino que únicamente resolviera lo relativo a un polígono especificado. Con el ánimo de desentrampar el requerimiento y de agilizarlo, aparte de la solicitud de información pública, se planteó formalmente una petición dirigida a la máxima autoridad del CONAP pidiendo que resolviera respecto a coincidencias de delimitaciones del área de interés y de áreas protegidas, así como de sus zonas de amortiguamiento. Con el ánimo de agilizar la respuesta, el interesado expresó que retirara el recurso de revisión, siempre y cuando se cumpliera a cabalidad con el dictamen técnico requerido. Aún así fue necesario visitar al CONAP en varios momentos, revisando diversas propuestas de dictámenes técnicos y las cuestiones pendientes, fue hasta el 3 de mayo 2011 que se entregó respuesta a lo requerido en la petición formulada. Sorprende que en la respuesta finalmente “esta Unidad de Acceso a la Información Pública resuelve… contesta la solicitud de información…” – sin consultar al interesado y sin motivos específicos se cambió el tipo de requerimiento, de una petición a una solicitud de información pública, a pesar de que este fue el argumento 187 principal en momentos anteriores por el cual supuestamente era improcedente recibir una respuesta en los plazos estipulados. Y se entregaron oficios del Departamento de Unidades de Conservación, del Departamento Jurídico y de SIG, así como la resolución de Secretaría Ejecutiva que creó el Parque Regional Municipal Saqb’e, “dando de esta manera respuesta a una parte de la información solicitada”. Habiendo transcurrido casi medio año, el interesado decidió desistir de los demás requerimientos por estimar poco viable lograr los resultados esperados y las implicaciones de frecuentes viajes a la oficina central del CONAP. A manera de conclusión: Sorprenden los grandes atrasos en proporcionar la información requerida. No se cumplieron los plazos de LAIP y tampoco los plazos administrativos para responder a una petición. Respecto al debate si se trataría de una solicitud de información pública o de una petición cabe aclarar que además hay una constelación particular: el responsable de la UIP, a la vez, es asesor jurídico de CONAP. Decir que el requerimiento no sería responsabilidad de la UIP implicó en varios momentos que otros funcionarios del CONAP la indicaran al encargado que de todas maneras es parte del equipo jurídico – una línea muy fina y particular de separar responsabilidades de diferentes cargos, las cuales finalmente recaen en una misma persona. Aún al presentar una petición en vez de una solicitud de información pública, finalmente se le cambió de modalidad sin consentimiento expreso del interesado, sino por decisión del CONAP. Cabe mencionar que el presente requerimiento se caracterizó por un contexto de conflictos que implican desacuerdos ante informes y expresiones de la delegación regional del CONAP, lo que complicó, porque, implicaba que las respuestas de la central de CONAP probablemente se utilizarán para contradecir opiniones emitidas por la delegación – dado caso que los atrasos efectivamente deberían a una supuesta defensa de la delegación, entonces sería más preocupante aún, pues, mostraría una falta de madurez institucional al caer a una ciega defensa. 6.1.9 Caso Fondo de Tierras FONTIERRAS Solicitud 188 Fecha de solicitud 2 de marzo 2011 Número de expediente Formulario No. FT-UIP-035 Información requerida El acuerdo gubernativo de creación del fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz y nueve escrituras públicas de modificación al fideicomiso. Medio y formato de respuesta requeridos Copias electrónicas Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 11 de marzo 2011 y 6 de enero 2012 Fecha de notificación 11 de marzo 2011 y 6 de enero 2012 Número de resolución Resolución No.036-2011 y 002-2012. Fondo de Tierras Unidad de Información Pública Tipo de resolución Acceso parcial a información solicitada Resolución firmada por Licda. Beraliz Cáceres, Coordinadora UIP Información entregada Acuerdo gubernativo de creación del fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz; nombres de notarios que autorizaron escrituras públicas de interés. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 18 de marzo 2011 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Negación de información; información entregada es incompleta Deficiencias de respuesta de UIP No se entregaron escrituras públicas invocando la necesidad de consentimiento expreso de las partes y de cada uno de los notarios autorizantes. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 25 de marzo 2011 Fecha de notificación 6 de abril 2011 Número de resolución Resolución de Gerencia General No.36-2011 Se resume lo impugnado Sólo referencia al recurso sin tomar en cuenta argumentos Se analiza lo impugnado No se analizaron los argumentos de lo impugnado Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo a la temática, no a los argumentos del recurso Resolución al recurso de revisión Sin lugar el recurso de revisión; confirmando resolución de UIP Justificaciones proporcionadas Debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 189 del Código de Notariado. Resolución firmada por Thelma Cardona Chávez, en calidad de Secretaria General extendió y certificó transcripción de la Resolución de la Gerencia General. Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - Actuaciones posteriores Denuncia de violación del derecho humano de acceso a la información pública ante la PDH, expediente REF. EXP. ORD. GUA. 3737-2011 / DCP Resolución de PDH del 8 de noviembre de 2011 A fin de poder iniciar un análisis más a fondo del fideicomiso del Fondo de Tierras Acuerdo de Paz, se solicitó a FONTIERRAS copias simples de los instrumentos jurídicos y notariales que sustentan la creación del fideicomiso así como las respectivas modificaciones, enumerando en la solicitud las escrituras públicas requeridas y las fechas de suscripción. Inesperadamente la UIP resolvió sólo entregar copia del Acuerdo Gubernativo, pero no de las escrituras públicas porque “contiene datos personales, de conformidad con el Artículo 31 del Decreto 57-2008 del Congreso de la República, Ley de Acceso a la Información Pública” y se explicó que “para proporcionar datos del resto de la información es necesario el Consentimiento Expreso de las partes y de cada uno de los Notarios autorizantes, según los artículos 19 y 22 del Código de Notariado, Decreto 314 del Congreso de la República”. En el recurso de revisión se invocó que los notarios y las partes de las escrituras “actúan en virtud del cargo que ocupan y no en virtud de intereses personales”, por ende no se trata de datos personales y que no hay necesidad de requerir el consentimiento expreso de los funcionarios y notarios. La resolución declaró al recurso de revisión sin lugar y confirmó la resolución de la UIP. En la parte resolutiva expresó que “la documentación solicitada… contiene información personal y debe cumplirse con lo establecido en los artículos 19 y 21 del 190 Código de Notariado.” En este sentido, sólo se cambió el número del artículo del Código de Notariado – de Art.22 a Art.21 – quedando la demás argumentación igual a la anterior. Tras haberse agotado la vía administrativa se decidió pedir el auxilio del Procurador de los Derechos Humanos PDH a fin de pronunciarse ante una denuncia de violación del derecho humano de acceso a la información. El respectivo procedimiento se analiza en otro capítulo de la presente investigación 145. A manera de conclusión: El análisis de la actuación de FONTIERRAS debe considerarse que se desarrolló en un contexto de algunas presiones sociales por dar a conocer la situación financiera de FONTIERRAS, incluyendo el fideicomiso, así como sus finalidades, las modalidades de administración y otras cuestiones. La decisión de no proporcionar copias de las escrituras solicitadas responde claramente a una decisión institucionalmente acordada y confirmada. La resolución de la máxima autoridad no implicó ninguna revisión, sino sólo la reafirmación sin analizar los argumentos de la impugnación. La denuncia ante la PDH, analizado en otro capítulo, sí logró asegurar el cumplimiento del derecho humano de acceso a la información pública, lamentablemente se tardó mucho tiempo en resolver. Es de esperar si con ello se cambia la política institucional respecto a las referidas escrituras públicas del fideicomiso o sí la entrega única y exclusivamente corresponde al caso denunciado ante la PDH. 145 Véase capítulo 4.4 “Denuncia ante el Procurador de los Derechos Humanos”. 191 6.1.10 Caso Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República SAA Solicitud Fecha de solicitud 29 de septiembre 2011 Número de expediente [sin número de expediente] Información requerida Presupuestos y resultados del Programa “Atención a casos en conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”, convenio CMCI 09-2006 entre FONAPAZ y SAA. Medio y formato de respuesta requeridos Información electrónica en formato MS Excel a entregarse por correo electrónico Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 5 de octubre 2011 Fecha de notificación 5 de octubre 2011 Número de resolución [sin número de resolución] Tipo de resolución Entrega parcial, parte de la información solicitada no viable de entregar por considerarse sensible y personal. Resolución firmada por Sandra Carolina Gómez Moreira, Coordinadora de la UIP Información entregada Se entregaron cuatro listados con varios datos Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 10 de octubre 2011 revisión Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión La información entregada es incompleta o no corresponde a la información requerida en la solicitud, entrega en formato diferente al requerido. Deficiencias de respuesta de UIP 1) Formato diferente al requerido a pesar de la existencia del primero; y 2) sólo entrega parcial invocando inadecuadamente que sean datos sensibles y personales. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011 Fecha de notificación 17 de octubre 2011 Número de resolución Resolución No.72-2011 de Secretaría de Asuntos Agrarias de la Presidencia de la República Se resume lo impugnado Sólo se resumió el punto dos de datos sensibles 192 Se analiza lo impugnado Sólo se analizó el punto dos de datos sensibles Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sólo se refirió al punto dos de datos sensibles Resolución al recurso de revisión Procedente el recurso. Modifica resolución de UIP, debiéndose proporcionar la información completa solicitada por el peticionario y no en forma parcial como se realizó. Justificaciones proporcionadas Información solicitada no clasificada como Datos Personales, Datos Sensibles o datos personales sensibles, ni Reservada o Confidencial. Resolución firmada por Lic. Sergio Iván Contreras De León, Secretario de Asuntos Agrarios Fecha de entrega de información adicional 9 de noviembre 2011 Información entregada Detalles adicionales de fincas compradas y de los estudios técnicos efectuados. Otra parte de lo requerido no se entregó. No se proporcionaron los datos en el formato solicitado. En el año 2006 la Secretaria de Asuntos Agrarios SAA y el Fondo Nacional para la Paz FONAPAZ celebraron el Convenio CMCI-9-2006 para la ejecución conjunta del Programa “Atención a casos en conflictos de tierra en situación de vulnerabilidad”. En la solicitud de información pública se requirió diversa información del programa: • Resumen de montos ejecutados por año y tipo de gasto • Montos vigentes del presupuesto para el año 2011 • Datos detallados de las tierras pagadas, incluyendo ubicación, extensión, valores, propietario anterior, etcétera. • Detalles de estudios de análisis registral, avalúo y verificación de áreas • Montos y resultados de los demás gastos La UIP resolvió entregar parcialmente explicando “que parte de la información solicitada, no será viable por considerarse sensible y personal (Según Articulo 22 Numeral 5 de la Ley de Acceso a la Información), tal es el caso del nombre de los propietarios, valor de los avalúos y otros datos personales.” Por aparte se expresó que “se le proporciona la información en PDF, por ser el sistema seguro de brindar la información electrónica y no a como fue requerida”. Se proporcionaron cuatro listados: 193 • Un listado no correspondiente a lo solicitado, con gastos del año 2007 al 2011, aparentemente por finca, sin embargo, no mencionando el nombre de finca, tampoco otros tipos de gastos. • Listado de fincas pagadas por medio del Convenio CMCI-09-2006 – septiembre 2011 • Listado de honorarios 2006-2010 sin especificar finalidad de gastos ni resultados, sólo mencionando fechas, números de cheques y montos. • Estudios técnicos pagados por FONAPAZ sin mencionar resultados de estudios y conclusiones. El recurso de revisión impugnó dos actos: Primero, el de haber convertido el documento original a un formato PDF no requerido, no siendo el original del archivo de los datos, supuestamente para proteger los datos. Se invocó que esta medida no constituye una protección en el sentido de los artículos citados de la LAIP y respecto a la responsabilidad del interesado hay otras disposiciones más efectivas. A cambio, impide un análisis estadístico de los datos. Segundo, que los datos no proporcionados no pueden considerarse sensibles y personales, ya que “Ninguno de los datos que se solicitaron es mencionado en el enumerado del Art.9 LAIP, ni de similar naturaleza, no pueden considerarse ‘datos sensibles o personales sensibles’ y tampoco como información confidencial”. La resolución declaró procedente al recurso de revisión y modificó la resolución de la UIP ordenando la entrega de la información. Un considerando fundamenta que “la información solicitada… no se encuentra clasificada como Datos Personales, Datos Sensibles o datos personales sensibles, ni Reservada o Confidencial de conformidad con lo establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública”. A la vez, se observa que la resolución no se refiere al primer punto impugnado, el formato, únicamente resolvió que se “proporcione la información pendiente solicitada por el sujeto activo, de conformidad con el procedimiento establecido en la Ley de Acceso a la Información Pública”. 194 La entrega de la información, a cambio se complicó ligeramente. En el plazo estipulado por la ley sólo se proporcionaron algunos datos adicionales: las fincas pagadas en el marco del Convenio CMCI-09-2006 y de los estudios técnicos realizados. Sin embargo, no se contempló el resumen financiero, la información de los cheques pagados y tampoco las conclusiones de los estudios técnicos. En un primero momento la UIP resolvió “que [no es factible proporcionar] las conclusiones de cada uno de los estudios y su fundamentación… debido a que [no se encuentran en las tablas de Excel], sin embargo, [la información] está disponible para consulta o fotocopia en el momento que lo requiera”. Asimismo se volvió a entregar el documento en formato PDF con derechos restringidos y no en formato XLS como requerido. El interesado tenía que detallar otra vez lo pendiente y justificar la posibilidad de proporcionarlo. Por ejemplo, que los estudios de fincas se entregan por los consultores en forma impresa y también como archivos electrónicos, los cuales, sí se pueden entregar sin gastos adicionales. Pasaron algunos días hasta que la SAA volvió a entregar otra parte de los documentos solicitados. Entonces invocó al tercer párrafo de Art.45 LAIP a fin de justificar el no entregar el documento en formato XLS sino en PDF, expresando además que “la información nuevamente se traslada en formato PDF, ya que la ley deja a discreción el formato de entrega de la información”. Además se entregaron los capítulos “conclusiones” y “recomendaciones” de los estudios técnicos, sin embargo, no incluyeron ni el valor de las fincas y tampoco datos sobre existencia de infraestructura en las fincas, la extensión de área cultivable, etcétera – en otras palabras, la parte más esencial de los estudios técnicos – sin mencionados datos, el estudio no sería conclusivo. Además quedaron pendientes: el resumen financiero por año y los detalles de los 50 cheques de honorarios con un valor total de Q 640,054.51 – en otras palabras, la mitad de lo solicitado y lo impugnado en el recurso de revisión. Una semana después el responsable de la entidad especializada se comunicó por vía telefónica con el interesado para avisarle lo siguiente: (1) Que la SAA no contara con resumen financiero por año, es decir que en la SAA supuestamente no saben qué monto tienen anualmente a disposición, (2) que los honorarios correspondieron a pagos de evaluadores de fincas propuestos por FONAPAZ, es decir, que la SAA no tiene información al respecto y (3) que los apartados “conclusiones” y “recomendaciones” de los estudios técnicos no contemplan la información del valor de las fincas, porque estos datos los certifican los consultores en un documento por aparte, así mismo, que la 195 información del área cultivable, del área de bosque y lo demás no obligatoriamente figura en las conclusiones y recomendaciones – en otras palabras: aunque son datos indispensables para formarse conclusiones sobre las fincas, no obstante, formalmente sólo se proporcionó lo referido a los dos capítulos mencionados que no incluyen dichos datos. El funcionario cerró sus explicaciones expresando que entonces debería plantearse nueva solicitud de información pública, haciendo un requerimiento adicional. A manera de conclusión: En los primeros pasos de la solicitud de información pública la actuación de la UIP procedió con la celeridad esperada, sin embargo, sólo entregando una parte de lo requerido. A la vez, la celeridad es un indicador que las respuestas entregadas, en contenido y forma, que es una práctica común en la SAA no entregar ciertos archivos en formato Excel y no entregar cierta información de los estudios técnicos, de avalúo y registral de las fincas – caso contrario hubieran demorado por deliberaciones y consultas internas adicionales. A pesar de que la máxima autoridad resolvió procedente el recurso de revisión y que no se trata de datos personales y sensibles, sin embargo, no se abordó de ninguna manera una parte de lo impugnado, el tema del formato de lo entregado. De ahí en adelante se observó una tendencia de complicar la entrega de lo requerido. En este sentido, declarar procedente el recurso de revisión sólo corrigió administrativamente una parte de lo que jurídicamente no hubiera sido defendible, sin que esto implicara una práctica adecuada basada en una cultura de transparencia. 6.1.11 Caso Vicepresidencia de la República – Actas GEA Solicitud Fecha de solicitud 31 de agosto 2011 Número de expediente Expediente No.023-2011 Información requerida Memorias de Gabinete de Agua desde su creación hasta la fecha Medio y formato de respuesta requeridos Copias electrónicas Respuesta UIP 196 Fecha de prórroga 14 de septiembre 2011 Fecha de resolución Parcial: 14 de septiembre 2011 Total: 29 de septiembre 2011 Fecha de notificación Parcial: 14 de septiembre 2011 Total: 29 de septiembre 2011 Número de resolución Resoluciones No.06-2011 y 07-2011 Tipo de resolución Primera resolución “entrega parcial”; segunda resolución “entrega totalidad” Resolución firmada por Carmen Castilla Miranda, Encargada UIP Información entregada Gran mayoría de actas Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 10 de octubre 2011 revisión Actuación previa a recurso de revisión Correos electrónicos, llamada telefónica Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta Deficiencias de respuesta de UIP No se entregaron todas las actas Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011 Fecha de notificación 17 de octubre 2011 Número de resolución Resolución No.40-2011, Despacho del señor Vicepresidente de la República Se resume lo impugnado Sí, se resumió lo impugnado Se analiza lo impugnado Sí, se analizó lo impugnado Parte resolutiva se refiere a lo impugnado Sí, se refirió a lo impugnado Resolución al recurso de revisión Improcedente el recurso de revisión, confirmando las resoluciones de la UIP Justificaciones proporcionadas Se entregaron las memorias solicitadas Resolución firmada por Dr. Rafael Espada, Vicepresidente de la República Fecha de entrega de información adicional 17 de octubre 2011 Información entregada Invocando el principio de máxima publicidad se entregaron memorias de marzo, abril, mayor, junio y diciembre 2008 A través del portal de Internet de la Vicepresidencia se solicitaron “copias electrónicas (documentos escaneados) de actas y/o de memorias de cada una de las sesiones ordinarias y extraordinarias del Gabinete de Agua desde su creación en el 2008 hasta la fecha”. 197 Tras haberse vencido el plazo de diez días hábiles, el 14 de septiembre se recibió resolución de “entrega de forma parcial la información solicitada” de memorias de febrero 2009 hasta agosto 2011, a la vez avisando la ampliación del plazo por hasta diez días más por el volumen o la extensión de la respuesta. Posteriormente, el 29 de septiembre se entregaron tres memorias, correspondientes a sesiones de julio, septiembre y diciembre 2008, a la vez, en la misma fecha, se resolvió “entregar la información solicitada”. De acuerdo a los correlativos de sesiones y las fechas se determinó que todavía faltaban memorias, por eso se solicitó por correo entregar las ocho memorias faltantes. Pocas horas después la UIP envió las memorias de octubre 2008 y enero 2009. El interesado volvió a requerir las restantes seis memorias, a lo que la UIP expresó que “el enlace correspondiente únicamente cuenta con la información que se le ha enviado, que es la que corresponde a partir de que se inició legalmente dicha instancia”. Se decidió plantear recurso de revisión a fin de lograr las demás memorias de reuniones del Gabinete de Agua, expresando que “tenemos elementos suficientes para estar convencidos que sí hubo más reuniones de GEA, ya que en las memorias recibidas existen referencias a memorias de reuniones no recibidas que si fueron entregadas y referencias a fechas de entonces próximas reuniones”. La resolución declaró improcedente al recurso de revisión “en virtud que dicha Unidad cumplió con entregar al solicitante la información, de conformidad con lo solicitado por el recurrente”. En los considerandos se expresó “que la creación del citado Gabinete se realizó mediante la emisión del Acuerdo Gubernativo número 2042008 del 1 de agosto del 2008, por lo que las Ayudas de Memoria entregadas, corresponden al período solicitado por el peticionario” y sigue aclarando la resolución que “previo a la creación legal del Gabinete Específico del Agua, se celebraron reuniones que quedaron documentadas en Ayudas de Memoria”. A pesar de haberse resuelto improcedente el recurso de revisión, a la vez, se ordenó “que en aplicación del principio de máxima publicidad haga entrega de [las Ayudas de Memoria de reuniones previo a la creación legal del Gabinete Específico del Agua]..., no obstante no haber sido solicitada en su petición original”. 198 A manera de conclusión: El desarrollo de la solicitud se podría describir como poco fortuito, pues comenzó según lo esperado con la entrega de buena parte de los documentos. Supongamos que probablemente se le complicó la ubicación de las memorias más antiguas, a modo que resolvieron “entrega total” antes de haber entregado todo, ya que estaba por vencerse el plazo. Tal vez haya disgustado la insistencia del solicitante de requerir más memorias, y probablemente llevó a la aplicación del concepto jurídico de “creación”, a pesar de que en la solicitud no hay ninguna referencia expresa a la “creación legal”, el Acuerdo Gubernativo de creación del “Gabinete Específico del Agua”. No cabe duda, hay más que dos posibles interpretaciones del término “creación”: primero, en el sentido de asegurar la existencia de un espacio de deliberación sobre una temática y, segundo, de entenderlo como el momento cuando nazca a la vida jurídica por medio de un Acuerdo Gubernativo. El recurso de revisión finalmente logró claridad sobre lo que no se había clarificado bien en las resoluciones anteriores y, a la vez, se entregó la información de interés. 6.1.12 Caso Vicepresidencia de la República – Plan de Acción río Ocosito Solicitud Fecha de solicitud 19 de septiembre 2011 Número de expediente Expediente No.025-2011 Información requerida Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito Medio y formato de respuesta requeridos Copia electrónica Respuesta UIP Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 1 de octubre 2011 Fecha de notificación 1 de octubre 2011 Número de resolución Resolución No.08-2011 Tipo de resolución Entregar la información solicitada Resolución firmada por Carmen Castilla Miranda, Encargada UIP Información entregada 1 de octubre 2011 Recurso de revisión 199 Fecha de presentación del recurso de 10 de octubre 2011 revisión Actuación previa a recurso de revisión Llamada telefónica Motivo del recurso de revisión Información no es la requerida Deficiencias de respuesta de UIP Se entregó una “propuesta de acciones” en vez de un “Plan de Acción” Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 17 de octubre 2011 Fecha de notificación 17 de octubre 2011 Número de resolución Resolución No.41-2011, Despacho del señor Vicepresidente de la República Se resume lo impugnado Sí, se resumió lo impugnado Se analiza lo impugnado Sí, se analizó lo impugnado Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se mencionó lo impugnado Resolución al recurso de revisión Improcedente el recurso de revisión, confirmando la resolución de la UIP Justificaciones proporcionadas No existe otro documento de “Propuesta de Acciones” pese a que fue citado de otra manera en la memoria de sesión de GEA Resolución firmada por Dr. Rafael Espada, Vicepresidente de la República Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - Al revisar las memorias del Gabinete Específico del Agua GEA se encontró que el 24 de agosto 2011 se presentó y aprobó el “Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito”. Por ser de suma relevancia para el solicitante se requirió copia del documento. La resolución a la solicitud de información pública resolvió “entregar la información solicitada”. Sin embargo, en vez de entregar un “Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito” se proporcionó un documento con título “Propuesta de Acciones Inmediatas para las Instituciones de Gobierno Central (Delegaciones Regionales) Vinculadas al Conflicto de la ‘Región Trifinio Sur’” sin explicar el motivo de la diferencia entre ambos títulos. 200 El punto clave para el solicitante no radica en los diferentes títulos, sino en el hecho de que esto conlleva diferentes alcances de la información: Una propuesta de acciones no necesariamente implica que se mencionara el contexto de una problemática; un Plan de Acción, a cambio, debe incluir objetivos y resultados esperados – toda esta información es de interés para el solicitante, por lo que se planteó recurso de revisión, pidiendo la entrega del documento solicitado. La resolución al recurso de revisión declaró improcedente el mismo y confirmó la resolución de la UIP. Es clave que los considerandos explicaron lo siguiente: “la frase: ‘...se aprobó el Plan de Acción del GEA sobre la cuenca del río Ocosito...’ contenida en la Ayuda de Memoria... constituye una mera referencia al documento entregado”. Además se afirmó que “no existiendo otro documento en los Archivos de la Vicepresidencia por ser éste el documento constitutivo de la información solicitada, pese a que fue citado de manera distinta en la Ayuda de Memoria de sesión del gabinete Específico del Agua del 24 de agosto de 2011.” A manera de conclusión: Lamentablemente fue necesario plantear un recurso de revisión a fin de saber que lo aprobado en la sesión de GEA fue una propuesta de acciones y no un plan de acción. Por aparte cabe mencionar que fue una interesante coincidencia que en el transcurso de la resolución del recurso de revisión el Sistema Nacional de Diálogo Permanente SNDP –responsable del abordaje de los diversos conflictos, también del Conflicto de la Región Trifinio Sur– publicara en su sitio de Internet una presentación que incluyera objetivos, actores y otras cuestiones más que complementan las mismas acciones consideradas en la “Propuesta de Acciones”. Cabe subrayar que el documento del SNDP expresó que la presentación era del 3 de agosto y que fue preparada para ser usado en la reunión de GEA – muchas coincidencias entre temas e intereses. Fuera del ámbito de especulaciones, no cabe duda, la publicación de este tipo de información es clave; de ahí que las aclaraciones en el recurso de revisión fueron indispensables a fin de entender el motivo por el cual se recibió un documento distinto al solicitado. 201 6.2 Anexo II: Resumen sintético del requerimiento de información de Diputada Nineth Montenegro al Ministerio de Educación sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa” Solicitud Fecha de solicitud 30 de julio 2009 Número de expediente Información requerida Información del Programa Social “Mi Familia Progresa”: (1) listado de beneficiarios con nombres, direcciones, números de cédula y montos recibidos; (2) listado de lugares que atiende “Mi Familia Progresa”; (3) boleta certificada que utiliza el INE para realizar los censos de los beneficiarios de “Mi Familia Progresa” Medio y formato de respuesta requeridos De manera digital y física Respuesta a solicitud inicial Fecha de prórroga [sin prórroga] Fecha de resolución 10 de agosto 2009 Fecha de notificación 10 de agosto 2009, entrega en el Congreso de la República Número de resolución Ref. Oficio-249-2009-MFP-, Ministra de Educación Tipo de resolución Oficio firmado por la Ministra de Educación acompañado de oficio de Director Ejecutivo del Programa Social “Mi Familia Progresa” del 7 de agosto 2009. Formalmente la UIP clasificó el expediente como información “entregada”. “Resolución” firmada por Licda. Ana Ordóñez de Molina, Ministra de Educación Información entregada De acuerdo a los oficios proporcionados, así como la actuación posterior de parte interesada, sólo se entregó el número de cédula de vecindad de una pequeña fracción de beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa” y direcciones imprecisas, muchas veces sólo indicando el nombre del lugar poblado. La demás información requerida se entregó en los términos solicitados. Recurso de revisión Fecha de presentación del recurso de 28 de agosto 2009 revisión 202 Actuación previa a recurso de revisión - Motivo del recurso de revisión Información entregada es incompleta. Deficiencias de respuesta de UIP No se requiere del consentimiento de los titulares al transmitir información entre entidades del Estado con finalidad de fiscalización en calidad de Diputada del Congreso de la República. Además, los mismos beneficiarios, por el hecho de recibir fondos o recursos públicos, son sujetos obligados y por ende tienen que ser identificados. Resolución al recurso de revisión Fecha de resolución de recurso de revisión 8 de septiembre 2009 Fecha de notificación 9 de septiembre 2009 Número de resolución Resolución No.607, Ministerio de Educación Se resume lo impugnado Resolución únicamente menciona que se planteó en contra del oficio de la Dirección Ejecutiva de “Mi Familia Progresa” sin referencia alguna de argumentos del recurso de revisión. Se analiza lo impugnado No se analizaron los argumentos de la impugnación. Parte resolutiva se refiere a lo impugnado No se resolvió con referencia a argumento alguno de la impugnación. Resolución al recurso de revisión Declaró sin lugar el recurso de revisión. Justificaciones proporcionadas Por supuesta respuesta en términos de lo solicitado el “recurso de revisión planteado no cumple con los presupuestos legales que plantea el artículo” 54 de la LAIP. Resolución firmada por Bienvenido Argueta Hernández, Ministro de Educación Fecha de entrega de información adicional - Información entregada - Actuaciones posteriores Amparo ante la CSJ: expediente 1073-2009 Oficial 5º Resolución de CSJ sobre amparo provisional, del 16 de octubre de 2009 Apelación ante CC: expediente 4255-2009 Resoluciones de CC del 10 de noviembre de 2009, del 02 de febrero de 2010 y del 25 de febrero de 2010 203 El 30 de julio 2009 la Diputada Nineth Montenegro solicitó a la Ministra de Educación, entonces Licenciada Ana Ordóñez de Molina, información pública sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa”. En detalle se requirió lo siguiente: • “Listado de beneficiarios del Programa Mi Familia Progresa, que incluya nombre completo, dirección, número de cédula y monto recibido a la fecha por cada beneficiario. • Listado de los lugares que atiende Mi Familia Progresa, desglosado por departamento, municipio, aldeas, caserío, comunidades o centros poblados. • Copia certificada de la boleta que utiliza el INE para realizar los censos de los beneficiarios de Mi Familia Progresa.” Finalmente la solicitud ingresó al Sistema de Acceso a la Información Pública del MINEDUC el mismo 30 de julio, llenándose y firmando los respectivos formularios del Ministerio e identificando el requerimiento con el número 126-2009. En la misma fecha se le notificó a la interesada la admisión de su solicitud y señala que “Se le cita al interesado a presentarse en la sede de la Unidad de Información del Ministerio de Educación… el día 11 de Agosto de los corrientes, a las 14 horas con 56 minutos, para notificarle la resolución de su solicitud de información, debiendo presentarse con su documento legal de identificación. En caso de no presentarse, se hace de su conocimiento que la solicitud será archivada.” No cabe duda, la citación de la interesada indicando en qué minuto preciso debe presentarse, junto con su respectiva cláusula en caso de una negativa es un procedimiento poco común. En paralelo al procedimiento formal de la solicitud de información, en espacios de comunicación política, la Diputada Nineth Montenegro invocó como poco propicia la citación con fecha, hora y minuto a fin de recibir la respuesta y que esta no sea desechada. Indudablemente, el hecho de ser un requerimiento de parte de una dignataria del Estado le da un carácter especial al presente caso. En el momento de la entrega de la información implicó que esta no se dio con una resolución formal de la UIP, sino a través de un oficio de la señora Ministra de Educación limitándose a expresar que “acompaño fotocopia del Oficio… por el que el Director Ejecutivo del 204 Programa Mi Familia Progresa, a requerimiento de este Despacho Ministerial, presenta las referencias solicitadas por la Señora Diputada.” En su respectivo oficio el referido Director Ejecutivo del Programa Social “Mi Familia Progresa” responde a cada uno de los requerimientos, registrándose deficiencias respecto a los datos de dirección y de cédula de vecindad de los beneficiarios del Programa. Sobre la dirección de residencia de los titulares se explicó que “...en gran parte del área rural no existen direcciones exactas...; únicamente se cuenta con nombres de caseríos, cantones, comunidades y lugares poblados, que es precisamente la información que recoge la boleta censal.” Y sigue explicando que convocatorias en las comunidades se “efectúa a través de COCODES cuyos miembros conocen la localidad de los lugares de residencia de cada persona...”. Los números de las cédulas de vecindad expresamente no se incluyeron, justificándolo con que “actualmente el Programa continúa realizando un proceso de consulta con cada beneficiario, para determinar si está de acuerdo en que el Programa Mi Familia Progresa divulgue su información personal”. Además se explicó que sólo un 25.6% de los municipios había concluido la consulta a 66,803 beneficiarios de los cuales sólo 1.4% “ha[-] manifestado su acuerdo a que se divulgue su información personal”, entregándose los datos de tales personas. El análisis de la solicitud y su respuesta tiene que considerar las características particulares de un requerimiento de parte de una dignataria del Estado, integrante de una entidad estatal y con la atribución formal de fiscalizar la ejecución del presupuesto del Estado. Aún así vale la pena hacer referencia a disposiciones de la LAIP y su cumplimiento. La respuesta careció de una resolución formal que cumpliera lo estipulado en el primer párrafo del Art.45 LAIP por dos hechos: Primero, debería emitirse una resolución por escrito y no sólo un oficio. Y segundo, en caso “de [una] negativa de la información, ésta deberá encontrarse debidamente fundada y motivada”. Igualmente se incumplió lo estipulado en el Art.42 LAIP por no explicar el motivo de la negativa parcial de la información y su fundamento legal. Finalmente, la remisión de la respuesta de parte de la Ministra de Educación, implicó que el posterior recurso de revisión vuelva a dirigirse a la misma máxima autoridad. 205 El 28 de agosto 2009 Nineth Montenegro, en calidad de diputada del Congreso de la República, planteó el recurso de revisión en contra de la respuesta emitida por el Director Ejecutivo del Programa Social “Mi Familia Progresa” en virtud de la entrega incompleta de la información solicitada. El recurso se fundamentó en que no se necesita consentimiento expreso del titular de la información “cuando se transmitan entre sujetos obligados o entre dependencias y entidades del Estado, siempre y cuando los datos se utilicen para el ejercicio de facultades propias de los mismos” 146, tendiendo presente la facultad de los diputados de “…deber[-] comprobar la programación y ejecución de los gastos del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, pudiendo verificar en forma directa su cumplimiento...”147. Así mismo se invocó que son sujetos obligados “Las personas individuales o jurídicas de cualquier naturaleza que reciban, manejen o administren fondos o recursos públicos por cualquier concepto…”148, en otras palabras, la identificación de los beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa” es indispensable para poder avocarse a ellos en su calidad de sujetos obligados. El recurso de revisión asimismo hace referencia a la opinión 4185-2008 de la Corte de Constitucionalidad en la cual se mencionó como una de las excepciones a la confidencialidad de datos personales “las entidades a las que la Constitución y la ley encomiendan funciones de fiscalización de la actividad estatal, que podrán determinar a los beneficiarios de cualquier programa impulsado con fondos del Estado”. Finalmente, entre otros puntos, se pidió ampliación de la información en el sentido de proporcionar “los datos de direcciones y cédula de todas las personas que actualmente están siendo beneficiadas con el programa mi familia progresa”. La resolución al recurso de revisión incumplió el plazo máximo de cinco días para resolver, notificándose en un plazo de ocho días hábiles. Respecto al fondo, la resolución del Ministro de Educación es muy deficiente, únicamente expresa que fue “presentada por la Diputada Nineth Varenca Montenegro Cottom en contra del oficio... de la Dirección Ejecutiva de ‘Mi Familia Progresa’”. Mientras que los primeros dos considerandos de la resolución únicamente reproducen la solicitud inicial y la respuesta 146 LAIP. Op.cit. Art. 32, inciso 2. 147 Ley Orgánica del Organismo Legislativo, Decreto 63-94. Art. 55, inciso f. 148 LAIP. Op.cit. Art. 6, inciso 34. 206 del Director Ejecutivo de "Mi Familia Progresa", el tercer considerando se refiere al Art.54 LAIP y expresa que “En el presente se observa que la información solicitada fue brindada confirma lo solicitado. De tal manera el recurso de revisión planteado no cumple con los presupuestos legales que plantea el artículo anteriormente expuesto, debiendo por consiguiente rechazarse el mismo." La fundamentación legal tampoco aclaró el motivo legal del porque no deberían proporcionarse los números de cédula de vecindad, pues, relativo a la LAIP sólo se citaron los artículos correspondientes al recurso de revisión. La resolución concluyó declarando sin lugar el recurso de revisión planteado. Indudablemente, es una resolución a un recurso de revisión que no pretendió asegurar el derecho de acceso a la información pública ni de reparar problemas surgidos en la primera resolución, llegando a tal extremo de resumir la resolución inicial al mencionar expresamente que se está “omitiendo el número de cédula de vecindad del beneficiario” para concluir pocos párrafos después que “la información solicitada fue brindada conforme lo solicitado” – no sólo se registraron las diversas deficiencias legales señaladas, además carece de toda lógica por ser notoriamente incoherente. Vale la pena mencionar además que el MINEDUC, en su informe anual que debe presentar a la PDH en calidad de autoridad reguladora, sólo registró la solicitud de información pública de Nineth Montenegro como “entregada”, pero no la impugnación, como si no hubiera habido inconformidad alguna 149 El 9 de octubre 2009 la Diputada Nineth Montenegro promovió amparo ante la Corte Suprema de Justicia CSJ identificado con número de expediente 1073-2009 Oficial 5º, impugnando la resolución al recurso de revisión del Ministro de Educación. Se denunció la violación de los siguientes derechos y garantías constitucionales violadas: el derecho de petición; el derecho de que los funcionarios públicos se sujeten a la Ley, concretamente la desobediencia del señor Ministro de Educación al no presentar la información solicitada; el derecho de los Diputados a fiscalizar los fondos públicos, siendo impedido por incumplimiento del señor Ministro de Educación; la asistencia de ministros, funcionarios y empleados al Congreso en cuanto a su 149 MINEDUC, Unidad de Información. Reporte Anual. 2009. 207 obligación de acudir e informar al Congreso de la República; y las responsabilidades del Consejo de Ministros 150. Se invocaron los siguientes fundamentos constitucionales: el derecho de petición, el libre acceso a tribunales y dependencias del Estado, la publicidad de actos administrativos, la procedencia del amparo. Además se mencionaron disposiciones de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad, así como la Ley Orgánica del Organismo Legislativo respecto a la declaración de funcionarios públicos. La amparista alegó que se “...debe entregar toda la información requerida e individualizada ya que por existir muchos homónimos se hace necesario establecer plenamente quienes son las personas que reciben estas remuneraciones como lo hacen todas las instituciones del Estado al identificar los datos generales de todos los sujetos que reciben dinero del Estado sin importar el nombre que se le dé a esta remuneración...” Este argumento se reforzó con la referencia a una disposición del Art.237 CPRG que expresa que “No podrán incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser comprobado o que no esté sujeto a fiscalización.” Por aparte también se incluyó lo referido a la antes citada opinión de la Corte de Constitucionalidad sobre la confidencialidad de información personal o familiar proporcionada en los censos que realice el Instituto Nacional de Estadística INE para apoyar la ejecución de programas sociales, estableciendo como caso de salvedad “las entidades estatales a las que la Constitución y la ley encomiendan funciones de fiscalización de la actividad estatal”. El tema de la necesidad de la información para poder cumplir con la función de fiscalización se analizó y fundamentó de la misma manera cómo se presentó en el recurso de revisión anteriormente interpuesto. Basado en inciso c) de Art.28 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad se solicitó amparo provisión “ya que concurre el caso que la autoridad está procediendo con notoria ilegalidad” y que se le fije a la autoridad reprochada un plazo para que cumpla con resolver y notificar la información completa, conforme fue requerido. 150 Constitución Política de la República de Guatemala, Arts. 28, 154, 161, 168 y 195. 208 El 16 de octubre 2009 la Corte Suprema de Justicia CSJ constituida en tribunal de amparo incorporó el informe circunstanciado y los documentos remitidos por el Ministro de Educación al proceso. Asimismo el tribunal de amparo resolvió que “no se decreta el amparo provisional, en virtud de que las circunstancias del caso no ameritan su otorgamiento y porque además no concurre ninguno de los supuestos contenidos en el artículo 28 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.” El 10 de noviembre 2009 la Corte de Constitucionalidad CC conoció la apelación a la resolución de la CSJ que denegó el amparo provisional. Basado en la documentación presentada la CC consideró “que en el presente caso concurren las circunstancias que ameritan el otorgamiento de la protección constitucional, por lo que debe revocarle el numeral IV) de la resolución apelada y, como consecuencia, otorgarse la protección provisional solicitada”. El tribunal declaró con lugar el recurso de apelación, revocó el numeral de la resolución dictada por la CSJ relativo al amparo provisional, y otorgó “el amparo provisional solicitado y conmina a la autoridad impugnada a que en el plazo de tres días contados a partir que el presente auto adquiera firmeza, se entregue a la amparista la documentación que requirió.” Y con ello la CC respaldó el argumento de la notoria ilegalidad, planteado por Nineth Montenegro. Pasaron algunos días hasta que el triunal de primera instancia, el tribunal de amparo de la CSJ notificó a las partes. El 26 de enero 2010 el Ministro de Educación efectuó tres acciones relevantes respecto al presente caso. Solicitó a la CC aclaración de la resolución del 10 de noviembre 2009, explicando que no hubiera ameritado otorgar el amparo provisional y los siguientes hechos: subrayó que Nineth Montenegro argumentó “que se violaron sus derechos de petición y el que gozan los Diputados de poder fiscalizar los fondos públicos”; y recalcó que el Art.232 de la CPRG establece la función fiscalizadora de la Contraloría General de Cuentas CGC, dando a entender que la CGC sea la única entidad con esta atribución. De fondo el Ministro pidió a la CC, primero, de aclarar “por qué los Diputados tienen facultades para la fiscalización, ya que el único ente que tiene esa atribución es la Contraloría General de Cuentas” y, segundo, “que de oficio 209 enmiende el procedimiento, revocando la resolución de fecha diez de noviembre” mediante la cual se otorgó amparo provisional. El 26 de enero 2010 el Ministro de Educación además le solicitó ampliación a la CC, mencionado que “es necesario que se amplíe la resolución de mérito en el sentido de por qué no se entró a analizar el contenido del artículo 30 de la Concstitución Política de la República, el cual por su contenido restringe proporcionar los datos bajo garantía de confidencia y en consecuencia, no procedía otorgar el amparo provisional que en su parte conducente establece que todos los actos de la administración son públicos”. Además, el mismo 26 de enero 2010 el Ministro de Educación y el Viceministro de Educación aprobaron la resolución número 36-2010, clasificando “como información reservada [por el plazo de siete años], los números de cédula de vecindad o de Documento Personal de Identificación proporcionados por los beneficiarios del Programa ‘Mi Familia Progresa’, que administra el Ministerio de Educación, ya que los mismos fueron entregados por los interesados bajo esa reserva de confidencia”. Sorprendentemente en los considerandos el MINEDUC expresó que los números de cédulas de vecindad fueron recabados en el marco de los levantamientos de los censos de parte de INE y que deberían cumplir con lo estipulado en la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística. Aparte del caso de Nineth Montenegro, tema principal del presente análisis, respecto a la clasificación de información reservada del MINEDUC, el Procurador de los Derechos Humanos, la diputada Rosa María del Frade y Acción Ciudadana iniciaron acciones legales mediante recurso de revisión. Debido a la resolución negativa del MINEDUC se planteó un amparo ante la CSJ, el cual culminó el 3 de noviembre 2010 con el otorgamiento del amparo 146-2010, suspendiendo la resolución del MINEDUC y obligando a resolver el recurso de revisión conforme a derecho. Los argumentos principales de la CSJ se basaron en el análisis de los criterios de la prueba de daño a cumplirse para poder clasificar información como reservada. En concreto la CSJ observó que la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística INE no rige las funciones específicas del MINEDUC para la administración del Programa Social “Mi 210 Familia Progresa”, siendo una responsabilidad distinta a la recolección de información estadística. Además, la CSJ señaló que el MINEDUC no mostró que “Que el perjuicio o daño que pueda producirse con la liberación de la información es mayor que el interés público de conocer la información de referencia.” 151 En fin, la CSJ emitió un fallo que no sólo rige para entidades con atribuciones de fiscalización, sino va más allá, porque al derogar la clasificación no adecuada, entonces aseguró el acceso a la información pública de manera general. Volviendo al caso de Nineth Montenegro, el 2 de febrero 2010 la CC resolvió lo relativo a la solicitud de aclaración y ampliación del auto de 10 de noviembre de 2009 emitido por la CC, presentada por el Ministro de Educación, Bienvenido Argueta Hernández, requiriendo que de oficio se enmendara el procedimiento y que se aclarara por qué Diputados tienen facultad de fiscalización, ya que la Constitución Política de la República sólo le confiere dicha atribución a la Contraloría General de Cuentas CGC. La CC resolvió sin lugar las solicitudes de aclaración, ampliación y de enmienda de procedimiento presentadas, subrayando que la aclaración sólo procede cuando “los conceptos de un auto o de una sentencia sean obscuros, ambiguos o contradictorios” y consideró que conducir el recurso de revisión por vía de la LAIP “es conforme los procedimientos de esta ley que correspondería la entrega de la documentación pedida… tratándose de un caso de simple aplicación de la normativa pertinente, el auto de esta Corte no adolece de conceptos obscuros, ambiguos o contradictorios y tampoco ha dejado de resolver nada sobre la materia de conocimiento”. Con ello quedó firme la resolución de la CC que ordenó la entrega de los datos en un plazo de tres días. El 23 de febrero 2010 la interesada Nineth Montenegro presentó ante la CC una petición de aplicar Art.78 de la ley de amparo estipulando: “Toda persona extraña a un proceso de amparo que en cualquier forma, por acción u omisión, retardare, impidiere, o estorbare su tramitación o ejecución, será responsable penalmente de conformidad con la ley.” En su petición la diputada solicitó proceder “a decretar lo que en derecho corresponde ordenando la destitución del Ministro de Educación… y 151 LAIP. Op.cit. Art. 26, inciso 3. 211 certificándose para el efecto lo conducente, por desobediencia en el presente proceso y por causar retardo en el mismo.” El 25 de febrero 2010 la CC resolvió respecto a la ejecución de auto, teniendo presente que el plazo de tres días para la entrega de la información comenzó a correr a partir de la última resolución sobre las solicitudes de aclaración, ampliación y de enmienda de procedimiento presentadas por el Ministro de Educación. Asimismo se consideró la petición de Nineth Montenegro que había solicitado a la CC y a la CSJ, en calidad de tribunal de primer grado la ejecución del amparo provisional. La CC, tras haber recibido informe solicitado al Ministro de Educación, asumió jurisdicción y competencia objetiva sobre dicho proceso de amparo para determinar si se dio o no un efectivo cumplimiento de la orden contenida en el amparo provisional. La CC consideró que sus decisiones vinculan al poder público del Estado y tienen plenos efectos frente a todos. Expresó el tribunal que “las decisiones que emanan de este tribunal, en el ejercicio de la función jurisdiccional en materia constitucional, son irrecurribles por el fondo, y de ahí que de acuerdo con la ley antes citada, deben ser plenamente acatadas, sin excusar o eludir el cumplimiento de las mismas”. El análisis de las actuaciones arroja que la resolución del 2 de febrero 2010 se le notificó el día 8 de febrero 2010 al Ministro de Educación junto con la orden de entrega de la información. Según el informe del propio Ministro de Educación, se brindó información correspondiente hasta el 20 de febrero 2010, incurriendo en este sentido el Ministro de Educación en lo estipulado en inciso b) de Art.50 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad “Desobediencia de la autoridad contra quien se pidió el amparo. Si la autoridad o entidad no resuelve dentro del término fijado por el tribunal de amparo… b) Si no hubiere superior jerárquico o si por la naturaleza del asunto no fuere posible la vía contencioso-administrativa, el funcionario responsable quedará separado ipso facto del cargo al día siguiente de haberse vencido el término fijado por el tribunal de amparo…” sin perjuicio del encausamiento en observancia de lo establecido en el Art.32 de la precitada ley. Por aparte el Ministro indicó en su informe circunstanciado para la CC de estar imposibilitado de proporcionar la información completa de los números de cédula de 212 vecindad de los beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa”, porque que “i) la misma constituye secreto bancario, ii) fue clasificada como información reservada por el Ministerio de Educación; y iii) la información fue proporcionada por los interesados bajo garantía de confidencia”. Al respecto la CC valoró: (1) que ni el Ministerio y tampoco los personeros de quienes se requiere la información son instituciones bancarías, a modo que no podría invocarse el secreto bancario; (2) la clasificación como información reservada es posterior al fallo de la CC y no pudiendo atenderse el referido argumento, ya que avalaría un fraude a la vinculación de las decisiones de la CC que tienen plenos efectos frente a todos, según Art.185 de la ley de amparo; (3) la confidencialidad “puede oponerse para el caso de que esa información sea requerida por un funcionario de Estado… siempre que la solicitud de aquella se haga en el marco del ejercicio de una función fiscalizadora de la actividad estatal”. Ante los incumplimientos del Ministro de Educación la CC aclaró que “es de interés superlativo que sus decisiones y resoluciones sean totalmente acatadas, para que éstas no se tornen en meras declaraciones de intenciones sin alcance práctico ni efectividad alguna…”. Y decidió tomar todas las medidas a fin de un total y efectivo cumplimiento de la orden de la CC relativo al amparo provisional. Por tanto, la CC declaró el incumplimiento, por parte del Ministro de Educación, Bienvenido Argueta Hernández, de la orden contenida en la resolución de la CC relativo al amparo provisional y la entrega de información, y “como consecuencia de tal desobediencia, operativa por ministerio de ley, la destitución ipso facto de Bienvenido Argueta Hernández, del cargo de Ministro de Educación, separación del cargo que tiene efecto a partir de esta misma fecha”. También se conminó a los funcionarios aludidos a que den exacto cumplimiento de lo aquí ordenado. El tribunal ordenó al funcionario que sustituyera al Ministro destituido y al Director Ejecutivo del Programa “Mi Familia Progresa” que sea entregada la información solicitada por la Diputada Nineth Montenegro. Finalmente ordenó al Ministerio Público determinar si hay responsabilidad penal por la conducta omisiva de Bienvenido Argueta Hernández y que vigilara el cumplimiento de la presente resolución. Cabe mencionar que la referida resolución cuenta con un voto disidente del Magistrado Alejandro Maldonado Aguirre quien expresó que en un proceso de doble instancia la competencia para conocer la denuncia de un incumplimiento de lo ordenado, le corresponde al juez o tribunal que resolvió en primera instancia comprobar de oficio del 213 cumplimiento de la sentencia y de informar a la CC – en otros términos, estimó que hubiera sido responsabilidad de la CSJ. Posteriormente al nombramiento del nuevo Ministro de Educación, el señor Dennis Alonzo Mazariegos, se procedió a cumplir la orden de la CC y el 1 de marzo 2010 se entregaron los datos solicitados por Nineth Montenegro de más de 471 mil beneficiarios del Programa Social “Mi Familia Progresa”. Aún así, la entrega de los datos se dio en un contexto de actuaciones jurídicas de parte de diversos beneficiarios a fin de asegurar que no se publiquen los nombres de los mismos, calificadas por Nineth Montenegro como “acoso” en su contra. Por aparte, el MP investigó al exministro Bienvenido Argueta Hernández relativo a la comisión del delito de desobediencia, lo cual concluyó en septiembre 2011 con el reconociendo el acusado su culpa, lo que le permitió acogerse a una desjudicializadora del Código Procesal Penal que contempla un tipo de resarcimiento a la sociedad como una alternativa de política penal. En el presente caso el resarcimiento consistió en una donación de Q 5,000.00 para un hogar de ancianos, quedando suspendida la persecución penal en contra de Bienvenido Argueta siempre y cuando en un plazo de dos años no vuelva a cometer el mismo delito 152. A modo de conclusión: Indudablemente el caso de la solicitud de información de parte de Nineth Montenegro sobre el Programa Social “Mi Familia Progresa” ha sido un hecho significativo en el tema de acceso a información, así como del tema de fiscalización. El caso dejó claro que fiscalización y transparencia no son optativas ni secundarias, sino que se trata de cuestiones centrales, de igual rango e importancia que el diseño de políticas públicas, su implementación y otras más. Definitivamente culminó con una de las decisiones más polémicas en la justicia reciente de Guatemala, la destitución de la máxima autoridad de una de las carteras de mayor importancia. Mientras que dejó claro que la observancia de las leyes y las decisiones judiciales son obligatorias para todos, sin importar que sean ministros de Estado, a la vez, implicó que 152 Rosario Calderón. Bienvenido Argueta queda fuera del proceso penal por el caso Mifapro. EN: Diario de Centro América, 14 de septiembre 2011. Pág. 5. 214 una parte de la sociedad lo percibiera como un ataque directo en contra de un programa social a favor de la población en condiciones de pobreza. Más allá del tema de efectividad del gasto público, a la vez, el caso representó el tema de los respaldos políticos, clientelismo político y de poderes. Además del tema netamente jurídicoadministrativo la pugna también se desarrolló sobre los imaginarios de asistencialismo, clientelismo y el Programa Social “Mi Familia Progresa”. En el marco de este tema, aparte de la presente investigación, valdría la pena analizar ganancias y pérdidas de la incidencia mediática durante todo el gobierno Álvaro Colom, especialmente en el proceso de la actuación jurídica y administrativa para acceder a los datos de los beneficiarios – cabe mencionarse que además de lo analizado también hubo un caso específico del Contralor General de Cuentas en contra del MINEDUC en los tribunales, relativos al Programa Social “Mi Familia Progresa”. Finalmente no hay que dejar desapercibido las amenazas en contra de vidas, recibidas de parte de Nineth Montenegro y de miembros de su equipo, vinculadas a su actividad de fiscalización de los diversos programas de cohesión social, especialmente de “Mi Familia Progresa”. 215 6.3 Anexo III: Caso TSE – Resolución 793-2009 de Corte Suprema de Justicia sobre amparo 793-2009 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO. Guatemala, catorce de abril de dos mil diez. I) Se integra con los Magistrados suscritos. II) Se tiene a la vista para dictar sentencia el amparo solicitado por WOLFGANG KRENMAYR contra el TRIBUNAL SUPREMO ELECTORAL. El postulante actuó con el patrocinio del abogado Franklin Erick Juárez Elías. ANTECEDENTES A) Fecha de interposición: treinta y uno de julio de dos mil nueve. B) Acto reclamado: resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, emitida por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, que declaró con lugar parcialmente el recurso de revisión planteado por Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz contra las resoluciones identificadas con los números cero dos guión dos mil nueve, cero tres guión dos mil nueve y cero cuatro guión dos mil nueve, todas de fecha trece de mayo de dos mil nueve, emitidas por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral. C) Fecha de notificación al postulante del acto reclamado: tres de julio de dos mil nueve. D) Uso de recursos contra el acto impugnado: ninguno. E) Violaciones que denuncia: acceso a la información pública “con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la 216 inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública. HECHOS QUE MOTIVAN EL AMPARO A) De lo expuesto por el postulante y los antecedentes se resume lo siguiente: a) el veintiocho de abril de dos mil nueve, la organización Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala, por medio de los señores Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz, solicitaron a la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, la siguiente información: 1) sobre afiliados a organizaciones políticas al cierre de las elecciones generales del dos mil siete (2007) y a la fecha actual, lo siguiente: 1.1) el número de personas afiliadas para cada organización política y departamento; 1.2) organización política, incluyendo comités cívicos por departamento y municipio, de las personas afiliadas; 2) sobre organizaciones partidarias vigentes para las elecciones dos mil siete (2007), las votaciones del dos mil tres (2003) y hasta la fecha actual con relación a: 2.1) resumen que establece para cada partido político y para cada departamento el número total de organizaciones partidarias; 2.2) resumen que establezca para cada partido político de las organizaciones partidarias departamentales; 2.3) lista detallada por partido político de las organizaciones partidarias vigentes, los municipios con organización partidaria municipal; 3) sobre asambleas municipales, departamentales y nacionales: 3.1) información detallada sobre asambleas de organizaciones políticas, municipales, departamentales y nacionales con respecto a las asambleas nacionales y/o solamente convocadas entre dos mil dos (2002) y dos mil ocho (2008), para la elección de comités ejecutivos y para la celebración de candidatos para el proceso electoral del dos mil siete (2007) y dos mil tres (2003); y, 4) sobre tipo de inscripción de planillas para elecciones con relación a: 4.1) resumen que establezca para cada partido político y departamento, el número total de planillas municipales inscritas (planillas no cargos) para las elecciones del dos mil siete (2007) y dos mil tres (2003), a través de comités ejecutivos nacionales, y las que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino en asamblea municipal de parte de organización partidaria municipal vigente; 4.2) resumen que establezca para cada partido político si inscribió o no una planilla con candidatos o diputados distritales, y si la planilla se inscribió a través de comités 217 ejecutivos nacionales y las que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino realizando una asamblea departamental de parte de organización partidaria municipal vigente de las elecciones dos mil siete (2007) y las votaciones en el dos mil tres (2003); 4.3) lista de planillas municipales y departamentales inscritas a través de comités ejecutivos nacionales; y, 4.4) lista de planillas municipales y departamentales que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino realizando asambleas departamentales de parte de organización departamental o municipal vigente; b) la solicitud antes indicada fue identificada con el número de expediente dieciséis guión dos mil nueve (16-2009) por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral y fue resuelta el trece de mayo de dos mil nueve de la siguiente manera: 1. Resolución cero dos guión dos mil nueve: “… CONSIDERANDO: (…) El Departamento de Organizaciones Políticas hace del conocimiento a la Unidad de Información Pública, localizando la información requerida en los archivos del departamento, expresando la entrega de la información de los numerales 1.1) y 4.1) de la solicitud mencionada. POR TANTO (…) RESUELVE: Procedente la entrega de la información solicitada, con fundamento en lo previsto en el artículo 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública…”; 2. Resolución cero tres guión dos mil nueve: “… El Departamento de Organizaciones Políticas hace del conocimiento a la Unidad de Información Pública, que no fue posible localizar la información requerida en los archivos del departamento, expresando la inexistencia de la información solicitada en los numerales: 1.2) segundo párrafo, 4.2), 4.3) y 4.4) de la solicitud antes mencionada. POR TANTO (…) RESUELVE: Improcedente la información solicitada, EXPRESANDO LA INEXISTENCIA con fundamento en lo previsto en el numeral 4 del artículo 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública…”; y 3. Resolución cero cuatro guión dos mil nueve: “… El Tribunal Supremo Electoral a través de la Unidad de Información Pública, trasladó la solicitud al Departamento de Organizaciones Políticas de este Tribunal, con el objeto de que atendiera la misma. Por tal motivo, dicha (sic) departamento remitió respuesta, manifestando la negativa de la información, por ser considerada como CONFIDENCIAL (…) POR TANTO: (…) Improcedente otorgar la información solicitada, por estar clasificada como información CONFIDENCIAL…”; c) por lo considerado por la autoridad impugnada y con fundamento en el artículo 52 de la Ley de Acceso a la Información Pública, el veintinueve de mayo de dos mil nueve, los requirentes interpusieron recurso de revisión 218 contra las tres resoluciones antes indicadas, las cuales fueron resueltas mediante resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, del cinco de junio de dos mil nueve (acto reclamado), declarando: “… I.- CON LUGAR PARCIALMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN, en consecuencia se REVOCA la resolución número 04-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve (…) y se ordena al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda a proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en el número 1.2) de la solicitud formulada (…) exceptuándose de la misma, los datos sensibles o personales sensibles, que solo podrá ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia. II.- SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones 02-2009 y 03-2009 proferidas con fechas trece de mayo de dos mil nueve respectivamente, por improcedente, las cuales se confirman…”, por ello se consideró que la información solicitada y resuelta en la resolución cero dos guión dos mil nueve no se encontraba ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada, por lo que la información se proporcionó en el estado en que se encontraba, de conformidad con el artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información; y por considerar que la información solicitada y resuelta en la resolución cero tres guión dos mil nueve, es inexistente, ya que conforme a las atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la Dirección General del Registro de Ciudadanos, establecidas en el artículo 167 literal d) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos, la Unidad de Información Pública requirió al mencionado Departamento la información requerida en los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de la solicitud inicial, manifestando dicho Departamento la inexistencia de la información, por lo que al resolverse la inexistencia de la misma, se actuó de conformidad con la ley de la materia. Por lo anteriormente considerado el recurso de revisión no era procedente en cuanto a las resoluciones cero dos y cero tres ambas guión dos mil nueve; d) el postulante solicitó amparo contra la autoridad impugnada, señalando que al emitir el acto reclamado, que declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión, se transgredieron sus derechos constitucionales de acceso a la información pública “con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública, argumentando lo siguiente: d.1) al no habérsele proporcionado la fecha a la que corresponden los datos solicitados, se violó lo regulado en los artículos 30 de la Constitución Política de la República de 219 Guatemala y la Ley de Acceso a la Información Pública, siendo el espíritu de las mismas, la eficacia del derecho a la obtención de la información pública y la obligación de entregarla en las condiciones y circunstancias solicitadas, y siendo que en el acto impugnado en ningún momento se consideró en cuanto a la falta de fecha que corresponden a los datos contenidos en la información entregada, y tampoco se indicaron los motivos por los cuales no pueden o no están obligados a proporcionar dicha información, habiéndose fundamentado al resolver la autoridad impugnada, que con base en el artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública, la misma se proporcionará en el estado en que se encuentre; d.2) al justificar la autoridad impugnada, la improcedencia de la solicitud en virtud de la inexistencia de la información requerida, en confirmación de lo resuelto en la resolución cero tres guión dos mil nueve, violó también sus derechos, incurriendo retención arbitraria de información, ya que en cuanto a los numerales de la solicitud inicial números: d.2.1) respecto a la información requerida en el inciso “1.2)” de la solicitud original, el artículo 167 literal d) de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece que el Departamento de Organizaciones Políticas debe llevar registros de los afiliados de los partidos políticos, por lo que la información solicitada sí existe en dicho Departamento; d.2.2) respecto a la información requerida en el inciso “4.2)” de la solicitud original, el artículo 49 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos establece que los partidos están en la obligación de comunicar al Registro de Ciudadanos la integración de sus órganos permanentes, artículo que se complementa con los artículos 90 numeral 9, 54, 55, 56 y 59 del reglamento de la ley antes mencionada, así como los artículos 167 literal d) y 203 de la misma ley, que señalan el procedimiento de inscripción de candidatos de los partidos políticos. Con lo anterior, se establece que el dato solicitado en el numeral 4.2) sí existe en la institución contra la que se promueve la acción de amparo; y, d.2.3) respecto a la información requerida en el inciso “4.4)” de la solicitud original, los candidatos para corporaciones municipales e inscripción de candidatos para diputados distritales y otros cargos, al inscribirse lo hacen mediante los formularios “CM11, CM12 y DD-2”, mismos que requieren la información de tipo de inscripción de candidatos, si es a través del comité ejecutivo nacional o por medio de asamblea municipal, así como el nombre código oficial del departamento, del municipio, siglas de la organización política, nombre de la organización política, acta de asamblea y fecha de inscripción, siendo en ese sentido que la autoridad impugnada sí cuenta con esa información y por lo tanto la 220 información es existente. Por lo anterior, señaló que la arbitrariedad de la autoridad impugnada “… radica en no entrar a conocer de forma directa el recurso en cuanto si es existente o no existente la información, si la misma está en formato electrónico o físico, y si el mismo debe ser entregado…”; y, d.3) en cuanto a la violación del derecho a respuesta efectiva sobre la solicitud de información pública, el artículo 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública establece que, presentada y admitida la solicitud, la Unidad de Información emitir una resolución dentro de los diez días siguientes, en donde resuelva entregar la información solicitada, y siendo que la autoridad impugnada resolvió: “… declara parcialmente con lugar el recurso en cuanto al numeral 1.1) y 4.1) de la solicitud, y luego sin lugar el recurso respecto a los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4), sin que se pronuncie respecto a los numerales 2.1, 2.2, 2.3 y 3.1 de la solicitud original, que también fue punto de impugnación en el recurso de revisión…”. Solicitó que al dictar sentencia se otorgue el amparo y en consecuencia: “… se resuelva la acción de amparo conforme a la pretensión de amparo descrita en la literal L) de este escrito…”, el cual indica: “… L) Pretensión del amparo: (…) para garantizar el derecho denunciado como violado, se emita resolución en la cual se otorgue la información pública solicitada…”. B) Casos de procedencia: no citó. C) Leyes violadas: señaló el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala; y los artículos 49, 167 literal d) y 213 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 54, 55, 56 y 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 3, 9, 42 y 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública. TRÁMITE DEL AMPARO A) Amparo provisional: no se decretó. B) Tercero interesado: no hubo. 221 C) Remisión de antecedentes: expediente administrativo número diecisé is guión dos mil nueve (16-2009) de la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral. D) Pruebas: a) el expediente administrativo que sirve de antecedente al amparo; y, b) presunciones legales y humanas. ALEGACIONES DE LAS PARTES A) El postulante reiteró los argumentos expuestos en su escrito inicial. B) La Presidenta y representante legal del Tribunal Supremo Electoral, abogada María Eugenia Villagrán De León (autoridad impugnada), al presentar su alegato expuso que: “… en el caso sub judice, no se advierte violación al derecho a la información pública contenida en el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala, ni a los artículos 16 y 42 de la Ley de Acceso a la Información Pública; como lo pretende hacer creer el amparista, toda vez que el asunto objeto de amparo, fue ampliamente discutido en el Recurso de Revisión respectivo, por lo que luego del análisis exhaustivo, mi representado dentro de sus facultades legales asignadas, revocó la resolución número cero cero cuatro – dos mil nueve (0004-2009), dejándolo sin valor ni efectos jurídicos y ordenó al Jefe del Departamento de Comunicación, proceder a proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en el numeral 1.2) de la solicitud formulada, así también declara sin lugar el Recurso de Revisión planteado contra las resoluciones cero cero dos – dos mil nueve (002-2009), (si se entrego (sic) la información) y cero cero tres – dos mil nueve (0032009), mismas que se confirman en su totalidad, por lo cual, en el presente caso, no existe violación a ningún derecho fundamental del amparista, siendo, obvio, que lo que éste pretende, es que mediante la presente acción se entre a resolver sobre las proposiciones de fondo que corresponder valorar y estimar a este Tribunal, ya no es motivo de la presente acción, únicamente decir que se le restringe el acceso a la información, cuando sí se le ha proporcionado el acceso a la información pública (con base al artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública ( y pretende que a través de ésta vía, se le dé derecho de respuesta efectiva a sus requerimientos en 222 formas y especificidades, advierte una interpretación contraria a la Ley de Acceso a la Información Pública y al artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala…”. Solicitó que se deniegue el amparo. C) El Ministerio Público, a través de la Fiscalía de Asuntos Constitucionales, Amparos y Exhibición Personal, por medio del agente fiscal, abogado Nery Orellana Leiva, al presentar su alegato manifestó que el Tribunal Supremo Electoral, actuó dentro del ámbito de sus atribuciones, no existiendo agravio que pueda ser reparado por la vía de amparo. Solicitó que al dictar sentencia se deniegue el amparo. CONSIDERANDO –I– La Constitución Política de la República de Guatemala establece en el artículo 265 el amparo como un medio de protección para las personas contra amenazas de violación a sus derechos o como un restaurador de los mismos, en caso la infracción ya hubiese ocurrido. – II – Wolfgang Krenmayr solicitó amparo contra el Tribunal Supremo Electoral, señalando que al declarar con lugar parcialmente el recurso de revisión que planteó contra la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, violó sus derechos constitucionales de acceso a la información pública “con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública, siendo que con ello no se le da una respuesta efectiva sobre la solicitud de información pública, ya que al haber confirmado las resoluciones números cero dos y cero tres, ambas de dos mil nueve, dictadas por la Unidad de Información Pública de dicho Tribunal, que resolvieron la solicitud por él presentada, entre otro, procedente la entrega de la información solicitada en los numerales 1.1) y 4.1); e improcedente la información solicitada en los numerales 1.2) segundo párrafo, 4.2), 4.3) y 4.4). Afirmó que también se vulneraron los derechos antes mencionados porque, dichas resoluciones no 223 resolvieron sobre los numerales 2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de su solicitud, y que en ningún momento se consideró la omisión al no indicar la fecha de la información que se le entregó, ni tampoco se le indicó los motivos por los cuales la autoridad impugnada no puede o no está obligada a proporcionarle dicha información. Asimismo, señaló que es incierto que no exista la información solicitada, ya que la misma sí existe en los registros de los afiliados a partidos políticos que tiene el Departamento de Organizaciones Políticas. Por otro lado, los partidos políticos están obligados a comunicar al Registro de Ciudadanos la integración de sus órganos permanentes, nombres de los candidatos para corporaciones municipales, y la inscripción de los candidatos para lo cual deben llenar los formularios “CM 11, CM12 y DD-2”, mismos que contienen la información que dice la autoridad impugnada que no existe. Y por último sobre la información solicitada respecto a los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de la solicitud inicial, no se pronunciaron. – III – Hecho el estudio de los antecedentes y de la petición solicitada esta Corte advierte que: a) el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula que todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia. Asimismo, los artículos 1 y 25 de la Ley de Acceso a la Información Pública establecen que dicha Ley tiene por objeto garantizar a toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho a solicitar y a tener acceso a la información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados, la cual se entregará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados, y en caso de negativa de la información, deberá encontrarse debidamente fundada y motivada. Aunado a lo anterior, la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su reglamento, establecen el procedimiento y los requisitos de inscripción de candidatos políticos ante el Registro de Ciudadanos, y entre los integrantes del mencionado Registro se encuentra el Departamento de Organizaciones Políticas, que tiene como atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de las organizaciones 224 políticas, de inscripción de candidatos a cargos de elección popular, de los afiliados de los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y demás que sean necesarios; así como mediante un programa informático procesar la inscripción de los candidatos, información que en archivo virtual enviará al Archivo General del Tribunal; b) siendo que la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dentro del expediente cero dieciséis guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, consideró que: b.1) “… la resolución No. 02-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de Información Pública, se resuelve procedente la entrega de información solicitada, siendo esta la contenida en los numerales 1.1) y 4.1) de la respectiva solicitud (…) indicando los apelantes que la información proporcionada en primer caso no menciona fecha alguna, y en el segundo caso los dieciséis archivos PDF corresponden a diversos partidos políticos solamente ofrecen nombres de candidatos/as y los cargos de postulación para las elecciones 2007. En virtud de lo anterior, es de considerar que si bien la información proporcionada no se encuentra ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada, en esencia sí se trata de lo requerido, en todo caso, la información se ha proporcionado en el estado en que se encuentra en posesión del sujeto obligado, no teniendo obligación de procesar la misma, ni presentarla conforme al interés del solicitante, como lo determina el tercer párrafo del artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información, como consecuencia de lo anterior, respecto a esta resolución no es viable la procedencia del recurso planteado (…) POR TANTO: (…) SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones 02-2009…”. Se establece que la autoridad impugnada no fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que corresponden a los datos de la información proporcionada al postulante del amparo, limitándose a indicar que con base en el artículo 45 último párrafo de la Ley de Acceso a la Información, se entregó la información en el estado en que se encontraba; b.2) “… Con relación a la resolución 03-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de Información Pública, en la misma se resuelve improcedente la información solicitada, EXPRESANDO LA INEXISTENCIA (…) Al respecto cabe señalar que conforme las atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la Dirección General del Registro de Ciudadanos (…) es correcto que la Unidad de Información Pública haya requerido de dicha dependencia la información requerida por los recurrentes en los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de su solicitud, por lo que al 225 manifestar dicha dependencia la inexistencia de la información, y resolver en consecuencia la improcedencia de la información solicitada, se actuó correctamente y de conformidad con la ley de la materia, motivo por el cual el recurso planteado, en este aspecto no puede prosperar (…) POR TANTO: (…) SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones (…) 03-2009 …”. Además, en el expediente administrativo obra la nota identificada como “DOP-0-085-2009 FJGC/mnmc”, del cinco de mayo de dos mil nueve, suscrita por el Jefe del Departamento de Organizaciones Políticas, dirigida al Jefe del Departamento de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, en la que le indica: “… Por otra parte hemos consultado al Director de Informática a.i. de este Tribunal, Ingeniero Willard Alfaro Recinos, para que nos brinde su apoyo y así poder rendir la información requerida por el solicitante. Como respuesta nos ha informado, que para rendir la información en términos y técnicas solicitadas, implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática, para así, poder ordenar esa información como lo solicita el señor Wolfgang Krenmayr. De lo expuesto (…) se infiere que en el proceso referido habría que asignar recursos y personal extra en detrimento del presupuesto del Tribunal Supremo Electoral, y existiendo dentro de la Ley de Acceso a la Información Pública (…) la norma contenida en el artículo 45 (…) considero que debe darse tal explicación al sujeto activo requirente. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el volumen de la información requerida da como resultado que su reproducción ocasiona serios gastos en papel y toner…”. De conformidad con el artículo 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos se establece que el Departamento de Organizaciones Políticas, mediante un programa informático, procederá a inscribir las candidaturas en el orden de presentación y que ese registro servirá para verificación, conforme se vayan inscribiendo, con el objeto que conforme se inscriban se verifique que alguno de los candidatos no figure en más de una planilla. También establece que los expedientes de inscripción resueltos afirmativamente, se remitirán al Departamento de Organizaciones Políticas del Registro de Ciudadanos, donde se procesará la inscripción y se extenderán las constancias a los candidatos, y que el fin de guardarlos mediante procesamiento informático, es crear un archivo virtual, los cuales enviará al Archivo General del Tribunal. Por lo anterior, se establece que es ineludible tener al día la información relacionada con los partidos políticos, por lo que la autoridad impugnada debe justificar la inexistencia de la información; b.3) al revisar la 226 resolución impugnada, se constató que la autoridad impugnada no se pronunció en cuanto a los numerales 2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de la solicitud del postulante, por lo que es necesario que haga el pronunciamiento al respecto. En virtud de lo anteriormente expuesto, se concluye que efectivamente se violaron los derechos constitucionales de acceso a la información pública “con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada”, y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública, por lo que la presente acción de amparo deberá otorgarse, tal como se declarará al hacerse los demás pronunciamientos de ley, con el objeto de que la autoridad recurrida resuelva lo procedente conforme a derecho, a la brevedad posible, para poder completar la información solicitada, y en su defecto indicar en forma fundamentada y motivada el rechazo de entrega de la información solicitada por el postulante del amparo. -VI- Esta Corte estima que la autoridad impugnada actuó con la buena fe que se presume en las actuaciones judiciales, motivo por el cual, en ejercicio de la facultad que el artículo 45 de la materia le otorga, la exonera del pago de las costas judiciales. LEYES APLICABLES Artículos citados y: 1º, 3º, 4º, 7º, 8º, 10º, 12 inciso c), 19, 20, 42, 44, 45, 49, 52, 53, 81 y 186 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; 77, 141, 142 y 143 de la Ley del Organismo Judicial; Auto Acordado 2-95 de la Corte de Constitucionalidad; y, Acuerdos 44-92 y 9-95 de la Corte Suprema de Justicia. POR TANTO CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, CONSTITUIDA EN TRIBUNAL DE AMPARO, con base en lo considerado y leyes citadas, al resolver declara: I) OTORGA, el amparo solicitado por WOLFGANG KRENMAYR, y en consecuencia: a) deja en suspenso, en 227 cuanto al reclamante, la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, dentro del proceso administrativo número dieciséis guión dos mil nueve; b) restituye al postulante en la situación jurídica afectada; y, c) ordena a la autoridad impugnada resolver conforme a derecho y a lo aquí considerado, respetando los derechos y garantías del postulante, bajo apercibimiento de imponer una multa de quinientos quetzales a cada uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días siguientes de haber recibido la ejecutoria y sus antecedentes, sin perjuicio de las responsabilidades legales correspondientes. II) No hay condena en costas. III) Oportunamente, remítase a la Corte de Constitucionalidad copia certificada del presente fallo, para los efectos contenidos en el artículo 81 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad. Notifíquese, con certificación de lo resuelto devuélvase la documentación relacionada al lugar de su procedencia y en su oportunidad archívese el expediente. Erick Alfonso Álvarez Mancilla, Presidente del Organismo Judicial y de la Corte Suprema de Justicia; César Ricardo Crisostomo Barrientos Pellecer, Magistrado Vocal Segundo; Gabriel Antonio Medrano Valenzuela, Magistrado Vocal Tercero; Gustavo Adolfo Mendizabal Mazariegos, Magistrado Vocal Cuarto; Héctor Manfredo Maldonado Méndez, Magistrado Vocal Quinto; Rogelio Zarceño Gaytan, Magistrado Vocal Sexto; Thelma Esperanza Aldana Hernández, Magistrada Vocal Séptimo; Luis Alberto Pineda Roca, Magistrado Vocal Octavo; Mynor Custodio Franco Flores, Magistrado Vocal Noveno; Ervin Gabriel Gómez Méndez, Magistrado Vocal Décimo; José Arturo Sierra González, Magistrado Vocal Décimo Primero; Luis Arturo Rolando Archila Leerayes, Magistrado Vocal Décimo Segundo; Gustavo Bonilla, Magistrado Vocal Décimo Tercero. Jorge Guillermo Arauz Aguilar, Secretario de la Corte Suprema de Justicia. 228 6.4 Anexo IV: Caso TSE – Resolución de la Corte de Constitucionalidad, expediente 1828-2010, apelación de sentencia de amparo APELACIÓN DE SENTENCIA DE AMPARO EXPEDIENTE 1828-2010 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD: Guatemala, veinticuatro de agosto de dos mil diez. En apelación y con sus antecedentes, se examina la sentencia de catorce de abril de dos mil diez, dictada por la Corte Suprema de Justicia, constituida en Tribunal de Amparo, en la acción promovida por Wolfgang Krenmayr contra el Tribunal Supremo Electoral. El postulante actuó con el patrocinio del abogado Franklin Erick Juárez Elías. ANTECEDENTES I. EL AMPARO A) Interposición y autoridad: presentado el treinta y uno de julio de dos mil nueve, en la Corte Suprema de Justicia, Cámara de Amparo y Antejuicio. B) Acto reclamado: resolución administrativa número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009), emitida por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, que declaró con lugar parcialmente, el recurso de revisión planteado por el amparista y María Concepción Sáenz, contra las resoluciones identificadas con los números cero dos guión dos mil nueve (02-2009), cero tres guión dos mil nueve (03-2009) y cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), todas de trece de mayo de dos mil nueve, emitidas por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral. C) Violaciones que denuncia: a los derechos a la información pública, de respuesta sobre la solicitud de información pública formulada. D) Hechos que motivan el amparo: De lo expuesto por el postulante y de las constancias procesales se resume: D.1) Producción del acto reclamado: a) el Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala, por medio de Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz solicitaron a la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo 229 Electoral información sobre afiliados/as a organizaciones políticas, organizaciones partidarias vigentes, asambleas municipales, departamentales y nacionales y tipo de inscripción de planillas para elecciones, formándose el expediente cero diez y seis – dos mil nueve (016-2009); b) el trece de mayo de dos mil nueve, la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, emitió las resoluciones cero dos guión dos mil nueve (02-2009), cero tres guión dos mil nueve (03-2009) y cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), en las que se entrega parcialmente la información solicitada; c) por lo que recibió dos hojas impresas con título “Resúmenes totales de afiliados/adherentes”; la primera de partidos políticos, la segunda de comités sin fecha de datos, con relación a la demás información solicitada se le indicó que era confidencial o inexistente; d) contra dichas resoluciones interpuso recurso de revisión, objetando que la documentación que le fue entregada contiene datos incompletos, que no pueden expresar la inexistencia de información pues según la Ley Electoral y de Partidos Políticos tienen la obligación de registrar y no se justifica la confidencialidad; e) en resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009) proferida el cinco de junio de dos mil nueve -acto reclamado-, por el Tribunal Supremo Electoral autoridad impugnada- en el expediente número cero dieciséis guión dos mil nueve (0162009), se declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión respecto a la resolución número cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), declarando procedente la entrega de la información anteriormente señalada de confidencial y declara sin lugar el recurso de revisión respecto a las resoluciones, cero dos guión dos mil nueve (02-2009) y cero tres guión dos mil nueve (03-2009). D.2) Agravios que denuncia: la postulante estima violado su derecho a la información pública, pues se afirma la inexistencia de la información solicitada, así también el derecho a respuesta efectiva sobre la solicitud de información pública. Estima que la autoridad impugnada al emitir el acto reclamado violó los derechos enunciados porque: a) conforme al artículo 30 de la Constitución Política de la República, determina que los actos de la administración son públicos, siendo que es un obligación estatal publicar sus actos y proveer la información solicitada; b) que no es suficiente que el sujeto obligado entregue la información inidónea, diferente a la pedida o imposible de ser utilizada, siendo infuncional e irrelevante la información entregada lo que viola el derecho a la información pública; c) en ningún momento indican las razones por las cuales no pueden o no están obligados a indicar la fecha correspondiente a los datos entregados. D.3) Pretensión: solicitó que se otorgue el 230 amparo promovido y, en consecuencia, se deje en suspenso el acto reclamado y se emita la resolución que otorgue la información solicitada. E) Uso de recursos: ninguno. F) Casos de procedencia: no invocó. G) Leyes violadas: citó los artículos 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala, 49, 167 literal d) y 213 de la Ley Electoral y de Partidos Políticos; 54, 55, 56 y 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos y 3, 9, 42 y 45 de la Ley de Acceso a la Información Pública. II. TRÁMITE DEL AMPARO A) Amparo provisional: no se otorgó. B) Tercero interesado: no hubo. C) Remisión de antecedentes: expediente cero dieciséis guión dos mil nueve (016-2009), del Tribunal Supremo Electoral. D) Prueba: a) los antecedentes del amparo y b) presunciones legal y humanas. E) Sentencia de primer grado: el tribunal consideró: “...Hecho el estudio de los antecedentes y de la petición solicitada esta Corte advierte que: a) el artículo 30 de la Constitución Política de la República de Guatemala estipula que todos los actos de la administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia. Asimismo, los artículos 1 y 25 de la Ley de Acceso a la Información Pública establecen que dicha Ley tiene por objeto garantizar a toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho a solicitar y a tener acceso a la información pública en posesión de las autoridades y sujetos obligados, la cual se entregará en el estado en que se encuentre en posesión de los sujetos obligados, y en caso de negativa de la información, deberá encontrarse debidamente fundada y motivada. Aunado a lo anterior, la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su reglamento establecen el procedimiento y los requisitos de inscripción de candidatos políticos ante el Registro de Ciudadanos y entre los integrantes del mencionado Registro se encuentra el Departamento de Organizaciones Políticas, que tiene como atribución, entre otras, la de llevar los registros de inscripciones de las organizaciones políticas, de inscripción de candidatos a cargos de elección popular, de los afiliados de los partidos políticos, de los integrantes de sus órganos permanentes y demás que sean necesarios; así como mediante un programa informático procesar la inscripción de los candidatos, información que en archivo virtual enviará al Archivo General del Tribunal; 231 b) siendo que la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dentro del expediente cero dieciséis guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, consideró que b.1)´… la resolución No. 022009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de Información Pública, se resuelve procedente la entrega de información solicitada, siendo esta la contenida en los numerales 1.1) y 4.1) de la respectiva solicitud (…) indicando los apelantes que la información proporcionada en primer caso no menciona fecha alguna, y en el segundo caso los dieciséis archivos PDF corresponden a diversos partidos políticos solamente ofrecen nombres de candidatos/as y los cargos de postulación para las elecciones 2007. En virtud de lo anterior, es de considerar que si bien la información proporcionada no se encuentra ordenada, clasificada o tabulada en la forma solicitada, en esencia si se trata de lo requerido, en todo caso, la información se ha proporcionado en el estado en que se encuentra en posesión del sujeto obligado, no teniendo obligación de procesar la misma, ni presentarla conforme al interés del solicitante, como lo determina el tercer párrafo del artículo 45 de la Ley de Acceso a la Información, como consecuencia de lo anterior, respecto a esta resolución no es viable la procedencia del recurso planteado (…) POR TANTO: (...) SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, planteado en contra de las resoluciones 02-2009…´ Se establece que la autoridad impugnada no fundamentó, ni motivó la ausencia de las fechas que corresponden a los datos de la información proporcionada al postulante del amparo, limitándose a indicar que con base en el artículo 45 último párrafo de la Ley de Acceso a la Información, se entregó la información en el estado que se encontraba´; b.2) …Con relación a la resolución 03-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve proferida por la Unidad de Información Pública, en la misma se resuelve improcedente la información solicitada, EXPRESANDO LA INEXISTENCIA (…) Al respecto cabe señalar que conforme las atribuciones del Departamento de Organizaciones Políticas de la Dirección General del Registro de Ciudadanos (…) es correcto que la Unidad de Información Pública haya requerido de dicha dependencia la información requerida por los recurrentes en los numerales 1.2), 4.2), 4.3) y 4.4) de su solicitud, por lo que al manifestar dicha dependencia la inexistencia de la información y resolver en consecuencia la improcedencia de la información solicitada, se actuó correctamente y de conformidad con la ley de la materia, motivo por el cual el recurso planteado, en este aspecto no puede prosperar (…) POR TANTO: (…)SIN LUGAR EL RECURSO DE REVISIÓN, 232 planteado en contra de las resoluciones (…) 03-2009…Además, en el expediente administrativo obra la nota identificada como ´DOP-0-085-2009 FJGC/ mnmc´ del cinco de mayo de dos mil nueve, suscrita por el Jefe del Departamento de Organizaciones Políticas, dirigida al Jefe del Departamento de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, en la que le indique: ´…Por otra parte hemos consultado al Director de Informática a.i. de este Tribunal, Ingeniero Willard Alfaro Recinos, para que nos brinde su apoyo y así poder rendir la información requerida por el solicitante. Como respuesta nos ha informado, que para rendir la información en términos y técnicas solicitadas implicaría asignar de manera exclusiva y por tiempo completo a personal de la Dirección de Informática, para así poder ordenar esa información como lo solicita el señor Wolfgang Krenmayr. De lo expuesto (…) se infiere que en el proceso referido habría que asignar recursos y personal extra en detrimento del presupuesto del Tribunal Supremo Electoral y existiendo dentro de la ley de Acceso a la Información Pública (…) la norma contenida en el artículo 45 (…) considero que debe darse tal explicación al sujeto activo requirente. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el volumen de la información requerida da como resultado que su reproducción ocasiona serios gastos de papel y toner…´ De conformidad con el artículo 59 del Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos se establece que el Departamento de Organizaciones Políticas, mediante un programa informático, procederá a inscribir las candidaturas en el orden de presentación y que ese registro servirá para verificación, conforme se vayan inscribiendo, con el objeto que conforme se inscriban se verifique que alguno de los candidatos no figure en más de una planilla. También establece que los expedientes de inscripción resueltos afirmativamente, se remitirán al Departamento de Organizaciones Políticas del Registro de Ciudadanos, donde se procesará la inscripción y se extenderán las constancias a los candidatos y que el fin de guardarlos mediante procesamiento informativo, es crear un archivo virtual, los cuales enviará al Archivo General del Tribunal. Por lo anterior, se establece que es ineludible tener al día la información relacionada con los partidos políticos, por lo que la autoridad impugnada debe justificar la inexistencia de la información; b.3) al revisar la resolución impugnada, se constató que la autoridad impugnada no se pronunció en cuanto a los numerales 2.1), 2.2), 2.3) y 3.1) de la solicitud del postulante por lo que es necesario que haga el pronunciamiento al respecto. En virtud de lo anteriormente expuesto, se concluye que efectivamente se violaron los derechos constitucionales de acceso a la información 233 pública con respecto a no indicar la fecha a la que corresponden los datos que le proporcionaron y a expresar la inexistencia de la información solicitada y respuesta efectiva sobre solicitud de información pública, por lo que la presente acción de amparo deberá otorgarse, tal como se declarará al hacerse los demás pronunciamiento de ley, con el objeto de que la autoridad recurrida resuelva lo procedente conforme a derecho a la brevedad posible para poder completar la información solicitada y en su defecto indicar en forma fundamentada y motivada el rechazo de entrega de la información solicitada por el postulante del amparo…”. Y resolvió: “...I) OTORGA el amparo solicitado por WOLFGANG KRENMAYR, y en consecuencia a) deja en suspenso, en cuanto al reclamante, la resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve, dictada por el Tribunal Supremo Electoral, el cinco de junio de dos mil nueve, dentro del proceso administrativo número dieciséis guión dos mil nueve; b) restituye al postulante en la situación jurídica afectada; y c) ordena a la autoridad impugnada resolver conforme a derecho y a lo aquí considerado respetando los derechos y garantías del postulante, bajo apercibimiento de imponer una multa de quinientos quetzales a cada uno de los magistrados, en caso de no acatar lo resuelto dentro del plazo de cinco días siguientes de haber recibido la ejecutoria y sus antecedentes, sin perjuicio de las responsabilidades legales correspondientes. II) No hay condena en costas…”. III. APELACIÓN El Tribunal Supremo Electoral apeló. IV. ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A) El amparista habiendo sido notificado legalmente no evacuó la audiencia conferida. B) El Tribunal Supremo Electoral -autoridad impugnada- señaló: Uno) el veintiocho de abril de dos mil nueve, la Organización Centro de Estudios y Documentación de la Frontera Occidental de Guatemala, por medio de lo señores, Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz, solicitaron a la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral, información con mucha especificidad y, si bien está en la obligación de proporcionar la información que se requiera, igual de cierto es que la misma se proporcionó en lo procedente y en el estado que se encuentra, tal y como lo preceptúa la ley de la materia, que a su vez claramente establece que “La obligación no comprenderá el procesamiento de la misma, ni el presentarla conforme al 234 interés del solicitante”; Dos) En virtud de lo anterior, estima que en el presente caso no hay agravio que reparar por la vía del amparo, pues actuó dentro del ámbito de su atribuciones. Solicitó que se deniegue el amparo promovido. C) Ministerio Público indicó que no comparte el criterio sustentado por el Tribunal A quo al haber otorgado el amparo de mérito debido a que: Uno) El artículo 9 numeral 2) del Decreto número 572008, Ley de Acceso a la Información Pública regula ”Datos sensibles o datos personales sensibles: Aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancia de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexuales, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza“; Dos) En el presente asunto, la autoridad recurrida mediante “resolución número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009), resolvió entre otros I CON LUGAR PARCIALMENTE EL RECURSO DE REVISIÓN, en consecuencia se REVOCA la resolución número 04-2009 de fecha trece de mayo de dos mil nueve, proferida por la Unidad de Información Pública del Tribunal Supremo Electoral y se ordena al Jefe del Departamento de Comunicación que proceda a proporcionar la información demográfica y estadística solicitada en el numeral 1.2) de la solicitud formulada por los señores Wolfgang Krenmayr y María Concepción Sáenz, exceptuando de la misma los datos sensibles o personales sensibles que solo podrán ser conocidos por el titular, o información que haya sido recibida bajo garantía de confidencia”; Tres) En virtud de lo anterior, la autoridad impugnada -Tribunal Supremo Electoral- actuó dentro del ámbito de sus atribuciones al haber dictado la resolución respectiva que resolvió declarar con lugar parcialmente el recurso de Revisión planteado por el postulante, el Decreto Número 57-2008 del Congreso de la República, en su artículo 9, numeral 3) preceptúa “El derecho que tiene toda persona para tener acceso a la información generada, administrada o en poder de los sujetos obligados descritos en la presente ley, en los términos condiciones de la misma”, el numeral 2) del artículo 9, de la citada ley regula lo que debe entenderse por Datos sensibles o datos personales sensibles estableciendo.”Aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico, la ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas estado de 235 salud físico o psíquico, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza”. Las normas citadas hace concluir a ésa institución que el acto recurrido ha sido dictado atendiendo al principio de legalidad administrativa del cual se encuentra investido el Tribunal Supremo Electoral, por lo que no existe agravio que pueda ser reparado por la vía del amparo, siendo que la información requerida por el postulante ha sido autorizada de conformidad con las normas establecidas en la Ley de Acceso a la Información Pública. Solicitó que se revoque la sentencia apelada y se deniegue el amparo. CONSIDERANDO -I- Todos los actos de la administración son públicos con las excepciones contenidas en el texto constitucional. Los interesados tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar, salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencia. El amparo como garantía contra la arbitrariedad resulta viable para hacer prevalecer este derecho constitucional, el cual debe ser respetado plenamente, sin más limitaciones que las derivadas de la facultad de la autoridad en cuanto a calificar, como única condición, la legitimidad o el interés del solicitante y, se atienda el respeto al derecho a la intimidad y a la vida privada, igualmente privilegiados por la Constitución. -II- En el presente caso el postulante estima violado su derecho constitucional de acceso a la información pública, razón por la cual promovió amparo en contra del Tribunal Supremo Electoral, señalando como acto reclamado la resolución que declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión revocando la resolución número cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), de trece de mayo de dos mil nueve, proferida por la Unidad de información del Tribunal Supremo Electoral y declarando procedente la entrega de la información del numeral 1.2) siendo: un listado detallado por organización 236 política, incluyendo comités cívicos, por departamento y municipio de las personas afiliadas, reportadas según lo que manda la Ley Electoral y de Partidos Políticos para determinar los criterios mínimos según inciso a) de los artículos 49 y 99 de la Ley Electoral de Partidos Políticos. El listado deberá abarcar todos los municipios, es decir, con organización partidaria municipal vigente y sin organización partidaria municipal vigente, datos al cierre de las elecciones dos mil siete y de la fecha actual, en columnas conteniendo : departamento nombre y código oficial (Huehuetenango =13), municipio, nombre y código oficial (Santa Eulalia=1317), siglas de organización política, nombre de organización política, número de total de afiliados; número de hombres y mujeres afiliados; número de afiliados según rangos de edad: “18 a 25 años, 26 a 30 años, 31 a 36 años…, 66 a 70 años, 71 o más años de edad”; número de afiliados analfabetos y número de afiliaos alfabetos; número de afiliados según coincidencia de la residencia electoral con el avecindamiento, número total de afiliados vecinos del municipio de su residencia electoral y número total de afiliados no vecinos del municipio de su residencia electoral; de la solicitud formulada y sin lugar el recurso de revisión respecto a las resoluciones cero dos guión dos mil nueve (02-2009) y cero tres guión dos mil nueve (03-2009), las cuales figuran dentro del expediente número cincuenta y cinco guión dos mil nueve (55-2009), de cinco de junio de dos mil nueve, proferida dentro del expediente de solicitud de información número dieciséis guión dos mil nueve (16-2009). Según aduce el amparista, la autoridad, sólo entregó la información solicitada en el numeral 1.2), de la solicitud formulada. El tribunal de amparo de primer grado, al emitir su pronunciamiento, concluyó en que, efectivamente, existe violación a los derechos constitucionales denunciados, pues la entidad recurrida no indicó la fecha a la que corresponden los datos que proporcionaron, ni expresó la inexistencia de la información solicitada así como la respuesta efectiva sobre solicitud de información pública. -III- Sobre el particular, el artículo 30 constitucional impone obligación a las autoridades de extender informes, reproducciones y certificaciones, sobre documentos o actuaciones que se les soliciten; salvo, que se trate de asuntos militares o diplomáticos, de seguridad nacional, de datos suministrados por particulares bajo 237 garantía de confidencia; o bien, de asuntos que no afecten el derecho a la intimidad y a la vida privada que, igualmente, privilegia la Constitución. De esa cuenta, el ejercicio del derecho a que se refiere el artículo 30 citado no es absoluto y queda enmarcado dentro de estas salvedades. El derecho a la información es, sin lugar a dudas, el pilar sobre el cual puede descansar cualquier sistema democrático; nuestra Carta Magna no solo lo reconoce, sino lo garantiza, prohibiendo a cualquier autoridad limitar tal derecho. No obstante, el argumento señalado por la autoridad impugnada, al indicar que no se proporciona la información por corresponder a datos calificados como sensibles, merece recordar que estos datos son: aquellos datos personales que se refieren a las características físicas o morales de las personas o a hechos o circunstancias de su vida privada o actividad, tales como los hábitos personales, de origen racial, el origen étnico, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos, preferencia o vida sexual, situación moral y familiar u otras cuestiones íntimas de similar naturaleza; Sin embargo la Constitución Política de la República, determina que “Las situaciones de excepción relativas a la publicidad de los actos administrativos reconocidas en el artículo 30 Constitucional son dos: a) los asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional y b) los datos suministrados por particulares bajo garantía de confidencialidad...”. extremo comentado con amplitud en el Expediente dos mil diecinueve – dos mil cuatro (2819-2004), opinión consultiva: de fecha ocho de marzo de dos mil cinco, Gaceta jurisprudencia número setenta y cinco (75). El presente caso no se sitúa en dicha prohibición como se desprende del estudio de los antecedentes. Siendo que la promoción del amparo lo constituye la resolución que declaró parcialmente con lugar el recurso de revisión revocando la resolución número cero cuatro guión dos mil nueve (04-2009), de trece de mayo de dos mil nueve, proferida por la Unidad de información del Tribunal Supremo Electoral y declarando procedente la entrega de la información del numeral 1.2), así como la negativa a proporcionar la información solicitada y detallada sobre eventos electorales, registros de comités y organizaciones partidarias tanto municipales como departamentales, así como número de afiliados/as y nombres, siglas, código oficial de las organizaciones políticas participantes, requerimiento hecho en los puntos 4.2), 4.3) y 4.4) de la solicitud formula 238 y que se refiere a: 4.2) una tabla de resumen que establece para cada partido político si inscribió o no planilla con candidato a diputados distritales y si ésta planilla se inscribió a través de comités ejecutivos nacionales (según artículo 57 Reglamento de la Ley Electoral y de Partidos Políticos acuerdo 18-2007 del Tribunal Supremo Electoral) y las que no fueron inscritas a través de referido mecanismo, sino realizando una asamblea departamental de parte de organización partidaria departamental vigente, solicitando los datos de las elecciones dos mil siete y las votaciones en el dos mil tres; 4.3) listados detallados sobre planillas municipales y departamentales inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, incluyendo lo siguiente datos: departamento, nombre y código oficial; municipio, nombre y código oficial; siglas de organización política; nombre de organización política; acta de asamblea registrada en libro de actas autorizado por el Registro de Ciudadanos, número y fecha de acta; fecha de inscripción; 4.4) listado detallado sobre planillas municipales y departamentales que no fueron inscritas a través de comités ejecutivos nacionales, sino realizando asambleas departamentales o municipales de parte de organización partidaria departamental o municipal vigente, incluyendo los siguientes datos: departamento, nombre y código oficial; municipio, nombre y código oficial; siglas de organización política; nombre de organización política; acta de asamblea registrada en libro de actas autorizado por el Registro de Ciudadanos, número y fecha de acta; fecha de inscripción; información que no fue proporcionada. Los artículos 1 y 25 de la Ley de Acceso a la Información Pública, garantizan a toda persona interesada, sin discriminación alguna, el derecho de solicitar y tener acceso a la información pública en posesión de autoridades y sujetos obligados por la indicada ley; así como el derecho de conocer y proteger los datos personales que de ella consten en archivos estatales; garantizar la transparencia de la administración pública; dicha ley establece, como obligatorio el principio de máxima publicidad y transparencia, exceptuando la clasificación de información reservada la cual deberá mediante resolución de la máxima autoridad, publicarse en el Diario Oficial. Por su parte la Ley Electoral y de Partidos Políticos y su Reglamento determinan la atribución que tiene el Departamento de Organizaciones Políticas de llevar en forma detallada los registros relacionados con las personas que participan en las elecciones municipales, departamentales y generales, así como los cargos para los que son postulados; encontrándose esa información en dicho departamento, que forma parte del Tribunal 239 Supremo Electoral, no existe dificultad alguna que posibilite la entrega de la información solicitada; en consecuencia el Tribunal, deberá ordenar a tal departamento la entrega de la información, solicitada, en los punto expuestos en la solicitud de información, observando lo dispuesto en el artículo 18 de la Ley de Acceso a la Información Pública referente a que “El Estado podrá realizar el cobro por un monto que en ningún caso será superior a los costos de mercado y que no podrán excederse de los costos necesarios para la reproducción de la información...”. Si el costo de la impresión resultara gravoso para el solicitante, este podrá consultar la información solicitada en el propio Registro. Esta Corte al analizar lo actuado en el presente caso, advierte que sí se cumplieron con los presupuestos de viabilidad del amparo, y comparte el criterio expuesto por el Tribunal de Amparo de primera instancia. -IV- De conformidad con las citadas normas, así como del análisis de las constancias procesales, es notorio que el actuar de la autoridad impugnada vulneró el derecho a la información pública solicitada, así como el derecho de respuesta efectiva sobre la misma solicitud de conformidad con la ley de la materia, por lo que se le debe otorgar la protección constitucional solicitada y habiendo resuelto en ese sentido el Tribunal de Amparo de primer grado, es procedente confirmar la sentencia venida en grado, denegando el recurso de apelación analizado. LEYES APLICABLES Artículos citados y 265, 268 y 272, inciso c), de la Constitución Política de la República de Guatemala; 1º, 2º, 8º, 10, 42, 49, 50, 52, 53, 54, 55, 60, 61, 62, 63, 64, 67, 149, 163, inciso c) y 185 de la Ley de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad; y 17 del Acuerdo 4-89 de la Corte de Constitucionalidad. POR TANTO 240 La Corte de Constitucionalidad, con base en lo considerado y leyes citadas, resuelve: I) Sin lugar el recurso de apelación presentado. II) Confirma la sentencia apelada, con la modificación relativa a que, en observación del artículo 18 de la Ley de Acceso a la Información Pública, la información solicitada -a costa del requirentedeberá ser entregada; si dicha entrega resulta gravosa al peculio del amparista, este podrá consultarla en la sede del Registro de Ciudadanos del Tribunal Supremo Electoral. III) Notifíquese y, con certificación de lo resuelto, devuélvanse los antecedentes. Roberto Molina Barreto, Presidente; Alejandro Maldonado Aguirre, Magistrado; Mario Pérez Guerra, Magistrado; Gladys Chacón Corado, Magistrada; Juan Francisco Flores Juárez, Magistrado; Hilario Roderico Pineda Sánchez, Magistrado; Carlos Enrique Luna Villacorta, Magistrado; Martín Ramón Guzmán Hernández, Secretario General. 241 6.5 Anexo V: Reservas declaradas por sujetos obligados y recurso de revisión presentadas por la PDH en calidad de autoridad reguladora Resolución de reserva 2010 2009 Año Sujeto obligado Número Fecha Fecha de presentación Publicación de recurso de en DCA revisión Resolución a revisión Fecha Sentido Ministerio de Gobernación Resolución PNR-012009 Acuerdo 451-2009 Ministerio de Gobernación Resolución 001285-2009 30/11/2009 10/12/2009 04/01/2010 11/01/2010 sin lugar Ministerio de Gobernación Resolución 001316-2009 07/12/2009 10/12/2009 04/01/2010 11/01/2010 sin lugar Ministerio de Gobernación Ministerio de Educación Resolución 000013-2010 Resolución 36-2010 28/01/2010 26/01/2010 29/01/2010 29/01/2010 02/02/2010 02/02/2010 09/02/2010 10/02/2010 sin lugar sin lugar Ministerio de Gobernación Resolución 000091-2010 05/02/2010 10/02/2010 03/03/2010 09/03/2010 sin lugar Ministerio de Economía Resolución 1599 18/11/2009 15/03/2010 16/03/2010 23/03/2010 sin lugar Municipalidad de Ciudad Vieja Municipalidad de San Lucas Sacatepéquez Municipalidad de Magdalena Milpas Altas Municipalidad de Santiago, Sacatepéquez Municipalidad de San Antonio Aguas Calientes, Sacatepéquez Acta 10-2010 Punto 4o 19/02/2010 09/04/2010 03/05/2010 10/05/2010 con lugar Acta 15-2010 Punto 2o 13/04/2010 16/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar Acta 17-2010 Punto 6o 14/04/2010 19/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar Acta 13-2010 Acuerdo 6o 08/04/2010 21/04/2010 07/05/2010 19/05/2010 con lugar Acta 010-2010 Punto 4o 12/04/2010 21/04/2010 07/05/2010 13/05/2010 con lugar Programa Nacional de Resarcimiento Observaciones 21/04/2009 21/04/2009 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada 24/07/2009 29/07/2009 no aplica no aplica no aplica no fue impugnada Revocada posteriormente por resolución 176 Revocada posteriormente por resolución 180 Revocada posteriormente por resolución 00175 Revocada posteriormente por resolución 88 242 Resolución de reserva 2011 Año Sujeto obligado Número Fecha Fecha de presentación Publicación de recurso de en DCA revisión Resolución a revisión Fecha Sentido Municipalidad de San Carlos Alzatate, Jalapa Acuerdo Municipal 132010 10/05/2010 19/05/2010 01/06/2010 11/06/2010 sin lugar Ministerio de Gobernación Resolución 000383 24/05/2010 26/05/2010 16/06/2010 23/06/2010 sin lugar Ministerio de Gobernación Ministerio de Gobernación Ministerio de Gobernación / DAIA Municipalidad de La Libertad, El Petén Ministerio de la Defensa Ministerio de Relaciones Exteriores Secretaría de Asuntos Administrativas y de Seguridad Resolución 000382 Resolución 1795 Resolución 000239 Acta 40-2011 Punto 16 Resolución 07860 Resolución 01-2011 24/05/2010 27/12/2010 01/03/2011 29/06/2011 06/06/2011 19/10/2011 26/05/2010 29/12/2010 07/03/2011 13/07/2011 13/06/2011 20/10/2011 16/06/2010 no aplica no aplica 29/07/2011 no aplica 10/11/2011 23/06/2010 no aplica no aplica 05/08/2011 no aplica 18/11/2011 sin lugar no aplica no aplica con lugar no aplica sin lugar Acuerdo 107-2011 01/08/2011 12/12/2011 14/12/2011 20/12/2011 con lugar Observaciones Revocada posteriormente por resolución 2318 no fue impugnada no fue impugnada no fue impugnada Fuente: Unidad de Información Pública de la PDH, Solicitud PDH. UI. 7-2012, Resolución del 16/01/2012. Datos elaborados por el Secretario Ejecutivo de la Comisión de Acceso a la Información de la PDH en calidad de autoridad reguladora. 243