las nuevas fronteras de la unión europea: los

LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN
EUROPEA: LOS RETOS DE LA SEGURIDAD
COMÚN DESPUÉS DE LA AMPLIACIÓN
AL ESTE
Ricardo M. Martín de la Guardia y Guillermo Á. Pérez Sánchez
Departamento de Historia Contemporánea, Instituto de Estudios Europeos. Universidad de Valladolid
I. LA NECESIDAD DE UN MARCO DE SEGURIDAD COMÚN PARA
LA EUROPA DEL SIGLO XXI
A pesar de los avances registrados tanto en la política exterior como en la definición progresiva de una política de defensa
propia, a principios del siglo veintiuno es común la percepción
de que el peso de la Unión Europea en el ámbito diplomático no
se corresponde con su capacidad económica, su cualificación
técnica, sus recursos humanos, su potencial demográfico (que
conocerá un gran incremento con la próxima ampliación al Este)
y su decidido compromiso con los menos favorecidos al ser primer contribuyente a la cooperación para el desarrollo mundial.
EN TORNO A EUROPA
156
En términos parecidos se expresó el Parlamento Europeo
en 1998 (1), al afirmar que la Unión Europea, una vez introducido el euro, se convertiría en un actor mundial en términos monetarios y económicos, algo que en aquellos momentos distaba mucho de producirse en el campo de la política
exterior, de seguridad y de defensa común (2). Sin embargo,
(1)
“Resolución sobre el papel de la Unión Europea en el mundo:
aplicación de la política exterior y de seguridad común en 1998”
Con anterioridad, el 21 de mayo de 1992, la Comisión de Asuntos
Institucionales del Parlamento Europeo había elaborado un “Informe
sobre la articulación y estrategia de la Unión Europea con vistas a su
ampliación y a la creación de un orden global a escala europea” (conocido también como “Informe Hänsch”).
(2)
El título V del Tratado de la Unión Europea fijó las disposiciones por las que se estableció y debía regirse la Política Exterior y
de Seguridad Común (PESC); sus objetivos, enunciados en el apartado 1 del artículo 11 del mencionado Tratado, son los siguientes:
“La defensa de los valores comunes, de los intereses fundamentales y de la independencia e integridad de la Unión, de conformidad con
los principios de la Carta de las Naciones Unidas.
“El fortalecimiento de la seguridad de la Unión en todas sus formas.
“El mantenimiento de la paz y el fortalecimiento de la seguridad internacional, de conformidad con los principios de la Carta de la Naciones Unidas, con los principios del Acta final de Helsinki y con los objetivos de la Carta de París, incluidos los relativos a las fronteras
exteriores.
“El fomento de la cooperación internacional.
“El desarrollo y la consolidación de la democracia y del Estado de Derecho, así como el respeto de los Derechos Humanos y de las libertades fundamentales.”
En el artículo 12 se definían las acciones que en función de lo anterior deberían realizarse:
“La determinación de estrategias comunes.
“La Unión perseguirá los objetivos expuestos en el artículo 11 mediante:
“La definición de los principios y de las orientaciones generales de la
política exterior y de seguridad comunes.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
157
el Parlamento Europeo animaba a los países miembros de la
Unión Europea a perseverar en favor de lograr una mayor proyección de dicha política común exterior y de seguridad y defensa. Al mismo tiempo, el propio Parlamento consideraba
de gran transcendencia para el futuro de la Unión Europea el
proceso en marcha de ampliación a los países de la antigua
Europa del Este, pues redundaría en fortalecer el ideal europeísta en el Viejo Continente, así como en mantener la paz
para evitar una posible inestabilidad en las fronteras de la
Unión Europea.
Pocos años después, coincidiendo prácticamente con la
entrada en el siglo veintiuno (3), también el Parlamento Europeo valoraba el programa de la Unión Europea para la prevención de conflictos armados aprobado por el Consejo Europeo de Gotemburgo, y respaldaba además a la Unión en su
objetivo —presentado en el Consejo de Niza— de asentar la
“La adopción de acciones comunes [referidas a situaciones específicas en las que se considere necesaria una acción operativa de la
Unión].
“La adopción de posiciones comunes [que definirán el enfoque de la
Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático].
“El fortalecimiento de una cooperación sistemática entre los Estados
miembros para el desarrollo de su política.”
Con la entrada en vigor del Nuevo Tratado de la Unión Europea —Tratado de Amsterdam— en mayo de 1999, el contenido relativo a la PESC
fue parcialmente modificado y reestructurado. Así, el artículo 17 extiende la PESC a todas “las cuestiones relativas a la seguridad de la
Unión, incluida la definición progresiva de una política de defensa común, de conformidad con el párrafo segundo, que podría conducir a una
defensa común si así lo decidiera el Consejo Europeo”.
(3)
“Resolución del Parlamento Europeo sobre los progresos de la política exterior y de seguridad común” (Acta del 25 de octubre de 2001).
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158
futura política exterior común en los cimientos de la llamada
“prevención de conflictos” y en la “gestión de crisis” tanto civil como militar. Al mismo tiempo, el Parlamento volvía a insistir en la importancia del proceso en marcha de ampliación
a la antigua Europa del Este como contribución a la paz y a la
estabilidad en Europa (incluida también la ampliación de la
OTAN a estos mismos países, comenzada en 1999 con el ingreso de Polonia, Hungría y la República Checa, y que podría
tener continuación en la cumbre de la OTAN de Praga en noviembre de 2002 (4)), sin olvidar el impulso que ello debe suponer para aumentar la cooperación entre la Unión Europea
ampliada y sus nuevos vecinos. Por todo ello, “el argumento
centroeuropeo de que la integración en la alianza militar refuerza la seguridad en todos los niveles y favorece el proceso de transformación interna en aquellos países” (5) fue asu-
Los orígenes de estas ampliaciones de la OTAN se remontan a
la caída del Muro de Berlín y al final de la Guerra Fría. Así, en la
cumbre de Copenhague de junio de 1991, la OTAN se mostró dispuesta a “ayudar a crear una Europa unida y libre”. Posteriormente,
en la cumbre de Roma del mismo año, se dio el visto bueno para
la creación del “Consejo de Cooperación Noratlántico” (CCNA), que
implicaba un nuevo concepto estratégico en el que se reafirmaba el
principio de defensa colectiva y se marcaban nuevos retos a la
OTAN: la “gestión de crisis”, las “misiones fuera de zona” y las
“operaciones de mantenimiento de la paz”. Finalmente, en la cumbre de Bruselas de enero de 1994 se creaba la Asociación para la
Paz (APP) con el objetivo de integrar en ella a los países del extinto
Pacto de Varsovia, empezando por la Federación Rusa. Posteriormente, en la cumbre de la OTAN, celebrada en Madrid en 1997, el CCNA fue sustituido por el Consejo de Asociación Euroatlántico (CAEA).
(5)
LATAWSKI, Paul, “Central Europe and European Security”, en PARK,
William and REES, Wyn (eds.), Rethinking Security in Post-Cold War Eu rope, London, Longman, 1998, p. 91.
(4)
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159
mido por la comunidad internacional en general y por las instituciones de la Unión Europea en particular.
Nada de lo anterior supone que se descuiden las distintas
orientaciones en política exterior y los intereses particulares
de cada Estado miembro de la Unión Europea. Mostrando un
apoyo inequívoco a la ampliación al Este, se ha podido interpretar la actuación en política exterior de algunos de los Estados comunitarios como un intento de poner en práctica estrategias dispares o sin aparente vínculo en relación con la
nueva frontera del Este. De este modo, “Italia desarrolló, o
mejor dicho impulsó, una Iniciativa Centro Europea basada en
su estrecha relación con las Repúblicas occidentales de la exYugoslavia y con Hungría, y que se extendió eventualmente
hasta Polonia. Gran Bretaña ha sido una entusiasta de la expansión al Este con el fin, según sospechan sus socios, de
ralentizar la integración y convertir la Unión Europea en una
mera asociación de Estados. Los países nórdicos, por su parte, se han centrado en la cooperación con los Bálticos, implicando como socio incluso a Rusia” (6). En todo caso, las mencionadas estrategias dispares estarían pensadas para que
los países que las han impulsado, por ejemplo Italia, fueran
considerados como aliados importantes en el camino hacia la
ampliación de los futuros socios centroeuropeos.
Al tratarse del ámbito centroeuropeo conviene hacer una
mención explícita al papel desempeñado por Alemania, país
(6)
MANNIN, M., “Policies towards CEEC” en MANNIN, M., Pushing
the Boundaries: the European Union and Central and Eastern Euro pe, Manchester, Manchester University Press, 1999, p. 35.
EN TORNO A EUROPA
160
que ha sido uno de los más firmes valedores de la ampliación al Este. Su influencia económica en la zona creció de forma espectacular en los años que siguieron a la caída del comunismo. Si nos centramos sólo en el periodo 1993-1995,
el comercio exterior alemán con los países del Centro y Este
de Europa se incrementó más de 30 por ciento. Prácticamente la mitad de todas las exportaciones de la Unión tienen
su origen en Alemania, mientras que, Gran Bretaña por ejemplo, teniendo en cuenta su importancia en el mercado mundial no llega al 5,5 por ciento. Junto a los intereses económicos, los gobiernos alemanes presididos por Kohl y
Schröder han mantenido el empeño por favorecer la integración como medio de fortalecer sus intereses estratégicos en
la frontera oriental, puesto que exportar seguridad equivalía
a mayor estabilidad en la región. Las cautelas ante la ampliación que se desprenden de algunos de los discursos de
Schröder no han pretendido obstaculizar o neutralizar la finalidad política última de la ampliación, sino matizarla en tiempo y forma para adecuarla a la situación económica alemana
de finales de la década de los noventa. En definitiva se trataba de mantener la trayectoria que el Primer Ministro alemán había marcado durante su primera cumbre europea en
Pörtschach (Austria) en octubre de 1998 al afirmar que si no
se quería engañar deliberadamente a los países candidatos
o aspirantes, había que dejar claro que la ampliación exigía
tiempo. Es indudable que, como señalan con insistencia los
dirigentes políticos alemanes, las prioridades de su país pasan por Europa y que Alemania después de la reunificación
continúa utilizando las instituciones supranacionales (como
la Unión Europea y la OTAN) para encauzar sus intereses y
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
161
despejar las incertidumbres que todavía suscitan sus intenciones. Como sostiene José Mª Beneyto, “el abierto apoyo de
Alemania a la integración de los PECOS en la Unión Europea
y en la OTAN fundamentaría la idea de que en vez de haber
seguido una política de intereses individuales en la región, la
República Federal habría actuado como un “poder civil” y no
como un poder hegemónico” (7). La apuesta por esta comunidad de intereses con el fin de evitar reminiscencias hegemónicas de otro tiempo se hizo patente en la normalización de
las relaciones germano-polacas después de la reunificación
alemana, hecho que por su trascendencia para la estabilidad
del flanco oriental de la Unión Europea ampliada puede equipararse en importancia a la reconciliación franco-alemana
después de la Declaración Schuman de 1950.
En todo caso, con la ampliación a la antigua Europa del
Este la unificación del Viejo Continente sería un hecho, se
cerrarían sus límites geográficos en el norte, en el centro y
en el sureste, y comenzaría una nueva etapa para todos en
la Unión Europea. En palabras del Prof. Parzymies, la incorporación de los países anteriormente sovietizados “cerrará
de una vez por todas el capítulo de la historia de Europa que
fue escrito en Yalta. Contribuirá también a extender hacia el
Este esa zona de seguridad, estabilidad y relaciones de buena vecindad que constituye la Unión Europea. Se trata, pues,
de beneficios que responden a los intereses de toda Euro-
(7)
Alemania y la ampliación al Este: ¿hacia una comunidad de in tereses?, Madrid, Instituto de Estudios Europeos de la Universidad
San Pablo-CEU, 2002, p. 11.
EN TORNO A EUROPA
162
pa” (8). Así, a la espera de la normalización de la situación en
los Balcanes occidentales (ámbito territorial que incluye a Albania y a los países de la antigua Yugoslavia, excepto Eslovenia), quedarían fuera de la Unión Europea, Rusia, Bielorrusia, Ucrania, Moldavia y los países del Cáucaso, Estados con
los que se hace necesario impulsar lazos estrechos de todo
tipo para garantizar la estabilidad del flanco oriental de la
Unión Europea (9).
Según la Comisión Europea —y los Quince en su conjunto—, la ampliación va a ser enormemente beneficiosa no sólo para los Estados miembros, tanto los ya existentes como
los próximos en incorporarse, sino también para los países
vecinos con los que la nueva Unión Europea ampliada deberá
de mantener vínculos lo más estrechos posibles. Así, cerrada
Cit. en SCHNEPF, Ryszard, “Polonia ante el reto de la ampliación de la Unión Europea”, en MARTÍN DE LA GUARDIA, Ricardo M. y
PÉREZ SÁNCHEZ, Guillermo Á. (Editores), Los países de la antigua Eu ropa del Este y España ante la ampliación de la Unión Europea.
The Former Eastern European Countries and Spain in Relation to
the European Union Enlargement, Valladolid, Instituto de Estudios
Europeos de la Universidad de Valladolid, 2001, pp. 37-38.
(9)
En un dictamen elaborado por el Comité de las Regiones se hacía ver a los Quince que con la integración de nuevos estados miembros
las fronteras exteriores de la Unión Europea se modificarían, dejando al
descubier to grandes diferencias del nivel de vida, sobre todo por lo que
respecta a la Federación Rusa y a los demás países de la Comunidad
de Estados Independientes. Por este motivo el Comité de las Regiones
consideraba de gran importancia el desarrollo de mecanismos e instrumentos de actuación conjunta en esta nueva zona de frontera de la
Unión Europea. “Estrategias de fomento de la cooperación transfronteriza e interregional en una Europa ampliada. Un documento fundamental y de orientación para el futuro” (Bruselas, marzo de 2002).
(8)
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163
cuanto antes la ampliación en proyecto (no más tarde de
2005 si se mantiene la voluntad política tantas veces expresada), la Unión Europea tendrá nuevos vecinos y sus relaciones con ellos reflejarán la nueva situación. Adelantándose a
este proceso, la Unión ha establecido políticas especiales para cada uno de los ámbitos geoestratégicos de las nuevas regiones vecinas: a) el “Marco de Asociación y Cooperación para la Federación Rusa, Ucrania y otros Nuevos Estados
Independientes”, b) el “Proceso de Asociación y Estabilización para los Balcanes occidentales” y c) el “Proceso de Barcelona para el Mediterráneo” (ámbitos que no se tratan en el
presente análisis). Además de los asuntos relacionados con
la seguridad (cada vez más importantes después de la acción
terrorista del 11 de septiembre de 2001, tal como se contempla en las “Conclusiones y Plan de Acción del Consejo Europeo extraordinario”, celebrado el 21 de septiembre del mismo año (10)), las mencionadas políticas especiales tienen
como objetivo primigenio crear un espacio de libre comercio
entre la Unión Europea ampliada y sus nuevos vecinos que se
asiente sobre la democracia del Estado de Derecho constitucional y el respeto a los Derechos Humanos, además de fomentar la colaboración en asuntos de justicia e interior.
En este sentido, el Parlamento Europeo señalaba también que
la lucha contra el terrorismo internacional debía convertirse en un
elemento central de la política exterior y de seguridad común, aunando tanto lo que afecte a la seguridad exterior como a la interior, solicitando al Consejo y a la Comisión Europea la elaboración
de una estrategia común para la lucha contra el terrorismo. “Resolución del Parlamento Europeo sobre los progresos de la política
exterior y de seguridad común” (Acta del 25 de octubre de 2001).
(10)
EN TORNO A EUROPA
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Uno de los objetivos fundamentales del Tratado de Amsterdam (que entró en vigor en mayo de 1999) pretendía contribuir
a que la política exterior y de seguridad (11) de la Europa comunitaria fuera más coherente, activa y eficaz en el fomento de la
paz, la prosperidad y la estabilidad en el mundo mediante la
aplicación de instrumentos e iniciativas propias de la Unión ta-
La Declaración de Petersberg de 19 de junio de 1992 fue el
origen de las denominadas “Misiones de Petersberg” según lo estipulado en el artículo 17 del Nuevo Tratado de la Unión Europea o
Tratado de Amsterdam y constituyó un elemento central en la voluntad de desarrollar la Unión Europea Occidental (UEO) como componente de la defensa de la Unión Europea. La entrada en vigor de
los acuerdos de Niza de diciembre de 2000 supondrá la plena integración de la UEO en la Unión Europea y reforzará el anclaje europeo de la Alianza Atlántica (OTAN). La mencionada Declaración de
Petersberg señala también que la UEO está dispuesta a apoyar la
aplicación eficaz de las medidas de prevención de conflictos y control de las crisis, especialmente las actividades de mantenimiento
de la paz de la Conferencia para la Seguridad y Cooperación en
Europa (denominada después OSCE), así como del Consejo de Seguridad de la ONU.
Los Estados miembros de la UEO se declararon dispuestos a poner a
disposición de la UEO unidades militares para misiones que se llevarían
a cabo bajo mando de la UEO. Así, podrían utilizarse las unidades militares de los Estados miembros de la UEO para los siguientes fines: “Misiones humanitarias o de evacuación de nacionales”, “Misiones de
mantenimiento de paz” y “Misiones con inter vención de fuerzas de combate para la gestión de crisis, incluidas las misiones de pacificación”.
La UEO es una organización de defensa europea que dispone de cuatro estatutos diferentes y cuenta en la actualidad con veintiocho miembros estructurados en tres escalones en función de su distinta vinculación a la organización: diez miembros son activos: Alemania, Francia,
Gran Bretaña, Italia, Luxemburgo, Bélgica, Holanda, Grecia, Por tugal y España; cinco países, observadores: Irlanda, Austria, Suecia, Finlandia y Dinamarca; seis miembros asociados: Turquía, Islandia, Noruega, Polonia,
Hungría y la República Checa; y siete países, interlocutores asociados:
Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Letonia, Lituania y Rumania.
(11)
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les como las estrategias comunes. El Consejo Europeo las
aprueba y se aplican en aquellos ámbitos en que los Estados
miembros tienen intereses comunes importantes. La primera
estrategia común de la Unión Europea se aplicó a la Federación Rusa (Consejo Europeo de Colonia de 3 y 4 de junio de
1999) y fueron sus principales objetivos la consolidación de la
democracia, el Estado de Derecho y la sociedad civil.
También en la reunión de Colonia de junio de 1999, ante
el conflicto de Kosovo, la Unión Europea tomó la iniciativa de
poner en marcha el “Pacto de Estabilidad para Europa Sudoriental” (12), en el que también participaron cuatro países candidatos a la adhesión: Bulgaria, Rumania, Eslovenia y Hungría. Su finalidad fue la de apoyar a los países de la zona, en
especial a los de los Balcanes occidentales, en sus esfuerzos por fomentar la paz, la democracia, el respeto de los derechos humanos y la prosperidad económica para lograr y
consolidar la estabilidad de la región.
II. GEOESTRATEGIA Y SEGURIDAD EN LA EUROPA AMPLIADA
Durante la segunda mitad del siglo XX la Europa comunitaria ha contribuido a poner fin a los conflictos del pasado y
(12)
Con anterioridad, en 1995, la Unión Europea había puesto en
marcha otra iniciativa en la misma región: el “Proceso de Estabilidad y Buena Vecindad en Europa Sudoriental”, denominado también
“Proceso de Royaumont”.
El 25 de octubre de 2000 se celebró la cumbre de Skopje sobre el
proceso de cooperación con el sudeste de Europa; de nuevo, el 23 de
febrero de 2001, tuvo lugar en Skopje una reunión para el seguimiento de dicho proceso.
EN TORNO A EUROPA
166
a fortalecer la paz, la seguridad, la justicia y el bienestar en
la parte occidental del Viejo Continente. Desde que en la década de los noventa los países de la antigua Europa del Este
mostraron su interés por incorporarse a la Unión Europea, el
proceso de ampliación en marcha (13) no ha dejado de coadyuvar de manera decisiva al mantenimiento de la paz, a la estabilidad política, al progreso económico y al logro de la justicia social en toda Europa.
Con la ampliación al Centro y al Sureste —la antigua Europa del Este—, la Unión Europea englobará en su seno a los
antiguos países satélites de la exUnión Soviética e incluso a
tres exRepúblicas soviéticas (los Estados del Báltico: Estonia,
Letonia y Lituania). Estos países han seguido por lo general
dos líneas maestras de actuación: una de ellas consistió en
incrementar la estabilidad democrática interna; la segunda se
propuso renacionalizar la política de seguridad tras la desaparición del Pacto de Varsovia en 1991. Sus actuaciones en
política exterior han tenido una clara orientación euroatlántica: en 1999 Polonia, Hungría y la República Checa ingresaron
en la OTAN (14). Al mismo tiempo, se debe resaltar el compro(13)
”Informe y Documento de Estrategia de la Comisión Europea
sobre la Ampliación” (otoño de 2001).
(14)
Como hemos comentado antes, la siguiente ampliación de la
OTAN podría tener lugar en la cumbre que la Organización celebrará en
Praga el próximo mes de noviembre de 2002. Sin embargo, como señala María Angustias Caracuel Raya, “son muy numerosas las voces
que se muestran cautelosas ante la posibilidad de iniciar una ‘segunda
ola’ de la ampliación”. Por otra parte, desde el punto de vista de los países de la antigua Europa del Este, ya se trate de miembros de pleno derecho ya de aspirantes, y en especial, como también apunta Caracuel
Raya, “desde la perspectiva polaca, se considera que paralizar el pro-
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
167
miso de todos ellos en el fomento de la cooperación regional
como fase previa a su plena integración en la Unión Europea.
La cuestión ha sido que la creación de grupos o foros regionales estaba pensada como instrumento de presión a la hora de la negociación con la Europa Comunitaria puesto que se
consideraba que se prolongaría mucho más en el tiempo; sin
embargo, la evolución de los acontecimientos con la aceleración de los tratados de asociación, y más tarde de adhesión,
ha limitado la operatividad de estas uniones regionales.
Como no podía ser de otra manera, el mencionado proceso de ampliación se está llevando a cabo en un contexto de
evolución rápida de las prácticas de la Unión Europea hacia
una política exterior y de seguridad común en cuyo marco se
ofrece la posibilidad real de consolidar la estabilidad política
y la seguridad de los Estados del Viejo Continente dado que
la integración en marcha implica de hecho una reducción del
riesgo de conflictos en Europa.
Los países de la Europa Central: Polonia, Hungria,
República Checa, Eslovaquia y Eslovenia
Algunos de los antiguos países sovietizados de la Europa
Central, conocidos también como del Grupo de Visegrado —Polonia, Hungría y Checoslovaquia (después de 1993, Repúbli-
ceso de ampliación de la Alianza sería equivalente a cuestionar la lógica de los cambios en Europa”, “Polonia en la seguridad europea”, Re vista de Estudios Europeos, nº 26 (Septiembre-Diciembre 2000), p. 46.
EN TORNO A EUROPA
168
ca Checa y República Eslovaca (15))—, expresaron de forma
inequívoca su compromiso con los valores de la Europa Comunitaria y en política exterior con la Alianza Atlántica (16), participando en el Consejo de Asociación Euroatlántico y en la
Asociación para la Paz. El apoyo de estos tres Estados a la
coalición internacional durante la segunda guerra del Golfo
(15)
Después de los cambios políticos que produjeron en la zona
las elecciones generales de 1998, de manera especial en la República Eslovaca con el nuevo gobierno de coalición presidido por Mikulas Dzurinda, fue posible volver a lanzar el Grupo de Visegrado.
Los responsables de los gobiernos de Polonia, Hungría y la República Checa, reunidos en Budapest el 21 de octubre de 1998, invitaron formalmente a su homólogo eslovaco a reintegrarse al Grupo.
Esta acción en interés de la región y como señal de buena vecindad
estaba pensada también para que los respectivos gobiernos pudieran “llamar a la puer ta de la comunidad europea para probar que
hemos adoptado medidas que nos permitirán entrar en la Unión Europea y en la OTAN”. Cit. en FAWN, Rick, “The Elusive Defined? Visegrád Co-operation as the Contemporary Contours of Central Europe”,
en DAWSON, Andrew H. and FAWN, Rick (eds.), The Changing Geopoli tics of Eastern Europe, London, Frank Cass, 2002, p. 62.
(16)
En función de las prioridades de su política exterior, especialmente en el ter reno de la seguridad y defensa, se puede deducir que Polonia, Hungría y la República Checa “están mucho más cerca de la posición del Reino Unido que de Francia (…); pero como aspirantes a la
Unión Europea tratan de reconciliar su papel de defensoras de unas estrechas relaciones trasatlánticas con su prioridad de acceder a la Unión
Europea, y han tenido que atemperar su entusiasmo pro-Estados Unidos para no molestar a los gobiernos de la Unión Europea (…). Francia
en particular ve a estos tres países como un caballo de Troya que mantiene el control norteamericano de la seguridad europea. A comienzos
de 1999, el gobierno francés señaló a estos países que su visión de la
seguridad podía hacer más lenta la adhesión”, KRENZLER, Horst Günter,
The European Defense and Security Policy and EU Enlargement to Eas tern Europe, Florence, European University Institute, 2001 [Policy Papers, RSC, nº 01/1], pp. 14-15.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
169
fue la demostración más palpable de su voluntad de cooperar
con los aliados occidentales y la OTAN en la nueva arquitectura de seguridad del orden internacional después de la Guerra Fría (17). En 1999, al mismo tiempo que lograban que su
candidatura de adhesión a la Unión Europea fuera aceptada
por los Quince, se integraron en la OTAN y se convirtieron en
miembros asociados de la UEO (excepto Eslovaquia, país no
integrado aún en OTAN cuyo estatus con respecto a la UEO es
de interlocutor o colaborador asociado); por su decidido afán
euroatlántico, estos países constituyen desde el punto de vista teórico un firme apoyo para lograr la consolidación de la política de seguridad y defensa común. El ejemplo polaco, con
palabras de su Ministro de Asuntos Exteriores en marzo de
1998, Bronislaw Geremek, lo ilustra a la perfección:
“Nos volveremos hacia el oeste y hacia sus instituciones
con la mente puesta en conseguir al menos cuatro objetivos:
primero, fortalecernos internacionalmente; segundo, introducir
una sensibilidad nueva y una diferente experiencia histórica en
el debate europeo occidental y en la forma europeo-occidental
de entender Europa; tercero, fortalecer la OTAN y la Unión Europea no sólo para añadir nuestro potencial a su fuerza, sino
para ofrecer nuevos puntos de vista y nuevos retos, y, cuarto,
fortalecer y acelerar el proceso de reconstrucción democrática
de la región y construir un nuevo orden europeo. Estos cuatro
(17)
Cfr. VALKI, L., “Security Problems and the New Europe: A Central European viewpoint”, en WILLIAMS, A.J. (ed.), Reorganizing Eas tern Europe: European Institutions and the Refashioning of Europe’s
Security Architecture, Aldershot, Dartmouth, 1994, p. 129.
EN TORNO A EUROPA
170
objetivos son el núcleo de la nueva geopolítica que iniciamos
hace casi nueve años en esta parte de Europa” (18).
Como ha quedado demostrado, Polonia no ha dejado de
secundar los esfuerzos que se vienen realizando para potenciar la política europea común de seguridad y defensa, en la
medida en que todo ello fortalezca la operatividad de la Alianza Atlántica, ya que este país “considera que la OTAN es la
piedra angular de la seguridad europea, y que es vital el desarrollo de los mecanismos institucionales de la Unión Europea en materia de seguridad y defensa y el establecimiento
de nuevas relaciones de cooperación entre la Unión Europea
y la OTAN” (19). En efecto, para estos países, empezando por
Polonia y según su Ministro de Asuntos Exteriores a finales
de 2001, Wladyslaw Bartoszewski, la integración en la OTAN
y la adhesión en la Unión Europea debe significar “por un lado, el fin de un cambio histórico iniciado en 1989, y por otro,
la posibilidad de aprovechar todos los elementos de [su] situación geopolítica, por el bien de toda Europa” (20).
La actuación del Grupo de Visegrado muestra las contradicciones ya expresadas más arriba de este tipo de alianzas
regionales. Aunque 1994 fuera un año crítico para el futuro
Materials and Documents, 8 (1998), p. 1.663.
CARACUEL RAYA, María Angustias, “Polonia…”, art. cit., p. 47.
(20)
“Las aspiraciones y oportunidades relacionadas con el proceso
de adhesión de Polonia a la Unión Europea”, en CRUZ FERRER, Juan
de la y CANO MONTEJANO, José Carlos (coords.), Rumbo a Europa. La
ampliación al Este de la Unión Europea: repercusiones para
España, Madrid, Dykinson, 2002, p. 65.
(18)
(19)
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
171
del Grupo (incluso algunos autores piensan que la cooperación efectiva entre los cuatro países se paralizó (21)), las relaciones a cuatro bandas no se interrumpieron en cuestiones
de seguridad como lo demuestra el hecho de las reuniones
entre los respectivos ministros de Defensa en Budapest (mayo de 1995) y de Gdánsk (septiembre de 1996). No obstante, lo cierto es que la recuperación de las iniciativas de mayor calado tardó en producirse y, como ocurrió en el origen del
Grupo, vino de la mano de los gobiernos checo y eslovaco.
Después de la dimisión de Vaclav Klaus en noviembre de
1997, el gobierno socialdemócrata constituido después de
las elecciones legislativas de junio de 1998 tuvo como uno
de sus objetivos prioritarios fortalecer los vínculos con Eslovaquia para, de forma inmediata, dinamizar el proyecto de Visegrado. La derrota del partido de Meciar en los comicios de
septiembre de ese mismo año favoreció el entendimiento
puesto que desde un primer momento el gobierno de Dzurinda insistió en el compromiso eslovaco de consolidar el proceso democratizador y apostar decididamente por su incorporación a la Unión Europea y a la OTAN. Esta nítida toma de
posición fue valorada por los Primeros Ministros de Hungría,
Polonia y la República Checa reunidos en Budapest el 21 de
octubre de 1998, que dejó expedito el paso para la celebración de una cumbre entre los cuatro, finalmente desar rollada
en Bratislava en mayo de 1999. De esta reunión salió el programa de Visegrado 2, dentro del cual aparecía como uno de
los puntos esenciales la coordinación de las políticas exteriores de sus respectivos países así como la consideración
(21)
RHODES, M., “The Idea of Central Europe and Visegrád Cooperation”, International Politics, nº 35/2 (june 1998), p. 182.
EN TORNO A EUROPA
172
de la pertenencia a la OTAN como un elemento fundamental
para la seguridad regional a medio y largo plazo. Por ello, no
debe sorprender que, una vez miembros de la OTAN, Polonia
y la República Checa, apoyaran decididamente la integración
de Eslovaquia en la Alianza militar euroatlántica (22), teniendo
en cuenta además que este país ya había colaborado activamente en las campañas aéreas aliadas en la antigua Yugoslavia facilitando su espacio aéreo y su propio territorio durante la campaña bélica. Estos tres países crearon en mayo de
2001 una brigada conjunta con sede en Bratislava para apoyar los operativos militares de la OTAN y en su caso de la
Unión Europea; y en la primavera de 2002 las fuerzas armadas checas y eslovacas desplegaron un batallón mecanizado
destinado a la misión de pacificación de la OTAN en Kosovo.
Visegrado 2 ha interesado a los gobiernos de otros países,
por ejemplo, a Croacia en el año 2000 (después de la muerte del Presidente Tudjman) o a Eslovenia. Sin embargo, tanto
Dzurinda como el Primer Ministro polaco Buzek declararon en
mayo de ese año que “Visegrado no era una entidad cerrada,
pero que sería mucho más productiva en su forma actual con
cuatro países miembros y que, de momento, no se consideraba la ampliación”.
La trayectoria europeísta y euroatlántica de Eslovenia, que
sólo pudo ser iniciada a partir de 1991 con la desintegración
de la antigua Yugoslavia al concluir la primera etapa de la gue-
(22)
Cfr. CARACUEL RAYA, María Angustias, “Europa Centro-Oriental y
Euroasia”, Cuadernos de Estrategia, nº 117 —Panorama Estratégi co 2001-2002—, Madrid, Ministerio de Defensa. Instituto Español
de Estudios Estratégicos, 2002, p. 68.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
173
rra sudeslava, siguió los mismos derroteros de los países del
Grupo de Visegrado, aunque al igual que Eslovaquia no es todavía miembro de la OTAN y su vínculo con la UEO es el de interlocutor o colaborador asociado. Después de la caída del socialismo real Eslovenia, como los demás países de la antigua
Europa del Este, pudo finalmente aspirar a integrarse en el grupo de las naciones libres; para los eslovenos no se entendía la
consolidación de la democracia sin una estrecha vinculación a
la Unión Europea que acabara con su incorporación a la misma.
En virtud de su situación geoestratégica, todos ellos —incluida Eslovenia— forman parte de la Iniciativa Centro Europea que se formó antes de noviembre de 1989 a partir de la
cooperación informal de regiones, provincias y repúblicas de
Italia, Austria, Hungría y Yugoslavia. Al mismo tiempo, Polonia
está integrada en el Consejo de Estados del mar Báltico y en
mayo de 1997 suscribió un Tratado de Amistad y Cooperación
con Ucrania (23). Eslovaquia tiene firmado con la Federación Rusa un Tratado sobre cooperación militar (con fecha de 26 de
agosto de 1993); ello resalta aún más, según indica en un artículo escrito en 2001 su Ministro de Asuntos Exteriores,
Eduard Kukan, la gran aportación que se puede esperar de Eslovaquia a la seguridad general en el marco de la Unión Europea: “Dada su posición geográfica en el centro de Europa, Es-
(23)
Como complemento de su vinculación con la Unión Europea y
la OTAN, la cooperación regional o subregional conformó “otro de
los niveles más importantes de la política exterior y de seguridad
que benefician la seguridad polaca”, LATAWSKI, Paul, “Poland. ‘For
Your Security and Ours”, en SMITH, Martín A. and TIMMINS, Grahan,
Uncertain Europe. Building a New European Security Order?, London, Routledge, 2001, p. 223.
EN TORNO A EUROPA
174
lovaquia, sin embargo, ve su actuación principal en la vertiente Oriental. Eslovaquia, en colaboración con los demás países
de Europa Central, es decir, con Chequia, Hungría y Polonia.
podrá desempeñar el papel de la puerta oriental de la Unión
Europea y de esta forma garantizar con más intensidad los intereses de los países miembros geográfica y culturalmente
más alejados de dicha zona. Mediante la proximidad geográfica de estos países al territorio de la antigua Unión Soviética y
las ya establecidas conexiones políticas y económicas, la
Unión Europea alcanzará un contacto más directo con esta zona, lo cual hará posible defender de una manera mucho más
efectiva sus intereses y difundir los principios de colaboración
y estabilidad más hacia Oriente” (24). Al mismo tiempo, Hungría
y Eslovenia participan en las diferentes iniciativas y pactos sobre cooperación y estabilidad del Sudeste de Europa. Hungría
tiene también firmados pactos sobre fronteras y protección de
la minoría húngara (unos tres millones de personas) con Austria, Eslovaquia, Eslovenia, Rumania, Croacia y Ucrania, y espera establecer otro similar (pensando en la minoría húngara
de Voivodina) con la República Federal de Yugoslavia. No debemos olvidar que Hungría tiene más de seiscientos kilómetros de frontera con tres exRepúblicas de la antigua Federación Yugoslava que le ha impulsado a desarrollar un programa
de seguridad nacional influida por la proximidad de estas zonas convulsas. Eslovenia, por su parte, está comprometida
con la protección de sus nacionales en Italia y Austria, y espera cerrar con Croacia acuerdos fronterizos por mar y tierra.
“Consecuencias de la adhesión de la República Eslovaca a la
Unión Europea y en el Reino de España: retos y opor tunidades”, en
CRUZ FERRER, J. de la y CANO MONTEJANO, J. (coords.), Op. cit., p. 94.
(24)
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
175
A pesar de tan buena voluntad, deberíamos preguntarnos
por los logros reales de este tipo de iniciativas cuando el referente primero para estos países continúa siendo potenciar
su identidad nacional y recomponer sus economías propias.
La susceptibilidad ante cualquier tipo de organización regional que no sea la Unión Europea y la OTAN (por el beneficio
rápido que creen poder conseguir) es palpable cuando las experiencias de la Federación yugoslava o checoslovaca están
presentes en la población y, por supuesto, entre sus gobernantes. De igual forma, la rivalidad entre los candidatos para
ganar la carrera de la adhesión les ha impedido hacer un frente común; por ello se han lanzado de forma independiente a
probar su inequívoco “europeísmo” y sus avances en materia
política o económica para equipararse a los países miembros, sin preocuparles sin embargo la situación de sus vecinos también aspirantes a entrar en la Unión: más que unirlos,
como hizo la Unión Soviética por imposición, la historia reciente los ha separado. Como ha escrito Andrè Liebich, “estos países son más “referencia de sí mismos” o “referencia
de otros” que “referencia de grupo” (25).
A este respecto, existen dudas razonables para pensar que
al no existir un proyecto común real de defensa compartida de
sus intereses, su posible pertenencia a la Unión Europea puede generar distorsiones en la seguridad de la región. De hecho, y en relación con la OTAN, de la que ya hemos hecho men-
(25)
“East Central Europe: the Unbearable Tightness of Being”, en
SPILLMANN, Kurt R. y WENGER, Andreas (eds.), Towards the 21st Cen tury: Trends in Post-Cold War International Security Policy, Bonn, Peter Lang, 1999, p. 278.
EN TORNO A EUROPA
176
ción en otro momento, es indudable que el conocido informe
de 1995 sobre la ampliación de la Alianza abogaba por aceptar progresivamente a estos países proponiendo flexibilizar su
posición siempre que el proceso de integración no fuera traumático para la organización y que ésta no perdiera eficacia en
su funcionamiento y planificación, con lo cual se presenta problemática la futura ampliación como lo está siendo ya la integración militar de Polonia, Hungría y la República Checa (26). No
obstante, tanto el documento de 1995 como las declaraciones
de los responsables de la OTAN han sido siempre suficientemente explícitas sobre la intención de la Alianza de incorporar
a nuevos países de forma plena. De hecho, en la primavera de
1999, los tres países que pasaron a formar parte de la Alianza acumulaban una experiencia de cinco años de colaboración
ininterrumpida que matiza las conclusiones a las que llegó el
Comité de Defensa de la Cámara de los Comunes.
Después del 11 de Septiembre de 2001, la próxima cumbre de la OTAN en noviembre del presente año en Praga alcanzará una resonancia todavía mayor de lo esperado. En ella la
vieja advertencia del Presidente Havel parece cobrar plena actualidad: la Alianza debe exportar seguridad, en especial a la
(26)
En 1998, el Select Committee on Defense de la Cámara de
los Comunes concluía en un profundo informe sobre esta cuestión
que “ninguno está preparado para una integración inmediata” e incluso afirmaba que quienes pasaron a formar parte de la Alianza
en 1999 no eran precisamente los más adecuados porque “las posibilidades de que su territorio o su seguridad se vieran amenazadas eran muy remotas”. Cit. en SMITH, MARTÍN A., NATO in the first
Decade after the Cold War, Dordrecht, Kluwer Academic Publishers,
2000, pp. 126-127.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
177
nueva frontera oriental, lo que debe ser entendido por sus vecinos (la Federación Rusa, Bielorrusia y Ucrania) como la mejor
manera de fomentar una colaboración estrecha y leal para el
mantenimiento de la paz y la seguridad en el Viejo Continente.
De ahí que invertir en seguridad para anular las actuaciones terroristas será el objetivo principal de estos años. Así, la OTAN
y la Federación Rusa tienden a estrechar sus vínculos con la
posible creación en un futuro próximo del “Consejo del Atlántico Norte-Rusia”, llamado a sustituir al Consejo Permanente
Conjunto puesto en marcha en 1997. En esta atmósfera de
buenas relaciones, se puede facilitar el otro gran objetivo de la
próxima cumbre de la OTAN: la ampliación de la Alianza, incluidos los tres países del Báltico (27). De igual forma se podría también avanzar en el mejor entendimiento entre la Unión Europea
y la Federación Rusa, en la línea de la reunión mantenida por
ambas partes el 29 de mayo de 2002 donde se impulsó la colaboración de fuerzas policiales en la lucha contra el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico ilegal de personas y en general
contra el crimen organizado. En efecto, los acontecimientos del
11 de Septiembre han servido para que la lucha contra el terrorismo se convierta en uno de los ejes centrales de la política exterior y de seguridad común de la Unión Europea.
Los países del Báltico: Estonia, Letonia y Lituania
Una vez liberados a finales del verano de 1991 de la dominación soviética y después de obtener el reconocimiento
(27)
De hecho, ya Letonia está comprometida con la OTAN al participar con tropas propias en los Balcanes.
EN TORNO A EUROPA
178
de la comunidad internacional, los países del Báltico proclamaron claramente sus vínculos con la Europa occidental y reclamaron un lugar de socios y aliados en la Comunidades Europeas y en la Alianza Atlántica. Sin embargo, la futura
incorporación a la OTAN de los países del Báltico —el denominado Grupo de Vilna— se presenta compleja dados los intereses de la Federación Rusa en la zona. En palabras de Servando de la Torre, “no es ya sólo que tras el ingreso de
Lituania quede un enclave y unos siempre problemáticos pasillos de acceso hasta Königsberg-Kaliningrado. La adhesión
de Estonia y Letonia crea problemas mayores a la Federación
Rusa. Sus fronteras orientales reconocidas por Moscú, aunque con diseño soviético, están por ratificar; los ciudadanos
que constituyen su población lo son por su conocimiento, previo examen, del idioma nacional y por varias circunstancias
censales y administrativas que han concluido por situar como
apátridas a medio millón de ciudadanos de origen ruso en el
caso de Letonia (veinte por ciento) y un cuarto de millón en el
de Estonia (quince por ciento)” (28). Ciertamente en el caso de
estas repúblicas la percepción de una permanente amenaza
rusa ha propiciado un mayor entendimiento a la hora de ofrecer pautas de integración para consolidar en el área nórdica
una “región báltica” con carácter propio. A lo largo de la década de los noventa se desarrollaron entre las tres repúblicas
exsoviéticas diferentes iniciativas de este tipo como el Consejo Báltico (a imitación del Consejo Nórdico), así como conferencias de cooperación parlamentaria en la zona del mar
Báltico que, por impulso finés, han servido para establecer
(28)
“Ante la cumbre de Praga. Diferencias en el mar Báltico”, Polí tica Exterior, nº 88 (julio/agosto 2002), p. 33.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
179
relaciones más fluidas entre los representantes de las distintas fuerzas políticas. Por último, en cuestiones de seguridad, una “mesa báltica” de la OSCE ha centrado sus esfuerzos en poner las bases para dirimir los problemas, tanto de
minorías nacionales como de fronteras, que pueden perturbar
la seguridad de la zona si no se abordan con urgencia.
Sin duda, el Consejo de Estados del Mar Báltico ha sido
desde su fundación en 1992 el único foro en el que de forma
estable han participado todos estos países y, por ello, ha sido siempre valorado por la Unión Europea como un interlocutor de primer orden para conocer las necesidades y aspiraciones de aquéllos. A ello ha contribuido el hecho de que el
Consejo se entienda como una conferencia permanente más
que como una organización institucionalizada y cerrada, que
ha servido sobre todo para coordinar e intercambiar flujos de
información sobre las tres repúblicas bálticas entre sí. En este sentido, su labor cotidiana ha tratado de crear un ambiente de confianza mutua entre ellos y fortalecer su posición conjunta ante el proceso de integración en la Unión Europea y la
OTAN así como ante su vecino ruso. En todo caso, estos primeros pasos dados en el seno del Consejo Báltico tienen como objetivo limar asperezas y potenciar una colaboración real en la política de seguridad común. Un primer hito muy
importante por la sensibilidad que existe al respecto ha sido
la creación de una Comisión para los Derechos Humanos y
las Cuestiones de las Minorías con el fin de asesorar y ayudar en la resolución de los temas pendientes en este campo
como ya hemos apuntado.
EN TORNO A EUROPA
180
Para Estonia —como para Letonia y Lituania—, y según
planteó en 2001 su Ministro de Asuntos Exteriores, Thomas
Hendrik, “la recuperación de su soberanía [hace ya más de
diez años] significó igualmente la posibilidad de definirse dentro del sistema internacional después de un largo periodo. Y
en mi opinión, este proceso de autodefinición de Estonia está sin concluir mientras no se haya determinado su integración en Europa, es decir, hasta la pertenencia de Estonia [y
de Letonia y Lituania] en la Unión Europea y en la OTAN” (29).
En este doble objetivo, estos tres Estados cuentan con el
apoyo de países vecinos miembros de la Unión Europea como Suecia y Finlandia, o miembros de la OTAN como Noruega e Islandia, además de Dinamarca, y antes Alemania, los
cuales también son socios comunitarios. Además, como se
demostró en octubre de 1994 con las “Orientaciones para
una aproximación de la Unión hacia la región del mar Báltico”,
en noviembre de 1995 con el “Informe sobre el estado actual
y las perspectivas de cooperación en la región del mar Báltico”, seguido al año siguiente de una “Iniciativa sobre la región del mar Báltico”, el trabajo de la Comisión Europea para
encauzar las relaciones con los tres Estados bálticos supuso
“una única aproximación política caracterizada por dos objetivos interdependientes: reforzar los lazos bilaterales de la
Unión con los países de la región y desempeñar un papel activo en el desarrollo de la cooperación regional. Respecto a lo
último, la Unión da especial importancia al trabajo del Consejo de Estados del mar Báltico, en el cual participa directa-
“Más Europa: Estonia: una parte inseparable de Europa”, en
CRUZ FERRER, J. de la y CANO MONTEJANO, J. C. (coords.), Op. cit., p. 32.
(29)
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
181
mente (de los diez miembros del Consejo, cuatro son países
de la Unión Europea)” (30).
Al ser firmes candidatos a la adhesión a la Unión Europea
y a la integración en la OTAN, los tres países bálticos tienen
reconocido en la actualidad el estatus de interlocutores o colaboradores asociados de la UEO y participan en el Consejo
de Asociación Euroatlántico y en la Asociación por la Paz. Por
su situación geoestratégica son además parte activa del Consejo de Estados del mar Báltico antes citado (31) y pertenecen
al Batallón Báltico (BALTBAT) para el Mantenimiento de la Paz.
De todas formas, los tres países bálticos no han formalizado tratados de asociación regional antes de su integración
en la Unión Europea o en la OTAN. Tan sólo suscribieron en
febrero de 1999 un acuerdo común de protección consular, lo
(30)
TEBBE, Gerd, “Baltic Sea Regional Co-operation after 1989”, en
LEWIS, David W.P. and LEPESANT, Gilles (eds.), What Security for
which Europe? Case Studies from the Baltic to the Black Sea, New
York, Peter Lang, 1999, p. 107.
(31)
“En la región báltica, el Consejo Nórdico actuó como modelo y
estímulo para la creación de un Consejo de Estados del mar Báltico en el que estuvieran representados los gobiernos de todos los
Estados con costas en el Báltico además de Noruega e Islandia, lo
que ha provisto a las repúblicas bálticas y a Rusia de un foro mucho más amplio para discutir sus problemas mutuos. [Al mismo
tiempo] El Consejo de Estados del mar Báltico ha producido un
‘Programa de Acción para la Cooperación’ entre dichos Estados gracias al cual han incrementado los contactos y reforzado la lucha
contra el crimen, la cooperación económica y la protección medioambiental.”, ARCHER, Clive, “The Baltic-Nordic Region”, en en PARK,
Willian and REES, Wyn (eds.), Rethinking Security in Post-Cold War
Europe, Op. cit., p. 129.
EN TORNO A EUROPA
182
cual indica que también la rivalidad entre ellos paraliza la
creación de modelos de integración de mayor calado. Por otra
parte, el segundo gran objetivo de su política exterior sigue
siendo el establecimiento de buenas relaciones con la Federación Rusa (32). En este sentido, Tanto Estonia como Letonia
y Lituania se han comprometido a cerrar lo antes posible un
acuerdo fronterizo con Rusia, el cual en el caso lituano se
complica con la delimitación del enclave ruso de Kaliningrado. Letonia, por su parte, tiene suscrito un acuerdo fronterizo con Bielorrusia, mientras que Lituania lo tiene pendiente
todavía, aunque en 1994 logró establecer con Polonia un Tratado de amistad y buena vecindad considerado por las autoridades lituanas un paso fundamental en la integración del
Estado báltico en las estructuras militares y comunitarias euroatlánticas, ya que, en palabras del ministro lituano de Asuntos Exteriores al visitar Varsovia en enero de 1997, “el camino más corto en esta dirección pasa por Polonia (…) nuestro
principal socio geopolítico y geoestratégico” (33).
(32)
Henrikki HEIKKA ha demostrado el profundo cambio estratégico
operado en la política de seguridad y defensa de la Federación Rusa hacia las repúblicas bálticas en los últimos años, lo que favorece decididamente la aproximación de estos países a la Unión Europea y a la OTAN. Beyond the Cult of the Offensive. The Evolution
of Soviet/Russian Strategic Culture and its Implications for the Nor dic-Baltic Region, Helsinki, Ulkopoliittinen Instituutti, 2000, especialmente pp. 65-98.
(33)
Cit. en LEPESANT, Gilles, “Introduction: Unity and Diversity of Europe’s Eastern Marches”, en LEWIS, David W.P. and LEPESANT, Gilles
(eds.), What Security for which Europe? Case Studies from the Bal tic to the Black Sea, Op. cit., 1999, pp. 23-24.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
183
Los países de la Europa suroriental: Bulgaria y Rumania
Después de la caída del comunismo en 1989, Bulgaria y
Rumania, no sin pocas dificultades, lograron mantener como
objetivos básicos de su política exterior la integración en la
Unión Europea y en la Alianza Atlántica. Como ya había sucedido con los países de la Europa Central del Grupo de Visegrado, Rumania y Bulgaria “buscan con su ingreso en la OTAN
una presencia internacional, la modernización y homologación social, política y militar y un primer paso para entrar en
la Unión Europea, donde se sienten históricamente incluidos,
y no encerraría en principio cuestiones complejas relativas a
las garantías territoriales [empezando por la Federación Rusa]” (34). En función de lo anterior, y una vez consolidado el
proceso hacia la adhesión en la Unión Europea, estos dos
países han alcanzado el estatus de interlocutor o colaborador
asociado de la UEO y participan tanto en el Consejo de Asociación Euroatlántico como en la Asociación para la Paz.
Bulgaria y Rumania son miembros de la Iniciativa Centro
Europea. Bulgaria está, así mismo, integrada en el sistema
de Cooperación Económica del mar Negro. Al mismo tiempo,
y en función de su situación geoestratégica, ambos países
participan en las diferentes iniciativas y pactos establecidos
por la Unión Europea para potenciar la cooperación y la estabilidad del sudeste de Europa. En este sentido, como escribió
el Ministro de Asuntos Exteriores de Rumania, Dan Mircea
Gioana, a finales de 2001 la Unión Europea “es un claro
ejemplo de estabilidad [que debe proyectarse] (en los Balca-
(34)
TORRE, S. de la, art. cit., p. 33.
EN TORNO A EUROPA
184
nes occidentales, por ejemplo), de prosperidad [que debe
aplicarse] (en las repúblicas de la exURSS, por ejemplo) de
promoción de la tolerancia religiosa y cultural [tan necesaria]
(al mundo árabe, por ejemplo) en su entorno y más allá del
mismo, y que debería transformarse gradualmente en un modelo interesante para estas zonas” (35). En efecto, como escribe T.M. Leonard, la incorporación de Rumania sería “como el
anclaje meridional que cimentaría la alianza de seguridad tanto territorial como estratégicamente” (36), puesto que las fronteras de la OTAN alcanzarían el mar Negro por primera vez, si
excluimos a Turquía. La seguridad de la región se vería notablemente mejorada, más aún después del positivo cambio en
las relaciones rumano-húngaras. El tradicional contencioso
por la situación de la minoría húngara en Transilvania entró en
vías de solución después de la firma de un acuerdo preliminar
entre los gobiernos de ambos Estados a finales de 1996 con
los auspicios de la Unión Europea y la OTAN.
El factor ruso desempeña un papel fundamental en la concepción de la seguridad nacional de estos países, de ahí la defensa a ultranza que hacen de su incorporación a la OTAN. En el
caso de Rumania es muy evidente por la espinosa cuestión moldava. Después de la desaparición de la URSS, hubo una fuerte
tendencia a favor de la unificación de los Estados rumano y moldavo desbaratada en parte por las operaciones militares rusas
“Rumania y el futuro de una Unión Europea ampliada”, en
CRUZ FERRER, J. de la y CANO MONTEJANO, J. C. (coords.), Op. cit., pp.
129-130.
(36)
“NATO Expansion: Romania and Bulgaria within the Larger Context”, East European Quarterly, nº 33 (2000), p. 529.
(35)
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
185
en la zona oriental del Transniester moldavo, elemento que ha
intensificado la secular animadversión rumana por Rusia.
En la actualidad destacan las buenas relaciones que Bulgaria y Rumania mantienen con países de su entorno, como
testifican los acuerdos establecidos entre Bulgaria, Grecia y Rumania y entre Bulgaria, Turquía y Rumania. Según la Embajadora de Bulgaria en España, Vasilka Dobrena Pallomatas, “la
adhesión de Bulgaria a la UE y a la OTAN ha de ser concebida
a la luz de su papel en el Sudeste de Europa, ya que ocupa un
lugar único en la región en lo que se refiere a la estabilidad política y económica, la tolerancia étnica y las relaciones de buena vecindad” (37) Rumania, por su parte, alcanzó un acuerdo con
Hungría relativo a la inviolabilidad de las fronteras y de respeto
a las normas y tratados internacionales sobre la protección de
las minorías (pensando sobre todo en función de la minoría
húngara instalada en Rumania). También Rumania firmó en
1996 un Tratado de Amistad y Cooperación con la República Federal Yugoslava, y otro con Ucrania en los mismos términos, el
2 de junio de 1997, pero sin cerrar un tercero con Moldavia.
III. LA FRONTERA ORIENTAL DE LA UNIÓN: EL “MARCO DE ASOCIACIÓN Y COOPERACIÓN PARA LA FEDERACIÓN RUSA,
UCRANIA Y OTROS NUEVOS ESTADOS INDEPENDIENTES”
El “Acuerdo de Asociación y Cooperación” de la Unión Europea con la Federación Rusa, en vigor desde el 1 de diciem(37)
“Bulgaria y la ampliación de la Unión Europea”, en Ibidem, pp.
141-142.
EN TORNO A EUROPA
186
bre de 1997, estaba pensado para estrechar sus vínculos y
al mismo tiempo para potenciar las relaciones en campos tan
importantes como la política exterior, los asuntos de justicia
e interior, la energía y el medio ambiente (38). En este sentido,
la estrategia común puesta en marcha en 1999 afectaba a
cuatro grandes actuaciones: (1) la consolidación de la democracia y el Estado de Derecho: (2) la ayuda para la reconstrucción económica y la cohesión social para fomentar el desarrollo estable y sostenido y el surgimiento de la sociedad
civil; (3) el logro de la estabilidad y la seguridad en Europa y
en toda la región euroasiática antiguamente vinculada a la
exUnión Soviética: y (4) la colaboración estrecha y decidida,
entre otras prioridades, en la lucha común contra el crimen organizado, la preservación del medio ambiente y la seguridad
nuclear. Así se deduce de lo tratado en la reunión de 17 de
mayo de 2001 entre la Unión Europea y la Federación Rusa (39), en donde también se acordó avanzar hacia un nuevo espacio económico europeo común; al mismo tiempo, la Federación Rusa expresó su deseo de que la futura ampliación de
la Unión Europea, a la que no se opone, tenga un impacto positivo en el desarrollo de las negociaciones en curso. En la
cumbre de la Conferencia Europea del 20 de octubre de
2001, donde además de Rusia participaron Ucrania y Molda-
(38)
En relación con la Federación Rusa, el Parlamento Europeo espera que se puedan introducir en las relaciones estratégicas valores irrenunciables de la Unión Europea como la democracia, el respeto de los derechos humanos y de las minorías y el principio de
las relaciones amistosas con los países vecinos.
(39)
El 28 de mayo de 2002 tuvo lugar una nueva reunión entre la
Unión Europea y la Federación Rusa como continuación de la anterior.
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
187
via, se volvió sobre estas cuestiones y se trataron otras nuevas relacionadas con la lacra del terrorismo.
Al igual que con la Federación Rusa, la Unión Europea firmó un Acuerdo de Asociación y Cooperación con Ucrania (en
vigor desde el 1 de marzo de 1998) y también con Moldavia.
El objeto de dichos acuerdos es apoyar a estos países en
sus procesos de transición política, económica y social, y
tanto Ucrania como Moldavia fueron invitados a participar en
la Conferencia Europea (40). La necesidad de impulsar las
buenas relaciones en la nueva frontera de la Unión Europea
ampliada ya fue expresada en mayo de 1997 por el Presidente polaco, Alexandr Kwasniewski, refiriéndose en concreto al caso de Ucrania, al afirmar que “los dos países podrían contribuir a crear una fuerza política influyente en la
región y en toda Europa” (41). En este contexto, los denomi(40)
En el consejo Europeo de Luxemburgo, celebrado el 12 y 13
de diciembre de 1997, se acordó impulsar el proceso de ampliación y poner marcha una la Conferencia Europea como medio para
consolidar el denominado “Espacio Político Europeo” con la participación de la Unión Europea y los países candidatos a la adhesión, entre éstos, y de manera fundamental, los de la antigua Europa del Este. Con ello el espacio físico de la Unión Europea
llegará hasta la línea fronteriza de la antigua Unión Soviética en
un breve espacio de tiempo. La primera reunión de la Conferencia
Europea se celebró en Londres el 12 de marzo de 1998, y en
ella se ar ticuló un sistema de cooperación política intergubernamental en materia de política exterior y otros ámbitos de interés
de la Unión Europea como los de justicia e interior, todo ello en
la línea del Informe Hänsch del Parlamento Europeo con el objetivo de establecer, como indicamos anteriormente, un Espacio Político Europeo.
(41)
Cit. en Op. cit., p. 18.
EN TORNO A EUROPA
188
nados “acuerdos de reconciliación” firmados en 1997 entre
Ucrania y Polonia y entre Ucrania y Rumanía adquirieron
“una relevancia especial como elementos tanto simbólicos
como prácticos de evitar que surjan ‘nuevos’ muros en Europa y de hacer crecer la confianza entre esos países. Reducen la impor tancia de las ‘fronteras’ en el cálculo político
de los líderes de esos países y demuestran que la Europa
del Este está preparada para hacerse un sitio en una auténtica Europa unida” (42).
Más problemas presentan hasta el momento las relaciones de la Unión Europea con Bielorrusia (como quedó demostrado con la suspensión del programa TACIS en 1997)
por el escaso calado de las transformaciones democráticas
en este país con el que después de la ampliación tendrá fronteras comunes. Según los analistas, la percepción de Estado
frontera —tanto con la OTAN después de la incorporación de
Polonia a la alianza militar occidental, como con la futura
Unión Europea ampliada— no ha dejado de marcar la actuación ni de resaltar las inquietudes de los actuales dirigentes
bielorrusos en el ámbito de las relaciones internacionales y
en la búsqueda de un compromiso de colaboración con el
nuevo vecino ‘militar’, empezando por que la OTAN le ofrezca
“garantías de no agresión”.
BALMACEDA, Margarita M., “The Ukrainian-Central European Borderland after NATO Expansion: Wall, Fortress, or Open Door?”, en
BALMACEDA, Margarita M. (ed.), On the Edge. Ukrainian-Central Euro pean-Russian Security Triangle, Budapest, Central European University Press, 2000, p. 257.
(42)
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
189
IV. DE NUEVO EL “AVISPERO BALCÁNICO”
Hacia el final del conflicto bélico en la antigua Yugoslavia
Como sabemos, los sucesivos intentos por resolver la crisis bélica que desde 1991 asolaba a la antigua Yugoslavia
habían terminado en fracaso ante la dificultad de conciliar los
opuestos puntos de vista defendidos por cada comunidad nacional, sobre todo en Bosnia-Herzegovina. Para los croatas lo
más importante era salvaguardar su derecho a un territorio
propio, sin importarles demasiado el criterio empleado en la
división territorial de la República. En cuanto a los serbios, su
gran objetivo era lograr la partición formal del país, el único
medio según ellos de preservar la existencia de su propia singularidad: la República Serbia —Srpska— de Bosnia. Sólo los
musulmanes defendieron desde un primer momento la existencia unitaria de Bosnia-Herzegovina, que como tal Estado
soberano tenía el reconocimiento de la comunidad internacional. Finalmente, ante el desgaste sufrido por los contendientes, la presión permanente de la diplomacia, las derrotas
militares de los serbo-bosnios, y la fuerza armada desplegada por la OTAN, la comunidad internacional pudo reconducir
el proceso de paz hasta alcanzar un acuerdo efectivo y duradero, aceptado por todas las partes.
A principios de febrero de 1994, coincidiendo con uno de
los periódicos ataques contra Sarajevo, el alto mando de la
OTAN advertía al cuartel general de las milicias serbo-bosnias
que se reprimiría enérgicamente cualquier nueva agresión
contra las zonas de seguridad musulmanas de Bosnia-Herze-
EN TORNO A EUROPA
190
govina. Sin atender a las advertencias de la Alianza Atlántica,
las milicias serbias desencadenaron fuertes ataques contra
las zonas de seguridad de Naciones Unidas de Srebrenica, Zepa y Gorazde, de graves consecuencias para la población. Este último episodio de “limpieza étnica” llevó a la comunidad
internacional, capitaneada por Estados Unidos, a poner en
marcha una acción diplomática de gran envergadura con un
doble objetivo: en primer lugar, lograr un pacto de no agresión
entre croatas y musulmanes; y en segundo término, convencer a las autoridades de Belgrado para que retirasen su apoyo a las milicias serbo-bosnias. El 18 de marzo de 1994 los
buenos oficios de la diplomacia estadounidense alcanzaron el
primero de aquellos objetivos: las comunidades musulmana y
croata de Bosnia-Herzegovina creaban una nueva entidad común de tipo federal, y firmaban al mismo tiempo un tratado
de amistad y colaboración, procedieron a continuación a fusionar sus fuerzas militares. La colaboración de Belgrado llegó en julio de 1994: cuando los serbo-bosnios rechazaron el
plan de paz del “Grupo de Contacto”, Milosevic dispuso el fin
de la ayuda militar o logística serbia al régimen de Pale.
A mediados de 1995 el conflicto bélico de la antigua Yugoslavia entraba en su fase final. El reforzado ejercito croata
lanzó en mayo una primera ofensiva contra las posiciones serbias en Krajina y Eslavonia Occidental; y las nuevas fuerzas
armadas croato-musulmanas también comenzaron a hostigar
seriamente al enemigo común. Sin embargo, en las primeras
semanas de julio las milicias serbo-bosnias de Mladic lograron hacerse con los enclaves de Srebrenica y Zepa, aunque
fracasaron en Bihac. En ese momento, el Presidente Clinton
comprometió el apoyo militar de la OTAN para terminar con la
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operatividad de las milicias serbias en Croacia y en BosniaHerzegovina. En el mes de agosto las fuerzas armadas croatas lanzaron una serie de ofensivas a gran escala y recuperaron la región de Krajina, con el consiguiente éxodo masivo
de población serbia, unas doscientas cincuenta mil personas,
víctimas propiciatorias para la venganza croata; al mismo
tiempo, unidades militares croato-musulmanas lograban hacerse fuertes en importantes zonas del centro y norte de Bosnia. Desde finales de agosto, después de un nuevo ataque
contra Sarajevo, la OTAN comenzó a bombardear de forma
continuada las restantes posiciones serbo-bosnias, así redujeron a la mínima expresión su potencial bélico. Los reveses
sufridos obligaron a los serbios de Bosnia-Herzegovina a
aceptar las premisas negociadoras impuestas por la comunidad internacional. Parecía el momento oportuno de retomar
la conversaciones de paz tantas veces aplazadas.
La presidencia estadounidense encargaba a Richard Holbrooke —el hombre de la Casa Blanca para los Balcanes— la
elaboración de un nuevo plan de paz para la antigua Yugoslavia. Holbrooke, con el apoyo de los restantes países del “Grupo de Contacto”, de la Unión Europea y de la ONU, lograba organizar una Conferencia de paz respaldada por los Presidentes
de los tres estados afectados: Milosevic, por Serbia; Tudjman,
por Croacia; e Izetbegovic, por Bosnia-Herzegovina.
El 8 de septiembre de 1995 tuvo lugar en Ginebra la primera fase de la Conferencia de paz para la antigua Yugoslavia, en la cual los ministros de Asuntos Exteriores de Serbia,
Croacia y Bosnia-Herzegovina aprobaron un memorándum
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previo que estipulaba, entre otras cosas, el mantenimiento
de la unidad estatal de Bosnia-Herzegovina formada por dos
entidades autónomas: la croato-musulmana y la serbo-bosnia. En la segunda fase de la Conferencia de paz, celebrada
el 26 de septiembre en Nueva York, se ratificaron las bases
del memorándum elaborado en Ginebra; se acordó, por otra
parte, que las milicias serbo-bosnias levantarían el asedio de
Sarajevo, y que finalizaría la ofensiva de las fuerzas armadas
croato-musulmanas en el norte de Bosnia. Finalmente, se estableció la fecha del 12 de octubre para el alto el fuego efectivo entre todos los contendientes.
El 1 de noviembre comenzó en Dayton (en el estado norteamericano de Ohio) la tercera y definitiva fase de la Conferencia de paz. En el proceso negociador participaron el Presidente de Bosnia-Herzegovina, A. Izetbegovic, el de Croacia, F.
Tudjman, y el Serbia, S. Milosevic, quien también actuaba en
nombre y representación de los serbios de Bosnia; representantes del “Grupo de Contacto”, de la Unión Europea y de la
ONU, además de la delegación estadounidenses con Holbrooke al frente. Para ultimar el mejor acuerdo posible, los mediadores internacionales y los máximos dirigentes de los tres
Estados balcánicos discutieron durante tres semanas de trabajos ininterrumpidos los aspectos ya estudiados en Ginebra
y Nueva York. El 21 de noviembre los negociadores llegaron a
un acuerdo final que todas las partes aceptaron y firmaron.
Para el conflicto de Bosnia-Herzegovina, el acuerdo de paz de
Dayton comprendía cinco grandes líneas de actuación. La primera afectaba a las “Cuestiones de Seguridad Militar”, las
cuales pasaban a ser responsabilidad de las Fuerzas de Implementación (IFOR) bajo control de la OTAN, y cuyo cometido
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esencial, además de hacer cumplir el acuerdo de paz, incluso por la fuerza, era “establecer zonas de separación desmilitarizada entre los antiguos adversarios”. La segunda se refería a los “Aspectos Territoriales”, según los cuales
Bosnia-Herzegovina era considerada un Estado unificado
compuesto por dos entidades autónomas, la federación musulmano-croata (a la que se asignaba el 51% del territorio) y
la federación serbo-bosnia —la antigua República Serbia—
Srpska —de Bosnia— (que recibió el 49% restante), con Sarajevo como capital estatal y “ciudad unida”, sin capacidad legal de secesión para ninguna de las comunidades nacionales
antedichas. La tercera estipulaba la “Estructura Constitucional de Bosnia”, en ella se establecía una presidencia colectiva formada por un miembro de cada una de las tres comunidades nacionales (musulmana, croata y serbia), una
Asamblea bicameral, y un gobierno central, con atribuciones
de carácter federal en política exterior, Banco central, moneda y comercio exterior, además de otras cuestiones sobre
control de ciudadanía e inmigración. La cuarta marcaba la
necesidad de una “Transición hacia la normalidad política”
por medio de los correspondientes procesos electorales que,
supervisados por la comunidad internacional, deberían llevarse a cabo en 1996, para lograr lo antes posible la consolidación de la democracia con el imperio de la ley y el protagonismo de la sociedad civil. La quinta y última línea de
actuación se refería al “Respeto de los Derechos Humanos”
por medio de la tolerancia hacia las diferencias y particularidades de las minorías nacionales, y se insistía en la necesaria repatriación de los refugiados (más de setecientos mil), y
en la asistencia a los más de dos millones y medio de desplazados, de acuerdo con las directrices del Alto Comisiona-
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do de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR); todas
las partes se comprometían finalmente a colaborar con el Tribunal de La Haya en el esclarecimiento de todos los “crímenes de guerra”. En cuanto al contenciosos ente Croacia y Serbia a propósito de Eslovenia Oriental, las partes acordaron la
reintegración de la región a Croacia por cauces pacíficos en
un plazo no superior a dos años.
El acuerdo de paz de Dayton, que ponía fin al más trágico
conflicto sufrido en Europa en el último medio siglo, fue ratificado en París el 14 de diciembre de 1995. En el momento de
la firma del mismo, en Dayton, el Presidente de Bosnia-Herzegovina, Alija Izetbegovic, sentenció que el acuerdo era “una
paz injusta, pero más justa que una continuación de la guerra”. El acuerdo de paz para Bosnia-Herzegovina fue criticado
por quienes pensaban que su firma “legitimaba el apartheid
étnico y rompía los vínculos económicos naturales del país”
pero, como han argumentado sus defensores, “la partición formal hubiera sido peor”. En todo caso, el acuerdo restablecía
la unidad estatal de Bosnia-Herzegovina, por precaria que ésta fuera. Lord Owen afirmó que quizá queden “sombras de partición”; aunque según Holbrooke, el artífice del acuerdo, las
bases aprobadas en Dayton no pueden considerarse una partición ni han dado lugar a una “paz impuesta”. Para Lenard J.
Cohen, lo que en realidad ha salido del acuerdo de Dayton es
un “Estado segmentado” conforme a los postulados de la re alpolitik imperante en las actuales relaciones internacionales.
En cualquier caso, más que cualquier otra cosa, el acuerdo de
Dayton debe ser considerado como una gran oportunidad para terminar con la guerra en los Balcanes, con la esperanza
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añadida, tal como se especificaba en las líneas de actuación,
de contribuir a la consolidación de “la paz, la justicia, la tolerancia y la reconciliación” de los pueblos yugoslavos.
La cuestión kosovar y la “gran Serbia”
En Serbia, a mediados de los años ochenta, la población
se inquietó por el retraso económico de la República en un
momento en que en otros territorios de la Federación se difundía que eran precisamente el afán expansionista serbio y
sus intereses los que habían primado sobre cualquier otro tipo de consideración. Este malestar se tradujo en el robustecimiento rápido del sentimiento nacional, espoleado por un
sector de la Liga que capitaneaban el disidente comunista
Slobodan Milosevic y la Iglesia ortodoxa. En septiembre de
1986 surgió la polémica en torno a un Memorándum elaborado por la Academia de Ciencias de Serbia donde se analizaban las causas de la situación de postración en la cual en
encontraba el país. Milosevic iba a sacar partido de estas reivindicaciones que, en aquella situación de crisis, comenzaban a calar en una población serbia muy insatisfecha.
En la primavera (abril) de 1986, con un apoyo indisimulado de la mayor parte de los medios de comunicación, Milosevic era designado mandatario máximo de la Liga de los Comunistas Serbios. Con su firmeza y habilidad características
logró en los meses siguientes defenestrar paulatinamente a
la vieja guardia titoísta, reemplazada por sus acólitos. Empezaba, en palabras de Paul Garde, la “revolución cultural” ser-
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bia que se extendería al menos hasta 1990, cuando Milosevic llegó a controlar todos los resortes del poder. Las purgas
entre los desafectos corrieron paralelas a la exaltación nacionalista. La presencia de Milosevic en los medios de comunicación se hizo constante y su mensaje reiterativo: todos
los serbios de la Federación debían unir sus voluntades en favor de sus intereses como pueblo para terminar con situaciones ignominiosas como la que ocurría con la población de origen serbio en Kosovo. El ideal de la “Gran Serbia” cabalgaba
de nuevo con bríos reforzados.
Alentados por este orgulloso espíritu nacional recuperado,
las manifestaciones en contra de los movimientos segregacionistas de los albaneses kosovares se sucedieron por toda
la República Serbia. Se solicitaba al gobierno federal que tomara medidas contundentes ante estas actitudes y defendiera los intereses de las minorías serbias en el resto del territorio. Por supuesto, Milosevic aparecía en todas ellas como
el salvador y defensor de un pueblo serbio abandonado a su
suerte por la debilidad de la autoridad federal. La primera reunión masiva de estas características tuvo lugar en Kosovo
Polje, cerca de Pristina, el 24 de abril de 1987, culminada por
un discurso del propio Milosevic ante quince mil personas.
Durante los meses siguientes y a lo largo de 1988 continuaron las manifestaciones de protesta hasta la magna concentración de Belgrado que, en noviembre del mismo año, en plena exaltación nacionalista, reunió a un millón de personas.
Con el control del poder republicano en sus manos, y una
influencia indiscutible en Montenegro, Kosovo y Voivodina, Mi-
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197
losevic dio un paso adelante al reivindicar un cambio profundo en el texto constitucional con el objetivo de dotar a las instituciones serbias de un poder todavía más decisorio en el
conjunto de la Federación y de anular competencias de sus
provincias autónomas. Ante la evolución de los acontecimientos, las autoridades de la República de Serbia, con S. Milosevic al frente, y animadas y rearmadas ideológicamente
por el “Memorándum” de la Academia de las Ciencias y de
las Artes —documento elaborado en Belgrado en septiembre
1986, aunque su autoría nunca fue reconocida oficialmente,
y, por lo tanto, difundido de manera subrepticia—, tomaron,
el 28 de marzo 1989, la decisión de reformar la Constitución
de Serbia, lo que de hecho suponía una reforma unilateral, y
por tanto ilegal, de la propia Constitución Federal de 1974,
para reducir a la mínima expresión el estatuto de autonomía
de las provincias de Kosovo y Voivodina: desde ese momento ambas provincias, en aspectos tan sustanciales como la
composición de sus gobiernos o su representación en las máximas instituciones Federales, pasaban a estar dirigidas por
Serbia. El gran objetivo perseguido con dicha medida no era
otro que devolver a Serbia su antiguo prestigio y prestancia
dentro de Yugoslavia; todo ello perdido, según los inspiradores del “Memorándum”, en el seno del régimen comunista de
Tito, sobre todo desde la instauración de la Constitución
1974, germen del mal gobierno, de la insolidaridad de las repúblicas, y de la descomposición del Estado común. Este ataque serbio a la legalidad vigente fue rechazado radicalmente
en Kosovo (poblada en un 82% por albaneses), provincia que
venía solicitando desde la época de Tito un mayor autogobierno. La protesta degeneró en enfrentamientos violentos
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que sólo la represión policial y el despliegue del ejército federal pudieron zanjar.
Poco tiempo después, el 2 de julio de 1990, y con el objetivo de hacer creer a la comunidad internacional que Serbia
avanzaba por la senda de la transición democrática, se aprobaba en referéndum una nueva Carta Magna sobre la base
del sistema liberal-parlamentario, haciéndose especial mención a la pertenencia de Serbia a la Federación Yugoslava. Pero no se daba con ello marcha atrás en lo referente a la situación de las provincias de Kosovo y Voivodina, las cuales
perdían sus antiguas prerrogativas autonómicas de carácter
Federal y pasaban a depender directamente de Serbia, cuyos
órganos representativos, en caso de necesidad (art. 112 de
la Constitución), “podían sustituir a los de la provincia autónoma para asegurar el cumplimiento de toda decisión”.
El comportamiento autoritario de los serbios fue contestado permanentemente por un amplio sector de los diputados
de la Asamblea de Kosovo, suspendida en sus funciones desde finales de junio de 1990; así, el mismo día del referéndum
constitucional serbio, 114 de los 180 antiguos diputados kosovares tomaron la decisión de proclamar la independencia
de Kosovo con respecto a Serbia, aprobando la constitución
de la “República Soberana Yugoslava de Kosovo” pero, en las
circunstancias del momento, dicho acuerdo clandestino —que
no pasaba de ser un gesto meramente simbólico— no fue tenido en cuenta por las autoridades de Serbia. Éstas procedieron el 5 de julio a disolver la Asamblea y el gobierno kosovar para aplicar un programa cuyo fin era la “instauración
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de la paz, la libertad, la igualdad y la prosperidad” en el Kosovo, de hecho, discriminatorio y represivo de la mayoría albanesa, ya que tenía por objetivo “modificar progresivamente
la estructura étnica” de la provincia. Ello no impidió que el rechazo de los grupos políticos representativos de los albaneses kosovares a la política serbia siguiera su curso, aunque
clandestinamente: en septiembre de 1990 fue elaborada una
Constitución para Kosovo, que convertía a la provincia en la
“séptima república yugoslava”; un año más tarde, la población acudió a una consulta popular para ratificar el derecho
de su nueva república a la “soberanía e independencia nacional”, proclamada el 19 de octubre de 1991, independencia que no obtuvo, sin embargo, el respaldo internacional,
pues contó solamente con el reconocimiento expreso de Albania. Finalmente, el 24 de mayo de 1992, Ibrahim Rugova,
dirigente de la “Alianza Democrática” de Kosovo, era elegido
Presidente de la República nonata; se constituyeron a continuación un nuevo parlamento y un “gobierno en el exilio”. Sin
embargo, para las autoridades serbias la contestación no dejaba de ser un puro artificio alentado exclusivamente por Albania, lo que, en esos momentos, significaba que en Serbia
simplemente se había optado por dejar reposar el problema
del Kosovo, todavía pendiente de una solución definitiva.
Para los serbios se trataba, en un momento de profunda
crisis en el seno de la Federación, de potenciar la unidad de
su propia comunidad nacional, teniendo en cuenta, por una
parte, los “derechos históricos” aplicables sobre territorios
considerados como serbios: Kosovo, Voivodina, Macedonia o
la región de Sandzak; por otra, el “derecho de autodeterminación” o el “derecho de los pueblos a disponer de ellos mis-
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mos”, libremente ejercido por las comunidades serbias establecidas en el interior de otras repúblicas yugoslavas, especialmente en Croacia y Bosnia-Herzegovina; derecho este último que, aplicando la tesis serbia, entraba en contradicción
con el “derecho histórico” que en justa correspondencia debía aplicarse en los demás territorios no serbios. Para los demás pueblos yugoslavos la evidencia más palpable de que se
estaba ante el primer paso hacia la “Gran Serbia”. A finales
de la década de los ochenta Yugoslavia estaba desarticulada
socialmente, y fragmentada en lo nacional.
En los primeros años de la década de los noventa la situación se hizo irreversible. El 3 de octubre de 1991 las autoridades de Serbia y Montenegro excluyeron de la Presidencia colectiva a los representantes de las cuatro repúblicas
independentistas (Eslovenia, Croacia, Bosnia-Herzegovina y
Macedonia) y se hicieron con el control de la misma —con lo
que conculcaban de nuevo la Constitución de 1974—, e invocando el artículo 316 de la Carta Magna, relativo al “peligro de guerra inminente”, decretaron unilateral e ilegalmente
el “Estado de Guerra”, que suponía la ruptura irreversible de
Yugoslavia en dos partes fatalmente enfrentadas entre sí. Este golpe de Estado encubierto suponía un atentado a la legalidad de la Federación, reducida de hecho al bloque serbio, al
despojar éste a las restantes repúblicas federales de sus derechos constitucionales. El último episodio de la desarticulación del Estado se produjo en noviembre: S. Milosevic, Presidente de Serbia y hombre fuerte de la situación, rechazó los
planes de la Comunidad Europea para poner fin al conflicto
yugoslavo. En el otoño de 1991, con la parálisis sufrida por
las principales instituciones federales, la Yugoslavia posti-
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toísta había dejado de existir en medio de la guerra. Como hemos señalado, siguiendo a R. Aron, no sólo “Yugoslavia era
imposible”, sino que la “paz era improbable”. A finales de los
años noventa, la antigua Yugoslavia estaba ante una nueva
fase —la cuarta— del conflicto bélico iniciado en 1991, y que
se creyó concluido en 1995 después del acuerdo de Dayton.
Sin embargo, desde la primavera de 1999, el drama de Kosovo ha vuelto a poner de actualidad el “avispero Balcánico”
teñido de crímenes contra la humanidad —la llamada “limpieza étnica” de terrible recuerdo en Bosnia-Herzegovina—
perpetrados de nuevo por el régimen serbio dirigido por Milosevic contra la población kosovar, y que Occidente trata de
evitar por medio del empleo selectivo de la maquinaria militar
de la OTAN con el objetivo añadido de destruir el complejo policial-militar de Serbia.
El “proceso de asociación y estabilización para los Balcanes
Occidentales”
La consolidación de la democracia en los Balcanes occidentales queda todavía por lograrse. El reto de la Unión Europea es lograr la consolidación de la paz, de la democracia
y del respeto a los Derechos Humanos en la región, teniendo
como meta la futura integración de los países de la zona: Albania, Bosnia-Hercegovina, Croacia, la República Federativa
de Yugoslavia (Serbia y Montenegro) y la Antigua República
Yugoslava de Macedonia. El objetivo básico del “Proceso de
Asociación y Estabilización” consiste en que cada Estado alcance los medios necesarios para mantener activo el proceso democrático sobre la base del Estado de Derecho, para
poner en marcha una economía social de mercado y así po-
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202
der consolidarse como candidato potencial a la adhesión a la
Unión Europea, y que logre así mismo una más estrecha cooperación regional (43) impulsada gracias a un “Programa de
Asistencia” (CARDS), lo cual parece de crucial importancia
para lograr la tan deseada estabilidad y es un elemento básico del compromiso de la Unión Europea con los Balcanes occidentales. De hecho, una de las medidas más importantes
de la Unión Europea para plasmar su empeño de proteger y
fomentar los Derechos Humanos y el proceso de democratización fue la denominada “Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos”, creada a instancias del Parlamento Europeo en 1994. Dicha iniciativa hacía especial
hincapié en el “Apoyo a la democracia en los países de Europa Central y Oriental, incluidas las repúblicas surgidas de la
antigua Yugoslavia”. Tanto la Unión y el Consejo de Europa están uniendo sus esfuerzos y complementando sus respectivas actividades para alcanzar metas comunes, en particular
con la aplicación de una serie de programas de cooperación
y asistencia como el impulsado en 1998 sobre minorías nacionales de Europa Central y Sudoriental.
V. CONSIDERACIONES FINALES
(43)
Los jefes de Estado y de Gobierno de la Unión Europea y de
los cinco países de los Balcanes occidentales acordaron en la reunión de Zagreb celebrada el 24 de noviembre de 2000 que “el estrechamiento de las relaciones con la Unión Europea se realizará al
mismo tiempo que este proceso de desarrollo de la cooperación
regional”. “El proceso de estabilización y asociación de los países
del sudeste de Europa”: Comisión Europea. Informe de la Comisión
(Bruselas, abril de 2002).
LAS NUEVAS FRONTERAS DE LA UNIÓN EUROPEA
203
Durante la última década del siglo XX los países de la Europa Central y Suroriental y las tres repúblicas del Báltico han
apostado decididamente por su integración en la alianza militar euroatlántica y en las comunidades europeas y relegando a
un segundo plano las relaciones interregionales si no las han
supeditado a los grandes objetivos anteriores. En el ámbito de
la OTAN, la primera ampliación resuelta en 1999 pretendió
asegurar el flanco central del Viejo Continente en consonancia
sobre todo con las aspiraciones firmemente expresadas por
Polonia. En un segundo momento habrá que dar respuesta a
las demandas de los tres Estados bálticos, sobre todo cuando se resuelva la situación de las minorías rusas en estos territorios y la Federación Rusa deje por consiguiente de oponer
resistencias infranqueables. Finalmente, la posible incorporación de Bulgaria y de Rumania debería contribuir a dar mayor
estabilidad al área balcánica puesto que la percepción que de
la OTAN tienen estos países se fundamenta no sólo en su capacidad militar sino también en su importancia como elemento de cohesión interna, elemento éste poco considerado
durante la época de la Guerra Fría.
Sin negar las dificultades para concretar una política de
seguridad y defensa común debidos a los diferentes y en ocasiones encontrados intereses de los estados miembros, debe reconocerse que la Unión Europea ha tratado de establecer unas pautas de actuación comunes como garantes de
estabilidad interna de los países candidatos y de seguridad
de las nuevas fronteras para que la ampliación en marcha
sea operativa y haga olvidar el fracaso comunitario en el conflicto yugoslavo.
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Cerrado el proceso integrador, las consecuencias serían
beneficiosas tanto para la Unión Europea en su conjunto al
emerger como actor de mayor peso específico en el concierto internacional como para los países de nueva incorporación
cuyos antagonismos se han matizado en el marco de la Europa unida. La frontera de la Unión alcanzaría así los límites
de las repúblicas bálticas, la línea de demarcación oriental de
los países de Visegrado y los Balcanes orientales. Al este de
la Unión ampliada quedaría, además de la Federación Rusa,
la “zona gris” constituida sobre todo por Ucrania y Bielorrusia, dos Estados poco modernizados en sus instituciones políticas y socioeconómicas que representan un reto importante para la seguridad del continente por cuanto se han
manifestado muy reticentes con la ampliación de la OTAN, sobre todo en el caso bielorruso desde que Polonia forma parte de la alianza atlántica (44). El hecho de convertirse en zona
fronteriza al margen de los nuevos vínculos estratégicos europeos exige de la Unión Europea un compromiso de seguir
apoyando sus transformaciones internas, potenciar la cooperación y disipar los temores de conflictividad latente.
(44)
“El Este de Europa —en contraste con Centroeuropa— tiene
un futuro impredecible: virtualmente, una agujero negro de invisibilidad”, STEFANOWICZ, J., “The New East-Central Europe and European
Security: Snakes which divide”, en KOSTECKI, W., ZUKROWSKA, K. y GOR A L C Z Y K , B. (eds.), Tr a n s f o rmations of Post-Communist States,
Houndmills, Macmillan Pres, 2000, p. 62.