Reformas agrarias en América Latina

Análisis Comparativo de las Reformas Agrarias Panameña; Cubana y Mexicana.
I. Introducción.
Si bien el propósito de este trabajo investigativo es el de realizar una comparación entre las Reformas
Agrarias llevadas a cabo en Cuba y México, con la que se efectuó en Panamá, nos parece necesario y
apropiado previamente destacar el hecho de que las Reformas Agrarias Cubana y Mexicana, se llevaron a
cabo por la vía de la revolución, o sea de manera violenta, mientras que la panameña se materializó por la vía
pacífica, o sea en democracia. Esta diferencia es básica y fundamental en el entendimiento de los logros,
objetivos y metas alcanzados, y no nos referimos únicamente al aspecto teórico, sino a la profundidad en
cuanto a la aplicación de los mismos.
La Reforma Agraria, de por sí, no es parte del Derecho Agrario; es simplemente la distribución y tenencia de
la tierra y la riqueza de un país y es un proceso que ha existido desde siempre en la historia de la humanidad.
En el caso de América Latina, durante la conquista y la colonización Hispánica se generó y se fue
desarrollando un régimen de propiedad sobre la tierra y la riqueza en esta, que sentó las bases de una
estructura agraria socialmente estratificada y que se consolida aún después de la independencia de las
emergentes naciones. La acumulación de tierras suponía garantizar cierto grado de señorío, de poder
económico y político, por una parte; y por la otra, un creciente proletariado campesino, sujeto a un trabajo de
subsistencia, en condiciones de dependencia, de pobreza y de subdesarrollo.
Este desequilibrio pone de manifiesto, desde entonces, una situación de injusticia social, que habría de
concentrar bajo distintas banderías políticas, a propietarios que mucho tienen y pretenden defender un orden
jurídico preestablecido, y a los desposeídos que nada tienen y apoyarán cualquier movimiento que ofrezca una
esperanza de cambio social y de reforma agraria.
Como tema de reflexión sobre el concepto de la Reforma Agraria, citamos a continuación las palabras del
Santo Padre Pablo VI en la Encíclica Populorum Progressio, por considerarlas de actualidad:
El desarrollo no se reduce al simple crecimiento económico. Para ser auténtico debe ser integral, es decir,
promover a todos los hombres y a todo el hombre.
II. La Reforma Agraria Mexicana.
El movimiento reformista agrario que se inicia en México con la Revolución de 1910 encauzada por Don
Francisco Madero, Emiliano Zapata y Venustiano Carranza, así como de Pancho Villa, cada uno a su manera,
y con sus propias modalidades, puede considerarse como la Reforma Agraria precursora de las otras que
varias décadas después se llevaran a cabo en los países de Hispanoamérica, por gobiernos de derecho o
institucionales, con mayor o menor intensidad, duración y efectividad.
El clamor angustioso del campesino por la disposición de tierra se hizo bandera de reivindicación y ganó por
lo mismo el apoyo de los desposeídos.
El mejor logro de la revolución triunfante fue el enfrentar y quebrantar el latifundio a ultranza representado
por la Hacienda que constreñía al campesino y lo mantenía sometido a los designios del hacendado.
Instituciones coloniales, como la Encomienda, la Composición y la Confirmación, propiciaron la
concentración de la propiedad de muchas tierras en manos de pocos. Esto iba cada vez más en detrimento de
la disponibilidad de parcelas familiares o las de uso comunal como los Ejidos.
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• Encomienda: Merced o renta vitalicia que se daba un lugar, heredamiento o territorio. En América;
Institución de contenidos, según tiempos y lugares por la cual se señalaba a una persona un grupo de
indios para que se aprovechara de su trabajo o de una tributación tasada por la autoridad y siempre
con la obligación por parte del encomendero, de procurar y costear la instrucción cristiana de aquellos
indios.
• Composición: Servicio que hacía al Rey cualquier dueño de casa para libertarla de huésped de
aposento, ya pagando la cantidad que se ajustaba, ya cargando sobre ella alguna pensión anual.
• Ejidos: campo común de un pueblo, lindante con él, que no se labra, y donde suelen reunirse los
ganados o establecerse las eras. (Espacio de tierra limpia y firme, algunas veces empedrado.
Con la frustrada intención de recuperar tierras cuya posesión se prohibía a las corporaciones religiosas y
civiles, y adjudicarlas entre los arrendatarios de las mismas, en 1856 se expidió la llamada Ley de
desamortización, permitiéndose el denuncio de esas tierras a cambio de una octava parte de su valor. Sin
embargo, como muchos campesinos no se atrevían a usar este derecho por una especie de temor reverencial,
los terratenientes sí lo hicieron y agrandaron así el latifundio a expensas de los pequeños y numerosos
usufructuarios.
Para colmos, en 1875 se expidió una Ley de Colonización que permitió compensar con la tercera parte del
deslinde de tierras baldías, a Compañías organizadas para tal efecto.
El camino de reforma comienza con la Ley de 6 de enero de 1915, durante el gobierno provisional de
Carranza, que concreta una declaración de nulidad de las enajenaciones de tierras, aguas y bosques
pertenecientes a los pueblos, otorgadas en contravención al espíritu de la Ley de 1856, y acordó la restitución
y dotación de ejidos.
Los postulados de la mencionada Ley reformista de 1915, se incorporaron más tarde en él articulo 27 de la
Constitución Mexicana de 1917, que recoge y consagra como principio fundamental el dominio original del
Estado sobre las tierras y aguas de la Nación y la facultad del mismo para regular la distribución y
aprovechamiento de tales recursos.
El Ejido, es la piedra angular de la concepción reformista agraria Mexicana. Constituye una propiedad
colectiva, titulada por el núcleo campesino y comprende tierras de cultivo, tierras urbanas y tierras
propiamente comunales.
En las tierras de cultivo se permite cierta parcelación mínima de lotes entre ejidatarios, bajo condiciones de
inajenables, inembargables e indivisibles.
Subsistieron además el reconocimiento de los derechos a la pequeña propiedad independiente, y la propiedad
comunal para los grupos indígenas.
La pequeña propiedad se define en el mismo articulo constitucional antes citado, en términos de cien (100) a
trescientas (300) hectáreas, según las condiciones y uso del suelo.
El ejido, no es sin embargo una comunidad de derecho público, ni tampoco es de derecho privado. Más bien
es una persona jurídica de derecho social.
No obstante la aplicación de diversos esquemas políticos de desarrollo, subsiste el latifundio, por una parte, y
por la otra, la distribución del minifundio y la menos productividad del sistema ejidal que en suma, según
afirma Ramón Fernández y Fernández, se trata de una forma subsidiada de tenencia de la tierra.
Desde entonces, México ha tenido avances y retrocesos en la aplicación de los principios y disposiciones
legales que inspiraron la reforma agraria original. Todavía hoy se exigen nuevas orientaciones que aseguren
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acceso de los campesinos al uso suficiente de tierras y a la incorporación de los mismos a los programas de
desarrollo.
La marginación social y económica de la población en el Estado de Chiapas fue una de las razones de la
rebelión armada encabezada por el auto denominado Ejército Zapatista de Liberación Nacional.
El gobierno Mexicano anunció recientemente una reforma agraria en Chiapas que busca terminar
definitivamente con los Latifundios, una de las principales demandas de la guerrilla zapatista.
Se anunciaron medidas concretas para comenzar a expropiar terrenos que se sospecha pertenecen a un solo
propietario y constituyen latifundios repartidos entre familiares o testaferros para burlar los límites fijados por
la Constitución, utilizando fraudulentamente las formalidades legales.
En 1910, menos de 2000 familiar eran propietarias del 87 % de la superficie del País, hoy en día existen más
de 5 millones de ejidatarios, comuneros, colonos y pequeños propietarios que poseen más del 90 % del
territorio nacional.
El artículo 27 de la Constitución, determina la obligación del Estado de regular la propiedad rural de acuerdo
al interés público y el beneficio social, y establece que la materia agraria es de jurisdicción federal. Derivado
de este mandato federal, corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de la Reforma
Agraria, la aplicación de la Ley.
La Procuraduría Agraria, es una institución de servicio social, con funciones de Ombudsman para la defensa
de los derechos de los sujetos agrarios.
En el permanente proceso de cambios que ha vivido la nación Mexicana, la Reforma Agraria ha evolucionado
continuamente, a través de la actualización de sus instituciones jurídicas y administrativas. Sus objetivos
estuvieron orientados primero, a la acción de restitución de tierras, segundo, al reparto agrario mediante la
dotación, tercero, se instituyó la dotación colectiva, cuarto, ideo la figura de las colonias agrícolas y
ganaderas, y quinto, la ampliación de los ejidos y el reconocimiento y titulación de bienes comunales, así
como la creación de nuevos centros de población ejidal.
La Reforma Agraria, es en México, un tema de permanente diálogo y discusión por parte de la sociedad y
autoridades gubernamentales en general.
III. La Reforma Agraria Cubana.
En 1958, el movimiento revolucionario en Cuba hostigó y enfrentó al Gobierno mediante la guerra de
guerrillas, en las regiones montañosas.
El primero fue ganando simpatía tanto en lo interno como en lo externo de país, al mismo tiempo que crecía la
presión contra el segundo.
Desde el triunfo de la guerrilla, el poder político y todo el engranaje estatal ha sido conducido por un solo
partido y presidido por una misma persona, este permite al Gobierno crear y aplicar sus propias normas
institucionales sobre toda materia, en cualquier sentido, según convenga al contexto global de su definición
como sistema político de organización social, económica y cultural.
La primera Ley de Reforma Agraria del movimiento revolucionario de Cuba, fue aprobada y proclamada en la
Sierra Maestra, como la número tres del 10 de Octubre de 1958. en ella se concedía gratuitamente, hasta una
extensión de 26. 84 hectáreas o dos caballerías, la propiedad de la tierra a los campesinos que la poseían y la
estuviesen trabajando. No definía todavía las medidas específicas contra el Latifundio.
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Más tarde, ya en funcion de Gobierno Revolucionario, se dictaron como leyes fundamentales de la Reforma
Agraria:
• La Ley del 17 de mayo de 1959 y luego la Ley del 3 de Octubre de 1963.
Entre los principales señalamientos de la Ley de Mayo de 1959 y algunas modificaciones posteriores se
pueden destacar las siguientes:
• Se prescribe el latifundio. El máximo de extensión de tierras que podrá poseer una persona natural o
jurídica será de treinta caballerías o sea 402. 6 hectáreas. El excedente será expropiado para su distribución
directa por el Instituto de Reforma Agraria o INRA.
Excepcionalmente se podrán autorizar a personas naturales o jurídicas propiedades hasta de 100 caballerías o
sean 1342 hectáreas, para casos como los cultivos de caña o arroz y la actividad ganadera, a fin de mantener
ciertos niveles de productividad.
• La propiedad rústica solo podrá ser adquirida por personas naturales o jurídicas nacionales, salvo casos
especialmente autorizados por el INRA.
• La indemnización en caso de expropiación se fija de acuerdo al valor registrado como base para el pago de
los impuestos.
• Se diferenciaron Zonas de desarrollo Agrario, que constituyeron las unidades territoriales de ejecución de la
Reforma Agraria.
A partir de Abril de Abril de 1961 cuando el contenido socialista de la Revolución Cubana fue proclamado
oficialmente, se expresó una política agraria más colectivista, propia de una organización socialista marxista
de la agricultura y se crean nuevas estructuras de producción, como las siguientes:
• Granjas del Pueblo, constituidas por grandes empresas nacionalizadas, manejadas directamente por el
Estado. En ellas se reagrupaban principalmente los antiguos latifundios ganaderos y arroceros y la actividad
propia de la gran plantación. La administración estatal tendería a garantizar el abastecimiento vital para la
población. Constituye la forma socialista−marxista: la gran empresa colectiva de Estado.
• Cooperativas Cañeras, que más tarde (agosto de 1962) en otro reajuste de la política agraria, se convirtieron
en Granjas Cañeras bajo la responsabilidad inmediata del Estado. Tienen un tamaño más reducido que las
Granjas del Pueblo; y sus administradores, debido a su experiencia se supone que conocen mejor la técnica
y el manejo de la empresa. En todo caso, están sujetas a los planes generales de la economía dirigida por el
Estado, el cual fija las cuotas de producción y los precios de venta, asume exclusivamente la compra de los
productos y su distribución.
• Asociación Nacional de Agricultores Pequeños, que se promueve para organizarlos, unirlos y orientarlos en
la aplicación del programa agrario del Gobierno. El Reglamento que la rige, define entre sus objetivos
coordinar con el INRA la producción de acuerdo con las metas oficiales; cooperar con la compra oficial de
los productos, a los precios también oficialmente fijados, fomentar el espíritu de cooperación voluntaria.
• Agricultores Privados ( de fincas entre 5 y 50 caballerías. Sin embargo en Octubre de 1963 se decretó la
expropiación de todas las fincas superiores a cinco (5) caballerías que sería entonces el límite máximo
autorizado para la propiedad privada).
Se les dejaba al margen de los planes de desarrollo agrícola, en cierta forma para que se convencieran de que
les resultaría mejor incorporarse a los programas oficiales.
La constitución de la República de Cuba, proclamada el 24 de febrero de 1976, señala lo siguiente:
Artículo 20. El Estado reconoce la propiedad de los agricultores pequeños y sus tierras y otros medios e
instrumentos de producción, conforme a lo que establece la Ley.
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Los agricultores pequeños tienen derecho a asociarse entre sí, en la forma y con los requisitos que establece la
Ley, tanto a los fines de la producción agropecuaria, como a los de la obtención de créditos y servicios
estatales.
Se autoriza la organización de cooperativas agropecuarias en los casos y en la forma que la Ley establece. La
propiedad cooperativa es una forma de propiedad colectiva de los campesinos integrados en ellas.
El Estado promueve la incorporación de los agricultores pequeños, voluntaria y libremente aceptada por estos,
a los planes y unidades estatales de producción agropecuaria.
Así, el esquema anterior ha admitido ajustes y reajustes conforme a distintos programas estatales de
producción, productividad, abastecimiento, consumo, movilización y uso de los recursos, así como también de
acuerdo a los imperativos de política internacional.
El gobierno asigna cuotas de producción; asume la compra y distribución de los productos, a los precios
fijados por él mismo. En alguna ocasión, a comienzos de la década de 1980, el gobierno permitió cierto
margen de libre comercialización para determinados productos de los agricultores pequeños, con la intención
de incrementar la producción y evitar el contrabando. Después en 1986, se volvió a regular y centralizar la
comercialización por vía del gobierno, considerando que los intermediarios se enriquecían a expensas del
pueblo.
Finalmente, tras el desmoronamiento del sistema socialista soviético, y por circunstancias económicas internas
y de la política internacional, el gobierno cubano ha anunciado un proceso de reformas económicas, dentro del
cual se abre la posibilidad de introducir ciertos elementos de la economía de mercado.
• Otras Consideraciones en torno a la Reforma Agraria Cubana.
La forma en que la tierra es poseída es a veces el principal obstáculo a su mejor uso. El concepto de la
propiedad en cualquier sistema económico es complejo y sobre todo en Cuba, posterior a 1959. en primer
lugar, en cierto sentido, la propiedad no es algo que se posee. Es un conjunto de derechos que típicamente
otorgan a una persona la facultad de poseer, usar, disfrutar y disponer de la propiedad según lo considere más
conveniente. La democracia tiene mucho que ver con el establecimiento de un buen sistema de derecho de
propiedad. La falta de seguridad en el derecho de propiedad de la tierra hace que los vinculados a ella se
muestren reacios a invertir es esfuerzos y recursos en el mantenimiento y mejoramiento de la misma,
impulsando a una parte de la población rural a abandonar su entorno y emigrar hacia las ciudades. La
problemática cubana no ha sido ajena a estos y otros impactos que hoy lastran la vida, la labor y el desarrollo
del hombre de campo.
La situación previa a 1959 no era la más feliz. La existencia de vastos latifundios, muchos de ellos de
propiedad extranjera, constituían un obstáculo para el desarrollo de la nación. Es por ello que los miles de
arrendatarios, partidarios y campesinos sin tierras miraron con esperanza la promulgación de una ley de
Reforma Agraria que transformara radicalmente su situación.
Sin embargo la aplicación de las Leyes de Reforma Agraria, dieron como resultado una nueva experiencia
nacional El Latifundio Estatal. Este se apoderó del 75% de las mejores tierras del país, discriminó al
campesino privado haciendo más difícil su existencia y preparando el camino para absorber sus tierras y
fomentando el éxodo hacia las zonas urbanas.
En fin existen en este momento Asociaciones como La Alianza Nacional de Agricultores de Cuba, que están
procurando un cambio de actitud por parte del Gobierno Cubano, en lo referente al reconocimiento de la
propiedad privada para con los pequeños agricultores y campesinos en general, sin llegar a situaciones
traumáticas, en donde el sector privado no sea visto como un freno al desarrollo social de la nación.
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IV. Reformas Agrarias Planificadas.
El giro que marcó la revolución cubana, generó, en cadena expectativas y temores. Hizo que se considerasen
con mayor interés los planteamientos doctrinales sobre la cuestión social y más concretamente sobre el tema
de la Reforma Agraria.
Por una parte, Su Santidad el Papa Juan XXIII, en la Encíclica Mater et Magistra, al referirse al concepto de la
socialización, expresaba lo siguiente:
En el desarrollo de las formas organizativas de la sociedad contemporánea el orden se realiza cada vez más
con el equilibrio renovado entre una exigencia de colaboración autónoma y activa de todos, individuos y
grupos, y una acción oportuna de coordinación y de dirección por parte del poder público.
Si la socialización se mueve en el ámbito del orden moral siguiendo las líneas indicadas, no trae, de por sí,
peligros graves de opresión con daño de los seres humanos individuales; en cambio contribuye, a fomentar en
ellos la afirmación y el desarrollo de las cualidades propias de la persona.
Los pueblos aspiran cada vez más angustiados, a mejorar sus condiciones de vida que contrastan con el
bienestar de los países desarrollados. La percepción política de esa situación se sintetiza en una sentencia
lapidaria del ex−presidente de los Estados Unidos John F. Kennedy: Si una Sociedad Libre no puede ayudar a
los mucho que son pobres, no podrá salvar a los pocos que son Ricos.
La Alianza para el Progreso.
En agosto de 1961, los representantes de los gobiernos y pueblos americanos firmaron la Carta de Punta del
Este, Uruguay por la cual se creaba la Alianza para el progreso.
Entre los objetivos de la Alianza para el Progreso se mencionan directa y específicamente los siguientes:
• Pone los beneficios del progreso económico a disposición de todos los sectores económicos y sociales,
mediante una distribución más equitativa del ingreso nacional elevando con mayor rapidez los ingresos y
niveles de vida de los sectores más necesitados de la población y tratar al mismo tiempo de que los recursos
dedicados a la inversión representen una porción mayor del producto nacional.
• Lograr una diversificación equilibrada en las estructuras económicas nacionales, en lo regional y en lo
funcional, y alcanzar una situación que dependa cada vez menos de las exportaciones de un reducido
número de productos primarios, así como de la importación de bienes de capital, al par de conseguir
estabilidad en los precios o en los ingresos provenientes de esas exportaciones.
• Acelerar el proceso de una industrialización racional para aumentar la productividad global de la economía,
utilizando plenamente la capacidad y los servicios tanto del sector privado como del público, aprovechando
los recursos naturales del área y proporcionando ocupación productiva y bien remunerada a los trabajadores
total o parcialmente desocupados. Dentro de este proceso de industrialización, prestar atención especial al
establecimiento y desarrollo de las industrias productoras de bienes de capital.
• Aumentar considerablemente la productividad y la producción agrícola y mejorar asimismo los servicios de
almacenamiento, transporte y distribución
• Impulsar, dentro de las particularidades de cada país, programas de reformas agrarias, integrarlos orientadas
a la efectiva transformación de las estructuras a injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra
donde así, se requiera, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de
propiedad, de tal manera que mediante el complemento del crédito oportuno y adecuado, la asistencia
técnica, y la comercialización y distribución de los productos, la tierra constituye para el hombre que la
trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y
dignidad.
• Fortalecer los acuerdos de integración económica con el fin de llegar en último termino, a cumplir con la
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aspiración de crear un mercado común latinoamericano que amplíe y diversifique el comercio entre los
países de la América Latina y contribuya de esta manera al crecimiento económico de la región.
• Desarrollar programas cooperativos, con el fin de evitar los efectos perjudiciales de las fluctuaciones
excesivas de los ingresos en divisas procedentes de exportaciones primarias, de vital importancia para el
desarrollo económico y social, y adoptar las medidas que sean necesarias para facilitar el acceso de las
exportaciones latinoamericanas a los mercados internacionales.
Seis años más tarde, y tras el asesinato de John F. Kennedy, se reunieron en el mismo lugar los Jefes de
Estado Americanos para evaluar y acelerar el progreso social y económico dentro de la Alianza.
La declaración de los Presidentes que se firmó entonces expresó interés por la integración económica, la
modernización y la productividad agropecuaria. Sin embargo, soslayó el tema de la eliminación del latifundio
y el cambio de estructuras.
En efecto, afirman en su declaración los Presidentes, entre otras cosas:
Las condiciones de vida de los trabajadores rurales y de los agricultores de América Latina, serán
transformadas para asegurar su plena participación en el progreso económico y social. Con tal fin se
ejecutarán programas de modernización, colonización y de reforma agraria, cuando los países lo requieran.
Asimismo, se mejorará la productividad y se diversificará la producción agropecuaria. Además reconociendo
que la capacidad de producción de alimentos del Continente entraña una doble responsabilidad, se hará un
especial esfuerzo a fin de producir los alimentos requeridos por las crecientes necesidades de nuestros pueblos
y para contribuir a la alimentación de otras regiones.
El programa de la Alianza tuvo efectos positivos a pesar de la resistencia de temerosos retrógrados y a la falta
de voluntad política de algunos gobernantes.
Despertó la inquietud por la cuestión social entendida en su dimensión cultural, moral y humanista. Promovió
una política general de cambios en los modos de vida de los países americanos, que sin importar la dilación en
el tiempo y en el espacio, mantiene vigente el reto por la reinvidicación campesina bajo la bandera de la
Justicia Social.
Ante el compromiso adquirido en la Alianza e incentivados por la ayuda millonaria que se volcaría sobre los
países en que se concretaran los propósitos de aquella, los gobiernos de los Estados Latinoamericanos
iniciaron la programación y elaboración de las leyes conducentes a plasmar los principios de una Reforma
Agraria que consideraban apropiada a su respectiva realidad política y social.
Tanto en la teoría, como en la práctica, fue diferente la concepción, dinamismo y eficacia de la legislación
correspondiente. Unas fueron más incisivas y decididas, otras introdujeron modalidades innovadoras, otras
fueron más anodinas, otras en afán perfeccionista obstaculizaron o contrariaron la ejecución de los programas.
V. La Reforma Agraria en Panamá.
Con la Constitución Política de 1904 se establece el principio de la propiedad privada. Se dicta la Ley 70 del
10 de Junio de 1904 que estableció el nuevo sistema de adjudicación. Tanto de las tierras baldías como de las
tierras patrimoniales. En este período se dictan leyes y decretos que orientan las bases de todo el sistema
vigente actualmente. En 1916 se dicta el Código Fiscal el cual regula toda la actividad de adjudicación de
tierras, concesiones, oposiciones e incluso las reservas indígenas.
Durante los 40 años que rigió el Código Fiscal de 1916, se dictan buen número de leyes y decretos destinados
a conformar la nueva estructura de la propiedad privada panameña sin percibir importantes cambios, en línea
de principios respecto a la legislación original.
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En 1957 se dicta n nuevo Código Fiscal, cuyo mérito principal es el de crear los procedimientos y los
principios hoy vigentes, pues el Código Agrario con pocas modificaciones sigue su letra. Durante este período
las tierras eran administradas por el Ministerio De Hacienda y Tesoro. La Reforma Agraria en Panamá nace
como producto del Programa de la Alianza para el Progreso, específicamente en el conocido documento La
Carta de Punta del Este, en el cual se plantea la necesidad de impulsar programas de Reforma Agraria integral,
orientados a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas de tenencia de la tierra y
explotación de la misma con miras a sustituir el régimen de Latifundio y Minifundio por un sistema justo de
propiedad.
Como resultado de los acuerdos de la Carta de Punta del Este, en agosto de 1961, se aprobó en nuestro país la
Ley 37 del 21 de septiembre de 1962, conocida como Código Agrario, y entró en vigencia a partir del 1 de
marzo de 1963. Posteriormente en base a la Ley 12 del 25 de enero de 1973, la Comisión de Reforma Agraria
deja de existir y se crea el Ministerio de Desarrollo Agropecuario, el cual integra en su seno la casi totalidad
de las instituciones que tenían que ver con el sector agropecuario.
Se crea con esta ley La Dirección Nacional de Reforma Agraria.
Cuando en 1962 se aprobó para la República de Panamá un programa de Reforma Agraria, regía la
Constitución Política vigente desde el año 1946.
El Título III de esa Constitución, que establece los Derechos y Deberes Individuales, consagra en el Capítulo
1, como garantías constitucionales, los artículos que enmarcarían la acción del Estado tendiente a la aplicación
de su compromiso reformista.
En efecto, de acuerdo con el artículo 45:
Se garantiza la propiedad privada adquirida conforme a la ley por personas jurídicas o naturales, la cual no
podrá ser desconocida ni vulnerada por leyes posteriores.
La propiedad privada implica obligaciones para su dueño por razón de la funcion social que debe llenar.
El artículo 46 advierte que:
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos en la Ley, puede haber expropiación, mediante
sentencia judicial e indemnización previa.
El artículo 49 se refiere a tres casos excepcionales así:
En caso de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente, que exijan medidas
rápidas, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada y la indemnización
puede no ser previa.
Cuando fuese factible la devolución del objeto ocupado, la ocupación será solo por el tiempo que duren las
circunstancias que la hubieren causado.
El Estado es siempre responsable por toda expropiación que así lleve a cabo el Ejecutivo y por los daños y
perjuicios, originados por la ocupación, pagará su valor tan pronto como haya cesado el motivo determinante
de la expropiación u ocupación.
Conviene citar además el artículo 230 del Título XI referente a la Economía Nacional: El cultivo del suelo es
un deber del propietario para con la comunidad y será regulado por la Ley para que no se impida o se estanque
el aprovechamiento de la tierra.
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La Constitución Política de 1972, con las reformas introducidas en 1978 y 1983, modifica el contenido de los
artículos antes mencionados de la Constitución de 1946.
En efecto la numeración y redacción quedan así:
Artículo 44. Se garantiza la propiedad privada adquirida con arreglo a la ley por personas jurídicas o
naturales.
Artículo 45. La propiedad privada implica obligaciones para su dueño por razón de funcion social que debe
llenar.
Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos en la ley, puede haber expropiación mediante
juicio especial e indemnización.
Se sustituyó el proceso judicial ordinario y la indemnización previa. El Código Judicial regula ahora bajo
proceso especial las dos formas de expropiación en el Título XVI, Capítulos I y II.
Artículo 47. En caso de guerra, de grave perturbación del orden público o de interés social urgente, que exijan
medidas rápidas, el Ejecutivo puede decretar la expropiación u ocupación de la propiedad privada.
Se eliminó y la indemnización puede no ser previa, por que ahora en ningún caso se exige esa condición que
fue suprimida en el artículo anterior.
En la legislación panameña se establece además entre otras consideraciones que todas las tierras estatales
están sujetas a los fines de la reforma agraria exceptuando las siguientes:
• Las comprendidas en áreas urbanas
• Las que se requieran para el desarrollo Industrial o de Centros de Población
• Las reservas forestales, parques nacionales, áreas protegidas, comarcas indígenas
• Áreas declaradas de valor turístico e histórico
• Áreas costeras que se determinan para facilidades portuarias
• Terrenos inundados por la alta marea
• Terrenos comprendidos en una faja de 100 metros de ancho hacia adentro de las costas en tierra firme
• Islas marítimas
• La cabecera y rivera de los ríos que sean navegables totalmente o por trechos.
Se exceptúan del manejo de Reforma Agraria dentro de las tierras estatales; las tierras adjudicables, tierras
reservadas por el estado para otros usos.
A nivel Constitucional queda pues consagrada de manera general una política agraria para el Estado. Es
significativo que la definición de esta política quede comprendida en el Título correspondiente a los Derechos
y Deberes Individuales y Sociales, bajo el capítulo 8 del Régimen Agrario,
Para los fines de Reforma Agraria, se usó por primera vez la vía administrativa de expropiación, mediante el
decreto Ejecutivo # 11 de 21 de Enero de 1964, por el cual se ordena la expropiación y ocupación inmediata
de la finca denominada La Mitra, ubicada en el distrito de La Chorrera. El fundamento de derecho fue el
interés social urgente que señalaba el artículo 49 de la Constitución de 1946 (Artículo 47 de la Constitución
actual) y la definición del concepto que hace el artículo 32 del Código Agrario al expresar claramente que el
problema de los ocupantes precarios en tierras de propiedad privada es de interés social urgente y el Estado
tomará con carácter de prioridad medidas rápidas para su solución.
• La Dirección Nacional de Reforma Agraria.
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• Objetivos Generales.
La Dirección Nacional de Reforma Agraria, fundamentada en la Constitución Nacional y Código Agrario,
resalta dos(2) grandes objetivos a saber:
• Abolir el acaparamiento de tierras incultas u ociosas con fines especulativos, integrando al hombre del
campo bajo normas de justicia social que promuevan la incorporación al desarrollo económico, social y
político de la Nación, asegurándole una distribución equitativa de la propiedad y su explotación racional y
sostenible.
• Brindar al productor su seguridad jurídica y oportunidades mediante la posesión legal de la tierra, de modo
que pueda tener acceso a los servicios de apoyo a la producción (asistencia técnica, crédito y
comercialización), que le permita un desarrollo de su agricultura de subsistencia.
• Objetivos Específicos.
• Readecuar y formalizar las estructuras agrarias a la modernización del Sector Agropecuario, a través de la
Titulación de Tierras
• Iniciar el catastro rural y la actualización catastral
• Fortalecer la Dirección Nacional de Reforma Agraria, el Registro Público, con la finalidad de brindar un
servicio más eficiente y rápido
La Dirección Nacional de Reforma Agraria le brinda atención a todas las personas que requieran de sus
servicios o se acerquen a plantear algún problema de tierra, consulta u orientación dentro del área de su
competencia.
Sin embargo el mayor énfasis está dirigido hacia la titilación de la tierra de los pequeños y medianos
productores y organizaciones campesinas del país.
• Políticas.
• Las políticas del sector agropecuario se fundamentan en el marco orientador de la política sectorial,
para el período 1994−1999, así como el Programa de Modernización de la Economía Nacional. Por su
parte la política agraria toma como base estos principios, pero su base legal descansa en las
disposiciones generales de la Constitución Nacional y el Código Agrario.
• Estructurar un sistema de ordenamiento territorial que norme la adjudicación y utilización de los
suelos, de manera que su uso agropecuario no atente con la conservación de los recursos naturales y
su sostenibilidad.
• Garantizar el adecuado acceso y usufructo de la tierra, basado en leyes agrarias como el servicio de
apoyo a la producción con especial énfasis hacia el pequeño y mediano productor ubicados en áreas
de desarrollo rural.
• Funciones.
• Elaborar y dar seguimiento, control y evaluación al Plan anual de Trabajo que involucra a los aspectos
técnicos, físicos, administrativos y financieros a Nivel Nacional y Regional.
• Servir de vínculo y coordinación entre la Dirección y los departamentos nacionales o oficinas
regionales de Reforma Agraria.
• Velar por el fiel cumplimiento de las disposiciones señaladas en la Constitución, el Código Agrario y
Resoluciones que se refiera a materia de Reforma Agraria.
• Revisión y readecuación de todas las Leyes, Resueltos y Resoluciones vigentes, frente a los cambios
que se plantean en la modernización del sector.
• Conocer, tramitar y resolver las controversias de tierras.
• Realizar estudios tenenciales sobre la base de fotointerpretación que permita la identificación del
ocupante de cada predio, la situación jurídica socioeconómica y uso de la tierra.
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• Dar apoyo técnico a la Dirección Nacional en la obtención de toda información requerida para definir
conflictos agrarios, compras de fincas o estudios catastrales.
• Revisar técnicamente cada uno de los planos en trámite de adjudicación para determinar si cumplen
con todas las normas y requisitos que se exigen para su aprobación. Este paso es un de los más
delicados y complejos dentro del proceso de titilación.
• Realizar mensuras a pequeños y medianos productores para la adjudicación de tierras y para definir
conflictos agrarios, además hacer levantamientos de parcelaciones de adjudicaciones y/o
lotificaciones.
• Revisar todos los expedientes de adjudicación de tierras provenientes de las oficinas regionales que se
sustancian en el país.
• Elaborar las resoluciones o escrituras de adjudicación para que sean inscritas en el Registro Público
de la Propiedad.
• Coordinar con instituciones como: Dirección de Catastro del Ministerio de Economía y Finanzas, el
Registro Público del Ministerio de Gobierno Justicia, el Instituto Tommy Guardia, etc., todo lo
concerniente a Titulación o Legislación de la Tierra en Panamá.
• Realizar avalúos de fincas tituladas y de mejorar en predios sin título para determinar valores base de
negociación o para resolver conflictos.
• Fijar precio de venta de tierra de fincas patrimoniales o de tierras nacionales para su adjudicación.
e. Proyecciones.
El accionar de la Dirección de Reforma Agraria, se ha circunscrito en los últimos años hacia dos grandes
actividades a saber:
• La adjudicación de tierras y;
• La atención de las controversias agrarias.
Sin embargo, para los próximos años se ejecutará el sub−programa de catastro y titulación de tierras que será
financiado por el BID, utilizando una nueva tecnología (computarizada) Consiste en efectuar un inventario
tenencial utilizando fotografías aéreas o imágenes de satélites, en una superficie de 552,000 hectáreas, en
donde se va a determinar las fincas que tienen título de propiedad, los predios sin título, las áreas protegidas,
las áreas de desarrollo urbano, caseríos, elementos geográficos naturales, infraestructura vial y demás
elementos culturales. Toda la información recopilada será procesada por medios computacionales y puesta a
disposición de los usuarios.
Los proveedores de tierra sin titular, iniciarán el trámite de adjudicación a través del personal de campo que
recorrerá cada una de las parcelas ubicadas en el área del proyecto.
VII. Conclusiones.
En definitiva, las distintas manifestaciones de Reformas Agrarias en el mundo y en especial en Latinoamérica,
son consecuencias naturales del enfoque Latifundista que prevaleció hasta bien entrado el siglo XX.
En el caso especial que nos ocupa, referente a las Reformas Agrarias llevadas a cabo en Panamá, México y
Cuba, podemos concluir que las mismas no escaparon de lo manifestado en relación a la causa general que las
originó, o sea la tenencia o mejor dicho el acaparamiento de tierras por parte de un minúsculo grupo de la
sociedad, el abuso, desposeimiento y discriminación del campesinado en particular y de los sectores más
pobres en general.
Los avances obtenidos por medio de las Reformas Agrarias han sido considerables y hasta cierto punto han
logrado parte de sus objetivos iniciales. Sin embargo al ser la Reforma Agraria un tema íntimamente ligado al
crecimiento de la población y las necesidades de esta, la que es constante en nuestra América, es en
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consecuencia, un tema de permanente actualidad, por no estar resuelto, ya sea por que sus metas no se han
cumplido a cabalidad, o por que simplemente, al existir siempre estratos de la sociedad desposeídos, es lógico
presumir que nunca será totalmente resuelto.
De los tres países analizados en sus Reformas Agrarias, nos parece que México es el que ha evolucionado
mejor, por el hecho de que a pesar (no es un pesar de lamentación) de haber sido instaurada por medios
Revolucionarios, ha sabido evolucionar positivamente bajo un sistema democrático, el cual respeta la
propiedad privada, pero que le asigna una vital importancia a la distribución adecuada de tierras a los
desposeídos, procurando por los medios legales que posee el Estado la justicia social que la sociedad por sí
misma no es capaz de otorgar, tratando además de motivar e incentivar la productividad de las tierras. O sea
justicia social y productividad como meta principal.
Por su parte Cuba, es a nuestro juicio el que menos resultados satisfactorios ha obtenido, si tomamos como
parámetro de comparación la productividad de las tierras. El sistema comunista probablemente ha sido
efectivo en la eliminación del Latifundio privado, pero a su vez lo reemplazó por el Latifundio Estatal. La
poca o ninguna motivación del sector agrícola privado ha traído como consecuencia que la productividad del
país halla disminuido considerablemente, y una vez más se demuestra que el Estado es un pésimo
administrador. Seguramente la experiencia cubana nos brinda una serie de aspectos positivos, pero en general,
su extrema y única posición del Estado rector, absolutista de las políticas agrarias, no le ha permitido avanzar
positivamente.
En el caso de Panamá, los resultados son Tímidos o Tenues. Nuestra República cuenta con las normas y leyes
necesarias para la ejecución adecuada de una dinámica Reforma Agraria, más sin embargo, no ha sido capaz
de llevarla a cabo. Al igual que México existen Latifundios, pero proporcionalmente, ellos han avanzado
mucho más que nosotros. La clase política panameña no tiene voluntad, ni disposición de actuar, seguramente
condicionada por los intereses económicos. Pero, probablemente la diferencia fundamental con México, y que
ojalá nunca ocurra en Panamá, es que las clases desposeídas se levantan en luchas armadas, cuando sus
súplicas no son escuchadas (Chiapas)
VIII. Bibliografía.
Derecho Agrario y Ecológico de Julio Alfredo Sousa Lenox.
Constitución Política de la República de Panamá.
Artículos de Prensa en Internet
Notas y Apuntes de la Clase de Derecho Agrario
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