Reforma del Estado y modernización de la Administración Pública en albores siglo XXI

Índice
Introducción
1.
4
El modelo neoliberal: Reforma del Estado y
modernización de la Administración Pública
6
de 1982 hasta 2012
1.1. El Neoliberalismo
La reforma del ESTADO y la modernización de la
Administración Pública, Marco de Referencia.
6
.1.2
1.3
7
1.2.1 La reforma del Estado vía venta de paraestatales
7
1.2.2 Las reformas del proceso de desincorporación
8
1.2.3 Privatización del País
9
Planeación nacional, rectoría del desarrollo y
descentralización de la vida nacional.
12
1.3.1.
La planeación nacional
12
1.3.2.
La rectoría del desarrollo nacional
13
1.3.3.
La descentralización de la vida nacional
14
1.4. Incorporación y desincorporación: ¿El freno a la
centralización?
18
1.5. La simplificación Administrativa: ¿Y el ciudadano?
19
1.6. Del Estado moderno al Estado solidario
21
.1.7. Del Estado solidario al Estado de derecho
1.8. El programa de modernización de
la Administración Publica (1988)
1.9. El nuevo federalismo: ¿Y el viejo?
9.1. Momento y contexto en que el Estado considera el tema parte de
la agenda nacional:
9.2. Antecedentes institucionales, instituciones afines y
relacionadas:
1.10. El federalismo solidario y el
Desarrollo nacional equilibrado
Conclusión
2
Introducción
En el presente trabajo hablaremos de las reformas del estado que se han llevado
a cabo en México también se trataran temas como el neoliberalismo y lo que
impulso así también la centralización y la descentralización se tratara al nuevo
federalismo y el olvido del viejo.
El Estado mexicano nació dotado de instituciones y recursos, nació siendo un
Estado administrativo con capacidad de gerencia pública. En 1821 también era
propietario de fábricas y expendios comerciales en los que se procesaba y
comerciaba el tabaco. Era un Estado-empresario. El que hoy día PEMEX, la
Comisión Federal de Electricidad, NAFINSA, FERRONALES, la banca nacional y
otras muchas instituciones económicas de la administración pública existan no es
un hecho fortuito, sino el producto de una tradición ancestral, de una centralización
que parece irreversible y de la acumulación de instituciones administrativas que
representan, de hecho, el organismo y la actividad del Estado mexicano. En suma,
el Estado nació dotado en recurso material y acostumbrado a administrar la
economía.
Durante e el período gubernamental del Licenciado José López Portillo se
evidenció que el Estado mexicano había llegado al límite de su capacidad de
acción. Entonces emprendió una revisión del estado de la administración pública.
Entre otras medidas se procedió a la actualización del censo de las instituciones
que formaban el sector de organismos descentralizados y las empresas del
Estado, que fueron sectorizados. Al mismo tiempo se intentó racionalizar a la
administración centralizada.
El tema de la descentralización política y administrativa es de importancia
creciente. Alude en lo fundamental al concepto de poder. Además de su expresión
doctrinaria y filosófica, la descentralización es un sistema de relaciones que dan
vida y contenido al ejercicio del poder. Por eso, el poder en su acepción axiológica
y cultural es un medio que permite garantizar el modo de vida de la sociedad y el
Estado. También contribuye a que los ciudadanos puedan asociarse para convivir
con la seguridad de que el Estado es el responsable de garantizarla. El Estado,
como la organización política de la sociedad, es un conjunto de capacidades al
servicio del bien común y es la institución que permite a la sociedad que su vida
civil y pública sea impulsada con principios, normas y criterios de institucionalidad.
La descentralización, en este sentido, no es tan sólo una categoría formal y lógica,
sino un sistema de vida que permite que las instituciones de la sociedad y el
Estado puedan articularse respetando ámbitos de competencia. Permite también
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que la relación de los gobernantes y los gobernados sea más amplia, directa y
fluida. La descentralización como sistema de vida responde a principios básicos
de civilidad política y social.
El Estado es una conjugación de fuerzas centrales y descentralizadas que le dan
vida como la organización política de la sociedad y como el garante de la unidad
civil de la Nación. El sistema de instituciones que integran la vida del Estado da
cauce al comportamiento que sus diversos niveles de gobierno tienen. Lo federal,
lo estatal y lo municipal, son esferas de poder que se manifiestan como fuerzas
concurrentes o divergentes y que, sin embargo, forman parte del conjunto del
Estado hasta configurar un sistema de relaciones causales e interdependientes.
En el Estado se conjugan acciones y reacciones que dan movimiento a la vida
política, definición a la vida pública y consistencia al ser mismo del Estado.
Los modelos de desarrollo a seguir cambian sexenio tras sexenio. Pareciera que
el método de ensayo-error fuera el más socorrido por nuestros gobernantes.
Recuérdese que en el período de gobierno de Díaz Ordaz, el modelo a seguir se
llamó de " desarrollo estabilizador "; con Luis Echeverría, "desarrollo compartido";
con López Portillo, "alianza para la producción" y en el actual, "desarrollo
sustentable". Asimismo, en lo que a la administración pública se refiere, en el
período lopez portillista se habló de la "Reforma Administrativa" como la panacea
para administrar la riqueza; en el siguiente sexenio, De la Madrid habló de la
"Simplificación administrativa" y ya no para la administración de la abundancia
sino de la pobreza; con Salinas, se llegó a pensar que con la firma del Tratado de
Libre Comercio entraríamos - por la puerta grande - al Primer Mundo, y la
"modernización administrativa" jugaría un papel predominante en este proceso.
4
1.
El modelo neoliberal: Reforma del Estado y modernización
de la Administración Pública de 1982 hasta 2012
1.1. El Neoliberalismo
El momento crítico de 1982 dio pauta para que políticamente en México se
adueñaran del poder el grupo tecnocrático neoconservador que a partir de 1983
inició el tránsito al modelo neoliberal caracterizado por ser de economía abierta,
orientado hacia fuera y por la conversión de la exportación de manufacturas en el
eje del régimen de acumulación,
Este modelo toma la globalización económica como salida para las empresas
trasnacionales internacionalizadas, representando para los grupos privados
internos de poder económico y los gobiernos de los países endeudados una
alternativa para la reconversión de empresas y orientarlas hacia el sector externo,
su base teórica se encuentra en el neoliberalismo y toma como lineamientos de
conducta y orientación el Consenso de Washington,
Los programas neoliberales de ajuste, estabilización y cambio estructural,
diseñados con el apego al Washington Consensus, representan un cambio radical
a la política económica aplicada durante los cincuenta años anteriores donde el
crecimiento económico en términos del PIB nacional y per cápita fue sostenido, al
igual que la inversión fija bruta y el poder adquisitivo de los salarios reflejándose
en un incremento del bienestar de los mexicanos,
La estrategia económica neoliberal se orientó a acrecentar el papel del mercado
como mecanismo de asignación óptima de recursos, maximizador de la
producción y del empleo, corrector automático de eventuales desajustes
económicos, y garante de la inversión productiva y el desarrollo económico,
transfiriendo a los agentes privados y al mercado, gradual pero sostenidamente,
las funciones económicas anteriormente asignadas al Estado.” Ello significó “la
apertura comercial unilateral y abrupta, liberalización de los mercados financieros
y de la inversión extranjera, la privatización de la mayoría de las empresas
estatales y algunos de infraestructura pública, la liberalización de precios internos,
el achicamiento del Estado como rector y promotor activo del desarrollo
económico y del bienestar social, reduciendo o eliminando programas de fomento
económico sectorial, de infraestructura económica y desarrollo económico general.
Las reformas que permitieron el proceso de ajuste y cambio estructural propias del
modelo neoliberal inician con la eliminación del proteccionismo comercial,
prescindiendo con ello de una parte importante de los instrumentos anteriores de
política industrial y del manejo de la balanza de pagos, se procedió a la liberación
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financiera interna y externa para evitar interferencias estatales “nocivas”, se
suprimieron los encajes bancarios y otros mecanismos de canalización selectiva
del crédito, se desregularon las tasas de interés, se eliminaron subsidios
financieros y se fijaron topes al financiamiento del sector público, se permitió el
movimiento irrestricto de capitales,
En suma, el gobierno deja de tener política monetaria, cambiaria, y fiscal para el
crecimiento, pasando éste a ser determinado por quienes controlan las fuerzas del
mercado, estableciendo la política económica donde se prioriza como objetivo la
estabilidad monetaria-cambiaria exigida por el capital financiero internacional.
La orientación de la economía hacia el exterior, la incorpora a la dinámica de la
integración de bloques regionales a nivel mundial con el objeto de incrementar la
competitividad en los mercados globales, tanto para colocar mercancías como
para la búsqueda de capitales. México envuelto en esta estrategia se incorpora al
bloque de Norteamérica mediante la firma del Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN).
El TLCAN se construye como un compromiso entre gobierno y grupos
empresariales oligopólicos que veían en la integración una alternativa para la
ampliación de sus mercados y por tanto de sus ganancias, por ello, el compromiso
se impulsa por los grupos globalizados de Estados Unidos, y por los grupos de
poder económico y empresariales más poderosos de Canadá y México.
1.2 La reforma del ESTADO y la modernización de la
Administración Pública, Marco de Referencia.
1.2.1 La reforma del Estado vía venta de paraestatales
Al inicio de los años ochenta surge en el ámbito internacional un movimiento
global de reforma cuya dimensión ideológica exigió un cambio de valores en el
sector público, identificados con el paradigma de ‘racionalismo económico’ y la
gerencia de la empresa privada. Sobre este fundamento ideológico se formuló
todo un conjunto de técnicas y comportamientos que constituyen el contenido de
la “Nueva Gerencia Pública” y la “Reinvención del Gobierno”, cuyo objeto ha sido
reducir su tamaño, imponerle una disciplina e incentivos tipo mercado, aminorar
los costos y mejorar su desempeño. Para esto último, es necesario “dejar que los
gerentes públicos gerencien” al otorgarles mayor flexibilidad y devolución de
autoridad y, a la vez, “hacer que los gerentes públicos gerencien”, al asegurar su
rendición de cuentas. Reformas administrativas que eventualmente tienen éxito, o
muchas veces la retórica tiende a rebasar la práctica.
6
Dentro de esa orientación, los países miembros de la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) -a la cual México se integró en
1994- han implementado una serie de reformas a la administración pública, las
cuales en términos generales pueden agruparse en dos generaciones, a saber: la
primera para controlar el gasto gubernamental; y la segunda, con objeto de
mejorar los servicios y las relaciones con los ciudadanos. La idea de que el
gobierno debería ‘hacer más con menos’, en un contexto presupuestario estrecho,
guió el primer movimiento de este tipo de reformas, que incluyeron la reducción
del tamaño del sector público y la privatización de empresas públicas, seguidas de
restricciones fiscales que continúan en la mayoría de los países. La segunda ola
de reformas, ha tenido por objeto un ‘mejor gobierno’. Esto es, principalmente,
mejorar la prestación de servicios, una regulación de mejor calidad, devolver
responsabilidades a los niveles cercanos a los ciudadanos, mejor acceso a la
información gubernamental, y mayor transparencia De igual manera, a partir de
1990, organismos internacionales, enfatizan el tema de “gobernanza”
(governance), y a México se le recomienda complementar su reforma estructural
con acciones que eleven los estándares de rendición de cuentas y participación
ciudadana. Un Gobierno con eficiencia, y procesos transparentes y justos (para
atraer capital adicional), que responda con rapidez a las fuerzas y demandas de
democratización, descentralización, globalización y justicia.
En esa circunstancia se inscribe la reforma administrativa en México de las
últimas dos décadas. A partir de 1982, el cambio estructural llevaría a “transitar
por el periodo más severo de ajuste económico”. La meta era “un Estado más
fuerte, [pero] no necesariamente más grande”. El tamaño de la Administración
centralizada se redujo y el sector paraestatal decreció de 1155 entidades en 1982
a 412 entidades al año de 1988.
1.2.2 Las reformas del proceso de desincorporación
La reforma adoptó el nombre de Simplificación Administrativa, para reducir,
agilizar y dar transparencia a estructuras, trámites y procedimientos
administrativos, así como descentralizar y desconcentrar atribuciones hacia los
gobiernos locales. Mediante un servicio civil de carrera se pretendía mejorar la
capacidad técnica y administrativa del personal, y fomentar su
vocación de servicio. Era necesario “promover la capacitación permanente del
personal federal”, y coadyuvar a la de los estados y municipios (Poder Ejecutivo
Federal. 1983).
Con la estrategia de “Modernización del Estado” en el periodo gubernamental
1989-1994 se intentó avanzar en el cambio estructural y la recuperación
económica. Prioritario fue el estricto desempeño de la Administración Pública, la
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eficacia y la eficiencia de los servicios públicos. Además de medidas de buena
gobernanza, como claridad y transparencia en las funciones públicas; información
a la ciudadanía; de voz para la sociedad; fortalecer el pacto federal; y desregular
para alentar la actividad privada. La modernización de las empresas públicas,
reducidas a 219, implicó sujetarlas a criterios de desempeño, rentabilidad,
competencia en el mercado, y a convenios de desempeño y calidad. Se exigió de
“empresarios públicos” altamente calificados y la “profesionalización de los
servidores públicos”, en todos los niveles.
En 1995 inicia el último periodo presidencial (1995-2000) previo al actual cambio
de partido en el poder. Se anuncia la “reforma del gobierno y (la) modernización
de la administración pública” (Poder Ejecutivo Federal, 1995) para orientarla al
servicio y acercarla a las necesidades e intereses de la ciudadanía; fomentar la
dignidad y profesionalización de la función pública; y combatir la corrupción e
impunidad.
Con tal propósito se formuló el Programa de Modernización de la Administración
Pública 1995-2000 (PROMAP) con acciones de: Participación y Atención
Ciudadana; Descentralización y Desconcentración Administrativa; Medición y
Evaluación de la Gestión Pública; y Dignificación, Profesionalización y Ética del
Servidor Público. Con respecto a la capacitación de lo servidores públicos, el
Diagnóstico General del PROMAP afirmaba que la misma no era sistemática y se
carecía de un sistema de adiestramiento integral. Por consiguiente, dentro del
servicio civil que se instaurase, se fortalecería la capacitación como inversión
prioritaria para desarrollar aptitudes y habilidades técnicas y administrativas,
capacidades y actitudes demandadas por el nuevo enfoque de calidad, al igual
que promover el uso de nuevas tecnologías y una nueva cultura de servicio que
favoreciera los valores éticos.
1.2.3 Privatización del País
En México se ha procedido a privatizar un elevado número de empresas (y
continúa) teniendo como fundamento el proyecto de modernización y reforma del
Estado, "la reforma demanda ampliar los espacios a la iniciativa de los grupos
sociales organizados y de los ciudadanos, liberar recursos hoy atados en
empresas públicas". Además agrega que "la reforma del Estado debe responder al
cambio que demanda el bienestar de la población, a la vez que debe responder
adecuadamente para la efectiva defensa de nuestra soberanía, en las condiciones
de la gran transformación".
En poco más de un año, el gobierno federal vendió, fusionó y liquidó
aproximadamente el 40% de las empresas públicas "no estratégicas", al pasar de
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1,115 entidades a finales de 1982, a 697 en 1986, según revelan indicadores
estadísticos del Banco Nacional de Comercio Exterior (BANCOMEXT). La
dependencia SEMIP señaló que en el ámbito de las descentralizadas del sector
industrial, estratégicas, el universo abarcaba 280 entidades. De éstas, 199 se
encuadraban dentro del ámbito rigurosamente estratégico para el país y, a pesar
de su importancia, se elaboró una lista para vender, liquidar o fusionar parte de
ellas.
El área de producción de bienes de capital, dentro del sector industrial paraestatal,
se declaró que seguiría casi en su totalidad bajo la rectoría del Estado y sería
reforzada en equipo, transporte de carga y motores.
Otras áreas que se pensaron fortalecer fueron la química, petroquímica
secundaria y metalmecánica, donde el gobierno, hasta ese año (1986), tenía un
peso relativamente menor.
Asimismo, se recalcó por parte de esa dependencia que se fortalecerían las áreas
de bienes de capital, insumos críticos, bienes de consumo básico y las industrias
llamadas de "punta tecnológica", entre las que se cuentan por ejemplo: industria
naval y maquinaria y equipo agrícola, entre otras.
Dentro del programa de depuración del sector industrial paraestatal, se había
pensado instrumentar una línea de cambio estructural orientada a modernizar la
planta productora en operación y una más que consiste en la incursión en este
sector en nuevas ramas industriales o de desarrollo incipiente, en la que se
requería el apoyo estatal en términos de capacidad de inversión e incorporación
de desarrollo tecnológico.
Así, tenemos que para diciembre de 1982, había 1,115 empresas y organismos
públicos, número que se redujo en un 40% para 1986, teniendo como expectativa
reducirse aún más en fechas próximas, cmo se había comprometido el país en la
Carta de Intenciones firmada con el FMI.
Para el mes de marzo de 1987, se desincorporaron de la SARH 22 paraestatales,
y por liquidación se suprimió la empresa Insecticidas y Fertilizantes Mexicanos.
Durante 1985, la SARH se había desprendido de 31 entidades paraestatales y 22
en 1984. A diferencia de muchas empresas extinguidas en años anteriores, las 22
suprimidas estaban funcionando y algunas tenían ganancias (53 empresas
suprimidas en sólo 3 años).
En este proceso de privatización se habían levantado demasiadas expectativas
sobre el sector privado que no ha sabido responder siempre con entereza; se
olvida un punto importante: "...propiedad privada no necesariamente es igual a
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eficiencia y que la venta de empresas no se puede traducir totalmente en un
fortalecimiento de las finanzas públicas, mucho menos si el propio Estado es quien
financia las compras." Se corre el riesgo -como afirma un analista inglés- de que
"se cumpla el mito de un cambio en el tipo de propiedad resolverá un problema
cuyo origen radica en una estructura industrial inapropiada."
Según la estrategia del gobierno, uno de los criterios generales que han normado
el proceso de desincorporación en su conjunto ha sido la concertación de la
participación del Estado en las ramas estratégicas o de interés prioritario para el
desarrollo de la Nación.
Carlos Tello nos dice en uno de sus artículos: "...no se puede con rigor argumentar
que la eficacia y la productividad están necesaria y linealmente vinculadas a la
naturaleza de la propiedad, sea ésta pública, privada o social. Más bien, en
México, como en cualquier otra parte, se pueden encontrar ineficiencias en
cualquiera de ellas."
Al sector privado le ha parecido que la intervención estatal en la economía es
excesivo. Ello, aunado a que ese sector cuenta con el apoyo de los países
desarrollados, y buscando la reestructuración del capitalismo, se han propuesto
eliminar lo más posible las instituciones políticas y sociales que impiden un
funcionamiento del mercado acorde con sus intereses, buscando la reducción de
los gastos del Estado, la privatización de las empresas públicas (como se vio en el
presente inciso) y la apertura de los mercados.
México es el segundo país privatizador de América Latina. Según un estudio del
Banco Mundial, en la década de los noventa el Gobierno transfirió a particulares
activos por 31.458 millones de dólares, representando el 20,4% de la venta total
de empresas propiedad del Estado en Latinoamérica. El informe del Banco
Mundial indica que entre 1990 y 1998 las privatizaciones de empresas públicas en
México alcanzaron un montante apenas inferior al saldo de la deuda externa del
país en 1998. México planea privatizar bienes en aeropuertos, ferrocarriles y
energía, industria petrolera y sector eléctrico.
Los efectos de los programas de privatización no han sido satisfactorios ya que se
ha reducido el empleo a la mitad; no obstante, la producción se ha incrementado
en un 54,3% a pesar de una significativa reducción en inversiones.
Un caso singular del proceso privatizador en este país es la privatización bancaria.
Así, a finales de 1990, se creó la Unidad de Desincorporación de Entidades
Paraestatales, encargada desde entonces de todo lo relacionado con la
desincorporación.
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Entre 1988 y 1993 el estado transfirió al sector privado el 50% de sus empresas,
de las que 18 eran entidades financieras. Antes de su venta, la banca comercial
contaba con 160.524 trabajadores, con 4.503 oficinas y 28,4 millones de clientes.
Para hacerlos más atractivos, los bancos fueron recapitalizados, se dotaron
reservas para hacer frente a la deuda vencida, se mejoraron los estados
financieros y se eliminó la deuda interbancaria estimada entre 3 y 4 mil millones de
dólares. El Gobierno obtuvo de estas privatizaciones más de 12 mil millones de
dólares, equivalentes a 3,53 veces el valor que se desprendía de los libros de
contables.
Las utilidades generadas por la banca comercial, recién privatizada, serían
reconocidas internacionalmente por publicaciones financieras especializadas
como los de mayor rentabilidad de América Latina, para el primer semestre de
1993. Para este periodo la rentabilidad superó el 45%, casi el triple del promedio
mundial del 13,16%.
1.3 Planeación nacional, rectoría del desarrollo y
descentralización de la vida nacional.
1.3.1.
La planeación nacional
El presidente Miguel de la Madrid postulé, durante su campaña electoral, la
planeación democrática como uno de los principios fundamentales de su programa
político para avanzar hacia el logro de una sociedad mas justa, libre e igualitaria.
El 29 de diciembre de 1982 fue aprobada por el Congreso de la Unión la Ley de
Planeación cuya iniciativa fue promovida por el presidente electo Miguel de la
Madrid. Esta ley establece las normas y principios básicos conforme a los cuales
se llevaría a cabo la planeación del desarrollo y tuvo por objeto encauzar, en
función de ésta, las actividades de la administración pública.
De acuerdo con la ley, la planeación democrática constituye un instrumento eficaz
para darle rumbo y contenido a la estrategia de desarrollo. Dicha planeación
deriva de los propósitos políticos de la sociedad, y esta concebida para
transformar de manera racional y previsora, la realidad económica y social de
acuerdo con los valores y principios del régimen político y las exigencias del
tiempo presente. (articulo 2, Ley de Planeación).
Para que dicha planeación cumpla con sus objetivos y sea eficaz Y operativa, es
menester precisar Ia estrategia y los instrumentos que serán utilizados con el fin
de enfrentar las diversas situaciones económicas y sociales del país, así como la
forma de participación y responsabilidades de los diferentes grupos sociales que
en ella intervienen.
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Asimismo, la planeación democrática se encuentra normada por los Siguientes
principios:
a. El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y la autodeterminación
nacionales, en lo político, lo económico y lo cultural (articulo 2, I).
b. La preservación y el perfeccionamiento del régimen democrático. Republicano,
federal y representativo que la Constitución establece, y la consolidación de la
democracia como sistema de vida (articulo 2, II).
c. La igualdad de derechos, la atención de las necesidades básicas de la
población y la mejoría en todos los aspectos para lograr una sociedad mas
igualitaria (articulo 2, III).
d. El respeto irrestricto de las garantías individuales y de las libertades y derechos
sociales y políticos (articulo 2, IV).
e. El fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre, para lograr un
desarrollo equilibrado del país, promoviendo la descentralización de la vida
racional (articulo 2, V).
f. El equilibrio de los factores de la producción que proteja y promueva el empleo,
en un marco de estabilidad económica y social (articulo 2, VI).
1.3.2.
La rectoría del desarrollo nacional
Al Estado corresponde la responsabilidad de la rectoría del desarrollo con el
propósito de promover una mas equilibrada distribución del ingreso y la riqueza,
"es por ello que el Estado planeara, conducirá, coordinara y orientara la actividad
económica nacional, teniendo también a su cargo el fomento de las actividades
que demanda el interés general. Haciendo concurrir a los sectores sociales y
privado, supeditándolos a criterios de equidad social y de productividad; y
sometiéndolos a las modalidades que dicte el interés publico"
El artículo 25, lo consideramos de mayor relevancia ya que se retoma la rectoría
del Estado. Se incorpora a nivel constitucional al sector privado que concurre en
igualdad de circunstancias junto con los sectores publico y social.
De la Madrid afirma "los fines de la rectoría del Estado que derivan del propósito
de garantizar que el desarrollo sea integral, que fortalezca la soberanía de la
nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento
económico y el empleo y una mas justa distribución de la riqueza, permita el pleno
ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales,
cuyo desarrollo y seguridad protege la constitución.
12
El nuevo artículo 25 señala que la rectoría del desarrollo nacional debe garantizar
que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen
democrático y que, mediante el fomento, el crecimiento económico y el empleo y
una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el ejercicio pleno de la
libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege la Constitución. Así, “el precepto orienta esta importante facultad del
Estado, de rectoría del desarrollo nacional, atendiendo a los valores políticos
sobre los que se funda nuestra Constitución: soberanía de la nación, en su
aspecto interno y externo, régimen democrático, justicia social y libertades
garantizadas por la constitución”.
Pero la rectoría del Estado no sólo corresponde al poder ejecutivo. Participan en
ella, dentro del campo de sus respectivas atribuciones tanto los tres poderes
federales, como los poderes de las entidades y de los municipios.
Asimismo el artículo 25, define principios y reglas sobre el sistema de economía
mixta que postula la Constitución, en el que los sectores público, privado y social
deben concurrir con responsabilidad social; y señala que el sector público tendrá a
su cargo las áreas estratégicas de la economía; y que asimismo, habrá áreas
prioritarias que puede absorber el Estado o compartir con los particulares
conforme al régimen de economía mixta. Además establece que se apoyará e
impulsará a las empresas del sector social y privado bajo criterios de equidad
social y productividad. De este modo, se pretende que el Estado no pueda tener
una actitud pasiva o neutra frente a los procesos del desarrollo.
1.3.3.
La descentralización de la vida nacional
El gobierno de Miguel de la Madrid incorpora como una de sus tesis rectoras la de
la «descentralización de la vida nacional». Los resultados tuvieron un impacto
relativo, sobre todo si se comparan con las expectativas que se generaron a partir
de proponer esta decisión como uno de los temas centrales. Esta tesis se
desdobló en tres líneas de acción: fortalecer el federalismo, vigorizar la vida
municipal y fomentar el desarrollo regional. Adicionalmente se continuó
desconcentrando atribuciones hasta entonces reservadas a los órganos centrales,
se delegaron funciones y se hicieron esfuerzos por reubicar organismos y
entidades gubernamentales en los estados.
Fortalecer el federalismo se entendió como impulso a la descentralización política
mediante el reparto de competencias entre autoridades del gobierno central y el
local. Para ello, se modificó la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,
se promulgó la Ley de Planeación y se instauró el Sistema de Planeación
Democrática que cobijó a los instrumentos jurídicos de coordinación entre el
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gobierno federal y los estatales y municipales, a partir de señalar que, como lo
explica Mauricio Merino (1992), se requería la colaboración local con el propósito
explícito de conducir el mayor gasto social posible hacia las entidades en las que
se acumulaban las necesidades insatisfechas y las demandas crecientes. De
acuerdo con la legislación aprobada en 1983, el sistema se abriría en cuatro
vertientes de igual importancia: una obligatoria para el gobierno central, en el
entendido que el plan y los programas se formularan ciñéndose a la actuación del
aparato administrativo federal; otra de coordinación, dirigida expresamente hacia
los estados para que, de esa manera, pudieran participar sin merma de la
soberanía formal consignada constitucionalmente; una más de concertación,
pensada para la sociedad, los empresarios y grupos organizados y una cuarta de
inducción, que se referiría a los instrumentos de política económica a cargo del
gobierno, capaz de dirigir las iniciativas sociales y empresariales, hacia áreas
prioritarias asentadas en el plan y los programas.
También se transformaron los C OPRODES en los comités de planeación de los
estados y municipios, C OPLADES y C OPLADEMUNES . Se inició la práctica de
firmar convenios únicos de coordinación ( CUC ) con los estados que aparecieron
en 1980, para transformarse tres años después en convenios únicos de desarrollo,
los CUD . De igual forma se puso en marcha el Programa de Descentralización de
la administración pública federal con el que se buscó que los tres niveles de
gobierno compartieran responsabilidades que tradicionalmente habían sido
competencia del federal; destaca en esta iniciativa la insistencia en descentralizar
algunos servicios a los gobiernos estatales, como los de educación y salud,
decisiones que tomaron forma algunos años después. También hubo esfuerzos
encaminados a desconcentrar la zona metropolitana de la Ciudad de México, y la
primera medida en ese sentido fue la transformación de la Secretaría de
Asentamientos Humanos y Obras Públicas ( SAHOP ) en la Secretaría de
Desarrollo Urbano y Ecología (S EDUE ). En el Plan Nacional de Desarrollo
( PND ) se propuso controlar el crecimiento de las grandes ciudades, impulsando
el desarrollo de centros de desarrollo alternativos y de llevar a cabo una mejor
distribución territorial de los servicios y las oportunidades para satisfacer
demandas. De igual forma, se puso en marcha un plan de desarrollo para
ciudades medias, con énfasis en las actividades agropecuarias que facilitaran la
integración regional. Se hicieron esfuerzos para controlar el uso de suelo y el
crecimiento de las poblaciones mediante un aprovechamiento más racional de las
reservas territoriales. Se intentó combatir la excesiva concentración demográfica
en la Ciudad de México favoreciendo la instalación de plantas o desarrollos
industriales en ciudades medias e intentando reducir, readecuar e incluso reubicar
fuera de la ciudad a organismo e instituciones públicas, idea que se vuelve más
apremiante después de los sismos de 1985.
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Finalmente se dio un claro énfasis a la necesidad de promover el desarrollo estatal
y municipal, lo que se materializó en la reforma al artículo 115 constitucional y que
tuvo como propósito asignar a los municipios fuentes de ingresos para que
pudieran hacer frente a la demanda de servicios públicos y fortalecer su ámbito de
actuación política. En la exposición de motivos de dicha reforma se señalaba que
«el fortalecimiento municipal no sólo debe considerarse como el camino para
mejorar las condiciones de vida de los municipios poco desarrollados, sino
también para resolver simultáneamente los cada vez más graves problemas que
enfrentan las concentraciones urbano-industriales; por ley, se plantea la revisión
de estructuras aparecidas al amparo de la constitución vigente con objeto de
instrumentar un proceso de cambio que haga efectiva, en el federalismo, la célula
municipal tanto en autonomía económica como política». Desde el punto de vista
administrativo la reforma precisaba las competencias de los municipios y en lo
económico aquellos «rubros» que favorecerían a la hacienda municipal para que
no quedaran sujetos a lo que les otorga la legislación local.
Por lo que corresponde al desarrollo regional, se inició una política de
descentralización que buscó utilizar el gasto público para intentar revertir los
desequilibrios regionales. Para ello se incorporó a los gobiernos estatales y
municipales mediante el compromiso establecido en los CUD para que
participaran en la decisión sobre inversiones y en el diseño de programas
estratégicos de integración regional. El gobierno de Miguel de la Madrid llevó a
cabo un esfuerzo de sistematización de los problemas que aquejaban a las
regiones a partir del cual se integraron seis programas regionales, considerados
estratégicos para el desarrollo regional, enfocándose en algunas zonas
geográficas en particular que se consideraran fundamentales para el
reordenamiento económico territorial a fin de lograr un desarrollo más equilibrado.
Durante el gobierno de Carlos Salinas las decisiones descentralizadoras no
aparecen como una prioridad en su agenda. Sin embargo, se concreta la
transferencia de servicios de educación básica a los estados, a partir de la firma
en mayo de 1992, del Acuerdo Nacional de Modernización de la Educación
Básica. El resto de las decisiones en esta tesitura se cobijaron bajo el programa
que aglutinó muchas de las iniciativas en este gobierno, el Nacional de Solidaridad
(PRONASOL), que si bien no tuvo como objetivo específico impulsar la
descentralización, el impulso a regiones y comunidades sí se situó en esta lógica.
Contempló tres grandes ámbitos de acción: bienestar social, producción y
desarrollo regional, este último mediante la creación de Fondos Municipales de
Solidaridad en los que llegaron a participar 27,000 comités de Solidaridad
integrados por miembros y organizaciones de la sociedad civil. Para apoyar las
actividades del P RONASOL se gestionaban recursos a través de los
15
compromisos establecidos en los C OPLADES para «definir, controlar y evaluar
los proyectos productivos y sociales en los que participaban comunidades
mediante los Comités de Solidaridad». Estos convenios servían de marco
normativo para apoyar la descentralización de funciones a las entidades y
municipios. Asimismo, se señalaba que serían estos niveles de gobierno los
encargados de recoger las demandas sociales y de dar forma a los programas. En
cada entidad federativa se debían seleccionar y jerarquizar obras sociales y
proyectos productivos; sería justamente a éstos a los que se destinarían los
recursos del Ramo 26, que más adelante se identificó como Solidaridad y
desarrollo regional. Otra iniciativa de este programa vinculada con políticas
descentralizadoras fue la creación de los Fondos Municipales de Solidaridad
(1990, los que «transfirieron recursos adicionales a los municipios más pobres del
país para ayudar en el fortalecimiento de su capacidad financiera y de gestión y,
con ello, poder contribuir a satisfacer la demanda de sus habitantes». Para ejercer
los Fondos Municipales de Solidaridad se pusieron en marcha los Consejos
Municipales de Solidaridad que debían integrarse en cada ayuntamiento. A través
de este mecanismo la información oficial registra que para 1990 se habían
apoyado 1,439 municipios, para 1991, 1,804 y para 1992, 2,096. A pesar del
surgimiento de estos mecanismos el énfasis en este programa estuvo puesto en
las comunidades y no en los municipios, dando lugar a implicaciones políticas y
sociales que afectaron los equilibrios políticos hasta entonces construidos. Por lo
que se refiere a la política de desarrollo regional, se planteó un Acuerdo Nacional
para el Mejoramiento Productivo del Nivel de Vida. Pero fue también a través del
Pronasol que se impulsaron programas como el de Nueva Laguna en 1989 y para
1999 se pusieron en marcha 14 programas en 11 estados, con los que se buscaba
«estimular el aprovechamiento racional del potencial económico de las regiones,
elevar la producción y productividad, crear oportunidades de empleo y mejorar el
nivel de ingreso». Estos programas buscaban también transformar el patrón de
asentamientos humanos, sirviendo como complemento para el desarrollo
económico, la descentralización, el mejoramiento de servicios urbanos y el
fortalecimiento de las capacidades municipales. Se insistía en el hecho de que la
inversión a través del Pronasol era descentralizada, puesto que la tercera parte de
los recursos totales para ese rubro eran ejercidos por municipios y comunidades.
Durante estos años la descentralización no parece haber contribuido al
fortalecimiento de los distintos niveles de gobierno; si bien es cierto que hacia
finales del sexenio se favoreció su injerencia en el mencionado programa; para
entonces ya era tarde, entre otras razones porque frente a la reactivación de
estructuras caciquiles, el programa optó por desplazar a los actores
gubernamentales locales, olvidándose de una forma tradicional de engranaje en el
ejercicio del poder político correspondiente a una forma de cultura. Lo que
16
finalmente sucedió fue que no sólo no se atacó el problema de la concentración de
poder, sino se quiso sustituirla por otra con el mismo ingrediente, es decir
concentrando y centralizando la decisión y los recursos
1.4. Incorporación y desincorporación: ¿El freno a la
centralización?
La centralización ha sido una de las fuerzas constructivas mas poderosas del
Estado nacional en México y la respuesta social y política a las tendencias
centrifugas del siglo pasado. No hace mucho, durante la revolución de 1910, los
terratenientes de Yucatán hicieron el ultimo intento de independizarlo del país, la
centralización es uno de los fenómenos mas complejos y por ende mas difíciles de
comprender, generalmente se observa sin destacarse su carácter histórico y su
parentesco con el moderno Estado capitalista. También se tiende a satanizar y
atribuir las causas de los mas funestos problemas del país. Finalmente se le
considera mas como un fenómeno natural, que como un fenómeno social.
La tradición histórica, que modera o exacerba a la centralización, se representa en
la organización específica que el Estado asume en su régimen interior, de modo
que el Gobierno tiende a configurarse según la relación de dos líneas: el arreglo
entre los poderes y la distribución de competencias entre las partes territoriales.
México ha vivido desde 1824 en la insoluta disyuntiva del federalismo y la
centralización, a pesar del triunfo de las corrientes históricas federalistas.
Habiéndose sofocado la vitalidad local del siglo pasado, la centralización nutrio a
la ciudad de México a costa de la provincia, aboliéndose con hechos las
formalidades del régimen federal. En México conviven la centralización
gubernamental con la centralización administrativa y los grandes asuntos
nacionales permanecen en el mismo lugar, en el centro, junto con los asuntos de
puro interés local. Pero, así como la vida de provincia ha tendido a situarse en el
centro, la vida federal se ha ubicado en cada punto, estableciendo cada estado
una delegación en el DF y la administración publica una delegación por cada
dependencia federal en cada uno de aquellos, aparte de otras instaladas por las
grandes instituciones descentralizadas.
El gobierno federal podría y debería descentralizar en los estados todo aquello
que es de su exclusivo interés. Podría comenzar transfiriendo las empresas
publicas cuyas materias primas básicas yacen en su territorio o por que su lugar
de residencia debía estar situado ahí. Pero esto no se ha hizo a tiempo y varias
empresas se han enajenado en favor de empresarios privados, no en intereses de
las entidades federativas. Así como la desincorporación se ha agilizado, así se
podría acelerar la descentralización que tiene, mas trascendencia para el futuro
del país.
17
Los antecedentes inmediatos de la desincorporación se encuentran en el sexenio
del Presidente López Portillo, en cuya gestión dio inicio lo que entonces se
conoció como depuración del sector "paraestatal"
Los interesados en la misma, produciéndose como efecto una polémica harto
interesante que ha oscilado en la disyuntiva estatización-privatización. Estándose
viviendo una fase acelerada de desincorporación de empresas estatales y
habiendo ocurrido dos momentos de reducción del organismo central de la
administración pública.
El Presidente Miguel de la Madrid, que aceleró el proceso de desincorporación de
entidades descentralizadas, devolvió acciones de la banca a los expropietarios.
La desincorporación ha seguido cinco procedimientos: venta, liquidación,
extinción, fusión y transferencia. Una larga lista de entidades que incumbe a este
proceso, que puede ser denominado "Panteón Paraestatal", implica la
desestatización de la más variada gama de instituciones descentralizadas, según
datos del primer trimestre de 1988
1.5. La simplificación Administrativa: ¿Y el ciudadano?
El 8 de agosto de 1984, el presidente de la republica emitió el ´´acuerdo que
dispone de acciones concretas que las dependencias y entidades de la
administración publica federal deberán instrumentar para la simplificación
administrativa, a fin de reducir, agilizar y dar transparencia a los procedimientos y
tramites que se realizan ante ellos´´. Desde esa fecha el programa conocido como
de simplificación administrativa, coordinado por la secretaria de la contraloría
general de la federación, ha producido avances de enorme importancia en la
mayoría de las dependencias de la administración publica.
Para 1986 se simplificaron 3,500 procedimientos, en algunas de las áreas de la
administración era ya particularmente significativa la radicación de atribuciones en
las delegaciones estatales.
Entre los grandes logros alcanzados en el marco del programa de simplificación
administrativa se debe contar, la promulgación de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales, que, entre otros efectos, tiene el de liberar a la empresa publica de
una sobrerregulación que constituía ya un obstáculo severo a las tareas de
dirección de los órganos de gobierno. La ley permitirá a las empresas del Estado,
de acuerdo con los programas nacionales y sectoriales, cumplir en forma mas
eficiente con sus planes de producción, de servicios y de desarrollo social, en un
marco que le proporcionara la flexibilidad y la agilidad necesarias en la toma de
decisiones al tiempo que propiciara una mayor responsabilidad de sus titulares.
18
Fue así como empezó la destrucción de las empresas publicas orquestado por
unos tecnócratas neoliberales que lo menos que les importaba y les importa es el
bienestar de la sociedad y mucho menos de México.
Las consecuencias que sobre nuestra sociedad tienen ya y tendrán en el futuro
tanto el programa de simplificación administrativa como la Ley Federal de las
Entidades Paraestatales, podrían ser valoradas y comentadas desde distintas
perspectivas: de tal manera, sus efectos sociales económicos y politicios son
múltiples.
Para el gobierno el programa como la ley revelan una preocupación escencial:
recuperar la iniciativa, la capacidad de dirección y promoción, la imaginación
creativa, perdida o adormecida bajo un cumulo de requisitos, exigencias y
obligaciones que pesan del mismo modo sobre los ciudadanos y sobre los propios
órganos de la administración publica.
El acuerdo presidencial señalo que se deberán simplificar prioritariamente los
procedimientos que no requieran reformas o adiciones legales; en este caso
estarían, por ejemplo, la ampliación de plazos para el cumplimiento de
obligaciones periódicas; la revisión de la vigencia de asuntos de caducidad
periódica; el otorgamiento de vigencias permanentes, y la extensión del sistema
de cuotas fijas para pagos periódicos, evitando visitas, lecturas de medidores y
extravíos de comprobantes. Como elementos de apoyo interinstitucional, el
acuerdo recomienda a las entidades y dependencias considerar la utilización de
las sociedades nacionales de crédito para efectos de pagos y cobros; la
concentración en una sola dependencia de las facultades para decidir trámites que
deben realizarse en varias dependencias; la delegación de facultades a órganos
regionales para la solución de asuntos; la eliminación de la práctica de exigir la
acreditación de obligaciones cuando las dependencias son las responsables de
llevar el registro de cumplimiento de las mismas, y la eliminación de la práctica de
solicitar documentos que ya fueron requeridos, entre otros.
Las acciones comprendidas estuvieron dirigidas, en principio, a delimitar la
responsabilidad entre quienes autorizan, controlan y operan, a fin de que ésta no
se diluya ni se entorpezca la toma de decisiones. También se buscó eliminar
excesos de autoridad, tanto de niveles jerárquicos que intervienen en la prestación
de servicios como de unidades de servicios administrativos, y se intentó precisar y
difundir de manera amplia, oportuna y accesible a los interesados los
procedimientos y trámites simplificados.
La Secretaría de Educación Pública, por su parte, agilizó los trámites de
protección a los derechos de autor; de inscripciones escolares de control escolar y
19
certificación de establecimiento de cooperativas escolares de consumo, y el
sistema de quejas y denuncias. El IMSS facilitó los trámites de incorporación
voluntaria, de pago de la ayuda para gastos de matrimonio, de préstamos a cuenta
de pensiones y de afiliación, vigencia de derechos y prestaciones en dinero. El
ISSSTE lo hizo en el pago de pensiones, indemnización global, solicitudes de
crédito a corto plazo y enajenación de departamentos multifamiliares. La
Secretaría del Trabajo mejoró su bolsa de trabajo y los trámites para la realización
simultánea de inspecciones y verificación a empresas; calificación de asambleas
sindicales; otorgamiento de registros; toma de nota de reformas estatutarias y
cambios de Comité Ejecutivo. Asimismo, elaboró un instructivo para facilitar la
presentación de las solicitudes de crédito al Fondo Nacional para el Consumo de
los Trabajadores (Fonacot).
En la Secretaría de Agricultura se simplificaron los trámites para la expedición de
permisos de instalación de industrias forestales; de concesión para usos de agua
del subsuelo y aprovechamiento de aguas superficiales, y de transporte y porteo
de productos forestales. En la Secretaría de la Reforma Agraria se agilizó la
titulación de terrenos nacionales; la creación de nuevos centros de población
ejidal; la expedición de documentos certificados, y trámites de solicitud de
derechos agrarios individuales.
1.6. Del Estado moderno al Estado solidario
El carácter del estado mexicano a perdido lo que tradicionalmente ha venido
desarrollando con un estado de bienestar y tiene que cambiar de un estado
solidario a un estado promotor. En el discurso de toma de posesión de Miguel
Alemán Valdés ante el Congreso de la Unión el 1 de diciembre de 1946,
encontramos aspectos relevantes en lo que concierne a la planeación y a la
cordinación de la administración pública. La idea de la modernización
administrativa que sustentará en la ejecución del denominado "programa nacional"
que tendrá como base la democracia y se sujetará a la legalidad.
Este "programa nacional" mencionado al inicio de la administración alemanista,
girará en torno a la realización de los siguientes propósitos:
1. Incrementar la producción agrícola, 2. Apoyo a la industrialización y 3.
Modernización de la administración pública para dar cumplimiento al Programa.
El periodo alemanista tiene la característica de conformar a la administración
pública como el instrumento que se impone sobre las demás fuerzas del sistema
político mexicano, llegando incluso a alinearlas en su interior. Así, este aparato
burocrático le permite sentar las bases al desarrollo del capitalismo en nuestro
sistema
político
mexicano.
20
Al interior de la administración pública federal resalta la creación de la Secretaría
de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa, que se considera como
antecedente de lo que se denomina hoy como una "secretaría globalizadora".
Debido a sus funciones normativas se advierte cierta especialización (o autonomía
burocrática) de la administración pública.
Desde el inicio del periodo presidencia del licenciado Carlos Salinas de Gortari se
ha insistido en el programa nacional de Solidaridad. Desde el punto de vista de la
administración pública, este programa surge como un programa especial. Pero si
atendemos a su desarrollo, encontramos la tendencia a que se le considere como
la panacea de los problemas del desarrollo social. Y la mejor muestra de esta
postura la encontramos en la conformación de la secretaría de Desarrollo Social,
la que se encargará de ejecutar dicho programa.
El estado solidario surgió con salinas desde 1989, salinas implemento un
programa de solidaridad (Pronasol), el cual contempla una amplia variedad de
programas, pero ha estado dirigido en gran medida a apoyar las obras publicas en
las zonas mas pobres (alrededor de 50% de los recursos ejercidos de 1989 a
1992). El programa ha significado mayores esfuerzos y precisión en la política
social. Pronasol habla de una ´´nueva política social´´ basada en cuatro principios,
primero ´´procesa las iniciativas y demandas, en lugar de imponer soluciones´´.
Segundo, ´´una completa y eficaz´´ participación popular en la formulación,
implementación y evaluación de proyectos. Tercer, instrumentos ´´solidarios´´ de
las políticas, en las cuales los fondos públicos se complementaron con
contribuciones locales: ´´esta basada en una corresponsabilidad que termina con
el paternalismo´´. Y cuarto, ´´esta basada en la transparencia, honestidad y
effciencia del uso de los fondos de la nación.
El 25 de mayo de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la federación el decreto
por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, en donde surge a la vía jurídica la
secretaría de Desarrollo Social. El artículo 32 de dicha ley faculta a esta secretaría
para
el
desarrollo
de
las
siguientes
facultades:
1. Formular, conducir y evaluar la política general de desarrollo social, y en
particular la de asentamientos humanos, desarrollo regional y urbano, vivienda y
ecología.
2. Determinar y conducir la política inmobiliaria de la administración pública
federal.
21
Los gastos de política social se habían reducido durante la administración de De la
Madrid. En 1988 los gastos de salud, educación y bienestar fueron de 5.6% del
PIB, comparados con 8.2% del promedio de 1981-1982. Salinas invirtió las
tendencias a la baja en el gasto social. Los gastos en salud, educación, desarrollo
urbano, solidaridad y abasto social como porcentaje del PIB comenzaron a
aumentar de 1989 en adelante.
1.7. Del Estado solidario al Estado de derecho
1.8. El programa de modernización de la Administración Publica
(1988)
Periodo 1988-1994. se inicia un conjunto de transformaciones en el orden
económico y social. en un contexto mundial sujeto a cambios vertiginosos y con un
orden social cada vez mas plural, se establecieron compromisos y objetivos para
responder con mayor equidad a los retos y exigencias del cambio.
En este periodo se empiezan a abrir espacios a la participación de la sociedad
organizada en decisiones antaño reservadas exclusivamente al estado. en
consecuencia no solo empiezan a cobrar mayor relevancia las organizaciones no
gubernamentales, sino que también empiezan a cambiar los interlocutores y las
formas de interacción. así, surgen programas con amplia participación ciudadana y
organismos autónomos a los poderes.
Se implementaron acciones para fortalecer la relación gobierno-sociedad, como el
programa de contraloría social, que permitió a los ciudadanos participar como
coadyuvante de la autoridad en la vigilancia de programas sociales como el
programa nacional de solidaridad, el programa de despensas populares del DIF y
procampo, entre otros.
Se constituyeron diversos órganos autónomos, que requerían una autentica
independencia para el desarrollo de sus funciones. para fortalecer el ejercicio
profesional de la política monetaria nacional, se determino la autonomía del banco
de México respecto del poder ejecutivo. como consecuencia de las modificaciones
a las leyes electorales se crearon el instituto federal electoral y el tribunal federal
electoral. para coadyuvar en la tarea de fortalecer la protección de los derechos
básicos de los individuos, se creo la comisión nacional de derechos humanos.
22
Derivado de la modificación al artículo 27 constitucional y para contribuir a la
impartición de justicia en materia agraria, se crearon la procuraduría agraria y el
tribunal superior agrario. Asimismo, se constituyeron programas como el de
certificación de derechos ejidales (procede) para dar certidumbre documental a los
derechos de propiedad de la tierra.
Por otra parte, y con objeto de avanzar en el desarrollo de la administración
publica federal
La ley federal de responsabilidades de los servidores públicos se reformo
mediante decreto publicado el 21 de julio de 1992, con el propósito de
perfeccionar y fortalecer el régimen disciplinario de la función publica, y dar mayor
claridad respecto a las obligaciones de los servidores públicos, definir con
precisión el monto de las sanciones económicas aplicables, así como mejorar los
procedimientos administrativos y medios de impugnación.
Se elaboro el programa nacional para la modernización de la empresa publica
1990-1994, con el propósito de ratificar la autonomía de gestión de las entidades
paraestatales y lograr una mayor eficiencia en sus acciones. en este programa se
propuso el establecimiento de índices de medición para evaluar los resultados de
las empresas publicas, y la suscripción de convenios de desempeño con la
participación de cada entidad, la dependencia coordinadora del sector
correspondiente y las globalizadoras. También se planteo la obligación de adoptar
esquemas de calidad total en los distintos procesos y servicios a cargo de dichas
empresas.
Los alcances de este programa fueron limitados debido fundamentalmente a la
concurrencia de otros ordenamientos, principalmente presupuestarios, que
impidieron la real autonomía y profesionalización de los órganos de gobierno de
las entidades, y la suscripción de los convenios de desempeño. la importancia
concedida al gasto-financiamiento de corto plazo, impidió que los indicadores de
desempeño fungieran como instrumentos útiles para la planeación y que las
empresas publicas adoptaran la calidad total como mecanismo institucional de
administración. Los proyectos de modernización de los aparatos públicos, como
una expresión de “voluntad” política para transformar a la sociedad y el Gobierno,
han sido instrumentados en contextos inestables, y en escenarios cada vez más
complejos. Por ello, la modernización de la Administración Pública mexicana debe
incorporar, más allá de las recomendaciones de los “expertos”, nuevas formas y
modalidades de participación social (ciudadanos, ONG’s, universidades, colegios
de profesionistas, entre otros) en la articulación de políticas públicas y la provisión
de servicios con el fin de lograr construir una corresponsabilidad real entre
gobierno y sociedad.
23
1.9. El nuevo federalismo: ¿Y el viejo?
Uno de los rasgos más notables de la herencia española en el federalismo
mexicano se encuentra en la articulación de los intereses locales que se daba a
través de los ayuntamientos. El municipio constituyó la base de la organización
territorial del imperio español en América. La segunda instancia de gobierno local,
las diputaciones provinciales, fue otra de las reformas de la Constitución de Cádiz
de 1812. Con estos antecedentes de organización política local, se fortaleció un
sentimiento regionalista contrario al retorno del gobierno absoluto de las
autoridades de la Ciudad de México sobre el antiguo territorio del virreinato. Estas
instancias de gobierno fueron importantes para definir demarcaciones territoriales
que habrían de dar paso a los estados de la Federación Mexicana.
Con la independencia se iniciaron los esfuerzos para dar origen a la primera
Constitución de México. Se realizaron intensos debates sobre la conveniencia de
un sistema federal inspirado en las ideas liberales provenientes de los Estados
Unidos frente a la propuesta de un sistema central derivado de la herencia
española. No obstante, la forma republicana federal de gobierno se convirtió en la
opción de aquellas provincias que querían pertenecer a una nación grande y fuerte
sin sacrificar su autonomía local e incluso evitar la disgregación de alguna de
ellas.
Sin embargo, hubo diversas causas que precipitaron el final de la república federal
en 1835. La principal de ellas fue la polarización política entre los defensores del
régimen centralista y los defensores del federalista. Asimismo, el sistema electoral
contemplado en la Constitución para renovar los poderes federales contribuyó a
crear conflictos que minaron la solidez de la república federal. La fragilidad fiscal
del Estado fue, a su vez, motivo de frecuentes problemas con el ejército y con la
burocracia federal. El intento reformista de 1833 dividió a los liberales en radicales
y moderados y amalgamó a los diferentes elementos conservadores.
Entre 1836 y 1847 rigieron al país dos constituciones centralistas: las Siete Leyes,
que entraron en vigor en 1836, y las Bases Orgánicas de 1843. La característica
fundamental de la República Centralista fue la transformación de los estados en
departamentos, con un gobernador designado por el gobierno central. El
gobernador estaba auxiliado por una junta departamental elegida por los
ciudadanos de la demarcación, pero con un carácter principalmente consultivo. El
cambio del sistema federal al central provocó rebeliones en Zacatecas y en Texas.
La primera fue sofocada, pero la segunda sirvió de pretexto para la independencia
texana.
24
Entre 1847 y 1853 volvió a tener vigencia la Constitución Federal de 1824. La
Segunda República Federal se estableció en medio de la guerra con Estados
Unidos. El Constituyente sesionó en plena guerra y las elecciones para renovar los
poderes federales en 1848 tuvieron lugar con gran parte del país ocupado por las
tropas norteamericanas. En 1853 se interrumpió nuevamente el orden
constitucional y Antonio López de Santa Anna ejerció el poder dictatorialmente. La
Revolución de Ayutla, que derrocó a Santa Anna en 1855, abrió paso a un
gobierno provisional que convocó a un nuevo Constituyente que sesionó durante
casi un año (1856-1857). Al final de este periodo, la Constitución de 1857
restableció el sistema federal, fortaleció al Poder Legislativo y lo depositó en una
sola cámara.
Paradójicamente, con el Movimiento de Reforma y la Constitución Liberal de 1857
inició un proceso de centralización política que comenzó durante la República
Restaurada y continuó hasta el Porfiriato. Mediante arreglos informales, reformas
constitucionales que limitaron el poder de la corte y el control por parte del
Presidente y los gobernadores de la integración de las cámaras, se logró una gran
concentración de poder en el presidente de la República.[7] Durante el Porfiriato
se crearon algunas instancias intermedias entre los estados y los municipios
(jefaturas políticas) que desempeñaron un papel importante para el control político
del país. En este periodo inició también el proceso de concentración de
atribuciones fiscales en el gobierno federal.
Para Rowland y Caire, la Revolución de 1910, cuyo principal objetivo fue derrocar
la dictadura de Porfirio Díaz, puede entenderse a partir de los varios movimientos
regionales que surgieron para contrarrestar la tendencia centralista que impregnó
el sistema político mexicano, lo que explica la ratificación unánime del federalismo
en la Constitución de 1917. Pese a ello, en términos generales, la Constitución de
1917 reforzó la tendencia centralizadora que en los hechos se había producido
desde 1867 al reducir el área de competencia de los municipios al ámbito de los
servicios requeridos por la población y subordinándolos en materia económica,
política y legal a las legislaturas estatales. Asimismo, la Constitución de 1917 no
estableció claramente competencias tributarias entre niveles de gobierno, dejando
pendiente uno de los principales temas del federalismo mexicano.
En la segunda y tercera décadas del siglo XX se inició un nuevo proceso de
centralización política que se vio reforzado con la creación del Partido Nacional
Revolucionario, que agrupó a una gran cantidad de partidos regionales. De la
misma forma, con Lázaro Cárdenas la presidencia se convirtió en la principal
institución del sistema político mexicano. El presidente de la República, en su
calidad de jefe del partido gobernante, definía los conflictos locales y era árbitro de
25
última instancia en la designación de candidatos a gobernadores, lo cual limitó
considerablemente la autonomía de los gobiernos locales.
Para tratar de encontrar una salida a la indeterminación de las potestades de los
niveles locales de gobierno, los primeros gobiernos posrevolucionarios llevaron a
cabo convenciones con los gobiernos estatales, pero sin la participación del Poder
Legislativo. En 1928 y 1932 tuvieron lugar las primeras convenciones, que trataron
de generar reformas constitucionales que definieran claramente las facultades de
los tres niveles de gobierno. Así, a partir de 1947, con la tercera y última
Convención Fiscal Nacional, se optó por un esquema de coordinación fiscal entre
Federación y estados, en donde estos últimos renunciaron a cobrar impuestos
para que el gobierno federal los cobrara a cambio de una participación en la
recaudación.
Al comenzar la década de los ochenta, el interés en el federalismo mexicano
aumentó debido a los procesos concurrentes de descentralización de funciones y
la transición continua hacia un sistema democrático. Tras la crisis del estado
interventor, con el proceso de modernización administrativa, se inició una
restructuración gubernamental que implicó cambios constitucionales de
importancia en el ámbito del federalismo mexicano, como es el caso de las
reformas al artículo 25 constitucional, mismo que en síntesis le asignó al Estado
(central) funciones de dirección y coordinación en el desarrollo regional, así como
la regulación, protección y promoción de todas las actividades económicas que
involucrasen el interés público. Por su parte, una modificación en el artículo 26
constitucional otorgó a los estados la posibilidad de coparticipar en la formulación
del Programa Nacional de Desarrollo.
Durante el mismo periodo en el ámbito fiscal se implantó el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNCF), el cual sustituyó el establecido en 1953. Dicho
sistema instituyó un mecanismo de ingresos compartidos por la Federación, los
estados y los municipios, así como de responsabilidades concurrentes en la
administración, organización y ejecución de programas. Por lo que respecta a la
esfera de la planeación y programación, en este periodo también se fortalecieron
los Comités de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADES) y los Comités
de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUNS) implantándose
como las únicas instancias de coordinación de acciones entre la federación, los
estados y los municipios.
26
9.1. Momento y contexto en que el Estado considera el tema parte de la
agenda nacional:
En 1982, Miguel de la Madrid identificó a la descentralización como un
componente clave en la agenda del gobierno federal. El presidente señaló en el
Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 que la descentralización sería uno de los
principales objetivos de su gobierno. En este documento se consignaron tres
estrategias para fomentar los procesos de descentralización: i) fortalecimiento del
federalismo, ii) fomento del desarrollo regional, y iii) intensificación del ámbito
municipal.
La reforma del artículo 115 constitucional de 1983 fue considerada la piedra
angular del proceso de descentralización de este periodo, y se convirtió en el
instrumento para otorgar más autonomía al quehacer municipal. De acuerdo con
Victoria Rodríguez, la reforma contemplaba una mayor dotación de recursos y
atribuciones a los municipios para que pudieran hacer frente a sus nuevas
obligaciones consignadas en la Constitución.
Gracias a la reforma el gobierno municipal fortaleció su estatus legal y se
establecieron claramente sus responsabilidades en materia de servicios públicos.
No obstante, el elemento más trascendente de esta reforma fue que la
Constitución permitió a los municipios recibir ingresos de fuentes específicas, y
también les otorgó el derecho para aplicar dichos recursos en forma autónoma. A
partir de este momento, el impuesto predial se convirtió en la fuente de ingresos
exclusiva para los municipios. Además, se le concedió a los municipios la
posibilidad de obtener recursos por la prestación de los servicios públicos que
recién habían adquirido por la reforma constitucional.
Por otra parte, esta reforma municipal reforzó aún más el predominio que el SNCF
le concedía a los estados sobre los municipios. La modificación constitucional
confirmó la facultad de los congresos estatales para determinar las reglas bajo las
cuales serían distribuidas las transferencias federales a los gobiernos locales. Otra
de las modificaciones que otorgó mayor margen de maniobra a las entidades
federativas por encima de los municipios se refiere a la potestad que tienen las
legislaturas locales para determinar las tasas del impuesto predial que cobran los
ayuntamientos. Para algunos autores, los procesos descentralizadores
implementados bajo el auspicio de la reforma del artículo 115 constitucional, en
lugar de fortalecer la autonomía de los gobiernos subnacionales, provocaron el
efecto contrario y los sometieron a la hegemonía del gobierno central.
9.2. Antecedentes institucionales, instituciones afines y relacionadas:
27
Durante el sexenio de 1988-1994 la onda descentralizadora que se empezaba a
dibujar se revertió fundamentalmente por el panorama político en el país, es decir,
tras el avance indiscutible de la oposición, Carlos Salinas de Gortari concentró
nuevamente el poder en el gobierno federal para aplicar su proyecto de reforma
económica. El gobierno federal recortó subsidios, redujo el control de precios e
incrementó el valor de los bienes públicos.
En la administración salinista el gobierno federal formuló el Plan Nacional de
Desarrollo 1989-1994 tomando como base los siguientes acuerdos: i) el Acuerdo
Nacional para el Fortalecimiento de la Democracia, ii) el Acuerdo Nacional para la
Recuperación Económica y la Estabilidad de Precios. Este último acuerdo
consideraba la descentralización de funciones y recursos de la administración
pública federal a los gobiernos subnacionales como una política fundamental para
mejorar la coordinación entre los tres órdenes de gobierno e impulsar el
fortalecimiento del federalismo.
La herramienta para llevar a cabo esta descentralización fue el Programa Nacional
de Solidaridad (PRONASOL), el principal programa federal de la administración de
Carlos Salinas de Gortari, que se proponía beneficiar a la población con mayor
índice de pobreza a través de subsidios directos en infraestructura, vivienda y
otros servicios sociales. Sin embargo, las reglas de operación del programa
dejaron poco margen de acción en la toma de decisiones a los gobiernos locales
sobre el destino de los recursos. La mecánica de asignación de recursos la
decidían fundamentalmente los funcionarios federales.
La concentración de poder y recursos en manos del gobierno central a través de
PRONASOL había permitido una dinámica de cierta colaboración entre los
gobiernos locales y el gobierno federal. Tiempo después, cuando Ernesto Zedillo
tomó posesión de la presidencia en diciembre de 1994, México enfrentó una
severa crisis económica que pusieron de relieve diversos desacuerdos que tenían
los gobiernos locales respecto de la política social federal. Esta situación provocó
que diversos gobernadores y presidentes municipales consideraran a la
descentralización como una forma de equilibrar el balance de poder y recursos,
mismo que hasta el momento había favorecido al gobierno federal. Por esa razón,
estos actores subnacionales buscaron presionar al gobierno federal y obtener
mayor poder de decisión en la construcción de alternativas de política pública a
través de foros y mecanismos de consulta. El evento más importante de este tipo
relacionado con la agenda federalista tuvo lugar en el mes de marzo de 1995.
Como respuesta a las presiones de estos actores, el Presidente Zedillo
implementó una nueva política de descentralización que denominó “Nuevo
Federalismo”, mediante la cual realizaría la transferencia de funciones y recursos
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a los gobiernos locales. Cabe señalar que con el Programa para un Nuevo
Federalismo 1995-2000, Ernesto Zedillo sentó las bases de una profunda
redistribución de competencias, responsabilidades y recursos. Se avanzó
significativamente en diversos rubros entre los que destacan: la descentralización
de los servicios de salud, de la política agropecuaria, de la gestión ambiental, del
manejo del agua, en la operación y mantenimiento de carreteras y en el fomento al
turismo.
En los últimos años, se ha transitado más hacia un posicionamiento respetuoso y
cooperativo entre los órdenes de gobierno. Se han ido dejando atrás las prácticas
tradicionales del tutelaje municipal (viejo federalismo) y se ha reconocido la
capacidad de los gobiernos locales en las tareas de planeación del desarrollo. Los
ayuntamientos están ganando espacios y ahora tienen una mayor presencia en la
articulación de decisiones. Los procesos de descentralización han facilitado y
alentado esta renovación a través de otorgar corresponsabilidad en las decisiones
y favoreciendo una relación más horizontal con los otros órdenes de gobierno. No
obstante, aun queda la tarea pendiente para el municipio de convertirse en un
activo detonador de acciones de desarrollo local.
El agotamiento del centralismo no es inercial ni casual. Obedece a circunstancias
que cada país genera y reproduce. En el caso de México, las demandas por
democratizar el poder y sus beneficios es producto de la revitalización de la vida
pública y de la multiplicación del pluralismo político. No más centralismo; no más
estatismo improductivo, son proclamas que se relacionan con el imperativo de
asociar como forma de gobierno tanto al federalismo como a la descentralización
política.
El federalismo sin la descentralización es intención doctrinaria. La
descentralización sin federalismo es declaración formal de propósitos. En
consecuencia, los nuevos tiempos que el país vive dan cuenta de que la
consolidación de la democracia moderna es aún trayecto por recorrer. La trilogía
federalismo, descentralización y democracia son el arquetipo a vertir como
realidad institucional para que la estructura del poder sea justa y eficaz. En este
sentido, el primer escalón a fortalecer en el mosaico de la vida nacional son los
gobiernos locales. La democracia empieza cuando los ciudadanos eligen
gobiernos locales por decisión propia, no por " sugerencias o líneas centralistas ".
Sin gobiernos locales verdaderos, no es posible que la democratización del poder
sea real y efectiva. Son los gobiernos locales la base para que la forma de
gobierno republicano adquiera presencia significativa y democrática. Por los
gobierno locales, la ciudadanía puede tener más y mejor comunicación con las
instancias de la gestión pública. La cercanía con el proceso de gobierno es más
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real y auténtica, evitando así, una diversidad de filtros e interlocutores centralistas
que únicamente divorcian al gobierno de los ciudadanos.
El binomio descentralización-federalismo sólo puede cuajar como sistema de
gobierno, siempre y cuando los gobiernos locales sean respetados como ámbitos
de autonomía, gestión y realización pública. La República Federal, Democrática y
Representativa es el paradigma a conseguir tomando en cuenta sus antecedentes
doctrinarios, la lucha entre liberales y conservadores y la necesidad de que la
convivencia de los opuestos sea más equitativa. Nada más distante de la
verdadera democratización del poder que proclamar una República Federal con
prácticas centralistas. Nada más distante de la verdadera democracia que tener
gobiernos locales supeditados al poder central. Nada más distante del Nuevo
Federalismo, no insistir en la necesidad de que el fortalecimiento fiscal de los
gobiernos locales es condición para asegurar la prosperidad del Estado nacional.
La vigencia del federalismo y la descentralización política es clave para asegurar
la gobernabilidad democrática. El ejercicio del poder tiene que sustentarse en
mayores consensos y en esta tarea los gobiernos locales juegan un papel por
demás importante. La gobernabilidad del País depende en gran medida de cómo
los gobiernos locales asumen su responsabilidad histórica e institucional.
1.10. El federalismo solidario y el desarrollo nacional equilibrado
La consolidación de la democracia en México debe tener como uno de sus
principales sustentos el fortalecimiento del federalismo, particularmente en lo
relativo a la redistribución del poder en el ámbito territorial, mediante nuevos
equilibrios políticos económicos y sociales, con objeto de que las entidades
federativas y los municipios puedan tener mayores oportunidades para poner en
práctica un amplio despliegue de sus capacidades y potencialidades productivas.
En la nueva realidad del desarrollo nacional el modelo político centralizado
constituye un obstáculo para la gobernabilidad y el desarrollo político, así como
para los factores de la producción de los estados y municipios. Por eso hay
un reclamo persistente delos integrantes del Pacto Federal para que se revisen y
cambien con profundidad las formas de la relación que han existido hasta ahora
entre la Federación, los estados y los municipios. La demanda de las entidades
federativas está orientada a lograr cambios sustantivos del marco jurídico, para
tener mayores capacidades en su organización económica y social y para
fomentar su desarrollo económico y social particularmente en lo que se refiere a la
estructura de competencias y concurrencias, así como para combatir la pobreza,
distribuir de mejor manera el gasto educativo y de salud, preservar sus recursos
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naturales considerando sus contribuciones a la producción y explotación en
beneficio del pueblo de México. También son relevantes los planteamientos de
estados y municipios en torno a contar con un mejor federalismo fiscal para
impulsar el desarrollo estatal y municipal y para la redistribución de
responsabilidades y facultades de recaudación de recursos entre
lostres órdenes de gobierno. Para ello demandan nuevas potestades fiscales para
disponer de recursos necesarios para programas de alcance regional y estatal, de
acuerdo a sus características y potencialidades económicas y sociales. En
relación con el Distrito Federal el Partido reconoce la confluencia de tres vertientes
fundamentales sobre las cuales se ha planteado el debate que pretende definir
surumbo: la que admite el profundo significado que tiene el Distrito Federal para la
República como ciudad capital; la que plantea su homologación con las entidades
federativas del país para satisfacer las necesidades de su población y finalmente
aquella que demanda soluciones urgentes a los problemas derivados de la
conurbación con entidades del centro del país.
Impulsar el sistema de distribución de competencias y facultades entre los tres
órdenes de gobierno, con base en los principios fundamentales que se enuncian
en la Carta Magna. Establecer mecanismos para coordinar acciones bajo una
visión de desarrollo local y regional y descentralizar los poderes redefiniendo
facultades tanto al gobierno federal, como a los gobiernos estatales y municipales.
Profundizar el proceso inacabado de descentralización de la educación y los
servicios de protección a la salud y evaluar formas para devolver facultades
fiscales a las entidades federativas, mediante un proceso ordenado y planificado
de descentralización y desconcentración con objeto de que contribuyan a mejorar
la calidad de la enseñanza, integrar la prestación de los servicios de salud para
lograr su universalidad y ampliación de cobertura y apoyar con nuevos
mecanismos la elevación de los ingresos fiscales de los tres órdenes de gobierno.
Fortalecer la actividad concertada para celebrar convenios entre la Federación, los
estados y los municipios. Es un medio que evita también las tendencias
concentradoras del ejercicio del poder público y permite amplias posibilidades de
cooperación entre los órdenes de gobierno, mediante la transferencia de
funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos.
Se debe de avanzar en una mayor proporcionalidad y equidad en el reparto de los
presupuestos a fin de que los municipios y comunidades puedan emprender
autónomamente su desarrollo atendiendo a sus necesidades. Los gobiernos
federal y estatales deberán consultar y tomar en cuenta los puntos de vista de los
municipios en la definición de acciones para su desarrollo dando así plena
vigencia a la autonomía municipal. Pugnar por el fortalecimiento del marco legal
del municipio, en los aspectos sociales económicos, políticos y ecológicos, a fin de
lograr avanzar en una auténtica autonomía. El PRI plantea un Estado federal y un
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gobierno con vocación federalista mediante la redistribución de competencias para
fortalecer a los estados y municipios, a fin de garantizar su autonomía y desarrollo
equilibrado regional y de concurrencia en las responsabilidades y beneficios, así
como una armonización contable y presupuestal. Procurar una administración
integral y sustentable de las zonas costeras y fronterizas en los estados y
municipios del país. Exigir la revisión del federalismo fiscal, con modificaciones a
la Ley de Coordinación Fiscal, a la Ley de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria, y a los mecanismos y fórmulas de distribución de participaciones y
aportaciones de recursos fiscales que afectan a las entidades de menor desarrollo
relativo.
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Conclusión
México es una nación grande tan grande que tras siglos de saqueos, no han
logrado acabárselo. Esta furia que unos cuantos manifiestan por acabar con el
territorio nacional se manifiesta en la actualidad con la implementación del
neoliberalismo que ha privatizado, vendido o destruido empresas públicas y que
además ha dado concesiones para la explotación de minerales dejando así al país
en manos de extranjeros o inversión privada que no les importa el beneficio de la
nación sino sus propios intereses personales. Este es un acto anticonstitucional
que intenta en la actualidad continuar con el saqueo de nuestro país. Y esto se ha
permitido por la incompetencia de los presidentes de la republica del PRI y del
PAN que han dejado que el país siga privatizándose solo viendo los intereses
personales de un grupo de personas que son los que verdaderamente dirigen al
país.
La instrumentalizacion de la Reforma del Estado en México se debió a la
necesidad de un grupo en el poder de permanecer y perpetuar un proyecto
denación sobre la base de una serie de medidas económicas, que por su
trascendencia y dimensión, reformaron el modelo económico. Asimismo, para
cubrir un proyecto impopular, dado lo severo de sus ajustes, y lo estricto de sus
controles económicos, el gobierno preparó un discurso de reforma de Estado, que
satisfacía las demandas y expectativas sociales hacia la transformación del
Estado, para lo cual tuvo que recurrir, en ciertos momentos críticos, a la
liberalización política con ello, otros actores políticos, tuvieron acceso al poder. En
este sentido, esta herramienta liberalizadora legitimo las acciones y medidas del
gobierno
Hay grupos en México que han establecido una república simulada, falsa, una
república aparente. Se debe de hacer valer la Constitución y sobre todo el artículo
27, ese que señala que es la Nación la dueña originaria de las riquezas de nuestro
país para beneficio de los trabajadores, para beneficio del pueblo de México.
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