Discurso Ministro Desarrollo Social, XII congreso nacional

DISCURSO MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL
XII CONGRESO NACIONAL DE MUNICIPALIDADES
Muy buenos días a todas y todos.
Como Ministro de Desarrollo Social del gobierno de la
Presidenta Bachelet, agradezco la invitación a participar en este
duodécimo Congreso Nacional de Municipalidades.
Nuestro ministerio juega un rol articulador fundamental
en el funcionamiento del Sistema de Protección Social que, como
país, hemos ido construyendo progresivamente. Desde esa
perspectiva, tenemos plena conciencia del importante papel que les
corresponde a los municipios para hacer llegar muchos beneficios
y prestaciones a las personas de carne y hueso que, en definitiva,
constituyen el norte y el corazón de la política social.
Desde luego, los municipios juegan también un rol invaluable
en el levantamiento y actualización de información que permite
caracterizar socioeconómicamente a las personas, para establecer si
pueden o no ser titulares de determinados beneficios sociales,
proceso que –como ustedes saben– este gobierno se propone
modificar, tema al que me referiré más adelante y que será
profundizado por la tarde en exposiciones específicas de nuestros
especialistas.
Ahora bien, atendiendo al espíritu de la invitación que se nos
ha hecho, quisiera centrar mi exposición en los fundamentos del
sistema de protección social como construcción histórica,
explicar
su
coherencia
interna
y
algunos
desafíos
de
perfeccionamiento y creación de un nuevo Subsistema en que
está empeñado el gobierno, cumpliendo compromisos establecidos
en el programa.
Esta exposición, basada en una mirada integral, nos permitirá
también explicar los enfoques conceptuales que le dan sentido a
nuestra acción, los que son coincidentes con las visiones
predominantes en los organismos de Naciones Unidas, muchos de
cuyos instrumentos jurídicos en materia social el país ha ratificado.
Por lo tanto, me referiré al concepto de vulnerabilidad y su
importancia en una sociedad de ingreso medio y con una
distribución del ingreso como la nuestra; al enfoque de derechos y
las obligaciones que de él derivan y a los Pisos de Protección
Social de la OIT como estrategia político-operativa para avanzar de
manera progresiva, atendiendo a las realidades específicas de cada
país.
2
Esta mirada de conjunto, sin duda alguna, resulta fundamental
para entender de manera más integral algunos debates y desafíos
prácticos que todos enfrentamos como actores de la política
social, lo que incluye -desde luego- a los municipios como
institucionalidad estratégica a nivel local.
Partamos entonces por la definición de base, pues es ella la que
ordena un sinfín de nuestras tareas diarias, tanto a nivel central como
local.
¿Qué es un Sistema de Protección Social?
Una definición genérica respecto de la cual puede establecerse un
amplio consenso es que un Sistema de Protección Social es un
conjunto articulado y específico de normas, mecanismos y
unidades institucionales ejecutoras, que rigen y aseguran el
suministro de prestaciones sociales, de acuerdo a los recursos
financieros y criterios de asignación que define la ley.
En cuanto a sus fundamentos jurídicos, un Sistema de
Protección Social deriva de una triple fuente: los instrumentos
jurídicos internacionales en materia social suscritos por el país, la
propia Constitución Política de la República y leyes específicas.
3
En el caso de Chile –como en el resto de los países que poseen
un sistema de esta naturaleza– su construcción ha sido progresiva.
Podemos hacer un recuento histórico de algunos de los principales
hitos de su consolidación en las últimas dos décadas:
 Entre 1990 y 2000 el foco estuvo centrado en la
superación de la pobreza. Para ello se duplicaron los
presupuestos de salud y educación y se iniciaron los
programas
sociales
dirigidos
a
los
grupos
más
vulnerables.
 En 2002 se reemplazó el subsidio de cesantía por un
seguro de cesantía, el que se amplió en 2009 y se
fortaleció el año 2014, con un aumento de sus
prestaciones y un enfoque de políticas activas del
mercado del trabajo.
 El año 2003 se realizó una reforma constitucional que
consagró los 12 años de educación escolar obligatoria
y
gratuita,
convirtiéndonos
en
el
primer
país
latinoamericano en alcanzar ese logro.
 2004 fue un año importante, pues se creó el Sistema
Chile Solidario, con una concepción integral de
intervención sobre las familias más vulnerables, y se
4
realizó una reforma a la salud que instituyó la Atención
Universal de Garantías Explícitas (AUGE).
 El bienio 2007-2008 permitió
también un salto
cualitativo, al comenzar a implementarse, el 2007, el
Subsistema de Protección Integral a la Infancia Chile
Crece Contigo; y en 2008, en el marco de la Reforma
Previsional, se instauró el Pilar Solidario del Sistema de
Pensiones.
 En 2009 se creó el Sistema Intersectorial de Protección
Social, que estableció un modelo de gestión articulada de
las distintas acciones y prestaciones sociales ejecutadas
por los distintos organismos del Estado, otorgándole el
rol coordinador a MIDEPLAN, hoy Ministerio de
Desarrollo Social.
 Y durante el gobierno del Presidente Piñera se modificó
el Sistema Chile Solidario transformándolo en el
Subsistema de Igualdades y Oportunidades, también
conocido como Ingreso Ético Familiar.
El gobierno de la Presidenta Bachelet, para el actual período de
gobierno se ha fijado tres grandes objetivos que complementan y
fortalecen el Sistema de Protección Social:
5
 La Creación del Subsistema Nacional de Cuidado, que
estará enfocado y prestará servicios sociales en materia de
cuidados, lo que implica tanto la promoción de la autonomía
de las personas mayores como el apoyo sistemático y
continuo a quienes están en situación de dependencia.
 El Fortalecimiento y ampliación de Chile Crece Contigo,
hasta cubrir a niños y niñas que cumplan el primer ciclo de
educación básica, esto es, hasta los 8 ó 9 años.
 El fortalecimiento del Subsistema de Igualdades y
Oportunidades con un enfoque de derechos.
Ahora bien, yo quisiera destacar especialmente algunos
criterios que son fundamentales para que un sistema como éste
funcione, optimizando el logro de sus objetivos.
En primer lugar, por un imperativo de justicia, se debe contar
con instrumentos pertinentes para identificar, de manera
adecuada,
a
los
beneficiarios
a
quienes
verdaderamente
corresponde recibir las prestaciones y beneficios sociales. Eso le da
pleno sentido al proceso en que estamos empeñados de modificar la
Ficha de Protección Social y, más en general, de construir un Nuevo
Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios.
6
En segundo lugar, el sistema debe funcionar de manera
eficiente y coordinada, tanto desde el punto de vista del flujo de
recursos como de la institucionalidad y de las capacidades técnicas
de los equipos ejecutores. Por cierto, este será siempre un desafío en
curso, para lo cual se requiere implementar una política de mejora
continua.
En tercer lugar, un buen Sistema de Protección Social, per se,
está llamado a generar mayor igualdad, al reducir la
vulnerabilidad de las familias, protegiéndolas de riesgos y
ofreciéndoles oportunidades de progreso y desarrollo. Esto
último es muy importante destacarlo, porque de lo que se trata es
proteger a las familias en la pobreza y la vulnerabilidad, pero
también de entregarles herramientas para desplegar sus propias
capacidades de desarrollo, de acceso al empleo y eventualmente de
emprendimiento. No se trata de promover la dependencia sino
exactamente lo contrario.
Finalmente, un buen Sistema de Protección Social debe ser
capaz de acompañar a las personas a lo largo de su ciclo de vida,
protegiendo sus primeros pasos, asegurando el acceso a las
oportunidades de educarse y trabajar, cubriendo los riesgos de
enfermedad y desempleo, y ayudando a garantizar una vejez digna.
Además,
debe
ser
capaz
de
7
reconocer
los
problemas
y
particularidades de las familias que requieran intervenciones
específicas.
Si uno considera en su conjunto al Sistema de Protección
Social que hemos construido en Chile, puede decirse que este se
orienta a cumplir con estos criterios, no obstante que –como he
señalado– un sistema de esta naturaleza está siempre en proceso de
construcción progresiva, por la sencilla razón que depende del nivel
de desarrollo y los recursos de los cuales dispone cada país.
Permítanme referirme ahora a dos temas que están a la
raíz de nuestro sistema de protección social, y que han sido objeto
de un fructífero debate internacional en las últimas décadas. Se trata
del concepto de vulnerabilidad y el Enfoque de Derechos,
asociado a los Pisos de Protección Social.
Comencemos por el concepto de vulnerabilidad.
Desde hace ya varios años, en el contexto internacional, junto
con mantener el objetivo de erradicar la pobreza y la indigencia (que
tendrá siempre una prioridad importante) ha adquirido centralidad el
concepto de vulnerabilidad.
Algunos factores importantes que han influido en ello son
la superación progresiva de la pobreza en muchos países, la
8
precarización del empleo, el incremento de la desigualdad y la
interconexión de las economías, que hace que las crisis se expandan
con mucha rapidez.
Esto se traduce en que una gran franja de familias, no
siendo pobres, enfrenta una alta vulnerabilidad de caer en esa
situación. Para ellas, la pobreza es un peligro latente, ante –por
ejemplo– la pérdida de empleo, la inestabilidad de ingresos, una
enfermedad grave o la vejez. Por esta razón, la política social debe
preocuparse también de ellas.
Podemos reflexionar sobre esta realidad en Chile a partir de
algunas cifras. A inicios de 2015, nuestro país alcanzó un PIB per
cápita corregido a paridad de compra, de poco más de 23.000
dólares. Pero como sabemos, nuestra distribución del ingreso es muy
desigual.
En el año 2013, el 60% de los hogares tenía ingresos laborales
promedio de la ocupación principal inferiores a 300.000 pesos.
Asimismo, el ingreso autónomo total promedio del 60% de los
hogares, no superaba los 500.000 pesos.
La pregunta pertinente, entonces, es: ¿qué sucede con esas
familias si el jefe de hogar queda sin empleo? ¿Qué pasa si uno de
sus miembros debe enfrentar una enfermedad compleja? Esto
último, por cierto, es lo que le dio pleno sentido a la instauración de
9
las Garantías Explícitas del Plan AUGE y, recientemente, al Fondo
Nacional de Medicamentos.
Existe otra dimensión del tema de la vulnerabilidad que es
también muy importante. Una mirada moderna de la política social
tiene que tomar en cuenta que existen ciertos grupos y sectores
vulnerables que demandan un apoyo especial para proteger sus
derechos y potenciar sus posibilidades de desarrollo, ya que están
sujetos a vulnerabilidades específicas.
En el caso de Chile, se pone por lo tanto un foco especial en: la
población infantil; las personas en situación de discapacidad; los
adultos mayores, especialmente los que se encuentran solos; las
madres adolescentes; los hogares monoparentales; las comunidades
y personas indígenas; y los inmigrantes.
Este concepto –dicho sea de paso- es el que funda la misión de
algunos servicios asociados al Ministerio de Desarrollo Social como
el Servicio Nacional de la Discapacidad, el Servicio Nacional del
Adulto Mayor o la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.
Esta mirada que atiende a segmentos mucho más amplios de la
población con vulnerabilidades específicas, y que aspira a extender
la protección social entregando seguridades y oportunidades a los
sectores medios, es lo que fundamenta la afirmación de la Presidenta
Bachelet en su programa de gobierno, en el sentido que “El sujeto
de una nueva política social debe ser la sociedad chilena en su
10
conjunto”, entendiendo, desde luego, que desde una lógica de
equidad y progresividad, siempre serán los quintiles más bajos los
que tendrán prioridad en el uso de los recursos, y en la medida que
estos últimos crecen, podrán ampliarse las coberturas.
Hay un aspecto metodológico que se vincula a todo lo anterior.
Junto con aplicar una metodología actualizada de medición de
pobreza absoluta por ingresos, nuestro gobierno asumió el
desafío de realizar una medición de Pobreza Multidimensional,
de acuerdo a estándares internacionales.
Este enfoque multidimensional permite analizar de manera
directa las condiciones de vida de la población, considerando la
situación de las personas y los hogares en relación a distintas
dimensiones e indicadores de bienestar que se consideran
socialmente relevantes, esto es: educación, salud, vivienda,
trabajo y seguridad social.
Entre otras cosas, esta metodología permite hacer emerger una
pobreza antes invisibilizada y genera nuevas herramientas para la
elaboración de políticas sociales más acordes a la realidad de un país
de ingreso medio como el nuestro.
11
Permítanme abordar ahora el segundo tema: el Enfoque de
Derechos y los Pisos de Protección Social.
Después de la crisis subprime de 2008, los organismos
internacionales del sistema de Naciones Unidas, liderados por la
OIT y la Organización Mundial de la Salud y apoyados por el G-20,
han dado un fuerte impulso al concepto de Pisos de Protección
Social, tanto por su potencial para proteger a la población, en
contextos de normalidad y especialmente de crisis, como por su
capacidad de orientar la construcción de políticas sociales
progresivas, articuladas entre sí y adaptadas a las realidades de
cada país.
El concepto es el resultado de un largo proceso de elaboración
conceptual y análisis de experiencias concretas en distintos países,
varios de ellos latinoamericanos, los que incluyen a Chile, Brasil y
Uruguay como casos relevantes. El marco conceptual consolidado se
condensa en la Recomendación N° 202 de la OIT sobre Pisos de
Protección Social que –cabe destacar– fue aprobada por 453 votos a
favor y solo una abstención.
Este enfoque establece, en primer lugar, que todo miembro de
la sociedad debe poder acceder a una mínima seguridad de
ingresos, la que puede tomar la forma de transferencias sociales
(como las que provee el pilar solidario del sistema de pensiones),
12
prestaciones por hijo a cargo, apoyo a los ingresos y/o acceso a
servicios especializados para las personas desempleadas y los
trabajadores pobres, todo ello complementado por políticas activas
del mercado de trabajo que potencien la inclusión productiva.
Esa es la mirada con que nació el Sistema Chile Solidario y
su formulación posterior, que es el Sistema de Seguridades y
Oportunidades o Ingreso Ético Familiar.
En segundo lugar, plantea que la sociedad debe garantizar
acceso universal y asequibilidad al menos a un conjunto de servicios
sociales esenciales en los ámbitos de la salud, el agua y el
saneamiento, la educación, la seguridad alimentaria, la vivienda y
otros niveles que definan los países de acuerdo a sus prioridades y
disponibilidad fiscal. Se van estructurando así los peldaños de una
pirámide que puede crecer en sofisticación según el nivel de
desarrollo y los acuerdos democráticos de cada país, los que
configuran el pacto social civilizatorio vigente para un periodo
histórico de esa sociedad.
Es importante destacar tanto la idea de progresividad en la
construcción, como el hecho que no se trata de una construcción
arbitraria sino que es el producto de acuerdos democráticos.
Quiero recordar, por ejemplo, que el Sistema de Protección Integral
a la Infancia Chile Crece Contigo fue aprobado en su momento por
la unanimidad de los parlamentarios.
13
Ahora bien, en la práctica, el sistema de protección social en
Chile ha respondido a este enfoque de Pisos de Protección,
combinándolo con algunas garantías universales, y ha permitido
enfrentar crisis como la del 2008 y avanzar sustantivamente en
el cumplimiento de las Metas del Milenio. Por ello, no es casual
que la Presidenta Bachelet haya presidido el Grupo Consultivo del
Piso de Protección Social mientras se desempeñó como Directora
Ejecutiva de ONU Mujeres.
Un aspecto especialmente importante que debemos destacar es
que los pisos de protección social constituyen una herramienta
fundamental para permitir la efectiva realización de los
derechos económicos, sociales y culturales recogidos en la
Declaración de los Derechos Humanos de Naciones Unidas, en
particular el derecho a la seguridad social, que está consagrado en
los artículos N° 22 y 25 de dicha Declaración.
El principio rector del Enfoque de Derechos es que el objetivo
de las políticas sociales es la concreción de los derechos humanos
inherentes a toda persona. Esto implica que, junto a los derechos
civiles y políticos, las sociedades deben promover y procurar
satisfacer los derechos económicos, sociales y culturales para
asegurar mayores grados de libertad, igualdad y cohesión social.
14
Como puede verse, el debate internacional ha implicado un
verdadero cambio de paradigma –donde Chile ha sido un actor
significativo–, transitando desde un marco conceptual focalizado
en las necesidades de las personas más pobres a uno que,
manteniendo esa meta, busca garantizar los derechos sociales
como condición para la ciudadanía.
En los hechos, lo que ha ido quedando en el pasado es el
concepto ortodoxo de focalización, que en Chile se asocia a la
noción de Estado Subsidiario, para pasar a una combinación de
focalización con universalidad progresiva, en la perspectiva de un
Estado democrático y social de derechos.
Cabe señalar que, en el marco del Proceso Constituyente que
ha anunciado la Presidenta, que contemplará un proceso de
pedagogía cívica, sin duda estos conceptos estarán integrados a la
discusión porque sobre ellos se funda la construcción de la
ciudadanía social, como complemento a la ciudadanía política.
Ahora bien, un factor muy importante para que un Sistema de
Protección Social funcione, es la necesidad de contar con buenas
herramientas para identificar a las personas que califican para
recibir las prestaciones sociales correspondientes.
15
Por esta razón nuestro gobierno se planteó el desafío de
elaborar un Nuevo Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios
de Beneficios Sociales, para cuya implementación requeriremos la
activa colaboración de todos ustedes.
Como es sabido, en la actualidad, para la selección de los
beneficiarios de una amplia gama de programas, se utiliza
preferentemente el puntaje o información de la Ficha de Protección
Social como criterio para determinar a qué nivel de vulnerabilidad
se asocia un hogar o familia.
Durante el año 2010, un Comité de Expertos revisó distintos
aspectos de esta Ficha, y señaló que las principales dificultades de
este instrumento radican en el reporte no verificado de las
variables sobre las que se preguntan en el cuestionario.
Adicionalmente, se indicó que algunos programas han usado el
puntaje de la Ficha de Protección Social aun cuando no siempre es
el instrumento adecuado para apoyar la selección de sus
usuarios.
Por esa razón, a partir de enero de 2016, vamos a transitar
gradualmente desde el uso del puntaje asociado a la Ficha de
Protección Social, hacia un nuevo sistema que apoye la selección de
usuarios de los distintos beneficios, prestaciones y programas
sociales,
basado
en
un
conjunto
amplio
de
información,
principalmente proveniente de registros administrativos, donde
16
la clasificación socioeconómica puede ser una de ellas, en los casos
que corresponda. De esta forma, el Estado adquiere un rol más
activo en la responsabilidad de identificar y seleccionar potenciales
beneficiarios del Sistema de Protección Social. Esto significa que
queremos que el peso de la prueba no descanse en las familias.
En
definitiva,
queremos
que
exista
transparente, justo y sencillo,
un
sistema
que dé garantías
para el mejoramiento de la calidad de vida de los chilenos y
chilenas.
Quisiera referirme muy brevemente a algunas características
del Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de Beneficios
Sociales, pues como señalé al principio, este tema será objeto de
presentaciones específicas por parte de especialistas de nuestro
ministerio, durante la tarde.
El Sistema de Apoyo a la Selección de Usuarios de
Beneficios Sociales será estructurado sobre la base de los
siguientes componentes:
i.
Primero: un Registro Social de Hogares. Corresponde a un
registro de datos que contiene información socioeconómica de
personas y hogares, considerando en parte, información
aportada por las familias, conocidos como datos auto
reportados, pero complementados principalmente con una
17
sólida información de los registros administrativos con que
cuenta el Estado, a través de datos obtenidos del Servicio de
Impuestos Internos, del Registro Civil, de la Superintendencia
de Pensiones, de las ISAPRES, FONASA y del Registro
Escolar de Chile, entre otros.
ii.
Segundo: instrumentos y mecanismos que permitan determinar
la condición de elegibilidad de personas y hogares, a través de:
 La disposición de información que permita a los
programas establecer requisitos propios y criterios de
prelación sectoriales para la selección, en base a las
características de su población objetivo.
 La disposición de una Calificación Socioeconómica que
apoye la elegibilidad de personas y hogares, cuando
corresponda.
 Una instancia para trabajar coordinadamente con la
oferta programática.
iii.
Y tercero, se contará con un procedimiento para rectificar,
actualizar y/o complementar información asociada al Registro
Social de Hogares.
Desde luego –y como ya lo he señalado– los municipios están
llamados a jugar un rol fundamental en este cambio, al administrar
los procesos de actualización, rectificación y complemento de
18
información al Registro Social de Hogares, atender e informar a los
ciudadanos y serán los administradores locales del sistema, para lo
que se les brindarán recursos, apoyo, capacitaciones y asistencia
técnica permanente.
Como ustedes saben mejor que nadie, en la actualidad los
municipios ya realizan trámites de actualización de información,
tales como incorporaciones o desvinculaciones de personas del
hogar, cambios de domicilio y modificaciones de variables
recolectadas en el cuestionario de la Ficha de Protección Social. Sin
embargo, estos son procesos que se realizan de manera heterogénea
en lo que respecta a la calidad de la atención (por ejemplo, en los
tiempos de respuesta, en el trato al usuario o en la cantidad de
documentos solicitados).
Por esta razón, el nuevo sistema incorpora la elaboración de
protocolos y de un reglamento para el ingreso al registro,
actualización,
rectificación
y
complemento
de
información,
herramientas que permitirán homogenizar la atención a través de las
distintas municipalidades del país.
Como Ministerio de Desarrollo Social tenemos la certeza de
que la implementación gradual de un nuevo Sistema de Apoyo a
la Selección de Usuarios de Prestaciones Sociales será un gran
cambio para Chile y se constituirá en una herramienta clave para
optimizar el funcionamiento del Sistema de Protección Social. Pero
19
además, en un punto donde converge la dimensión técnica con la
dimensión ética, este nuevo sistema contribuirá a una mayor
equidad en la asignación de los recursos, con mecanismos de
control eficientes para detectar manipulaciones y fraudes, y
criterios transparentes para acceder a las prestaciones del
Estado.
Concluyo agradeciendo la invitación a este Congreso Nacional
de Municipalidades, porque la alianza estratégica entre el nivel
central y el nivel local, para la implementación de las políticas
sociales, es de la más alta trascendencia para el país. Como
Ministerio de Desarrollo Social, nuestra vocación es fortalecer
esa alianza, aportando nuestra experticia técnica, nuestros recursos
y mejores capacidades humanas, porque en definitiva, más allá de
las diferencias políticas que son propias de un país democrático, lo
que nos convoca a todos es el bien de nuestros compatriotas,
especialmente los que se encuentran en situación de pobreza y
vulnerabilidad.
Además, en un país que avanza hacia la descentralización, la
protección social constituye una base de la cohesión social a nivel
local y tengo que la certeza que, si existe un consenso transversal
que identifica a todos los presentes en este salón, es que queremos
que sus beneficios se asignen rigiéndose por principios generales
20
y justos para todos los chilenos y chilenas, cualquiera sea el
territorio donde desarrollen sus vidas.
Muchas gracias.
MARCOS BARRAZA GÓMEZ
MINISTRO DE DESARROLLO SOCIAL
Santiago, 6 de Agosto de 2015
21