Protección Internacional de refugiados - ippdh

(Portadilla)
Protección Internacional de Refugiados
en el Sur de Sudamérica
1
(Contraportadilla)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LANÚS
Dra. Ana Jaramillo
Rectora
Mg. Nerio Neirotti
Vicerrector
Comité Editorial
Dra. Mirta Fabris
Mg. Ana Farber
Prof. Héctor Muzzopappa
Dr. Daniel Rodríguez
Dr. Oscar Tangelson
La fotocopia mata al libro y es un delito.
2
(Portada)
Protección Internacional de Refugiados
en el Sur de Sudamérica
Martín Lettieri
Editor
[Diseño de tapa]
Autores
[Víctor E. Abramovich / Emelina Alonso / Rodolfo Manuel Aseretto / Boris Calderón Arandia / Pablo
Ceriani Cernadas / Carmen Gloria Daneri Hermosilla / Olga Díaz Pedemonte / Karina Dubinsky/
Andreas Feldmann / Nicolás B. Figari Costa / María Soledad Figueroa / Marcos Ezequiel Filardi /
Alexandra Galvis / Gabriel Gualano de Godoy / Paula Lekanda / Martín Lettieri / Federico Martínez
Monge / María José Marcogliese / Lucas Ramon Mendos / Juan Ignacio Mondelli / Alejandro
Morlachetti / Mauricio Ortegón / Marcos Rasguido Serrudo / Patricio Rubio Correa / Laura Saldivia /
Luiz Paulo Teles Ferreira Barreto / Juan Pablo Terminiello]
[LOGOS]
ACNUR / IPPDH / UNLA
SERIE DERECHOS HUMANOS
Ediciones de la UNLa.
3
El MERCOSUR como espacio de coordinación de políticas en derechos
humanos. Antecedentes de la solicitud de opinión consultiva ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos sobre derechos de la niñez
migrante
Victor E. Abramovich y Laura Saldivia*
Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR (IPPDH)
I. INTRODUCCIÓN
En una iniciativa sin precedentes en la región, los cuatro países miembros del
MERCOSUR firmaron y presentaron conjuntamente ante la Corte Interamericana de
Derechos Humanos (en adelante la “Corte IDH”) una opinión consultiva sobre los derechos
de los niños, niñas y adolescentes migrantes, solicitantes de asilo y refugiados.
En este trabajo se describe, en un primer apartado, el contexto en el que se originó tal
iniciativa, haciendo especial referencia a los actores que la idearon e impulsaron y al
proceso concreto de elaboración de la petición de consulta que permitió ir acordando su
forma y sustancia hasta alcanzar el producto final sometido a estudio de la Corte IDH.
Luego se hace referencia a la situación concreta de vulneración en la que se encuentran los
niños, niñas y adolescentes migrantes irregulares, solicitantes de asilo y refugiados, la cual
motiva el pedido de opinión consultiva de los países del MERCOSUR. A continuación, se
esbozan sintéticamente los temas planteados a la Corte IDH con el objeto de que
especifique los estándares jurídicos que los rigen. Por último, se señala la relevancia que el
tema y el camino elegido para impulsarlo tienen para el bloque subregional MERCOSUR.
II. EL CONTEXTO EN EL QUE SE ORIGINA LA SOLICITUD DE OPINIÓN CONSULTIVA
Los países miembros del MERCOSUR han incorporado la temática migratoria y de
protección de refugiados en diversos foros y espacios de interlocución internacional (como
la Conferencia Sudamericana de Migraciones y el Foro Global de Migración y Desarrollo o
*
Agradecemos la colaboración de Constanza Argentieri para la elaboración de este artículo.
4
en el seno mismo de la Organización de Estados Americanos) y han suscripto acuerdos
bilaterales, regionales y subregionales que reconocen derechos humanos de los migrantes y
refugiados con independencia de su condición migratoria, además de haber suscripto los
principales tratados internacionales sobre derechos humanos y en particular sobre derechos
de la infancia1.
En particular en el ámbito de las Reuniones de Altas Autoridades de Derechos
Humanos y Cancillerías del MERCOSUR y Estados Asociados (en adelante la
“RAADDHH”) se le dio impulso a la elaboración y presentación de una solicitud de
opinión consultiva ante la Corte IDH, a instancias de la Comisión Permanente específica en
materia de los derechos de niños, niñas y adolescentes, Iniciativa Niñ@Sur. El texto de esta
solicitud fue encomendado y elaborado por el Instituto de Políticas Públicas en Derechos
Humanos del MERCOSUR (en adelante, IPPDH).
Para comprender los orígenes de la solicitud de la opinión consultiva, corresponde
hacer una breve referencia a los orígenes y antecedentes de los principales actores
involucrados como son la RAADDHH, la Iniciativa Niñ@Sur y el IPPDH.
II.1. Actores involucrados en la elaboración de la opinión consultiva
En el año 2004 y por decisión del Consejo del Mercado Común (en adelante, CMC), se
crea la RAADDHH con el objetivo de velar por la plena vigencia de las instituciones
democráticas, el respeto, la promoción y la protección de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales2. Esta reunión se realiza dos veces por semestre de manera
ordinaria y está coordinada por el Estado a cargo de la Presidencia Pro Témpore del
1
Además, en el ámbito de las Reuniones de Ministros de Interior del MERCOSUR y Estados Asociados
funciona el Foro Especializado Migratorio del MERCOSUR y Estados Asociados –FEM-, el cual tiene entre
sus funciones el estudio del impacto de las migraciones en la región y fuera de ella, el análisis y desarrollo de
proyectos de normas y/o acuerdos en materia migratoria que regirán para los países del bloque y que, en
materia de refugiados, ha realizado distintas iniciativas como un estudio de los estándares de protección de los
procedimientos de determinación de la condición de refugiado a nivel nacional, o la implementación en 2010
del 1° Curso Virtual del MERCOSUR sobre protección de refugiados para funcionarias/os de los miembros
plenos
y
ampliados
del
MERCOSUR,
entre
otras
iniciativas.
Véase
http://www.migraciones.gov.ar/foro_migratorio/, en particular el documento Memoria Institucional.
Cabe destacar que en el ámbito de la OEA anualmente la Asamblea General adopta una Resolución sobre
“Protección de los solicitantes de la condición de refugiado y de los refugiados en las américas” que suele
estar firmemente impulsada en los últimos años por los países del MERCOSUR. Véase
http://www.oas.org/consejo/sp/AG/resoluciones-declaraciones.asp
2
Decisión CMC Nº 40/04.
5
MERCOSUR. Asimismo, pueden convocarse reuniones extraordinarias por pedido de
cualquiera de los Estados Parte o Asociados. Desde mayo de 2005 hasta la fecha -agosto
2011- se han desarrollado 19 reuniones ordinarias y tres extraordinarias.
La dinámica de las RAADDHH comprende actividades de diversas Comisiones
Permanentes, Grupos de Trabajo (a término) y Relatorías Especiales donde se abordan
temáticas específicas y se elevan informes3.
En el año 2005, en la I RAADDHH se aprobó la Iniciativa Niñ@Sur cuya finalidad
consiste en promover el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño y
otros instrumentos de derechos humanos universales y regionales. Asimismo, esta
Iniciativa busca estimular el diálogo y cooperación entre los Estados para el seguimiento y
cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, teniendo en cuenta que varias
metas tienen una relación directa con los derechos de la infancia y adolescencia. El Grupo
de Trabajo Permanente de la Iniciativa (que se reúne cada semestre en ocasión de la
RRAADDHH) se conformó con el objeto de institucionalizar la temática de derechos
humanos de niños, niñas y adolescentes en el ámbito de la región, así como también para
darle continuidad independientemente de los cambios a los que obliga la rotación de las
Presidencias Pro-témpore por países. Esta Comisión Permanente ha sido una de las áreas
más dinámicas de coordinación de políticas al interior del MERCOSUR. Ya en el Plan de
Trabajo 2008/2009 de la XII RAADDHH que tuvo lugar en Buenos Aires en junio de 2008,
se destacó la importancia de desarrollar líneas de acción tendientes a fortalecer los sistemas
de protección integral de derechos humanos de niños, niñas y adolescentes a través de: “a)
Diálogo con el Sistema Interamericano, Universal de Protección de Derechos Humanos y
con otros ámbitos del MERCOSUR; […] d) Promover la solicitud de opiniones consultivas
a instancias del Sistema Interamericano de Derechos Humanos en materia de derechos de
niños, niñas y adolescentes, para lograr el cumplimiento de los estándares de derechos
humanos y elaborar recomendaciones para su aplicación”4. En sintonía con el enfoque que
se buscó imprimir a la RAADDHH, un primer antecedente que puede destacarse en materia
3
En la actualidad funcionan cinco Comisiones Permanentes y tres Grupos de Trabajo: Comisión Permanente
de Iniciativa Niñ@Sur, Comisión Permanente de Educación y Cultura en Derechos Humanos, Comisión
Permanente de Memoria, Verdad y Justicia, Comisión Permanente de Discriminación, Racismo y Xenofobia,
Comisión Permanente de Adultos Mayores, Grupo de Trabajo de Promoción y Protección de los Derechos
Humanos de las Personas con Discapacidad, Grupo de Trabajo de Construcción de Indicadores de Progreso
en materia de DESC y Grupo de Trabajo de LGTB.
4
Conforme a su Eje 1.
6
de política exterior previo a la iniciativa de consulta ante la Corte IDH y el trabajo de
articulación que ella significó, consiste en la experiencia de articulación de posiciones
comunes de los países del MERCOSUR en las Naciones Unidas respecto del Protocolo
Adicional de la Convención sobre Derechos del Niño.
Por su parte, además de la RAADDHH y la Iniciativa Niñ@Sur, el tercer actor que
cumplió un rol destacado en la elaboración de la solicitud de la opinión consultiva es el
IPPDH. Este organismo internacional fue creado por Decisión CMC N° 14/09 en el año
2009 con sede permanente en la Ciudad de Buenos Aires5 y tiene como función principal la
cooperación técnica, la investigación aplicada y la coordinación en el campo de las políticas
públicas en derechos humanos en el ámbito de los países del MERCOSUR.
La creación del IPPDH apunta a fortalecer la institucionalidad pública de los Estados
del MERCOSUR en materia de derechos humanos y a generar espacios de discusión sobre
este nuevo campo de políticas públicas constituido por las políticas públicas en derechos
humanos, con el fin de consolidar los derechos humanos como un eje fundamental de la
identidad y del desarrollo del bloque.
Las funciones centrales del IPPDH pueden agruparse en cuatro áreas. En primer lugar
la coordinación de políticas públicas en derechos humanos al interior del MERCOSUR, lo
cual se refleja en su funcionamiento como una especie de secretaría técnica de la
RAADDHH con el objeto de darle seguimiento a las reuniones de ése ámbito, facilitar la
agenda de las mismas y brindarle continuidad a los acuerdos alcanzados. Tiene también un
rol de coordinación en otros ámbitos del MERCOSUR donde se discuten temáticas directa
o indirectamente vinculadas con los derechos humanos -como son las reuniones de
Ministros- y trabaja de forma articulada con otras instituciones del MERCOSUR, por
ejemplo, el Instituto Social, que tiene su sede en la ciudad de Asunción.
La segunda función consiste en brindar cooperación técnica a los gobiernos en el
diagnóstico, la formulación, la implementación y la evaluación de políticas, o el
fortalecimiento de agencias y sus funcionarios/as en el campo de políticas de igualdad,
derechos humanos y ciudadanía en sentido amplio.
5
Además, la Decisión CMC 12/00 establece la Estructura del IPPDH.
7
Una tercera función consiste en la promoción y desarrollo de investigaciones aplicadas
a los temas bajo su competencia y, la cuarta, comprende la promoción y capacitación de
funcionarios públicos tanto de gobiernos locales como de los tres poderes del Estado.
En relación con estas cuatro funciones se han planteado cinco líneas de trabajo que, a
su vez, deben entenderse como objetivos del IPPDH.
En primer lugar, mejorar la coordinación y la articulación de las políticas públicas.
En segundo lugar, desarrollar recursos de investigación en este nuevo campo de
políticas como son las políticas en derechos humanos y fortalecer los ya disponibles en la
materia, con el fin de generar nuevos recursos pero también de orientar las agendas y el
financiamiento para la investigación ya existente en el campo de las políticas de derechos
humanos, tales como las que se desarollan en el marco de las universidades y de las
agencias públicas de los Estados parte.
En tercer lugar, impulsar el fortalecimiento de la institucionalidad pública en derechos
humanos de las agencias en el interior de los gobiernos, pero también de las instituciones
nacionales de derechos humanos, promoviendo e impulsando el trabajo con los sistemas de
protección y, en particular, con los sistemas de justicia.
En cuarto lugar, facilitar la relación entre el Estado y la sociedad civil mediante la
implementación de ciertas políticas, pero también y fundamentalmente por medio de la
participación de la sociedad civil en las distintas instancias del MERCOSUR. En este
sentido se pretenden impulsar reglas claras y generales sobre la participación de la sociedad
civil en sus distintos foros.
El quinto objetivo consiste en trabajar en el fortalecimiento de los sistemas de
protección. Esto incluye promover el diálogo entre los gobiernos y los sistemas de
protección internacionales, como así también acciones concretas vinculadas con debates
sobre fortalecimiento de los sistemas, aplicación de nuevos protocolos, nuevos
mecanismos, y discusiones incluso sobre cuestiones institucionales tales como los aportes
presupuestarios y las designaciones de candidatos a ocupar cargos. Es decir, todas aquellas
cuestiones vinculadas con la relación de los gobiernos con los sistemas de protección.
II.2. Los orígenes de la solicitud y su proceso de elaboración
8
En el contexto del Seminario "Diálogo con los Sistemas Interamericano y Universal de
Protección de Derechos Humanos desde la Iniciativa Niñ@Sur” realizado en el mes de
julio de 2010 en la Cancillería Argentina, representantes gubernamentales y el IPPDH
discutieron entre otras posibles iniciativas de coordinación en foros internacionales, la
viabilidad de un pedido de opinión consultiva ante la Corte IDH sobre los derechos de los
niños, niñas y adolescentes migrantes, identificando este tema como de especial relevancia
para toda la Región6.
En tal sentido, se requirió al IPPDH que realizara una presentación sobre los
antecedentes que existen en el Sistema Interamericano sobre los derechos humanos de los
migrantes y los derechos de los niños, niñas y adolescentes, como así también que
avanzara, por un lado, en el desarrollo de los estándares de derechos que podrían conformar
el contenido de la solicitud de opinión consultiva y, por el otro, en los aspectos vinculados
con el procedimiento de presentación de opiniones consultivas, tales como la capacidad del
MERCOSUR como bloque para presentar iniciativas semejantes y los antecedentes de otros
casos de coordinación entre gobiernos en solicitudes similares. En el marco del seminario,
por primera vez los representantes gubernamentales discutieron abiertamente estos temas.
Habiéndose hecho eco de la propuesta presentada en dicho seminario, la XVIII
RAADDHH le otorgó al IPPDH el mandato para elaborar un texto de solicitud de opinión
consultiva sobre niñez migrante7.
Por su parte, en la RAADDHH extraordinaria de Foz de Iguazú de diciembre de 2010,
el IPPDH presentó una versión preliminar de la solicitud de opinión consultiva para su
discusión por los gobiernos con miras a la próxima reunión. Allí también se presentó un
documento donde se esbozaban las distintas modalidades, formatos y estrategias de
presentación de la solicitud de opinión consultiva ante la Corte IDH que podían adoptar los
países del bloque.
El texto final de la propuesta de solicitud de opinión consultiva elaborada por el IPPDH
fue aprobada por la XIX RAADDHH en el mes de abril de 2011 en la ciudad de Asunción,
Paraguay.
Previamente a su aprobación, el proyecto de opinión consultiva fue discutido y
6
Véase Diálogo entre la Iniciativa Niñ@Sur y los Sistemas Universal e Interamericano de Protección de
Derechos Humanos, Publicación de Iniciativa Niñ@Sur, 2011, pp. 94 a102.
7
Realizada en el mes de octubre de 2010 en la ciudad de Brasilia-DF, Brasil.
9
consensuado en el seno de la Comisión Permanente Iniciativa Niñ@Sur por los
representantes de los países miembros del MERCOSUR, y contó además en este ámbito
con la adhesión de los representantes de los países asociados. Cabe destacar que el proyecto
de opinión consultiva fue confeccionado luego de un intenso proceso de consulta y
articulación de partes y posiciones de diversos actores llevado adelante por el IPPDH.
Para la elaboración del texto de la solicitud de opinión consultiva el IPPDH utilizó
como base de la misma, en primer lugar, el “Estudio sobre los estándares jurídicos básicos
aplicables a niños y niñas migrantes en situación migratoria irregular y algunas líneas de
acción para su protección”8. En segundo lugar, documentos e información provista por
expertos/as en temas de migración, protección de refugiados y niñez, tanto de
organizaciones no gubernamentales como estatales e internacionales, quienes fueron
consultados durante las distintas etapas de elaboración del documento. Estos expertos/as no
sólo proveyeron de material actualizado, sino que además revisaron versiones preliminares
de la solicitud y brindaron valiosos comentarios que fueron receptados en su texto, los
cuales contribuyeron en transformar su contenido y su estructura. Asimismo, se realizaron
varias reuniones con los funcionarios públicos de las áreas concernientes a los temas sobre
los que trata la opinión consultiva solicitada (migraciones, refugiados, niñez, derechos
humanos, relaciones exteriores) a los efectos de informarles del trabajo, conocer su parecer
e involucrarlos en el mismo.
En este sentido es importante destacar que, en la formulación de la solicitud de opinión
consultiva, los países firmantes adelantan su posición sobre algunos aspectos que
consideran deberían incluirse en el análisis que vaya a realizar la Corte IDH y en ocasiones
también enuncian posiciones acerca del alcance que debería darse a las normas de la
Convención en los temas propuestos, de manera tal que el documento presentado ante la
Corte IDH expresa un consenso entre los Estados signatarios acerca de los puntos de vista
que allí se expresan. La experiencia de articulación fue de una riqueza extraordinaria y se
8
Centro de Derechos Humanos UNLa, UNICEF, Estudio sobre los estándares jurídicos básicos aplicables a
niños, niñas y adolescentes migrantes en situación migratoria irregular en América Latina y el Caribe.
Estándares jurídicos básicos y líneas de acción para su protección, diciembre de 2009. Véase en este mismo
libro una versión reducida de este estudio que incorpora lo concerniente a la protección de niñas, niños y
adolescentes refugiados a sus consideraciones, Alonso, E., Ceriani Cernadas, P. y Morlachetti, A., “Políticas
migratorias, movilidad humana y derechos de la niñez en América Latina y el Caribe” [N. del Ed.].
10
destacó por la excelente predisposición de todos los actores involucrados9.
Finalmente, una vez trabajado y consensuado el texto de la solicitud, el día 6 de julio de
2011 se presentó ante la Corte IDH firmada conjuntamente por Argentina, Brasil, Paraguay
y Uruguay, constituyéndose en la primera oportunidad en que los cuatro Estadoscon
carácter de miembros plenos del MERCOSUR realizan una presentación de esta naturaleza
en un foro internacional estableciendo una posición común en un tema de importancia
central para la vigencia de los derechos humanos en el continente. Por lo demás, ésta era
también primera ocasión en que la Corte Interamericana recibía una presentación conjunta
que expresa la posición común de cuatro Estados parte del Sistema Interamericano de
Derechos Humanos.
La elaboración de la opinión consultiva se inserta en un marco de diálogo de los
gobiernos con el Sistema Universal y con el Sistema Interamericano, como así también en
un contexto más amplio de trabajo y articulación regional entre los países signatarios. Esto
resulta fundamental para la discusión y fortalecimiento de ambos sistemas y de las políticas
públicas en derechos humanos de los gobiernos. Al respecto, la decisión de presentar
mancomunadamente una solicitud de opinión consultiva ante el tribunal del Sistema
Interamericano expresa una tendencia hacia la coordinación de posiciones entre los Estados
sobre aquellos temas de alto interés público que presentan una incidencia fundamental para
la vigencia de los derechos humanos en la región.
III. EL CONTENIDO DE LA OPINIÓN CONSULTIVA
La idea de elaborar una solicitud de opinión consultiva sobre los derechos de los niños,
niñas y adolescentes migrantes, solicitantes de asilo y refugiados surgió en virtud de la
concreta existencia de una situación grave de afectación de los derechos humanos de este
grupo que se desplaza por motivos económicos, sociales, culturales o políticos en el
continente.
A modo de ejemplo, los números ilustran que en América Latina y el Caribe alrededor
de 25 millones de personas habían migrado hacia países de Norteamérica y Europa,
9
Para un detalle pormenorizado del proceso de elaboración y articulación de la solicitud de opinión
consultiva sobre niñez migrante, véase su memoria en archivos del IPPDH, agosto 2011.
11
mientras que otros seis millones lo habían hecho a otros países dentro de la región10,
mientras que a finales de 2010 aproximadamente 445.240 personas habían solicitado la
condición de refugiado o habían sido reconocidas como tales en algún país de América
Latina o el Caribe11.
De ellas, una cantidad creciente, aunque todavía inestimable, son niños, niñas y
adolescentes, algunos de los cuales migran junto a sus padres (o con uno de ellos) al tiempo
que otros lo hacen, de manera creciente, en forma no acompañada o separada.12
No obstante, los niños, niñas y adolescentes afectados de una u otra forma por la
migración internacional representan un número significativamente más alto, ya que no se
contabilizan, por ejemplo, a muchos hijos e hijas de migrantes nacidos con posterioridad a
la migración de sus padres, quienes por lo general adquieren la nacionalidad del país de
destino en razón del principio ius soli que rige en casi toda la región, así como tampoco se
incluye a muchos niños, niñas y adolescentes que permanecen en el país de origen cuando
sus padres deciden migrar. La cantidad de niños, niñas y adolescentes migrantes que se
encuentran en situación migratoria irregular en la región es otro dato del que no se tiene
certeza. De ahí que sea posible aseverar que las cifras citadas al comienzo respecto de la
10
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Migración internacional, derechos
humanos y desarrollo, Santiago, 2006, p. 73. Cifras similares cita Naciones Unidas, Department of Economic
and Social Affairs, Population Division, Trends in International Migrant Stock: The 2008 Revision, United
Nations database, POP/DB/MIG/Stock/Rev.2008, 2009. Este organismo afirma que hay 26 millones de
personas latinoamericanas que viven fuera de sus países de origen de las cuales 7.480.267 millones habitan en
otros países latinoamericanos (migración sur-sur). Asimismo, los principales destinos de los inmigrantes en
América Latina son Argentina (19%), Venezuela (13%), México (9,7%) y Brasil (9,19%), conforme
http://www.un.org/esa/population. Cerca de la mitad de los emigrantes regionales salió de su país de origen en
el decenio de 1990 para dirigirse, en especial, a los Estados Unidos, actualmente el mayor receptor de
inmigrantes del mundo. Hacia el año 2004, la cuantía alcanzada por la población latinoamericana y caribeña
en ese país se acercaba a los 18 millones de personas. En el 2008 dicho país albergaba poco más de 45
millones de latinoamericanos, conforme el US Census Bureau, 2006-2008, American Community Survey.
Esto es indicativo de que Estados Unidos todavía es el destino de preferencia de la mayoría de los emigrantes
de la región. México es el país que registra la mayor población residente en Estados Unidos (cerca de 30
millones en 2008), seguido por Puerto Rico (4 millones), Cuba (1.572.138), El Salvador (1,477.210),
República Dominicana (1.249.471), Guatemala (915,743) y Colombia (822,036), información según el U.S.
Census Bureau, 2006-2008 American Community Survey.
11
ACNUR, Tendencias Globales 2010, 2011, p. 41, Tabla 1.
12
Según el Comité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas, los niños no acompañados son quienes
se encuentran fuera de su país de origen y están “separados de ambos padres y otros parientes y no están al
cuidado de un adulto al que, por ley o costumbre, incumbe esa responsabilidad”; mientras que los niños
separados serían los que están “separados de ambos padres o de sus tutores legales o habituales, pero no
necesariamente de otros parientes”, Observación General No. 6, Trato de los menores no acompañados y
separados de su familia fuera de su país de origen, CRC/GC/2005/6, del 1 de septiembre de 2005, párrs. 8 y
9.
12
población migrante en general resultan acotadas respecto de la cantidad real de población
infantil migrante13.
De acuerdo con la opinión de diversos organismos internacionales de derechos
humanos, las personas migrantes y refugiadas, en particular las que se encuentran en una
situación migratoria irregular, por un lado, y los niños, niñas y adolescentes, por el otro,
son grupos sociales que se encuentran en una condición de vulnerabilidad14. Tal cuadro de
vulnerabilidad se profundiza como resultado de la combinación entre edad y condición
migratoria, demandando una protección específica y adecuada de sus derechos por parte de
los Estados (de origen, tránsito y destino) y de otros actores concernidos.
El tema objeto de la solicitud de opinión consultiva presentada ante la Corte IDH surge
principalmente de los problemas que en la práctica se suscitan por la correspondiente falta
de articulación entre varias leyes y políticas migratoria y de asilo con el sistema de
protección de derechos de la niñez, lo cual limita la posibilidad de las instituciones públicas
de definir de forma adecuada las medidas que tienen que adoptar cuando ingresa un niño,
niña o adolescente al país ya sea de manera irregular o regular.
Dicha falta de articulación entre políticas migratorias y de asilo y políticas de
protección de derechos de la infancia, genera problemas muy apremiantes que son tratados
en los distintos apartados de la consulta donde los Estados signatarios de la misma
enuncian sus posiciones acerca del alcance que consideran debe darse a las normas de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos en los temas propuestos.
La primera cuestión que se pone a consideración de la Corte IDH, y que sirve como
antesala y marco general para los restantes temas consultados, es la concerniente a los
13
Cabe aclarar que en este artículo la categoría “niñez migrante” se utiliza en un sentido general que
comprende a los niños, niñas y adolescentes que migran por motivos diversos, sea por reagrupación familiar,
búsqueda de mejores condiciones económicas, sociales o culturales, para escapar de la pobreza extrema, la
degradación ambiental, la violencia u otras formas de abuso y persecución a las que se ven sometidos.
14
Sobre la vulnerabilidad de la situación de las personas migrantes véase la Convención Internacional para la
Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, preámbulo y el
Informe del Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos en los Derechos Humanos de los Migrantes,
E/CN.4/AC.46/1998/5 noviembre de 1998. La protección especial que necesitan los niños, niñas y
adolescentes justificada en razón de su posición de desventaja o vulnerabilidad fue reconocida en el
preámbulo de la Declaración de los derechos del Niño de la ONU de 1959, A.G. Res. 1386 (XIV), 14 U.N.
GAOR Supp. (No. 16) p. 19, ONU Doc. A/4354. 1959. Para una explicación del desarrollo de la idea de
vulnerabilidad de los niños en la Corte Interamericana véase la presentación de Ibáñez Rivas, J. M., “El rol de
la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la protección de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes desde su jurisprudencia”, en Diálogo entre la Iniciativa Niñ@Sur y los Sistemas Universal e
Interamericano de Protección de Derechos Humanos, Publicación de Iniciativa Niñ@Sur, 2011, pp. 94 a 102.
13
procedimientos y mecanismos institucionales para identificar las distintas situaciones de
riesgo en que se encuentran los niños, niñas y adolescentes migrantes y eventuales
solicitantes de asilo para el ejercicio de derechos, así como para determinar sus necesidades
de protección internacional. Es notoria la ausencia o, en los casos en que existen, la
debilidad de muchos de estos procedimientos en los países de la región, lo cual impide en
ciertas situaciones realizar una correcta identificación y determinación en los flujos
migratorios mixtos de las diversas necesidades de protección internacional que pueden
presentar los niños, niñas y adolescentes migrantes que han ingresado o procuran ingresar
al territorio del Estado.
La identificación es en particular apremiante respecto de niños, niñas y adolescentes
cuyo desplazamiento internacional puede responder a múltiples causas, tales como: ser
víctima del delito de trata de personas y de severas formas de violencia en el país de origen,
tránsito o destino; la reagrupación familiar; la búsqueda de mejores condiciones
económicas, sociales o culturales; escapar de la pobreza, la exclusión y la degradación
ambiental; u otras formas de abuso y persecución que pudieran calificar en línea con los
principios y criterios de los marcos normativos internos y del sistema de protección
internacional.
La ausencia de un enfoque basado en la protección de los derechos de la niñez y de su
vinculación con políticas migratorias y de asilo también puede observarse en la falta, en
varios sistemas legales, de garantías básicas de debido proceso adecuadas a su edad que
deben contemplarse en relación con las medidas aplicables a los niños, niñas y adolescentes
en el marco de procedimientos migratorios y de asilo en los cuales puedan defender sus
derechos (por ejemplo, proveyendo un tutor a niños, niñas y adolescentes no
acompañados)15.
Sin desmedro de la abundante jurisprudencia desarrollada por la Corte IDH en la
materia16, los países firmantes de la opinión consultiva estimaron importante que dicho
15
Para un estudio sobre las garantías en los procedimientos migratorios y de asilo que involucran a niñas,
niños y adolescentes véase en este mismo libro Filardi, M. E., Dubinsky, K., y Mendos, L. R., “El debido
proceso en el reconocimiento de la condición de refugiado de niños y niñas no acompañados o separados de
sus familias” [N. del Ed.].
16
Una exhaustiva descripción de los estándares fijados por la Corte IDH en materia de niñez se encuentran en
la presentación de Ibáñez Rivas, J. M., op. cit., pp. 94 a 102. Sobre los estándares en materia migratoria véase
entre otros, Corte IDH, Caso Baena Ricardo y otros, sentencia del 2 de febrero de 2001; Corte IDH, Caso
Ivcher Bronstein v. Perú, sentencia del 6 de febrero de 2001; Corte IDH, OC-17/02, Condición Jurídica y
14
tribunal especifique aún más sus estándares respectos de los niños, niñas y adolescentes
migrantes consultando en la segunda pregunta de la solicitud específicamente sobre las
garantías que debieran regir en los procesos migratorios que los involucran.
Más allá de que sea posible hablar de un principio de no criminalización de la
migración irregular reconocido por nítidas posiciones de los Estados de la región, el cual se
ve a su vez reforzado por los estándares fijados por la Corte IDH y por diversos organismos
internacionales de protección de derechos humanos sobre esta cuestión, todavía muchos
sistemas legales permiten que los niños, niñas y adolescentes vean restringida su libertad
personal por motivos migratorios, cualquiera sea la denominación que estas medidas
reciban en los diferentes países, en algunas circunstancias sin resguardo de mínima
razonabilidad, ni mediando la evaluación de medidas alternativas, ni aplicando las
correspondientes garantías de debido proceso17.
Mientras que algunos países prevén la detención de migrantes (sin perjuicio de su edad)
como sanción penal por infringir la legislación migratoria, en otros se dispone la detención
administrativa como medida cautelar en el marco de procedimientos migratorios y de asilo,
sin contemplar medidas que no impliquen restricciones a la libertad ambulatoria o
detención. A su vez, en muchos casos esta detención de niños, niñas y adolescentes y
adultos migrantes se impone (con base legal o de facto) en virtud de la condición migratoria
de la persona, sin necesidad de alegar otros motivos o causas para justificar la medida.
En muchos casos, carencias importantes respecto de la autoridad competente (por ej.
falta de intervención del poder judicial), la no estipulación de plazos de tales medidas y la
ausencia de garantías elementales del debido proceso para dictar y ejecutar medidas de
procedimiento respecto de los niños/as, pueden implicar restricciones a la libertad y llegar a
la detención de adultos y niños, niñas y adolescentes migrantes.
Derechos Humanos del Niño; Corte IDH, OC-18/03, Condición Jurídica y Derechos de Migrantes
Indocumentados; Corte IDH, Caso Rosendo Cantú y otra vs. México, sentencia del 31 de agosto de 2010.
17
En la solicitud de opinión consultiva se adopta un entendimiento amplio sobre la acepción “detención”,
asimilándola a la de privación de libertad conforme fuera definida por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en el Informe sobre Seguridad Ciudadana y Derechos Humanos del año 2009, párr. 143.
En igual sentido, véanse los “Principios y buenas prácticas sobre la protección de las personas privadas de
libertad en las Américas”, aprobado por la Comisión en su 131º período ordinario de sesiones, 2008, como así
también la Regla 11.b de las Reglas de las Naciones Unidas para la protección de los menores privados de
libertad adoptadas por la Asamblea General en la Resolución 45/113, 14 de diciembre de 1990. Finalmente,
también cabe tener en cuenta el artículo 4.2 del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y
Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.
15
Además, la condición migratoria de los padres tiene un impacto directo sobre los
derechos de los niños, niñas y adolescentes. Esto se da por ejemplo, cuando son obligados a
alojarse con sus padres en estaciones migratorias, o cuando sufren el alojamiento en
instituciones migratorias cerradas como consecuencia de medidas cautelares aplicadas a sus
padres en razón de su condición migratoria, o cuando deben acompañar a sus padres
expulsados pese a ser nacionales de un país, o cuando sufren la expulsión de sus padres y la
ruptura del vínculo familiar. Por ello, al analizar la situación de niños, niñas y adolescentes
migrantes es indispensable vincularla a los derechos de los adultos migrantes.
Es ante estas circunstancias cuando las necesidades particulares de protección de los
derechos que tienen los niños, niñas y adolescentes migrantes, en virtud de su situación de
vulnerabilidad, se visibilizan con especial intensidad.
En un reciente pronunciamiento la Corte IDH ha afirmado el principio relativo a que
no debe darse un tratamiento criminal a las situaciones de irregularidad migratoria y
tampoco imponerse sanciones de privación de la libertad como consecuencia del
incumplimiento de las normas migratorias. También ha restringido sustancialmente la
posibilidad de aplicar medidas de privación de la libertad con fines cautelares en los
procesos migratorios y ha definido con claridad una serie de garantías de debido proceso
aplicables a estos procesos18. Sin embargo este caso trata sobre un migrante adulto, lo que
hace necesario extender y precisar sus preceptos al caso de los niños, niñas y adolescentes
migrantes, cuestiones sobre las que se consulta a la Corte en las preguntas tercera a sexta.
El examen de la posibilidad de detención de migrantes como medida cautelar, debería
realizarse bajo un criterio restrictivo y de último recurso y sólo para el caso excepcional de
que no pudiera imponerse, o no haya resultado efectiva, ninguna de las medidas alternativas
más flexibles, que de manera previa y prioritaria deberían aplicarse. Este principio es
importante para evitar el uso abusivo y/o arbitrario de las detenciones administrativas como
un dispositivo de control o gestión de los flujos migratorios.
18
Corte IDH, Caso Vélez Loor Vs. Panamá, Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas,
Sentencia del 23 de noviembre de 2010, Serie C No. 218. En este caso la Corte IDH afirma que “la detención
de personas por incumplimiento de las leyes migratorias nunca debe ser con fines punitivos. Así, las medidas
privativas de libertad sólo deberán ser utilizadas cuando fuere necesario y proporcionado en el caso en
concreto a los fines mencionados supra y únicamente durante el menor tiempo posible”. Asimismo, destaca
que los Estados tienen la obligación de disponer medidas alternativas a la privación de la libertad que
cumplan con los requisitos descriptos, y que sean menos restrictivas de los derechos fundamentales de las
personas migrantes, párrs. 170 y 171.
16
Los países signatarios de la opinión solicitada ponen el acento en que el deber
prioritario de los Estados consiste en diseñar e implementar mecanismos de protección
específicos para niños, niñas y adolescentes migrantes dirigidas a asegurar su protección de
derechos sin que éstas incluyan la privación de libertad como posibilidad. Para ello,
solicitan a la Corte IDH que especifique las obligaciones del Estado relativas a disponer de
otras medidas alternativas a la restricción de la libertad, basadas en la familia y en la
comunidad, que sean obligatorias y de previa implementación a cualquier medida de
institucionalización para que tornen a la restricción de la libertad en un último recurso19.
Otro tema objeto de consulta consiste en que en numerosas ocasiones, niños, niñas y
adolescentes y adultos migrantes son alojados en centros carcelarios o comisarías
policiales. Estas dependencias, por un lado, no han sido destinadas para albergar a personas
acusadas de cometer infracciones migratorias y, por otro, no han sido adecuadas a los
estándares de derechos humanos en materia de los derechos de los niños, niñas y
adolescentes. Asimismo, en diversos países en los cuales existen centros especialmente
creados (o acondicionados) para el alojamiento de migrantes, éstos presentan una lógica de
funcionamiento que en poco, o nada, se distingue de un régimen penitenciario, lo que
incide en la criminalización y estigmatización de la población migrante sin residencia,
repercutiendo de manera negativa y perjudicial en la niñez.
El tema relativo a las características que debería tener la adecuación a la situación de
los niños, niñas y adolescentes de las garantías procesales y sustantivas es otra de las
consultas formuladas a la Corte IDH. La aplicación de dicho sistema de garantías
relacionadas con restricciones a la libertad personal debe reunir elementos específicos y
diferenciados cuando está en juego la libertad personal de niños, niñas y adolescentes.
Por otra parte, en la región también es notoria la ausencia de un enfoque basado en los
derechos de los niños, niñas y adolescentes (ya sean migrantes e hijos de migrantes) en el
marco de procedimientos de expulsión de migrantes como sanción a infracciones a la
regulación de las condiciones de ingreso y residencia a un país. El principio del interés
superior del niño, entendido como la satisfacción integral de todos los derechos de los
niños, niñas y adolescentes, resulta medular en los procedimientos migratorios.
19
Ya en el caso Vélez Loor la Corte IDH para los migrantes adultos, afirmó que ante procesos migratorios, y
a fin de evitar medidas que restrinjan la libertad personal, “es esencial que los Estados dispongan de un
catálogo de medidas alternativas, Corte IDH, Caso Vélez Loor Vs. Panamá, op. cit., párr. 171.
17
Componentes claves del derecho internacional de los derechos humanos como el principio
de no devolución, exigen la adopción de medidas específicas en el marco de los
mencionados procesos, que incluyen una serie de estándares concretos dirigidos a asegurar
los derechos de la niñez, velar por la protección de su vida e integridad física antes de
adoptar la decisión de salida del país de destino.
La octava consulta que se refiere a la Corte guarda relación con la primera de ellas, y
apunta a determinar las obligaciones que surgen de la Convención Americana de Derechos
Humanos y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre respecto
de los procedimientos para identificar de manera oportuna a niños, niñas y adolescentes
solicitantes de asilo o de la condición de refugiados, así como respecto de los
procedimientos para resolver medidas adecuadas de protección antes y después de
reconocida su condición de refugiado.
En el contexto actual donde se verifica el aumento de flujos migratorios mixtos, las
decisiones que se adopten en el marco de los procedimientos sobre solicitudes de asilo
deben partir también de un enfoque basado en la protección de los derechos de los niños,
niñas y adolescentes, a la luz del principio del interés superior, por ejemplo al implementar
las garantías procesales, o para decidir las políticas y acciones en materia de soluciones
duraderas, entre otras situaciones.
Finalmente, el último punto puesto a consideración de los miembros de la Corte IDH se
refiere a los mecanismos de expulsión de padres de niños, niñas y adolescentes residentes o
nacionales de países de destino, los cuales también requieren de una profunda revisión
desde un paradigma basado en el respeto a los derechos de los niños, niñas y adolescentes,
que priorice entre otros, el derecho a la vida familiar y el derecho a un desarrollo integral.
IV. RELEVANCIA DE LA SOLICITUD PARA EL BLOQUE
Los derechos humanos hoy no sólo sirven como una herramienta de fiscalización y de
protección en casos de violación a los derechos humanos, sino que también funcionan como
un marco para las políticas públicas de los Estados. Esto se refleja en la postura que
adoptan en la actualidad los Estados frente a los sistemas internacionales de protección,
quienes ya no están sólo a la defensiva, sino que hacen un uso más estratégico de las
18
herramientas internacionales a los efectos de definir o adaptar políticas públicas. Dicho uso
estratégico puede observarse en el proceso de elaboración de la solicitud de opinión
consultiva.
Los países miembros del MERCOSUR pensaron en la intervención ante la Corte IDH
por vía de su competencia consultiva a los efectos de profundizar y precisar los estándares
y principios que han sido sentados en sus precedentes sobre niñez y sobre migraciones y
asilo, con la idea de fijar tanto un piso común de estándares como un marco conceptual
que sirva de referencia insoslayable para, por un lado, ajustar y revisar las leyes y las
políticas públicas en esta materia y, por el otro, para los diálogos que los gobiernos de la
región tengan a nivel regional y con otros bloques regionales.
En particular en materia de asilo y protección de refugiados, la solicitud podría
contribuir a precisar ciertas obligaciones y estándares que tanto la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos como la Corte han avanzado en casos de fondo o medidas de tipo
cautelar, pero sobre los que todavía persisten ciertos vacíos respecto de su interpretación y
aplicación20. Asimismo podría colaborar en la consolidación de los vínculos entre el marco
internacional de protección de derechos humanos -particularmente respecto de niñas, niños
y adolescentes- y el de protección de refugiados en lo que concierne a la región,
complementariedad en la cual los países del MERCOSUR también han fijado precedentes
relevantes que se esbozan en la solicitud.
Además, hay otros objetivos de carácter político que se alcanzan por medio de la
iniciativa de consulta ante la Corte IDH que van más allá del tema concreto de la consulta y
que se refieren al fortalecimiento del MERCOSUR como bloque. Por un lado, ésta sería la
primera opinión consultiva presentada ante dicho tribunal por un bloque subregional lo cual
contribuye a consolidar al MERCOSUR como un proceso de integración social y político,
y no sólo económico y comercial. Asimismo, sirve como vector para afirmar los derechos
humanos como un tema de identidad común del bloque. También, consolida la integración
entre el MERCOSUR y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y, finalmente,
presenta al MERCOSUR como un ámbito de coordinación de políticas y posiciones
20
Véase en este mismo libro Unidad Legal Regional de la Oficina para América del ACNUR, “El Sistema
Interamericano de Derechos Humanos y el desplazamiento forzoso” [N. del Ed.].
19
comunes en el eje de derechos humanos, migraciones, refugiados, derechos de los niños,
niñas y adolescentes y política exterior.
Esta iniciativa de articulación regional de una política pública en el ámbito
internacional sirve de antecedente para otras experiencias semejantes. Es por ello que es
esperable que la misma pueda ser complementada con decisiones que apunten a fortalecer
otras políticas regionales sobre derechos humanos en general y, en particular, respecto del
desarrollo e implementación a nivel regional de iniciativas vinculadas al tema que suscitó
en primer término el consenso del bloque MERCOSUR para la presentación de la solicitud
de opinión consultiva: la protección de los derechos humanos de los niños, niñas y
adolescentes migrantes, solicitantes de asilo y refugiados.
20