Resolución Conseguir el progreso social en el mercado

Resolución
Conseguir el progreso social en el mercado único: propuestas
para la protección de los derechos sociales fundamentales y el
desplazamiento de trabajadores
Adoptada por el Comité ejecutivo de 7-8 diciembre 2011
Por unas “reglas del juego” firmes y justas en el mercado único
La CES ha reclamado durante mucho tiempo un marco de mercado único que
asegure un clima de competencia justa, que garantice el respeto de los derechos
de los trabajadores e impida que se socaven los derechos sociales fundamentales.
Las decisiones del TJCE en los casos Viking, Laval, Rüffert y la Comisión contra
Luxemburgo han hecho más urgente la necesidad de esas normas.
Los casos del TJCE pusieron en evidencia la debilidad del actual marco legal de la
UE:

El TJCE confirmó una jerarquía de normas, con la libertad del mercado en
lo más alto, y los derechos sociales fundamentales de negociación colectiva
y de acción en segundo plano.

El TJCE interpretó de una forma muy restrictiva la Directiva de
desplazamiento de trabajadores, limitando la posibilidad para los Estados
miembros y los sindicatos de tomar medidas y actuar contra el dumping
social y de pedir más protección y la no discriminación entre trabajadores
nacionales y migrantes en los países de acogida.
Las consecuencias de esos casos para la Europa Social son de gran alcance.
Amenazan los modelos de partenariado social. Lejos de los avances sociales
prometidos, los trabajadores de toda Europa están pagando ahora el precio del
mercado único.
Desde 2008, la CES ha insistido ante las instituciones europeas para que actuaran
para hacer frente a estos problemas. La UE debería revisar el actual marco legal
adoptando una Cláusula de Progreso Social que clarificara las relaciones entre
libertades económicas y derechos sociales fundamentales, y llevase a cabo una
exhaustiva revisión de la Directiva de Desplazamiento de Trabajadores (DDT)1.
1
Resoluciones de la CES de marzo de 2008, abril de 2009 y marzo de 2010.
Casi cuatro años después, la Comisión va a emprender finalmente una acción
legislativa. Propondrá un Reglamento sobre la base del Artículo 352 del TFUE
sobre la relación entre derechos sociales fundamentales y libertades económicas
(el llamado “Reglamento Monti II”) y una Directiva sobre la aplicación de la DDT.
A la CES le preocupa que esas propuestas no proporcionen una respuesta
suficiente a los retos actuales. La CES ya ha acogido con satisfacción el principio
de un Reglamento Monti II como un paso en la dirección correcta, pero también
insiste en que esto no deberá significar que nuestra reivindicación de una
Cláusula de Progreso Social en toda regla quede fuera de la agenda. Además, la
actual propuesta para mejorar la aplicación de la DDT es necesaria pero no
responde por sí misma a todos los desafíos planteados por los casos del TJCE.
Una revisión completa de la DDT es, por tanto, necesaria.
La reivindicación sindical de una Cláusula de Progreso Social es
más pertinente que nunca.
Desde 2008, la CES reclama una Cláusula de Progreso Social para hacer frente a
las consecuencias generales de los casos del TJCE, y de cualquier futuro caso. La
Cláusula de Progreso Social debería adoptar el formato de un Protocolo para ser
anexado a los Tratados y con el mismo valor legal. El papel de este Protocolo es
restablecer el equilibrio entre las libertades económicas y los derechos sociales
fundamentales. Después de la adopción del Protocolo, debería quedar claro para
los tribunales europeos, en particular el TJCE, que las disposiciones de los
Tratados y la legislación secundaria deberán ser interpretadas a la luz de los
siguientes elementos:



el mercado único no es un fin en sí mismo, sino que se ha establecido para
lograr progresos sociales para los residentes de la Unión
las libertades económicas y las reglas de la competencia no pueden tener
prioridad sobre los derechos sociales fundamentales y el progreso social.
Por otra parte, en caso de conflicto los derechos sociales deberán tener
prioridad
las libertades económicas no pueden ser interpretadas como elementos
que dan derecho a las empresas a esquivar o eludir las leyes y prácticas
laborales y sociales nacionales, o con el propósito de una competencia
desleal sobre salarios y condiciones de trabajo.
En el Acta del Mercado Único2, la Comisión anunció que adoptaría una
legislación para clarificar el ejercicio de la libertad de establecimiento y de la
libertad de prestación de servicios en el marco de los derechos sociales
fundamentales, en particular el derecho o la libertad de huelga. Esto se traducirá
en una propuesta de Reglamento (el denominado “Reglamento Monti II”). Según
la Comisión, este Reglamento reconocerá que no hay un conflicto explícito entre
2
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0608:FIN:ES:PDF
COM (2010) 608 final
2
el ejercicio del derecho a la huelga y las libertades económicas. Subrayará la
importancia del papel de los tribunales nacionales para aplicar la prueba de
proporcionalidad sobre la base de caso por caso, conciliando el ejercicio de los
derechos sociales fundamentales y las libertades económicas.
En el Manifiesto de Atenas, la CES se comprometió a exigir y a hacer campaña
para que los derechos fundamentales tengan prioridad frente a las libertades
económicas y, por tanto, garantizar este principio en un Protocolo de Progreso
Social en los tratados europeos, en una directiva sobre desplazamiento de
trabajadores revisada y en un reglamento del mercado interior conocido con el
nombre de Monti II. En particular, un Reglamento no puede reemplazar nuestra
reivindicación de una Cláusula de Progreso Social.
Primero, mientras que la legislación secundaria se ha de interpretar a la luz de los
Tratados, un Protocolo se sitúa en el nivel más alto. En otras palabras, la Cláusula
de Progreso Social es el único instrumento que puede abordar totalmente el
desequilibrio actual del Tratado entre libertades económicas y derechos sociales
fundamentales.
Segundo, un reglamento no permitiría redirigir la interpretación del TJCE de los
Tratados. Un Reglamento que se limite a declarar que las libertades económicas y
los derechos sociales fundamentales son igualmente importantes, planteará un
riesgo inaceptable para los sindicatos dado que la jurisprudencia del TJCE podría
en consecuencia ser fortalecida en la legislación secundaria, haciendo por lo tanto
imposible para el TJCE y/o los tribunales nacionales atenuar las consecuencias de
las sentencias Laval y Viking en casos futuros. Aunque este principio ya fue
expresado en las cuatro sentencias, el TJCE impuso a los tribunales nacionales
una prueba restrictiva para determinar, caso por caso, si el ejercicio del derecho
fundamental para llevar a cabo una acción colectiva puede estar justificado en
caso de conflicto con las libertades económicas.
La prueba de proporcionalidad establecida en la sentencia Viking constituye una
interferencia intolerable en el derecho fundamental a la acción colectiva. Los
jueces están ahora facultados para decidir si una acción colectiva es un medio
adecuado. La incertidumbre resultante de tales apreciaciones ya ha sido
condenada por el Comité de expertos de la OIT como algo que tiene “un efecto
restrictivo significativo sobre el ejercicio del derecho de huelga en la práctica, en
contra del Convenio C87 de la OIT3”. Además, la supremacía de las libertades
económicas sobre los derechos fundamentales expresada en la prueba de
proporcionalidad del TJCE va en contra de la interpretación del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos (TEDH) del artículo 11 de la Convención Europea de
Derechos Humanos4. A la luz de la próxima adhesión de la UE a la Convención
Europea de Derechos Humanos, esta incompatibilidad debe ser abordada
urgentemente.
3
Conferencia Internacional del Trabajo 2010, Informe del Comité de Expertos sobre la Aplicación
de los Convenios y Recomendaciones, p.236-7
4
Demir y Bakyara Application 34503/97 y Enerji Yapi-Yol Application 68959/01
3
Finalmente, aunque es importante que se de a los tribunales nacionales mayor
margen de maniobra en aquellos Estados miembros en los que los sistemas
judiciales son competentes para decidir sobre cuestiones vinculadas a sus
sistemas de relaciones laborales, la CES insiste en la necesidad de encontrar una
solución europea a los problemas creados por las sentencias del TJCE. Es
imposible para un Reglamento por sí solo, impedir que los tribunales nacionales
remitan una cuestión prejudicial al TJCE cuando lo consideren oportuno.
Además, las cuestiones prejudiciales son obligatorias cuando se trata de
interpretar legislación europea ambigua. Por lo tanto, es esencial que un
Reglamento Monti II no restrinja los derechos sindicales a emprender acciones
colectivas.
En suma, la propuesta para un Reglamento Monti II no debe dar lugar a un mayor
fortalecimiento de las sentencias del TJCE ni a una interferencia con las prácticas
nacionales respecto al ejercicio del derecho a la acción colectiva. En particular,
debería encontrarse una solución para la prueba de proporcionalidad, que
constituye una violación de los derechos fundamentales. Además, el Reglamento
no reemplazará la reivindicación de la CES de un Protocolo de Progreso Social. Al
contrario, el Reglamento es un primer paso hacia la adopción del Protocolo. De
cara a los posibles cambios en el Tratado, la CES insistirá en la adopción del
Protocolo de Progreso Social.
Desplazamiento de trabajadores: encontrar la respuesta
adecuada a los desafíos causados por los casos del TJCE.
Además de clarificar el ejercicio de los derechos fundamentales en el marco de las
libertades económicas del mercado único, la Comisión propone mejorar la
aplicación de las normas existentes mediante una directiva separada, que
incluiría disposiciones sobre cooperación administrativa, controles y sanciones, y
una indicación más clara de los elementos integrantes en relación con un
trabajador desplazado y el establecimiento del proveedor de servicios.
Son bienvenidas las iniciativas destinadas a garantizar mecanismos de aplicación
más efectivos de la legislación europea, pero la aplicación de la Directiva no
resolverá por sí sola todos los problemas provocados por los casos del TJCE.
Aunque es necesaria la ejecución de la Directiva para luchar contra los abusos y la
elusión de la legislación laboral aplicable, también hay que revisar las
disposiciones básicas de la Directiva de Desplazamiento (DDT).
Parece que la propuesta de la Comisión sólo abordará temas relativos al ámbito
de la DDT y a los mecanismos de control y aplicación. Una ejecución de la
Directiva con una ambición tan limitada no estaría a la altura de seis de las ocho
reivindicaciones de la CES para la revisión de la DDT5.
5
http://www.etuc.org/r/909
4
 Se deben reafirmar los objetivos sociales de la DDT
Los objetivos de la DDT, a saber, respetar los derechos de los trabajadores y
garantizar un clima de competencia justa deben ser establecidos más claramente
en la DDT. En particular, una referencia a los objetivos de política social de los
artículos 151 y 153 del TFUE ayudaría a garantizar una interpretación más
coherente de la DDT. No está claro hasta qué punto la aplicación de la Directiva
podría ampliar las bases legales de la DDT.
 Se deben salvaguardar los derechos fundamentales de negociación colectiva
y de acción colectiva
Se debe permitir a los sindicatos de Europa abordar y presionar igualmente sobre
empresas nacionales y extranjeras para mejorar las condiciones de trabajo y para
pedir igualdad de trato. Este derecho debe estar claramente garantizado en el
contexto del desplazamiento, independientemente de los debates paralelos sobre
el denominado Reglamento Monti II.
 La DDT debe cubrir sólo situaciones de desplazamiento temporal
La Comisión probablemente intentará precisar más el ámbito de la DDT para
hacer frente a situaciones en las que los proveedores de servicios ofrecen sus
servicios sobre una base casi permanente o sin llegar a estar realmente
establecidos en otro Estado miembro.
En este contexto, la CES quiere señalar los siguientes elementos:
El nuevo instrumento debe introducir la presunción legal de que el lugar
habitual de trabajo, en el sentido del Reglamento Roma I, es el Estado
miembro de acogida, a menos que se establezca que se trata realmente de
un caso de desplazamiento de trabajador. La aplicación de principio de
país de origen para los casos que queden fuera del ámbito de la DDT sería
inaceptable.
El desplazamiento en el sentido de la Directiva deberá ser de corta
duración. Los trabajadores que estén desplazados por un período más
largo deben ser considerados como trabajadores habituales en el Estado
miembro de acogida. Un período límite de dos años ha sido sugerido por
los servicios de la Comisión. Esto es inaceptable dado que la mayoría de
desplazamientos no exceden unos pocos meses. Un límite de tiempo tan
largo privaría, de hecho, a las nuevas disposiciones de cualquier efecto
positivo. La duración del desplazamiento varía también entre sectores, por
lo que los interlocutores sociales pueden estar interesados en negociar la
duración en función de las necesidades específicas en el país de acogida.
La Directiva también debe garantizar que un cambio de estatus del
trabajador desplazado a un trabajador habitualmente empleado en el
5
Estado de acogida no represente un deterioro de los términos y
condiciones de empleo del trabajador, incluyendo por ejemplo subsidios y
compensación de los costes de alojamiento por el empresario.
El desplazamiento, en el sentido de la DDT, debe estar justificado en el
contexto de una auténtica prestación de servicios transnacional. Esto
significa que los trabajadores cuya empresa empleadora en un supuesto
Estado miembro de establecimiento es de hecho una empresa buzón,
deben beneficiarse de las disposiciones del Tratado sobre libre circulación
de trabajadores y del derecho de no discriminación en el Estado miembro
de acogida. La existencia de una relación laboral habitual de al menos tres
meses en el Estado miembro de origen podría ser un indicador además de
la existencia de una auténtica actividad económica.
Los criterios cuantitativos y cualitativos son necesarios para determinar la
existencia de una auténtica situación de desplazamiento. Esto ayudaría a
evitar situaciones absurdas tales como un trabajador desplazado enviado
sobre la base de una sucesión de contratos. La relación de criterios debe
ser vinculante en su totalidad en todos los Estados miembros. Las
empresas de toda la UE deben atenerse a las mismas reglas y no deben
tener la oportunidad de seleccionar y elegir el criterio que más les
convenga.
 Debe restaurarse el carácter mínimo de la DDT
Debe estar garantizada la igualdad de trato en relación a los salarios, en oposición
al pago del salario mínimo (artículo 3.1 DDT). Además, el nuevo instrumento
debería clarificar la situación aplicable a los trabajadores de agencias de trabajo
temporal. Dada la especificidad de las normas relativas al trabajo de agencias
temporales, especialmente con respecto a las disposiciones relativas al principio
de igualdad de trato, la Directiva relativa a las agencias de trabajo temporal y la
DDT no deberían contradecirse.
 Deben respetarse más claramente los diferentes modelos de relaciones
laborales
Deben desarrollarse criterios menos rígidos para determinar si un convenio
colectivo puede ser mantenido frente a un proveedor de servicios extranjero, por
ejemplo en una situación en la que la mayoría de empresas locales están
obligadas, en la práctica, por convenio colectivo (artículo 3.8 DDT).
 Debería autorizarse a las autoridades públicas, mediante cláusulas sociales
en la adjudicación de contratos, a exigir el respeto de los convenios
colectivos aplicables.
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 Debe revisarse la interpretación muy restrictiva de las disposiciones de
políticas públicas para incluir objetivos sociales y la protección de los
trabajadores (artículo 3.10 DDT).
Los Estados miembros debería estar autorizados a ampliar la protección de los
derechos laborales obligatorios a los trabajadores desplazados.
 Deben ponerse en marcha mecanismos de control y de aplicación eficaces.
La experiencia en los Estados miembros sugiere una significativa falta de
aplicación de las actuales disposiciones de la DDT. Esto ha sido reconocido, entre
otros, por la Comisión y el Parlamento Europeo. El fortalecimiento de las normas
y en particular una mejor definición del ámbito de aplicación para evitar la
utilización abusiva del desplazamiento, significa que el problema se está
agudizando
En la práctica, una aplicación adecuada de las normas implica dos aspectos:
El control del respeto de las condiciones de empleo en vigor
Para la CES, es importante que los Estados miembros y los interlocutores sociales
reciban los recursos necesarios para que los mecanismos de control y de
aplicación eficaces sean utilizados en los Estados miembros de acogida, por
ejemplo para verificar que el trabajador desplazado es realmente un empleado
habitual en el país de origen. Los medios eficaces de control deberían incluir:
La designación de un representante para asumir la responsabilidad de
prestatario de servicios en calidad de empresario;
Notificación previa del prestatario de servicios del desplazamiento
previsto. Este es un mecanismo básico en muchos Estados miembros para
garantizar un seguimiento y control eficaces;
La obligación de mantener y conservar los documentos pertinentes en el
territorio del país de acogida; y
La lucha contra el falso trabajo autónomo es esencial para poner fin a los
abusos potenciales. En particular, la entidad competente debe contar con
los medios necesarios para verificar que un “trabajador autónomo” no es
empleado repetidamente y para una parte muy importante por el mismo
empresario y que no existe relación de dependencia entre el trabajador
autónomo y dicho empleador.
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Medidas apropiadas en caso de incumplimiento de las obligaciones
de la DDT y de la legislación nacional.
Son indispensables sanciones efectivas y disuasorias para proteger a los
trabajadores frente a los abusos. En ese sentido, debe introducirse un mecanismo
de responsabilidad conjunto y solidario. Durante los últimos años se ha visto el
incremento de subcontrataciones en la UE. Mediante la creación de redes
extremadamente
complejas
de
subcontratistas,
los
contratistas
generales/principales pueden eludir fácilmente las normas y las condiciones de
trabajo legales o establecidas por convenio colectivo.
El instrumento propuesto sobre desplazamiento debe estipular que el(los)
contratista(s) general(es)/principal(es) es/son responsable(s) del respeto de las
condiciones laborales en vigor y de las contribuciones a la seguridad social por
parte de todos los subcontratistas. El principio de base es que los contratistas
general principal deben ser animados a seleccionar subcontratistas serios y
desarrollar una adecuada supervisión.
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