Apuntes elaborados según Sánchez Morón y

Apuntes elaborados según Sánchez Morón y Ramón Parada.
ACTIVIDAD
PRESTACIONAL
TEMA 17: ACTIVIDAD DE PRESTACIÓN O SERVICIO PÚBLICO.
1. CONCEPTO
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA.
3. PROCEDIMIENTO DE CREACIÓN DE SERVICIOS.
4. FORMAS DE GESTIÓN (DIRECTA E INDIRECTA).
5. PRINCIPIOS REGULADORES DE LA ACTIVIDAD PRESTACIONAL.
6. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS.
7. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIO: DERECHOS Y OBLIGACIONES
1. CONCEPTO
La actividad administrativa de prestación es aquella en que la Administración satisface
directamente una necesidad pública mediante prestación de un servicio a los administrados.
Estos servicios pueden ser muy variados, como la seguridad pública, el transporte, el
abastecimiento, la enseñanza, la sanidad, etc.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICA (completar).
Sintetizando la evolución de los servicios públicos desde su nacimiento con la Monarquía
absoluta hasta nuestros días, puede afirmarse que se está cerrando el ciclo vital de este
poderoso instrumento de gobierno y administración. Construido el servicio público en la
Europa continental en los tres últimos siglos sobre las ideas de gestión directa por
funcionarios, monopolio y carácter nacional, está desapareciendo en nuestros días por las
contrarias ideas de privatización, libre competencia y globalización económica que socavan los
fundamentos del Estado de Bienestar.
La monarquía absoluta sentó las bases de los primeros servicios públicos, los más ligados al
ejercicio de la soberanía: la defensa nacional, las relaciones exteriores, los caminos, la
hacienda. Pero la acción de la Monarquía no llegó a generalizar la prestación de servicios
públicos después tan esenciales como la educación, la sanidad, la asistencia social o la
beneficencia, a cargo de la Iglesia.
En España el constitucionalismo supuso, a imagen y semejanza de Francia, la emergencia de
una poderosa Administración y de grandes servicios públicos gestionados de forma directa por
eficientes cuerpos de funcionarios.
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En el siglo XX, la técnica del servicio público se extiende para satisfacer nuevas necesidades de
interés general. El abastecimiento de agua, gas, energía eléctrica, teléfono, transporte
marítimo y aéreo, suministro de carburante, son declarados servicios públicos, aunque
predomina el sistema de gestión indirecta.
La generalización de la empresa pública sirvió para corregir las insuficiencias del mercado y
asimismo para combatir situaciones de monopolio ante la falta de una legislación sobre la
defensa de la competencia, que se introduce en Europa, por contagio norteamericano, con el
tratado de Roma en 1957 y en España con la Ley de 1963 de creación del Tribunal de Defensa
de la Competencia.
Posteriormente, el derrumbamiento del socialismo real en los países comunistas, el auge del
neoliberalismo económico globalizado, la exacerbación del principio de libre competencia,
provocan en nuestros días, a principios del siglo XXI, junto con la crisis ideológica del Estado
del Bienestar, el comienzo de un proceso de privatización de los servicios públicos.
3. PROCEDIMIENTOS DE CREACIÓN DE SERVICIOS.
La creación de un servicio público requiere un acto jurídico formal de publicatio o publificación
de la actividad de que se trate, esto es, la reserva expresa que hace el ordenamiento jurídico
de una actividad, es un requisito necesario para que la actividad pública pueda ser considerada
un servicio público.
Cuando se trata de servicios que crean el Estado o las CCAA dicho acto suele adoptar la forma
de ley, que además regula el servicio, al menos en sus aspectos esenciales. Hay que tener en
cuenta que no siempre quien crea el servicio o lo regula por ley tiene competencia para
gestionarlo. Así sucede hoy con los más grandes servicios públicos, la enseñanza y la sanidad,
cuya regulación básica corresponde al Estado pero cuya titularidad se ha transferido a las
CCAA. Sin embargo, servicios de menor importancia pueden crearse también por normas
reglamentarias o por actos administrativos.
En el caso de los servicios locales, el acuerdo de creación corresponde al Pleno de la
Corporación, por mayoría simple, si la actividad se ejerce en régimen de libre concurrencia. Si
se trata de un servicio reservado que va a ejercerse en régimen de monopolio, se requiere el
voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de la Corporación, excepto en los
municipios de gran población, y además la aprobación del órgano de gobierno de la
Comunidad Autónoma respectiva. Antes de ello ha debido tramitarse un expediente, llamado
de municipalización o provincialización, en el que se justifica la legalidad y oportunidad de la
decisión y se abre un trámite de formulación de observaciones por las personas interesadas.
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4. FORMAS DE GESTIÓN (DIRECTA E INDIRECTA).
De conformidad con la legislación de contratos de las Administraciones públicas (art. 251.1 y
253 LCSP) y régimen local (art. 85 y 87 LBRL) los servicios públicos pueden gestionarse de
manera directa o indirecta.
A) LA GESTIÓN DIRECTA:
Es la que se lleva a cabo por la propia Administración titular del servicio o por una
entidad auxiliar, que podrá ser, según los casos, un organismo autónomo o agencia,
una entidad pública empresarial, una sociedad mercantil cuyo capital pertenezca
íntegramente a aquella, una fundación pública igualmente dependiente de ella o
cualquier otra entidad auxiliar.
B) GESTIÓN INDIRECTA:
Es la que se realiza mediante contrato (aunque cabe también calificar como tal otras
formas de gestión por entidades privadas mediante títulos habilitantes no propiamente
contractuales como concesiones de televisión y radiodifusión).
La LCSP regula las modalidades de contrato de gestión del servicio público (art. 253):
concesión, gestión interesada, concierto y sociedad de economía mixta, y a ellas se
añade, el arrendamiento.
En cualquier caso, sólo pueden ser objeto de contratación o gestión indirecta aquellos
servicios que tengan “un contenido económico que los haga susceptibles de
explotación por particulares” (art. 251.1). Sin embargo, este concepto no debe
confundirse con el de servicios económicos. También pueden ser objeto de
contratación servicios de otra naturaleza (por ejemplo, servicios sociales) cuando la
contraprestación se abone totalmente por la Administración contratante y que se
presten incluso con carácter gratuito a los usuarios. En consecuencia, la regla en
cuestión no impide la contratación de ciertos servicios públicos con entidades sin
ánimo de lucro.
En cambio, no pueden prestarse por gestión indirecta los servicios que “impliquen el
ejercicio de la autoridad inherente a los poderes públicos” (art. 251.1 LCSP), esto es,
que consistan en o incluyan la adopción de decisiones unilaterales vinculantes de
Derecho Público.
C) GESTIÓN MIXTA:
Se complementa la gestión directa y la indirecta.
5. PRINCIPIOS REGULADORES DE LA ACTIVIDAD PRESTACIONAL.
La actividad de prestación o de servicio se ajusta a determinados principios, alumbrados por la
jurisprudencia y doctrina francesa e igualmente predicables de los servicios públicos en
nuestro Derecho. Son éstos los de legalidad, continuidad o regularidad, adaptabilidad al
progreso tecnológico, neutralidad e igualdad.
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En virtud del principio de legalidad, corresponde al poder legislativo el reconocimiento de una
actividad como de interés general y la dotación de los créditos necesarios para su satisfacción
mediante la creación de un servicio público. La ley estatal o autonómica puede también
reservar en monopolio la actividad a la Administración si se trata de servicios esenciales. En el
ámbito local el principio de legalidad ya está cubierto para determinados servicios por la Ley
de Régimen Local.
Por el principio de continuidad, el servicio público debe desarrollarse de forma ininterrumpida
de acuerdo con la naturaleza de la prestación. Ello implica que unos servicios habrán de
prestarse en forma continua (policía, abastecimiento en general) y otros en los días y horarios
previstos (educación, transporte).
El principio de perfectibilidad o adaptabilidad de los servicios públicos supone que quien los
presta, sea la Administración o un concesionario, está obligado a incorporar a la prestación
que suministra a los usuarios del servicio los adelantados técnicos que se vayan produciendo.
Según el principio de neutralidad, los servicios públicos deben prestarse teniendo en cuenta
las exigencias del interés general, siendo ilícita su utilización con fines partidistas, como un
medio de propaganda o de favoritismo.
El principio de igualdad implica un trato igual para todos los que tienen derecho de acceso al
servicio y la prohibición de todo trato discriminatorio. En definitiva, la igualdad impone
simplemente que a usuarios que se hallen en una situación comparable se les debe dispensar
el mismo tratamiento y reconocer el derecho a las mismas prestaciones.
El principio de gratuidad solo es aplicable cuando se deriva de la naturaleza del servicio o
viene impuesto por una norma constitucional o legislativa específica. Fuera de esa previsión
nada impide, y es la situación normal, que el coste total o parcial del servicio sea recuperado
por la Administración.
En virtud del principio de mutabilidad los poderes públicos pueden modificar las condiciones
de prestación de los servicios, incluso si corresponde a empresas privadas, en la medida
conveniente para satisfacer el interés general. En consecuencia, el artículo 258.1 LCSP atribuye
a la Administración la facultad de “modificar, por razones de interés público, las características
del servicio contratado y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios”.
El principio de calidad tiene cada vez mayor importancia social y mayor reflejo en la regulación
de los servicios públicos y de interés general. La Administración General del Estado debe
asegurar a los ciudadanos “la continua mejora de los procedimientos, servicios y prestaciones
públicas, de acuerdo con las políticas fijadas por el Gobierno y teniendo en cuenta los recursos
disponibles”. La calidad del servicio se define por la relación a un conjunto de factores
variables en cada caso (seguridad, volumen, características, etc.).
Según el principio de asequibilidad, dado que los servicios públicos y de interés general deben
ser accesibles a cualquier persona, pues son elemento esencial de la cohesión económica y
social, han de prestarse en condiciones económicas que los hagan asequibles, tanto si se trata
de servicios públicos en sentido estricto como si se trata de servicios que se prestan en
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régimen de libre competencia. Asequibilidad no supone necesariamente gratuidad del servicio.
Algunos servicios públicos o de interés general son gratuitos y otros deben serlo por
imperativo constitucional (enseñanza básica).
6. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVICIOS.

SERVICIOS ECONÓMICOS Y SERVICIOS NO ECONÓMICOS :
Los primeros, los económicos, son aquellos servicios públicos que satisfacen necesidades
estrecha y directamente relacionadas con la actividad económica y, por su parte los servicios
no económicos o sociales, son aquellos en los que la actividad prestacional tiene por objeto
inmediato al ciudadano, como ocurre con la sanidad, la educación, la cultura y la asistencia
social.

SERVICIOS UTI UNIVERSI Y SERVICIOS UTI SINGULI:
Determinadas prestaciones de interés general que los ciudadanos reciben del Estado derivan
del ejercicio de funciones conectadas directamente a la soberanía, como la Justicia, la defensa
nacional, la seguridad pública, las relaciones internacionales. Se habla entonces de servicios
públicos uti universi, en contraposición a los servicios públicos uti singuli que son aquellos que
se disfrutan individualizadamente, de forma que los usuarios puedan asumir todo o parte de
su coste.

SERVICIOS EN RÉGIMEN DE LIBRE CONCURRENCIA Y SERVICIOS RESERVADOS:
Cuando hablamos de servicios en régimen de libre concurrencia nos referimos a la libre
prestación de servicios y la libertad de establecimiento de los mismos. Por lo que la asunción
de una actividad como servicio público no excluye la realización de actividades semejantes y
concurrentes por las empresas o entidades privadas. Ej: es el caso de iniciativas de empresas
públicas y privadas para la prestación de servicios postales o funerarios. Se habla entonces de
servicios públicos reservados aquellos que el legislador puede atribuir su titularidad a las
Administraciones públicas, actividades o género de actividades en que no puede desplegarse
libremente la iniciativa privada.

SERVICIOS OBLIGATORIOS Y SERVICIOS NO OBLIGATORIOS:
La constitución y las leyes establecen prescripciones de obligado cumplimiento al respecto. De
la constitución deriva la necesaria existencia de determinados servicios públicos como por
ejemplo el servicio público de educación. En virtud de que la ley o los reglamentos impongan
estándares o prestaciones determinadas, la discrecionalidad de la Administración municipal
para determinar el contenido y extensión de los servicios obligatorios es amplia, aunque no
absoluta. En el caso de los servicios no obligatorios la Administración competente disfruta de
mayor discrecionalidad.
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7. EL ESTATUTO JURÍDICO DEL USUARIO: DERECHOS Y OBLIGACIONES
Los servicios públicos tienen un carácter estatutario u objetivo, en el sentido de que los
usuarios tienen aquellos derechos y obligaciones que establecen en cada momento las
relaciones del servicio. Incluso suele ser así cuando se accede al servicio mediante un contrato
privado (por ejemplo, de transporte), pues las condiciones se fijan en los reglamentos o en los
pliegos de clausulas del contrato de gestión del servicio.
DERECHOS DEL USUARIO:
Toda persona tiene derecho a acceder a las prestaciones, conforme a las leyes o reglamentos
que las definen, siempre que cumpla los requisitos establecidos al efecto. Estos requisitos han
de respetar el principio de igualdad y no discriminación y demás principios del servicio público.
Puede incluirse el pago de un precio o tarifa, la presentación de documentos o la necesaria
posesión de ciertas cualidades o condiciones (inscripción en el padrón para utilizar ciertos
servicios municipales, posesión de titulaciones académicas para acceder a la Universidad, etc.)
También pueden establecerse restricciones por razones de necesidad o saturación del servicio,
no todos los servicios tienen carácter universal. La negativa de acceso injustificado o la
denegación contraria a derecho de una prestación determinada por parte de la Administración
puede ser impugnada ante los órganos judiciales competentes.
Además los usuarios tienen derecho a formular quejas o reclamaciones sobre la prestación del
servicio, así como a exigir las responsabilidades de la Administración y del personal a su
servicio o de los contratistas en los casos en que proceda legalmente.
Cabe recordar, que es cada vez más frecuente la creación de instituciones u órganos de control
similares para servicios determinados de titularidad pública, (el defensor del paciente, el
defensor del estudiante, etc.), que contribuyen a garantizar la calidad y el correcto
funcionamiento del servicio.
Si se trata de un servicio contratado, puede preverse también en el contrato una reclamación
contra el contratista ante la Administración titular del servicio.
Y por ultimo algunos servicios públicos de gestión prevén la participación de los usuarios,
directamente o a través de organizaciones representativas, en la gestión o control del servicio.
Así sucede en algunos grandes servicios, como en la enseñanza pública, en el que los padres y
alumnos, junto con los profesores, participan en el control y gestión de los centros, a través de
los consejos escolares y otras formas de participación. También las Universidades se gobiernan
por órganos electivos, unipersonales o colegiados, que los estudiantes usuarios del servicio
contribuyen a elegir o de los que forman parte de sus representantes.
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OBLIGACIONES DEL USUARIO:
Los usuarios de un servicio público deben cumplir también ciertas obligaciones. Por un lado,
han de respetar la buena marcha del servicio, en virtud de ellos, se puede excluir del servicio al
usuario incumplidor (expulsión de un centro escolar o universitario, por ejemplo), o imponer
multas(al viajero sin billete, por ejemplo) u otras sanciones o restricciones de acceso o
prestación.
Por otro, el usuario debe abonar los precios públicos o privados que se establezcan para
acceder al servicio, cuando éste no tenga carácter gratuito.
Por último, no debe olvidarse que es también una obligación y no sólo un derecho el acceso a
ciertos servicios públicos, como son la enseñanza y la afiliación a la Seguridad Social.