Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías

Una Plantilla para la Acción
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Directrices para una Política Nacional
de Gestión de Sequías
Una Plantilla para la Acción
Programa de Gestión Integrada de Sequías (IDMP,
por sus siglas en inglés)
Versión español - traducción no oficial
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Nota al lector:
Esta publicación es parte de la ‘Serie de Documentos de Directrices y Herramientas para
la Gestión Integrada de Sequías” siendo compilada por el Programa de Gestión Integrada
de Sequías (IDMP, por sus siglas en inglés). Estas Directrices para una Política Nacional de
Gestión de Sequías se basan en la literatura disponible y extraen conclusiones de obras
pertinentes siempre que sea posible. Estas directrices abordan las necesidades de los
profesionales y de los formuladores de políticas. La publicación se considera un guía de
recursos/material para profesionales y no un documento académico.
Esta publicación es un “documento vivo” y se irá actualizando basándose en las
experiencias de sus lectores. El IDMP anima a los administradores del agua y a los expertos
relacionados que se dedican a la gestión de sequías en todo el mundo a participar en
el enriquecimiento de esta publicación. Para ello, son bienvenidos los comentarios y
otros aportes. La autoría y los aportes serán debidamente reconocidos. Envíe por favor
sus aportes a la siguiente dirección de correo electrónico: [email protected] bajo el Tema:
‘Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías’.
Citación:
Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la Asociación Mundial para el Agua (GWP)
(2014) Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías: Una Plantilla para la
Acción (D.A. Wilhite). Programa de Gestión Integrada de Sequías (IDMP, por sus siglas en
inglés) Serie de Documentos de Herramientas y Directrices 1. OMM, Ginebra, Suiza y GWP,
Estocolmo, Suecia.
© 2014 Organización Meteorológica Mundial y Asociación Mundial para el Agua
ISBN: 978-91-87823-03-9
Descargo de Responsabilidad:
Las designaciones empleadas y la presentación del material en esta publicación no
implican una expresión de opinión por parte de la Secretaría de la Organización
Meteorológica Mundial respecto a la condición jurídica de algún país, territorio, ciudad o
zona, o de sus autoridades, o respecto a la delimitación de sus fronteras o límites.
Se autoriza el uso del texto para fines educativos o no comerciales sin necesidad de
autorización previa de la Asociación Mundial para el Agua, siempre y cuando se cite la
fuente correspondiente y que el material se utilice correctamente y no en un contexto
engañoso. Las opiniones expresadas en esta publicación no implican la aprobación de
GWP.
Una Plantilla para la Acción
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Contenido
Prefacio5
Agradecimientos6
Introducción
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Política de Sequías y la Preparación: Preparando el Terreno
8
Política de Sequía: Características y el Camino a Seguir
11
Política Nacional de Gestión de Sequías: Un Proceso
13
Paso 1: Paso 2: Paso 3: Paso 4: Paso 5: Paso 6:
Paso 7: Paso 8: Paso 9: Paso 10: Nombrar una Comisión de Política Nacional de Gestión de Sequías
Plantear o definir las metas y objetivos de una política nacional de gestión de sequías
basada en riesgos
Buscar la participación de los actores; definir y resolver los conflictos entre los sectores clave
de uso del agua, considerando también las implicaciones transfronterizas Hacer un inventario de los datos y de los recursos financieros disponibles e identificar los grupos
en riesgo
Preparar/escribir los principios clave de la política nacional de gestión de sequías y los planes
de preparación, que deberán incluir los siguientes elementos: monitoreo; alerta temprana
y predicción; evaluación de riesgo e impacto; y mitigación y respuesta
Identificar las necesidades de investigación y llenar las brechas institucionales
Integrar los aspectos de ciencia y política de la gestión de sequías
Difundir la política nacional de gestión de sequías y los planes de preparación, y construir
consenso y conciencia pública Desarrollar programas educativos para grupos de actores en todas las edades Evaluar y actualizar la política nacional de gestión de sequías y los planes de preparación
de apoyo 14
15
18
19
21
33
34
34
35
35
Resumen y Conclusión
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Referencias
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Anexo: Lista de verificación de impactos históricos, actuales y potenciales de las sequías
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Una Plantilla para la Acción
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Prefacio
Durante la sesión inaugural de la Reunión de Alto Nivel sobre Políticas Nacionales de Sequía en marzo del 2013, el
Secretario General de la Organización Meteorológica Mundial, Michel Jarraud, declaró:
En
muchas partes del mundo, el abordaje de las sequías es generalmente reactivo y tiende a centrarse en la gestión
de crisis. Se sabe que las respuestas, tanto a escala nacional como regional, a menudo son a destiempo, mal
coordinadas y carentes de la integración requerida. Como resultado, los impactos económicos, sociales y ambientales
de las sequías han aumentado significativamente en muchas regiones del mundo. Simplemente no podemos darnos
el lujo de continuar en esta manera desarticulada, impulsados por las crisis y no por la prevención. Tenemos el
conocimiento, tenemos la experiencia y podemos reducir los impactos de las sequías. Lo que necesitamos ahora es
un marco de política y de acción sobre el terreno para todos los países que sufren de sequías. Sin políticas nacionales
coordinadas para las sequías, las naciones seguirán respondiendo a las sequías de manera reactiva. Lo que necesitamos
son sistemas de monitoreo y de alerta temprana que le brinden información oportuna a los tomadores de decisiones.
También debemos tener procedimientos eficaces de evaluación de impacto, medidas proactivas de gestión de
riesgo, planes de preparación para aumentar las capacidades de afrontamiento, y programas eficaces de respuesta a
emergencias para reducir el impacto de las sequías.
En el 2013, el Secretario General de las Naciones Unidas, Ban Ki-moon, declaró:
En
el último cuarto de siglo, el mundo se ha vuelto más propenso a la sequía, y los pronósticos indican que las
sequías se volverán más generalizadas, intensas y frecuentes a consecuencia del cambio climático. Las sequías
prolongadas causan profundos impactos a largo plazo en los ecosistemas, acelerando la degradación de las tierras y la
desertificación. Las consecuencias incluyen el empobrecimiento y el riesgo de conflictos locales por los recursos hídricos
y las tierras productivas. Las sequías son difíciles de evitar, pero sus efectos pueden ser mitigados. Dado que rara
vez respetan las fronteras nacionales, estas exigen una respuesta colectiva. El precio de la preparación es mínimo en
comparación con el costo de la asistencia en casos de desastres. Por lo tanto, pasemos de manejar crisis a prepararnos
para las sequías y a aumentar la resiliencia mediante la implementación de los resultados de la Reunión de Alto Nivel
sobre Políticas Nacionales de Sequía celebrada en Ginebra en marzo.1
1. Declaración completa disponible en http://www.un.org/sg/statements/?nid=6911
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Agradecimientos
Estas Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías son una iniciativa del Programa de Gestión Integrada
de Sequías, y fueron desarrolladas por Donald A. Wilhite, director fundador del Centro Nacional de Mitigación de
Sequías, y actualmente profesor de Ciencia Climática Aplicada en la Facultad de Recursos Naturales de la Universidad
de Nebraska-Lincoln. Los autores de los estudios de caso son los siguientes: Brasil: Nate Engle, Banco Mundial; México:
Mario López Pérez, Comisión Nacional del Agua de México (CONAGUA); Marruecos: Mohamed Ait Kadi, Consejero
General de Desarrollo Agrícola y del Comité Técnico de GWP; y Estados Unidos: Donald A. Wilhite, Universidad de
Nebraska-Lincoln.
Se recibieron aportes y comentarios de Pedro Basabe, Estrategia Internacional de las Naciones Unidas para la Reducción
de Desastres (EIRD); Elena Fatulova, GWP Eslovaquia; Ania Grobicki, GWP; Janusz Kindler, GWP Polonia; Yuko Kurauchi,
Programa de Desarrollo de Zonas Secas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD); Annukka
Lipponen, Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa; Robert Stefanski, OMM; Daniel Tsegai, Programa
del Decenio en Desarrollo de Capacidades de ONU-Agua.
La coordinación general fue proporcionada por Frederik Pischke, Programa de Gestión Integrada de Sequías OMM/
GWP.
Una Plantilla para la Acción
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Introducción
La implementación de una política de sequía basada en la
filosofía de reducción de riesgos puede alterar la manera
en que un país enfoca la gestión de la sequía mediante
la reducción de los impactos asociados (riesgo). Esta
fue la idea que motivó a la Organización Meteorológica
Mundial (OMM), a la Secretaría de la Convención de
las Naciones Unidas de Lucha contra la Desertificación
(CNULD) y a la Organización de las Naciones Unidas para
la Alimentación y la Agricultura (FAO) - en colaboración
con una serie de organismos de Naciones Unidas,
organizaciones internacionales y regionales, y organismos
nacionales clave - a organizar la Reunión de Alto Nivel
sobre Política Nacional de Sequía (HMNDP) celebrada
en Ginebra del 11 al 15 de marzo del 2013. El tema de la
HMNDP fue ‘Reducir la Vulnerabilidad Social – Ayudando
a la Sociedad (Comunidades y Sectores)’.
Los impactos progresivos que la sequía causa en
un número creciente de sectores es motivo de
gran preocupación. A la sequía ya no se le asocia
principalmente a una pérdida o reducción en producción
agrícola. Hoy en día, a la sequía también se le asocia
a impactos significativos en los sectores de energía,
transporte, salud, recreación/turismo y otros. Igualmente
importante es el impacto directo de la escasez de
agua en la seguridad hídrica, energética y alimentaria.
En vista del actual y pronosticado incremento en la
incidencia de frecuencia, gravedad y duración de las
sequías a consecuencia del cambio climático, ahora
es cuando tenemos que proceder con un cambio de
paradigma: de la gestión de crisis a la gestión de riesgos.
Este enfoque se centra en mejorar la resiliencia o
capacidad de afrontamiento de los países ante la sequía.
Los resultados y recomendaciones que surgieron de
la HMNDP están atrayendo una mayor atención por
parte de los gobiernos, organizaciones internacionales
y regionales y organizaciones no gubernamentales
sobre este tema. Uno de los resultados concretos de
la HMNDP fue el lanzamiento del Programa de Gestión
Integrada de Sequías (IDMP, por sus siglas en inglés) de
la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y de la
Asociación Mundial para el Agua (GWP). El IDMP está
abordando estas cuestiones con una serie de socios con
el objetivo de apoyar a los actores en todos los niveles,
proporcionándoles orientación en políticas y gestión
a través de una generación de información científica
coordinada a nivel mundial y el intercambio de mejores
prácticas y conocimientos para la gestión integrada
de la sequía. El IDMP busca especialmente apoyar a
las regiones y a los países en el desarrollo de políticas
de sequía más proactivas y mejores mecanismos de
predicción, y estas directrices son un aporte a este fin.
Versión español - traducción no oficial
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Política de Sequías y la Preparación:
Preparando el escenario
La sequía es una amenaza natural compleja, y los
impactos asociados a ella son el resultado de numerosos
factores climáticos y de una amplia gama de factores
en la sociedad que definen el nivel de resiliencia de la
sociedad. El crecimiento y redistribución de la población
y los cambiantes patrones de consumo y de producción
son dos de los factores que definen la vulnerabilidad
de una región, sector económico o grupo de
población. Muchos otros factores, como la pobreza y la
vulnerabilidad rural, una gobernabilidad débil o ineficaz,
cambios en el uso de la tierra, , la degradación ambiental,
la conciencia y reglamentos ambientales, y las políticas
gubernamentales obsoletas o ineficaces son algunos de
los factores que contribuyen a cambiar la vulnerabilidad.
A pesar de que el desarrollo de políticas de sequías
y de planes de preparación puede ser una tarea
desafiante, el resultado de este proceso puede aumentar
significativamente la resiliencia de la sociedad a estas
crisis climáticas. Uno de los objetivos principales de
las directrices presentadas en este documento es
proporcionar una plantilla para hacer menos abrumador
el desarrollo de políticas nacionales de sequía y de los
planes de preparación asociados a nivel subnacional.
En pocas palabras, una política nacional de sequía
deberá establecer un conjunto claro de principios o
lineamientos operativos para regir la gestión de la sequía
y sus impactos. El principio primordial de una política
de sequía deberá ser el énfasis en la gestión del riesgo a
través de la aplicación de medidas de preparación y de
mitigación2 (HMNDP, 2013). Esta política deberá estar
dirigida a reducir el riesgo mediante el desarrollo de
una mayor conciencia y comprensión de la amenaza de
la sequía y las causas subyacentes de la vulnerabilidad
de la sociedad, junto con el desarrollo de una mayor
comprensión de cómo el ser proactivos y adoptar una
amplia gama de medidas de preparación puede aumentar
la resiliencia de la sociedad. La gestión de riesgos puede
ser promovida mediante:
2. En el campo de los desastres naturales, las medidas de mitigación
se definen comúnmente como acciones tomadas antes de la sequía
para reducir los impactos cuando se produzca la sequía siguiente. En
contraste, la mitigación en el contexto del cambio climático se centra en
la reducción de emisión de gases de efecto invernadero (GEI) para así
mitigar o limitar futuros aumentos de temperatura
█
█
█
█
█
█
Fomento del mejoramiento y de la aplicación de los
pronósticos estacionales y a corto plazo.
Desarrollo de sistemas integrados de monitoreo
y de alerta temprana de sequía y los sistemas de
suministro de información asociados.
Desarrollo de planes de preparación en diversos
niveles de gobierno.
Adopción de programas y acciones de mitigación.
Creación de una red de seguridad compuesta
de programas de respuesta a emergencias que
garanticen asistencia oportuna y dirigida.
Provisión de una estructura organizacional que
mejore la coordinación dentro y entre los niveles de
gobierno y con los actores.
La política deberá ser coherente y equitativa para todas
las regiones, grupos de población y sectores económicos,
y coherentes con los objetivos de desarrollo sostenible.
A medida que la incidencia de la sequía, y la
vulnerabilidad a la misma, se ha incrementado a nivel
mundial, se ha prestado mayor atención a reducir los
riesgos asociados a su aparición mediante una mejor
planificación para mejorar las capacidades operacionales
(por ejemplo, monitoreo del clima y del suministro
de agua, desarrollo de capacidad institucional) y las
medidas de mitigación dirigidas a reducir los impactos
de la sequía. Mucho se ha demorado este cambio en el
énfasis. Para mitigar los efectos de la sequía se requiere
el uso de todos los componentes del ciclo de gestión
de desastres (Figura 1), y no sólo la parte de gestión de
crisis. Normalmente cuando se produce una sequía, los
gobiernos y los donantes responden con actividades de
evaluación de impacto, de respuesta, de recuperación y
de reconstrucción para que la región o localidad regrese
a un estado anterior al desastre. Históricamente, ha
sido poca la atención prestada a la preparación, a la
mitigación o a la predicción/acciones de alerta temprana
(por ejemplo gestión de riesgos), y al desarrollo de
políticas nacionales de gestión de sequía basadas en
riesgos que evitan o reducen los impactos futuros y
disminuyen la necesidad de intervenciones futuras por
parte del gobierno y de los donantes. La gestión de crisis
sólo aborda los síntomas de la sequía a medida que estos
se manifiestan en los impactos que se producen como
consecuencia directa o indirecta de la sequía. La gestión
de riesgos, por el contrario, se centra en identificar
Una Plantilla para la Acción
dónde están las vulnerabilidades (sectores, regiones,
comunidades o grupos de población determinados) y
aborda estos riesgos a través de una implementación
sistemática de medidas de mitigación y de adaptación
que disminuyen el riesgo asociado a sequías futuras.
Puesto que las sociedades han enfatizado la gestión
de crisis en intentos anteriores de gestión de sequías,
los países generalmente han ido de una sequía a otra
con poca o ninguna reducción del riesgo. Además, en
muchas regiones propensas a la sequía, es probable
que se produzca otro evento de sequía antes de que la
región se haya recuperado completamente del evento
más reciente. Si en el futuro aumenta la frecuencia de las
sequías, como se ha pronosticado en muchas regiones,
habrá menos tiempo de recuperación entre evento y
evento.
Existen varias razones por las cuales los avances en la
preparación ante la sequía y el desarrollo de políticas
ha sido tan lento. Sin duda tiene mucho que ver con
la aparición lenta de las características de la sequía
y la falta de una definición universal. La sequía y
el cambio climático comparten la distinción de ser
fenómenos progresivos – el reto radica en lograr que las
personas reconozcan los cambios que ocurren lenta o
gradualmente a lo largo de un largo período de tiempo.
9
Estas características de la sequía le dificultan la labor a
los científicos, administradores de recursos naturales
y a los formuladores de políticas en lo que se refiere a
alerta temprana, evaluación de impacto y respuesta.
La falta de una definición universal a menudo lleva a la
confusión y a la inacción por parte de los tomadores de
decisiones, puesto que los científicos podrían estar en
desacuerdo en cuanto a la existencia y la gravedad de
las condiciones de sequía (el comienzo y las diferencias
en tiempo de recuperación entre las sequías agrícolas,
meteorológicas e hidrológicas). La gravedad también es
difícil de caracterizar, ya que esta se evalúa mejor en base
a múltiples indicadores e índices, que en base a una sola
variable.
Además, los impactos de la sequía son en gran medida
no estructurales y generalizados en el espacio. Estas
características hacen que sea difícil evaluar los efectos
de la sequía y responder de manera oportuna y eficaz.
Los impactos de la sequía no son tan visuales como los
impactos de otros desastres naturales, lo que hace difícil
que los medios de comunicación puedan transmitirle
al público en general la importancia del evento y sus
impactos. A menudo falta el sentimiento público para
responder en comparación con otros desastres naturales
que resultan en pérdida de vidas y bienes.
Figura 1. Ciclo de gestión de desastres
Gestión de Riesgo
Planificación
Monitoreo y predicción
Mitigación
Desastre
PROTECCIÓN
RECUPERACIÓN
Reconstrucción
Evaluación de impacto
Recuperación
Respuesta
Gestión de Crisis
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequías, Universidad de Nebraska-Lincoln)
Versión español - traducción no oficial
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
La falta de reconocimiento de que la sequía es una parte
normal del clima, está asociada al enfoque de gestión de
crisis.
El cambio climático y los cambios pronosticados en
cuanto a variabilidad del clima asociados al mismo,
probablemente aumentarán la frecuencia y la gravedad
de las sequías y de otros fenómenos climáticos extremos.
En el caso de las sequías, la duración de las mismas
también podría aumentar. Por lo tanto, es imperativo
que todas las naciones propensas a la sequía adopten
un enfoque de gestión de sequía que se centre en
la reducción de riesgos. Este enfoque aumentará la
resiliencia ante futuros episodios de sequía.
Es importante tener en cuenta que cada aparición de
sequía proporciona una ventana de oportunidad para
avanzar hacia una política de gestión de riesgos más
proactiva. Inmediatamente después de un episodio
grave de sequía, los formuladores de políticas, los
administradores de recursos y todos los sectores afectados
se dan cuenta de los impactos que se han producido,
y es en este momento cuando es más fácil reconocer
los factores causales asociados a estos impactos (es
decir, las raíces de la vulnerabilidad). También será más
fácil identificar cualquier deficiencia en la respuesta
de las organizaciones gubernamentales o donantes.
No hay mejor momento que este para acercarse a los
formuladores de políticas con el concepto de desarrollar
una política nacional de sequía y planes de preparación
orientados a aumentar la resiliencia de la sociedad.
Para poder proporcionar orientación sobre la elaboración
de políticas nacionales de sequía y técnicas de
planificación, es importante definir los componentes
clave de la política de sequía, sus objetivos y los pasos
en el proceso de implementación. Un componente
importante de la política nacional de sequía es mayor
atención a la preparación ante sequías, con el fin de
desarrollar la capacidad institucional para afrontar más
eficazmente esta amenaza natural tan generalizada. Las
lecciones aprendidas por unos pocos países que han
estado experimentando con este enfoque serán útiles
en la identificación de las vías para lograr sociedades
más resilientes ante las sequías. Por esta razón se han
incluido varios estudios de caso en este documento. Este
es un documento viviente, que se irá actualizando con las
experiencias de otros estudios de caso.
Uno de los obstáculos para la preparación ante sequías
ha sido la carencia de metodologías disponibles para
guiar a los planificadores y a los formuladores de políticas
en el proceso de planificación. Las características físicas
de las sequías varían entre regímenes climáticos, y los
impactos son definidos localmente por características
económicas, sociales y ambientales singulares. Una
metodología desarrollada por Wilhite (1991) y modificada
para incorporar un mayor énfasis en la gestión de riesgos
(Wilhite et al., 2000; 2005) ha proporcionado una serie
de pasos genéricos que pueden ser adaptados a cualquier
nivel de gobierno (es decir, de nacional a subnacional)
o ámbito geográfico para el desarrollo de un plan de
preparación ante sequías.
El IDMP, una iniciativa de la OMM y GWP, reconoce la
necesidad urgente de proporcionarle a las naciones
directrices para desarrollar políticas nacionales de gestión
de sequías. Para lograr este objetivo, la metodología
de planificación de la preparación ante sequías antes
mencionada ha sido modificada con el fin de definir un
proceso genérico mediante el cual los gobiernos pueden
desarrollar una política nacional de sequía, así como
planes de preparación ante sequías a nivel nacional y
subnacional que apoyen los principios de la política.
A continuación se describe este proceso con el fin de
ofrecer una plantilla que los gobiernos u organizaciones
puedan adaptar a sus necesidades para reducir la
vulnerabilidad de la sociedad a la sequía, creando así
una mayor resiliencia ante futuras sequías en todos los
sectores. Una política nacional de sequía puede ser una
política independiente o un subconjunto de los planes
existentes de reducción de riesgo de desastres naturales,
de desarrollo sostenible, de adaptación al cambio
climático o de planes integrados de recursos hídricos.
Una Plantilla para la Acción
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Política de Sequía: Características y el Camino a Seguir
Como un punto de partida para la discusión de la política
de sequía, es importante identificar los distintos tipos
de políticas de sequía que están disponibles y que
han sido utilizadas en la gestión de sequías. El primer
enfoque, y el más comúnmente utilizado, tanto por
los países desarrollados como por aquellos en vías de
desarrollo, es el de las intervenciones gubernamentales
(o no gubernamentales) posteriores al impacto. Estas
intervenciones normalmente son medidas de ayuda en
forma de programas de asistencia de emergencia cuyo
fin es proporcionarle dinero u otros tipos específicos
de asistencia (por ejemplo alimento para ganado, agua,
alimentos) a las víctimas (o a los que experimentan
los impactos más severos) de la sequía. Este enfoque
reactivo, caracterizado por el ciclo hidro-ilógico (Figura
2), tiene serias carencias desde una perspectiva de
reducción de vulnerabilidad, puesto que no se espera que
los destinatarios cambien comportamientos o prácticas
de gestión de recursos como condición para recibir la
ayuda. Brasil, un país que normalmente ha utilizado
un enfoque de gestión de crisis, actualmente está
reevaluando este enfoque y considerando seriamente
desarrollar una política nacional de sequía centrada en la
reducción de riesgos.
A pesar de que la asistencia por sequía proporcionada a
través de las intervenciones de respuesta a emergencias
puede satisfacer necesidades a corto plazo, a largo
plazo estas podrían hasta disminuir la capacidad de
afrontamiento de las personas y de las comunidades,
fomentando una mayor dependencia de estas
intervenciones en lugar de aumentar la autosuficiencia.
Por ejemplo, los ganaderos que no mantienen una
reserva adecuada de alimento para el ganado en la
granja como estrategia de gestión de sequía serán los
primeros en sentir los efectos del déficit prolongado
de precipitación. Estos productores serán los primeros
en recurrir al gobierno u a otras organizaciones para
que les ayuden a mantener sus hatos hasta que pase
la sequía y el suministro de forraje vuelva a los niveles
adecuados. Asimismo, las comunidades urbanas que no
han aumentado sus capacidades de suministro de agua
en respuesta al crecimiento de la población, o mantenido
o actualizado sus sistemas de abastecimiento, podrían
tener que recurrir al gobierno para que este les asista
durante los períodos de escasez de agua inducida por la
sequía. La escasez que resulta es más producto de una
mala planificación que del impacto directo de la sequía.
Esta dependencia en la ayuda del gobierno es contraria
Figura 2. El ciclo Hidro-ilógico
EL CICLO
HIDRO-ILÓGICO
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequías, Universidad de Nebraska-Lincoln)
Versión español - traducción no oficial
12
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
a la filosofía de fomentar la prevención de riesgos a
través de una inversión, por parte de los productores,
los administradores del agua y de otros, en mejorar
su capacidad para afrontar la sequía. La ayuda o los
incentivos del gobierno que fomentan estas inversiones
representaría un cambio de filosofía en la forma en que
los gobiernos responden, y promovería un cambio en las
expectativas de los ganaderos en cuanto a la función del
gobierno en estos esfuerzos de respuesta. El enfoque
más tradicional de provisión de ayuda también es
deficiente en lo que se refiere a la elección del momento
en que se brinda la ayuda. A menudo toma semanas o
meses para que la asistencia llegue, a veces bastante
después del momento cuando la ayuda hubiera sido
más valiosa para hacerle frente a los impactos de la
sequía. Además, aquellos ganaderos que sí emplearon
con anticipación las técnicas apropiadas de reducción de
riesgos probablemente no se les considere aptos para
recibir asistencia, ya que los impactos que sufrieron
fueron menores y por lo tanto no cumplen con los
requisitos de elegibilidad. Este enfoque recompensa a los
que no han adoptado las prácticas apropiadas de gestión
de recursos.
Si bien a veces es necesario proporcionar respuesta de
emergencia a diversos sectores (es decir, intervenciones
de evaluación posteriores al impacto), es de importancia
fundamental que los dos enfoques de política de sequía
descritos a continuación se conviertan en piedra angular
del proceso de política a fin de poder avanzar hacia un
enfoque más proactivo de gestión de riesgos.
El segundo tipo de enfoque de la política de sequía es
el desarrollo e implementación de políticas y planes de
Análisis de Resiliencia Comunitaria en Kenia
y Uganda
El Centro de Desarrollo de Zonas Secas del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a través del Análisis de
Resiliencia Comunitaria (CoBRA) en Kenia y Uganda, ha demostrado
la existencia de hogares ‘resilientes’ que han sido capaces de
mantener sus vidas y medios de subsistencia sin ayuda humanitaria,
aún en las zonas más afectadas. Las consultas con estos hogares
demostraron que son resilientes ante cualquier desastre gracias a
su base sólida de bienes y a las opciones diversificadas de gestión
de riesgo. Una de las principales razones de este nivel mayor de
resiliencia en las cuatro zonas áridas y semiáridas de evaluación
en Kenia y Uganda fue la educación, no a nivel de primaria, sino a
niveles más altos (secundaria o terciaria), lo cual les proporcionó los
conocimientos necesarios para afrontar cualquier tipo de desastre.
Un mayor nivel de educación les proporcionó más oportunidades
de generación de ingresos, llevando a un mejor acceso a distintos
bienes y servicios.
preparación que incluyen estructuras organizativas y
disposiciones operacionales desarrolladas antes de la
sequía y mantenidas entre los episodios de sequía por el
gobierno u otras entidades. Este enfoque intenta crear
una mayor capacidad institucional centrada en mejor
coordinación y colaboración dentro y entre los niveles de
gobierno; actores en los sectores de impacto principal;
y la gran cantidad de organizaciones privadas con
intereses particulares en la gestión de la sequía (es decir,
comunidades, distritos o administradores de recursos
naturales o riego, servicios públicos, agronegocios,
organizaciones de agricultores y otros).
El tercer tipo de enfoque de la política hace hincapié
en el desarrollo de programas gubernamentales o
de medidas antes del impacto destinadas a reducir
la vulnerabilidad y los impactos. Este enfoque podría
considerarse un subconjunto del segundo enfoque
mencionado anteriormente. En el campo de los desastres
naturales, a estos tipos de programas o medidas se les
conoce comúnmente como medidas de mitigación.
Mitigación de Sequía
Como se señaló anteriormente, la mitigación en el contexto de los
riesgos naturales es diferente a la mitigación en el contexto del
cambio climático, dónde el enfoque es la reducción de las emisiones
de gases de efecto invernadero (GEI). La mitigación en el contexto
de los riesgos naturales se refiere a las medidas adoptadas antes de
la sequía para reducir los impactos en el futuro.
Son muchas las medidas de mitigación de la sequía, pero estas
pueden resultar más confusas para el público en general que las
medidas de mitigación para los terremotos, inundaciones y otros
desastres naturales, donde los impactos son en gran medida estructurales. Los impactos asociados a la sequía generalmente no son
estructurales y, por lo tanto, menos visibles, más difíciles de evaluar
(por ejemplo reducciones en el rendimiento de los cultivos) y no requieren reconstrucción como parte del proceso de recuperación. Las
medidas de mitigación de sequías podrían incluir el establecimiento
de sistemas integrales de alerta temprana y de abastecimiento,
mejores pronósticos estacionales, mayor énfasis en la conservación
del agua (reducción de la demanda), suministros de agua mayores
o aumentados a través de una mayor utilización de los recursos de
agua subterránea, reutilización y reciclaje de agua, construcción de
embalses, interconexión de suministros de agua entre comunidades
vecinas, planificación de preparación ante sequías para desarrollar
mayor capacidad institucional, y sensibilización y educación.
En algunos casos, dichas medidas de aumento de recursos hídricos
se desarrollan mejor cuando se hace de manera conjunta con un
estado (o país) vecino, o por lo menos, estas medidas deberán
coordinarse si existe la posibilidad de que pudieran afectar al otro
Estado ribereño (o el uso aguas abajo en general). Los programas
de seguros, actualmente disponibles en muchos países, también
entrarían en esta categoría de tipos de política.
Una Plantilla para la Acción
13
Política Nacional de Gestión de Sequías: Un Proceso
Los desafíos que enfrentan las naciones en el desarrollo
de una política nacional de gestión de sequía basada
en riesgos son complejos. El proceso requiere de
voluntad política al nivel más alto posible, y un enfoque
coordinado dentro y entre los niveles de gobierno y con
la diversidad de actores a quienes se debe involucrar
en el proceso de desarrollo de políticas. Una política
nacional de sequía podría ser una política independiente.
Alternativamente, podría contribuir a o ser parte de una
política nacional para la reducción del riesgo de desastres
con enfoques holísticos y multi-riesgos que se centran en
los principios de la gestión de riesgos (UNISDR, 2009).3
La política deberá proporcionar un marco para cambiar
el paradigma de uno tradicionalmente centrado en una
gestión de crisis reactiva a uno centrado en un enfoque
proactivo basado en riesgos, orientado a aumentar la
capacidad de afrontamiento del país y crear así una
mayor resiliencia ante futuros episodios de sequía.
Si bien la formulación de una política nacional de sequía
proporciona el marco para un cambio de paradigma, esta
es sólo el primer paso para reducir la vulnerabilidad. El
desarrollo de una política nacional de sequía deberá estar
intrínsecamente ligado a la elaboración e implementación
de planes de preparación y de mitigación a nivel
subnacional. Estos planes serán los instrumentos a través
de los cuales se ejecutará la política nacional de sequía.
3. Con este fin, el Marco de Acción de Hyogo 2005-2015: Aumento de
la Resiliencia de las Naciones y las Comunidades ante los Desastres,
adoptado por los Estados miembros en el 2005, da orientaciones
estratégicas para cubrir todas las fases de la reducción del riesgo
de desastres, desde el desarrollo de políticas y legislación hasta los
marcos institucionales, la identificación de riesgo de peligros múltiples,
sistemas de alerta temprana centrados en las personas, conocimiento e
innovación para construir una cultura de resiliencia, la reducción de los
factores de riesgo subyacentes y fortalecimiento de la preparación ante
desastres. Ya se están realizando las consultas sobre la implementación
del Marco de Acción de Hyogo y de su sucesor. Este proceso pretende
culminar en la III Conferencia Mundial sobre Reducción de Riesgo de
Desastres acordada por la Asamblea General de la ONU para el 14 – 18
de marzo del 2015 en Sendai, Japón.
.
Los 10 pasos a continuación proporcionan un
esquema del proceso de planificación de la política y
de la preparación. El proceso está diseñado paraser
una plantilla genérica o una hoja de ruta; en otras
palabras, aplicar esta metodología requiere adaptarla
a la capacidad institucional, infraestructura política
y capacidad técnica real en el país en cuestión. Fue
modificada desde un proceso o metodología de
planificación para sequía de 10 pasos desarrollada en los
Estados Unidos para ser implementada a nivel estatal.
En la actualidad, 47 de los 50 estados de Estados Unidos
han desarrollado planes de sequía, y la mayoría de estos
estados han seguido estas directrices en la elaboración o
actualización de sus planes de sequía.4 Esta metodología
de planificación para sequía también ha sido utilizada en
otros países en el desarrollo de estrategias nacionales de
sequía. Por ejemplo, Marruecos la implementó a partir
del 2000 como parte de un proceso para desarrollar una
estrategia nacional de sequía (ver el estudio de caso en la
página 20). Su estrategia ha seguido evolucionando a lo
largo de esta última década.
El proceso, desarrollado originalmente a principios de la
década de 1990, ha sido actualizado varias veces. Con
cada actualización, se ha puesto mayor énfasis en la
planificación de mitigación. Ahora, ha sido modificado
una vez más para reflejar un énfasis en el desarrollo de
una política nacional de gestión de sequías, incluyendo el
desarrollo de planes de preparación ante sequías a nivel
subnacional que apoyen los objetivos de una política
nacional.
4. Recursos de planificación para la sequía por estado. Disponible en
http://drought. unl.edu/Planning/PlanningInfobyState.aspx
Versión español - traducción no oficial
14
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Los 10 pasos en el proceso de la política de sequía y la
preparación son:
Paso 1:
Paso 1: Nombrar una Comisión de Política Nacional de
Gestión de Sequías.
El proceso para la creación de una política nacional
de gestión de sequía deberá comenzar con el
establecimiento de una Comisión Nacional para
supervisar y facilitar el desarrollo de la política.
Dada la complejidad de la sequía como peligro y la
naturaleza transversal de gestionar todos los aspectos
del monitoreo, la alerta temprana, la evaluación del
impacto, la respuesta, la mitigación y la planificación,
es fundamental coordinar e integrar las actividades
de las muchas agencias/ministerios del gobierno en
todos los niveles; el sector privado, incluyendo grupos
de actores clave; y la sociedad civil. Para garantizar un
proceso coordinado, el Presidente/Primer Ministro u
otro líder político clave deberá tomar la iniciativa en el
establecimiento de una Comisión Nacional de Política de
Sequía. De lo contrario, podría no obtenerse el apoyo y
participación total de todos los actores pertinentes.
Paso 2: Plantear o definir las metas y objetivos de una
política nacional de gestión de sequías basada
en riesgos.
Paso 3: Buscar la participación de los actores; definir y
resolver los conflictos entre los sectores clave
de uso del agua, considerando también las
implicaciones transfronterizas.
Paso 4: Hacer un inventario de los datos y de los
recursos financieros disponibles e identificar
los grupos en riesgo.
Paso 5: Preparar/escribir los principios clave de la
política nacional de gestión de sequías y los
planes de preparación, que deberán incluir
los siguientes elementos: monitoreo, alerta
temprana y predicción; evaluación de riesgo e
impacto; y mitigación y respuesta.
Paso 6: Identificar las necesidades de investigación y
llenar las brechas institucionales.
Paso 7: Integrar los aspectos de ciencia y política de la
gestión de sequías.
Paso 8: Difundir la política nacional de gestión de
sequías y los planes de preparación, y construir
consenso y conciencia pública.
Paso 9: Desarrollar programas educativos para todos
los grupos de actores en todas las edades.
Paso 10: Evaluar y actualizar la política nacional de
gestión de sequías y los planes de preparación
de apoyo.
Nombrar una Comisión de Política Nacional de
Gestión de Sequías
La Comisión tiene un propósito doble. En primer lugar,
la Comisión supervisará y coordinará el proceso de
desarrollo de la política. Esto incluirá reunir todos los
recursos necesarios del gobierno nacional, integrando
estos recursos de los distintos ministerios y niveles de
gobierno con el fin de desarrollar la política y los planes
de preparación de apoyo. Al juntar los recursos del
gobierno, esta fase inicial requerirá únicamente una
mínima cantidad de nuevos recursos aunados a una
reorientación de los recursos existentes (por ejemplo
financieros, datos, humanos) para apoyar el proceso.
En segundo lugar, una vez que se haya desarrollado la
política, la Comisión será la autoridad encargada de
la implementación de la política en todos los niveles
de gobierno. Los principios de esta política serán la
base para desarrollar e implementar los planes de
preparación o los basados en la mitigación a nivel
subnacional. Además, a la Comisión se le encomendará
la activación de los distintos elementos de la política
durante las épocas de sequía. La Comisión coordinará
las acciones e implementará los programas de respuesta
y de mitigación, o delegará esta acción a los gobiernos
a nivel subnacional. También iniciará recomendaciones
de política para el líder político y/o el cuerpo legislativo
correspondiente, e implementará recomendaciones
específicas que caigan dentro de la autoridad de la
Comisión y de los ministerios representados.
La Comisión deberá reflejar el carácter multidisciplinar
de la sequía y sus impactos, y deberá incluir a todos los
ministerios pertinentes del gobierno nacional.
Una Plantilla para la Acción
También será conveniente considerar la inclusión de
expertos clave en sequía de las universidades, para que
sirvan ya sea en calidad de asesores de la Comisión,
o como miembros oficiales del organismo. También
se deberá incluir un representante del Despacho del
Presidente, con el fin de facilitar la comunicación, así
como la sensibilización acerca de los impactos de la
sequía, el estado de la situación y las acciones.
También sería conveniente considerar la inclusión
de representantes de sectores clave, asociaciones
profesionales y grupos de interés público y del medio
ambiente. De no incluirse miembros de estos grupos, una
alternativa podría ser la creación de un Comité Consultivo
Ciudadano compuesto por estos representantes para que
estos grupos tengan voz en el proceso de desarrollo de
la política y en la identificación e implementación de las
acciones de mitigación y de respuesta correspondientes.
Dicho esto, los representantes de estos grupos también
estarán involucrados en el proceso de desarrollo de
los planes de preparación ante sequías a nivel estatal/
provincial, así que su inclusión en la Comisión o como un
comité consultivo ciudadano independiente podría ser
redundante.
También es importante que la Comisión incluya un
especialista en información pública en calidad de
experto en estrategias de comunicación. Esta persona
podrá formular mensajes eficaces de comunicación a
todos los medios. Es imprescindible que la Comisión se
comunique con los medios de comunicación a través una
sola voz para que el mensaje a la opinión pública sea
claro y conciso. Dada la complejidad científica, regional
y sectorial de la sequía, la gravedad de la sequía y los
impactos relacionados, y la diversidad de los programas/
acciones de respuesta y mitigación que podrían estar
involucradas, el público se podría confundir fácilmente
si la información proviene de múltiples fuentes de
información.
Dada la amplia gama de grupos de actores que estarán
participando en la elaboración, implementación y
activación de la política, se deberá contar con un
profesional en participación ciudadana. Esta persona será
un observador o un miembro ex-oficio de la Comisión
y asistirá regularmente a las reuniones de la Comisión.
Esta persona también ayudará en la organización de
muchos aspectos del proceso de desarrollo de la política
para solicitar aportes de la multitud de grupos de
actores que estarán participando. Esta persona también
podrá asegurar que todos los grupos, tanto los grupos
15
de actores o de interés bien financiados como los
desfavorecidos, sean incluidos en el proceso.
La composición de los miembros de las comisiones
nacionales de sequía que han participado en el proceso
de desarrollo de la política en países específicos podría
proporcionar conocimientos útiles. Por ejemplo, el
Presidente de México, Enrique Peña Nieto, anunció un
programa nacional de sequía el 10 de enero del 2013.
Las metas de este programa son la alerta temprana y la
acción temprana para identificar las acciones preventivas
que lleven a decisiones oportunas para evitar y/o mitigar
los efectos de las sequías.
Paso 2:
Plantear o definir las metas y objetivos de una
política nacional de gestión de sequías basada en
riesgos
La sequía es una parte normal del clima, pero hay mucha
evidencia y una creciente preocupación que la frecuencia,
gravedad y duración de las sequías está aumentando en
muchas partes del mundo – o aumentarán en el futuro
– como resultado de cambios climáticos antropogénicos.
La HMNDP, celebrada en marzo del 2013, fue organizada
en gran medida en respuesta a esta preocupación, así
como por la ineficacia del enfoque o respuesta tradicional
de gestión de crisis ante la aparición de una sequía.
Esta proporcionó un foro y lanzó el Programa de gestión
integrada de sequías (IDMP, por sus siglas en inglés).
Según se identificó a través de la HMNDP, los elementos
esenciales de una política nacional de gestión de sequía
son:
█
█
█
█
█
Desarrollo proactivo de medidas de mitigación y
de planificación, enfoques de gestión de riesgo, y
divulgación pública y tutela de recursos.
Aumentar la colaboración entre las redes nacionales,
regionales y globales de observación, y desarrollar
sistemas de suministro de información que mejoren
la comprensión pública de y la preparación ante la
sequía.
Creación de estrategias financieras y de seguros
gubernamentales y privados que sean integrales.
Reconocer la necesidad de tener una red de
seguridad de asistencia en emergencias basada
en una sólida tutela de los recursos naturales y
autoayuda en diversos niveles de gobernabilidad.
Coordinación eficaz, eficiente y orientada al cliente
de programas de sequía y de esfuerzos de respuesta.
Versión español - traducción no oficial
16
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Tras la formación de la Comisión, su primera acción
oficial deberá ser establecer objetivos concretos y
alcanzables para la política nacional de sequía, un
cronograma para la implementación de los diversos
aspectos de la política, así como un cronograma para
la consecución de los objetivos. Se deberán considerar
varios principios rectores en el momento en que la
Comisión formule una estrategia para pasar de una
gestión de crisis a un enfoque de reducción de riesgo
de sequía. En primer lugar, si se emplean medidas de
asistencia, estas no deberán disuadir a los productores
agrícolas, a los municipios y a otros sectores o grupos
de adoptar prácticas adecuadas y eficaces de gestión
que ayuden a paliar los efectos de la sequía (es
decir, las medidas de asistencia deberán reforzar el
objetivo de aumentar la resiliencia o la capacidad de
afrontamiento ante eventos de sequía). Esas medidas
de asistencia empleadas deberán ayudar a desarrollar la
autosuficiencia frente a futuros episodios de sequía. En
segundo lugar, la asistencia deberá prestarse de manera
equitativa (es decir, a los más afectados), coherente
y predecible a todos, independientemente de las
circunstancias económicas, sector o región geográfica.
Es importante enfatizar que la asistencia prestada no sea
contraproducente o un desincentivo a la autosuficiencia.
En tercer lugar, la protección de la base de los recursos
naturales y agrícolas es primordial, así que cualquier
medida de ayuda o de mitigación adoptada no deberá
ir en contra de las metas y los objetivos de la política
nacional de sequía ni de los objetivos a largo plazo de
desarrollo sostenible.
Al comenzar la Comisión su trabajo, es importante hacer
un inventario de todos los programas de respuesta a
emergencias y de mitigación disponibles a través de
los distintos ministerios a nivel nacional. También es
importante evaluar la eficacia de estos programas y los
desembolsos de fondos anteriores hechos a través de
estos programas. Se deberá implementar un ejercicio
similar a nivel Estatal o provincial junto con el desarrollo
de planes de preparación y de mitigación de sequía.
Una Plantilla para la Acción
17
El Programa Nacional Contra la Sequía de México
Las sequías recurrentes en la mayor parte del país
durante el 2010–2013 llevaron al Presidente de México a
anunciar en enero del 2013 el Programa Nacional Contra
la Sequía (PRONACOSE), el cual sería coordinado por la
Comisión Nacional del Agua (CONAGUA). El Programa
de Gestión Integrada de la Sequía (IDMP, por sus siglas
en inglés) de la OMM/GWP le brinda apoyo técnico al
gobierno mexicano.
El objetivo de PRONACOSE es el desarrollo de
herramientas con un nuevo enfoque proactivo y
preventivo para la gestión integrada de sequías a nivel de
consejo de cuenca. Los objetivos pueden resumirse de la
siguiente manera:
█
█
█
█
█
█
Iniciar un programa dirigido de capacitación sobre
los conceptos básicos de la sequía y las mejores
prácticas para desarrollar la capacidad local, a fin de
asegurar la sostenibilidad de la gestión integrada de
la sequía en México.
Crear conciencia a nivel de cuenca y desarrollar una
serie de medidas de prevención y de mitigación de
sequías.
Establecer un comité interinstitucional para
coordinar y dirigir los programas existentes de
sequía, guiar y evaluar PRONACOSE, y financiar
las acciones propuestas por los actores a nivel de
cuenca.
Involucrar a expertos e investigadores en la
respuesta a las necesidades identificadas en la
gestión de sequía.
Desarrollar un programa de comunicación y
divulgación que enfatice la vulnerabilidad, la
participación, la prevención y la evolución de la
sequía.
Además de los cinco puntos anteriores, un elemento
importante a tener en cuenta en el marco de
PRONACOSE es un mecanismo de evaluación para
evaluar la eficacia de cada actividad/estrategia
implementada, y asegurar la sostenibilidad mediante
la inclusión de las lecciones aprendidas y una
retroalimentación continua en las diferentes fases de
implementación.
Las actividades de PRONACOSE están estructuradas
bajo tres líneas principales de actividades:
Formulación e implementación de medidas para
prevenir y mitigar los impactos de la sequía,
incluyendo monitoreo y alerta temprana.
█
█
Establecimiento de un marco jurídico para garantizar
suministros continuos de agua potable durante las
sequías.
Coordinación de la respuesta institucional hacia las
medidas de mitigación de sequía.
En el marco de PRONACOSE, CONAGUA monitorea
las sequías sobre una base mensual a nivel, estatal,
municipal y de cuenca según el estándar acordado con el
Programa Norteamericano de Monitoreo de Sequías en
el 2013. Se hacen mediciones semanales del Índice de
Precipitación Estandarizado (SPI) y del Índice de Densidad
de Sedimentos en los grandes embalses y estaciones
hidrométricas, y son publicadas en el sitio web de
CONAGUA.
PRONACOSE funcionará durante seis años. Como punto
de partida, CONAGUA ha desarrollado 26 programas
de medidas preventivas y de mitigación de sequía
(PMPMS) para cada consejo de cuenca, basándose en la
experiencia de otros países, especialmente la del Centro
Nacional de Mitigación de la Sequía de EEUU. Estos
programas abordan las características de la sequía y la
vulnerabilidad de cada cuenca. Se desarrolló una guía
y, tanto el personal CONAGUA como los investigadores
de 12 instituciones nacionales, fueron entrenados para
estandarizar las actividades y los contenidos de los
PMPMS. Los programas serán implementados durante
el segundo y tercer año de PRONACOSE, evaluados en
el cuarto y el quinto, y mejorados e implementados
nuevamente a partir del sexto año. El objetivo es
asegurar la apropiación de los programas por parte de
los consejos de cuenca y una implementación gradual
continuada más allá del sexto año.
El 5 de abril del 2013 se creó la Comisión Interministerial
para la Investigación de Sequías e Inundaciones para
evaluar los 26 PMPMS en cada consejo de cuenca,
así como para formular y guiar a las instituciones
federales en la financiación de las acciones propuestas
por los consejos. Se ha creado un comité de expertos
para desarrollar y proponer estrategias y líneas de
investigación, así como para evaluar, orientar y apoyar a
PRONACOSE.
Versión español - traducción no oficial
18
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Se ha comprobado que, desde el comienzo del
programa, la amplia campaña de divulgación centrada en
comunicación y educación ha sido fundamental. A pesar de
que la sequía es un fenómeno recurrente en México, existe
una falta de documentación en cuanto a sus impulsores,
así como de sus impactos económicos y sociales. La
organización y difusión de información histórica es parte
de la estrategia, y tiene el fin de concientizar a los usuarios
del agua y a la sociedad en general.
También ha sido crucial la capacitación de todos los
actores y funcionarios de los consejos de cuenca en la
evolución y mitigación de la sequía. La participación de
expertos nacionales e internacionales para apoyar el
desarrollo de capacidad local es una premisa básica de
PRONACOSE.
Para orientar en la elaboración de las políticas nacionales
de sequía y de las técnicas de planificación, es importante
definir los componentes clave de la política de sequía, sus
objetivos y los pasos en el proceso de implementación.
Los miembros de la Comisión, los expertos que están
apoyando y los actores deberán considerar muchas
cuestiones al definir los objetivos de la política:
█
█
█
█
█
█
█
█
█
█
█
¿Cuál es el propósito y el papel del gobierno en los
esfuerzos de respuesta y de mitigación de la sequía?
¿Cuál es el alcance de la política?
¿Cuáles son las regiones y sectores económicos y
sociales más vulnerables del país?
Históricamente, ¿cuáles han sido los impactos más
notables de la sequía?
Históricamente, ¿cuál ha sido la respuesta del
gobierno a la sequía y cuál ha sido su nivel de eficacia?
¿Cuál es el papel de la política en el abordaje y
resolución de los conflictos entre los usuarios del
agua y otros grupos vulnerables durante los períodos
de escasez?
¿Qué tendencias actuales (por ejemplo, clima,
incidencia de sequía, uso de tierras y agua,
crecimiento de la población) podrían aumentar la
vulnerabilidad y los conflictos en el futuro?
¿Qué recursos (humanos y financieros) puede
asignar el gobierno al proceso de planificación?
¿Qué otros recursos humanos y financieros tiene
disponibles el gobierno (por ejemplo fondos para
adaptación al cambio climático)?
¿Cuáles son las implicaciones legales y sociales del
plan en distintos niveles jurisdiccionales, incluyendo
aquellos más allá de las fronteras del Estado?
¿Cuáles son las principales preocupaciones
ambientales que son exacerbadas por la sequía?
Una declaración genérica del propósito de la política
de sequía y los planes de preparación es reducir los
impactos de la sequía mediante la identificación de las
principales actividades, grupos o regiones más expuestas
a riesgo, y el desarrollo de acciones de mitigación
y programas que reduzcan esas vulnerabilidades.
La política deberá orientarse a proporcionarle al
gobierno un medio eficaz y sistemático para evaluar
las condiciones de sequía, desarrollando acciones y
programas de mitigación para reducir el riesgo antes de
la sequía, y desarrollando opciones de respuesta que
minimicen el estrés económico, las pérdidas ambientales
y las penurias sociales durante la sequía.
Paso 3:
Buscar la participación de los actores; definir y
resolver los conflictos entre los sectores clave
de uso del agua, considerando también las
implicaciones transfronterizas
Como se señaló en el Paso 1, un especialista en
participación ciudadana será de gran aporte para
el proceso de desarrollo de la política debido a las
complejidades de la sequía y la manera en que se
intersecta con los sectores sociales, económicos y
ambientales de la sociedad, y la dependencia de estos
sectores en el acceso a un suministro adecuado de
agua en apoyo a los diversos medios de subsistencia. La
competencia por los escasos recursos hídricos aumenta
a medida que se intensifican las condiciones de sequía, y
a menudo surgen conflictos. Estos conflictos no pueden
abordarse durante una crisis y por lo tanto es imperativo
que los posibles conflictos sean abordados durante los
períodos cuando no hay sequía cuando la tensión entre
estos grupos es mínima. Como parte del proceso de
desarrollo de la política, es esencial identificar a todos los
grupos de ciudadanos (es decir, los actores), incluyendo
al sector privado, que tienen un interés particular en el
proceso, así como identificar cuáles son esos intereses.
Estos grupos deberán ser involucrados temprano y de
manera continua, para que haya una representación
justa que asegure un proceso de desarrollo de políticas
eficaz a nivel nacional y subnacional. En el caso de
los ríos transfronterizos, se deben tomar en cuenta
las obligaciones internacionales en el marco de los
acuerdos de los cuales el Estado ha sido parte. El
abordar las preocupaciones temprano en el proceso le
brinda a los participantes la oportunidad de desarrollar
una comprensión de los diversos puntos de vista, las
Una Plantilla para la Acción
necesidades y preocupaciones de cada quien, llegando
así a soluciones colaborativas. A pesar de que el nivel
de participación de estos grupos variará notablemente
de país a país, e incluso dentro de los mismos países,
en muchos contextos el poder que ejercen los grupos
de interés público en la formulación de políticas es
considerable. De hecho, estos grupos podrían hasta
impedir los avances en el proceso de desarrollo de la
política si no se les incluye en dicho proceso. La Comisión
también deberá proteger los intereses de los actores que
podrían carecer de los recursos financieros para abogar
por sí mismos. Una manera de facilitar la participación
ciudadana es establecer un Consejo Consultivo
Ciudadano (como se indicó en el Paso 1) como un
elemento permanente de la estructura organizativa de la
Comisión, con el fin de mantener el flujo de información
y abordar/resolver los conflictos entre los actores.
El enfoque de un proceso de desarrollo de
política nacional de sequía deberá ser multinivel y
multidimensional, tal y como se indicó en el ejemplo
de México (arriba). En el caso de México, se están
desarrollando 26 planes distritales de cuenca en sintonía
con la iniciativa del programa nacional de sequía. Por
lo tanto, los objetivos de los planes de cuenca deberán
imitar o reflejar los objetivos de la política nacional. Los
gobiernos estatales o provinciales deberán considerar
si deben establecerse consejos consultivos regionales
o distritales, y cuál podría ser su composición. Estos
consejos podrían reunir a los grupos de actores para
discutir sus cuestiones y problemas de uso de agua y
buscar soluciones colaborativas antes de la siguiente
sequía.
Paso4:
Hacer un inventario de los datos y de los recursos
financieros disponibles e identificar los grupos en
riesgo
Es posible que la Comisión necesite iniciar un inventario
de los recursos naturales, biológicos, humanos y
financieros, incluyendo la identificación de los obstáculos
que podrían impedir el desarrollo de la política. En
muchos casos, ya existe bastante información acerca de
los recursos naturales y biológicos a través de distintos
organismos/ministerios provinciales y nacionales.
19
Es importante determinar la vulnerabilidad de estos
recursos ante los períodos de escasez de agua que
resultan de la sequía. El recurso natural de importancia
más obvio es el agua (es decir, ubicación, accesibilidad,
cantidad, calidad), pero también es importante una
comprensión clara de otros recursos naturales, tales
como el clima y los suelos. Los recursos biológicos/
ecológicos se refieren a la cantidad y calidad de
pastizales/praderas, bosques, vida silvestre, humedales
y así sucesivamente. Los recursos humanos incluyen la
mano de obra necesaria para desarrollar los recursos
hídricos, instalar tuberías, acarrear agua y alimento
para ganado, procesar y dar respuesta a las quejas
de los ciudadanos, brindar asistencia técnica, brindar
orientación, y remitir a los ciudadanos a los servicios
disponibles.
También será imprescindible identificar las limitantes
para el proceso de desarrollo de la política y para la
activación de los distintos elementos de la política y
de los planes de preparación a medida se desarrollen
las condiciones de sequía. Estas limitantes podrían
ser físicas, financieras, legales o políticas. Los costos
asociados al desarrollo de la política deberán ser
sopesados contra las pérdidas que se podrían generar
si no se estableciera ningún plan (es decir, el costo de
la inacción). Como se indicó anteriormente, el objetivo
de una política nacional de sequía es reducir el riesgo
asociado a la sequía y sus impactos económicos, sociales
y ambientales. Las restricciones legales podrían incluir
derechos de agua, las leyes existentes de fideicomiso
público, requisitos para los proveedores públicos de agua,
acuerdos transfronterizos (por ejemplo especificando
que se tiene que garantizar un cierto volumen o parte del
caudal del río al otro lado de la frontera) y cuestiones de
responsabilidad.
La transición de gestión de crisis a gestión de riesgos es
difícil porque, históricamente, es poco lo que se ha hecho
para entender y abordar los riesgos asociados a la sequía.
Para solucionar este problema se deberán identificar las
zonas de alto riesgo, así como las acciones que podrán
tomarse antes de que ocurra una sequía para reducir
esos riesgos.
Versión español - traducción no oficial
20
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Gestión de Sequía de los Estados Unidos, Política y Preparación
La sequía es una parte normal del clima en prácticamente
todas las zonas de los Estados Unidos; es una
característica recurrente e inevitable del clima que se
traduce en graves impactos económicos, ambientales
y sociales. En 1995, la Agencia Federal de Gestión de
Emergencias (FEMA) estimó que las pérdidas anuales
promedio atribuibles a la sequía en los Estados Unidos
rondaban los US$ 6-8 billones, más que cualquier otro
desastre natural. La reciente sequía en el 2012 produjo
impactos estimados entre US$35 y US$70 billones. Sin
embargo, Estados Unidos ha estado históricamente
mal preparado para la recurrencia de sequías graves, y
responde, como la mayoría de los países, con un enfoque
reactivo de gestión de crisis, centrándose en responder
a los síntomas (impactos) de la sequía a través de una
amplia variedad de programas de respuesta o ayuda
de emergencia. Estos programas pueden describirse
mejor como demasiado poco y demasiado tarde. Más
importante aún, la ayuda para la sequía hace poco o
nada para reducir la vulnerabilidad de la zona afectada
a futuras sequías. Hoy en día, el país tiene una mejor
comprensión del caminonecesario para mejorar
la gestión de la sequía, la cual requerirá un nuevo
paradigma que promueva la preparación y la mitigación
mediante la aplicación de los principios de gestión de
riesgos. Desde los inicios de la década de 1980, más y
más estados han desarrollado planes de sequía. Hasta
la fecha, 47 de los 50 estados han desarrollado estos
planes y, de éstos, 11 son más proactivos, destacando
la importancia de la mitigación en el proceso de la
preparación. La mayoría de los estados han dependido
del proceso de planificación de 10 pasos para la sequía
como una guía en el proceso de preparación del plan, ya
sea aplicando directamente el proceso o replicando los
planes de otros estados que ya han seguido este proceso
de 10 pasos.
Los avances más significativos en la preparación ante
sequía a nivel estatal se han producido a partir de
mediados de la década de 1990 y, especialmente,
desde el año 2000. En estos últimos años ha habido un
mayor énfasis en la mitigación. Estos avances se pueden
atribuir en gran medida a varios factores clave. En primer
lugar, desde 1996, una serie de sequías importantes ha
afectado a casi todas las zonas del país, en muchos casos
por cinco a siete años consecutivos. Estos eventos han
generado conciencia acerca de la sequía dentro de la
comunidad política y científica, así como en el público en
general. El Mapa de Monitoreo de Sequía de los Estados
Unidos, una producción semanal producida desde 1999
a través de una alianza entre el Centro Nacional de
Mitigación de Sequías de la Universidad de Nebraska,
la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica, y
el Departamento de Agricultura, ha ayudado a generar
conciencia en todo el país sobre las condiciones de sequía
y los imepactos. Tanto el gobierno federal como el estatal
lo consideran un excelente enfoque integrado para
caracterizar la gravedad de la sequía y sus dimensiones
espaciales en todo el país. El Mapa de Monitoreo de
Sequía no solo es utilizado eficazmente a nivel federal,
sino también por los estados para la evaluación de
la sequía y como un activador de los programas de
respuesta y mitigación de la sequía. En segundo lugar, los
impactos de la sequía y el creciente número de sectores
afectados, así como los conflictos entre los sectores, ha
elevado la importancia de la preparación ante sequía
en la comunidad política en todos los niveles. En tercer
lugar, la creación del Centro Nacional de Mitigación de
Sequía (NDMC) en la Universidad de Nebraska en 1995
ha centrado más atención en cuestiones de monitoreo,
evaluación de impacto, mitigación y preparación ante
sequía. Muchos estados se han beneficiado de la
existencia de esta experiencia para guiar el proceso
de planificación para sequía. Esto es especialmente
notable por la tendencia en el número de estados
que están formulando o actualizando planes con un
énfasis considerable en la mitigación. Ya que los estados
han ido pasando de una planificación de respuesta
a una de mitigación, hay una creciente necesidad de
información que sea mejor y más oportuna sobre la
situación de sequía y la alerta temprana, incluyendo
mejores pronósticos estacionales y el suministro de esa
información a los tomadores de decisiones y a otros
usuarios de esa información. También es importante
que estos usuarios o actores estén involucrados en el
desarrollo de productos o herramientas que sirven para
apoyar las decisiones, para asegurar que sus inquietudes
y necesidades están siendo atendidas.
Aunque Estados Unidos no ha desarrollado una política
nacional de sequía, ha habido una considerable presión
de parte de los estados para que el gobierno federal
avance hacia una política nacional de sequía basada
en riesgos. Esta presión ha sido muy eficaz y ha llevado
a la introducción de legislación en el Congreso de
Estados Unidos dirigida a mejorar la preparación y la
alerta temprana. El proyecto de la Ley Nacional de
Política de Sequía de 1998 creó una Comisión Nacional
de Política de Sequía (NDPC) que estaría a cargo de
hacer recomendaciones al Congreso sobre futuros
Una Plantilla para la Acción
21
enfoques para la gestión de la sequía. El informe final
de la Comisión fue presentado al Congreso en el año
2000, e incluyó la recomendación que Estados Unidos
siguiera adelante con el desarrollo de una política
nacional de sequía basada en los principios de gestión
de riesgos (NDPC, 2000). La Ley Nacional de Preparación
ante Sequías, que en gran medida incorporaba las
recomendaciones más importantes de la NDPC, fue
introducida al Congreso en el 2001 y luego reintroducida
en el 2003 y en el 2005. Aunque este proyecto de ley
no pasó a convertirse en ley, sí generó otro proyecto
de ley, la Ley Nacional del Sistema Integrado de
Información sobre Sequías (NIDIS), aprobada por el
Congreso en el 2006 y firmada por el Presidente ese
mismo año. Este sistema (NIDIS) ha sido implementado
por la Administración Nacional Oceánica y Atmosférica
(NOAA) con socios de otras agencias federales, de
organizaciones regionales y estatales y de universidades.
NIDIS fue ratificada recientemente por un período más
de cinco años por el Congreso estadounidense. En gran
medida en respuesta a la grave sequía del 2012 en los
Estados Unidos, que en su apogeo afectó al 65% de los
estados contiguos, la administración de Obama autorizó
la creación de una Alianza Nacional de Resiliencia a la
Sequía mediante Orden Ejecutiva en noviembre del 2013.
Esta asociación incluye a siete agencias federales con
el objetivo de ayudar a las comunidades a prepararse
mejor y a reducir el impacto de eventos de sequía en las
comunidades, familias y empresas. Esta acción por parte
del Presidente tiene el potencial de seguir impulsando a
Estados Unidos en el camino hacia una política nacional
de sequía basada en riesgos, como parte del Plan de
Acción ante el Cambio Climático de su administración.
El riesgo se define tanto por lo expuesto que pueda estar
un lugar al peligro de sequía como a la vulnerabilidad de
ese lugar a períodos de escasez de agua inducida por la
sequía (Blaikie et al., 1994). La sequía es un fenómeno
natural; es importante definir la exposición (es decir,
la frecuencia de sequías de diferentes intensidades y
duraciones) de un país, provincia o cuenca al riesgo de
sequía. Algunas áreas podrían estar más en riesgo debido
a una mayor exposición al peligro, lo cual inhibe o acorta
el tiempo de recuperación entre sequías sucesivas.
Como resultado de los cambios actuales y pronosticados
en el clima y la frecuencia de los fenómenos climáticos
extremos, tales como las sequías, es importante evaluar
tanto la exposición histórica a las sequías como la
exposición futura pronosticada. La vulnerabilidad, por
otro lado, se ve afectada por factores sociales como el
crecimiento demográfico y las tendencias migratorias,
la urbanización, los cambios en el uso de las tierras, las
políticas gubernamentales, las tendencias en el uso del
agua, la diversidad de la base económica y la composición
cultural. La Comisión podría abordar estos problemas
temprano en el proceso de desarrollo de la política,
pero el trabajo más detallado asociado a este riesgo
o proceso de vulnerabilidad tendrá que ser remitido a
grupos específicos de trabajo a nivel provincial o estatal
al emprender el proceso de planificación de preparación
ante sequía. Estos grupos tendrán un conocimiento local
más preciso y tendrán más posibilidades de obtener
aportes de los grupos de actores locales.
Paso 5:
Preparar/escribir los principios clave de la política
nacional de gestión de sequías y los planes de
preparación, que deberán incluir los siguientes
elementos: monitoreo, alerta temprana y
predicción; evaluación de riesgo e impacto; y
mitigación y respuesta
Los planes de preparación/mitigación de la sequía,
como se indicó anteriormente, son los instrumentos
a través de los cuales se realiza una política nacional
de sequía. Es esencial que estos planes reflejen los
principios de la política nacional de sequía, la cual está
centrada en el concepto de reducción de riesgos. Lo que
se define a continuación es la creación de capacidades
institucionales que deberán replicarse dentro de cada
estado o provincia de un país, con vínculos formales de
comunicación y presentación de informes a una comisión
nacional de sequía.
Es importante señalar que al comenzar, la planificación
para la preparación puede tomar dos formas. La primera
forma: planificación de la respuesta, que está orientada
a la creación de un plan que es activado sólo durante
los eventos de sequía, y por lo general con el fin de
responder a los impactos. Este tipo de planificación es
reactiva y las respuestas que vendrán, ya sea del gobierno
nacional o estatal o de las organizaciones donantes,
están destinadas a abordar impactos específicos en
Versión español - traducción no oficial
22
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
sectores, comunidades y grupos de la población y, por
lo tanto, reflejan las áreas clave de vulnerabilidad de
la sociedad. En esencia, responder a los impactos a
través de medidas de emergencia únicamente aborda
los síntomas de la sequía (impactos) y estas respuestas
generalmente llegan a destiempo, son mal coordinadas
y a menudo mal dirigidas a los más afectados. Como
se señaló anteriormente, este enfoque, en gran
medida reactivo, en realidad conduce a un aumento en
vulnerabilidad social, ya que los destinatarios de la ayuda
o de los programas de asistencia por la sequía se vuelven
dependientes del gobierno y de otros programas a través
de la asistencia prestada para sobrevivir a la crisis. Este
enfoque desalienta el desarrollo de la autosuficiencia y
la implementación de mejores prácticas de gestión de
recursos que reducen el riesgo en el largo plazo. En otras
palabras, ¿por qué querrían los posibles receptores de la
asistencia de emergencia instituir medidas de mitigación
más proactivas si el gobierno u otros están dispuestos a
sacarlos de apuros en situaciones de crisis? En algunos
casos las medidas de emergencia son apropiadas,
particularmente en lo que se refiere a la prestación de
ayuda humanitaria, pero estas deben ser utilizadas con
moderación y ser compatibles con los objetivos a más
largo plazo de una política nacional de sequía que se
centra en mejorar la resiliencia ante futuros eventos.
La segunda forma de planificación para la preparación
es la planificación de mitigación. Con este enfoque se
identifican las vulnerabilidades a la sequía como parte
del proceso de planificación, a través del análisis tanto
de los impactos de las sequías históricas como los de las
sequías más recientes. Estos impactos representan a esos
sectores, regiones y grupos de población que están más
en riesgo. El proceso de planificación puede entonces
centrarse en identificar las acciones y las autoridades
gubernamentales o no gubernamentales que pueden
ayudar a proporcionar los recursos necesarios para
reducir la vulnerabilidad. Si el objetivo del proceso de
planificación es la reducción del riesgo, la planificación
de mitigación es la mejor opción para apoyar una
política nacional de sequía basada en riesgo. La siguiente
discusión muestra cómo los estados/provincias podrían
crear un plan que haga énfasis en la mitigación.
Cada equipo de trabajo a nivel subnacional deberá
identificar los objetivos específicos que apoyan
los objetivos del plan. Los objetivos que deberán
considerarse incluyen los siguientes:
█
█
█
█
█
█
█
█
█
█
Recopilar y analizar información relacionada con la
sequía de manera oportuna y sistemática.
Establecer criterios para declarar emergencias
por sequía y para activar diversas actividades de
respuesta y mitigación.
Proporcionar una estructura organizativa y un
sistema de suministro que asegure el flujo de
información entre y dentro de los niveles de
gobierno y para los tomadores de decisiones en
todos los niveles.
Definir los deberes y responsabilidades de todos los
organismos o ministerios con respecto a la sequía.
Mantener un inventario actualizado de los
programas de gobierno utilizados para la evaluación
y respuesta a las emergencias por sequía y para la
mitigación de los impactos en el más largo plazo, de
estar disponible.
Identificar las áreas propensas a la sequía en el
estado y los sectores económicos, personas o
entornos vulnerables.
Identificar las acciones de mitigación que pueden
adoptarse para abordar las vulnerabilidades y reducir
los impactos de la sequía.
Proporcionar un mecanismo para garantizar una
evaluación oportuna y precisa de los impactos de la
sequía en la agricultura, la industria, los municipios,
la fauna, el turismo y la recreación, la salud y en otras
áreas.
Mantener informado al público acerca de las
condiciones actuales y las acciones de respuesta,
proporcionando información precisa y oportuna a los
medios, tanto en forma impresa como electrónica
(por ejemplo a través del radio, TV e Internet).
Establecer y aplicar una estrategia para eliminar los
obstáculos a la asignación equitativa de agua durante
la escasez y establecer requisitos o proporcionar
incentivos para fomentar la conservación del agua.
Establecer un conjunto de procedimientos para
evaluar y ejercer el plan continuamente y para
actualizar periódicamente el plan para que este
sea sensible a las necesidades locales y refuerce la
política nacional de sequía.
El desarrollo de un plan de preparación ante sequía que
enfatiza la mitigación comienza con el establecimiento de
una serie de comités para supervisar el desarrollo de la
capacidad institucional necesaria para el plan, así como
su implementación y aplicación durante épocas de sequía
cuando se activan los distintos elementos del plan. La
formación de un equipo de trabajo para la sequía a nivel
Una Plantilla para la Acción
subnacional (estado o provincia, comunidad) que refleje
en gran medida la composición de la Comisión Nacional
de Sequía (es decir, representantes de varias agencias/
ministerios, grupos de actores clave) está en el centro del
plan de mitigación. La estructura organizativa del plan de
sequía (Figura 3) refleja los tres elementos principales
del plan: monitoreo, alerta temprana y suministro
de información; evaluación de riesgo e impacto; y
mitigación, preparación y respuesta. Se recomienda que
se establezca un Comité para que se centre en los dos
23
primeros requisitos; en la mayoría de los casos, el equipo
de trabajo podrá realizar las funciones de mitigación
y de respuesta, puesto que éstas están fuertemente
orientadas a la política.
Estos comités tendrán sus propias tareas y objetivos,
pero una comunicación y un flujo de información bien
establecido entre los comités y el equipo de trabajo será
indispensable para garantizar una planificación eficaz.
Figura 3.Estructura Organizativa del Plan de Preparación y Mitigación de Sequía
Comité Consultivo
Ciudadano
(opcional)
Equipo de trabajo
para la Sequía
Dirección de Política
Informes de Evaluación
Informes de Situación
Comité de Monitoreo
(Alerta temprana/
Suministro de
información)
Informes de Evaluación
Dirección de Política
Comité de Evaluación
de Riesgo
Informes de Situación
Grupos de Trabajo
(Sectores)
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequía, Universidad de Nebraska-Lincoln)
Versión español - traducción no oficial
24
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Sistema de Gestión Integrada de Sequías de Marruecos
La sequía es un fenómeno natural recurrente del clima de
Marruecos. Un estudio dendrocronológico emprendido
a principios de la década de 1980 ayudó a reconstruir la
historia de la sequía de este último milenio (del año 1000
– 1984). Este mostró más de 89 sequías con una duración
de entre uno y seis años y con un intervalo promedio de
ocurrencia de aproximadamente 11 años. La duración
media de una sequía es alrededor de 1.6 años, siendo el
Siglo XX uno de los más secos en los últimos nueve siglos.
La experiencia de Marruecos a lo largo de los años le ha
permitido al país establecer gradualmente un sistema de
gestión integrada de sequía estructurado en torno a tres
elementos esenciales:
1. Un sistema de monitoreo y de alerta temprana:
Marruecos ha desarrollado capacidades
institucionales y técnicas a nivel nacional,
particularmente en las áreas de modelado climático,
teledetección y previsión de cosecha. En el año 2000
se estableció un Observatorio Nacional de Sequía
para mejorar la predicción, evaluar los impactos y
desarrollar estrategias y herramientas para apoyar
decisiones y para la preparación ante sequías.
2. Planes operacionales de emergencia para paliar
los efectos de la sequía: Marruecos tiene larga
experiencia en el desarrollo e implementación de
programas destinados a aliviar los efectos de las
sequías. Estos programas se basan en intervenciones
encaminadas a:
█
█
█
█
garantizar agua potable, en particular para las
poblaciones rurales
preservar el ganado a través de la distribución
de alimento
implementar actividades generadoras de
ingresos y de empleo (mantenimiento de
caminos rurales y de infraestructuras de riego)
conservar los bosques y los recursos naturales.
3. Una estrategia a largo plazo para reducir la
vulnerabilidad a la sequía: Esta estrategia se basa
en un enfoque de gestión de riesgos que reduce la
vulnerabilidad a la sequía de la economía nacional en
su conjunto, y de la agricultura y la economía rural
en particular. Se trata de una gama multidimensional
y diversa de políticas que toma en cuenta el riesgo
de sequía en su diversidad geográfica y en las
implicaciones económicas y sociales, así como en
su recurrencia a largo plazo. Los tres pilares de la
estrategia son:
█
Un enfoque integrado para la gestión de
los recursos hídricos a través de reformas
institucionales y de políticas que se refuerzan
mutuamente, así como el desarrollo de un
programa de inversiones a largo plazo dirigido
a capturar la mayor parte del potencial de
escurrimiento remanente y desarrollar la
infraestructura de energía hidroeléctrica
correspondiente para reducir las importaciones
de energía.
█
Mejorar el acceso al suministro de agua y de
saneamiento e incrementar la capacidad de
tratamiento de aguas residuales, a través de
estrategias financieras optimizadas y mayor
apoyo presupuestario para infraestructuras
para el bien común (suministro rural de agua,
saneamiento y control de la contaminación,
extensión de servicios a las zonas periurbanas
pobres). Se ha establecido un Plan Nacional de
Saneamiento para 2006 – 2030 con un objetivo
de reducción de la contaminación del 60%.
█
Para que el crecimiento económico de
Marruecos continúe, cada vez se hace más
necesario conservar el agua y mejorar la
eficiencia, la productividad, la rentabilidad
y la sostenibilidad de la agricultura por
irrigación. En este contexto, se ha adoptado un
enfoque integrado, junto con las inversiones
de expansión, para impulsar mejoras en tres
grandes áreas interrelacionadas: (i) mejorar la
eficiencia hidráulica de los sistemas de riego;
(ii) fortalecer las capacidades de gestión de
los organismos de riego; y (iii) aumentar la
productividad. Se ha desarrollado un Plan
Nacional para la Conservación del Agua de Riego
muy integral para incrementar la eficiencia del
uso del agua de riego en las fincas, para mejorar
la recuperación del costo del agua y la gestión
de activos en los perímetros públicos de riego, y
promover las alianzas público–privadas para el
desarrollo y gestión del riego.
Una Plantilla para la Acción
Comité de Monitoreo, alerta temprana
y suministro de información
Es sumamente valioso contar con una evaluación fiable
de la disponibilidad de agua y de sus perspectivas
para el corto y largo plazo, tanto en los períodos secos
como en los lluviosos. Durante la sequía, el valor
de esta información aumenta notablemente. Cada
comité estatal o provincial deberá tener un comité de
monitoreo, ya que es importante para poder interpretar
las condiciones y los impactos locales y comunicarle
esta información a la comisión de política nacional de
sequía y a su representante del servicio meteorológico
nacional. En algunos casos, podría establecerse
un comité de monitoreo para ciertas regiones con
condiciones climáticas y exposición similares en lugar
de establecer uno en cada estado o provincia. Sin
embargo, la composición de este comité deberá incluir
a representantes de todos los organismos responsables
del monitoreo climático y del suministro de agua.
Se recomienda que los datos y la información sobre
cada uno de los indicadores aplicables (precipitación,
temperatura, evapotranspiración, pronósticos climáticos
estacionales, humedad del suelo, caudales, niveles de
agua subterránea, niveles de embalses y lagos, y manto
nivoso) sean tomados en cuenta en la evaluación de la
comisión sobre la situación del agua y las perspectivas.
Los organismos que estarán encargados de recopilar,
analizar y diseminar los datos y la información variarán
considerablemente de país a país y de provincia a
provincia. Además, los datos incluidos en la evaluación
sistemática de la disponibilidad de agua y de las
perspectivas futuras tendrán que ajustarse para que
25
cada ámbito incluya las variables de mayor importancia
para el monitoreo local de la sequía.
El comité de monitoreo deberá reunirse regularmente,
especialmente antes de la temporada de demanda
alta y/o el comienzo del período(s) de lluvias. Después
de cada reunión, se deberán preparar informes que
luego serán diseminados a las fuerzas de tarea para
la sequía a nivel provincial, a la comisión nacional de
política de sequía y a los medios de comunicación. El
presidente del comité de monitoreo deberá ser un
miembro permanente del equipo de trabajo provincial.
En muchos países, esta persona sería el representante
del servicio meteorológico nacional. Si las condiciones lo
justifican, el jefe del equipo de trabajo deberá informar
al gobernador provincial o al funcionario gubernamental
correspondiente sobre el contenido del informe,
incluyendo cualquier recomendación para acciones
específicas. La difusión pública de información deberá ser
revisada por un especialista en información pública para
evitar informaciones confusas o contradictorias sobre las
condiciones existentes.
Los principales objetivos del comité de monitoreo son:
█
Adoptar una definición manejable de sequía
que pueda ser utilizada en los niveles de inicio
y suspensión de acciones nacionales y estatales
de mitigación y en las medidas de emergencia
asociadas a las condiciones de sequía. Podría ser
necesario adoptar más de una definición de sequía
para identificar los impactos en distintos sectores
económicos, sociales y ambientales, puesto que no
existe una definición única de sequía que se pueda
aplicar en todos los casos.
Versión español - traducción no oficial
26
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Gestión de Sequías en Brasil
Brasil posee una rica historia de gestión y de
afrontamiento de sequías, particularmente en el nordeste
semiárido. La extrema sequía que ha aquejado a la
región desde el 2012 ha causado pérdidas importantes
en ganado y cultivos, y ha reducido muchos embalses
a niveles gravemente bajos. Esta sequía ha acaparado
la atención de la población brasileña en general, de los
medios, de los tomadores de decisiones y de los expertos
internacionales. Ahora Brasil está tomando acciones
progresivas para reformar la gestión y la planificación
para la sequía, particularmente para pasar de una gestión
de crisis reactiva a una gestión de sequías proactiva
basada en riesgos.
Brasil jugó un papel activo en la Reunión de Alto Nivel
sobre Política Nacional de Sequía (HMNDP) celebrada
en Ginebra en marzo del 2013. El gobierno de Brasil
(bajo el liderazgo del Ministerio de Integración Nacional)
le dio seguimiento a la reunión. Se asoció con las
El comité tendrá que considerar los indicadores
(precipitación, temperatura, humedad del suelo,
caudales) y los índices apropiados como parte integral
del proceso de evaluación de suministro de agua. Existen
muchos índices, así que las fortalezas y las debilidades
de cada uno deberán ser estudiadas cuidadosamente.
La tendencia es contar con múltiples índices de sequía
para activar las acciones de respuesta y de mitigación, los
cuales están calibrados a distintas intensidades de sequía
y/o impacto. El pensamiento actual es que no existe un
único índice de sequía que sea adecuado para medir las
interrelaciones complejas entre los distintos elementos
del ciclo hidrológico y los impactos.
Es útil establecer una secuencia de términos descriptivos
para los niveles de alerta para la sequía y el suministro
de agua, tales como ‘advertencia’, ‘alerta’, ‘emergencia’
y ‘racionamiento’ (en lugar de términos más genéricos
como “fase 1” y “fase 2”, o términos sensacionales como
‘desastre’). Sería útil revisar la terminología utilizada
por otras entidades (es decir, servicios públicos locales,
distritos de riego, autoridades de cuenca de río) y
elegir términos que sean coherentes para no confundir
al público con términos distintos en zonas donde
organizaciones de la ONU involucradas en la HMNDP
para planificar y servir de anfitriones para un taller
Latinoamericano para desarrollar las capacidades en
política y gestión de sequías. El taller, llevado a cabo
en diciembre del 2013 en Fortaleza, Ceará, involucró a
los gobiernos de América Latina y del Caribe para que
ayudaran a realizar un proceso de planificación de 10
pasos para desarrollar una política nacional de sequía.
Mientras tanto, el próximo año se realizarán varias
actividades en Brasil a nivel nacional, regional, estatal y
local que destacarán aún más el problema de la sequía.
Estas incluyen la organización de un proceso formal para
que los gobiernos federales y estatales puedan discutir
la composición de una política nacional de sequía y el
diseño e implementación de un Monitoreo de Sequía del
Noreste, entre otras. La convergencia de estos esfuerzos
brinda una oportunidad única para que Brasil logre
avanzar significativamente hacia una mejor preparación y
resiliencia ante la sequía en los años por venir.
podrían encontrarse autoridades con responsabilidades
regionales superpuestas. La coherencia en terminología
entre los planes de preparación estatales es fundamental.
Estos niveles de alerta deberán definirse en las
discusiones, tanto con el comité de evaluación de riesgos
como con el equipo de trabajo provincial.
Al considerar medidas de emergencia como el
racionamiento, es importante recordar que los impactos
de la sequía pueden variar significativamente de una zona
a otra, dependiendo de las fuentes y los usos del agua
y el nivel de planificación previamente implementado.
Por ejemplo, algunas ciudades podrían haber ampliado
su capacidad de suministro de agua, mientras que otras
comunidades adyacentes podrían tener una capacidad
insuficiente de suministro de agua durante los períodos
de sequía. La imposición de medidas de emergencia
generales para las personas o comunidades sin tomar
en cuenta su vulnerabilidad existente podría resultar en
repercusiones políticas y en una pérdida de credibilidad.
Una consideración relacionada es que algunos sistemas
municipales de agua podrían ser obsoletos o estar en mal
estado de funcionamiento, a tal punto que incluso una
Una Plantilla para la Acción
sequía moderada podría hacerle difícil a una comunidad
abastecer de agua a sus clientes. La identificación de los
sistemas de suministro de agua inadecuados (es decir,
vulnerables) y el establecimiento de programas para
modernizar estos sistemas deberán ser parte de una
estrategia de mitigación de sequía a largo plazo.
█
█
█
Establecer zonas de gestión de sequía (es decir,
sub dividir la provincia o región en distritos de
un tamaño más conveniente, o sea por fronteras
políticas, características hidrológicas compartidas,
características climatológicas u otros medios tales
como probabilidad o riesgo de sequía). Estas
subdivisiones podrían ser útiles en la gestión de
la sequía, ya que esto permitiría regionalizar las
etapas de la sequía y las opciones de mitigación y de
respuesta a medida vaya cambiando la severidad de
la sequía.
Desarrollar una sistema de monitoreo de sequía. La
calidad de las redes meteorológicas e hidrológicas
varía mucho de país a país y de región a región
dentro de un mismo país (por ejemplo número de
estaciones, antigüedad de registro, cantidad de datos
faltantes). La responsabilidad de la recolección,
análisis y diseminación de datos está repartida
entre muchas autoridades de gobierno. El reto de
la comisión de monitoreo será lograr coordinar
e integrar el análisis para que los tomadores de
decisiones y el público reciban una advertencia
temprana sobre las condiciones emergentes de
sequía.
Se ha acumulado una considerable experiencia en
los últimos años gracias a las redes automatizadas de
datos meteorológicos que proporcionan un acceso
rápido a datos sobre el clima. Estas redes pueden
ser invaluables en el monitoreo de condiciones
actuales y emergentes de la sequía. Se deberán
investigar las experiencias de las regiones con las
redes meteorológicas e hidrológicas automatizadas
integrales y, donde corresponda, aplicar las lecciones
aprendidas. Es esencial establecer y poner en red a
las redes meteorológicas automatizadas con el fin de
recuperar los datos de manera oportuna.
Hacer un inventario de la cantidad y la calidad de los
datos de las redes actuales de observación. Muchas
redes monitorean elementos clave del sistema
hidrológico. La mayoría de estas redes son operadas
por agencias nacionales o provinciales, pero
también podrían existir otras redes, y estas podrían
aportar información importante de una parte de
una provincia o región. Los datos meteorológicos
son importantes, pero representan sólo una parte
27
de un sistema integral de monitoreo. Estos otros
indicadores físicos (humedad del suelo, caudales,
niveles de embalses y de aguas subterráneas, etc.)
deberán monitorearse para reflejar los efectos de la
sequía en la agricultura, los hogares, la industria, la
producción de energía, el transporte, la recreación y
el turismo, y en otros sectores que utilizan agua.
También es imprescindible establecer una red de
observadores para poder recopilar información sobre
el impacto desde todos los sectores clave afectados por
la sequía, y para crear un archivo de esta información.
Es importante tanto la información cuantitativa como
la cualitativa. El valor de esta información es doble. En
primer lugar, la identificación de los vínculos o de las
correlaciones entre los distintos índices e indicadores
de sequía y la aparición de impactos específicos es de
inmensa ayuda para los investigadores y administradores.
Son esas correlaciones entre índices/indicadores
e impactos que pueden ser utilizadas para activar
una amplia gama de acciones de mitigación como
componentes clave del plan de preparación, el cual
se basa en los principios de reducción de riesgos. En
segundo lugar, el establecimiento de un archivo de
impactos de sequías ilustrará las tendencias de los
impactos a lo largo del tiempo en sectores específicos.
Esta información será sumamente importante para los
formuladores de políticas, quienes deberán demostrar
cómo esas inversiones en medidas de mitigación, hechas
con anticipación, están resultando rentables en el plazo
más largo a través de una reducción de vulnerabilidad,
según lo comprobará la disminución de los impactos y la
reducción del gasto del gobierno en medidas de ayuda
por la sequía.
Determinar la necesidad de datos de los usuarios
principales para herramientas de información y de
apoyo a la toma de decisiones. El desarrollo de nuevos
sistemas de recolección de datos, o la modificación
de los existentes, será mucho más eficaz si se le
consulta temprano y a menudo a las personas que
estarán utilizando los datos, para poder determinar sus
necesidades o preferencias específicas y el momento
de los puntos críticos de toma de decisión. Solicitar
información sobre herramientas que apoyan la toma de
decisiones/los nuevos productos previstos, u obtener
retroalimentación sobre productos existentes, será
fundamental para poder garantizar que los productos
satisfarán las necesidades de los usuarios principales y,
que por tanto, serán utilizados en la toma de decisiones.
Versión español - traducción no oficial
28
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
También será indispensable una formación sobre cómo
utilizar o aplicar los productos en la toma de decisiones
de rutina.
Desarrollar y/o modificar los sistemas actuales de
suministro de datos y de información. A las personas
se les debe advertir de la sequía apenas se detecte,
pero a menudo esto no sucede. La información deberá
llegar a la gente en el momento oportuno para que la
puedan utilizar en la toma de decisiones. Al establecer los
canales de información, el comité de monitoreo deberá
considerar cuándo y qué tipo información necesitarán las
personas. Conocer estos puntos de decisión marcará la
diferencia en cuanto a si la información proporcionada
será utilizada o ignorada.
Comité de evaluación de riesgo
El riesgo es producto de la exposición al peligro de sequía
(es decir, la probabilidad de aparición) y la vulnerabilidad
de la sociedad, representada por una combinación de
factores económicos, ambientales y sociales. Por lo tanto,
para reducir la vulnerabilidad a la sequía, es esencial
identificar los impactos más significativos y evaluar sus
causas subyacentes. Los impactos de la sequía afectan
muchos sectores y trascienden divisiones normales de
autoridad del gobierno.
La composición del comité de evaluación de riesgo
deberá incluir representantes o expertos técnicos de
los sectores económicos, de los grupos sociales y de
los ecosistemas más en riesgo de sequía. El presidente
del comité deberá ser miembro del equipo de trabajo
para la sequía para garantizar informes constantes. La
experiencia ha demostrado que el enfoque más eficaz a
seguir para determinar la vulnerabilidad a y los impactos
de la sequía es crear una serie de grupos de trabajo
bajo los auspicios del comité de evaluación de riesgo. La
responsabilidad del comité y de los grupos de trabajo
será evaluar los sectores, los grupos de población,
las comunidades y los ecosistemas más en riesgo e
identificar las medidas apropiadas y razonables de
mitigación para hacer frente a estos riesgos.
Los grupos de trabajo consistirán de especialistas técnicos
que representan las áreas mencionadas arriba. El jefe
de cada grupo de trabajo, como miembro del comité de
evaluación de riesgo, le rendirá informes directamente
al comité. Siguiendo este modelo, la responsabilidad
del comité de evaluación de riesgo será dirigir las
actividades de cada uno de los grupos de trabajo. Estos
grupos de trabajo entonces le harán recomendaciones
al equipo de trabajo para la sequía sobre las acciones de
mitigación que se deberá considerar incluir en el plan de
mitigación. Las acciones de mitigación son identificadas
con anticipación e implementadas con el fin de reducir
los impactos de la sequía cuando esta ocurre. Algunas de
estas acciones representarán programas que son a largo
plazo, mientras que otras podrían activarse cuando se
produzca la sequía. El momento oportuno para activar
estas medidas lo determinarán los disparadores (es decir,
los indicadores e índices) identificados por el comité de
monitoreo en colaboración con el comité de evaluación
de riesgo, en función a los impactos clave (es decir, las
vulnerabilidades) asociados a la sequía.
La cantidad de grupos de trabajo formados bajo el comité
de evaluación de riesgo variará considerablemente entre
provincias, estados o cuencas hidrográficas, reflejando
los principales sectores de impacto de importancia para
la región - y sus respectivas vulnerabilidades a la sequía
por las diferencias en exposición a la sequía (frecuencia
y gravedad) - y los sectores económicos, sociales y
ambientales más importantes. Las economías y sociedades
más complejas requerirán de un mayor número de grupos
de trabajo para que reflejen estos sectores. Es común que
los grupos de trabajo se centren en una combinación de
los siguientes sectores: agricultura, recreación y turismo,
industria, comercio, suministros de agua potable, energía,
medio ambiente y salud de los ecosistemas, protección
contra incendios forestales, y salud.
Para ayudar en el proceso de preparación y mitigación de
la sequía, se propone una metodología para identificar
y clasificar (priorizar) los impactos de la sequía a través
de un examen de las causas ambientales, económicas y
sociales subyacentes de estos impactos, seguida de una
selección de acciones que se ocupará de esas causas
subyacentes. Lo que hace que esta metodología sea
diferente y más útil que las metodologías anteriores
es que esta aborda las causas detrás de los impactos
de la sequía. Anteriormente, las respuestas a la
sequía han sido de naturaleza reactiva, y enfocadas en
abordar un impacto específico, lo cual es un síntoma
de la vulnerabilidad que existe. Entender por qué se
producen impactos específicos ofrece la oportunidad
de disminuir estos impactos en el futuro, abordando
estas vulnerabilidades a través de la identificación y
adopción de medidas de mitigación específicas. Existen
otras metodologías de evaluación de riesgo y de
vulnerabilidad, y a las naciones se les anima a evaluarlas
para aplicarlas en sus entornos específicos (Wilhelmi y
Wilhite, 2002; Iglesias et al., 2009; Sonmez et al., 2005).
Una Plantilla para la Acción
La metodología que aquí se propone se divide en seis
tareas específicas. Una vez que el comité de evaluación
de riesgo haya establecido los grupos de trabajo, cada
uno de estos grupos seguirá esta metodología en el
proceso de evaluación de riesgo.
Tarea 1. Conformar el equipo
Es esencial reunir a la gente idónea y proporcionarles
los datos adecuados para poder tomar decisiones justas,
eficientes e informadas respecto al riesgo de sequía.
Los miembros de este grupo deberán tener la capacidad
técnica en los temas específicos cubiertos por cada
grupo de trabajo. También es importante la necesidad de
incluir los aportes y consideraciones del público al tratar
cuestiones de idoneidad, urgencia, equidad y conciencia
cultural en el análisis del riesgo de sequía. En cada paso
se podría justificar la participación de la población, pero
el tiempo y el dinero podrían limitar su involucramiento
a las etapas clave del proceso de análisis de riesgos y
de la planificación (revisión pública vs. participación
pública). El nivel de participación pública quedará a
discreción del equipo de trabajo para la sequía y de otros
miembros del equipo de planificación. La ventaja de
discutir públicamente las cuestiones y opciones es que
se comprenderán mejor los procedimientos utilizados
en la toma de cualquier decisión, y también demostrará
el compromiso con una gestión participativa. Como
mínimo, las decisiones y los razonamientos deberán
ser documentados abiertamente para desarrollar la
comprensión y la confianza del público.
La elección de las acciones específicas para abordar
las causas subyacentes de los impactos de la sequía
dependerá de los recursos económicos disponibles y
de los valores sociales relacionados. Generalmente las
preocupaciones están asociadas a la viabilidad técnica y
del costo, a la eficacia, a la equidad y a las perspectivas
culturales. Este proceso tiene el potencial de llevar a
la identificación de actividades eficaces y apropiadas
de reducción de riesgo de sequía que permitirán
reducir el impacto de las sequías a largo plazo, en
lugar de respuestas ad hoc o acciones de mitigación no
comprobadas que podrían ser ineficaces para reducir el
impacto de futuras sequías.
Tarea 2. Evaluación del impacto de la sequía
La evaluación de impacto examina las consecuencias
de un determinado evento o cambio. Por ejemplo, la
sequía es típicamente asociada a una serie de resultados
que se derivan de la escasez de agua, ya sea directa o
indirectamente. Las evaluaciones de impacto de sequía
comienzan con la identificación de las consecuencias
29
directas de la sequía, tales como menor rendimiento
de los cultivos, pérdidas de ganado y reducción
en los niveles de los embalses. A estos resultados
directos entonces se le pueden atribuir consecuencias
secundarias (efectos a menudo sociales), tales como la
venta forzada de los activos de los hogares, la seguridad
alimentaria, menor producción de energía, y trastornos o
estrés físico y emocional. Esta evaluación inicial identifica
los impactos de la sequía, pero no identifica las causas
subyacentes de estos impactos.
Los impactos de la sequía pueden clasificarse como
económicos, medioambientales o sociales, aunque
muchos impactos podrían abarcar más de un sector.
En el Anexo 1 se proporciona una lista detallada de los
impactos que podrían afectar a una región o lugar. Esta
lista deberá ser ampliada para incluir otros impactos que
podrían ser importantes para la región. Los impactos más
recientes de sequía, especialmente si están asociados
a sequías graves o extremas, deberán tener más peso
que los impactos de las sequías históricas (en la mayoría
de los casos), ya que los primeros reflejan mejor las
vulnerabilidades actuales, lo cual es el propósito de
este ejercicio. También deberá prestarse atención a
los impactos específicos que se prevé que aparecerán
o que aumentarán en magnitud debido a nuevas
vulnerabilidades que han surgido a raíz de cambios
recientes o previstos en la sociedad o a cambios en la
incidencia de sequía.
En este momento sería conveniente clasificar los tipos
de impactos según la gravedad de la sequía, teniendo
en cuenta que, en el futuro, sequías de menor magnitud
podrían producir impactos más serios a medida aumenta
la vulnerabilidad. Esperemos que una vez realizadas las
intervenciones, estas reduzcan las vulnerabilidades en el
futuro. También es importante identificar la ‘peor sequía
registrada’ para cada región. Las sequías se diferencian
según la intensidad, duración y extensión espacial. Por
lo tanto, podría haber varias ‘peores sequías registradas’
dependiendo de los criterios enfatizados (es decir, la
sequía más grave de una temporada o de duración de un
año versus las sequías plurianuales más graves). Estos
análisis generarán una gama de impactos relacionados
a la severidad de la sequía. Además, al examinar los
impactos pasados, actuales y potenciales, se podrían
poner de manifiesto tendencias que también serán
útiles para fines de planificación. Estos impactos ponen
de relieve los sectores, poblaciones o actividades que
son vulnerables a la sequía, y cuando se evalúan con
la probabilidad de aparición de sequía, estos ayudan a
identificar diferentes niveles de riesgo de sequía.
Versión español - traducción no oficial
30
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Tarea 3. Clasificación de los impactos
Después de que cada grupo de trabajo haya completado
la lista en el Anexo 1, los impactos que no fueron
seleccionados podrán ser omitidos de los análisis
posteriores. Esta nueva lista contendrá los impactos
de sequía pertinentes para cada lugar o actividad.
Utilizando esta lista, los miembros de los grupos de
trabajo deberán clasificar/priorizar los impactos. Para
ser eficaz y equitativa, la clasificación deberá tomar
en consideración cuestiones tales como el costo de las
acciones de mitigación, la zona/grado del impacto, las
tendencias a lo largo del tiempo, la opinión pública y la
equidad. Se deberá tener en cuenta que los impactos
sociales y ambientales a menudo son difíciles de
cuantificar. Se recomienda que cada grupo de trabajo
complete una clasificación preliminar de los impactos. El
equipo de trabajo para la sequía podría participar en una
discusión plenaria sobre estas clasificaciones después de
las versiones iniciales de la clasificación. Se recomienda
construir una matriz (ver un ejemplo en la Cuadro 1)
para ayudar con la clasificación o priorización de los
impactos. De esta lista de impactos priorizados, cada
grupo de trabajo deberá decidir cuáles impactos deberán
abordarse y cuáles podrían posponerse para una etapa o
momento posterior del proceso de planificación.
Tarea 4. Evaluación de vulnerabilidad
La evaluación de vulnerabilidad proporciona un marco
para la identificación de las causas sociales, económicas
y ambientales de los impactos de la sequía. Esta sirve de
puente entre la evaluación de impacto y la formulación
de políticas, dirigiendo el enfoque de las políticas más
hacia las causas subyacentes de la vulnerabilidad que en
su resultado - los impactos negativos que surgen después
de eventos desencadenantes como la sequía.
Por ejemplo, el impacto directo de las deficiencias
en precipitación podría ser una reducción en el
rendimiento de las cosechas. La causa subyacente
de esta vulnerabilidad, sin embargo, podría ser que
algunos agricultores no utilizaron semillas resistentes
a la sequía u otras prácticas de gestión, ya sea por
cuestiones de rentabilidad o alto costo o algún apego a
las creencias culturales. Otro ejemplo podría asociarse a
la vulnerabilidad del suministro de agua de la comunidad.
La vulnerabilidad del sistema de abastecimiento de agua
podría ser en gran medida el resultado de una falta de
expansión del sistema para poderse adaptar al ritmo
de crecimiento de la población, al envejecimiento de
la infraestructura, o a ambos. La solución para reducir
la vulnerabilidad sería desarrollar nuevas fuentes de
suministro y/o cambiar la infraestructura. Por lo tanto,
los miembros del grupo de trabajo deberán preguntarse
por qué se produjeron cada uno de los impactos
identificados en el Cuadro 1. Es importante saber que
un impacto determinado puede ser producto de una
combinación de factores. Podría resultar beneficioso
poder visualizar estas relaciones causales mediante algún
tipo de diagrama de árbol. Las Figuras 4 y 5 muestran dos
ejemplos. La Figura 4 muestra un ejemplo agrícola típico,
mientras que la Figura 5 muestra un posible escenario
urbano. Dependiendo del nivel de análisis, este proceso
podría convertirse rápidamente en algo complicado. Es
por esa razón que es necesario que cada grupo de trabajo
esté compuesto de personas con los conocimientos
técnicos adecuados.
Los diagramas de árbol ilustran lo complejo que es
comprender los impactos de la sequía. Los dos ejemplos
proporcionados no pretenden ni ser exhaustivos ni
representar una situación real. Su principal objetivo
Cuadro 1. Matriz de decisión de impacto de sequía
Impacto
Costo
Fuente: (FAO y NDMC, 2008)
¿Distribuidos
equitativamente?
¿Crecientes?
¿Prioridad
Pública?
¿Recuperación
Equitativa?
Clasificación
del Impacto
Una Plantilla para la Acción
31
es básicamente
demostrar que se deben examinar los
basales. Estas causas basales son los elementos que
28
1 National Drought Management Policy Guideline
impactos desde varias perspectivas para sacar a la luz sus
tienen el potencial de poderse abordar para reducir el
verdaderas causas subyacentes. Para esta evaluación, a
impacto asociado. Por supuesto, algunas de estas causas
las causas
situadas
en la parte
inferior
– losdeelementos
en
de
ni podrán ni deberán ser abordadas debido a
Figura
4. Un ejemplo
de un
diagrama
árbol simplificado
de impacto
impacto agrícola
negrita
diagramas
de árbol
– se lesPolicy
llamará
causa
una gran variedad de razones (discutidas en Tarea 5).
28 en1los
National
Drought
Management
Guideline
Pérdida de Ingresos por Malas Cosechas
¿Por qué hubo pérdida de ingresos por malas cosechas?
Figura
4. Un ejemplo
de un diagrama
árbol simplificado
de agrícola
impacto agrícola
Figura 4.
Un ejemplo
de un diagrama
de árbolde
simplificado
de impacto
Mala cosecha
¿Por qué la mala cosecha?
Falta de seguro de cultivos
asistencia de socorro insuficiente
¿Por
qué lade
falta
de seguro
de cultivos?
Pérdida
Ingresos
por Malas
Cosechas ¿Por qué la insuficiencia de asiste ncia?
¿Por qué hubo pérdida de ingresos por malas cosechas?
Falta de agua
Mala selección de cultivo Alto costo
‘Cobertura Total’
Programas de ayuda Demasiado lentos
¿POR QUÉ?Mala cosecha
¿POR QUÉ?
incompatibles
Falta de seguro de cultivos ineficiente
asistencia de socorro
insuficiente¿POR QUÉ?
QUÉ?
¿POR
¿Por qué la mala cosecha?
¿Por qué la falta de seguro de cultivos?¿POR¿Por
qué la insuficiencia
deQUÉ?
asiste ncia?
Clima
No hay irrigación
Falta de investigación
y de
Falta de agua
Mala selección de cultivo Alto costo
‘Cobertura Total’
Programas
de ayuda Demasiado
lentos
de programas
¿POR QUÉ?
¿POR QUÉ?
ineficiente coordinación
incompatibles
¿POR QUÉ?
Otras semillas
Preferencia del
Incentivos del
No hubo advertencia
de ¿POR
ayudaQUÉ?
¿POR QUÉ?
son caras
gobierno
de sequía
Clima
Noagricultor
hay irrigación
Otras semillas
son caras
Preferencia del
agricultor
Incentivos del
gobierno
Falta de investigación y de
coordinación de programas
de ayuda
No hubo advertencia
de sequía
Figura 5. Un ejemplo de un diagrama de árbol simplificado de impacto urbano
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequía, Universidad de Nebraska-Lincoln)
Figura 5. Un ejemplo de un diagrama de árbol simplificado de impacto urbano
Pérdida de
Turísticos
Figura 5. Un ejemplo de un diagrama de árbol simplificado
deIngresos
impacto
urbano
¿Por qué hubo pérdidas de ingresos?
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequía, Universidad de Nebraska-Lincoln)
Reducción de ingresos de campos de golf
¿Por qué perdieron ingresos?
Reducción de ingresos basados en los embalses
¿Por qué la reducción de i ngresos de los embalses?
Pérdida de Ingresos Turísticos
¿Por qué hubo pérdidas de ingresos?
Pocos golfistas
diarios
de torneos
Reducción
de ingresos deCancelación
campos de golf
¿POR QUÉ?
¿POR QUÉ?
¿Por qué perdieron ingresos?
Malas condiciones del campo
Pocos golfistas ¿POR
diariosQUÉ?
Cancelación de torneos
¿POR QUÉ?
¿POR QUÉ?
Poca asistencia
Reducción de ingresos
basados en los embalses
QUÉ? de los embalses?
¿Por qué la reducción¿POR
de i ngresos
Calidad de agua
reducida
Falta de agua
Precipitación
¿POR QUÉ? del campo
reducida
Malas condiciones
Calidad
de agua
¿POR QUÉ?
reducida
Restricción de uso
Diseño del campo
no esencial
de uso elevado de agua
Falta de agua
Precipitación
(Fuente: Centro Nacional de Mitigación de Sequía, Universidad de Nebraska-Lincoln)
¿POR QUÉ?
reducida
Restricción de uso
no esencial
Bajos niveles de embalse
¿POR
PocaQUÉ?
asistencia
¿POR QUÉ?
Pérdida de valor
estético
Demasiada descarga
Bajos niveles de embalse
¿POR QUÉ?
Demasiada
demanda
Pérdida
de valor
estético
Demasiada descarga
Demasiada
demanda
Diseño del campo
de uso elevado de agua
Versión español - traducción no oficial
32
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Tarea 5. Identificación de las acciones
La mitigación se define como las medidas adoptadas
con anticipación o en las primeras etapas de la sequía
que reducen los impactos del evento. Una vez que
se hayan establecido las prioridades en cuanto a los
impactos de la sequía, y una vez que hayan salido a
la luz las correspondientes causas subyacentes de
la vulnerabilidad, entonces se podrán identificar las
acciones adecuadas para reducir el riesgo de sequía. La
matriz muestra tanto el impacto como las causas basales
descritas. A partir de este punto, el grupo de trabajo
deberá investigar qué acciones podrían tomarse para
abordar cada una de estas causas basales. La siguiente
secuencia de preguntas podría ser útil en la identificación
de posibles acciones:
█
█
█
¿Puede ser mitigada la causa basal (puede
modificarse antes de una sequía)? En caso
afirmativo, ¿cómo?
¿Se puede responder a la causa basal (puede
modificarse durante o después de una sequía)? En
caso afirmativo, ¿cómo?
¿Existe una causa basal o aspecto de la causa basal
que no puede ser modificada y que, para esta
actividad o área, debe ser aceptada como un riesgo
de sequía?
Según lo discutido en la Tarea 6, no todas las acciones de
mitigación son apropiadas en todos los casos. Muchas
de las acciones son más del ámbito de la respuesta de
emergencia, o de la gestión de crisis a corto plazo, que
de mitigación o de gestión de riesgos a largo plazo. La
respuesta de emergencia es un componente importante
de la planificación para la sequía, pero deberá ser sólo
una parte de una estrategia más amplia de mitigación.
Tarea 6. Desarrollo de la Lista de ‘Cosas por Hacerse’
Después de que los impactos, las causas y las posibles
acciones pertinentes han sido identificadas, el siguiente
paso es determinar la secuencia de las acciones a tomar
como parte del ejercicio de planificación de reducción de
riesgos. Esta selección deberá basarse en temas de interés
tales como la viabilidad, la eficacia, el costo y la equidad.
Además, será importante revisar los diagramas de árbol de
impactos al momento de sopesar qué grupos de acciones
deberán ser considerados en conjunto. Por ejemplo, si
se quisiera reducir las pérdidas en los cultivos mediante
la promoción de la siembra de cultivos más resistentes a
la sequía, no sería eficaz educar a los agricultores sobre
los beneficios de los nuevos cultivos si el mercado para
los mismos actualmente no existe, o si existen incentivos
del gobierno para continuar sembrando el cultivo actual.
Las políticas gubernamentales a menudo podrían estar
fuera de sincronía con las acciones de reducción de
vulnerabilidad.
Al elegir las acciones apropiadas, podría ser útil hacer
algunas de las siguientes preguntas:
█
█
█
█
█
█
¿Cuál es la relación costo/beneficio de las acciones
identificadas?
¿Qué acciones considera el público en general que
son viables y apropiadas?
¿Qué acciones son sensibles al medio ambiente local
(es decir, prácticas sostenibles)?
¿Están las acciones abordando la combinación
correcta de causas para reducir adecuadamente el
impacto pertinente?
¿Están las acciones abordando las soluciones a corto
y a largo plazo?
¿Qué acciones representarían equitativamente
las necesidades de los individuos y de los grupos
afectados?
Este proceso tiene el potencial de llevar a la identificación
de actividades eficaces y apropiadas de reducción de
riesgo de sequía que permiten reducir los impactos de
sequías futuras.
Finalización del análisis de riesgos
A este punto del proceso de planificación, después de
la Tarea 6, el análisis de riesgo ha sido completado. Hay
que recordar que este es un proceso de planificación,
por lo que será necesario reevaluar periódicamente el
riesgo de sequía y las diferentes acciones de mitigación
identificadas. El Paso 10 del proceso de planificación de
mitigación está asociado a la evaluación, comprobación
y modificación del plan de sequía. El período después de
un episodio grave de sequía sería un buen momento para
revisar las acciones de mitigación para evaluar su eficacia,
aunado a un análisis de las lecciones aprendidas.
Comité de mitigación y de respuesta
Se recomienda que las acciones de mitigación y de
respuesta se coloquen bajo la competencia del equipo
de trabajo para la sequía. El equipo de trabajo, en
colaboración con los comités de evaluación de riesgo y
de monitoreo, posee el conocimiento y la experiencia
para entender las técnicas de mitigación de sequías, de
análisis de riesgo (aspectos económicos, ambientales
y sociales) y de los procesos de toma de decisiones
relacionadas con la sequía. El equipo de trabajo, tal
y como se definió originalmente, se compone de
altos formuladores de políticas de varias agencias
Una Plantilla para la Acción
gubernamentales y, posiblemente, grupos de actores
clave. Por lo tanto, esta resulta ser una excelente posición
desde donde recomendar y/o implementar acciones
de mitigación, solicitar asistencia a través de diversos
programas nacionales, o hacer recomendaciones de
política a un órgano legislativo o líder político.
Como parte del proceso de planificación para la sequía,
la comisión de política nacional de sequía deberá hacer
un inventario de todos los programas de asistencia
disponibles de fuentes nacionales para mitigar o
responder a eventos de sequía. Cada equipo de trabajo
de provincia deberá revisar cuán completo es este
inventario de programas disponibles de parte de las
autoridades gubernamentales y no gubernamentales,
y proporcionarle retroalimentación a la Comisión para
mejorar estos programas con el fin de abordar, tanto
las situaciones de emergencia a corto plazo como los
programas de mitigación a largo plazo, que podrían ser
útiles para abordar la reducción de riesgos. En algunos
casos, podrían estar disponibles programas adicionales
desde las provincias o estados que han servido para
complementar los programas disponibles a nivel
nacional. La asistencia deberá definirse de manera muy
amplia para incluir todos los tipos de programas técnicos,
de ayuda y de mitigación disponibles. Como se indicó
anteriormente, la comisión nacional de sequía deberá
realizar un ejercicio similar con los programas nacionales
y evaluar su eficacia para responder y mitigar los efectos
de sequías anteriores.
Redacción del plan de mitigación
La fuerza de tarea para la sequía redactará el plan
de mitigación de sequía con aportes de cada uno de
los comités y grupos de trabajo y con asistencia de
profesionales especialistas en redacción. Una vez
terminado el borrador de trabajo, se recomienda
que se celebren audiencias o reuniones públicas en
varias localidades para explicar el propósito, alcance y
características operativas del plan y cómo funcionará en
relación a los objetivos de la política nacional de sequía.
También se deberán presentar para discusión las medidas
de respuesta y las acciones de mitigación específicas
recomendadas en el plan. El especialista en información
pública del equipo de trabajo para la sequía podrá
facilitar la planificación de las audiencias y preparar notas
de prensa anunciando las reuniones y proporcionando
una visión general del plan.
Después de que el borrador del plan haya sido validado
a nivel provincial o estatal, deberá enviarse a la comisión
nacional de sequía para su revisión, a fin de determinar
33
si el plan cumple con los requisitos establecidos por la
comisión. Aunque cada plan a nivel estatal contendrá
procedimientos y elementos diferentes, la estructura
básica deberá ajustarse a las normas de política
proporcionadas a los estados al inicio del proceso de
planificación por la comisión nacional de sequía.
Paso 6:
Identificar las necesidades de investigación y llenar
las brechas institucionales
La comisión nacional de política de sequía deberá
identificar las necesidades de investigación específicas
que contribuyan a una mejor comprensión de la sequía,
de sus impactos, de las alternativas de mitigación y de los
instrumentos de política necesarios, llevando así a una
reducción del riesgo. Estas necesidades probablemente
se originarán de las fuerzas de tarea para la sequía a
nivel estatal que se han implementado para desarrollar
los planes de mitigación. La comisión deberá tomar
estas estas necesidades y organizarlas en un conjunto de
prioridades para futuras acciones y financiación.
Podrían citarse muchos ejemplos de posibles necesidades
de investigación. En primer lugar, el poder tener una
mejor comprensión de cómo el cambio climático podría
afectar la incidencia de eventos de sequía y su severidad,
especialmente a escala regional, proporcionaría
información esencial que podría facilitar la medición
de reducción del riesgo. A medida mejora la ciencia
del cambio climático y a medida mejora la resolución
de los modelos en computadora, esta información
es muy valiosa para los formuladores de políticas,
administradores y otros tomadores de decisiones.
También de importancia fundamental son las técnicas
mejoradas de alerta temprana y los sistemas para
diseminarlas; una mejor comprensión de los vínculos
entre los indicadores y los índices y los impactos, a fin
de proporcionar puntos o umbrales clave de decisión
para la implementación de acciones de mitigación; y
el desarrollo de herramientas que apoyen la toma de
decisiones para los administradores.
También será evidente durante el proceso de desarrollo
de la política y de la planificación de la preparación,
que existen brechas institucionales que obstaculizarán
el proceso de política y de planificación. Por ejemplo,
podrían existir serias brechas en las redes de estaciones
de monitoreo, o tal vez las redes meteorológicas,
hidrológicas y ecológicas existentes necesitarán ser
automatizadas para que los datos generados puedan
Versión español - traducción no oficial
34
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
ser recolectados de manera oportuna para apoyar un
sistema de alerta temprana. Mantener un archivo de
los impactos de las sequías también es un componente
esencial del proceso, para ayudar a identificar y a
cuantificar las pérdidas y discernir las tendencias en
la reducción de impacto. Se espera que el Paso 6 se
realizase simultáneamente con los Pasos 4 y 5 del
proceso de desarrollo de la política y del plan.
Paso 7:
Integrar los aspectos de ciencia y política de la
gestión de sequías
Un aspecto esencial del proceso de política y de
planificación es la integración de los aspectos científicos
y de política de la gestión de sequía. Los formuladores
de políticas suelen tener una comprensión limitada de
las cuestiones científicas y de las limitaciones técnicas
involucradas en el abordaje de los problemas asociados a
la sequía. Asimismo, los científicos y los administradores
podrían tener una comprensión limitada de las
restricciones que tienen las políticas existentes para
responder a los impactos de la sequía. En muchos casos,
será necesario mejorar la comunicación y la comprensión
entre las comunidades políticas y las científicas para
que el proceso de planificación sea exitoso. Este es un
paso esencial en el desarrollo de una política nacional
de sequía. Los miembros de la comisión nacional de
política de sequía tienen una buena comprensión de los
procesos de desarrollo de la política y de las restricciones
políticas y financieras asociadas a los cambios propuestos
en políticas públicas. También están conscientes de las
dificultades inherentes al cambio de paradigma - para
los destinatarios de la ayuda de emergencia por sequía
- a uno con un nuevo enfoque centrado en la reducción
del riesgo de sequía. Sin embargo, aquellas personas
a nivel estatal o de la comunidad que están sumidos
en el proceso de planificación de la preparación están
menos conscientes de estas limitaciones, pero tienen
una excelente comprensión de las acciones de gestión
de sequías, de las condiciones locales, y de los sectores
clave afectados y de sus necesidades operativas. Vincular
el proceso de política con las necesidades cruciales
requiere de un conducto de comunicación excelente
desde las fuerzas de tarea para la sequía a nivel estatal y
la comisión.
En esencia, este conducto de comunicación es necesario
para poder distinguir lo que es factible de lo que es
deseable entre una amplia gama de opciones científicas
y de política. La integración de la ciencia y la política
durante el proceso de planificación también será útil para
establecer las prioridades de investigación y sintetizar
los conocimientos actuales. El equipo de trabajo para la
sequía deberá tomar en consideración una amplia gama
de opciones para la reducción del riesgo de sequía, y
evaluar los pros y los contras de cada una en términos de
su viabilidad y posibles resultados.
Paso 8:
Difundir la política nacional de gestión de sequías
y los planes de preparación, y construir consenso y
conciencia pública
Si ha habido buena comunicación con el público
durante todo el proceso de establecimiento del plan y
de la política de sequía, es posible que al momento de
implementarla, este ya posea un mejor conocimiento de
los objetivos de la política de sequía, de la justificación
para la implementación de la misma y del proceso
de planificación para la sequía. En este sentido, los
especialistas en información pública involucrados en
este proceso a nivel estatal y de comisión son vitales.
Es imperativo que a lo largo de todo el proceso de
desarrollo de la política y de la planificación, los medios
de comunicación locales y nacionales sean utilizados
de manera eficaz para diseminar información sobre el
proceso. Los temas a enfatizar en las redacciones de
notas de prensa durante el proceso de la política y de
planificación para la sequía podrían incluir:
█
█
Cómo se espera que la política y el plan para la
sequía reduzcan los impactos de la sequía en el corto
y largo plazo. Los artículos podrían centrarse en la
dimensión social de la sequía, por ejemplo, cómo
esta afecta a las economías locales y a las familias
individuales; las consecuencias ambientales, tales
como la reducción del hábitat de la vida silvestre;
salud humana; y los impactos en la economía
regional y nacional y en el proceso de desarrollo.
Los cambios en comportamiento que se requerirán
para reducir los impactos de la sequía; diversos
aspectos de los planes estatales de preparación ante
sequías; nuevas políticas asociadas a las asignaciones
de agua y a la gestión del agua durante las diferentes
etapas de severidad de la sequía.
Podría ser útil, en años subsiguientes, difundir noticias de
‘refrescamiento de la política y de la planificación para la
sequía’ al inicio de la temporada más sensible a la sequía,
informándole a las personas acerca de la situación actual
de los suministros de agua y los pronósticos acerca de
Una Plantilla para la Acción
la disponibilidad de agua. Los comunicados de prensa
también podrían enfocarse en los diversos aspectos de
la política y del plan de sequía. Las historias de éxito
en los distintos sectores o comunidades relacionadas a
la implementación del plan contribuirán a reforzar los
objetivos de la política nacional y del plan de mitigación.
Podría ser útil refrescar con anticipación la memoria de
las personas en cuanto a las circunstancias que podrían
llevar a restricciones en el uso del agua. El momento de la
difusión de estos comunicados de prensa estaría asociada
a las reuniones ordinarias del comité de monitoreo a
nivel local y nacional, identificando específicamente a las
regiones o sectores de especial preocupación.
Durante la sequía, la comisión y las fuerzas de tarea
estatales para la sequía deberán trabajar con los
profesionales en información pública para mantener a
la ciudadanía bien informada sobre la situación actual
de los suministros de agua, sobre si las condiciones se
están acercando a los ‘puntos de activación’ que llevarán
a solicitudes de restricciones voluntarias u obligatorias
en el uso del agua, y sobre cómo las víctimas de la sequía
podrán acceder a información y a asistencia. Deberán
crearse y mantenerse actualizados sitios web para
que el público y los administradores puedan obtener
información directamente del equipo de trabajo sin
tener que depender de los medios de comunicación.
Se necesitará tener disponibles los productos o las
estrategias y herramientas de difusión que puedan
transmitirle la información eficazmente a la comunidad
de usuarios.
Paso 9:
Desarrollar programas educativos para todos los
grupos de actores y grupos etarios
Será necesario un programa de educación de base amplia
dirigido a todos los grupos etarios para aumentar el
nivel de sensibilización acerca de la nueva estrategia de
gestión de sequías, la importancia de la preparación y
de la reducción del riesgo, los problemas de suministro
de agua a corto y largo plazo, y otros requisitos que son
cruciales para su aceptación por parte del público y para
la implementación de los objetivos de la política y de la
preparación ante la sequía. Este programa de educación
ayudará a garantizar que la gente sabrá cómo manejar la
sequía cuando ocurra y que la preparación para la sequía
no perderá terreno durante los años cuando no la haya.
Sería útil adaptar la información a las necesidades de los
grupos específicos (por ejemplo la educación primaria
y secundaria, los negocios pequeños, la industria, los
35
administradores de agua, los productores agrícolas, los
dueños de casa, los servicios públicos). El equipo de
trabajo para la sequía en cada estado o provincia y las
agencias participantes deberán considerar desarrollar
presentaciones y materiales educativos para eventos
tales como semanas del agua; eventos comunitarios
para celebrar el Día de la Tierra y otros eventos que se
centren en la conciencia ambiental; ferias comerciales
pertinentes; talleres especializados; y otras reuniones
enfocadas en la tutela o gestión de los recursos naturales.
Paso 10:
Evaluar y actualizar la política nacional de gestión de
sequías y los planes de preparación de apoyo
Los principios de una política nacional de sequía, y cada
uno de los planes de preparación o de mitigación que
sirven como instrumentos de aplicación de la política,
necesitarán ser evaluados y actualizados periódicamente
con el fin de incorporar nuevas tecnologías, las lecciones
aprendidas de las sequías recientes, los cambios en la
vulnerabilidad y así sucesivamente. El último paso en el
proceso de desarrollo de la política y de la preparación
es crear un conjunto detallado de procedimientos para
asegurar una evaluación adecuada de los éxitos y los
fracasos de la política y de los planes de preparación
en todos los niveles. La comisión nacional de política
de sequía deberá supervisar el proceso de evaluación,
pero las acciones específicas tomadas y los resultados
ejercidos en los estados o provincias afectadas por la
sequía, necesitarán la participación activa de aquellas
fuerzas de tarea específicas. El proceso de política y de
preparación deberá ser dinámico, de lo contrario, las
políticas y los planes se volverán obsoletos rápidamente.
Es necesaria la comprobación, la evaluación y la
actualización periódica de la política de sequía para
que el plan pueda seguir dando respuesta a las
necesidades del país, de los estados y de los sectores
clave. Para maximizar la eficacia del sistema, deberán
estar establecidas dos modalidades de evaluación: una
continua y una posterior a la sequía.
Evaluación continua
Una evaluación operativa o continua realiza un
seguimiento de cómo los cambios en la sociedad, tales
como las nuevas tecnologías, nuevas investigaciones,
nuevas leyes y cambios en el liderazgo político, pueden
afectar el riesgo de sequía y los aspectos operativos
de la política de sequía y los planes de preparación
correspondientes.
Versión español - traducción no oficial
36
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
El riesgo asociado a la sequía en diversos sectores
(económicos, sociales y ambientales) deberá ser
evaluado con frecuencia, mientras que la política de
sequía y los planes de preparación en general podrían
evaluarse con menos frecuencia. Se recomienda realizar
una evaluación en condiciones simuladas de sequía (es
decir, ejercicios de sequía basados en computadoras)
antes de implementar la política de sequía y los planes
a nivel estatal, y luego realizar evaluaciones periódicas
en lo sucesivo. Es importante recordar que el proceso de
política de sequía y de la planificación de la preparación
es dinámico, no un evento discreto.
Otro aspecto importante del proceso de evaluación
y del concepto de ejercicios de sequía está ligado
a los cambios de personal del gobierno, que, en la
mayoría de los ámbitos, ocurre con frecuencia. Si
los objetivos y elementos de la política nacional de
sequía no son evaluados periódicamente, así como
las responsabilidades de todos los organismos, ya sea
a nivel nacional o estatal, entonces las autoridades
gubernamentales no estarán plenamente conscientes
de sus funciones y responsabilidades cuando se repita la
sequía. Desarrollar y mantener una memoria institucional
es un aspecto importante del proceso de política y de
preparación ante sequías.
EvEvaluación después de la sequía
Una evaluación posterior a la sequía - o documentos de
auditoría y de análisis de la evaluación y de las acciones
de respuesta del gobierno, de las organizaciones no
gubernamentales y de otros - proporciona un mecanismo
para implementar recomendaciones para mejorar
el sistema. Sin evaluaciones posteriores a la sequía,
tanto de la política de sequía como de los planes de
preparación a nivel local, es difícil aprender de los éxitos
logrados y de los errores cometidos, ya que la memoria
institucional se desvanece.
Las evaluaciones posteriores a las sequías deberán
incluir un análisis de los aspectos climáticos, sociales
y medioambientales de la sequía: es decir, sus
consecuencias económicas, sociales y ambientales; la
medida en que la planificación antes de la sequía sirvió
para mitigar los impactos, para facilitar la ayuda o la
asistencia a las zonas afectadas y para la recuperación
después de la sequía; y cualquier otra debilidad o
problema causado o no cubierto por la política y por los
planes por estados. También se deberá prestar atención
a las situaciones donde funcionaron los mecanismos
de afrontamiento a la sequía y donde las sociedades
demostraron resiliencia. Las evaluaciones no deberán
centrarse únicamente en aquellas situaciones donde los
mecanismos de afrontamiento fallaron. Las evaluaciones
de respuestas anteriores a las sequías severas, si acaso
fueron realizadas, también son de gran ayuda en la
planificación. Estas evaluaciones establecen una línea
de base para comparaciones posteriores, permitiendo
documentar las tendencias en resiliencia.
Para asegurar una evaluación imparcial, los gobiernos
podrían querer depositar la responsabilidad de evaluar
la eficacia de la política de sequía, y de cada uno de los
planes de preparación, en manos de organizaciones no
gubernamentales, tales como universidades y/o institutos
especializados de investigación.
Una Plantilla para la Acción
37
Resumen y Conclusión
En su mayoría, las respuestas usadas anteriormente en
todas partes del mundo para abordar las sequías han
sido reactivas, reflejando lo que comúnmente se conoce
como el enfoque de gestión de crisis. Este enfoque ha
sido ineficaz (es decir, asistencia mal dirigida a impactos
o a grupos de población específicos), mal coordinado y
hecho a destiempo; más importante aún, ha hecho poco
para reducir los riesgos asociados a la sequía. De hecho,
los impactos económicos, sociales y medioambientales
de la sequía han aumentado significativamente en las
últimas décadas. Existe una tendencia similar para todos
los riesgos naturales.
La intención del proceso de desarrollo de la política y de
la planificación descrito en este informe es proporcionar
un conjunto de pasos genéricos o lineamientos que las
naciones puedan utilizar para desarrollar los principios
globales de una política nacional de sequía orientada a
la reducción de riesgos. Esta política se implementaría
a nivel subnacional (es decir, provincial o estatal)
mediante el desarrollo y la implementación de planes
de preparación ante sequías que siguen el marco o los
principios de la política nacional de sequía. Estos planes
son los instrumentos para la implementación de una
política nacional de sequía basada en los principios
de reducción de riesgos. Siguiendo estas pautas, una
nación puede cambiar significativamente la forma en
que se prepara para y responde a la sequía, poniendo
mayor énfasis en un abordaje proactivo de los riesgos
asociados a la sequía mediante la adopción de acciones
de mitigación apropiadas. Los lineamientos presentados
aquí son genéricos para permitirles a los gobiernos
poder elegir los pasos y los componentes que más se
aplican a su situación. La metodología de evaluación de
riesgo incorporada en este proceso está diseñada para
guiar a los gobiernos a través del proceso de evaluación
y priorización de los impactos, y de la identificación de
las acciones y herramientas de mitigación que pueden
utilizarse para reducir los impactos de los futuros
episodios de sequía. Tanto el proceso de desarrollo
de la política como el proceso de planificación deben
verse como permanentes, continuamente evaluando la
exposición y las vulnerabilidades cambiantes del país, y
las maneras en que los gobiernos y los actores pueden
trabajar conjuntamente para reducir el riesgo.
Versión español - traducción no oficial
38
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
Referencias
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Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability, and
Disasters. Routledge Publishers, London, UK.
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Manual: Guidelines for Drought Mitigation and
Preparedness Planning. Food and Agriculture
Organization of the United Nations (FAO) and
National Drought Mitigation Center (NDMC), Rome,
Italy.
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Meeting on National Drought Policy. Available at:
http://hmndp.org.
Iglesias, A, Moneo, M. and Quiroga, S. (2009) Methods
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11). In: Coping with Drought Risk in Agriculture
and Water Supply Systems (Iglesias, A., Garrotte,
L., Cancelliere, A., Cubillo, F. and Wilhite, D., Eds).
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Research 26. Springer Publishers, New York.
NDPC (2000) Preparing for Drought in the 21st Century.
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of Agriculture, Washington, DC, USA.
Sonmez, F.K., Komuscu, A.U., Erkan, A. and Turgu,
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UNISDR (2009) Drought Risk Reduction Framework and
Practices; Contributing to the Implementation of
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Geneva, Switzerland.
Wilhelmi, O.V. and Wilhite, D.A. (2002) Assessing
vulnerability to agricultural drought: A Nebraska case
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Wilhite, D.A., Hayes, M.J., Knutson, C. and Smith, K.H.
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risk management. Journal of the American Water
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Hayes, M.J. and Knutson, C.L. (2005) Drought
preparedness planning: Building institutional
capacity (Chapter 5), pp. 93–136. In: Drought and
Water Crises: Science, Technology, and Management
Issues (Wilhite, D.A. Ed.). CRC Press, Boca Raton,
Florida.
Una Plantilla para la Acción
39
Anexo: Lista de verificación de los impactos de las sequías
históricas, actuales y potenciales
Para realizar una evaluación utilizando esta lista de
verificación, marque la casilla delante de cada categoría
que ha sido afectada por la sequía en su zona de estudio.
Sus selecciones en la lista de verificación podrán basarse,
ya sea en las sequías extremas o en las comunes, o
en una combinación de ambas. Por ejemplo, si su
planificación ante sequías iba a basarse en la ‘peor sequía
registrada’, se necesitaría completar una reseña histórica
para identificar la ‘peor sequía registrada’ en su zona y
para evaluar los impactos de esa sequía. Los impactos,
entonces, se registrarían en esta lista marcando las
casillas correspondientes bajo la columna ‘Histórica’.
Luego, con el conocimiento actual que tiene sobre su
zona local, si otra ‘peor sequía registrada’ ocurriera
mañana, considere cuáles podrían ser los impactos
locales y regístrelos en la lista de verificación bajo la
columna ‘Actual’. Por último, considere cuáles serían
H
C
P
los impactos que tendría la misma sequía en su zona
en cinco o diez años y registre estos bajo la columna
‘Potencial’.
Si se dispone de suficiente tiempo, dinero y personal,
podría resultar beneficioso realizar estudios de impacto
basados en sequías comunes, en sequía(s) extrema(s) y
en la ‘peor sequía registrada’ en su región. Estos análisis
generarían una gama de impactos relacionados a la
severidad de la sequía, lo cual es necesario para realizar
el Paso 3 de la guía, y que podrían ser útiles para fines de
planificación.
H = Sequía Histórica
C = Sequía Actual
P = Sequía Potencial
Económico
Pérdida de producción de cultivos
✓
✓
✓
Pérdida de cultivos anuales y perennes
✓
✓
✓
Daños a la calidad de los cultivos
✓
✓
✓
Menor productividad de las tierras de cultivo (erosión eólica, etc.)
✓
✓
✓
Infestación de insectos
✓
✓
✓
Enfermedades en plantas
✓
✓
✓
Daños a los cultivos por vida silvestre
Pérdida de producción láctea y ganadera
✓
✓
✓
Productividad reducida de los pastizales
✓
✓
✓
Reducción forzosa de pie de cría
✓
✓
✓
Cierre/limitación de tierras públicas al pastoreo
✓
✓
✓
Alto costo/falta de disponibilidad de agua para el ganado
✓
✓
✓
Alto costo/falta de disponibilidad de alimento para el ganado
✓
✓
✓
Tasas altas de mortalidad del ganado
Versión español - traducción no oficial
40
Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
H
C
P
Económico (continuado)
✓
✓
✓
Alteración de los ciclos de reproducción (retrasos en la reproducción o preñeces no terminadas)
✓
✓
✓
Menor peso del ganado
✓
✓
✓
Mayor depredación
✓
✓
✓
Incendios en pastizales
Pérdida de producción de madera
✓
✓
✓
Incendios forestales
✓
✓
✓
Enfermedades en árboles
✓
✓
✓
Infestación de insectos
✓
✓
✓
Deterioro de la productividad de las tierras forestales
Pérdida de producción pesquera
✓
✓
✓
Daños al hábitat de peces
✓
✓
✓
Pérdida de peces jóvenes debido a disminución de los flujos
✓
✓
✓
Pérdida de ingresos para los agricultores y otros afectados directamente
✓
✓
✓
Pérdida de los agricultores por bancarrota
✓
✓
✓
Desempleo debido a descensos en producción relacionados a la sequía
✓
✓
✓
Pérdidas para la industria de la recreación y el turismo
✓
✓
✓
Pérdidas para los fabricantes y vendedores de equipo de recreación
✓
✓
✓
Mayor demanda y oferta reducida de energía debido a reducciones en la energía relacionadas a la sequía
✓
✓
✓
Costos para la industria y consumidores de energía asociados a la sustitución de combustibles más
costosos (petróleo) por energía hidroeléctrica
✓
✓
✓
Pérdida para las industrias que dependen directamente de la producción agrícola (fabricantes de
maquinaria y fertilizantes, procesadores de alimentos, etc.)
Descenso en la producción de alimentos/suministro de alimentos interrumpido
✓
✓
✓
Aumento en los precios de los alimentos
✓
✓
✓
Mayor importación de alimentos (costos más altos)
✓
✓
✓
Interrupción en los suministros de agua
Ingresos para las empresas de abastecimiento de agua
✓
✓
✓
Déficit de ingresos
✓
✓
✓
Ganancias inesperadas
✓
✓
✓
Presión sobre las instituciones financieras (embargos, mayores riesgos de crédito, déficits de capital, etc.)
✓
✓
✓
Pérdidas de ingresos para los gobiernos federales, estatales y locales (base tributaria reducida)
✓
✓
✓
Pérdida por deterioro en navegabilidad de arroyos, ríos y canales
✓
✓
✓
Costo de transporte o transferencia por agua
Una Plantilla para la Acción
H
C
P
Económico (continuado)
✓
✓
✓
Costo de desarrollo de recursos hídricos o complementarios
✓
✓
✓
Costo de mayor agotamiento de aguas subterráneas (minería), hundimientos de tierra
✓
✓
✓
Reducción de desarrollo económico
✓
✓
✓
Reducción en los precios de la tierra
41
Daño a especies animales
✓
✓
✓
·
Reducción y degradación del hábitat de peces y vida silvestre
✓
✓
✓
·
Falta de alimento y agua para beber
✓
✓
✓
·
Enfermedades
✓
✓
✓
·
Mayor vulnerabilidad a la depredación (por concentración de las especies cerca del agua)
✓
✓
✓
· Migración y concentración (pérdida de vida silvestre en algunas zonas y demasiada en otras)
✓
✓
✓
· Mayor presión para especies en peligro de extinción
H
C
P
Ambiental
✓
✓
✓
Daños a especies vegetales
✓
✓
✓
Mayor número y severidad de incendios
✓
✓
✓
Pérdida de humedales
✓
✓
✓
Impactos a los estuarios (por ejemplo, cambios en los niveles de salinidad)
✓
✓
✓
Mayor agotamiento de aguas subterráneas, hundimientos de tierra
✓
✓
✓
Pérdida de biodiversidad
✓
✓
✓
Erosión hídrica y eólica del suelo
✓
✓
✓
Niveles reducidos de agua de embalses, lagos (incluyendo estanques de granja)
✓
✓
✓
Flujo reducido de manantiales
✓
✓
✓
Efectos en la calidad del agua (por ejemplo, concentración de sal, aumento en la temperatura del agua,
pH, oxígeno disuelto, turbidez)
✓
✓
✓
Efectos en la calidad del aire (por ejemplo polvo, contaminantes)
✓
✓
✓
Calidad visual y del paisaje (por ejemplo polvo, cobertura vegetal, etc.)
H
C
P
Impactos Sociales
✓
✓
✓
Estrés físico y mental (ansiedad, depresión, pérdida de seguridad, violencia doméstica)
✓
✓
✓
Problemas de salud causados por bajo flujo (por ejemplo contaminación por conexiones cruzadas, disminución de flujos de aguas residuales, mayores concentraciones de contaminantes, menor capacidad
para combatir incendios, etc.)
✓
✓
✓
Reducciones en la nutrición (por ejemplo limitación de alimentos por alto costo, deficiencias dietéticas
relacionadas con el estrés)
Versión español - traducción no oficial
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Directrices para una Política Nacional de Gestión de Sequías
H
C
P
Impactos Sociales(continuado)
✓
✓
✓
Pérdida de vidas humanas (por ejemplo, de estrés por calor, suicidios)
✓
✓
✓
Seguridad pública por incendios forestales y de pastizales
✓
✓
✓
Aumento de las enfermedades respiratorias
✓
✓
✓
Aumento de las enfermedades causadas por las concentraciones de vida silvestre
Aumento de los conflictos
✓
✓
✓
Conflictos entre usuarios de agua
✓
✓
✓
Conflictos políticos
✓
✓
✓
Conflictos de gestión
✓
✓
✓
Otros conflictos sociales (por ejemplo científicos, relacionados con los medios de comunicación)
✓
✓
✓
Alteración de los sistemas de creencias culturales (por ejemplo opiniones religiosas y científicas acerca de
los riesgos naturales)
✓
✓
✓
Reevaluación de los valores sociales (por ejemplo las prioridades, necesidades, derechos)
✓
✓
✓
Reducción o modificación de actividades recreativas
✓
✓
✓
Insatisfacción del público con el gobierno en cuanto a la respuesta a la sequía
✓
✓
✓
Inequidad en la distribución de la ayuda para la sequía
La inequidad en los impactos de la sequía se basan en:
✓
✓
✓
Grupo socioeconómico
✓
✓
✓
Etnicidad
✓
✓
✓
Edad
✓
✓
✓
Sexo
✓
✓
✓
Tercera edad
✓
✓
✓
Pérdida de lugares de interés cultural
✓
✓
✓
Pérdida de valores estéticos
✓
✓
✓
Reconocimiento de las restricciones institucionales sobre el uso del agua
Reducción de la calidad de vida, cambios en el estilo de vida
✓
✓
✓
en las zonas rurales
✓
✓
✓
en zonas urbanas especificas
✓
✓
✓
mayor pobreza en general
✓
✓
✓
Mayor necesidad de datos/información, coordinación de las actividades de diseminación
✓
✓
✓
Migraciones de la población (por ejemplo de zonas rurales a las urbanas, migrantes a los Estados Unidos)
Fuente: http://drought.unl.edu/portals/0/docs/10StepProcess.pdf