El concepto de suspensión general de los
Anuncio
El concepto de suspensión general de los derechos fundamentales BENITO ALAEZ CORRAL Universidad de Oviedo *y =.:J^^3 kirg ^.^n-''-^.^ "*- ^^^^^`i^^_ SUMARIO: 1. ¿Suspensión o limitación suspensiva? a) ¿Desconstitucionalización o desfundamentalización? b) ¿Suspensión formal o suspensión material? 2. La suspensión de los derechos fundamentales como mecanismo inmunitario para la superación de situaciones de crisis. a) Regulación constitucional detallada de los presupuestos y efectos de las situaciones de crisis. b) Regulación constitucional de las situaciones de crisis mediante la concentración de los poderes de emergencia en el Jefe del Estado. c) Ignorancia constitucional del fenómeno de los Estados de crisis 3. La suspensión g eneral de los derechos fundamentales en la CE de 1978. a) La suspensión general como modo de reacción a las situaciones más graves de crisis. b) Sometimiento de la suspensión constitucional de los derechos fundamentales a condición suspensiva. e) La suspensión como desconstitucionalización y no mera desfundamentalización. 1. ¿SUSPENSIÓN O LIMITACIÓN SUSPENSIVA? Nuestro texto constitucional contempla en su art. 55 la posibilidad de suspender los derechos fundamentales en determinadas circunstancias en las que la supervivencia del Estado mismo se puede ver comprometida por graves alteraciones de su seguridad interior o exterior, del normal funcionamiento de las instituciones o del normal ejercicio de los derechos y libertades, así como seriamente amenazada por una lacra social como la del terrorismo, sin que los instrumentos normativos ordinarios resulten suficientes para dar respuesta a dichas situaciones. Sin embar go, con ello no aclara una primera cuestión problemática que plantea esta drástica decisión del denominado «derecho de excepción», la relativa a en qué consista la suspensión de un derecho fundamental. Es, pues, preciso determinar el`vocablo utilizado por el texto constitucional se corresponde con una auténtica suspensión, normativamente hablando, o con una forma más o menos intensa de limitación de los derechos con efectos suspensivos y, en consonancia con ello, sí debe adoptar una determinada forma (constitucional y expresa) o puede llevarse a cabo de forma tácita alcanzando una determinada intensidad en la injerencia en el ámbito protegido por el derecho fundamental. 234 BENITO ALáEZ CORRAL a) ¿Desconstitucionalización o desfundamentalización? En efecto, es preciso plantearse si la suspensión es una forma más intensa de limitación de los derechos fundamentales, consistente en su pérdida de fundamentalidad, o si, por el contrario, se trata de una auténtica desconstitucionalización temporal de aquéllos, es decir, de una supresión temporal de la vigencia de una norma constitucional. Dicho con otras palabras, es preciso determinar cuál puede ser el alcance de las medidas a adoptar por el poder público en relación con los ámbitos de libertad garantizados por los derechos fundamentales y ello porque según cuáles sean los efectos así tendrá que ser la forma que adopte la norma que los pretenda alcanzar. En el primer caso, el de la desfundamentalización, el poder público podría afectar a dicho ámbito de libertad sin necesidad de respetar su contenido esencial, pero no podría regularlo corno si no estuviese protegido por una norma fundamental, que seguiría vigente, por lo que cabría exigir proporcionalidad en su actuación tanto al legislador que declara el estado de crisis y como al que decreta la medida suspensiva de los derechos. En el segundo caso, el de la desconstitucionalización, el poder público puede regular el ámbito de libertad como si no estuviese protegido por una norma iusfundamental, puesto que la misma ha perdido temporalmente su vigencia debido a la suspensión constitucionalmente prevista y activada por el poder que declara el estado de crisis. Las opciones que nos ofrece el derecho comparado son en este punto, como se verá después, diversas y dependen fundamentalmente de dos variables: el modelo de regulación constitucional de las situaciones de crisis que pueden dar lugar a la suspensión de los derechos, de un lado; y lo más o menos generoso que haya sido el poder constituyente a la hora de prever las limitaciones de los derechos fundamentales en tiempos de normalidad, de otro. b) ¿Suspensión formal o suspensión material? Además, en correlación con lo anterior, es preciso responder a una segunda cuestión problemática, la relativa a si la medida suspensiva del derecho fundamental debe tener un carácter formal para ser considerada tal o si, por el contrario, es identificable materialmente por el grado de intensidad de la injerencia en el ámbito de libertad protegido por el derecho fundamental. Esta distinción ha de permitir resolver cuestiones como la relativa a si la limitación a la que se ve sometido un derecho fundamental no súspendible es tan intensa que ha de considerarse equivalente a su suspensión y, por consiguiente, es inconstitucional o, a la inversa, la suspensión acordada respecto de un derecho SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 235 fundamental es de tan baja intensidad que no deba considerarse tal sino una simple limitación. Desde una perspectiva formal, la suspensión es una operación jurídicoconstitucional conforme a la cual un acto normativo expreso de quien está constitucionalmente habilitado para decidir en las situaciones de excepción deja sin efecto parcial o totalmente la obligatoriedad jurídica de un derecho fundamental. Desde una perspectiva material, por su parte, la suspensión sería el efecto jurídico que produciría el acto de quien, habilitado constitucionalmente para decidir en las situaciones de crisis, limita más intensamente de lo normal, hasta su práctico desconocimiento, los derechos fundamentales, sin necesidad de adoptar una formulación expresa o un determinado rango normativo. Si la suspensión es concebida como una mera limitación suspensiva del derecho (desfundamentalización), pero no como una auténtica desconstitucionalización de éste, cabría admitir un concepto material, puesto que los poderes públicos (tanto el que declara la situación de crisis y la suspensión, como el que la pone en práctica) se moverían en el plano de la legalidad ordinaria y, al no tratarse por sus efectos de una operación constituyente, podría ser realizada materialmente por una norma infraconstitucional con fuerza de ley. Por el contrario, si se concibe la suspensión como una auténtica pérdida de la vigencia del derecho fundamental, parece lógico que ésta tenga que producirse de una manera formalizada y expresa, puesto que la misma constituiría una operación constitu y ente. Como manifestación de una voluntad constituyente, en aquellos ordenamientos cuya Constitución no la prevé originariamente, tendría que ser introducida por el poder de reforma constitucional, y su carácter expreso evitaría quiebras constitucionales y refor- zaría la supremacía constitucional. En aquellos otros cu ya Constitución sí la ha previsto originariamente con antelación a la existencia de las situaciones de crisis, cabe que aquélla haya sometido su actualización a la activación por parte cíe los poderes constituidos de una condición suspensiva, la declaración de la situación de crisis y de la necesidad de suspender ciertos derechos fundamentales, que, en aras de una seguridad jurídica, también debiera ser expresa. 2. LA SUSPENSIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COMO MECANISMO INMUNITARIO PARA LA SUPERACIÓN DE SITUACIONES DE CRISIS Para poder resolver los interrogantes planteados, por lo menos en relación con lo dispuesto en el art. 55 CE, es preciso tener en cuenta el papel que puede 236 BENITO ALAEZ CORRAL llegar a jugar la suspensión de los derechos fundamentales en la estructura de una Constitución democrática. La suspensión de los derechos fundamentales se configura como un mecanismo a través del cual el propio texto constitucional trata de autoprotegerse frente a situaciones de crisis, tanto exterior como interior, que amenazan con una pérdida generalizada de eficacia del sistema jurídico, comenzando por la Constitución misma (pérdida de positividad), y con su consiguiente pérdida de validez (pérdida de autorreferencialidad). Se podría calificar, pues, de un mecanismo inmunitario del propio ordenamiento, que renuncia temporalmente a una fórmula de garantía de determinadas expectativas (las que reflejan las normas de derechos fundamentales), en aras de mantener su identidad como sistema y recuperar aquella capacidad para garantizar los derechos fundamentales. No se trata de, confundidos por el decisionismo schmittiano, perseguir la salvaguardia de la Constitución como decisión política a costa de su sacrificio como norma, sino de que la propia norma constitucional prevea la garantía de su identidad funcional (aquella positividad y aquella autorreferencialidad), plasmada en sus principios estructurales, a través del sacrificio temporal de algunas de las disposiciones en las que éstos se concretan. En este sentido, los ordenamientos jurídicos contemplan diversos modelos de enfrentamiento a las situaciones de crisis y, por tanto, diversas soluciones en relación con la suspensión de los derechos como uno de los instrumentos a través de los cuales superarlas. a) Regulación constitucional detallada de los presupuestos y efectos de las situaciones de crisis Una primera modalidad regulativa consiste en que el texto constitucional afronte el reto de autoinmunizarse frente a situaciones excepcionales que se produzcan en el futuro y regule de forma detallada los presupuestos y efectos jurídicos de la situación de crisis, y, con ello, de considerarlo necesario, los supuestos y extensión de la suspensión de ciertos derechos fundamentales. Dos fórmulas bien distintas de desarrollar este modelo son las que están presentes en la Ley Fundamental de Bonn de 1949 y en la Constitución española de 1978. Mientras la Constitución alemana, tras la reforma operada por la Ley de 4 de junio de 1968, ha prescindido de introducir una auténtica suspensión de los derechos fundamentales y ha optado por fórmulas de limitación mas intensa de aquéllos, que ni siquiera llegan a permitir su desfundamentalización, la CE de 1978 se inclina, como se verá, por la más delicada operación de la suspensión de determinados derechos fundamentales para dos de los estados de crisis más graves (el estado de excepción y el estado de sitio). SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 237 En efecto, la LFB prevé la posibilidad de limitaciones más intensas de los derechos fundamentales durante la vigencia de los estados de crisis (Notstandsverfassung). Básicamente distingue entre el estado de necesidad interna (Innere Notstand), que puede derivarse tanto de catástrofes o infortunios naturales (art. 35 LFB) como de una amenaza interna contra la existencia de la Federación, de un Estado o del orden democrático-liberal de una y otro (art. 87a.4 y art. 91 LFB), y el estado de necesidad exterior o de defensa (Verteidigungsfall), presente únicamente cuando la República Federal sea militarmente agredida desde el exterior o amenace semejante agresión (art. 80a y 115a-115m LFB). Esta más intensa limitación, que en todo caso debe respetar el contenido esencial de los derechos salvo que se introduzca en virtud de una ley de reforma constitucional, responde a un modelo de constitucionalización de los derechos fundamentales en el que las limitaciones de éstos durante los «períodos de normalidad» pueden ser más intensas que en otros sistemas como el español. No sólo porque el ordenamiento alemán se configure conforme a una democracia militante, sino porque, además, termina existiendo una reserva general de limitación incluso para la protección de bienes o derechos de rango infraconstitucional, lo que hace dogmáticamente necesaria la cláusula del contenido esencial del art. 19.3 LFB. De ahí que muchos de los derechos fundamentales ya contengan una reserva de limitación de carácter general casi suspensiva, dentro de la que cabrían las limitaciones necesarias en algunas situaciones propias de los estados de necesidad interna o externa. Tal es el caso de los derechos de asociación (art. 9.2 y 3 LFB), al secreto de las comunicaciones (art. 10.2 LFB), a la libertad de circulación (art. 11.2 LFB), a la libertad de elección de profesión u oficio (art. 12a.4-6 LFB), ala inviolabilidad del domicilio (art. 13.3 LFB), susceptibles de limitación en caso de peligro para la existencia de la Federación, los Estados o del orden democrático liberal, o en caso de lucha contra epidemias, catástrofes naturales, etc... Con independencia de ello, no obstante, el texto constitucional incorpora, además, diversas limitaciones específicas para las situaciones de crisis más graves, las derivadas del estado de defensa externa, aunque lo haga de forma dispersa. Así, el art. 17a.2 LFB contempla la posibilidad de que una ley federal reguladora del estado de defensa limite con esta finalidad los derechos a la libertad de circulación v residencia y a la inviolabilidad del domicilio. Y el art. 115c.2 LFB autoriza a idéntica ley federal la limitación de los derechos de propiedad (art. 14.3.2 LFB) y de libertad personal (art. 104.2 v 3 LFB). Esta última permite suprimir provisionalmente la garantía de que la expropiación se produzca contra una indemnización justa, así como ampliar el plazo de puesta 238 BENITO ALAEZ CORRAL a disposición judicial en caso de detención preventiva a un máximo de cuatro días, en lugar de las veinticuatro horas ordinarias. b) Regulación constitucional de las situaciones de crisis mediante la concentración de los poderes de emergencia en el Jefe del Estado Una segunda posibilidad de que dispone el ordenamiento para protegerse y superar las situaciones de crisis consiste en concentrar los poderes constitucionales durante las mismas en un sujeto con capacidad de decisión política y de acción ágil, el Jefe Estado. En algunos sistemas presidencialistas y semipresidencialistas éste es el sujeto en el que se concentran las principales funciones de indirizzo politico y, sobre todo, las principales h.mciones ejecutivas, aunque sea compartidas con un Primer ministro y su Gobierno, responsables ante el Parlamento. Se trata, en efecto, de lo que se ha venido en llamar dictadura comisoria, pues la plenipotencia de aquél sujeto ha sido instituida por el propio texto constitucional para su salvaguardia. Dos buenos ejemplos de este modelo, uno histórico y otro actual, son los de la Constitución alemana de Weimar de 1919 y la Constitución francesa de 1958, que aun coincidentes en el aspecto orgánico de la concentración del poder en el Presidente de la República, divergen en lo referente a la regulación de los derechos fundamentales durante estas situaciones. En efecto, el art. 48.2 de la Constitución de Weimar, de forma muy semejante a lo que dispone hoy el art. 48 de la Constitución griega de 1975 para los estados de excepción o de sitio, preveía que si la seguridad y el orden públicos se viesen gravemente alterados o amenazados el Presidente de la República podrá adoptar las medidas necesa- rias para el restablecimiento de la seguridad y orden públicos, utilizando incluso la fuerzas armadas si fuera necesario. Esto es, unos plenos poderes que, como el propio precepto constitucional añadía, podían llegar a la suspensión temporal del disfrute total o parcial de los derechos a la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de expresión, el derecho de reunión y manifestación, el derecho de asociación y el derecho de propiedad, derechos todos ellos cuyo régimen de ejercicio y limitación en situaciones ordinarias venía expresamente previsto por un propio texto constitucional, cuya supremacía normativa estaba, no obstante, aún poco afirmada. Frente a esta regulación constitucional detallada de los concentrados poderes de excepción, el art. 16 de la Constitución francesa de 1958 sólo contempla la atribución al Presidente de la República de facultades extraordinarias para los supuestos de graves estados de crisis interna o externa. Sin embargo, tanto dicho SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 239 precepto corno el resto del texto constitucional están huérfanos de disposición alguna sobre la suspensión de los derechos fundamentales. Ello es congruente con que el régimen ordinario del ejercicio y limitación de los mismos se derive, mediante la técnica del reenvío, de disposiciones como el Preámbulo de la Constitución de 1946 o la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y no del propio texto constitucional de 1958, disposiciones que, por su naturaleza, tampoco dibujan un régimen técnico preciso para la limitación de los derechos fundamentales. Bajo semejante régimen cabe plantearse si el Presidente puede acordar medidas suspensivas de los derechos fundamentales o si dichas medidas pueden ser sólo limitativas, aunque más intensas que las ordinarias. Según el art. 16 CF, las medidas excepcionales del Presidente en situaciones de crisis están sometidas al escrutinio del Consejo Constitucional, tanto a priori (al ser consultado sobre las medidas a adoptar) como a posteriori (si dichas medidas se impugnasen), en función de que sirvan para restaurar el normal funcionamiento de los poderes constitucionales. Por ello, dichas medidas nunca deberían poder alcanzar una auténtica supresión de la vigencia de las normas sobre derechos fundamentales, que por su naturaleza constitucional debería ser prevista por la Constitución misma. Esta ori g inariamente no lo ha hecho de forma expresa y no parece, a tenor del art. 89.4 CF, que pudiera hacerse a través de una reforma constitucional unilateralmente ordenada por el Presidente, pues toda reforma se encuentra proscrita durante algunos de los supuestos de estados de crisis (aquéllos en los que se vea menoscabada la integridad territorial de la República francesa). Las medidas a adoptar por el Presidente de la República francesa debieran ser, pues, de carácter limitativo, orientadas a la protección de los derechos de los demás o del interés general, lo que en todo caso se halla presente en el concepto de estado de crisis, y deben tener carácter razonable y proporcionado para la superación de la situación de crisis y el restablecimiento del normal funcionamiento de los poderes por expresa deci- sión constitucional. En este sentido, las medidas limitativas adoptadas por los poderes excepcionales del Presidente deben, incluso, respetar las garantías formales y materiales que se derivan de la fundamentalidad de los derechos, como la reserva de ley o el contenido esencial, tal y como se desprende del único supuesto en el que se ha controlado jurisdiccionalmente la aplicación del art. 16 CF (Decisión del Consejo de Estado francés de 19 de octubre de 1962). c) Ignorancia constitucional del fenómeno de los estados de crisis Un tercer y último modelo con el que afrontar las situaciones de crisis, consiste en ignorarlas constitucionalmente, tanto en lo relativo a los sujetos y 240 BENITO ALÁEZ CORRAL competencias necesarios para hacerlas frente, como en lo relativo a la posible suspensión de los derechos fundamentales, y esperar que las mismas se resuelvan por la vía de los hechos, como sucede en el Reino Unido, o por la vía legislativa de su limitación, como en Bélgica y Luxemburgo, pero con la expresa prohibición de suspender la vigencia de cualesquiera normas constitucionales. En efecto, en ordenamientos como el británico, carentes de una Constitución escrita, el ejercicio por parte del Gobierno de su Majestad de los poderes de excepción, derivados de la prerrogativa que según el common law conserva la monarquía parlamentaria británica, está eximido confollire a la costumbre constitucional del respeto a la legalidad vigente, incluso, o sobre todo, en lo que se refiere a los derechos y libertades. Por ello, éstos pueden perder su vigencia durante dichos períodos y no cabe exigir responsabilidad al Gobierno. Las actuaciones de éste contrarias a los derechos y libertades, tanto en situaciones de necesidad exterior corno en situaciones de emergencia interior, obtienen la protección del Parlamento soberano a posteriori, cuando el mismo vuelva a estar en disposición de actuar y cese el ámbito temporal de vigencia de la prerrogativa del Gobierno, a través de la denominada «Ley de indemnidad» (amnistía parlamentaria para quienes han violado las reglas constitucionales sobre derechos fundamentales con el fin de salva guardar la esencia de la Constitución. Pero también la obtienen a priori a medida que se va racionalizando la actividad parlamentaria, a través de disposiciones legales de carácter permanente que tratan de disciplinar el ejercicio de aquéllos poderes excepcionales de prerrogativa (como la Emergency Powers Act de 1920), estableciendo un régimen de suspensión legal de los derechos y libertades. Un panorama plenamente congruente con la falta de constitucionalidad y de fundamentalidad de los derechos y libertades en el Reino Unido, consecuencia del dogma de la soberanía del Parlamento, que permite su suspensión legal sin quiebra constitucional. Por su parte, otros ordenamientos continentales en los que la Constitución se ha formalizado, como Bélgica o Luxembur go, pero que también han renunciado a disciplinar constitucionalmente la organización y competencias de los poderes públicos en los supuestos de crisis, se encuentran con que una actuación del poder ejecutivo en estado de excepción o de sitio contraria a los derechos fundamentales no podría verse sanada por decisión legislativa alguna, salvo que adoptase la forma de una reforma constitucional realizada una vez superada la crisis (pues durante la misma aquélla está prohibida), y modificase el art. 187 del texto constitucional belga de 1994 o el art. 113 de la Constitución de Luxemburgo, preceptos que expresamente proscriben la suspensión de cualesquiera de las disposiciones constitucionales. De ahí que la afectación de los derechos fundamentales en situaciones de crisis solo pueda acontecer por la SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 241 vía de su limitación (incluso suspensiva) si quiere ser respetuosa con la supremacía constitucional. 3. LA SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA CE DE 1978 a) La suspensión general como modo de reacción alas situaciones más graves de crisis Como ya se adelantó antes, nuestro texto constitucional ha optado por un modelo de enfrentamiento a las situaciones de crisis consistente en una regulación constitucional detallada tanto de la estructura de los poderes durante las mismas como de su incidencia en los derechos fundamentales. Y por lo que a esto último respecta, que es lo que aquí interesa, la CE de 1978 ha previsto la posibilidad de suspender ciertos derechos fundamentales como la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio, el secreto de las comunicaciones, la libertad de circulación y de residencia, la libertad de expresión e información y el derecho a recibir información, el derecho de reunión, el derecho de huelga y de adopción de medidas de conflicto colectivo, en los supuestos de crisis interna más graves (estado de excepción) y en los supuestos de crisis externa (estado de sitio), quedando a sensu contrario proscrita su suspensión en los supuestos de crisis interna menos grave (estado de alarma). Se trata de un modelo que, aun con distintas dicciones lingüísticas respecto de la operación suspensiva, ha sido seguido por otros ordenamientos de nuestro entorno, como el holandés (art. 103 de la Constitución de 1983) o el portugués (art. 19 de la Constitución de 1976). En efecto, unos textos, como el español o el portugués, utilizan el término suspensión (aunque la Constitución portuguesa lo refiera al ejercicio de los derechos fundamentales), mientras otros, como el holandés, hacen referencia respectivamente a la posibilidad de «establecer una regulación divergente» de las normas constitucionales sobre derechos fundamentales. Sin embargo, en todos los supuestos se trata de la supresión temporal de la garantía constitucional que aporta la norma de derecho fundamental excepcionada, contrariada por otra norma o simplemente suspendida. cuyo art. 23 contempla Otros textos constitucionales como el finlandés de 1999, la posibilidad de «excepcionar la vigencia» de las disposiciones constitucionales sobre derechos fundamentales durante ciertas situaciones de crisis, se aparta de este modelo suspensivo en la medida en que dichas medidas deben estar de acuerdo con los compromisos internacionales de Finlandia sobre derechos 242 BENITO ALAEZ CORRAL humanos, por lo que podrán tener un carácter limitativo más o menos intenso pero nunca desfundamentalizador. b) Sometimiento de la suspensión constitucional de los derechos fundamentales a condición suspensiva El texto constitucional de 1978 prevé la posibilidad de suspender ciertos derechos fundamentales, pero no conlleva su inmediata suspensión ni predetermina de forma matemática el momento en el que ésta opera. Que la suspensión ha de derivarse por lo menos mediatamente del propio texto constitucional es una exigencia que se deriva del efecto jurídico que posee: suprimir temporalmente la vigencia de una norma constitucional, algo que sólo puede llevar a cabo una norma del mismo rango que la norma suspendida. Dado que la suspensión aparece como un mecanismo inmunitario del que pretende servirse la CE de 1978 para superar las situaciones de crisis y retornar a la normalidad, la suspensión tiene un carácter extraordinario que, además de en su vinculación a la existencia de las situaciones de crisis más graves, se manifiesta en el sometimiento de su aplicación al cumplimiento de una condición suspensiva, prevista genéricamente por la propia Constitución y desarrollada, por remisión de ésta, en la Ley Orgánica 4/1981 (LOEAES): la declaración de los estados de excepción o sitio que lleven a cabo el Gobierno con la autorización del Congreso de los Diputados (en el primer caso) o el Congreso sólo (en el segundo). En efecto, sólo en los concretos términos en los que la declaración del estado de excepción o de sitio establezca la suspensión de algunos o de todos los derechos enumerados en el art. 55.1 CE, podrá hablarse de la pérdida de vigencia de las normas constitucionales sobre aquellos derechos fundamentales. La remisión a una Ley orgánica para la determinación de las condiciones, requisitos y efectos de la declaración de los estados de excepción o sitio, que dispone el art. 116.1 CE, además de conferir al legislador constituido el extraordinario poder de decisión política de regular la forma de actualizar dicha condición suspensiva, tiene un efecto condicionante de la suspensión adicional. Este efecto se deriva del hecho de que la LOEAES puede subordinar la suspensión del derecho al cumplimiento de determinados requisitos legales (art. 18.2 y 7 LOEAES, en lo que se refiere, por ejemplo, a la inviolabilidad del domicilio), que pasan a configurar el contenido legal del derecho suspendido, o puede limitar la extensión de la suspensión sólo a parte del contenido del derecho fundamental (art. 22.3 LOEAES, en lo que se refiere, por ejemplo, a la suspensión del derecho de reunión que no incluye el de los partidos políticos, SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 243 los sindicatos o las asociaciones empresariales). La decisión queda, pues, en manos de un poder, el legislador orgánico, que dentro del margen de razonabilidad que exige la prohibición de arbitrariedad, y del respeto a los expresos condicionantes orgánicos y materiales que se derivan de los arts. 55.1 y 116 CE, goza de libertad en la definición de aquél marco. c) La suspensión como desconstitucionalización y no como mera desfundamentalización La suspensión a que hace referencia el art. 55.1 CE ha de ser entendida en un sentido estricto, y además formal, como la temporal supresión de la vigencia de las normas constitucionales sobre determinados derechos fundamentales, y no como una mera limitación suspensiva de los mismos, por muy intensa que ésta quiera ser entendida. En ese sentido, tanto el art. 116.3 CE respecto del estado de excepción (lo que es implícitamente aplicable al estado de sitio, en tanto supuesto agravado del de excepción), como el art. 13.2.1' y 13.3 LOEAES, contemplan la necesidad de que la actualización de la condición suspensiva que pone en marcha la suspensión constitucional de los derechos se realice de forma expresa mediante la previsión por el le gislador de excepción de los concretos derechos suspendidos. La suspensión conlleva, por tanto,, la desconstitucionalización de la norma iusfundamental, cuyo régimen jurídico pasa a estar compuesto por las disposiciones de la LOEAES, las previsiones de la declaración del estado de excepción o de sitio que la establecen, y cualesquiera otras disposiciones legales de desarrollo que no se vieran desplazadas en su aplicación por las anteriores. No se trata, pues, de una mera desfundamentalización del derecho como a veces se ha pretendido, cuyo efecto se agota en liberar a los poderes públicos, y en particular al legislador, de la obligación de respetar el contenido esencial de los derechos fundamentales cuando las circunstancias lo requieran. Aparentemente esta configuración de los efectos de la suspensión no sería diferente de la que la concibe como una desconstitucionalización, pero, si se observa con atención, sí lo es. En efecto, la modificación del régimen ordinario de garantía de un derecho fundamental tiene consecuencias bien distintas según la norma constitucional que lo instituye siga vigente durante el período temporal de la suspensión, aunque no sea obligatorio respetar su contenido esencial (desfundamentalización), o no siga vigente al haber sido temporalmente suprimida (desconstitucionalización). En el primero de los casos, la dimensión objetiva del derecho fundamental, uno de cuyos elementos es el efecto recíproco y, dentro de éste, el principio de 244 BENITO ALAEZ CORRAL proporcionalidad, debiera continuar vigente, para convertir no sólo en ilícitas sino también en inconstitucionales las medidas suspensivas adoptadas que, por desproporcionadas o irrazonables, desconozcan el derecho fundamental. Incluso la propia regulación legal de tales situaciones de crisis devendría también inconstitucional si no regulase las condiciones de la suspensión acorde con la pervivencia de las nor Mas de derechos fundamentales durante aquéllas. En el segundo de los supuestos, por el contrario, la supresión temporal de la vigencia del derecho fundamental tiene como consecuencia que únicamente cabrá tachar de inconstitucional la actuación del legislador que sea no razonable por no responder, conforme a un mínimo esquema argumental formal (de forma parecida a como sucede con el legislador de urgencia), a los supuestos previstos en el art. 55.1 CE, con independencia de que se desconozca la existencia de un derecho fundamental cuya suspensión es activada por el legislador. En términos más concretos: las exigencias, previstas en el art. 1.2 y 13.2.3 a LOEAES, de que se relacionen las concretas medidas (también las suspensivas) a adoptar y de que dichas medidas adoptadas sean las estrictamente necesarias para superar la situación de crisis (proporcionalidad), serían necesarias para quien concibe la suspensión como desfundamentalización, y meramente contingente para quien la concibe como desconstitucionalización. Sin embargo, lo cierto es que la dimensión objetiva de un derecho fundamental, de la que se derivan las exigencias de proporcionalidad normativa antes mencionadas, es instrumental de su dimensión subjetiva y esta última es, precisamente, la que se podría ver suspendida con una mera desfundamentalización del derecho, lo que haría inviable el recurso a la primera. El por qué de esta caracterización auténticamente supresiva de la suspensión general ha de ser visto en las peculiaridades del modelo español de regulación de los derechos fundamentales y de las situaciones de crisis. A diferencia de otros sistemas corno el alemán, nuestro texto constitucional contiene un conglomerado más sistemático y, a la vez, más restrictivo y rígido, de limitación de los derechos fundamentales en situaciones de normalidad, que en muy pocos casos. se permite para la protección de bienes o valores infraconstitucionales, y en la mayoría de los casos se somete a una regulación por mayoría cualificada (ley orgánica de desarrollo del contenido de los derechos). Todo ello hace altamente insuficiente el régimen limitativo de las situaciones ordinarias para las situaciones extraordinarias, por su poca ductilidad y su difícil adaptación a éstas. De ahí que la CE de 1978 haya tenido que optar por una medida mucho más drástica, cuál es la de la suspensión con todas las consecuencias dogmáticas que de ello se derivan. SUSPENSIÓN GENERAL DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES 245 BREVE REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA Albert Venice Dyce, Introduction to the Study of the Law of the Constitution (8~ edición de 1915), Indianapolis, 1982. Lawrence H. Tribe, American Constitutional Law, The Foundation Press, Mineola/New York, 1988. Louis Favoreu (Coord.), Droit Constitutionnel, Dalloz, Paris, 2001 Carl Schmitt, Die Diktatur: von den Anfängen des modernen Souveränitätsgedanken zum proletarischen Klassenkampf (1928), Duncker & Humblot, Berlin, 1978 Carl Löwenstein, Erscheinungformen der Verfassungsänderung (1931), Scientia Verlag, Aalen, 1968 Benito Alder.. Corral, Los límites materiales a la reforma de la CE de 1978, CEPyC, Madrid, 2000 Niklas Luhmann, Die Grundrechte als Institution. Duncker & Humblot, Berlin, 1986 (3" edición) Martín Retortillo/Otto y Pardo, La regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, Civitas, Madrid, 1985 Javier Jiménez Campo, Derechos fundamentales: concepto y garantías, Trotta, Madrid, 1999. Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deuschland, Vol. II, C.H. Beck, München, 1980 Maunz/Dürig, Grundgesetzt Kommentar, Vol. I-IV, C.H. Beck, München, 2001. Giusseppe di Vergottini (a cura di), Costituzione della difesa e stati di crisi, Rivista Militare, 1991. Michele Voisset, L'article 16 de la Constitution du 4 octobre 1958, Librairie Generale de Droit et de Jurisprudence, Paris, 1969. Pedro Cruz Villalón, Estados excepcionales y suspensión de garantías, Tecnos, Madrid, 1984 Francisco Fernández Segado, la Ley Orgánica de los estados de alarma, excepción y sitio, Revista de Derecho Político (1981), n" 11, p. 83 ss. Paloma Requejo Rodríguez, ¿Suspensión o supresión de los derechos fundamentales?, Revista de Derecho Político (2001), n" 51, p. 107 ss.
