Política común de inmigración y acuerdos de readmisión

IIº Congreso sobre Inmigraciones
Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones
Universidad Pontificia de Comillas
Política común de inmigración y acuerdos de readmisión
Joan David Janer Torrens
Profesor Ayudante de Universidad de Derecho Internacional Público
Universitat de les Illes Balears
LLM, College of Europe
SUMARIO:
1 - Introducción; 2 – Los primeros acuerdos celebrados en materia de readmisión: modelos
propuestos, medidas de aplicación y su concreta materialización; 2.1 – El modelo de acuerdo de
readmisión propuesto por el Consejo; 2.2 – La propuesta de protocolos de aplicación presentada
por el Consejo; 2.3 – Las cláusulas de readmisión previstas en los acuerdos celebrados con las
ex-repúblicas soviéticas; 2.4 – Las cláusulas de readmisión contenidas en los Acuerdos Europeos
de Asociación; 3 – El papel de los acuerdos de readmisión en el diseño de una política común de
inmigración; 3.1 – El modelo de cláusula de readmisión previsto para los acuerdos comunitarios de
readmisión; 3.2 – La propuesta finlandesa relativa a las obligaciones entre los Estados miembros
en materia de readmisión de nacionales de terceros países; 4 - Conclusiones
1 - Introducción
Uno de los principales problemas a los que se enfrenta la Unión Europea en
la actualidad es el relativo al desafío económico, político, social y cultural que
implica la llegada masiva de inmigrantes procedentes de países extracomunitarios.
El hecho de que la Unión Europea se configure como un polo de desarrollo y de
bonanza económica ha supuesto que muchas personas de terceros países se
planteen llegar a territorio comunitario, pues ello significa la posibilidad de disfrutar
de un bienestar económico y personal que el desigual e injusto desequilibrio
existente a nivel mundial les niega1.
1
Así, el año pasado, la policía aduanera española rechazó un total de 960.000 inmigrantes en la
frontera (la mayoría eran marroquíes). A su vez, se ha calculado que, cada hora, un total de 180
personas intentan cruzar los puestos fronterizos españoles. En esta línea, se ha señalado que España
es el país comunitario que más inmigrantes rechaza en frontera. En último término, se ha calculado
que la policía española realizó unas 50.000 detenciones por estancia ilegal en el país (la mayoría de
personas detenidas procedían de Marruecos, Ecuador, China y Rumanía). Otras cifras relativas a las
1
Los países miembros de la Unión Europea son conscientes de que ya no es
posible hacer frente de forma individual a los problemas ligados a la inmigración,
sino que es necesario arbitrar mecanismos que permitan abordar esta cuestión de
manera concertada. Por ello, ya en 1992, el artículo K.1.3º del Tratado de la Unión
Europea (TUE) configuró la política de inmigración y la relativa a los nacionales de
terceros Estados como una cuestión de “interés común” para todos los países
integrantes de la Unión. Esta política no estaba comunitarizada, sino que se
integraba en el denominado “tercer pilar” (título VI del TUE) de la Unión, lo cual
implicaba dotar a esta cuestión de un carácter marcadamente intergubernamental
y en el cual los Estados miembros únicamente cooperaban entre sí, pero
manteniendo la política de inmigración bajo la órbita de sus competencias
soberanas. Con la entrada en vigor, el pasado 1 de mayo de 1999, del Tratado de
Amsterdam, se ha producido una serie de avances considerables en la definición
de una política comunitaria de inmigración. En efecto, el nuevo artículo 2 del TUE
señala que la Unión Europea tiene como objetivo crear un espacio de libertad,
seguridad y justicia en el cual los ciudadanos puedan circular libremente sin que
ello ponga en peligro su seguridad personal2. Una de las novedades más
destacables
que
ha
supuesto
el
Tratado
de
Amsterdam
ha
sido
la
“comunitarización”, en los artículos 61 a 69 del Tratado de la Comunidad Europea
detenciones de personas que se encontraban en países comunitarios de forma ilegal: Alemania,
40.000 detenciones; Austria, 43.000; Italia, 50.000; Francia, 47.000; Grecia, 182.000. Fuente: El
País, 27 de mayo de 2000, p. 19. Vid., asimismo, Dictamen del Comité de las Regiones sobre el
tema “Flujos migratorios en Europa”, DOCE nº C 57, de 29 de febrero de 2000, pp. 67-71;
Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre las políticas de
inmigración y Derecho de asilo, COM (94) 23 final, de 23 de febrero de 1994.
2
Vid. Hacia un espacio de libertad, seguridad y justicia, Comunicación de la Comisión, COM
(1998) 459 final, de 14 de julio de 1998. En relación con las novedades introducidas por el Tratado
de Amsterdam en el ámbito del título VI del TUE, vid. A. DEL VALLE GÁLVEZ, “La refundación
de la libre circulación de personas, tercer pilar y Schengen: el espacio europeo de libertad,
seguridad y justicia”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 3, 1998, pp. 41-78; H.
LABAYLE, “Un espace de liberté, de segurité et de justice”, Revue Trimestrielle de Droit
Européen, nº 4, 1997, pp. 813-882.
2
(TCE), de las políticas relativas a visados, asilo, inmigración y otras políticas
relacionadas con la libre circulación de personas3.
La configuración que hace el TCE de la política común de inmigración pasa,
entre otras, por el diseño de las medidas necesarias para hacer frente a “la
inmigración y la residencia ilegales, incluida la repatriación de residentes ilegales”
(artículo 63.3 (b) del TCE). De esta manera, el TCE establece claramente una
base jurídica que permitirá la adopción por la propia Comunidad de medidas
generales en materia de readmisión de aquellas personas que se encuentren
ilegalmente en territorio comunitario. DENOEL ha definido los acuerdos de
readmisión como aquellos acuerdos en los que cada parte se compromete a
readmitir en su territorio respectivo a aquellas personas que desde su territorio
hubieran entrado o residido irregularmente en el territorio de otra parte 4.
El objetivo de esta comunicación es analizar el papel que juegan los
acuerdos de readmisión en el diseño de esa nueva política común de inmigración.
Para ello, se tomarán en consideración los diferentes acuerdos que, con
anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, adoptaron los
Estados miembros y la Comunidad, así como las pautas y criterios que informaron
dichos acuerdos. A su vez, se analizará también la propuesta de reglamento que
presentó el año pasado la presidencia finlandesa de la Unión con el objetivo de
determinar el Estado que deberá readmitir en su territorio los inmigrantes ilegales
que se encuentran en otro Estado miembro.
3
D. O’KEEFFE, “Can the leopard change its spots?: Visas, Inmigration and Asylum following
Amsterdam”, en: D. O’KEEFFE & P. TWOMEY (Ed.), Legal issues of the Amsterdam Treaty, Hart
Publishing, 1999, pp. 271-288.
4
X. DENOEL, “Les accords de réadmission du Benelux à Schengen et au-delà”, Revue
Trimestrielle de Droit Européen, nº 4, 1993, pp. 635-653, en p. 636.
3
2 – Los primeros acuerdos celebrados en materia de readmisión: modelos
propuestos, medidas de aplicación y su concreta materialización
2.1 – EL MODELO DE ACUERDO DE READMISIÓN PROPUESTO POR EL CONSEJO
Hasta la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, y como consecuencia
de la configuración de la política de inmigración como un ámbito de “interés
común” de los Estados miembros, la Comunidad carecía de competencia para
celebrar acuerdos de readmisión con terceros países 5. En efecto, eran únicamente
los Estados quienes, según lo dispuesto en el artículo K.1.3º (c) del TUE, podían
adoptar las medidas oportunas en el ámbito de “la lucha contra la inmigración, la
estancia y el trabajo irregulares de nacionales de los terceros Estados en el
territorio de los Estados miembros ”. A partir de ahí, la Comunidad y sus Estados
miembros y los propios Estados celebraron diferentes acuerdos en los cuales se
incluían referencias a la obligación de las partes de readmitir en sus respectivos
territorios a los nacionales que, de modo ilegal, se encontraban en el territorio de
la otra parte contratante 6.
5
En relación con la evolución de la política comunitaria de inmigración desde Maastricht hasta
Amsterdam, vid. C. ESCOBAR HERNÁNDEZ, “Extranjería y ciudadanía de la Unión Europea”,
en: Extranjería e Inmigración en España y la Unión Europea, Colección Escuela Diplomática, nº 3,
1998, pp. 103-126.
6
Junto a estos acuerdos, cabe aludir a la referencia que hacía el artículo 23.4 del Convenio de
Aplicación de Schengen de 14 de junio de 1985 en virtud del cual “la expulsión podrá realizarse
desde el territorio de ese Estado al país de origen del extranjero o a cualquier otro Estado donde
sea posible su admisión, en particular en aplicación de las disposiciones pertinentes de los
acuerdos de readmisión suscritos entre las Partes contrata ntes”. En base a dicho artículo, los
Estados integrantes de Schengen han celebrado algún acuerdo de readmisión con terceros países.
Vid., en este sentido, Acuerdo relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en
Bruselas el 29 de marzo de 1991 por las Partes contratantes en el Acuerdo de Schengen y la
República de Polonia (adhesión del Reino de España por instrumento de 27 de octubre de 1992,
BOE nº 16, de 19 de enero de 1993; rectificación de errores, BOE nº 30, de 4 de febrero de 1993).
4
De hecho, ya en 1994, el Consejo presentó un modelo de acuerdo bilateral
normalizado de readmisión entre un Estado miembro y un tercer país con el
objetivo de dar unas pautas a los diferentes Estados en el diseño de los acuerdos
de readmisión que, eventualmente, se celebrasen7. Este modelo definía aquellos
sujetos que entraban en la órbita de los acuerdos de readmisión y distinguía entre
la readmisión de los nacionales del Estado requerido (artículo 1º), la readmisión de
nacionales de terceros países (artículo 2º) y la readmisión de las personas que
disponían de un visado o de un permiso de residencia expedido por una parte
contratante (artículo 3º). En relación con la readmisión de los propios nacionales,
se establecía la obligación, recíproca y sin formalidades, de readmitir aquel
nacional que se encontrase en el territorio del Estado requirente y que no
cumpliese o hubiese dejado de cumplir los requisitos de entrada y residencia.
Dicha obligación era igualmente aplicable a aquellas personas que, una vez en el
Estado requirente, perdían la nacionalidad del Estado requerido y no conseguían
la nacionalidad del Estado requirente. La obligación de readmisión se aplicaba
también a aquellos supuestos en que la parte contratante por cuya frontera
exterior se tuviese constancia o se acreditase que había entrado, a través del
territorio del Estado requerido, una persona que no cumplía o había dejado de
cumplir con las condiciones de entrada o residencia. En último término, se
establecía que cuando una persona había llegado al territorio de la parte
requirente y no cumplía con las condiciones vigentes de entrada o residencia y
disponía de un visado o de un permiso de residencia válido expedido por la otra
parte contratante, ésta estaba obligada a readmitir a dicha persona sin ningún tipo
de formalidades.
El modelo de acuerdo de readmisión establecía igualmente un plazo de
quince días para la contestación de las solicitudes de readmisión (artículo 5º) y de
un máximo de un año para poder presentar dichas solicitudes (artículo 6º). A su
vez, se aludía a la obligación de las partes contratantes de autorizar el tránsito por
7
DOCE nº C 274, de 19 de septiembre de 1996, pp. 21-24.
5
su territorio de nacionales de terceros países cuando la otra parte contratante lo
solicitase y estuviese garantizada la admisión en otros posibles Estados de
tránsito y en el Estado de destino (artículo 7º).
Este
modelo
de
acuerdo
de
readmisión
también
pretendía
ser
especialmente escrupuloso con la protección de los datos personales de aquellos
inmigrantes que debían ser readmitidos y, por ello, se establecía una serie de
cautelas en relación con la utilización de dichos datos (artículo 8º). Asimismo, se
estipulaba que los gastos de transporte de las personas readmitidas debían correr
a cargo de la parte requirente (artículo 9º). El modelo de acuerdo previó
igualmente que podían surgir dudas derivadas de la aplicación e interpretación del
convenio y, por ello, proponía crear un comité de expertos compuesto por tres
representantes de cada una de las partes (artículo 10º). En último término, una de
las novedades importantes que introducía el modelo de acuerdo de readmisión,
cuya adopción recomendaba el propio Consejo 8, era la referencia al deber que
tenían las partes contratantes de respetar las obligaciones que pudiesen derivarse
de los diferentes instrumentos internacionales existentes en materia de protección
de los inmigrantes tales como la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el
Estatuto de los Refugiados (en su versión modificada por el Protocolo de 31 de
enero de 1967); los convenios internacionales sobre extradición y tránsito, el
Convenio de 4 de noviembre de 1950 para la protección de los derechos humanos
y las libertades fundamentales; los convenios internacionales en materia de asilo
(y, especialmente, el Convenio de Dublín de 15 de junio de 1990, relativo a la
determinación del Estado responsable del examen de una solicitud de asilo
presentada en uno de los Estados miembros de la Comunidad) y los convenios y
acuerdos internacionales relativos a la readmisión de nacionales extranjeros
(artículo 11).
8
Ídem, p. 20.
6
2.2 – LA PROPUESTA DE PROTOCOLOS DE APLICACIÓN PRESENTADA POR EL CONSEJO
Junto con el modelo de acuerdo de readmisión, el Consejo también aludió,
en una recomendación presentada el 24 de julio de 1995, a una serie de principios
rectores que debían seguirse en la elaboración de protocolos sobre la aplicación
de acuerdos de readmisión9. A través de esta recomendación, el Consejo buscaba
clarificar los problemas que podían plantearse en la aplicación de los acuerdos de
readmisión que concluyesen los Estados miembros. El objetivo esencial de esta
recomendación era que estos principios se adjuntasen, a modo de protocolo, en
todos los acuerdos de readmisión que se celebrasen con el objetivo de facilitar su
aplicación. Entre las cuestiones relativas a la aplicación, se aludía a aspectos
diversos como la existencia de formularios que fuesen comunes a las partes
contratantes (pues ello facilitaría los trámites de readmisión); al procedimiento de
readmisión acelerado que se debía seguir cuando una persona fuese detenida en
zona fronteriza; al procedimiento escrito que se debía seguir cuando una persona
no podía ser admitida o readmitida por el procedimiento acelerado; a los diferentes
medios de establecimiento de la prueba o de la presunción de la nacionalidad (se
hacía referencia, entre otros, a un certificado de nacionalidad, a un pasaporte de
cualquier tipo, a una tarjeta de registro consular, a un documento nacional de
identidad, a una cartilla o documento de identidad militar, a una tarjeta de servicio
de un organismo público o de una empresa, a un permiso de conducción, a una
cartilla de marinero, a declaraciones de testigos o del propio interesado o a la
lengua del mismo interesado) o de entrada en el territorio de una parte contratante
por las fronteras exteriores (se aludía, entre otros, al sello de entrada o una
inscripción equivalente en el documento de viaje, al sello de entrada estampado
en el pasaporte falso o falsificado, a los títulos de viaje, a las huellas dactilares
obtenidas por las autoridades en el momento de cruzar las fronteras exteriores, a
9
Ídem, pp. 25-27.
7
las facturas de hotel, a las declaraciones de la persona que debía transferirse o a
los recordatorios de citas expedidos por una consulta médica). La determinación
de la nacionalidad o de la entrada en el territorio por las fronteras exteriores es
una cuestión especialmente importante dada la necesidad de establecer las
pautas oportunas que permitan devolver al inmigrante ilegal al país de su
nacionalidad o al país que permitió el paso de ese individuo al territorio de otra
parte contratante y que ahora solicita su readmisión.
En su recomendación, el Consejo también hacía referencia a la necesidad
de que los acuerdos de readmisión que celebrasen los Estados miembros
incluyeran una referencia a que las partes contratantes designasen los puestos
fronterizos que podían utilizarse para la readmisión, así como la determinación de
las autoridades (centrales o locales) que serían competentes para tratar las
solicitudes de readmisión. Asimismo, se aconsejaba la utilización de un formulario
para la readmisión en tránsito de aquellas personas que se hallaban en tránsito
para ser readmitidas en otro país. En último término, el Consejo sugería que se
transmitiese la estricta información necesaria sobre los datos personales objeto de
readmisión.
2.3 – LAS CLÁUSULAS DE READMISIÓN PREVISTAS EN LOS ACUERDOS CELEBRADOS CON LAS
EX- REPÚBLICAS SOVIÉTICAS
La práctica convencional comunitaria en materia de acuerdos de readmisión
con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam ha sido
especialmente abundante. En efecto, a partir de la segunda mitad de los años
noventa, y como consecuencia del peligro que representaba la llegada masiva de
inmigrantes procedentes de la extinta Unión Soviética y de sus países satélites, la
Comunidad y sus Estados miembros celebraron un conjunto de acuerdos mixtos
en los cuales se incluía algún artículo relativo a la obligación de las partes de
readmitir a aquellas personas que se encontrasen en sus respectivos territorios de
8
forma ilegal. La voluntad inicial de los Estados miembros era celebrar acuerdos
bilaterales de readmisión con estos nuevos países, pero estos últimos fueron más
bien reacios 10. Por ello, se optó por configurar las cláusulas de readmisión como
un elemento más de cooperación entre las partes al insertarse éstas en los
acuerdos generales de colaboración celebrados entre la Comunidad y sus Estados
miembros y las nuevas repúblicas. Estos acuerdos se proyectaban sobre una
pluralidad de materias y, de ahí, su naturaleza mixta. Un buen ejemplo de ello era
la misma inclusión de las cláusulas de readmisión en este tipo de acuerdos, pues
la política de inmigración era una materia que no había sido transferida a la
Comunidad, sino que era exclusiva competencia de los Estados miembros. Como
hemos señalado anteriormente, la entrada en vigor del TUE únicamente supuso
situar la política de inmigración bajo la órbita del paraguas intergubernamental,
pero en ningún momento implicó comunitarizar esta materia.
Del análisis de los distintos acuerdos en vigor que contienen alguna
referencia a la obligación de readmitir, se observa que ninguno de ellos sigue las
pautas establecidas en el modelo de acuerdo de readmisión establecido por el
Consejo y al que hemos aludido anteriormente. Así, el Acuerdo de colaboración y
cooperación suscrito el 21 de junio de 1996 entre las Comunidades Europeas y
sus Estados miembros, por una parte, y la República de Uzbekistán, por otra,
hecho en Florencia, dispone en su artículo 72 que:
“La República de Uzbekistán accede a readmitir cualquiera de sus
nacionales ilegalmente presente en el territorio de un Estado miembro a petición
de este último y sin mayores formalidades y; los Estados miembros acceden a
readmitir a cualquiera de sus nacionales, tal como se definen a los fines
10
P. J. KUIJPER, “Some legal problems associated with the communitarization of policy on visas,
asylum and inmigration under the Amsterdam Treaty and incorporation of the Schengen acquis”,
Common Market Law Review, Vol. 37, nº 2, 2000, pp. 345-366, en p. 362.
9
comunitarios, ilegalmente presente en el territorio de la República de Uzbekistán a
petición de esta última y sin mayores formalidades”.
“La República de Uzbekistán conviene a celebrar acuerdos bilaterales con
los Estados miembros que así lo soliciten, con el objeto de regular las obligaciones
específicas de readmisión, que contemple la obligación de readmisión de
nacionales de otros países y de personas apátridas que lleguen al territorio de
dicho Estado miembro procedentes de la República de Uzbekistán o que hayan
llegado al territorio de la República de Uzbekistán procedentes de dicho Estado
miembro” 11.
Este acuerdo, al igual que los otros acuerdos celebrados con las antiguas
repúblicas soviéticas12, configura la figura de la readmisión como un elemento más
de colaboración entre las partes contratantes y, de ahí, la ausencia de una
regulación detallada de esta materia. El acuerdo prevé una genérica obligación de
las partes contratantes de readmitir, sin ninguna otra formalidad que no sea la
simple petición, a los respectivos nacionales que se encuentren de forma ilegal en
el territorio de la otra parte contratante. Asimismo, este acuerdo general de
11
BOE nº 200, de 21 de agosto de 1999.
12
Vid. Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados
miembros, por una parte , y Georgia, por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril de 1996
(artículo 75), BOE nº 199, de 20 de agosto de 1999; Acuerdo de colaboración y cooperación entre
las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República Azerbaiyana,
por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril de 1996 (artículo 75), BOE nº 198, de 19 de agosto
de 1999; Acuerdo de colaboración y cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados
miembros, por una parte, y la República de Armenia, por otra, hecho en Luxemburgo el 22 de abril
de 1996 (artículo 72), BOE nº 197, de 18 de agosto de 1999. Por el contrario, existen otros acuerdos
de colaboración y cooperación con antiguas repúblicas soviéticas en los cuales no se hace ningún
tipo de referencia a las cláusulas de readmisión. Vid. Acuerdo de colaboración y cooperación entre
las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Moldova, por
otra, de 28 de noviembre de 1994, BOE nº 152, de 26 de junio de 1998; Acuerdo de colaboración y
cooperación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una parte, y Ucrania,
por otra, de 14 de junio de 1994, BOE nº 110, de 8 de mayo de 1998.
10
colaboración y cooperación prevé la posibilidad de que se celebren acuerdos
bilaterales de readmisión entre la República de Uzbekistán y los distintos países
comunitarios (y no con la Comunidad, pues en el momento en que se celebró el
Acuerdo, ésta carecía de competencia en la materia) con el objetivo de concretar
las distintas materias relacionadas con la obligación de readmisión no sólo de los
nacionales, sino también de los nacionales de otros países o de los apátridas que
lleguen al territorio de otra parte contratante a partir de su territorio nacional. A
partir de ahí, se otorga un margen de maniobra lo suficientemente amplio a los
Estados miembros para que celebren acuerdos que, de forma más detallada,
regulen todas las cuestiones relativas a la readmisión.
2.4 – LAS CLÁUSULAS DE READMISIÓN CONTENIDAS EN LOS ACUERDOS EUROPEOS DE
ASOCIACIÓN
Junto a las cláusulas de readmisión contenidas en estos acuerdos de
colaboración y cooperación, cabe aludir también a la regulación de esta materia
contenida en los diferentes acuerdos de asociación (también llamados “Acuerdos
europeos”) celebrados entre la Comunidad y sus Estados miembros y diversos
países de Europa oriental a través de los cuales se da un tratamiento privilegiado
a estos países con el objetivo de facilitar su futura adhesión a la Unión. La lucha
contra la inmigración ilegal se configura como un elemento de especial relevancia
para ambas partes (sobre todo, para los países miembros de la Unión) y, de ahí, la
necesidad de buscar vías de colaboración. A título de ejemplo podemos tomar el
artículo 102.1 del Acuerdo europeo de 12 de junio de 1995 por el que se crea una
asociación entre las Comunidades Europeas y sus Estados miembros, por una
parte, y la República de Lituania, por otra13, el cual dispone que:
13
BOE nº 60, de 11 de marzo de 1998.
11
“(...) dentro del ámbito de sus respectivas atribuciones y competencias, las
Partes establecerán una cooperación destinada a prevenir las siguientes
actividades ilegales: (...) la inmigración ilegal y la presencia ilegal de sus
nacionales en el territorio de la otra Parte, teniendo en cuenta los principios y
prácticas de readmisión”14.
Del análisis de este precepto se observa que, a diferencia de los acuerdos
celebrados con las antiguas repúblicas soviéticas, no se hace ninguna referencia
expresa a la celebración de acuerdos de readmisión entre las partes, sino que
únicamente se alude al establecimiento de formas de cooperación en el ámbito de
la lucha contra la inmigración ilegal, lo cual incluye la adopción de medidas
relativas a la readmisión de personas que se encuentren de modo ilegal en el
territorio de las partes en el acuerdo. Esta referencia genérica a la adopción de
medidas para luchar contra la inmigración ilegal es la que ha servido como punto
de partida de los acuerdos bilaterales de readmisión que ha celebrado España con
diversos países de Europa oriental15.
14
Este tipo de cláusulas se recogen igualmente en otros acuerdos de asociación celebrados por la
Comunidad y sus Estados miembros. En este sentido, vid. Acuerdo Europeo de 12 de junio de 1995
por el que se crea una asociación entre la Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y la
República de Estonia, por otra (artículo 100), BOE nº 56, de 6 de marzo de 1998;Acuerdo Europeo
de 12 de junio de 1995 por el que se crea una asociación entre la Comunidad y sus Estados
miembros, por una parte, y la República de Letonia, por otra (artículo 101.1), BOE nº 56, de 6 de
marzo de 1998; Acuerdo Europeo de 10 de junio de 1996 por el que se crea una asociación entre la
Comunidad y sus Estados miembros, por una parte, y la República de Eslovenia, por otra (artículo
98.1), BOE nº 66, de 18 de marzo de 1999.
15
Vid. Acuerdo relativo a la aplicación provisional del Acuerdo entre el Reino de España y el
Gobierno de la República Eslovaca relativo a la readmisión de personas en situación irregular,
hecho en Bratislava el 3 de marzo de 1999 (BOE nº 94, de 20 de abril de 1999); Acuerdo entre
España y Rumanía relativo a la readmisión de personas en situación irregular, hecho en Bucarest
el 29 de abril de 1996 (BOE nº 150, de 21 de junio de 1996; anuncio de entrada en vigor, BOE nº
55, de 5 de marzo de 1999); Acuerdo entre España y Bulgaria relativo a la readmisión de personas
en situación irregular, hecho en Sofía el 16 de diciembre de 1996 (BOE nº 51, de 28 de febrero de
1997; anuncio de entrada en vigor, BOE nº 231, de 26 de septiembre de 1997). Al margen de estos
acuerdos bilaterales de readmisión con países de Europea oriental, España también ha celebrado
acuerdos de readmisión con sus países vecinos. Vid. Acuerdo entre el Reino de España y la
República Portuguesa relativo a la readmisión de personas en situación irregular, d e 15 de febrero
12
3 – El papel de los acuerdos de readmisión en el diseño de una política
común de inmigración
La comunitarización que ha operado el Tratado de Amsterdam de la política
de inmigración ha implicado, tal y como hemos señalado al principio de esta
comunicación, atribuir competencia a la Comunidad para celebrar acuerdos de
readmisión con terceros países (artículo 63.3 (b) TCE). Ante la fuerte presión
migratoria que sufren las fronteras comunitarias, la celebración de este tipo de
acuerdos se configura como una prioridad. En este sentido, las mismas
instituciones comunitarias han observado que el diseño de una política común de
inmigración pasa por el “establecimiento de una política coherente de la Unión
Europea en materia d e readmisión y regreso” y “por la mejora de las posibilidades
de expulsión de las personas a las que se haya denegado el derecho de
permanecer mediante una mayor coordinación en la Unión Europea de la
aplicación de las cláusulas de readmisión y elaboración de informes oficiales
europeos (de las Embajadas) sobre la situación en los países de origen”16. A su
vez, esa política de inmigración tendrá por objetivo adoptar las medidas oportunas
dirigidas a reducir la presión migratoria en los principales países de origen de los
inmigrantes, la reducción de la migración ilegal y lucha contra las redes (sobre
todo en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada), el control de la
inmigración, el planteamiento global de los controles legales de entrada, la
regulación del estatuto de inmigrante legal con arreglo a los requisitos de
de 1993 (BOE nº 77, de 31 de marzo de 1995); Acuerdo entre el Reino de España y el Reino de
Marruecos relativo a la readmisión de personas en situación irregular, de 13 de febrero de 1992
(BOE nº 100, de 25 de abril de 1992).
16
Plan de acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones
del Tratado de Amsterdam relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia
(texto aprobado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de 3 de diciembre de 1998), DOCE
nº C 19, de 23 de enero de 1999, pp. 1-15, en p. 8 y 9, respectivamente.
13
integración, un nuevo régimen de protección de los refugiados y la “europeización”
de la política migratoria17.
Si bien todavía es demasiado temprano para que la Comunidad haya
celebrado acuerdos en este materia, lo cierto es que desde las propias
instituciones comunitarias ya se ha hecho especial énfasis en la necesidad de
potenciar este tipo de acuerdos. Así, en las conclusiones del Consejo Europeo
extraordinario de Tampere (Finland ia), celebrado los días 15 y 16 de octubre de
1999, dedicado exclusivamente a materias relacionadas con la justicia y los
asuntos de interior con el objetivo de hacer efectivo ese espacio de libertad,
seguridad y justicia previsto en el Tratado de Amsterdam, éste hizo especial
hincapié en la inmigración ilegal como uno de los principales problemas que
afectaban la realización de ese nuevo espacio sin fronteras. Entre las medidas
necesarias para conseguir dicho objetivo, el Consejo Europeo invitó al Consejo a
celebrar acuerdos de readmisión o a insertar cláusulas modelo en los acuerdos
que celebrase la Comunidad con terceros países o con grupos de países.
Asimismo, se conminaba al Consejo a establecer normas sobre readmisión
interna, esto es, normas dirigidas a clarificar, en el ámbito interno comunitario, el
Estado que debía readmitir un individuo que se encontrase de modo ilegal en el
territorio de otro Estado miembro18.
17
Vid. Documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo elaborado por la
presidencia austríaca de la Unión durante el segundo semestre de 1998 (Doc. 09809/99, 1/01/1900,
pto. 43). En relación con la configuración progresiva de una política común de inmigración, vid. J.
J. MARTÍN ARRIBAS, Los Estados europeos frente al desafío de los refugiados y el Derecho de
asilo , Universidad de Burgos & Ed. Dykinson, 2000.
18
Bol. UE 10/1999, pto. 1.7.27.
14
3.1 - EL MODELO DE CLÁUSULA DE READMISIÓN PREVISTO PARA LOS ACUERDOS
COMUNITARIOS DE READMISIÓN
La celebración de acuerdos de readmisión no constituye una panacea, pues
uno de los principales problemas a los que se enfrentan este tipo de acuerdos es
la negativa de los propios Estados de origen a readmitir a sus propios
nacionales19. Por ello, se ha sugerido que sea la propia Comunidad quien, en
virtud de su peso político y económico internacional, celebre los acuerdos de
readmisión20. En esta línea, y a partir de la atribución de competencia en esta
materia, el pasado 24 de noviembre de 1999, el Comité de Representantes
Permanentes (COREPER) sugirió al Consejo que adoptase entre los puntos “A”
del orden del día la inclusión de un modelo de cláusula de readmisión en los
acuerdos celebrados exclusivamente por la Comunidad o por ésta y sus Estados
miembros21.
El modelo de cláusula de readmisión propuesto consta de cuatro artículos.
En el primero, se establece la obligación tanto de los países miembros de la Unión
como del tercer Estado de readmitir a aquellos de sus nacionales que se
encuentren de forma ilegal en el territorio de la otra parte contratante mediante la
simple petición y sin ningún otro tipo de formalidad. En el artículo segundo, se
estipula que la Comunidad y el tercer Estado celebrarán un acuerdo dirigido a
regular las obligaciones específicas de readmisión, incluida la obligación de
readmitir a nacionales de otros países y a personas apátridas. En esta misma
19
Vid. Documento citado en nota 17, pto. 112.
20
En este sentido, España se ha quejado de que el Reino de Marruecos incumple de forma
sistemática el acuerdo de readmisión celebrado entre ambos países (cit. nota 15) y, por ello, ha
conminado a la Comunidad a que sea ella quien celebre un acuerdo de readmisión con dicho país.
Fuente: El País, 30 de mayo de 2000, p. 17.
21
Vid. Repercusiones del Tratado de Amsterdam en las cláusulas de readmisión incluidas en los
acuerdos comunitarios y en los acuerdos celebrados por la Comunidad y sus Estados miembros con
terceros países – Adopción de una Decisión del Consejo (Doc. nº 13409/99, 2/12/99).
15
línea, el artículo tercero estipula que hasta que la Comunidad y el tercer Estado no
hayan celebrado dicho acuerdo, serán los Estados miembros y el tercer Estado
quienes de forma bilateral regularán las obligaciones específicas de readmisión,
incluida la obligación de readmitir los nacionales de otros países y a personas
apátridas. El último artículo dispone que los acuerdos de readmisión que celebre
la Comunidad incluirán un Consejo de Cooperación cuyo objetivo será estudiar
nuevas formas de actuación conjunta para prevenir y controlar la inmigración
ilegal.
De lo expuesto anteriormente, se observa que este modelo de cláusula de
readmisión dista mucho del modelo de acuerdo de readmisión que propuso el
Consejo en 1994 y al que hemos aludido en el punto 2.1 de esta comunicación.
Ahora bien, nos encontramos ante un simple cláusula y no propiamente ante
acuerdos de readmisión. Cabe entender, por tanto, que los acuerdos de
readmisión que se celebren a partir de estas cláusulas deberán seguir las pautas
establecidas en el modelo de acuerdo de readmisión que en su momento propuso
el Consejo. Como se recordará, este modelo regulaba de forma detallada todos
aquellos aspectos relacionados con la readmisión de los inmigrantes ilegales.
3.2 – LA PROPUESTA FINLANDESA RELATIVA A LAS OBLIGACIONES ENTRE LOS
ESTADOS MIEMBROS EN MATERIA DE READMISIÓN DE NACIONALES DE TERCEROS PAÍSES
Siguiendo la recomendación del Consejo Europeo extraordinario de
Tampere, de los días 15 y 16 de octubre de 1999, sobre la necesidad de que las
instituciones comunitarias adoptasen normas en materia de readmisión entre los
Estados miembros, la presidencia finlandesa de la Unión presentó, a finales de
1999, una Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen
16
obligaciones entre los Estados miembros en materia de readmisión de nacionales
de terceros países22.
El principal objetivo de esta propuesta es establecer las obligaciones entre
los Estados miembros en materia de readmisión de nacionales de terceros países,
lo cual tiene igualmente una proyección en la determinación del Estado al que le
corresponde la obligación de devolver a sus respectivos países a los nacionales
de terceros países que se encuentren presentes ilegalmente en su territorio y
determinar también a cuál de los Estados miembros le corresponde la obligación
de readmitir a nacionales de terceros países, a efectos de aplicar un acuerdo de
readmisión celebrado por la Comunidad. El punto de partida de esta regulación es
la existencia de un nacional de un país extracomunitario que se halla de forma
ilegal en territorio comunitario (se excluyen, consecuentemente, a los nacionales
de terceros países cuyo derecho a residir en el territorio de un Estado miembro se
funde en los propios tratados comunitarios o en el Tratado sobre el Espacio
Económico Europeo).
La eliminación progresiva de los controles personales en las fronteras
intracomunitarias ha permitido que los nacionales de países no comunitarios
puedan circular libremente en todo el territorio de la Unión. De ahí, la necesidad de
determinar el Estado que debe (re)admitir en su territorio a aquellos individuos que
se encuentran ilegalmente en otro país comunitario. La propuesta de Reglamento
intenta fijar con la máxima claridad y precisión posible los criterios que servirán
para determinar esta cuestión. Así, se establece que si el nacional de un tercer
país es titular de un permiso de residencia válido o de un visado, corresponderá al
Estado que haya expedido dichos documentos la obligación de readmitir en su
territorio a dicho individuo (artículos 4 y 5, respectivamente). Se regula igualmente
22
DOCE nº C 353, de 7 de diciembre de 1999, pp. 6-9.
17
los supuestos en que el nacional del tercer país sea titular de varios permisos de
residencia o de visados válidos que han sido expedidos por diferentes Estados
miembros. En estos casos se acudirá a diversos criterios para solucionar esta
cuestión tales como el Estado miembro que haya expedido el permiso de
residencia o el visado más prolongado o expedido en fecha posterior o, en caso de
períodos de validez idénticos, el Estado que haya expedido el permiso de
residencia o el visado que caduque en fecha posterior (artículo 6). En esta misma
línea, se determina el Estado responsable para los supuestos en que el nacional
que se ha de readmitir disponga de permisos de residencia o visados caducados
(artículo 7).
En aquellos casos en que se pruebe que un nacional de un tercer país ha
cruzado de forma irregular la frontera de un Estado miembro, corresponderá a
dicho Estado miembro la obligación de readmitir al nacional de un tercer país.
Ahora bien, si se prueba que dicho nacional ha permanecido en otro Estado
miembro al menos durante seis meses antes de determinarse que no cumple o ha
dejado de cumplir las condiciones para su entrada o residencia, corresponderá a
ese último Estado la obligación de readmitir a este nacional (artículo 8).
En esta misma línea, corresponderá igualmente al Estado responsable del
control de la entrada del nacional de un tercer país en el territorio de los Estados
miembros la obligación de readmitir a dicho nacional. En aquellos casos en que
este nacional obtenga una dispensa de visado y se encuentre de forma legal en un
Estado miembro y pase posteriormente a otro Estado miembro también de forma
legal, será obligación de este último Estado readmitir a dicho nacional (artículo 9).
La propuesta presentada por la presidencia finlandesa también aporta
diferentes elementos que permitirán probar la entrada de un nacional de un tercer
país en territorio comunitario con el objetivo de concretar el Estado que deberá
readmitir a dicho nacional. Entre los diferentes medios de prueba se alude al sello
18
de entrada estampado en el documento de viaje por la autoridad competente, el
sello de salida de un tercer Estado limítrofe de un Estado miembro, los billetes de
viaje que permitan determinar formalmente la entrada, una tarjeta de embarque o
de desembarque en la que figure la fecha de entrada en el territorio de un Estado
miembro o a través de simples indicios que den una presunción de entrada
(artículo 11).
Se establece igualmente un límite máximo de seis meses desde que se
tenga conocimiento de la posible presencia ilegal en el territorio de un Estado
miembro para solicitar su readmisión. El Estado miembro requerido deberá
contestar a dicha solicitud en un plazo máximo de un mes y, si no lo hace, se
entenderá que acepta la solicitud. La readmisión se deberá llevar a cabo en un
plazo máximo de un mes desde que se contestó a la solicitud de readmisión
(artículo 12).
En último término, la propuesta de reglamento dispone que correrán a cargo
del Estado miembro requirente el pago de los gastos de transporte derivados de la
readmisión por otro Estado miembro (artículo 14), hace una regulación muy
estricta de los datos personales que pueden comunicarse con el objetivo de
salvaguardar al máximo la intimidad de la persona sujeta a un procedimiento de
readmisión (artículo 15) y señala que las medidas de ejecución del reglamento en
cuestión serán adoptadas por la propia Comisión Europea con la asistencia de un
Comité de gestión que seguirá la regulación prevista en la nueva Decisión
1999/468 del Consejo, de 28 de junio, por la que se establecen los procedimientos
para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión
(artículo 17).
Una vez determinado el Estado responsable que deberá readmitir en su
territorio a una persona que se encuentra de forma ilegal en territorio comunitario,
serán de aplicación las disposiciones de los acuerdos bilaterales de readmisión
19
que puedan existir eventualmente con el país de la nacionalidad del inmigrante
ilegal o, en caso de existir, los acuerdos de readmisión celebrados por la
Comunidad con ese tercer Estado.
4 – Conclusiones
El Tratado de Amsterdam ha supuesto dotar de competencia a las
instituciones comunitarias en materia de inmigración. La fuerte presión migratoria
que sufren todos los países comunitarios y la incapacidad para hacer frente a esta
cuestión de forma individualizada ha hecho que la Comunidad asuma la
responsabilidad de diseñar una política de inmigración que se aplique en todo el
territorio comunitario. Los acuerdos de readmisión son un instrumento más en el
diseño de esa nueva política de inmigración. En la actualidad, existe un número
importante de acuerdos mixtos celebrados entre la Comunidad y sus Estados
miembros y terceros Estados que contemplan alguna cláusula relativa a la
obligación recíproca de readmitir a los nacionales de ambas partes que se
encuentren ilegalmente en el territorio de la otra parte contratante. Asimismo, los
Estados miembros de la Unión han celebrado también acuerdos bilaterales de
readmisión con terceros países.
La comunitarización de la política sobre inmigración implicará que serán las
instituciones comunitarias quienes deberán celebrar acuerdos de readmisión con
terceros países. El propio Consejo ya se ha preocupado por esta cuestión y, ya en
1994, presentó una propuesta de acuerdo de readmisión, así como un conjunto de
medidas relativas a su aplicación. Asimismo, resulta especialmente destacable la
reciente propuesta finlandesa relativa a las obligaciones entre los Estados en
materia de readmisión de nacionales de terceros países.
Ahora bien, lo cierto es que tanto los acuerdos nacionales como
comunitarios en materia de readmisión se han dirigido a crear un “cordón
20
sanitario”23 con el objetivo de defender a los propios países comunitarios del
fenómeno de la inmigración ilegal, trasladando a los países limítrofes el control no
sólo de sus nacionales, sino también de los nacionales de otros países que utilizan
dicho territorio para entrar en algún país comunitario. La Unión Europea debe ser
generosa con aquellas personas que, por motivos económicos, se ven obligadas a
dejar sus países de origen, pero esa generosidad no puede implicar obviar los
controles sobre la inmigración. La inmigración ilegal es fuente de muchos
problemas y, por ello, es necesario arbitrar los mecanismos oportunos para
hacerle frente.
23
K. HAILBRONNER, “Perspectives of a harmonization of the law of asylum after the Maastricht
summit”, Common Market Law Review, Vol. 29, nº 5, 1992, pp. 917-939, en p. 936.
21