4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA “NUEVA HACIENDA

Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
U
na de las principales características del sistema tributario mexicano ha sido el
bajo nivel de ingresos obtenidos, esto ha conducido a la necesidad de impulsar
una reforma hacendaria que logre incrementar dicho monto. En este contexto ha
surgido una propuesta por parte del Presidente de la República Vicente Fox, la cual ha
denominado “Nueva Hacienda Pública Distributiva”. El presente capítulo tiene por objetivo
analizar las características fundamentales de esta propuesta, a fin de establecer si
realmente se trata de una reforma fiscal distributiva. En segundo lugar será analizada la
miscelánea fiscal aprobada por el Congreso de la Unión el 1º de Enero de 2002.
4.1 CARACTERÍSTICAS GENERALES DE LA “NUEVA HACIENDA
PÚBLICA DISTRIBUTIVA”
Entre los principales planteamientos durante la campaña electoral de Vicente Fox para la
Presidencia de la República se encontraban lograr tasas de crecimiento del PIB del 7 por
ciento anual, finanzas públicas sanas, creación de más de un millón de empleos anuales,
entre otros; sin embargo se argumentó que ello requería de mayores niveles de ingresos.
El principal eje que se propuso para lograr dicho objetivo fue a través de una “reforma
tributaria”. Con la propuesta de la Nueva Hacienda Pública Distributiva se pretende:
a) Fortalecer las finanzas públicas y reducir los requerimientos de endeudamiento del
sector público.
b) Incrementar los gastos sociales en áreas principales como educación, salud e
infraestructura.
c) Fomentar un ambiente de bajas tasas de interés, lo cual es fundamental para
lograr el crecimiento económico sostenido.
Esta Hacienda Distributiva se fundamenta en cinco grandes líneas:
1. Adoptar medidas distributivas para compensar la ampliación de la base
del impuesto al valor agregado.
2. Apoyar a la inversión, el ahorro y el empleo.
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100
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
3. Facilitar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
4. Otorgar mayor seguridad jurídica.
5. Combatir a la economía informal.
Esta reforma hacendaria se sustenta fundamentalmente en la creación de una
nueva Ley del ISR; una nueva Ley del IVA; reformas, adiciones y derogaciones al Código
Fiscal de la Federación, al IEPS y al ISAN; y reformas y adiciones a la Ley del SAT.
Existen en esta propuesta de reforma hacendaria algunos elementos que han sido
de gran controversia, y estos se refieren fundamentalmente a las reformas a la Ley del
IVA y del ISR. Fundamentalmente esta propuesta descansa en estos dos aspectos,
resultando solamente en algunas modificaciones sobre los demás impuestos y
disposiciones, por lo que esta propuesta en principio pierde ese sentido de integral que
tanto proclama.
El rasgo más controvertido de esta propuesta descansa en su carácter
redistributivo, según se argumenta ésta es una reforma cuyo principal eje es el de lograr
mayores recursos logrando a su vez una mayor redistribución en el pago de los
impuestos, ya que "se propone recaudar de quienes tienen más para beneficiar a los más
pobres"1. En segundo lugar se propone fomentar los niveles de ahorro e inversión
principalmente a través de exenciones al ISR a las aportaciones y rendimientos de los
fondos de ahorro; además se proponen modificaciones para hacer al sistema fiscal más
competitivo en el ámbito internacional y así hacerlo más atractivo para los inversionistas
nacionales y extranjeros. El combate a la economía informal se pretende lograr a través
de cinco vertientes:
a) Decomisar mercancías de contrabando a los grandes distribuidores.
b) Combatir el contrabando técnico disfrazado de importaciones lícitas,
que aprovecha las ventajas de los importadores legales.
1
Gil Díaz Francisco “Propuesta de Reforma fiscal en México”, en El Economista mexicano, núm. 2, México
D.F., 2000, p.14.
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101
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
c) Realizar las prácticas de los proveedores que surten a la economía
informal a través de la simulación de ventas o la destrucción de
mercancías.
4.1.1 Nueva Ley del Impuesto Sobre la Renta.
Cuando se lee la Exposición de Motivos de la Nueva Hacienda Distributiva se puede ver
que una de las supuestas prioridades es lograr la equidad, bajo este argumento se han
esgrimido varios cambios que en vez de lograr este supuesto más bien reflejan lo
contrario, este es el caso del Impuesto Sobre la Renta.
En el caso del Impuesto Sobre la Renta empresarial los principales cambios tienen
como objetivo lograr una mayor equidad en el pago del impuesto y fomentar tanto el
ahorro como la inversión. Para ello se pretende reducir la tasa máxima marginal del ISR
empresarial del nivel 40 por ciento existente hasta el año 2001 a un nivel de 32 por ciento
a partir del año 2002.2 Con esta reducción se dice que no va a disminuir la recaudación
por este impuesto, debido a que al reducir la tasa máxima se va a incentivar el pago de
impuestos por parte de aquellas empresas que se mantienen cautivas.
Uno de los argumentos más mencionados se refiere a lograr una mayor equidad
en este impuesto, por lo que se debe dar trato igual a todos los sectores económicos. Se
argumenta que la gran cantidad de exenciones y tratos preferenciales que presenta este
impuesto socava la recaudación, restándole efectividad y limitando la capacidad
recaudatoria del gobierno en detrimento del efecto distributivo que se ejerce a través del
gasto. Por lo tanto, la propuesta que se esgrime es eliminar todo tipo de exenciones y
tratamientos preferenciales que no son justificables, por lo tanto sectores como la
agricultura, ganadería, pesca, silvicultura, editores de libros y el autotransporte paguen
impuestos en la misma forma como lo realizan los demás contribuyentes.
2
El Congreso de la Unión aprobó esta reforma el 1º de enero de 2002 entrando en vigor a partir de ese mismo
día ,siendo la reducción de un punto porcentual al año hasta que en el 2005 se logre la tasa máxima marginal
de 32 por ciento.
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102
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Por otra parte, se proponen nuevas mecánicas para deducir las inversiones en
activos fijos por parte de las empresas a través de cualquiera de dos mecanismos a
elección del contribuyente:
a) Deducción lineal en el por ciento que para cada tipo de bien resulte
considerando la vida útil o la obsolescencia del mismo.
b) Deducción inmediata en un solo ejercicio del valor presente del monto
total de la inversión realizada, mediante la aplicación del por ciento que
para cada tipo de bien se establezca en la nueva Ley.
A través de este mecanismo se pretende que las empresas que inviertan en
activos productivos en el país puedan deducir en un solo ejercicio el valor presente del
monto total de la inversión, de tal forma que se incentive el crecimiento económico y la
generación de nuevos empleos. Además de ello se pretende que la deducción inmediata
se aplique a todas aquellas áreas fuera de las áreas metropolitanas de las ciudades de
México, Guadalajara y Monterrey, de forma que se logren fomentar las políticas de
crecimiento regional y local logrando redistribuir la inversión y el empleo.
Se propone exentar del pago de impuestos a los tenedores de acciones. Se afirma
que al obligar a pagar a los accionistas un impuesto por retirar sus utilidades en lugar de
incentivar la reinversión de esas utilidades en realidad se desincentiva, pues tienen que
pagar un 10 por ciento por retirar las utilidades. Por lo tanto, se afirma que es más
conveniente exentar del pago de impuestos por retención de utilidades a los accionistas,
ya que de esta forma se logrará incentivar la inversión.
4.1.2 Impuesto Sobre la Renta Personal.
En primer lugar destaca la reducción del ISR personal para igualarlo con el ISR
empresarial, de forma que ambos presenten la misma tasa máxima marginal en un nivel
de 32 por ciento. Además de ello se pretende establecer una sola tarifa en lugar de las 49
que existen en la actualidad, ésta estará compuesta de siete tramos.
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103
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Tabla 4-1
Tarifa anual propuesta
Límite inferior
Límite superior
Cuota fija
% sobre excedente
del límite inferior
0
50,000
100,000
200,000
50,000
100,000
200,000
300,000
0
0
5,000
21,000
0
10
16
20
300,000
400,000
500,000
400,000
500,000
En adelante
41,000
66,000
96,000
25
30
32
Fuente: Gil Diaz Francisco “propuesta de reforma fiscal para México”.
Por otra parte se plantea exentar del pago de impuestos a las personas que
tengan ingresos anuales hasta por 50 mil pesos.
Tabla 4-2
Crédito al salario
Para ingresos
anuales de
Hasta ingresos
anuales de
Créditos al salario
0.01
13,825
20,738
27,651
13,825
20,738
27,651
34,564
4,900
4,000
3,800
3,400
34,564
41,477
2,700
41,477
48,390
69,129
48,390
69,129
En adelante
1,800
1,000
0
Fuente: Gil Diaz Francisco “Propuesta de reforma fiscal para México”.
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104
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
4.1.3 Impuesto al Valor Agregado.
Uno de los elementos que más controversia ha generado se refiere a las modificaciones
planteadas al Impuesto al Valor Agregado. De hecho esta reforma “integral” se
fundamenta principalmente en las modificaciones hechas a este impuesto. Uno de los
principales argumentos esgrimidos es que se necesitan más recursos, y como el IVA se
encuentra repleto de exenciones injustificadas entonces hay que eliminarlas y hacer del
IVA un impuesto más eficiente.
De acuerdo a información proporcionada por la Secretaría de Hacienda las
exenciones y tasas cero aplicadas al IVA benefician en mayor medida a la población de
los últimos deciles de ingreso de forma que a través de este mecanismo de exenciones el
3.1 por ciento del beneficio lo obtiene el 20 por ciento de las familias más pobres,
mientras que el 20 por ciento de las familias con mayores ingresos percibe el 49 por
ciento de dicho beneficio.3 De acuerdo a esta visión el beneficiar a los pobres a través de
exenciones origina una gran reducción en los ingresos fiscales debido a que la clase rica
deja de pagar IVA, por lo tanto lo ideal es eliminar la mayor cantidad de exenciones
posibles para dar al IVA una mayor eficiencia en la recaudación y por lo tanto lograr
incrementar los recursos obtenidos por este impuesto.
Entre los principales rubros en los que la propuesta plantea la eliminación de
exenciones y tasas cero se encuentran los alimentos, medicamentos, servicios educativos
como las colegiaturas, compra de libros, revistas, periódicos, es decir se plantes gravar
con IVA todas aquellas transacciones que impliquen consumo, sin embargo se plantea
exentar todas aquellas transacciones que implican únicamente transmisión de propiedad
como lo son los servicios que presta el sistema financiero.
Uno de los cambios fundamentales a la Ley del IVA consiste en establecer la
causación del impuesto con base en el mecanismo base flujo, a través del cual el
impuesto se causará cuando el contribuyente efectivamente cobre la contraprestación;
bajo este mecanismo se pretende dar mayor liquidez a las empresas, al no tener que
pagar el impuesto cuando nazca el derecho a exigir el pago o cobro del precio por la
3
SHCP, “Exposición de motivos de la Nueva Reforma Fiscal integral”, p. 3.
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105
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
contraprestación prestada.4
Es más que reconocido que el IVA es un impuesto regresivo, por lo cual en esta
iniciativa se ha propuesto aplicar mecanismos compensatorios para las familias de
menores ingresos. Entre éstos se encuentran:
•
Crédito al salario
•
Progresa
•
Beneficiarios de Programas Alimentarios Urbanos de Sedesol en el
primer quintil
•
Disminución del ISR
•
Subsidiar una canasta de medicamentos esenciales definida por la
secretaria de Salud.
•
Apoyó a los estados que eliminen las cuotas de recuperación en sus
centros de salud.
Ya se ha mencionado que en esta propuesta se plantea incrementar el crédito al
salario para aquellas personas que ganen hasta 50 mil pesos anuales, sin embargo dado
que en México gran parte de las personas pobres laboran en el sector informal este
mecanismo se restringe a un pequeño núcleo de personas, lo mismo sucede con la
reducción del ISR, que en gran medida beneficiará a las personas de mayores ingresos;
por lo tanto los mecanismos más factibles para compensar a las personas de menores
recursos –primeros dos deciles de ingreso- son a través de una retribución directa vía el
Progresa (equivalente a aproximadamente 110 pesos mensuales por familia), además de
ello se establecen deducciones sobre colegiaturas y seguros de gastos médicos. El costo
por dichas compensaciones sería de 4 mil 860 millones de pesos a través de Progresa
más 2 mil 380 millones de pesos (precios de 2000) vía crédito fiscal al salario.5
De acuerdo a los mecanismos mencionados se estima que la población
perteneciente al primer decil de ingreso tenga una carga promedio por concepto de IVA
de 22.6 pesos, sin embargo, se espera una compensación directa a través del programa
Progresa de 51.9 pesos y 24.6 pesos de compensación indirecta a través del beneficio
4
5
Idem, p. 29.
Caballero Emilio “Nueva hacienda Pública distributiva”, en Economía Informa núm. 298, junio 2001, p. 35.
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106
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
por ISR, es decir se estima que la población del primer ingreso obtenga un beneficio de
53.9 pesos bajo este nuevo esquema. Por otra parte, el segundo decil de ingreso espera
obtener un beneficio de 46.7 pesos.
Gráfica 4-1
Compensación directa e indirecta el primer quintil de ingresos
160
Pesos por mes
140
Beneficio por ISR (indirecta: via
crédito al salario y nueva tarifa)
120
100
Compensación por IVA
(directa. Progresa, y padrón de
programas alimentarios
80
60
Carga promedio adicional del
IVA
40
20
0
Compensación 1er decil
Compesación 2do decil
Fuente: Gil Diaz Francisco “propuesta de reforma fiscal para México”
Con relación al Impuesto Sobre Automóviles Nuevos se proponen “medidas
tendientes a mantener la progresividad del gravamen acorde con el precio de venta del
vehículo de que se trate, y por la otra, contribuir al esfuerzo nacional de disponer de
vehículos que emitan menos contaminantes.”6 Para lograr dicho objetivo se propone
modificar este impuesto de forma tal que parte de éste se determine por el precio de
enajenación del vehículo, mientras que la otra parte del impuesto estará determinada por
el grado de emisiones de óxido de nitrógeno que emita el vehículo. Se plantea que la
parte del impuesto correspondiente al precio de enajenación del vehículo logre una
reducción hasta del 90 por ciento de su valor actual para el año 2005. Además se plantea
la eliminación de exenciones para los vehículos populares y equipo de blindaje para evitar
dar tratos preferenciales.
6
SHCP, “Exposición de motivos...”, p. 4.
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107
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Con relación al Servicio de Administración Tributaria se propone otorgarle mayores
atribuciones que le permitan participar en forma directa en el diseño de la política de
ingresos y en los anteproyectos de los instrumentos legales de coordinación fiscal del
gobierno federal.
Las características de esta propuesta nos indican que es altamente regresiva,
debido a que las medidas que plantean modificar el IVA afectan proporcionalmente en
mayor medida a las personas de menores recursos económicos, igualmente la reducción
en las tasas máximas marginales del ISR beneficiarán en mayor medida a las personas
que obtienen mayores ingresos. Estos aspectos han incidido para que la propuesta tenga
un amplio rechazo entre la sociedad.
Entre todos los sectores de la sociedad solamente el Consejo Coordinador
Empresarial (CCE) avala totalmente la propuesta hacendaria de Fox, esto se debe a que
las medidas planteadas en la reforma benefician totalmente al sector empresarial. De
acuerdo al CCE esta propuesta es la mejor opción que tiene el país para salir de su atraso
económico, en opinión del presidente del CCE “si la sociedad quiere un México mejor
tiene que sacrificar algo”,7 por supuesto que se refiere al sacrificio que implica el
incremento en el IVA en alimentos, medicamentos, colegiaturas, libros y revistas. Por otra
parte, la disminución en ISR empresarial dice fomentará el ahorro y la inversión. El CCE
pide la abrogación del Impuesto al Activo, debido a que argumentan desincentiva el
ahorro y la inversión, en realidad lo que se busca es aportar menos recursos al fisco en
beneficio propio, esta actitud claramente va en contra del mencionado sacrificio que
exigen muestre la sociedad.
La sociedad en general ha mostrado un amplio rechazo a esta propuesta
hacendaria, su carácter regresivo sin lugar a dudas va a afectar a la mayoría de la
población, sobre todo a la gente de menores recursos. Además los sectores alimenticio,
farmacéutico, y educativo se han mostrado altamente preocupados por las implicaciones
que pueda tener esta propuesta, debido a que se va a afectar seriamente a sus industrias,
pero sobre todo por las implicaciones que esto tiene para la población. El hecho de gravar
la educación muestra la falta de compromiso por parte del gobierno federal por atender
los rezagos que existen en el país en la materia, sobre todo se observa que el titular del
7
“Pide Fox inteligencia a legisladores” en El Economista, p. 1.
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108
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Poder Ejecutivo no alcanza a ver a la educación como una inversión a largo plazo, sino
simplemente como un sector del que puede obtener recursos.
Se quiere gravar al sector educativo bajo el argumento de que es necesario
eliminar todo tipo de exenciones a fin de lograr mayor eficiencia en la recaudación del
IVA, los diputados del PAN han argumentado que un impuesto a las colegiaturas es la
única manera de que todos sean contribuyentes.8 Argumentan legisladores panistas que
la tendencia internacional es utilizar con mayor medida el IVA sobre los otros impuestos,
sin embargo la realidad es que precisamente los países industrializados utilizan en mayor
medida el ISR, mientras que el IVA se utiliza en bienes y servicios que no afecten
seriamente a la población, tal es el caso de la educación, la cual de una muestra de 21
países sólo en dos de ellos -Nueva Zelanda y Turquía- se gravan las colegiaturas con
IVA, siendo que ambos países muestran un nivel de vida superior al de México, y aún así
en Nueva Zelanda se grava la educación con una tasa de 13%, por lo tanto México sería
un caso especial a nivel mundial al gravar este sector.
Uno de los mayores problemas en México ha sido precisamente los bajos niveles
de aprovechamiento escolar, además del promedio tan bajo en años de educación (siete
años), sin lugar a dudas que el implemento del IVA en colegiaturas, libros, revistas y
periódicos será más bien un desincentivo para seguir estudiando. El implemento del IVA
en colegiaturas traerá consigo un impacto mínimo en a recaudación para Hacienda, sin
embargo podría generarse una caída de más de 20 por ciento en la matrícula estudiantil.
En lo que respecta a la aplicación del IVA a los libros existe una gran antipatía,
sobre todo por que este impuesto es un impuesto contra la educación, porque la
aplicación de este impuesto traería consigo el incremento en el precio de los libros y por lo
tanto éstos serían inaccesibles para la población que en sí paga precios muy altos por los
libros. El incremento en la recaudación para Hacienda por este concepto sería solamente
de entre 180 y 400 millones de pesos.
Por otra parte el establecimiento del IVA para medicamentos traería severos
problemas para la industria farmacéutica, ya que se perjudicaría principalmente a las
pequeñas y medianas farmacias. Según afirma Rafael Gual, Presidente de la Asociación
8
Diario Reforma núm. 2926, 17 de diciembre de 2001, p. 1.
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109
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Mexicana de Industrias Farmacéuticas (AMIF) este incremento aumentaría la inflación y
perjudicaría al consumidor. En los últimos cinco años la industria farmacéutica ha logrado
crecer a tasas de 2.5 por ciento anual, con ventas en este lapso de cinco mil millones de
dólares, y con dicho impuesto se retrocedería en este aspecto.9
Existe un gran riesgo para las pequeñas farmacias, debido a que el
establecimiento del IVA requeriría el contratar a contadores y gente avezada en
la
cuestión fiscal, y estas empresas no tienen la infraestructura para hacerlo. Además la
industria farmacéutica tiene problemas con la exportación de sus productos, pues los
impuestos en este rubro ya son altos, y con el IVA sería más difícil para las empresas
lograr circular sus productos en otros países.
Por otra parte, no hay ignorar que el precio de la mayoría de los medicamentos es
muy alto para una persona que gane el salario mínimo, hay que tener en consideración
que el precio de los medicamentos llega a incrementarse hasta en un 200 por ciento por
la ruta que siguen entre productores, distribuidores, comercializadores y finalmente el
consumidor final, por lo que un aumento más a través del IVA sería sumamente gravoso
para el consumidor y la industria farmacéutica se vería muy afectada ya que cerrarían
miles de negocios y podrían ser afectados casi 100 mil empleos relacionados con esta
industria.10
Se ha afirmado que para no dañar a las familias de menores recursos a través de
esta propuesta se establecerán mecanismos de compensación a través del crédito al
salario y transferencias directas a través del Progresa; sin embargo, surgen algunos
cuestionamientos sobre la factibilidad de tales mecanismos. En primer lugar el crédito al
salario solo beneficiará a aquellos trabajadores que laboran en la economía formal. Una
de las principales características de las familias más pobres es que en su mayoría
trabajan en sectores informales, por lo tanto este mecanismo sólo sería efectivo para un
pequeño sector de familias que se ubican en los primeros deciles de ingreso. En segundo
lugar, las transferencias directas se otorgarán a aquellas familias que se encuentren en el
padrón del Progresa, por lo que desde un principio quedarán fuera miles de familias.
Además, existen cuestionamientos sobre la forma en que se transferirían dichos recursos,
9
Daza Christian “Afectaría a la industria farmacéutica el incremento al IVA”, en Economía Nacional, núm.
242, año 23, septiembre de 2001, p. 16.
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110
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
para lo cual se ha afirmado que se realizaría a través de giros telegráficos, u otros
mecanismos que tendrían como principal función hacer llegar esos recursos a quien le
corresponde, sin embargo, esto traería consigo altos costos por todo el aparato
burocrático necesario para esta tarea así como todo el esfuerzo de instrumentación.
Además de ello existe desconfianza por parte de aquellas personas a las que se les ha
prometido aquella “devolución copeteada” que tanto han prometido las autoridades, esto
sin duda alguna porque no existe certidumbre sobre si en verdad se les otorgará dicha
transferencia o se perderá entre tanta corrupción que dicho mecanismo pueda generar.
Bajo el supuesto de que no se generarán costos por dicho mecanismo de transferencia y
de que se les van a otorgar sus 110 pesos mensuales a cada familia del primer quintil de
ingreso este mecanismo será insuficiente, sobre todo porque no logrará compensar al
resto de familias que también se encuentran en la pobreza.
En un estudio realizado por Emilio Caballero11 sobre el impacto que tendrá esta
reforma sobre la población se llegó a la conclusión de que ésta afecta sobre todo a las
clases medias y bajas. Dicho estudio supone la reducción al ISR personal, incremento en
el IVA en medicamentos, alimentos, libros y colegiaturas; y el sistema de compensación
mediante crédito al salario y transferencias vía Progresa, mientras que no se consideraron
en el modelo deducciones por pago de colegiaturas y primas de seguros de gasto
médicos ni tampoco la reducción al ISR empresarial.
En la gráfica 4-2 se puede ver que la implementación de esta reforma
efectivamente beneficiaría al primer decil de ingreso, ya que éstos lograrían un saldo a
favor del 3.95 por ciento del gasto familiar. Sin embargo, la situación es diferente para el
resto de los deciles de ingreso, los cuales presentan un saldo negativo en su gasto
familiar. A pesar de que la presente administración se ha encargado de difundir los
beneficios de su reforma fiscal y de lo progresiva que es, la verdad es que de los deciles II
al X el menos afectado sería el décimo, ya que éste sólo vería una pérdida en su gasto
familiar de 0.99 por ciento, mientras que los más afectados serían las clases medias las
cuales tendrían una pérdida de 6.79 por ciento (decil VI), lo cual confirma lo expresado
anteriormente, esto es, que la propuesta de reforma fiscal de Vicente Fox es altamente
10
11
Idem, p. 18.
Caballero Emilio, op. cit. p. 36.
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111
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
regresiva, ya que afecta en mayor medida a las familias de clase baja y media (excepto
decil I).
Gráfica 4-2
Saldo como % del gasto
familiar
Balance de pérdidas y ganancias de la propuesta oficial
6
4
2
0
-2
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
-4
-6
-8
Deciles de ingreso
Fuente: Caballero Emilio, “Nueva Hacienda pública Distributiva”.
Se pretenden eliminar las exenciones en ISR corporativo al transporte, agricultura,
ganadería y publicación de libros argumentando que no debe haber tratos preferenciales
para nadie. Sin embargo, no se ha considerado que éstos han sido precisamente los
sectores más afectados en los últimos años debido a la apertura económica que los pone
frente a una muy dura competencia exterior, lo cual los ha sometido en una severa
descapitalización. Creo que estos sectores deberían ser desgravados en forma paulatina,
sin embargo para ello deberían establecerse políticas macroeconómicas que incentiven a
estos sectores a fin de que tengan mayores niveles de productividad, bajo el sistema
actual sería muy peligroso para estos sectores gravarlos, debido a los enormes costos en
los que incurren y las bajas ganancias que obtienen.
Con relación a la reducción en ISR personal y empresarial a la tasa máxima
marginal de 32 por ciento se ha esgrimido que mediante esta reducción se fomentará el
pago de impuestos, según esta concepción existe evasión porque las personas y las
empresas deben soportar altos niveles de gravación, por lo tanto mediante la reducción
del ISR se logrará incentivar el pago de impuestos por aquellos que actualmente no lo
hacen. Esta reducción en ambas tasas lo único que logrará será reducir la captación que
por este impuesto se tiene, por lo tanto el gobierno no tiene más opción que incrementar
la recaudación a través del IVA. La reducción en la tasa del ISR muestra nuevamente que
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112
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
se trata de una política tributaria altamente regresiva en pro de las personas de mayores
ingresos. Reducción del ISR empresarial y personal.
Uno de los argumentos más mencionados en esta propuesta ha sido el de
promover la equidad, sin embargo, las medidas propuestas para incrementar los ingresos
tributarios más bien tienden a concentrar la riqueza. Muestra de ello ha sido la negativa a
gravar las transacciones financieras, argumentado que esto desincentivaría el ahorro y la
inversión. Existen 13 rubros en los que se puede aplicar el IVA en México (ver tabla 3-6)
sin embargo, en la propuesta de Fox se argumenta que hay que eliminar todas las
exenciones para hacer más eficiente la recaudación, no obstante en esta propuesta
quedan fuera de gravar con IVA solamente las transacciones financieras y casa
habitación, mientras que las demás quedan con una tasa del 15 por ciento. Bajo este
supuesto entonces se restaría eficiencia en la recaudación del IVA al no gravar estos dos
elementos, sin lugar a dudas esto es una contradicción. Además, si se pretende proteger
a la inversión, entonces porqué se grava la educación (colegiaturas, libros, revistas,
publicación de libros) y los servicios de salud, ¿es que las autoridades no ven a la
educación y la salud como inversiones a largo plazo?
El presidente Fox ha dicho que su propuesta de reforma fiscal es "integral", sin
embargo, su principal defecto es no serlo, debido a que solamente hace mención sobre
algunos aspectos relacionados con el sistema tributario (reducción al ISR y aumento al
IVA), mientras tanto quedan fuera otros de gran importancia, como por ejemplo, las
políticas de gasto, endeudamiento y financiera, federalismo fiscal, combate a la economía
informal, atribuciones del SAT y en general un nuevo marco institucional que haga más
eficiente y transparente el uso de los recursos públicos. En primer lugar, hay que destacar
que mientras no se haga un uso más eficiente de los ingresos públicos de nada servirá
lograr mayores niveles de recaudación, ya que el costo por ello es bastante alto (30
centavos por peso, mientras que en el resto de las naciones es inferior a 8 centavos por
peso recaudado); además, es necesario combatir con severidad la evasión y elusión
fiscales, ya que de hacerlo se lograría incrementar la recaudación hasta 5 puntos del PIB
solamente por esta acción. No es posible que no se mencionen acciones tendientes a
combatir este tipo de prácticas, de no hacerlo sólo se fomentará que la contribución
solamente recaiga sobre una pequeña parte de la población mientras que las personas
que tienen posibilidades de contribuir no lo hagan debido a que incurren en evasión o
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113
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
elusión fiscales. La política de endeudamiento no ha sido mencionada para nada en esta
propuesta, es muy importante lograr renegociar o reestructurar la deuda externa a plazos
mayores para que de esta forma no se destinen demasiados recursos para pagar el
servicio de la deuda durante el presente sexenio. 12
No se hace mención en ningún momento sobre las atribuciones que las entidades
federativas puedan tener para cobrar más o menos impuestos, pero sobre todo no se
establecen mecanismos que logren hacer más eficiente la recaudación a nivel
subnacional, mientras no se consideren estos aspectos la recaudación de los estados y
municipios seguirá siendo magra, y mayor su dependencia hacia las trasferencias
federales.
4.2
REFORMAS APROBADAS PARA EL EJERCICIO FISCAL
2002.
El poder legislativo aprobó en las últimas horas del 31 de diciembre de 2001 y las
primeras del 2002 la ley de Ingresos de la Federación. La propuesta Hacendaria del
presidente Vicente Fox planteada a principios de abril de 2001 tuvo inmediatamente un
profundo rechazo por parte de la sociedad mexicana, razón por la cual los partidos de
oposición en las cámaras de diputados y senadores decidieron no avalar esta propuesta.
En cambio, surgió un largo debate sobre las posibles alternativas a dicha propuesta. Las
principales discusiones tuvieron que ver con la aplicación del IVA en alimentos y
medicinas, para lo cual surgieron propuestas como aplicar una tasa general de 12 por
ciento, aplicar una tasa de 10 por ciento general y 5 por ciento para alimentos y
medicinas, etc. El presidente Vicente Fox propuso establecer una canasta de 100
alimentos y 800 medicamentos exentos de IVA, finalmente ninguna de las propuestas
prosperó y las reformas aplicadas a partir del 1° de enero de 2002 versan
fundamentalmente sobre el IEPS y el ISR.
La Ley de Ingresos de la Federación para el 2002 en su artículo 1° establece que
se pretender recaudar por concepto de impuestos 806,200 millones de pesos. Entre las
12
Ver Huerta Arturo, “ Consideraciones a las iniciativas fiscal, financiera y presupuestaria presentadas por el
Gobierno Federal”, en Economía Informa, núm. 298, junio 2001, p. 25.
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Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
principales modificaciones realizadas al IVA se encuentran la forma de cobrarlo, de
acuerdo a esta ley se establece que este impuesto " se causará en el momento que se
cobren efectivamente las contraprestaciones y sobre el monto de cada una de ellas.
Tratándose de los intereses a que se refiere el articulo 18-A el impuesto se causará
cuando se devenguen, a excepción de los intereses generados por enajenaciones a plazo
en los términos del Código Fiscal de la Federación."
A continuación se mencionan los principales cambios realizados al sistema
tributario mexicano para el año 2002.
4.2.1 Impuesto a la venta de bienes y servicios suntuarios.
Este impuesto se establece a cargo de las personas físicas y morales que en el territorio
nacional realicen las siguientes actividades:
•
Presten servicios,
•
Enajenen bienes,
•
Importen bienes,
•
Otorguen uso o goce temporal de bienes.
Se establece una tasa de 5 por ciento13:
a) En la enajenación de:
1) Caviar, salmón ahumado y angulas.
2) Motocicletas de más de 350 centímetros cúbicos de cilindrada, esquí acuático
motorizado, motocicletas acuáticas y tablas de oleaje con motor, rines de
magnesio y techos móviles para vehículos, así como aeronaves excepto aviones
fumigadores.
3) Perfumes, armas de fuego, articulas para acampar, automóviles con capacidad
hasta de 15 pasajeros con precio superior a $250 mil pesos, accesorios deportivos
para automóviles; prendas de vestir de seda o piel, excepto zapatos; relojes con
valor superior a los 5 mil pesos; televisores con pantalla de más de 25 pulgadas;
monitores o televisores de pantalla plana; equipos de sonido con precio superior a
5 mil pesos; equipo de cómputo con precio superior a 25 mil pesos, y equipos
auxiliares; agendas electrónicas; videocámaras; reproductor de videos en formato
13
Se establece la tasa del 15 por ciento por IVA más 5 por ciento por impuesto suntuario, es decir una tasa del
20 por ciento.
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Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
de disco compacto; equipos reproductores de audio y video con precio superior a 5
mil pesos.
4) Oro, joyería, orfebrería, piezas artísticas u ornamentales cuyo precio sea superior
a 10 mil pesos y lingotes, medallas conmemorativas y monedas mexicanas o
extranjeras que no sean de curso legal en México o en su país de origen, cuyo
contenido mínimo de oro sea del 80 por ciento siempre que su enajenación se
efectúe con el público en general.
b) En la prestación de los siguientes servicios:
1) Los de instalación de techos móviles para vehículos;
2) Los que permitan la práctica del golf, la equitación, el polo, el automovilismo
deportivo o las actividades deportivas náuticas, incluyendo las cuotas de
membresía y las demás contraprestaciones que se tengan que erogar por la
práctica de esas actividades y el mantenimiento de las instalaciones, los animales
y el equipo necesario.
3) Las cuotas de membresía para restaurantes, centros nocturnos o bares, de acceso
restringido;
4) Los de bares, cantinas, cabarés, discotecas, así como de restaurantes en los que
se vendan bebidas alcohólicas, excepto cerveza y vino de mesa, ya sea en el
mismo local o en un anexo que tenga conexión directa del lugar de consumo de
bebidas alcohólicas al de alimentos aún cuando ambos pertenezcan a
contribuyentes
diferentes.
Tratándose
de
establecimientos
en
donde
se
proporcionen servicios de hospedaje y de alimentos y bebidas al 40 por ciento de
la contraprestación cobrada, sobre la que se aplicará la tasa del 5 por ciento.
c) El uso o goce temporal de:
1) Aeronaves, excepto aviones fumigadores,
2) motocicletas de más de 350 centímetros cúbicos de cilindrada, esquí acuático
motorizado, motocicletas acuáticas y tablas de oleaje con motor.
3) Los bienes a que se refiere el subinciso 3 del inciso a) de esta fracción, en su
caso.
4.2.2 Ley del Impuesto especial sobre Productos y Servicios.
Los principales cambios relativos al IEPS son:
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116
Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Se aplican las siguientes tasas al valor de los actos o actividades que a continuación se
señalan:
I. En la enajenación o en su caso, en la importación de los siguientes bienes:
a) bebidas con contenido alcohólico y cerveza:
1. Con una graduación alcohólica de hasta 13.5° ... ... ... ...25 por ciento.
2. Con una graduación alcohólica de más de 13.5° y hasta 20° G.L ... ... ...
...30 por ciento.
3. con una graduación alcohólica de más de 20° G.L. ... ... ...60 por ciento.
b) Alcohol y alcohol desnaturalizado... ... ... ... 60 por ciento.
c) Tabacos labrados:
d) Cigarros... ... ... ...110 por ciento.
e) Puros y otros tabacos labrados... ... ... ...20.9 por ciento.
f)
Gasolinas; la tasa que resulte para el mes de que se trate en los términos de
esta ley.
g) Diesel: la tasa que resulte para el mes de que se trate en los términos de los
artículos 2a y 2b de esta ley.
h) Gas natural para combustión automotriz; la tasa que resulte para el mes de
que se trate en los términos del articulo 2c de esta ley.
i)
Aguas gasificadas o minerales, refrescos; bebidas hidrantes o rehidrantes;
concentrados, polvos, jarabes, esencias o extractos de sabores que al diluirse
permitan obtener refrescos, bebidas hidrantes o rehidrantes que utilicen
edulcorantes distintos del azúcar de caña... ... ... ... 20 por ciento.
j)
Jarabes o concentrados para preparar refrescos que se expendan en envases
abiertos utilizando aparatos automáticos, eléctricos o mecánicos que utilicen
edulcorantes distintos del azúcar de caña... ... ... ... 20 por ciento.
II) En la prestación de los siguientes servicios:
k) Comisión, mediación, agencia, representación, correduría, consignación y
distribución, con motivo de la enajenación de los bienes señalados en los
incisos a) b) c) g) y h) de la fracción I de este artículo. La tasa aplicable será la
que le corresponda a la enajenación en territorio nacional del bien de que se
trate en los términos que para tal efecto dispone esta ley.
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l)
De telecomunicaciones y conexos14:... ... ... ... 10 por ciento.
En su artículo 18° se establece que no se pagará el impuesto:
I. Por las enajenaciones de los servicios siguientes:
a) Telefonía rural, consistente en el servicio que se presta en poblaciones que se
acuerdo al último censo disponible, cuente con menos de 3 mil habitantes.
b) Telefonía básica residencial, consistente en el servicio automático de telefonía
básica local, por la parte correspondiente al cobro del servicio para línea telefónica
de uso residencial hasta por 250 pesos mensuales.
c) Telefonía pública, consistente en el acceso a los servicios prestados a través de
redes públicas de telecomunicaciones, y que deberá prestarse al público en
general por medio de instalación, operación y explotación de aparatos de uso
público.
d) Los servicios de hospedaje compartido o dedicado, de coubicación, elaboración de
páginas, portales o sitios de Internet, servicios de administración de dominios,
nombres y direcciones de Internet, servicios de administración de seguridad, de
distribución de contenido, de almacenamiento y administrador de datos y de
desarrollo y administración de aplicación, todos ellos siempre que sean conexos a
los servicios de datos o Internet.
e) Los que se presten entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones
o entre éstos y proveedores de servicios de Internet y que no sean un servicio final
14
Se entiende por servicios de telecomunicaciones y conexos los siguientes:
a) Radiotelefonía móvil con tecnología celular y acceso inalámbrico fijo o móvil.
b) Radiolocalización móvil de personas o de bienes.
c) Servicio de radiocomunicación especializada de flotillas o aquellos servicios que comprenden
grupos cerrados de usuarios o grupos de usuarios determinados, definidos como aquellos que
desarrollan actividades comunes o interrelacionadas y que requieren servicios de
radiocomunicación móvil de voz y datos, en forma permanente e inmediata, sea de carácter
grupal o privada entre pares de usuarios, haciendo uso de equipos fijos o móviles.
d) Servicio de televisión restringida, tales como sistemas de televisión por cable, satelitales o los
que utilicen cualesquiera otro medio de transmisión alámbrico o del espectro radioeléctrico.
e) Cualquier otro servicio proporcionado por concesionarios o permisionarios de servicios de
telecomunicaciones, proveedores de servicios de valor agregado o cualesquiera otro proveedor
de servicios, siempre que en todos los casos el servicio que se preste sea transmisión de señales
de voz, datos o video.
Conexos, todos aquellos prestados por las empresas de telecomunicaciones, independientemente del nombre
con el que se les designe, distintos de los señalados en el inciso anterior, que se presten a los usuarios del
servicio de telecomunicaciones como consecuencia o complemento de dichos servicios; aún cuando estos
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Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
sino un servicio intermedio, entre otros, interconexión nacional e internacional,
servicios de transporte o reventa de larga distancia, servicios de acceso a redes, la
prestación de enlaces de interconexión de enlaces dedicados o privados, servicios
de coubicación, servicios de provisión de capacidad del espectro radioeléctrico,
cargos relacionados a la presuscripción o cambios de operador o troncales
digitales para servicios de Internet, siempre que estos servicios constituyan un
servicio intermedio para que a su vez se utilicen para prestar un servicio final.
f)
Larga distancia nacional residencia hasta por 40 pesos, y larga distancia
internacional o cualquier otro servicio que se origine o termine como voz entre
usuarios de México y un país extranjero, independientemente de que durante su
transmisión se hubiera formado de datos.
g) El servicio de Internet conmutado en lo que corresponde a renta básica.
h) Las comunicaciones de servicios de emergencia.
i)
Los de telefonía celular, siempre que dichos servicios se presten a través de
tarjetas prepagadas que incluyan hasta 200 pesos fuera de los contratos regulares
de servicios.
j)
Telefonía básica local en todas sus modalidades.
k) Larga distancia nacional que se origine o termine como voz entre usuarios de dos
áreas locales, independientemente de los medios o formatos utilizados durante su
transmisión.
II. Por la exportación de los bienes a que se refiere la Ley del IEPS.
Con relación al ISR se homologan las tasas del ISR personal e ISR empresarial
quedando las tasas máximas marginales en 32 por ciento. En lo que respecta al crédito al
salario éste recaerá sobre los patrones y ya no sobre la federación; para el año 2002 éste
se incrementó hasta llegar a 4 mil 228 pesos anuales para personas que ganen hasta 18
mil 376 pesos anuales. Además se faculta a los estados para cobrar un impuesto de cinco
por ciento sobre las utilidades de las personas físicas con actividad empresarial o
profesionistas, cuyos ingresos sean inferiores a los cuatro millones de pesos.
Se pretende recaudar por concepto de IEPS más de cinco mil millones de pesos,
de los cuales mil 300 millones son por telecomunicaciones y el impuesto a la venta de
servicios conexos no estén condicionados al citado servicio de telecomunicaciones, tales como el servicio de
llamada en espera, identificador de llamadas o buzón de voz, entre otros.
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Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Bienes Suntuarios generará ocho mil 751 millones de pesos. Sin embargo, se ha puesto
en duda lograr obtener dichos montos. Por una parte, se asegura que los impuestos
suntuarios violan el principio de equidad, ya que ponen a unas industrias en desventaja
con respecto a otras, tal es el caso de los servicios de telefonía celular, la cual se le aplica
un impuesto que no se le aplica a sus competidores de telefonía básica. Igualmente
sucede con la industria refresquera, la cual aseguran se les está obligando a dejar de
comprar un insumo determinado, como es la fructuosa. A su vez las firmas productoras
de este edulcorante hecho a partir de jarabe de maíz podrían argumentar que por un
impuesto la están obligando a retirarse del mercado en beneficio de un sector de la
economía, como es la industria azucarera. Se ha argumentado que este impuesto va a
fomentar el contrabando ya que se va a preferir en muchas ocasiones adquirir bienes más
baratos aunque su origen sea ilícito Además se puede fomentar la evasión ya que la
nueva ley del IEPS establece la posibilidad de exención para las empresas o personas
con cédula fiscal, por lo que los asalariados podrían tratar de conseguir una cédula para
evadirlo.15
Además de ello existe la posibilidad de que muchas industrias se amparen en
contra de este impuesto por considerarlo injusto, lo cual redundaría en contra de los
niveles de reducción esperados.
Del total de recursos que el gobierno federal espera obtener aproximadamente el
60 por ciento de dichos recursos va a ser para las entidades federativas. Entre éstos más
de 12 mil millones se destinarán en forma de participaciones adicionales; 5 mil millones se
destinarán a los fondos del ramo 33 relacionados con la recaudación participable y 14 mil
700 millones del programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas. Además se ha facultado a los estados para cobrar un impuesto del 5 por
ciento a las personas físicas con actividad empresarial o profesionistas sobre sus
utilidades cuyos ingresos sean inferiores a 4 millones de pesos anuales. Esto sin duda
alguna resulta totalmente inequitativo, ya que las personas con ingresos inferiores a esta
suma deberán pagar dos impuestos sobre la renta distintos, uno federal y otro estatal.
15
Ver Gazcón Felipe, “Violan impuestos el principio de equidad: consultores”, en El Financiero, 8 de enero
de 2002.
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Análisis de la propuesta hacendaria de la presente administración
Existen muchas dudas sobre la efectividad que tendrá esta miscelánea fiscal, entre
los puntos a favor de ella se encuentran el no haber gravado con IVA alimentos,
medicamentos, y servicios de educación; sin embargo en vez de ello se decidió recaer
gran parte de la recaudación sobre los Impuestos suntuarios y el IEPS. Estos impuestos
difícilmente lograrán recaudar lo esperado, debido a que se aplican en muchos casos
sobre productos de baja demanda y que son fácilmente sustituibles (tal es el caso de
televisores de pantalla plana, caviar, salmón ahumado, etc.), mientras que en otros casos
resultan impuestos sumamente regresivos, ya que se consideran ciertos bienes y
servicios como de lujo cuando en verdad se trata de bienes de primera necesidad como
es el caso de los servicios de telefonía celular y básica (gravada a partir de tarifa mayor a
250 pesos).
La sociedad mexicana esperaba una verdadera reforma fiscal, la cual fuera capaz
de generar recursos suficientes para las necesidades del país, principalmente a través de
otras líneas de acción como son la incorporación de un mayor número de contribuyentes y
del combate a la economía informal, así como del combate a la evasión y elusión fiscales.
La actual miscelánea fiscal logrará incrementar la recaudación, sin embargo esto será en
forma muy limitada16.
Sin duda alguna que esta nueva miscelánea fiscal tiene un carácter menos
regresivo que la propuesta foxista, por lo cual serán menores los daños que pudieran
ocasionarse sobre las familias de menos recursos a través de una mayor carga, pero
tampoco tendrá los resultados que el poder legislativo ha pensado, por lo que en los
próximos meses seguirá la discusión sobre la reforma fiscal necesaria para el país. El
tema sobre la reforma fiscal no se ha agotado, sino más bien lo contrario, deben
establecerse propuestas viables que logren incrementar la recaudación en forma
equitativa, y que esta se transforme en oportunidades para las familias de menores
recursos, a través de un mayor gasto en infraestructura física y humana.
16
Según Marco Camarillo de la Universidad Panamericana con estas reformas apenas se podrá recaudar el 1
por ciento del PIB de ingresos adicionales (o menos).
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