(OPS-OMS, Banco Mundial, OIT). Tampoco emergen de una

(OPS-OMS, Banco Mundial, OIT). Tampoco emergen de una dispcslcicn
dernocratica ideal de consensos. Su marea es la de la lucha y el conflicto entre
diversos actores y fuerzas sociales. La pregunta en este sentido es Leoma fue el
proceso scciopolltico que permiti6 la institucionalizacion de ciertas formas de
protecci6n social y no de otras?
Finalmente, y tras examinar la constitucion y las caracteristicas de las formas
institucionalizadas y su relacion tanto con el regimen de acumulaci6n, con el
regimen politico, y con los procesos sociopollticos que les dieron lugar queda una
pregunta par resolver Lpor que no sequirnos la pauta internacional? Es claro que
las particularidades internas modificaron la orientaci6n internacional original, sin
embargo i.,como fue ese proceso? Para abordar estos tres niveles de indagaci6n
este trabajo propone como objetivo un analisis hist6rico de los procesos
econ6micos, sociales y politicos que permiten la consolidaci6n de una manera
particular de protecci6n social en Colombia durante el periodo 1946-1993,
privilegiando tres de sus expresiones mas significativas, a saber: la asistencia
publica en salud, la seguridad social y algunas polfticas ligadas a la familia. Los
hitos legales, institucionales y de moviJizaci6n social de estos tres arnbitos seran el
sitio de entrada para el analisis de los procesos descritos arriba y organizaran a su
vez los sub-period os. Lo interesante es que esta historia no es otra que la del
Estado social en nuestro pais. Una parte de el cobra firmeza en el espacio
temporal 1946-1993, en donde surgen instituciones, leyes y reformas
fundamentales sobre protecci6n social.
Enfoque le6rieo melodo/6gieo
Sin entrar en las honduras del complejo debate te6rico actual sobre la protecci6n
social en el mundo, este apartado pretende presentar, de manera ordenada y
resumida, un enfoque minima para abordar el problema de la conformaci6n de la
protecci6n social en Colombia entre 1946 y 1993. Lo primero que hay que decir es
que se asume este periodo como el de la formaci6n de un Estado interventor
(Ocampo, 2007), distante en sus desarrollos y alcances de las experiencias
historicas del Estado de Bienestar Europeo, e inspirado en formas de
keynesianismo, politicas desarroJlistas y elementos propios. En esta modalidad de
Estada interventor habria surgido una protecci6n social modema, la cual
entenderemos como "un conjunto de normas e instituciones que contribuyen- a la
conservaci6n, reproducci6n y protecci6n de la poblaci6n (0 esfera de 10
dornestico), recurso primario en el doble proceso -econ6mico - de acumulaci6n de
capital, y politico -de acurnulacion de poder' (Lebonniec, 2002: 133). Esta
definici6n implica que la indagaci6n par la protecci6n social requiere atender a las
realidades econ6micas, politicas y dornesticas de la sociedad en momentos
particulares, pues elias determinan su devenir en el tiempo y el conjunto de
10
interrelaciones, riesgos y respuestas sociales para enfrentarlos. En primer lugar, la
dimension econ6mica de este proceso sera explorada a partir de un examen
general al regimen de acumulaci6n (Rodriguez, 2006) imperanle en cada
momenta historico entre los arios 1946 y 1993. De entrada podemos hablar de
dos: el de Induslrializaci6n por Susliluci6n de Imporlaciones 151(Ocampo, 2007),
hasta los anos setenta y el de financiarizacion (Giraldo, 2007), de alii en adelante.
Conviene aclarar que nos interesa observar mas que la totalidad de los atributos
propios de cada regimen de acurnulacion, los conflictos y fenornenos que produce
este sobre la textura de la sociedad. En ese sentido, no despJegaremos todo el
arsenal teo rico y rnetodoloqico del regulacionismo, sino que tomaremos de el
algunas categorias minimas para articularlas a la pretension analitica de esta
investiqacion.
En un segundo momenta se prestara atenci6n a los contornos que adopta Ja
cuestlon social planteada en el seno de los regimenes de acumulaci6n explorados
en esta tesis. La mirada a esa cuesti6n social (Castel, 1997) perrnitira descifrar
buena parte de los problemas, las necesidades, las urgencias y aporias que
enfrent6 la sociedad colombiana a 10 largo de cinco decadas de su historia en el
siglo XX. Los cambios en Jafamilia (Esping, 1999) seran apreciados con un interes
particular pues la relacion entre ella y las dimensiones pollticas y econornlcas es
fundamental para comprender el desarrollo de la protecci6n social en el hem po.
En un tercer memento se indagara por el regimen politico (Hernandez, 2002) que
se impone en cada periodo analizado, prestando atencion a sus rasgos, a sus
actores, y a sus practices y valores. La identificaci6n alii de formas de la
democracia puestas en juego en la relacion Estado-sociedad sera fundamental,
como tarnbien la idea misma de Estado. Sobre este ultimo es importante decir que
se sequiran algunas intuiciones del State Back in, al adoptar la idea de un Estado
que se comporta a la vez como aparato de domination, arena politica y actor con
sus propios intereses, no obstante, se evitara su separacion artificial de la
sociedad. En sintesis, regimen de acurnutacion, familia 0 esfera comestica y
reqimen politico seran recreados haciendo un uso critico de fuentes secundarias.
Con la disposicion de estas tres categorias conceptuales y de su puesta en juego
en la historia, sera posible aproximarse
a una primera reconstruccion
indispensable para esta tesis, relativa al modo en que procesos econornicos,
sociales y politicos moldean el tipo de protecci6n social que se construye en el
tiempo.
En un cuarto momenta se tratara de dar cuenta de la emergencia especifica y de
algunas transformaciones de aquella~ instituciones a cargo del Estado (De Swaan,
1992). No se hara una historia alio a alio, ni un analisis institucional total. Se
intentara una reconstruccion hist6rica comprensiva del proceso sociopolitico
Ii
(Hernandez, 2002) por el cual emergen y se transforman ciertas instltuciones
representativas de la protecci6n social en relaci6n a otros niveles de anal isis.
Conviene recordar que esta indagaci6n se limitara a 3 de las muchas formas
institucionales de protecci6n social a cargo del Estado que se han desarrollado en
el pais: las politicas de salud, la seguridad social y las instituciones para la familia;
aunque en ocasiones se haran comentarios sobre otras rnodalidades 0 se haran
breves sintesis de algunos procesos institucionales. Ahora bien, es precise decir
que ese proceso sociopolitico (Hernandez, 2002) descansa sobre un conjunto de
relaciones de poder (Mann, 1997) que sostienen diversos actores (politicos,
medicos, obreros, campesinos, sindicatos, gremios, industriales), los cuales
encarnan a su vez a las c1ases sociales. Estos acto res cuentan con trayectorias
previas de lucha (agrarias, transnacionales, poHticas) y acumulados hist6ricos
(poder, dinero, coacci6n) que ponen en juego a traves de sus formas organizativas
y de la acci6n individual 0 colectiva, para disputar un nuevo conjunto de beneficios
(Bourdieu, 1979) dispuestos en torno a la protecci6n social.
Es la posicion frente a la protecci6n social (acceso, lugar de acumulaci6n, empleo,
clientela), asi como las relaciones de poder establecidas, 10que organiza a estes
actores en un campo social (Bourdieu, 1990) especifico en el cual se intentan
resolver los problemas originados por la dinarnica protecci6n/desprotecci6n.
A
traves de conflictos, luchas, acuerdos y hegemonias, estos actores disputan
capitales materiales y simb61icos (Bourdieu, 1979) en torno a la protecci6n social,
produciendo nuevas configuraciones (Berger, 1999) y relaciones de poder que a
su vez inciden en elias, y en los facto res econ6micos, politicos y dornesticos. De
este modo, todo el tiempo se esta configurando y reconfigurando el campo de la
protecci6n social y la cohesi6n aparece alii como el enigma a resolver. A su vez, el
Estado participara, tanto incidiendo en estos procesos, como revelando, a traves
de su forma especffica, las particularidades de los mismos. Sera a un tiempo
actor, aparato y resultado. Con este modesto enfoque socia hist6rico se espera
entender c6mo las formas de protecci6n social aparecen y se transforman no por
gracia de un proceso tecnico, de la presion de grupos de interes, de la voluntad de
acto res racionales, 0 debido al reflejo de las tendencias construidas por los
organismos internacionales (Banco Mundial, FMI, OIT, OMS) en relaciones de
poder unidireccionales, sino como el producto de un proceso complejo de
interacciones sociales, econ6micas, politicas y domesticas, asi como de dinarnicas
sociopoliticas coyunturales, que aunque cuentan con los rasgos mas generales de
esa modernidad global, tarnbien tiene las particularidades de esa modernidad
colombiana.
Capftulos y periodizecion
Debido a los cam bios recientes
en cuanto
12
a la extension
maxima
para la
elaboraci6n de trabajos de grado en la Universidad Nacional, esta tests constituye
una sintesis de la versi6n original, en la cual se incluy6 un mayor anal isis de la
evoluci6n de las formas de protecci6n social en las oecadas abordadas y se
despleg6 una mirada detallada, tanto de los procesos politicos, como de las
discusiones que acompariaron su desarrollo en la segunda mitad del siglo XX.
Pese a la exclusi6n de algunos asuntos, esta tesis aoarcara el periodo que va de
1946, desde la creacion del ICSS, hasta 1993, cuando la Ley 100 evidencia un
cambia estructural en el regimen de acumulaci6n y seriala un nuevo rumba para
organizar la protecci6n social en el pais. EI primer capitulo esta dedicado a la
elaboracion de un balance historioqrafico en donde se intenta dar cuenta de la
discuslon sobre la protecci6n social en el ambito internacional y en Colombia.
EI segundo capitulo abarca el primer sub periodo, el cual se inicia en 1946 con la
creaci6n del Ministerio de Higiene y del Instituto Colombia no de Seguros Sociales.
~sta ultima instituci6n represent6 un giro decisivo entre formas de proteccion
social anteriores, de orden patronal 0 Iigadas a la caridad y la beneficencia, y la
emergencia de nuevas formas de protecci6n ligadas al mundo industrial, a una
vision de Estado interventor y a un nuevo tipo de contrato social que inscribi6 de
una manera particular a los hombres en la sociedad. Durante estos anos el hila
conductor sera el intento por construir, en el marco de la violencia, de un
bipartidismo cerrado, de experiencias de pseudopopulismo frustrado y de un
modelo mixto de lSI y agroexportaci6n cafetera, diversas instituciones de
proteccion social. Algunas contaran con mejor suerte que otras. El periodo termina
al final de los anos cincuenta con los ultirnos intentos legislativos para crear
mecanismos dirigidos a los campesinos y a las familias.
EI tercer capitulo corresponde al siguiente sub periodo que se iniciara can los
intentos por integrar los sistemas de asistencia publica sin exito." A 10 largo de la
decada de los anos sesenta tendril lugar la expansion y consolidacion de varias de
las formas de proteccion social que habian sido creadas en el periodo anterior." EI
marco para todo ella sera el regimen de coalicion del Frente Nacional y el influjo
del desarrollismo cepalino. EI periodo termina en los alios setenta, cuando muchas
de las instituciones de proteccion social representativas del Estado interventor
colombiano, como el ISS, el SNS y el ICBF', tendran que emprender importantes
reestructuraciones pues su desarrollo se vera limitado tanto par aspectos propios
Se ha suprimJdo e! analisis de la produccicn de formas de proteccicn de los arios sesenta
retetivas al ordenamiento hospitalario.
a Se ha retirado un anafisis muy suqestlvo sobre la expansion de la seguridad social y e! subsidio
familiar durante los aries sesenta. que se apoyaba en fuentes no exptoradas hasta ahora, de
Asmedas y del Consejo de Ministros.
9 Se ha retirado [a reforma del leBF pues no constituye una rupture fundamental en la protecci6n
social de [a epoca.
7
13
del regimen de acumulaci6n, como par las caracteristicas de la cuesti6n social, la
familia y el proceso de institucionalizaci6n.
EI cuarto capitulo se concentra en 1993. Alii los principales procesos estaran
ligados a la consolidaci6n de un nuevo modele de protecci6n social que
privilegiara el mercado sabre el Estado; modelo denominado por muchos como
neoliberal. En el fonda de esa transformaci6n, y en relaci6n directa con ella, el
pais avanzara del regimen de acumulaci6n de lSI a la financiarizaci6n, cambiando
de manera radical la cuesti6n social de las primeras decadas del siglo XXI, as!
como las formas de protecci6n social. La constituyente de 1991, la ley 10 de
199010 y las nuevas realidades del conflicto colornbiano, produciran a su turno un
nuevo regimen politico que tendra incidencia en esta historia. AI final se incluyen
las principales conclusiones sobre el largo plaza de la protecci6n social, las
dlnarnicas propias de cada periodo, el alcance del enfoque empleado y aspectos
de orden metodol6gico relevantes.
Sabre las Fuentes
Para esta investigaci6n se inciuyeron fuentes secundarias sobre historia de la
protecci6n social en otros paises y en Colombia, sobre el Estado de Bienestar y
sobre la historia polttica, econ6mica y social del pais. Las fuentes primarias
provienen del Archivo de Leyes Aut6grafas del Congreso, de los 6rganos de
difusi6n del poder legislativo, del ejecutivo y de las organizaciones gremiales,
sindicales y movimientos sociales. Tarnbien se incluyercn algunas entrevistas,
documentos de trabajo de los diferentes actores involucrados en el desarrollo de la
protecci6n social, articulos de prensa, comunicados y documentos provenientes
los archivos de instituciones como los Ministerios de Salud y Trabajo.
10 Se ha retirado un anaflsls detallada sabre el debate en tarna a ta prolecci6n social en la
canstituyente de 1991, as! como el procesa de discusi6n parlamentaria sabre ta Ley 10 de 1990.
14
Capitulo 1.
Hacia una historiografia de la proteccion social
Lograr un mapa general sobre el estado del debate hist6rico al rededor de la
protecclon social resulta hoy una tarea titanica. EI numero de trabajos, la
diversidad de miradas y la centralidad que ha adquirido este campo tematlco son
aspectos que hacen casi imposible contar con un balance acabado de los aportes
a nivel mundial. Esta nueva textura del conocimiento, en un mundo globalizado, no
as sin embargo una razon suficiente para abandonar la elaboracicn de ejercicias
historiograficos. Hacer una historia sobre las historias de la proteccion social sigue
siendo una tarea importante para describir el campo de estudio.
Atendiendo a estas ideas, este capitulo esta dedicado a presentar un analisis
historioqrafico sobre este tema, alrededor de la pregunta que guia esta
investiqacion: GPor que en Colombia asistimos en la segunda mitad del siglo XX a
la consolidaci6n de un tipo de proteccion social Iimitada, fragmentada y que no
siempre fue el ref/ejo de la tendencia intemacional? Varios criterios permiten
limitar el alcance de la elaboracion. En primer lugar, y aunque la indagaci6n sobre
este tema desborda los Ifmites disciplinares, se inclutran prioritariamente trabajos
elaborados en perspectiva historica, sin dejar de hacer breves menciones sobre
los aportes que provienen de otras areas de las ciencias sociales. Del conjunto se
ha hecho una selecci6n de acuerdo a su relevancia y han sido organizados en dos
grandes grupos: los trabajos internacionales y los nacionales. Alii se incluiran
libros, articulos y trabajos rnonoqraficos.
Aunque esta tesis situa su campo de estudio en el desarrollo de la protecci6n
social en Colombia, la inclusi6n de un analisis sobre varios trabajos
internacionales se explica de dos maneras. Primero, par la necesidad de
comprender el estado del debate a nivel mundial, evitando de este modo
sustraernos de discusiones seminales y de conclusiones valiosas a la hora de
enfrentar el caso colombiano. Conviene decir, sin embargo, que esta mirada mas
alia de las fronteras no implica un recurso instrumental para adquirir, a modo de
prestarno 0 "mala copia", enfoques, conclusiones y presupuestos extranjeros y
aplicarlos acriticamente al caso colombiano. Segundo, porque a futuro resultaria
deseable Ilevar a cabo trabajos comparativos y para ello nada mas util que
desarrollar indagaciones inscritas de manera clara en los debates internacionales.
Un criterio adicional de seieccion ha side priorizar los trabajos que se concentran
en la emergencia de la protecci6n social modema, como ha side definida en la
introducci6n de la tesis, y a cargo del Estado. Asi, en el ambito internacional se
explcraran producciones destinadas a comprender este fen6meno en los siglos
15
XIX (finales) y XX. En eJanalisis nacional, aunque se hara una breve referencia a
trabajos que analizan periodos anteriores, se privilegiaran los estudios sobre el
siglo XX, y en particular, sobre la segunda mitad del rnismo. En ambos casos la
mirada se dirigira a los desarrollos de las normas e instituciones mas visibles
dentro de la sociedad.
Si bien, los analisis historioqraficos suponen ejercicios muy detallados, para la
presentaci6n en esta tesis se han privilegiado cinco grandes asuntos con los
cuales se han interrogado los textos: problema central, enfoque, conclusiones,
alcance, limitaciones y fuentes. La inclusion de los trabajos se hara atendiendo a
los principales campos problematicos identificados en la literatura en torno a la
proteccion social y los cuales reflejan, de algun modo, tanto las prioridades
recientes de la investiqacion, como la elecci6n del enfoque puesto en juego en
esta tesis. Los principales problemas identificados en el debate sobre la protecci6n
social se disponen alrededor de campos como el Estado de Bienestar, la
construcci6n de las politicas e instituciones, la protecci6n social como un asunto
econ6mico la pobreza, la exclusion, el trabajo y la ciudadanla."
EI debate europeo y norteamericano sobre la proteccion social.
Los Estados de Bienestar
AI promediar el siglo XX la experiencia de muchos paises europeos remitia a un
fen6meno particular: la emergencia y expansion de los lIamados Estados de
Bienestar. EI debate sobre la conceptuatizacion de esta modalidad estatal ha sido
muy amplio desde entonces. Para algunos autores estes estados implicaron un
nuevo ordenamiento de las sociedades derivado, entre otras casas, del imperative
de realizacion de la igualdad propia de la idea dernocratica moderna; imperativo
que propici6 cambios en la relacion Estado/mercado defend ida por el pensamiento
liberal del siglo XIX. Democracia providencial sera el termino empleado por
Dominique Schnnaper (2004) para describir la polernica vocacion igualitarista del
11 Para el caso colombiano se han suprimido los esfuerzos reiativos a la pobreza, la ciudadanla.
la
excJusi6n y el trabajo, incJuidos en la version original de esta tesis, pues gran parte de ellos estan
oeocaoos a periodos hist6ricos anteriores. 8610 se incluye a continuaci6n una referenda general
sobre algunos de los trabejos discutldos en la version original: Estela Restrepo (2002) "Vagos,
enfermos y Vafentudinarios. Bogota: 1830-1860", el trabejc de Ana Luz Rodriguez: (1999)
"Cofradfas, Capelfanias, epidemias y funerales el trabajo de Fernando Botero Herrera (1995) sabre
la organizaci6n de la Sociedad de San Vicente de Paul como insbtucion de caridad, el libra "Ef
nacionalismo Cosmopolitan (2001) Frederic Martinez y el trabajo de Renan Silva (1992) "La
epidemia de Viruefa de 1782. Proposiciones sobre fa difusi6n de un modelo cultural en fa Nueva
Granadan, son analizados junto otros.
16
Estado de Stenestar. En la obra de Ian Gough (1962), por contraste, et Estado de
Bienestar sera definido por su funci6n coactiva como" ... Ia utilizacion del poder del
Estado para modificar la reproduccion de la fuerza de trabajo y controlar la
poblaci6n no activa de las sociedades capitalistas". Baja una 6ptica que privilegia
el sustrato productivo, Sob Jessop (1999) afirmara que el Estado de Stenestar
estaria signado por el desarrollo de la relaci6n fordista, por la regulaci6n del
mercado a cargo del Estado y par la defensa de los derechos humanos como uno
de los referentes fundamentales del pacta social que 10origina.
Confrontando algunas miradas clasicas, la perspectiva de Ernesto Isuani, Ruben
La Vuolo y Emilio Tenti (1993) advierte sabre 10 inconveniente que resulta creer
que el Estado de Bienestar s610 adquiere existencia en la etapa keynesiana. De
ella surge una distinci6n importante. Mientras el Estado keynesiano supone una
ruptura con la etapa liberal en los anos 30, e! Estado de Bienestar ya habria
desarrollado sus instituciones antes de la gran depresi6n, y la raz6n de esa
diferencia temporal radica en que cada uno cuenta con causas y objetivos
diferenciados. Asi, el Estado de Bienestar habria surgido por factores politicos y
sociales y estaria destinado a actuar en el terreno de la distribuci6n mediante la
producci6n de instituciones y normas rigidas basad as en la creaci6n de derechos
garantizados juridicamente, e incorpcrados en la conciencia de la poblaci6n. Entre
tanto, el Estado keynesiano habria side implantado par causas econ6micas y
actuaria en el campo de la intervenci6n y la producci6n a traves de herramientas
f1exibles que pod ian ser usadas anti ciclicamente (Isuani, Lo Voulo, Tenti, 1993).
Aunque todos estes autares parecen omitir que el Estado de Bienestar cuenta con
una densidad hist6rica mayor, pues su naturaleza se encuentra atada al largo
plaza de una modernidad empenada en la organizaci6n del poder y en la
cohesi6n/coerci6n social, como nos proponen Charles Tilly (1992) Y Michael Mann
(1999), sus diversas enfasis y sus distancias conceptuales lIaman la atenci6n
sobre como esta modalidad estatal, en tanto problema de investigaci6n empirica y
de indagaci6n te6rica, cuenta con una rnultiplicidad de reflexiones y abordajes que
provienen de campos tan diversos como los de la filosofia y la ciencia politica, la
economia, la historia y la estadistica. La suma de todos elias describe una curva
ascendente en la que es posible identificar avances tanto en el estudio ernplrico,
como progresos epistemol6gicos.
En los ultirnos afios la literatura se ha nutrido de diversos balances sabre los
estudios relativos a los Estados de Bienestar. Uno de ellos es el de Maurizio
Ferrera denominado "La comparaci6n y el Estado de Bienestar, un caso de exito".
Para este autor italiano, el terrnino Estado de Bienestar se difundi6 desde las
aulas inglesas rapidarnente alcanzando mayor complejidad y clarificaci6n analitica.
En efecto, el nurnero de trabajos fue en aumento gracias a obras como las de
17
Marshall (1964), Rimlinger (1971), Hecla (1974), Wilen ski (1975), Flora (1986),
Flora y Heidenheimer (1986); Alber (1986); Ferrera (1984), Ascoli (1984), Orloff
(2003) y Scokpol, (2003).
Desde la perspectiva de la ciencia polltica aplicada a las pollticas sociales,
Maurizio Ferrera propane analizar c6mo el progreso de dicho conocimiento tuvo
que ver en gran parte con el abandon a del provincialismo anglo centrico y la
consecuente adopci6n de una perspectiva comparativa alimentada par la idea de
emplear multiples unidades de analisis incorporadas, bien a la hora de formular las
hip6tesis, bien en el curso mismo de la investigaci6n. Pera 10sugestivD del articulo
de Ferrera as que permite analizar los aciertos y debilidades de los estudios
comparatives sabre el Estado de Bienestar. Sequn el autor, los primeros trabajos
que superaron la perspectiva angl6fona consistieron en investigaciones de historia
social com parada dedicados al analisis del desarrollo de los programas de
bienestar en diferentes palses sobre el fonda de los respectivos contextos
socrates. econornicos y politicos. EI trabajo mas significativo fue sin duda el de
Rimlinger (1971), en donde se presentaba un cuadro evolutivo muy complete
sobre los sistemas de protecci6n social de largo plazo y una explicacion genetico
comparativa del origen de la seguridad social a traves de la confrontacion de los
diferentes itineraries seguidos par Alemania (via paternalista burocratica), par
Estados Unidos (via liberal) y por Rusia (Ia via patriarcal colectivista) (Ferrera,
1991). Centrado en el modele de mdustrializacion como eje comparativo
explicativo y en las relaciones de clase, la naturaleza del sistema politico, la
estructura econ6mica (referida al mercado del trabajo) y las ideas de las elites en
el campo social y politico, Rimlinger (1971) conciuy6 que el Estado de Bienestar
surgi6 como respuesta a los desafios emergentes del proceso de modernizacion.
Luego vinieron los trabajos de corte estadistico, lIamados estudies cross-section a
gran escala. EI aporte de estes fue la elaboraci6n de un repertario extenso y
articulado de elementales
proposiciones
explicativas
sornetidas luego a
sofisticadas pruebas estadisticas correlativas. Pese al avance que representaron
estes estudios, su debilidad radicaba en el uso de generalizaciones transhist6ricas
basadas mas en variables que en casos reales (Ferrera, 1991). El representante
mas importante de este tipo de trabajos fue Harold Wilensky con su libro The
Welfare State and Equality. A estes trabajos se les juzg6 por su excesivo interes
en el 9asto social, el cual, si bien representa uno de los aspectos mas relevantes
del Estado de Bienestar, no es el unico que 10explica.
Solo hasta finales de la decada de los ochenta, dice Ferrera, se percibe la
aparici6n de trabajos comparativos en el estricto sentido de la palabra. Este ultimo
momento es para Ferrera y para el frances Bruno Theret (2002) el momento que
mejores resultados ha ofrecido. En efecto, el agotamiento de perspectivas
i8
estadisticas propicio la apancion de novedosos esfuerzos comparativos, los
cuales, superando las limitaciones de la poca disponibilidad de datos cualitativos
estandarizados, proporcionaron tres avances fundamentales en esta area de
Investiqacion: el anal isis comparado de casos com parables, el anallsis comparado
de casos desviantes y la elaboracion de nuevas generalizaciones historicas 0
geneticas relativas a los diferentes itinerarios recorridos por los Estados de
Bienestar en la Europa Occidental. Describiendo este recorrido, el balance
ofrecido por Ferrera sup one un ejercicio de revision cuidadosa y sistematica que,
aunque no cuenta con una perspectiva estrictamente historica, permite reconocer
la evolucion del conocimiento y las lirnitaciones en el estudio del Estado de
Bienestar.
Otro conjunto de esfuerzos destinados esta vez a explicar la emergencia de los
Estados de Bienestar, corresponde a los aportes de Gasta Esping-Andersen. Este
socioloqo Danes ubica como tema principal de su obra Los tres mundos del
Estada de Bienestar(1993 [1990]) la histaria de las coalicianes de la clase polltica
como el factor determinante de las variaciones del Estado del bienestar. Su
abordaje, enmarcado dentro de 10 que se pod ria denominar como una nueva
economia politiea de corte neomarxista, implica situarse en una perspectiva mas
amplia que la restring ida al terreno de la mejora social, donde los analisis cierran
el lente.en torno a transferencias de renta y servicios soclales, quiza con-alguna
menci6n simb61ica a la cuesti6n de la vivienda, Por el contra rio, desde una
perspectiva mas amplia, las preguntas de Andersen se disponen alrededor de la
eeonomia polltica, centrando el lnteres en el am plio papel del Estado para
gestionar y organizar la economia. EI lente en este caso se abriria para capturar
los problemas del empleo, de los salarios y de la orienta cion macroecon6mica
global.
Lo que hay en el fonda de Los tres mundos del Estado de Bienestar es un intento
por "socioloqizar" el estudio de esta forma de Estado buscando comprender el
poder como una relacion, mas que como una cosa y al Estado de Bienestar como
un canjunta de relaeianes saeiales (Esping-Andersen,
1993: 144). Las
implicaciones de esta perspectiva son importantes. Si se entiende el Estado asl,
no basta con centrarse en los derechos que concede. Tarnbien se debe tener en
euenta como las actividades del Estado estan entrelazadas en la provisi6n social
can las del mercado y la familia, Estos tres son los pilares fundamentales (EspingAndersen, 1993: 41) de los regimenes de Bienestar.
Gracias a una escritura fluida y a un fuerte apoyo en fuentes secundarias y datos
cuantitativos, Esping-Andersen logra demostrar que los Estados de Bienestar
desempenan un papel importante en la desmercantilizaci6n de la sociedad y en la
estratificaci6n social. Esta constataci6n Ileva a un segundo aporte en el campo de
19
las cornparaciones: es err6neo comparar los Estados de Bienestar simplemente
como "mas" 0 "menos" igualitarios; por el contrario, existen 16gicas de
estratificaci6n social completamente diferentes insertadas en su construcci6n. Bajo
esta premisa, Andersen nos ofrece una tipologia, ya clasica, basada en tres
formas de regimen de Bienestar: conservador, liberal y "socialdem6crata", es
decir, tres tipos de sistemas que, aunque parecieran repetir la bien conocida
clasificaci6n de Titmuss: el residual, el institucional y el "remunerativo" 0 del
"rendimiento industrial" (industrial-achievement) (Titmuss, 1958), tienen un sentido
diferente. En efecto, para Esping-Andersen los tres regimenes de bienestar se
diferencian por el modele de forrnacion politica de la c1aseobrera, la formaci6n de
una coalici6n politica en la transici6n de una economia rural a una de c1ases
medias y el papel de reformas anteriares en la institucionallzacion de las
preferencias de c1ase y del comportamiento de 10 potttico." Para Titmuss
prevalece la idea de clasificar e interpretar sequn el gasto y su compromiso con 10
social (Titmuss, 1958). Pese a estos sugestivos aportes, el trabejc de Esping
Andersen ha side objeto de multiples crlticas, ya que en la aprcximacion empirica
es posible constatar que las diversas experiencias Hist6ricas no siempre encajan
en las tipologias propuestas par el autor.
Pese a ello, el autor canes nos brinda una clave para la interpretacion del caso
colombia no al cuestionar el vinculo Estado de Bienestar-industrializaci6n.
Combatiendo algunos trabajos clasicos, el autor sostiene que el Estado de
bienestar contemporaneo no es simplemente un subproducto pasivo del desarrollo
industrial. Con su institucionalizacion se ha convertido en un poderoso mecanisme
de la sociedad que conforma el futuro de manera decisiva; por tanto, es posible
explorar el grado en el que puede ser explicada la diversidad de la evoluci6n
"postindustrial" par el caracter de los sistemas de Estado de Bienestar (EspingAndersen, 1993: p.283).
En un segundo esfuerzo denominado Los fundamentos socia/es de las economias
pas/industriales, publicada en 1999, Esping-Andersen actualiza los planteamientas
de la nueva economia politica y despliega la herramienta hist6rica para hacer un
analisis sobre los elementos sociales que soportan las transformaciones, no
propiamente lineales, del Estado .de Bienestar a las Ilamadas economias
postindustriales. En esta segunda aproxirnacion al tema, Esping-Andersen insiste
sobre el papel que la familia y el mercado del trabajo cumplen en el desarrollo de
dicho sistema. ASi, desde una sociologia que inserta la reflexi6n en torno al papel
de la mujer en la vida laboral, a los cambios demoqraflcos y a las
Tres factores de interacci6n ocbertan ser importantes en este sentido: la naturaleza de la
movilizaci6n de las crases (sabre todo de ta clase obrera), las estructuras de coalici6n de la c1ase
politica y ellegado hist6rico de ra institucionalizaci6n del regimen.
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transformaciones -flexibilizaci6n
- del mundo del trabajo, se esboza una
explicaci6n sobre la decadencia del Estado de Bienestar y los procesos sociales
que acornpanan la transici6n a 10que se ha denominado el mundo post industrial.
No sorprende que su texto inicie can la crisis de desempleo y falta de protecci6n
social que a finales del siglo XX enfrentaban muchos paises en el mundo. La que
si resulta sugestivo es que para este socioloqo tal crisis se encuentre intimamente
relacionada con el mal funcionamiento del mercado del trabajo y de la familia. Y
justa aca reposa su hip6tesis central: "... Ia economia familiar es el alfa y omega de
cualquier resoluci6n de los principales dilemas postindustriales, y, acaso, el mas
importante fundamento social de las econornlas postindustriales"
(EspingAndersen, 1999: 15). Asl, familia y mercado laboral parecen encontrarse en un
momenta de carnbio. La primera, que era anteriormente nucleo de la integraci6n
social, es hoy inestable, mientras el segundo parece ser incapaz de proporcionar
pleno empleo e igualdad al mismo tiempo. En estas circunstancias, sostiene el
autor, much os paises parecen alejarse cada vez mas de coberturas universales,
prestaciones sociales y niveles de proteccion al empleo adecuados.
EI autor espanol, Vicente Navarro, converge con Esping Esping-Andersen al
afirmar que los cambios dentra de la familia, y en particular el ral mas activo de la
mujer en el mercado del trabajo plantean transformaciones -no tanto crisis- al
Estado de Bienestar. Un papel similar 10 cumplen los cam bios en el cieJo vital de
las personas que posibHitan, en ultirnas. una disminuci6n de la vida productiva, un
aumento del desempleo en edades j6venes y mayores costas en la protecci6n
social del grupo de los an cia nos. En su libra G/obalizaci6n economtce, poder
politico y Eslado del Bieneslar, de 2000, este autor participa del debate sabre el
Estado de Bienestar resaltando como la estructura econ6mica y el empleo 10 han
transformado, al pasar de procesos productivos agricolas e industriales al
desarrollo de los servicios en todas sus rnodalidades y al crecimiento del sector
financiero, como factor determinante de la economia global (Navarra, 2000: 47).
Pero si estos procesos son importantes, la configuraci6n de los regimenes
politicos tam bien aporta 10suyo a esta transformaci6n.
Desde estas premisas, y apoyado en un amplio trabajo estadistico can una
discreta perspectiva historica, Navarro sostiene que los cambios en el Estado de
Bienestar no son del todo atribuibles al proceso de globalizacion econ6mica -que
para el corresponde mas a una regionalizaci6n y transnacionalizaci6n- y por 10
tanto no son argumento
suficiente para acabarlo ni para desechar la
socialdemocracia. Por el contra rio, se requiere una reform a de aquellos elementos
que han demostrado
empiricamente
ser indispensables
para el buen
comportamiento de la economia y para la elevaci6n del nivel de vida de las
poblaciones. Apoya esta tests el extenso trabajo empirico cuantitativo del autor,
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del cual se concluye que es posible pensar el Estado de Bienestar en el marco de
las exigencias de eficiencia que hace el neoliberalismo actual, pues la
contradicci6n eficiencia-equidad no es insuperable. Asi, la desmitificaci6n tanto de
la euroesclerosis como del milagro americano se hace indispensable (Navarro,
2000).
En este mismo campo de discusi6n sobre la crisis del Estado de Bienestar, el
conocido soci61ogomarxista britanico, Bob Jessop, ha producido varias reflexiones
que han sido recibidas en nuestras latitudes con inusitado interes, En particular, su
libro de 1999: Crisis del Estado de Bienestar, Hacia una nueva teorie del Estado y
sus consecuencias socia/es, presenta un analisis, en clave neomarxista, de la
crisis sufrida por los Estados de Bienestar en el ultimo tercio del siglo XX. Jessop
captura las transformaciones recientes del sistema capitalista e intenta entender
las diferentes 16gicas y caracterlsticas del regimen de acumulaci6n postfordista,
asl como los problemas que plantean el estudio y la caracterizaci6n del Estado
capitaJista, area en la que resulta indispensable entender las nuevas formas de
regulaci6n correspondientes al nuevo regimen de acumulaci6n (Jessop, 1999: 13).
Para ello comb ina una mirada hist6rica con fuentes secundarias, teorias de la
regulaci6n y sociologfa, en cuatro capltulos en los que se pone en juego una
hipotesis fuerte, distante a los aportes de Esping-Andersen y Navarro, aunque en
apariencia poco novedosa: la crisis actual del Estado de Bienestar es una crisis
del modele de acumulaci6n fordista. Tal crisis habrla ocasionado una redefinici6n
de Ia forma Estado en la cual la forma altera la funci6n. Pero 10 que sl es
novedoso en su planteamiento es que no se trata simplemente de la crisis de una
forma de organizaci6n del trabajo. EI fordismo para Jessop supone un proceso
que tiene lugar en cuatro niveles diferenciados: el proceso de trabajo, el regimen
de acumulaci6n y sus modos de regulaci6n y societizaci6n (Jessop, 1999: 20).
Tras una revision comparativa de fordismo y postfordismo a partir de esos cuatro
niveles, Jessop concluye que el momenta actual es un Estado de Trabajo
Shumpeteriano "vaciado", el cual es el mejor armaz6n politico para el
postfordismo. Junto a este asunto, al que dedica el grueso del libra, Jessop nos
presenta un balance general sobre algunos trabajos representativos de dos
momentos particularmente visibles durante el siglo XX en la discusi6n te6rica
sobre el Estado. EI primera, a mediados de la decada de los sesenta, estuvo
signado por la interpretaci6n marxista. Las preocupaciones de sus principales
representantes, bajo la optica de Jessop, se relacionaron con la forma y las
funciones generales del Estado capitalista, Como sugiere Jessop estas
aproximaciones revelaron que la forma del Estado amenazaba su funci6n, es
decir, la forma basica del Estado minaba su funcionalidad para la acumulaci6n del
capital y la dominaci6n politica de clase.
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Un representante de estos trabajos fue Claus Offe. Sin abandonar su campo de
estudio sobre el desarrollo comparativo de la modernidad entre el Este y el Oeste
de Europa, este sociologo politico, de origen aleman, dedico varies ensayos al
analisis del Estado de Bienestar, los cuales fueron compilados bajo un libro de
amplia resonancia en America Latina: Las contradicciones del Estado de Bienestar
(Ofte, 1988). Desde el enfoque de la Escuela critica, Ofte se distancia de la
filosofia politica y de autores como Nozick, Rawls 0 Plant, para recorrer
analiticamente el proceso de crecimiento, asl como el funcionamiento del Estado
de Bienestar a un nivel generico, intentando escapar de "... Ias aproximaciones
angostas descriptivas tan manifiestas en buena parte de la literatura sobre el
Estado de Bienestar- que narran los hitos hist6ricos de las politicas estatales, 0
especifican su crecimiento y actividad utilizando indicadores cuantitativos de
gastos en politicas publicas especificas. ,,13 EI autor ofrece a cambio una mirada
desde la teoria de sistemas no funcionalista, tributaria a la vez del marxismo y de
Luhman, la cual descansa en la idea de comprender los capitalismos tardios como
sistemas integrados par tres subsistemas interdependientes: estructuras de
socializacion (hogar), guiadas por reglas normativas; la producci6n de bienes y
relaciones de intercambio en la economia capitalista y el Estado de Bienestar,
organizado por los mecanismos de poder y coaccion politica y adrrnnistrativa.
De este modo, el Estado de Bienestar, compuesto par este tripode, es interpretado
por Ofte como un grupo multifuncional y heteroqeneo de instituciones politicas y
administrativas cuyo proposito es manejar las estructuras de socializaci6n y la
economia capitalista. Sin embargo, la realizacion de este fin es a la vez, la fuente
de su prepia debilidad. Son las tensiones y contradicciones entre los tres
subsistemas del capitahsmo tardio, y mas exactamente, la incapacidad del sistema
politico administrativo para separarse de los otres subsistemas, 10que explicaria la
crisis del Estado de Bienestar. Aunque su alejamiento de la historia es costoso,
Ofte propone un asunto central: las Iimitaciones del Estado de Bienestar no son
contingentes, son sistematicas y estan arraigadas a su modus operandi, 10 que
termina por producir una auto obstruccion acumulativa originada en funciones del
Estado de Bienestar que resultan incompatibles con el subslsterna economico. EI
resultado de esta contradiccion son nuevas formas de desigualdad, incertidumbre
y servidumbre.
EI segundo momento importante de producciones teoricas sobre el Estado en el
siglo XX es ubicado por Bob Jessop en la decada de los setenta. Cuatro enfoques
son particularmente caracteristicos de este momento: e! enfoque centrado en el
Estado, el anal isis foucaultiano y los analisis de discurso, el enfoque feminista y la
teoria del Estado sin Estado. Segun el autor, "todos estos enfoques parecen
13
Se refiere alJl en particular a las aproximaciones de Flora y Heidenmheier.
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concordar en que es necesario destronar al Estado dentro de su posicion superior
dentro de la sociedad y considerarlo como un ordenamiento institucional entre
otros mas [... J En efeeto, los poderes y capacidades estructurales del Estado no
pueden entenderse unicarnente en el Estado, y este debe ser analizado en un
contexto estrateqico-relacional" (Jessop, 1999: 124-125). Como sugiere el mismo
Jessop, "en la relaci6n entre Estado, capitalismo y sociedad civil es donde se
encuentran Jos problemas no resueltos de la teoria del Estado."
EI mundo frances no esta ausente de la reflexi6n sobre los Estados de Bienestar.
La preocupaci6n por las transformaciones del Estado en Francia ha sido un tema
recurrente en la obra de Pierre Rosanvallon. En un primer momenta, los intereses
de Rosanvallon estuvieron asociados a su militancia politica de izquierda en los
alios setenta y se concentraron eil dos aspectos medulares para el partido
socialista: la crisis del Estado de Bienestar y los problemas de representaci6n de
la democracia. Siguiendo estas dos prolificas vetas Rosanvallon produjo tres
trabajos ernblernaticos en este tema: La crisis del estado-providencia en 1981, EI
Estado en Francia desde 1789 hasta nuestros dias en 1990 y La nueva cuestion
social en 1995. EI primer texto ubicaba la discusi6n del Estado y el mercado en las
contradicciones de la modernidad. En este sentido, afirma Rosanvallon: "el
Estado-naci6n y el mercado remiten a una misma forma de socializaci6n en eJ
espacio. S610 son pensables en el contexto de una sociedad atomizada, en la que
el individuo se concibe como aut6nomo" (Rosanvallon, 1989: 124). Este anafisis,
con un uso moderado de fuentes primarias, parte de preocupaciones referidas al
ambito de 10 social y 10 politico, a traves de una mirada hist6rico-filos6fica que
emplea, como tejon de fonda, a la modernidad y sus tensiones. Como nos relata
Alain de Benoist, Rosanvallon coincide en la interpretaci6n del Estado de
Bienestar como respuesta a las injurias sociales del capitalismo, y Ie asigna otra
funci6n, evidente en el caso frances: reemplazo de antiguas estructuras
comunitarias.
EI interes por el origen del Estado Providencia se complement6 can el analisis
posterior de 10 que Rosanvallon lIam6 sus dos crisis iniciales, ocurridas en la
decada de los setenta: la financiera y la ideol6gica. Una tercera crisis ocupara su
atend6n en el Iibro: La nueva Cuestion Social (Rosanvallon, 1995). En efecto, los
anos noventa producen un nuevo reto para el Estado. Sequn el autor, se trata de
una crisis de orden filos6fico, la cual se acornpana del advenimiento de una nueva
cuesti6n social. Dos problemas descansan en el fonda de esta nueva crisis: en
primer lugar, la desintegraci6n de los principles organizadores de la solidaridad,
asentados en los sistemas de seguridad social. En segundo lugar, el fracaso de la
concepcion tradicional de los derechos sociales para ofrecer un marco
satisfactorio en el cual pensar la situaci6n de los excluidos (Rosanvallon, 1995:10).
Ante la inoperancia de estos principios se habria dado paso a un Estado
compensador, una maquina de indemnizar que disocia 10 econ6mico y 10 social
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eonstituyendo un Estado provideneia pasivo.
Lo interesante es que en esta aproximaci6n de Rosanvallon, sujeta a un rigor
argumentativo envidiable, a una revision de fuentes primarias moderada y a una
formulaei6n teorica profunda -al mejor estilo frances-, vuelve a aparecer la
modernidad como problema de fondo; y derivados de ella: la lndtvidualizacion del
riesgo, el develamiento de los origenes del riesgo individual, la flexibilizaci6n
laboral y la existeneia de nuevas formas de exclusion que no log ran ser resueltas
por los mecanismos de un Estado pasivo. Todo ello nos lanza preguntas incisivas
sobre el Estado colombia no y su intervenci6n.
i Como se construyen las politices?
Uno de los trabajos mas importantes que aborda el problema de la producci6n de
formas de protecci6n social, desde la socioloqla hist6riea, es el de Abram de
Swaan, denominado A cargo del Estado (1992). Alii, el autor se propone una
revisi6n hist6riea detallada del proceso de coleetivizaci6n de la sanidad, la
educacion y la asistencia social en Inglaterra, Francia, Alemania y Estados Unidos
y se doeumentan los origenes de la seguridad social a partir del surgimiento de las
medidas colectivas de asistencla. Una perspectiva socioloqlca, en donde se
percibe la influencia de Norbert Elias, de la teoria econornica del capital de
transferencia, y el analisis de los procesos politicos, Ie permite a De Swaan el
ensamblaje de una historia comprensiva.
EI problema central de su obra aparece formulado de manera explicita: Lc6mo y
por que lIeg6 la gente a desarrollar medidas eolectivas de asisteneia nacionales y
obligatorias a fin de subsanar las deficieneias y adversidades que al parecer les
ateetan por separado; asi como a pedir remedios individuales? Esta pregunta
irnplica una aproximaci6n a la socio genesis de las entidades colectivas y para
resolverla, De Swaan echa mano de dos teorias: la de los eteetos externos 0
"externalldades",
que se refiere.a
los eteetos indirectos que produeen
determinadas adversidades de sectores sociales espeeifieos sobre otras c1ases
que no estan direetamente expuestas a la adversidad, y la de la extension e
intensificaci6n de la cadena de interdependencia humana en el transeurso del
tiempo. Su modelo propone adernas una idea de acei6n eoleetiva en la eual los
individuos solo se plantean la necesidad de actuar cuando se eneuentran en
relaciones de interdependencia y se haeen eonscientes de ello.
Para De Swaan tue el proceso de industrializaci6n y urbanizaci6n el que propiei6
una nueva forma de integraci6n de la eiudad en el siqlo XIX, aunque de un modo
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