Asignación de recursos a la educación basada - unesdoc

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ASIGNACIÓN
DE RECURSOS A
LA EDUCACIÓN
UTILIZANDO
FÓRMULAS
DE FINANCIACIÓN
DE LAS ESCUELAS
Editado por
Kenneth N. Ross
Rosalind Levacic
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Asignación de recursos a la educación
basada en necesidades utilizando fórmulas
de financiación de las escuelas
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Los puntos de vista y opiniones expresados en este volumen son de
responsabilidad de los autores y no representan necesariamente los puntos de
vista de la UNESCO o del IIPE. Las denominaciones empleadas en esta
publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no
implican, por parte de la UNESCO o del IIPE, juicio alguno sobre la condición
jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados, o de sus
autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras.
El IIPE es financiado por la UNESCO y las contribuciones voluntarias de
los Estados Miembros. Durante los últimos años, los Estados que han brindado
contribuciones voluntarias al Instituto son los siguientes: Alemania, Dinamarca,
Finlandia, India, Irlanda, Islandia, Noruega, Suecia y Suiza.
Edición original: Needs-Based Resource Allocation in Education Via Formula
Finding, UNESCO Publishing/International Institute for Educational Planning,
Paris, 1999.
Publicado por la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura,
7 place de Fontenoy, F 75352 París 07 SP, Francia
Traductor : Alfonso Lizarzaburu
Diseño de cubierta: Corinne Hayworth
Foto: FPG/Stephen Simpson/PIX
Composición: by Linéale Production
Printed in France
Impreso en Francia por la Imprimerie STEDI, 75018 París
ISBN 92-803-3171-X
© UNESCO 2002
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Índice
Capítulo 1
Acerca de los autores
x
Introducción,
por K.N. Ross y J. Hallak
1
1.1
El programa de investigación y formación
en financiación de la educación del IIPE
1.2 La necesidad de este libro
1.3 La preparación del libro
Referencias
Parte I
Contexto de política y principios básicos
Capítulo 2
El papel de la financiación de las escuelas
mediante fórmulas en diferentes contextos
de política educacional,
por B.J. Caldwell, R. Levacić y K.N. Ross
^
2.1
2.2
2.3
Introducción a los temas principales
La estructura del libro
Un marco de referencia para el análisis
de política asociado con la financiación
basada en necesidades
2.4 Igualdad y fraternidad
2.5 Libertad y elección
2.6 Eficiencia
2.7 Crecimiento económico y productividad
2.8 La influencia de los cinco valores
2.9 Fases en la evolución de la financiación
mediante fórmulas
Referencias
Capítulo 3
Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades,
por R. Levacić y K.N. Ross
^
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3.1
3.2
Introducción
La financiación mediante fórmulas como
parte integral de la política educacional
1
4
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Índice
3.3
Las tres principales funciones de política
de la financiación mediante fórmulas
3.4 La fórmula de financiación como un contrato
3.5 Criterios para evaluar una fórmula de financiación
3.6 El diseño de una fórmula de financiación
3.7 ¿Qué nivel de recursos se debe asignar a las
escuelas mediante una fórmula de financiación?
3.8 ¿Qué componentes separados debe tener
en cuenta una fórmula de financiación?
3.9 Los cuatro componentes principales de
una fórmula de financiación
3.10 Relacionar los componentes con las funciones
3.11 Dimensiones de los componentes
3.12 Indicadores de las dimensiones
3.13 Coeficientes vinculados a los indicadores
3.14 Ejemplos hipotéticos de fórmulas de financiación
aplicadas a escuelas consideradas individualmente
3.15 Conclusión
3.16 Apéndice sobre los términos utilizados
Referencias
Parte II
Los cuatro componentes principales de la financiación
mediante fórmulas
Capítulo 4
Componente 1: Asignación básica por estudiante,
por I. Abu-Duhou; P. Downes y R. Levacić
^
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4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
vi
Introducción
Definición de la financiación orientada por la
actividad
Desarrollo histórico de la financiación orientada
por la actividad
Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y
Cambridgeshire (Reino Unido)
Estudio de caso 1: Análisis de la financiación
orientada por la actividad basado sobre una
“práctica real” en las escuelas de Victoria
(Australia)
El ejemplo de Victoria
Estudio de caso 2: Análisis de la financiación
orientada por la actividad basado en una “práctica
deseada” en las escuelas de Cambridgeshire
(Reino Unido)
El proyecto de asignación de personal orientada
por la actividad
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79
91
94
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Índice
4.9 Producir el modelo y los parámetros
96
4.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores 100
4.11 Convertir las necesidades de profesores en recursos
monetarios
101
4.12 Metas y parámetros de ajuste óptimo
102
4.13 Trabajo ulterior
107
4.14 Conclusión
108
Referencias
111
Capítulo 5
Componente 3: Necesidades suplementarias de
educación de los estudiantes,
por P.W. Hill y K.N. Ross
5.1
5.2
Capítulo 6
112
Introducción
La justificación de la financiación de necesidades
suplementarias de educación
5.3 Algunos antecedentes históricos de las fórmulas
de financiación
5.4 Clasificar y evaluar métodos para la asignación
de recursos
5.5 Dimensiones de las fórmulas de financiación de
las necesidades suplementarias de educación
5.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta antes
de construir un indicador
5.7 La construcción de indicadores de necesidad
suplementaria de educación del estudiante
5.8 Conclusión
Referencias
112
131
138
143
Componente 2: Mejora del currículo y Componente 4:
Necesidades del sitio escolar,
por P. Downes y S. Forster
147
6.1 Introducción
6.2 Componente 2: Mejora del currículo
6.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar
6.4 Conclusión
Referencias
147
148
151
166
167
113
118
122
123
126
Parte III
Estudios de caso en la aplicación de la financiación
mediante fórmulas
Capítulo 7
Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante
fórmulas en Australia, por B.J. Caldwell y P.W. Hill
171
7.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 171
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Índice
7.2
7.3
7.4
Gastos en educación
171
Asignación de recursos a las escuelas
172
Emergencia de una variedad de mecanismos de
financiación basados en necesidades
173
7.5 La financiación de las escuelas mediante fórmulas
como pieza clave de la reforma de la gestión en las
escuelas públicas del estado de Victoria
176
7.6 El diseño de la fórmula de financiación
181
7.7 Situación actual de la financiación mediante
fórmulas basada en necesidades en Victoria
187
7.8 Un breve comentario evaluativo de las “Escuelas
del futuro”
188
7.9 Evaluación de la financiación mediante fórmulas
en Victoria (Australia)
181
7.10 Conclusión
195
Referencias
196
Capítulo 8
Capítulo 9
viii
Estudio de caso 2: La financiación de escuelas mediante
fórmulas en Inglaterra y Gales, por R. Levacić
8.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
8.2 El contexto de política para la financiación
mediante fórmulas
8.3 Criterios: objetivos del gobierno para la
financiación mediante fórmulas
8.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas
y las partes delegadas
8.5 Regulaciones financieras con respecto a
los presupuestos escolares
8.6 El diseño de la fórmula de financiación
8.7 Ajustes transitorios a las fórmulas de financiación
8.8 Una visión panorámica de los componentes
8.9 Una breve evaluación de las fórmulas aplicadas
en Inglaterra contrastadas con los criterios
de evaluación
8.10 La división entre las retenciones a nivel central
y los presupuestos delegados a las escuelas
8.11 La participación de las escuelas en el presupuesto
8.12 Conclusión
Referencias
^
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198
198
200
204
205
212
214
227
228
228
228
230
237
239
Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante
fórmulas en los Estados Unidos y Canadá,
por A. Odden
243
9.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas 244
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Índice
9.2
El contexto de la política local para la financiación
mediante fórmulas
9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas
y las partes delegadas
9.4 El diseño de la fórmula de financiación
9.5 Evaluación y análisis
9.6 Conclusión
Referencias
Capítulo 10
Capítulo 11
Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante
fórmulas en Nueva Zelandia, por N. Pole
10.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
10.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas
y las partes delegadas
10.3 El diseño de la fórmula de financiación
10.4 Evaluación
10.5 Conclusión
Referencias
^
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Conclusión, por K.N. Ross y R. Levacić
11.1 Hacia la implementación de la financiación
mediante fórmulas: una lista de verificación
para los sistemas escolares
11.2 Comentario final
242
248
252
272
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283
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306
308
314
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Acerca de los autores
Kenneth N. Ross estudió matemática y educación en la University of Melbourne y
es Especialista Principal de Programa en el Instituto Internacional de Planeamiento de la
Educación (IIPE). Es miembro de la International Academy of Education. Sus intereses en
materia de investigación incluyen la utilización de métodos cuantitativos en la investigación
de política educacional, así como el diseño y la implementación de encuestas en gran escala
sobre la calidad de la educación. Ha desempeñado funciones académicas y de investigación
de alto nivel en el Australian Council for Educational Research y en la Deakin University.
Actualmente coordina el programa de cooperación del IIPE con 12 ministerios de
educación involucrados en una investigación comparada en educación realizada con el
patrocinio del Southern Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio
del África Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educación).
Rosalind Levaïiç se graduó en economía en la London University y actualmente es
profesora de Política y Gestión de la Educación en el Centre for Educational Policy and
Management de la School of Education de la Open University. Ha trabajado como
consultora en diferentes países en proyectos relacionados con la financiación y la gestión
de las escuelas. Ha publicado profusamente en materia de financiación de los sistemas
educacionales y gestión de recursos en educación. Su reciente libro sobre Local
Management of Schools (Gestión local de las escuelas) ha sido ampliamente aclamado
como un texto clave para comprender las cuestiones esenciales de la financiación de las
escuelas relacionadas con modelos descentralizados de gestión escolar.
Jacques Hallak estudió matemática y estadística en la Universidad de París, y luego
completó estudios avanzados en educación en la Universidad de Caen. Es miembro de la
International Academy of Education y Presidente del International Working Group on
Education (Grupo Internacional de Trabajo sobre Educación). Se incorporó al Ministerio
de Finanzas de Francia en 1962 en calidad de economista y en 1965 fue transferido a la
UNESCO para trabajar en el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación
(IIPE) y posteriormente con la Oficina de Programación y la División de Financiación de
la Educación de la UNESCO. En 1987 se incorporó al Banco Mundial como economista
principal para la región de América Latina y el Caribe. Fue designado director del IIPE en
1988 y promovido al cargo de Subdirector General de la UNESCO en 1994. Actualmente
también es director de la Oficina Internacional de Educación en Ginebra. Ha publicado
profusamente en muchas áreas relacionadas con la economía de la educación y la
planificación de la educación.
Brain Caldwell se graduó inicialmente en ciencias en la University of Melbourne y
luego prosiguió estudios en administración de la educación en la University of Alberta.
Recientemente fue designado Decano de Educación en la University of Melbourne. Es
miembro del Australian College of Education y del Australian Council for Educational
Administration (ACEA). Fue presidente del ACEA de 1990 a 1993 y recibió la Medalla de Oro
de esta institución en 1994. Su trabajo internacional incluye proyectos y otras
responsabilidades profesionales asumidas en muchos países del mundo para organismos tales
como la OCDE, la UNESCO, el Banco Mundial y el Banco Asiático de Desarrollo. Es coautor
de varios libros que han contribuido a guiar la reforma de la educación en diversos países.
Allan Odden completó estudios avanzados en el campo de la administración de la
educación en la Columbia University. Desde 1993 ha sido profesor de Administración de la
Educación en la University of Wisconsin-Madison y codirector del Consortium for Policy
Research in Education. Fue profesor de Política y Administración de la Educación en la
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Acerca de los autores
University of Southern California y director del Policy Analysis for Californian Schools (el
proyecto PACE). Desde 1975 hasta 1984 fue subdirector ejecutivo de la Education
Commission of the States, presidiendo su División de Análisis e Investigación de Política.
Es autor de muchos libros y artículos sobre financiación de las escuelas, compensación del
personal docente, liderazgo en educación y análisis de política educacional.
Peter Hill se graduó en las universidades de Londres y Murdoch, prosiguiendo luego
su carrera en investigación y administración de la educación en Australia Occidental y en
Victoria. Actualmente es director del Centre for Applied Policy Research y Vicedecano en
la Facultad de Educación de la University of Melbourne. Fue Gerente General del Victorian
Department of Education y presidente del Victorian Curriculum and Assessment Board.
Sus intereses en materia de investigación incluyen estudios sobre la eficacia de la
educación, enfoques modernos de evaluación de la educación y planificación estratégica en
educación. Su investigación reciente ha ilustrado enfoques innovadores del uso de
procedimientos de modelización a partir de datos de diferentes niveles para identificar los
factores asociados con las escuelas eficaces.
Ibtisam Abu-Duhou estudió inicialmente ingeniería en la University of New South
Wales y luego se trasladó a la University of Pittsburgh para cursar estudios superiores en
planificación y administración de la educación. Ha trabajado como consultora en educación
en numerosos proyectos del Banco Mundial, la UNESCO y el UNICEF. Recientemente
desempeñó un destacado papel en la creación de una oficina de planificación de la educación
en el Ministerio de Educación palestino. Sus intereses en el campo de la investigación
incluyen estudios sobre el costo de la educación y métodos para asignar recursos a las
escuelas. Sus detalladas evaluaciones del gasto en educación utilizando análisis de la
financiación orientada por actividades (activity-led funding) han influido mucho en el
desarrollo de nuevos enfoques sobre las fórmulas de financiación de las escuelas.
Peter Downes se graduó en lenguas en el Christ’s College de Cambridge y fue
profesor de francés y alemán en escuelas privadas y en el sistema escolar secundario no
selectivo del Reino Unido. En 1982 fue director de la Hinchingbrooke School en
Cambridge, cuando esta escuela participó en una serie de reformas educacionales
experimentales relacionadas con la gestión local de las escuelas. De 1994 a 1995 fue
presidente de la United Kingdom Secondary Heads Association y durante este período dio
muchos cursos sobre la problemática de la gestión basada en la escuela. Actualmente
trabaja como consultor en educación, especializado en gestión financiera, mejora de la
escuela y lenguas modernas.
Nicholas Pole se graduó en educación y sociología en la University of Waikato y en
administración en la Massey University. Trabajó durante varios años en investigación y
análisis de política de la educación. Actualmente es Gerente Principal en el Ministerio de
Educación de Nueva Zelandia, responsable del desarrollo de las estrategias de financiación
de los sectores constituidos por las escuelas y la primera infancia.
Stephen Forster se graduó en ciencias en el Emmanuel College de Cambridge. Fue
profesor de matemática y física en el sistema escolar secundario no selectivo del Reino
Unido hasta que fue designado subdirector del Impington College en Cambridgeshire.
Posteriormente se desempeñó como director de proyectos de la Cambridgeshire Local
Education Authority y después como especialista principal de educación involucrado en el
desarrollo del currículo de las escuelas secundarias. Actualmente es director del
Stanground Community College.
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Capítulo 1
Introducción
Kenneth N. Ross y Jacques Hallak
1.1 El programa de investigación y formación en financiación
de la educación del IIPE
Desde su creación en 1963, el Instituto Internacional de
Planeamiento de la Educación ha estado trabajando activamente en
actividades de investigación y formación relacionadas con estrategias en
materia de costos, financiación y presupuesto de los sistemas de
educación. El foco de atención de este trabajo ha sido la identificación de
los cambios en el contexto de la investigación de estas tres áreas, y
también el mejoramiento del conocimiento conceptual y las metodologías
de recolección de datos de los planificadores de la educación con ellas
relacionadas, particularmente de los países en desarrollo.
En la década de los sesenta, los principales esfuerzos del IIPE en el
área general de la financiación de la educación concentraron su atención
en la recolección de datos destinada a producir estimaciones de costos
que se pudieran utilizar posteriormente para generar planes prospectivos
realistas para la financiación de sistemas de educación en evolución.
Estos datos fueron inicialmente reunidos a partir de los presupuestos de
educación, en lugar de haber sido generados a partir de los gastos
efectivos. La investigación ulterior del IIPE amplió las fuentes de
información sobre los costos y exploró la utilización de proyecciones
financieras como un instrumento importante para los planificadores de la
educación, quienes eran responsables de “cartografiar” el desarrollo
global de los sistemas de educación considerados en su integridad.
En 1968, el primer director del IIPE, Phillip Coombs, publicó un
libro titulado The World Educational Crisis (La crisis mundial de la
educación), que documentó las dificultades enfrentadas por los países en
desarrollo que trataban de utilizar sus limitadas fuentes financieras para
afrontar las demandas de educación de poblaciones pujantes, demandas
que crecían cada vez más rápidamente. Coombs aplicó métodos de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
análisis y diagnóstico para identificar los desafíos globales emergentes
que se planteaban a la educación y sugirió prioridades para afrontarlos.
En una publicación posterior de 1972, Coombs trabajó con Jacques
Hallak, actual director del IIPE, para capitalizar juntos las lecciones de
los estudios de costos y financiación que habían sido realizados por los
miembros del personal del IIPE en 27 sistemas de educación. El informe
de este trabajo, Managing Educational Costs, sintetizó el conocimiento
disponible sobre financiación de la educación y luego lo aplicó para
analizar las tendencias en los costos de la educación y sus relaciones con
los factores del desarrollo de la educación. Los autores dieron buenas
razones para que los planificadores de la educación aplicaran enfoques
más innovadores en la elaboración de los presupuestos de educación que
incluyeran análisis costo-eficacia y costo-beneficio.
A lo largo de las décadas de los sesenta y los setenta, los
planificadores de la educación en todo el mundo tuvieron su atención
firmemente concentrada en la expansión de la oferta de educación. Su
trabajo en el campo de la financiación de la educación estaba
fundamentalmente interesado en comprobar la factibilidad financiera de
los tipos de proyectos, planes y programas que pudieran ayudarlos a
manejar dicha expansión.
Durante la década de los setenta, bajo el liderazgo de Raymond
Poignant, entonces director del IIPE, se produjo una serie de estudios de
caso y monografías nacionales que cubrían un amplio espectro de
experiencias en el campo de la financiación de la educación. Estos
estudios examinaron los desafíos financieros que afrontaban los sistemas
de educación en los países en desarrollo y también incluyeron análisis de
la diversificación de las fuentes de financiación, modelos de
recuperación de costos, incentivos financieros y sistemas de préstamo
para los estudiantes. El objetivo principal de este trabajo fue explorar
estrategias que pudieran ser utilizadas por los gobiernos para lograr un
desarrollo a largo plazo más equilibrado de sus sistemas de educación.
Cuando comenzaba la década de los ochenta, el foco de atención de
los esfuerzos de la planificación de la educación cambió
espectacularmente. En muchos países en desarrollo, especialmente en el
África subsahariana, la situación económica alcanzó un punto crítico,
mientras que los gobiernos luchaban por reducir los niveles de la deuda
nacional introduciendo severas políticas que incluyeron significativos
recortes en el gasto público y el consumo nacional. Estas condiciones de
austeridad frecuentemente desembocaron en una importante limitación
de los recursos disponibles para la educación.
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Introducción
Mientras que los planificadores de las décadas de los sesenta y
setenta planificaban para el crecimiento, muchos de sus homólogos en la
década de los ochenta estaban planificando para la reducción del gasto y
el inevitable impacto que esto tendría sobre la provisión de los recursos
necesarios para mejorar la calidad de la educación. A fines de la década
de los ochenta había comenzado en muchos países una era de severo
ajuste estructural y el discurso económico dominante relativo a la
provisión de educación estaba centrado fundamentalmente en cuestiones
relacionadas con la crisis financiera. En el IIPE, estos años vieron la
emergencia de nuevas áreas de interés en el campo de la financiación de
la educación que estaban interesadas en la reducción de costos, recortes
presupuestarios, así como en la movilización de recursos locales y
privados para financiar la educación.
La celebración de su 25º aniversario en 1988 brindó al IIPE la
ocasión para revisar los logros del Instituto en el campo de la
financiación de la educación, pero también para introducir una nueva
agenda de áreas de interés en materia de investigación y formación para
la década de los noventa. Así surgió un enfoque más amplio de las
cuestiones relacionadas con la financiación de la educación,
estudiándoselas a lo largo de un espectro de áreas de la planificación de
la educación, en vez de ser abordadas como áreas de interés discretas y
separadas.
La investigación del IIPE en financiación, costos y elaboración del
presupuesto durante la década de los noventa fue realizada bajo el
liderazgo de Serge Péano y se dirigió hacia el desarrollo y la
modernización de los sistemas de financiación de la educación en los
países en desarrollo, haciendo hincapié en la utilización de sistemas de
información que contienen una combinación exhaustiva de información
presupuestaria, contable y estadística. Este trabajo se expandió y
fortaleció mediante productivos acuerdos con dos consorcios de
ministerios de educación localizados en el África Meridional anglófona
y en el África Occidental francófona.
A medida que se acercaba el año 2000, los programas de
investigación y formación del IIPE se concentraron en cuatro áreas
principales: el mejoramiento de la calidad de la educación básica,
políticas y estrategias para la educación secundaria, educación para
grupos desfavorecidos, y financiación y gestión de la educación. Las
cuestiones relativas a la financiación, costos y elaboración del
presupuesto se inscribieron en cada una de estas áreas y se integraron
frecuentemente en los diseños de investigación de proyectos específicos
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
con vistas a generar concepciones más globales del campo de la
planificación de la educación.
Este libro ilustra la visión ampliada de la planificación del IIPE.
Comienza con un análisis de las cuestiones centrales en la financiación
de la escuela mediante la exploración de los sistemas de valores
fundamentales que sustentan a las sociedades modernas y sus sistemas
educacionales, para luego seguir con un análisis pragmático del
concepto de « fórmulas de financiación basada en necesidades » que
refina y unifica la terminología utilizada para describir esta iniciativa en
diferentes sistemas escolares. Finalmente, el libro retoma una discusión
de los temas técnicos más importantes relacionados con la construcción
de fórmulas y luego ilustra esta discusión mediante una serie de estudios
de caso detallados provenientes de cinco países.
1.2. La necesidad de este libro
El uso de fórmulas de financiación para determinar la asignación de
recursos en los sistemas escolares no constituye una nueva idea. Muchos
ministerios de educación en todo el mundo cuentan con, por lo menos,
un sistema simple de fórmulas de financiación “en especie” que utiliza
la relación alumnos/maestro para guiar las decisiones relativas al
personal. Algunos sistemas escolares proveen recursos suplementarios a
algunas escuelas cuando se considera que prestan servicios a
comunidades pobres o desfavorecidas según ciertos indicadores de
‘pobreza’ o ‘desventaja socioeconómica’. Otros sistemas escolares
toman en consideración la ubicación física de las escuelas y entonces
ofrecen personal suplementario o subsidios a las escuelas más aisladas.
Otros sistemas escolares toman provisiones para las escuelas que tienen
bajo su responsabilidad la oferta de programas especiales (tales como
programas de música o vocacionales) o de materias especiales (tales
como lenguas minoritarias o ciencias experimentales avanzadas).
En alguno casos, las fórmulas desarrolladas para estos mecanismos
de asignación de recursos son muy complejas. Se pueden encontrar
ejemplos de esto en las diversas medidas de la pobreza y la desventaja
socioeconómica que han sido utilizadas para el programa Title I (Título I)
en los Estados Unidos, para el programa Educational Priority Areas
(Áreas Prioritarias de Educación) en el Reino Unido y el Disadvantaged
Schools Project (Proyecto de Escuelas Desfavorecidas) en Australia. Estas
fórmulas han empleado indicadores sociales detallados sobre ingreso,
educación, situación ocupacional, lengua hablada en el hogar y etnia.
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Introducción
La mayoría de los primeros intentos de asignación de recursos
basada en las necesidades utilizando fórmulas de financiación de las
escuelas se destinó a programas específicos, generalmente focalizados
en subgrupos especiales de escuelas y casi siempre relacionados con una
proporción relativamente pequeña del presupuesto total disponible para
las escuelas. Generalmente se utilizaron diferentes fórmulas para
distintos programas, lo que algunas veces condujo a una combinación de
confusas actividades de asignación de recursos que funcionaban
paralelamente, sin coordinación en su distribución o impacto.
Importantes avances en los aspectos conceptuales y metodológicos
de las fórmulas de la financiación de la educación basada en necesidades
surgieron en la década de los noventa, cuando los sistemas escolares en
países tales como Australia, Canadá, Nueva Zelandia, el Reino Unidos y
los Estados Unidos empezaron a implementar enfoques de
administración de la educación radicalmente descentralizados. Estos
sistemas educacionales empezaron a utilizar modelos de gestión basados
en la escuela en los que la mayoría, algunas veces más del 80%, de los
recursos educacionales disponibles de un sistema escolar eran colocados
bajo el control directo de las escuelas. La llegada de estos modelos
generó una muy fuerte demanda de fórmulas de financiación, porque se
consideró que esta era la única manera de establecer métodos válidos y
defendibles para la toma de decisiones acerca de cuánto exactamente
recibiría cada escuela del presupuesto total de un sistema escolar.
Los enfoques de fórmulas de la financiación basada en necesidades
que surgieron a fines de la década de los noventa no representan mejoras
menores en el campo de la financiación de la educación. Por el contrario,
representan un salto cuántico en los esfuerzos para crear modelos de
financiación de las escuelas aplicables al conjunto del sistema, modelos
que se integran con valores y políticas de educación reconocidos,
basados en la investigación disponible y accesible a todos los
interesados. Hay tres razones importantes por las que todos los
planificadores de la educación deberían empezar a comprender más
acerca de esta extraordinariamente importante tendencia.
Cobertura, impacto y foco de atención: A diferencia de las
primeras aplicaciones de las fórmulas de financiación descritas supra,
las nuevas aplicaciones de las fórmulas de la financiación basada en
necesidades representan una ruptura sin precedentes con las pautas
tradicionales de asignación de recursos en educación. En particular,
estos enfoques a) cubren a todas las escuelas de un sistema escolar (en
lugar de tratar de identificar subgrupos que reciban un tratamiento
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
diferencial), b) se utilizan para asignar la mayoría de los recursos de un
sistema escolar (en lugar de hacerlo con sólo algunos fragmentos de
recursos vinculados a programas particulares) y c) concentran su
atención en un esfuerzo genuino por satisfacer necesidades
educacionales reconocidas (en lugar de ignorar aquellas características
de los estudiantes, programas escolares y sitios escolares que generan
costos diferenciales genuinos). Este cambio considerable en la
cobertura, el impacto y el foco de atención de las estrategias de
financiación de la educación han comenzado a sacudir los cimientos de
las oficinas de planificación de la educación en el mundo entero.
Fundamentos de la investigación: Los principales impactos de
orden financiero que pueden resultar de la adopción de los enfoques de
fórmulas de la financiación basada en necesidades han generado
enormes presiones para construir y aplicar fórmulas de financiación de
una manera imparcial, que se sustentan en una evaluación de las
necesidades educacionales basada en la investigación. Esto ha hecho
posible que los sistemas escolares eliminen tres influencias indeseables,
pero a menudo ampliamente difundidas, sobre la asignación de recursos:
los precedentes históricos (pero frecuentemente ilógicos) en los niveles
de los recursos destinados a escuelas específicas, las pujas y
negociaciones efectuadas por los directores de escuela más
emprendedores en nombre de sus propias escuelas, y las opiniones y
preferencias personales de los administradores del sistema escolar.
Además, la posición central del conocimiento producto de la
investigación para guiar la construcción de las fórmulas de financiación
ha tenido el resultado beneficioso de destacar la importancia de una
sólida política de investigación de la educación como base para la toma
de decisiones informada en materia de financiación de las escuelas.
Efecto catalítico sobre el debate en educación: Las diferencias en
los resultados de las fórmulas de la financiación basada en necesidades
para diferentes escuelas siempre deben justificarse en todos los niveles de
un sistema de educación. Este requisito implica que la aplicación de las
fórmulas de financiación debe ser un proceso transparente e inteligible
que permita a todos los interesados en el proceso de educación
incorporarse al debate sobre la financiación de la escuela, tener acceso y
utilizar información relevante, y sentirse conforme con la equidad
resultante de las asignaciones de recursos. Todos estos resultados son
sumamente deseables en cualquier sociedad, porque crean el tipo de
entorno en el que las decisiones sobre la financiación de las escuelas se
pueden basar en un debate informado, continuado y amplio.
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Introducción
Estas tres razones de la importancia de las fórmulas de la
financiación basada en necesidades han sido asumidas en este libro de
tal manera que se integran con las cuestiones de política, técnicas y de
implementación. Esta estructura fue adoptada por los autores con el
propósito de ofrecer suficiente información para posibilitar que los
responsables de la toma de decisiones de alto nivel de los ministerios de
educación exploren los contextos de la política y los principios básicos
relacionados con esta tendencia emergente (véase la Parte I de este libro)
y, al mismo tiempo, brindar a los planificadores de la educación
suficientes antecedentes técnicos y ejemplos de implementación para
estar en condiciones de iniciar el proceso de diseño y aplicación de las
fórmulas de la financiación basada en necesidades.
1.3 La preparación del libro
La idea global de este libro se desarrolló tras muchas discusiones
entre los miembros del personal del IIPE en relación con las tendencias
emergentes en la planificación de la educación y sus implicaciones para
los futuros programas de investigación y formación conducidos por el
IIPE. Basándose en estas discusiones, se decidió que el IIPE debía
preparar un libro sobre el tema Asignación de recursos a la educación
basada en necesidades utilizando fórmulas de financiación de las
escuelas. Como primer paso se preparó un capítulo inicial como marco
de referencia, que se remitió a varios miembros del Colegio de
Consultores del IIPE para que lo revisaran. Este documento fue
concluido después de su revisión ulterior por expertos seleccionados de
los campos de la gestión de la educación, la financiación de las escuelas
y la metodología de la estadística.
Para cada capítulo del libro se identificó uno o más autores
especializados. Estas personas fueron seleccionadas en función de dos
criterios: su liderazgo en el campo de las fórmulas de la financiación
basada en necesidades y su experiencia de primera mano en la
producción y aplicación de fórmulas de financiación. Los autores
prepararon sus contribuciones en concordancia con el marco de
referencia del capítulo y luego se reunieron en la sede del IIPE, en París,
a fines de 1997, para examinar lo que habían escrito, debatir aspectos
conceptuales y lograr consenso sobre una estructura y estilo unificados
para el libro. Durante 1998 se prosiguió la revisión de los capítulos
mediante la Internet, hasta que se concluyó el libro a comienzos de 1999.
El director y los miembros del personal del IIPE desean felicitar a todos
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
los autores por sus excelentes contribuciones al libro y también por la
manera en que trabajaron en equipo sobre sus propios capítulos y la
refinación del trabajo preparado por los otros autores.
La publicación de este libro constituye un hito en el que la
aplicación de diversas fórmulas de la financiación basada en necesidades
ha desencadenado grandes cambios en el campo de la financiación de las
escuelas. Estos cambios tienen consecuencias para todos los
planificadores de la educación, porque representan un giro fundamental
en las bases conceptuales y empíricas para financiar sistemas escolares
enteros. Elaborar el mapa de la futura evolución de las fórmulas de la
financiación basada en necesidades será una tarea estimulante y
exigente, y requerirá que se prolongue durante por lo menos una década
más antes de que se pueda conocer y evaluar su pleno impacto. Por
consiguiente, este libro se ofrece a los profesionales de la planificación
de la educación como un planteamiento inicial sobre las fórmulas de la
financiación basada en necesidades, con la esperanza de que informe y
suscite ulteriores investigaciones y debates.
Referencias
Coombs, P. 1968. The world educational crisis: a systems analysis. New
York, Oxford University Press. Existe versión española: Coombs,
Philip H. 1971. La crisis mundial de la educación, Barcelona,
Península.
Coombs, P.; Hallak, J. 1972. Managing educational costs. London,
Oxford University Press.
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Parte I
Contexto de política y principios básicos
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Capítulo 2
El papel de la financiación de las escuelas
mediante fórmulas en diferentes contextos
de política educacional
Brian J. Caldwell, Rosalind Levaïiç y Kenneth N. Ross
2.1 Introducción a los temas principales
Las fórmulas de financiación de las escuelas han sido una
característica de la administración de la educación desde la formación de
los sistemas de educación pública. Por ‘fórmula de financiación’
queremos decir ‘un conjunto reconocido de criterios para asignar
recursos a las escuelas que es aplicado imparcialmente a cada escuela’.
En el nivel más elemental, los profesores han sido asignados a las
escuelas según una decisión del nivel central, que se basa en el número
de estudiantes y en supuestos acerca del tamaño de las clases que se
considera necesario o factible. Fórmulas semejantes se han utilizado en
relación con los suministros y el equipamiento. Con el transcurso del
tiempo se crearon diversas fórmulas para diferentes tipos de escuelas y
distintas clases de programas educacionales. Cuando en la década de los
sesenta se reconoció la relación entre desventaja económica y pobre
rendimiento escolar se introdujeron políticas para ofrecer recursos
adicionales a las escuelas con una gran concentración de estudiantes
desfavorecidos, por ejemplo en los Estados Unidos, Australia, Gran
Bretaña y Francia. Se desarrollaron fórmulas de financiación que
utilizaban diversos índices de desventaja económica y social a fin de
asignar recursos adicionales a las escuelas que atendían a comunidades
desfavorecidas. Por consiguiente, se agregó una mayor complejidad a los
enfoques para asignar recursos. En general, los recursos adicionales eran
suministrados en especie (es decir, un número adicional de profesores o
personal auxiliar, equipamiento y materiales). Si se suministraba dinero
adicional, se trataba de una asignación para fines específicos, de modo
que la transferencia entre diferentes categorías de recursos generalmente
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
no fue un problema. Aunque el foco de atención de estas primeras
fórmulas recayó sobre el estudiante, la clase o la escuela, estos cambios
ocurrieron generalmente en los sistemas de educación pública que eran
centralizados en relación con el locus de la toma de decisiones sobre la
mayoría de las materias importantes.
Los enfoques más sofisticados de fórmulas de financiación hasta
hoy han sido asociados con los esfuerzos recientes destinados a reformar
la educación pública en diversos países, especialmente ahí donde la
reforma implica un significativo nivel de descentralización de la
autoridad, la responsabilidad y la rendición de cuentas a las escuelas
dentro de un marco de referencia centralmente determinado de políticas,
prioridades y estándares. Si los recursos se asignan directamente a las
escuelas como si se tratara de presupuestos de una sola línea o a suma
alzada para que sean objeto de la toma de decisiones a nivel local,
entonces los gobiernos y sus organismos se ven confrontados con
preguntas tales como: “¿Qué monto se debe asignar a cada escuela?” y
“¿qué factores se deben tener en cuenta para determinar el nivel de
recursos que se debe asignar a una escuela específica?” Estas preguntas
suscitan otras, especialmente cuando se pone en evidencia que los
enfoques existentes para asignar recursos son inciertos o incoherentes, o,
en algunos casos, pueden ser objeto de manipulación mediante
argumentos especiosos o la interferencia política. Se requería enfoques
justos y transparentes, por lo que se elaboraron consecuentemente
fórmulas de la financiación basada en necesidades (es decir, fórmulas
derivadas de un análisis explícito de lo que las escuelas necesitan gastar
a fin de ofrecer una calidad especificada de educación a todos sus
estudiantes). Dado que los temas relacionados con la calidad de la
escolarización para todos los estudiantes estaban en el centro de la
atención, las fórmulas fueron más complejas que nunca, porque debían
ser sensibles a los requerimientos de recursos para cubrir la totalidad, o
tanto como fuese posible, del espectro de necesidades de aprendizaje.
Sin embargo, no todas las fórmulas de financiación de las escuelas que
se elaboraron en estos sistemas reformados se basaron totalmente en las
necesidades. En Inglaterra, por ejemplo, se elaboraron nuevas fórmulas
de financiación que frecuentemente tendieron a reflejar las prácticas
precedentes de asignación de recursos en lugar de los costos para
impartir el nuevo currículo nacional.
El hecho de que simplemente hayan aparecido enfoques
contemporáneos y relativamente sofisticados de financiación basados en
necesidades bajo condiciones de descentralización no significa que esto
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
tiene que ser siempre así o que los sistemas que son relativamente
centralizados no deberían interesarse en este tema. Si bien estos avances
ocurrieron debido a las necesidades que surgieron como producto de la
decisión de descentralizar, las mismas razones y las mismas preguntas
tendrían que dar lugar a enfoques de asignación de recursos en cualquier
sistema de educación pública, incluso en el más centralizado.
Este libro se basa en la premisa de que en las fórmulas de
financiación hay ventajas comparativas que se pueden explotar dentro de
una amplia gama de contextos diferenciados de política de la educación.
Este argumento se desarrolla más adelante en este capítulo para
demostrar el papel de las fórmulas de financiación en diferentes
contextos de política de la educación que se caracterizan por los distintos
énfasis dados a valores clave en la política de educación. Este análisis
subtiende el resto del libro, que se divide en tres partes. La primera
aborda los principios que rigen la concepción y la construcción de
fórmulas de la financiación basada en necesidades; la segunda ofrece un
detallado análisis de cuestiones técnicas y la tercera presenta estudios de
caso de fórmulas de financiación de las escuelas que están en uso.
2.2 La estructura del libro
Un marco de referencia constituido por principios se presenta en el
Capítulo 3, que hace hincapié en que las fórmulas de la financiación
basada en necesidades son instrumentos de la política de educación y,
por tanto, deberían concebirse de tal manera que sean coherentes con los
objetivos de política establecidos para el sistema escolar. En el Capítulo
3, se distinguen cuatro componentes de las fórmulas de financiación.
Estos son:
a.
b.
c.
d.
asignación básica por estudiante;
mejora del currículo;
necesidades suplementarias de educación del estudiante;
necesidades del sitio escolar.
Posteriormente, los Capítulos 4 a 6 se explayan sobre cada
componente de la fórmula: el Capítulo 4 aborda la financiación
orientada por actividades para derivar la asignación básica por
estudiante. El Capítulo 5 examina fórmulas para asignar recursos
suplementarios a fin de apoyar a los alumnos que tienen una amplia
gama de necesidades especiales de educación generadas por factores
tales como minusvalía, dificultades de aprendizaje, falta de dominio de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
la lengua de instrucción y desventajas económicas. Este capítulo muestra
cómo las primeras fórmulas para asignar recursos adicionales en función
de las necesidades suplementarias de educación fueron injertadas en las
fórmulas más sofisticadas resultantes de las políticas de descentralización.
El Capítulo 6 discute métodos para asignar recursos que tienen en cuenta
los costos diferenciales por alumno debido a la mejora del currículo y a
características específicas del sitio escolar.
Desde el comienzo se hizo notar que la descentralización de la
gestión de las escuelas ha sido el contexto de política de los recientes
cambios en las fórmulas más sofisticadas de la financiación basada en
necesidades. Esta es la razón por la cual se ha seleccionado estudios de
caso sobre América del Norte, Australia, Nueva Zelandia y el Reino
Unido. Una característica particular de estas reformas es que incluyen la
introducción de un mayor grado de capacidad de elección de la escuela
por parte de los padres de familia, porque la financiación sigue al
estudiante a la escuela escogida. También han incluido (en diversos
grados) la descentralización de la gestión de las decisiones sobre la
distribución de los recursos a nivel de la escuela. Estos aspectos de la
descentralización frecuentemente han sido acompañados de esquemas
centralizados en los que el gobierno o la autoridad educacional establece
un marco de referencia de prioridades y estándares dentro de los cuales
se espera que las escuelas funcionen y en relación con los cuales
rendirán cuentas. En particular, las fórmulas de la financiación basada en
necesidades, la gestión de los recursos a nivel de la escuela y un marco
de referencia explícito de estándares de resultados de las escuelas han
conducido, en conjunto, a aumentar el énfasis en las maneras en que las
escuelas pueden distribuir sus recursos disponibles a fin de maximizar
los resultados del aprendizaje de sus estudiantes.
Por consiguiente, es pertinente examinar el movimiento de reforma
de la educación que involucra la descentralización de la gestión de la
escuela y las fórmulas de la financiación basada en necesidades, que
emerge como un componente esencial de estas reformas. Los estudios de
caso de los Capítulos 7 a 10 exploran una gama de cuestiones que
incluyen los valores subyacentes y las fuerzas que impulsan al
movimiento de reforma de la escuela, especialmente los que propugnan
la gestión basada en la escuela o autogestión, como también se la conoce.
A partir de los estudios de caso sobre los cambios recientes en las
fórmulas de la financiación basada en las necesidades de las escuelas, el
Capítulo 11 (Conclusión) extrae las lecciones clave que hay que
aprender y a continuación propone una agenda de seis factores que
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
facilitan la aplicación de las fórmulas de la financiación basada en
necesidades.
2.3 Un marco de referencia para el análisis de política
asociado con la financiación basada en necesidades
El papel de las fórmulas de financiación de las escuelas en diversos
contextos de política de la educación se puede demostrar utilizando el
marco de referencia de valores para el análisis de la reforma de la
educación de Swanson y King (1997).
“Cinco valores u objetos de política que han sido históricamente
prominentes en el moldeamiento de las sociedades occidentales y que
también son particularmente relevantes para adoptar decisiones acerca
de la provisión y el consumo de servicios educacionales son la libertad,
la igualdad, la fraternidad, la eficiencia y el crecimiento económico.
Cada uno ha experimentado ascensos y descensos en prioridad en
función de las cambiantes circunstancias sociales, pero ninguno perdió
jamás su relevancia totalmente. El actual cambio de prioridades en
relación con estos cinco valores subtiende en gran medida la
controversia que rodea a la educación hoy en día”. (Swanson y King,
1997, pp. 22-23).
La libertad es un valor clásico, pero se manifiesta de diferentes
maneras y en diversas lenguas. Dentro del sector estatal, la elección de
escuela y la diversidad de tipos de escuela y programas de educación son
manifestaciones del principio de libertad. Elección y diversidad se
pueden defender por su valor intrínseco como promotores de la libertad
del individuo cuando consume un servicio ofrecido por el Estado.
También han sido defendidos como proveedores de incentivos para que
los productores mejoren la calidad de su producto.
La igualdad es también un valor clásico que, en su sentido
fundamental, está destinado a transmitir la intención de que todas las
personas sean tratadas igualmente. La equidad horizontal exige que los
estudiantes de un sistema escolar reciban la misma asignación de
recursos, si tienen similares necesidades de aprendizaje,
independientemente de la escuela a la que asisten. Todavía hay muchos
sistemas escolares, en los países en desarrollo y en los desarrollados,
donde existen desigualdades locales y regionales en la financiación, que
infringen el principio de equidad horizontal. Otro principio es el de
equidad vertical. En la medida en que se ha reconocido las diferentes
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
condiciones de vida de las personas, de la misma manera sucede con la
idea de que el tratamiento debe ser diferente, si se quiere mantener este
valor de equidad. Un ejemplo está dado por los diferentes programas
educacionales y los distintos costos asociados con la oferta de educación
a las personas minusválidas y con dificultades de uno u otro tipo.
Asignar recursos a estos estudiantes sobre la misma base que a los
estudiantes que no se encuentran en estas condiciones violaría
abiertamente el valor de la igualdad o de la equidad, si la oportunidad de
educación o incluso el resultado de la educación constituye una
consideración primordial.
La fraternidad es otro valor de larga data que subyace en la política
de la escolarización pública. Relacionado de alguna manera con la
igualdad, en el campo de la educación se manifiesta como una
importante característica de la escuela pública. Ésta se considera una
institución que debe satisfacer las necesidades de todos los jóvenes,
independientemente de las condiciones socioeconómicas, de religión,
clase, género, etc. Este valor ingresa en el dominio de los recursos
porque se podría requerir diferentes niveles de recursos para asegurar
que se pueda ofrecer una adecuada escolarización pública en caso de que
existan combinaciones específicas de estas condiciones o circunstancias.
Así, libertad, igualdad y fraternidad son un duradero conjunto de
valores que tiene impacto no sólo sobre la política pública, sino sobre
todo el tejido social y ético de algunas naciones. Los valores restantes en
el esquema de Swanson y King, eficiencia y crecimiento económico,
pueden parecer fuera de lugar cuando se los presenta junto con la
libertad, la igualdad y la fraternidad, pero sólo se requiere un momento
de reflexión para percatarse de su relevancia para el análisis de política
sobre la asignación de recursos a las escuelas públicas.
Generalmente se considera que la eficiencia es un valor que toma
en cuenta los insumos y los productos. Por ejemplo, es deseable obtener
el mayor producto posible con un insumo determinado u obtener un
determinado producto con el menor insumo posible. Estos valores se
manifiestan en la política pública cuando los gobiernos y sus organismos
enfrentan la tarea de asignar recursos a una gama cada vez mayor de
servicios complejos disponiendo de recursos limitados o incluso
decrecientes. La eficacia está contenida en esta concepción de la
eficiencia, si la primera se considera la medida en la que se ha logrado
las intenciones explícitas (fines, propósitos, objetivos, metas).
El crecimiento económico también ha sido evidente como un valor
de la política pública, ya que produce más altos niveles de vida,
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
incluyendo los ingresos para financiar los servicios públicos. Un
crecimiento económico estable o decreciente puede poner en peligro la
provisión de servicios. En una perspectiva más amplia, sin embargo, el
logro del crecimiento económico requiere que los ciudadanos de una
nación posean ciertos conocimientos, competencias y actitudes. Una
característica peculiar de las políticas de educación durante los últimos
20 años es que los sistemas de educación son percibidos como
instrumentos fundamentales para sustentar y mejorar la competitividad
internacional de las naciones. Desde esta perspectiva valórica, el
propósito del sistema de educación es imbuir los conocimientos, las
competencias y las actitudes requeridos para disponer de una fuerza de
trabajo muy productiva y flexible, capaz de participar en el aprendizaje
a lo largo de toda la vida. En la prosecución de este valor, los gobiernos
definen marcos de referencia constituidos por estándares de educación
en función de los cuales los estudiantes y las escuelas son evaluados, y
las escuelas deben rendir cuentas. La introducción de nuevos programas
para mejorar las competencias de la fuerza de trabajo implica
inevitablemente diferentes pautas en la utilización de los recursos,
incluyendo la necesidad de gastos adicionales en educación para
sufragar la tecnología de la información y la comunicación. Ahora se
exige a las escuelas que forjen vínculos con el mundo de los negocios y
que dejen de funcionar como engranajes de la burocracia estatal y se
conviertan, más bien, en instituciones autogestionadas y funcionen de
manera similar a la de las empresas.
El Capítulo 3 ofrece una detallada explicación de los conceptos de
« equidad », « eficiencia » y « eficacia » en el contexto de la
construcción de fórmulas de la financiación basada en necesidades. Ellos
se convierten en criterios de evaluación para juzgar el valor de tales
fórmulas. Sin embargo, aquí se consideran, en primer lugar, como
valores en la formación de la política pública que han suscitado el interés
en las fórmulas de la financiación basada en necesidades.
Los cinco valores del esquema de Swanson y King ofrecen un marco
de referencia común en el que se pueden analizar diferentes contextos
nacionales de política de la educación. En un momento dado, diferentes
países pueden asignar diferentes énfasis a cada uno de los valores
particulares. Las políticas específicas tienen un papel que desempeñar en
relación con uno o más de los cinco valores. En particular, las fórmulas de
la financiación basada en necesidades tienen un papel que desempeñar en
relación con cada uno de los cinco valores. Este análisis se presenta en el
Cuadro 1 que muestra cómo se pueden analizar políticas educacionales
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específicas que abordan valores particulares. Para simplificar el marco de
referencia, los valores de igualdad y fraternidad se han agregado en un
solo valor. Más adelante tomamos cada valor de política y lo relacionamos
con los tipos de política de educación actualmente en práctica que
promueven este valor y el papel que desempeñan en su concreción las
fórmulas de la financiación basada en necesidades.
Cuadro 1. El papel de las fórmulas de la financiación basada en
necesidades en la concreción de los valores de la política de
educación
Valores de
la política
Igualdad y
Libertad y
fraternidad
Eficiencia
elección
Crecimiento
económico y
productividad
Estrategias
de la
política de
educación
Destinar recursos
adicionales para
mejorar el logro
de las personas
desfavorecidas
educacionalmente.
Elección de
la escuela.
Participación
de la
comunidad en
el gobierno
de la escuela.
Gestión
descentralizada:
toma de
decisiones a
nivel local
sobre la
distribución de
los recursos y
vínculos con
los resultados
del aprendizaje.
Marco de
referencia
constituido por
los estándares
de educación.
Rendición de
cuentas de las
escuelas respecto
al logro de
los estándares
esperados.
2.4 Igualdad y fraternidad
Los valores de igualdad y fraternidad estuvieron en ascenso en
muchos países durante las décadas de los sesenta y setenta en las
políticas destinadas a contrarrestar las desventajas sociales y económicas
mediante la redistribución de los recursos educacionales. Las fórmulas
de financiación se elaboraron para asignar recursos adicionales a las
escuelas que atendían a los estudiantes educacionalmente
desfavorecidos. El inicio de la década de los ochenta marcó la
emergencia de nuevos enfoques para asignar recursos en sistemas de
educación pública basados en la determinación de las características de
los estudiantes y asumiendo que se requerían diferentes pautas de
recursos para distintas categorías de necesidades de los estudiantes.
Los enfoques contemporáneos considerados en este libro datan de
esta época. Están eficazmente ilustrados por el trabajo de Kenneth Ross
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
y sus colegas en el Australian Council for Educational Research y en
diversos ministerios de educación de los sistemas estatales. Se elaboró
un índice de necesidad educacional basado en datos del censo a partir de
la medición de indicadores selectos, ofreciendo esencialmente una
medición del contexto socioeconómico de los estudiantes que se
correlacionaba con medidas de logro. El índice se derivó de un
compuesto de datos sobre los estudiantes, posibilitando que las escuelas
fueran colocadas en una escala de 16 puntos que se convirtió en la base
para asignar recursos a las escuelas cubriendo así diversas categorías de
gastos. Éste llegó a convertirse en el Índice Ross y todavía se utiliza
ampliamente en la mayoría de los estados australianos, y en algunos
sistemas de escuelas no gubernamentales, así como en Nueva Zelandia.
Este índice reflejaba necesidades y valores que lograron
ascendiente sobre la mayoría de las naciones occidentales a fines de la
década de los sesenta y a lo largo de la de los setenta. Estos fueron los
años en los que las bases tradicionales de la autoridad fueron desafiadas
y las necesidades de los desfavorecidos fueron reconocidas por la
política pública en cada una de las naciones de las que se presentan
estudios de caso en este libro. En Australia, este período de la educación
escolar fue marcado por la creación de la Australian Schools
Commission en 1973, que otorgó fondos de la Commonwealth
(Mancomunidad nacional) a los estados (sector público) y a las escuelas
(sector privado) para los quince años siguientes. La mayoría de las
subvenciones se concentró en las necesidades de ciertos tipos de
estudiantes, especialmente cuando se percibía que había que compensar
alguna desventaja. Nacieron programas con nombres tales como
Disadvantaged Schools Programme (Programa para Escuelas
Desfavorecidas) y Country Areas Programme (Programa para las Áreas
Rurales). En los sistemas de educación pública, estos fondos eran
distribuidos frecuentemente por decisión central, basándose en los
informes de las escuelas. En otros casos, especialmente en Tasmania a
partir de 1976, los fondos fueron descentralizados directamente a las
escuelas, de acuerdo con una fórmula. Con el tiempo, el enfoque
descentralizado se convirtió en la norma y el índice Ross probó ser un
guía valioso.
La financiación basada en necesidades en los Estados Unidos bajo
el Title I (Título I) a nivel federal refleja los mismos valores de igualdad
y fraternidad. Este programa empezó en 1965 y continúa con una gama
de enfoques para tener acceso a los fondos. Algunos reclaman un control
estricto de las autoridades centrales en los distritos escolares; otros han
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
incorporado dichos fondos en fórmulas para disponer de un enfoque más
descentralizado en modelos de gestión basados en la escuela. De manera
similar, el Reino Unido y Francia implementaron una financiación
adicional para las escuelas situadas en las zonas prioritarias de
educación. Este enfoque todavía existe en Francia.
Estos modelos eran impulsados por los valores de igualdad y
fraternidad. Sin embargo, más recientemente, otros valores de la política
pública se desplazaron hacia el centro de atención y se abordan
brevemente en la discusión que sigue.
2.5 Libertad y elección
Enfoques recientes sobre la reforma de la educación en las naciones
seleccionadas como estudios de caso han incorporado un alto nivel de
gestión local o de gestión basada en la escuela o de autogestión, como
también se la conoce. En cada caso, la fórmula de financiación ha sido
adoptada para determinar el monto total de los recursos que se debe
descentralizar a cada escuela para que las decisiones se adopten
localmente en un sistema de educación pública. Los valores de libertad
y eficiencia parecen estar en primera línea al moldear la política pública
en estos cambios. El valor de la libertad es evidente en la política sobre
la elección, reflejando la idea de que los padres de familia y los
estudiantes deberían tener más posibilidades de elegir la escuela que en
el pasado. Elegir supone diferencias en lo que se refiere a los programas
educacionales. Estas pueden ser diferencias percibidas en la calidad de
programas de contenido similar, o la diversidad en los objetivos y el
contenido del programa.
Así, estas diferencias dan lugar a plantearse la cuestión de cómo se
deben asignar los recursos a las escuelas, en la medida en que diferentes
programas suponen diferentes pautas de recursos. Valorar la libertad en
este sentido puede hacerse a expensas de la igualdad y la fraternidad, si
estos últimos valores son concebidos como uniformidad o monotonía.
Por otra parte, igualdad y fraternidad pueden apelar a diferentes pautas
de financiación, si significan equidad o el derecho a recursos que
satisfacen necesidades. El ejercicio de la elección también puede
desafiar a los valores de la igualdad y la fraternidad, si tiene como
consecuencia que algunas escuelas sean privadas de estudiantes que
forman parte de todo el espectro socioeconómico o de rendimiento. Las
escuelas públicas que reflejan un valor de fraternidad deben tener
estudiantes que forman parte de todos estos espectros. Este conflicto
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
entre valores no se relaciona, a primera vista, con políticas de la
financiación basada en necesidades o en la descentralización; podría
suceder en sistemas centralizados donde se exija a los niños que asistan
a la escuela de su vecindario, pero los grupos sociales están
geográficamente segregados. Sin embargo, este conflicto de valores es
más evidente cuando los fondos siguen o están atados al estudiante, que
es una característica de los sistemas que han adoptado el enfoque de la
financiación basada en necesidades en condiciones de descentralización.
La libertad y la elección también han sido interpretadas no sólo
como una elección del consumidor, sino como posibilitadoras de que el
consumidor de educación influya sobre las escuelas mediante la
participación en su gestión. Una característica notable del movimiento
de reforma es la participación de los padres de familia y otros
representantes de la comunidad local, e incluso de alumnos mayores, en
la gestión de las escuelas mediante consejos escolares localmente
elegidos o designados. Estos cambios también plantean la cuestión del
mejoramiento del papel de los consejos escolares mediante la
ampliación de sus responsabilidades de gestión, incluyendo la gestión de
los recursos. Entonces, las fórmulas de la financiación basada en
necesidades ofrecen los medios para asignar los recursos a los consejos
escolares a fin de que los manejen.
2.6 Eficiencia
Junto con la libertad, parece que los valores de eficiencia y
crecimiento económico están en ascenso actualmente, especialmente en
las naciones seleccionadas para los estudios de caso que se presentan en
este libro. El movimiento conocido como “reinventar el gobierno”
(basado en Osborne y Gaebler, 1993), con su énfasis en gobiernos y
organismos de gobierno más livianos y focalizados, pero todavía
poderosos, así como en unidades provistas de autoridad, responsabilidad
y un mayor nivel de rendición de cuentas, es impulsado por la necesidad
de lograr un alto nivel de eficiencia en la prestación de servicios
públicos, incluyendo la educación. Aquí se asume que la eficiencia
incluye a la eficacia. Lograr una más estrecha conexión entre pautas de
asignación de recursos, necesidades de aprendizaje y resultados de los
estudiantes puede percibirse como parte de un impulso por la eficiencia.
Una importante reforma para tratar de lograr esto ha sido la gestión
descentralizada, local o basada en la escuela, por la que las escuelas
reciben presupuestos de una sola línea o a suma alzada que pueden
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
gastar como ellas lo decidan a fin de educar a sus alumnos. Las fórmulas
de la financiación basada en necesidades de las escuelas ofrecen medios
racionales y equitativos para determinar los presupuestos a suma alzada
destinados a las escuelas en un sistema descentralizado. La experiencia
indica que la gestión descentralizada de la escuela ha mejorado la
eficiencia con la que las escuelas utilizan los recursos, en el sentido de
que un resultado determinado se puede lograr con un menor costo.
2.7 Crecimiento económico y productividad
El movimiento de reforma de la educación escolar también es una
característica de los esfuerzos realizados en muchos países para lograr
mayores niveles de crecimiento económico en una era en la que el éxito
en un mercado global es necesario para el bienestar nacional. Este valor
explica el movimiento reciente hacia un currículo y marcos de referencia
estandarizados centralmente determinados, así como cambios en la
autoridad, responsabilidad y rendición de cuentas hacia los niveles
donde se requiere una acción directa, a saber, la escuela y el aula, si lo
que se quiere es lograr diferentes o mejores resultados. Asignar recursos
a las escuelas en este esfuerzo de mejoramiento se convierte así en una
cuestión importante. Más específicamente, sin embargo, este valor ha
suscitado nuevas complejidades en la financiación basada en
necesidades, ya que muchos cambios en el currículo, por ejemplo, han
involucrado costos para las escuelas, especialmente ahí donde entra en
juego la tecnología de la información y donde se ha tenido que agregar
nuevas lenguas.
Mucho capital intelectual, tiempo y esfuerzo se han dedicado a
determinar fórmulas de financiación para asignar presupuestos a suma
alzada a las escuelas, que reflejen diversas combinaciones de
necesidades de aprendizaje y diferentes variables que describan la
naturaleza y la localización de la escuela. Existe el supuesto de que las
escuelas tienen la capacidad para planificar la distribución de estos
recursos y realizar las actividades apropiadas de aprendizaje y enseñanza
que optimicen los resultados de los estudiantes, dentro de sus
limitaciones presupuestarias. Determinar si dicho vínculo entre insumos,
procesos y resultados se ha logrado en estos sistemas escolares es una
cuestión empírica. ¿Se ha agregado valor a la calidad del aprendizaje
debido a un cambio en la financiación mediante fórmulas basada en
necesidades? La investigación acumulada en esta materia es modesta en
el mejor de los casos y sólo muy recientemente se ha encontrado pruebas
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
tentativas de que las escuelas pueden efectivamente utilizar la capacidad
de decisión a nivel local para mejorar los resultados del aprendizaje de
los estudiantes. Una cuestión subsidiaria para los responsables de la
formulación de política a nivel de sistema y de escuela es, entonces,
cómo explicitar y hacer efectivos los vínculos directos e indirectos entre
recursos y resultados.
Un problema importante es que varias décadas de investigación en
las funciones de producción de la escuela (Hanushek, 1997) no han
puesto de manifiesto vínculos claros entre la cantidad observable de
recursos distribuidos por las escuelas y los consecuentes resultados del
aprendizaje. Esto se puede atribuir a la importancia de la calidad de la
interacción entre los profesores y los estudiantes en la determinación de
los resultados del aprendizaje, diferencias en las que no se reflejan los
distintos costos por estudiante o en las cantidades de recursos materiales
por estudiante. Por consiguiente, hay ausencia de información
proveniente de las funciones de producción de la educación que los
planificadores de la educación podrían utilizar con el propósito de
asignar recursos para la escolarización. La orientación más clara que la
investigación ha ofrecido hasta ahora a los responsables de la
formulación de política es el valor de las clases más pequeñas (en
número de estudiantes) para mejorar el aprendizaje de los infantes
(Hanushek, 1998).
La gestión de los recursos basada en la escuela, dentro de un marco
de estándares que brindan a las escuelas información de buena calidad
sobre los resultados de sus programas de enseñanza y aprendizaje, ofrece
la posibilidad de que los responsables de la ejecución construyan su
propia base de conocimientos sobre los vínculos entre insumos, procesos
y resultados, apoyados por el gobierno o la autoridad educacional en la
creación e interpretación de esta información. Sin embargo, un enfoque
similar requiere además que los administradores de las escuelas tengan
la capacidad para adquirir el conocimiento sobre los vínculos entre la
distribución de los recursos y los resultados del aprendizaje, y que sepan
hacer uso apropiado de él cuando toman decisiones.
2.8 La influencia de los cinco valores
Tomados en conjunto, los tres valores de libertad (elección),
eficiencia (incorporando la eficacia) y crecimiento económico
(productividad) han ganado ascendiente en los enfoques más recientes
de la financiación basada en necesidades. Aun así, como lo muestran los
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
estudios de caso presentados en este libro, las nuevas fórmulas de
financiación desarrolladas en estos contextos de política han
incorporado el trabajo previo sobre fórmulas para asignar recursos en
función de necesidades suplementarias de educación, que se basa en los
valores de igualdad y fraternidad. En efecto, es posible esperar que los
valores de igualdad y fraternidad, eclipsados recientemente en algunos
respectos, emerjan nuevamente a medida que crece la preocupación de
que las necesidades de algunos estudiantes no hayan sido satisfechas o
de que algunas escuelas financiadas según el enfoque contemporáneo
basado en necesidades no hayan probado ser eficaces en el
enfrentamiento de las necesidades.
Por consiguiente, se puede sostener que los responsables de la
formulación de política y el personal de la escuela están afrontando
presiones particularmente fuertes derivadas de demandas que exigen que
los cinco valores sean tomados en cuenta simultáneamente. La
financiación mediante fórmulas basada en necesidades brinda los
instrumentos para que se tome en cuenta cada uno de los valores.
•
•
•
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La igualdad y la fraternidad se pueden tener en cuenta mediante la
asignación de recursos adicionales en función de las necesidades de
aprendizaje de alumnos considerados individualmente o de
escuelas específicas que atienden a comunidades desfavorecidas.
Cuanto mayor es la varianza en el rendimiento de los alumnos entre
escuelas comparada con la varianza en el rendimiento dentro de las
escuelas, mayores razones hay para justificar una financiación
diferencial de las escuelas. La varianza en el rendimiento entre
escuelas es especialmente grande en muchos países en desarrollo y,
por tanto, las fórmulas de la financiación basada en necesidades
podrían contribuir significativamente a hacer avanzar la igualdad de
oportunidades en educación. Este uso de las fórmulas de la
financiación basada en necesidades puede realizarse tanto en
sistemas escolares centralizados como descentralizados.
La elección de la escuela requiere un régimen de financiación en
que los recursos siguen o están atados al estudiante, lo que una
fórmula de la financiación basada en necesidades ofrece, sin
requerir necesariamente la gestión descentralizada de presupuestos
a suma alzada.
La eficiencia ha sido tomada en cuenta exitosamente en varios
sistemas mediante la gestión delegada de presupuestos asignados
mediante fórmulas. También se puede utilizar la gestión
descentralizada de las escuelas junto con incentivos para que las
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
escuelas recolecten fondos entre los padres de familia y
patrocinadores, cuando el gobierno no es capaz o no quiere
financiar suficientemente la educación mediante el sistema
tributario.
Más problemática y menos ensayada todavía es la promoción de los
resultados de las mejoras escolares mediante un marco de referencia de
estándares dentro de los cuales las escuelas son libres de determinar la
distribución de los recursos. Sin embargo, esta es una evolución lógica
desde un foco de atención previo sobre los insumos hacia una
preocupación contemporánea sobre los resultados educacionales de las
escuelas. Como observaron Ross y Mählck (1990) en una publicación
previa del IIPE sobre Planning the quality of education:
“[…] los responsables de la toma de decisiones de la década de los
noventa demandarán que las propuestas de cambio que planteen los
planificadores de la educación tengan una probabilidad razonable de
producir mejores resultados educacionales o mejorar el flujo de los
estudiantes, y que estas mejoras sean de una magnitud tal que puedan
ser defendidas en relación con los costos que supone efectuar estos
cambios” (p. 11).
2.9 Fases en la evolución de la financiación mediante
fórmulas
Primera generación de fórmulas de financiación
El estado de la cuestión sobre las fórmulas de la financiación
basada en necesidades de las escuelas presentado en este libro se ha
desarrollado a partir de fórmulas de financiación previas, más
rudimentarias y parciales. Las fórmulas de financiación de la primera
generación eran simples relaciones alumnos/maestros, así como
pequeñas asignaciones por alumno para bienes de consumo. Estas
fórmulas asumían que todos los alumnos de un determinado grado en
una escuela tienen las mismas necesidades educacionales y, por
consiguiente, cuesta lo mismo educarlos. La adopción de estas
características de las fórmulas de financiación de la primera generación
asegura la equidad horizontal en la asignación de recursos a las escuelas
y se podrían aplicar útilmente en sistemas escolares centralizados y en
los países en desarrollo.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Segunda generación de fórmulas de financiación
La segunda generación de fórmulas de financiación se desarrolló
para tener en cuenta las diferencias en las necesidades de aprendizaje de
los estudiantes, lo que significa que cuesta más educar a algunos
estudiantes que a otros. Estas fórmulas de financiación, como el índice
Ross en Australia, son índices elaborados a partir de variables que
reflejan características, tales como la desventaja económica o la falta de
dominio de un idioma de instrucción, que se correlacionan bien con los
niveles de rendimiento educacional de los estudiantes. El dinero adicional
por estudiante asignado por estas fórmulas de la segunda generación para
complementar las necesidades educacionales no se basaba en ningún
análisis de lo que costaba educar a estudiantes con necesidades
particulares de aprendizaje en un nivel determinado de rendimiento. Las
fórmulas fueron utilizadas para distribuir a las escuelas una suma de
dinero determinada políticamente según la concentración de estudiantes
educacionalmente desfavorecidos. Estas fórmulas de la segunda
generación ahora han sido adaptadas e incorporadas en la tercera y más
completa generación de fórmulas, de las cuales se presentan ejemplos en
los estudios de caso de este libro. Esta característica facilita su adopción
y utilización en sistemas escolares descentralizados o centralizados.
La tercera generación de fórmulas de financiación
Una fórmula de financiación de la tercera generación basada en las
necesidades y perteneciente a la “mejor práctica” tiene las siguientes
características:
•
•
•
es completa: incluye todos los costos en los que se ha incurrido a
nivel escolar para educar a los estudiantes;
se basa en costos: la fórmula se deriva de un análisis de los costos
que implica impartir a los estudiantes un programa educacional
especificado, diferenciado según las necesidades suplementarias de
educación de los estudiantes y los costos específicos de la escuela
a la que asisten;
incentivos apropiados: la fórmula estimula a las escuelas a actuar
de manera coherente con los objetivos de política educacional
acordados.
Las técnicas para construir fórmulas de financiación de la tercera
generación se presentan en los Capítulos 4, 5 y 6 de este libro, y los
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
estudios de caso de las prácticas en los Capítulos 7, 8, 9 y 10. Debe
tenerse en cuenta que no todos los aspectos de los ejemplos de los
estudios de caso de las fórmulas de la tercera generación concuerdan
totalmente con las tres características enunciadas más arriba. No todas
las fórmulas cubren todos los costos educacionales, están
completamente basadas en un análisis explícito de los costos por alumno
o incluyen únicamente incentivos apropiados. Esto se debe a que la
financiación de las escuelas no es sólo un ejercicio técnico racional, sino
también un proceso político. Los costos de la educación no siempre son
un fenómeno objetivo, sino que están subjetivamente determinados.
Especificar la calidad de la educación financiada por el Estado y cuánto
la sociedad está dispuesta a pagar por la provisión colectiva de
educación mediante el sistema tributario es un proceso político. La
naturaleza de la educación como un bien privado y social también hace
difícil especificarlo claramente o determinar su costo con precisión. Esto
se debe a que los resultados deseados de la educación son múltiples,
controvertibles y frecuentemente intangibles.
Hacia la cuarta generación de fórmulas de financiación
A pesar de estas consideraciones, la adopción de fórmulas de la
financiación basada en necesidades puede lograr significativas mejoras
en relación con métodos alternativos de asignación de recursos a las
escuelas. Los beneficios potenciales de las fórmulas de la financiación
basada en necesidades se discuten en detalle en el Capítulo 3. Ellos
incluyen la mejora de la equidad, al asegurar que alumnos semejantes y
escuelas semejantes reciban el mismo monto de financiación, mientras
que aquellos que incurren en costos justificablemente más altos reciben
una financiación consonante. Las fórmulas también son más
transparentes, porque las decisiones de financiación están sujetas a
control externo y, por tanto, se puede contestar la iniquidad y la
ineficiencia. Las fórmulas de financiación ofrecen a las escuelas mucho
mejores incentivos por la eficiencia que la financiación histórica. Una
fórmula de la financiación basada en necesidades debe sustentarse, por
definición, en un análisis de lo que el organismo financiador considera
que es el costo por alumno, diferenciado por necesidad educacional,
siempre y cuando se sitúe dentro de las limitaciones presupuestarias.
Una vez que los supuestos acerca de la calidad de los programas de
educación esperados de las escuelas y los costos de los recursos
provistos a las escuelas son claros y transparentes, entonces se puede
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
entablar un diálogo informado entre los educadores que presionan por
más recursos y los financiadores (los organismos gubernamentales como
representantes de los contribuyentes) sobre los vínculos apropiados entre
resultados del aprendizaje e insumos (recursos). Los costos reales de la
educación son un producto de la interacción entre la limitación global
del presupuesto de educación y los procesos educacionales que vinculan
los insumos constituidos por recursos con los resultados del aprendizaje.
Para mejorar la eficiencia y la eficacia del sistema de educación
necesitamos conocer los costos por alumno por resultado de aprendizaje
y no simplemente el costo total por alumno, que se concentra todavía en
el insumo. Este es un ideal hacia el cual la cuarta generación de fórmulas
de financiación puede tender, siempre y cuando se pueda disponer de
suficiente información de buena calidad acerca de los vínculos entre el
costo de los recursos y los resultados del aprendizaje.
Si vamos a mejorar tanto la calidad de los programas educacionales
como el rendimiento de todos los estudiantes, se requiere información de
mejor calidad acerca de los vínculos entre los costos de los recursos, la
distribución de los recursos y los resultados del aprendizaje de los
estudiantes, tanto a nivel de los responsables de la formulación de
política y de los planificadores, como de la escuela y el aula. Este
conocimiento debe derivarse en última instancia de la información
acerca de los vínculos entre los costos, los procesos y los resultados del
aprendizaje en el aula. Los responsables de la formulación de política y
los planificadores que trabajan en organismos situados por encima del
nivel de la escuela pueden no poseer la riqueza de información acerca
del contexto local que tienen los profesores. La cuestión clave para
mejorar los resultados educacionales mediante el mejoramiento de los
métodos para asignar recursos a las escuelas es que los planificadores de
la educación dispongan de suficiente y buena información sobre los
costos, para construir fórmulas que permitirán asignar los recursos a las
escuelas de manera que estimulen a los profesores a hacer el mejor uso
de la información específica de la que disponen a nivel local. Esta es la
justificación de la gestión basada en la escuela dentro de un régimen de
fórmulas de la financiación basada en necesidades que puede vincular la
distribución de los recursos con los resultados del aprendizaje.
El grado de descentralización apropiado para lograr el equilibrio
preferido entre los cinco valores clave de la política de educación
depende, en particular, de la capacidad del personal a nivel de la escuela
para asumir la responsabilidad de la toma de decisiones y la acción
resultante. Cualquiera que sea el grado apropiado y la forma de
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El papel de la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en diferentes contextos de política educacional
descentralización, las fórmulas de la financiación basada en necesidades
tienen el potencial para producir beneficios. Estos beneficios son
mayores ahí donde hay un mejor conocimiento acerca de los costos de
la educación y los vínculos entre recursos y resultados del aprendizaje,
que son esenciales para mejorar la calidad de la educación.
Los sistemas escolares centralizados existentes se pueden beneficiar
de la adopción de las fórmulas de la financiación basada en necesidades,
dentro de los sistemas centralizados existentes. En particular, se puede
lograr una mayor provisión de igualdad de oportunidades en educación
mediante las fórmulas de la financiación basada en necesidades que
aseguran la equidad horizontal en la asignación de los recursos y que
toman en consideración las necesidades suplementarias de educación de
los estudiantes. Los países que desean encaminarse hacia las fórmulas de
financiación en el futuro se pueden beneficiar del conocimiento técnico y
práctico que ya ha sido recolectado por los sistemas de educación que han
aplicado las fórmulas de la financiación basada en necesidades de las
escuelas.
El propósito de este libro es mostrar cómo las fórmulas de la
financiación basada en necesidades pueden contribuir a mejorar los
sistemas escolares y cómo se pueden concebir y construir dichas
fórmulas. Esto requiere no sólo el conocimiento de los aspectos técnicos
del diseño de las fórmulas de financiación, sino también la comprensión
del papel de una fórmula de financiación como un instrumento de la
política educacional y cómo se relaciona con los valores que subyacen
en esa política.
Referencias
Hanushek, E.A. 1997. Assessing the effects of school resources on
student performance: an update. Educational Evaluation and
Policy Analysis, 19 (2), 141-164.
Hanushek, E.A. 1998. The evidence on class size. Rochester, New York,
W. Allen Wallis Institute of Political Economy.
Ross, K.N.; Mählck, L. 1990. Planning the quality of education: the
collection and use of data for informed decision-making. Paris,
International Institute for Educational Planning.
Swanson, A.D.; King, R.A. 1997. School finance: its economics and
politics (2nd ed.). New York, Longman.
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Capítulo 3
Principios para diseñar fórmulas
de financiación de las escuelas
basada en necesidades
Rosalind Levaïiç y Kenneth N. Ross
3.1 Introducción
En este libro se examinan principalmente las fórmulas de
financiación mediante las cuales un organismo de financiación asigna
fondos directamente a las escuelas. En otros términos, las fórmulas para
asignar la financiación a las escuelas entre los diferentes niveles de la
administración escolar (por ejemplo regional, distrital, etc.) no han sido
consideradas aquí. En el análisis que viene a continuación nos
referiremos a la entidad que suministra los fondos de financiación como
al ‘organismo financiador’, ya se trate del Ministerio de Educación del
gobierno central, de la unidad gubernamental estatal o local encargada de
la administración de las escuelas, o también de un organismo de
financiación estatal creado con el propósito de asignar la financiación a
las escuelas. El sintagma ‘organismo financiador’ es un ejemplo de los
términos que hemos definido para este libro, que pretende ser aplicable a
todos los sistemas escolares. Cada sistema escolar tiende a tener su propia
jerga y terminología, por lo que hemos tratado de desarrollar un conjunto
común de términos que aparecen en el apéndice de este capítulo.
La principal característica distintiva de una fórmula de financiación
es el estar constituida por un conjunto de criterios objetivos acordados
que se aplican imparcialmente a cada escuela. El gobierno del Reino
Unido define la fórmula de financiación como los ‘métodos, principios
y reglas de cualquier descripción, independientemente de su
formulación. La fórmula no tiene que ser expresada necesariamente bajo
una forma puramente algebraica, pero debe aplicar un conjunto
coherente de criterios para distribuir los recursos’ (DES, 1988, 7/88,
párrafo 103).
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
Por consiguiente, la asignación de recursos a las escuelas mediante
fórmulas es un método distinto a aquellos que han sido ampliamente
utilizados en el pasado y que continúan siendo aplicados en muchos
sistemas escolares. Se pueden distinguir tres métodos alternativos
principales (Knight, 1993, pp. 61-67):
•
•
•
Financiación histórica o acumulativa (Wildawsky, 1978): la escuela
recibe anualmente la misma financiación que el año anterior, con
un ligero reajuste porcentual hacia arriba o hacia abajo.
Por licitación: la escuela presenta un informe para obtener los
recursos basándose en criterios conocidos, y obtiene los recursos en
la medida que el organismo financiador considere que el informe se
ajusta a dichos criterios.
Discrecional: la escuela recibe los recursos de acuerdo con las
opiniones y juicios emitidos por los administradores del organismo
financiador.
La financiación mediante fórmulas no es un método adecuado para
asignar cualquier tipo de fondo público a las escuelas. Por ejemplo, los
gastos que tienen una incidencia irregular a lo largo del tiempo, tales
como importantes proyectos de inversión, son por lo general
inadecuados para ser financiados mediante fórmulas. Por consiguiente,
hemos limitado el alcance de los gastos relacionados con la financiación
mediante fórmulas al flujo anual de financiación recurrente propio de un
sistema escolar bien establecido.
La financiación mediante fórmulas basada en necesidades es un
enfoque especial para diseñar fórmulas de financiación con el fin de que
el monto asignado a cada escuela se calcule directamente a partir de un
análisis de lo que la escuela necesita gastar para poder brindar una
calidad especificada de educación a sus alumnos. Este enfoque de
financiación requiere a) la especificación previa del tipo de educación
que las escuelas deben impartir a estudiantes con características
específicas y b) la justificación de por qué diferentes formas de provisión
tienen como resultado costos diferentes. Por consiguiente, la
financiación mediante fórmulas basada en necesidades relaciona la
financiación asignada a las escuelas para que provean educación
teniendo en cuenta las diferencias aprobadas en las características de los
estudiantes, los programas de aprendizaje y las escuelas. La simple
división del presupuesto total de un sistema escolar entre el número total
de alumnos es una tarea administrativa sencilla, pero que no refleja el
enfoque propio de la financiación mediante fórmulas basada en
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
necesidades, a menos que se haya acordado y demostrado que todos los
alumnos de todas las escuelas tienen iguales necesidades. De modo
similar, un enfoque de financiación que reitera una pauta histórica previa
de financiación con respecto a los diferentes grados-niveles o edades de
los estudiantes tampoco se podría clasificar como una financiación
mediante fórmulas basada en necesidades.
El foco de atención de este libro es la distribución o asignación de
un presupuesto total de educación a las escuelas y no la generación de
ese presupuesto total. La generación del presupuesto para los sistemas
de educación tiene que ver con los procesos políticos y administrativos
mediante los cuales se determina el monto total anual de dinero que se
debe gastar en las escuelas, que generalmente es el resultado de un
proceso de regateos y negociaciones entre diversos ministerios y el
tesoro público (Wildawsky, 1978). Si bien la financiación mediante
fórmulas basada en necesidades es fundamentalmente un método de
distribución del presupuesto, tiene, sin embargo, implicaciones
importantes en la generación del presupuesto. Si el proceso de
generación del presupuesto no tiene en cuenta las necesidades de
recursos de los proveedores de educación y de sus clientes, entonces el
método de distribución del presupuesto total a las escuelas basado en
necesidades concentrará la atención en la ausencia de un vínculo
racional entre la forma de generar el presupuesto y lo que la política
gubernamental espera que provean las escuelas.
La evolución reciente y los avances logrados en la aplicación de la
financiación de las escuelas mediante fórmulas, en algunos países, han
estado asociados con la tendencia creciente hacia la gestión basada en la
escuela. Sin embargo, la historia de las fórmulas de financiación es
mucho más antigua en los sistemas escolares más tradicionales. En los
sistemas escolares más centralizados, a menudo una autoridad central
coordinadora de la educación asigna los recursos directamente a las
escuelas en especie y no en dinero efectivo. Por ejemplo, es muy común
que, en los sistemas escolares de administración centralizada, las
autoridades de educación determinen la configuración del personal
docente de cada escuela mediante una fórmula que vincula el número de
maestros con una relación alumnos/maestro especificada o con el
tamaño especificado de un grupo de enseñanza de determinadas materias
y grado-nivel.
También se desarrollaron fórmulas de financiación a fines de la
década de los sesenta y los setenta a fin de orientar las decisiones en la
asignación de recursos para programas educacionales en los EE.UU.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
(United States Department of Health, Education and Welfare, 1976),
Francia (Direction de l’Évaluation et de la Prospective, 1993), el Reino
Unido (Plowden Report, 1967) y Australia (Ross, 1983). Estos
programas fueron diseñados para asignar recursos adicionales a
subgrupos de escuelas que atendían a comunidades con desventajas
socioeconómicas, a fin de apoyarlas para mejorar los resultados
escolares. Las fórmulas se basaban generalmente en la construcción de
índices de desventaja socioeconómica, utilizando para ello datos
censales de población u otros datos disponibles en los ministerios de
educación.
La financiación de las escuelas mediante fórmulas puede
suministrar un mecanismo de financiación superior y más adecuado,
tanto si las escuelas son administradas por una autoridad central de
educación o son autogestionadas. Esto significa que, dentro de un
sistema centralizado de asignación de recursos a las escuelas, es
perfectamente posible obtener beneficios de la financiación mediante
fórmulas, sin que sea necesario crear un sistema muy descentralizado de
escuelas autogestionadas. Por ejemplo, dentro de un sistema escolar
centralmente administrado, la financiación de las escuelas mediante
fórmulas se puede utilizar para asegurar una distribución más equitativa
de los recursos entre las escuelas o para estimular la utilización
específica de los recursos según modalidades particulares que los
tenedores de fondos juzgan importantes. Sin embargo, es importante
notar que el tipo de sistema organizacional dentro del cual funcionan las
escuelas determinará parcialmente cómo se debe construir la fórmula a
fin de que brinde los resultados de política que requieren los
responsables de la toma de decisiones. Este capítulo desarrolla y
ejemplifica este punto crucial, que será ilustrado en los capítulos
dedicados a los estudios de caso.
3.2 La financiación mediante fórmulas como parte integral
de la política educacional
Mientras que los métodos de asignación de recursos son
construcciones técnicas, la elección para su aplicación es,
fundamentalmente, una decisión política, pues cada método implica
efectos particulares tanto para quienes tienen el poder de decisión como
para los que se benefician de los recursos distribuidos. Simultáneamente,
una fórmula de financiación se puede considerar como un catalizador
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
para el cambio debido a su potencial para ofrecer a los administradores
de escuelas diversos incentivos y sanciones. Por ejemplo, financiar
escuelas en función de su número de alumnos sin considerar el área que
ocupan los edificios escolares equivale a penalizar a las escuelas con una
densidad baja de alumnos. De manera similar, la financiación por
alumno estimula a los administradores de las escuelas a matricular cada
vez más alumnos, mientras que el costo marginal o extra por alumno
adicional no exceda la asignación efectiva por alumno.
Por consiguiente, las fórmulas de financiación pueden influir sobre
el comportamiento de los administradores de las escuelas, maestros y
padres de familia mediante la provisión de incentivos financieros y
sanciones, pero también mediante la comunicación de enérgicos
mensajes políticos. Es evidente que la naturaleza de estos mensajes y los
tipos de comportamiento que tratan de inducir constituyen áreas
controversiales en las sociedades pluralistas. El impacto que se puede
obtener en las escuelas mediante estos procedimientos depende, en gran
medida, del grado de poder que tiene el gobierno para establecer los
fines y objetivos de política que deben lograrse mediante el rendimiento
de las escuelas. Esto varía de un país a otro, dependiendo de los poderes
constitucionales de los gobiernos central y local con respecto a las
escuelas y el punto hasta el cual desean aplicar dichos poderes.
Una fórmula de financiación escolar se puede considerar como
parte de un contrato entre el gobierno (o su organismo financiador) y las
escuelas, en el que se acuerda pagar a las escuelas cierta suma de dinero
a cambio de la provisión de servicios educacionales a los estudiantes, a
fin de que éstos logren los resultados educacionales deseados. El diseño
de la fórmula de financiación y el marco contractual asociado que
establece lo que se espera de las escuelas y la manera de lograrlo son
variables políticas que se configurarán de manera distinta para cada
sistema escolar. Tales dispositivos pueden variar desde una fórmula con
especificaciones rigurosas, apoyada por contratos explícitos de
rendimiento escolar, hasta sistemas escolares en los que la fórmula es
más flexible y se apuntala en acuerdos amplios e implícitos de
rendimiento entre el gobierno y las escuelas.
Los sistemas educacionales varían en la medida en que los
gobiernos y los clientes finales de la educación (padres de familia, niños,
empleados y otros miembros de la comunidad) utilizan diferentes tipos
de mecanismos de coordinación para determinar qué es lo que hacen las
escuelas, cómo lo hacen y qué resultados logran con los diversos grupos
y personas de la sociedad. Los principales mecanismos de coordinación
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
(Thompson y Maidment, 1993) son medios administrativos que utilizan
estructuras y reglas jerárquicas, el mecanismo del mercado para el
intercambio de bienes y servicios por dinero, y la confianza general en
el respeto del código deontológico por parte de los proveedores
(maestros y administradores) para poner los intereses de sus clientes por
encima de los propios. Cualquier sistema de provisión de servicios se
basará, hasta cierto punto, en estos tres mecanismos de coordinación. El
punto crucial es el equilibrio relativo entre ellos.
3.3 Las tres principales funciones de política
de la financiación mediante fórmulas
El tipo de fórmula de financiación de las escuelas adecuado a un
sistema escolar particular depende de los objetivos de política del
gobierno, así como de la combinación de los mecanismos de
coordinación que se reflejan en la estructura organizacional del sistema.
Una fórmula de financiación conveniente para un sistema escolar
descentralizado en el que los padres eligen la escuela diferirá de aquella
que sea adecuada para un sistema escolar centralizado. Por consiguiente,
las características del diseño de una fórmula de financiación exigen una
consideración cuidadosa de cómo los fines y objetivos de política se
relacionan con las funciones clave que debe cumplir una fórmula de
financiación. Diferentes fines y objetivos de política implicarán una
ponderación diferente de estas funciones. A continuación se analizan las
tres funciones clave de política, a saber: de equidad, directiva y de
regulación del mercado.
(a) La función de equidad
Una de las funciones más importantes de una fórmula de
financiación es que se pueda utilizar tanto en sistemas escolares
centralizados como descentralizados para distribuir equitativamente los
recursos. Esta distribución reflejará el juicio acerca de qué es
exactamente lo que se considera como niveles equitativos de financiación
para diferentes categorías de estudiantes y para escuelas con
características diversas. El proceso necesario para ponerse de acuerdo
sobre una fórmula y su subsecuente publicación estimula el desarrollo de
políticas y normas para la financiación de las escuelas que sean
transparentes y se discutan abiertamente a fin de que la cuestión de la
equidad sea cuidadosamente considerada y ampliamente comprendida.
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Es necesario distinguir dos formas de equidad. La primera,
denominada ‘equidad horizontal’, implica igual tratamiento para los
destinatarios cuyas necesidades son similares. La segunda, llamada
‘equidad vertical’, implica la aplicación de niveles diferenciales de
financiación para los destinatarios cuyas necesidades difieren.
La financiación basada en necesidades corresponde a la intención
de determinar las necesidades de aprendizaje de cada categoría de
estudiantes y el costo de los recursos para satisfacer dichas necesidades
(dentro de las limitaciones globales del presupuesto) de manera que las
consideraciones de equidad, tanto horizontal como vertical, sean tenidas
en cuenta satisfactoriamente. Las fórmulas pueden ser utilizadas para
lograr una mayor equidad en la asignación de los insumos o para tratar
de que la distribución de los resultados educacionales sea más
igualitaria. A fin de asegurar la equidad horizontal en la asignación de
los insumos de recursos tanto a los estudiantes como a las escuelas es
indispensable dar a las escuelas la misma asignación por estudiante,
diferenciada por grado-nivel. Si a la asignación básica por estudiante se
añaden montos diferenciales en función de la evaluación del grado de su
necesidad educacional, se habrá dado un paso inicial en la promoción de
una mayor equidad vertical.
(b) La función directiva
Una fórmula de financiación se utiliza directivamente cuando
contiene incentivos o sanciones específicos para las escuelas con el fin
de influir sobre el comportamiento de los administradores de las
escuelas, de modo tal que sean coherentes con los fines y objetivos de
política del organismo financiador. Por ejemplo, si este organismo desea
apoyar a las escuelas pequeñas para permitirles que alcancen el mismo
nivel de calidad que otras escuelas en la provisión del currículo, entonces
la fórmula de financiación podría asignar fondos adicionales a las
escuelas que tienen un número menor de alumnos. A fin de promover
simultáneamente la tecnología de la información y las contribuciones de
la comunidad para cubrir los costos de la escuela, por ejemplo, la
fórmula podría proveer subsidios que cubran la compra de material para
informática (computadoras y aplicaciones), así como los costos de una
adecuada formación en servicio de los profesores.
La función de equidad también puede ser directiva, pues al proveer
dinero adicional a los estudiantes con necesidades suplementarias de
educación cuya satisfacción es más costosa, brinda a las escuelas un
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de las escuelas basada en necesidades
incentivo financiero para que admitan a estos estudiantes y les den
mejores oportunidades de aprendizaje. Sin embargo, hay buenas razones
para considerar la función de equidad de la fórmula como distinta de la
función directiva y tratarla por separado. En primer lugar, hasta qué punto
el componente de equidad de una fórmula de financiación es también
directivo en la práctica depende de cuán estrictamente deben rendir
cuentas las escuelas acerca de la utilización real de los subsidios
adicionales recibidos para apoyar a los estudiantes con necesidades
especiales. En segundo término, la función de equidad puede ser no
directiva si, por ejemplo, se concentra en el logro de la equidad horizontal
y, por tanto, en el establecimiento de la igualdad de oportunidades. Se
debe considerar, además, que el principio de equidad es importante como
un objetivo que se debe defender por derecho propio en las políticas
sociales y educacionales, y como un criterio importante que los analistas
de política utilizan para medir el impacto de una política determinada.
(c) La función de regulación del mercado
El desarrollo de fórmulas de financiación sofisticadas ha tendido a
convertirse en una característica común de los sistemas escolares en los
que la responsabilidad de la administración ha sido significativamente
descentralizada a nivel de la escuela. En algunos de estos sistemas
escolares se ha dado un énfasis considerable a la elección de la escuela
por parte de los padres y a la creación de un mecanismo de
“cuasimercado” (quasi-market) o “semejante al mercado” (market-like)
para coordinar el sistema. La característica clave de un mecanismo de
“cuasimercado” (Bartlett et al., 1994) en un servicio público es la
disociación de los papeles que desempeñan el proveedor y el comprador.
Los padres, en su calidad de compradores, seleccionan una escuela
(dentro de las limitaciones impuestas por reglas relacionadas con el
posible racionamiento de la demanda excesiva de plazas en
determinadas escuelas) y la autoridad educacional o el organismo
financiador utiliza una fórmula para asignar dinero a cada escuela en
función del número y el tipo de estudiantes por grado-nivel que haya
matriculado. En el modelo de “cuasimercado”, la escuela, que hace las
veces de proveedor, debería responder a los incentivos financieros
vinculados a la elección de los padres ofreciendo una educación de gran
calidad, induciendo así a un gran número de padres a elegir esa escuela
en vez de otra. La incapacidad de cumplir esta tarea puede conducir
finalmente al cierre de la escuela por inviabilidad financiera.
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Bajo las condiciones de “cuasimercado”, la fórmula de
financiación hace las veces de contrato entre el comprador y el
proveedor, fijando el monto de dinero que cada escuela recibirá para
proveer un tipo particular de servicios educacionales: por ejemplo,
educar a cierto número de estudiantes de un grado-nivel determinado de
acuerdo a un currículo especificado por el Estado. Dado que en un
“cuasimercado” regulado por el Estado la escolarización sigue siendo
gratuita (o subsidiada) en el punto de consumo, la financiación de las
escuelas mediante fórmulas es un medio para ofrecer a los padres una
escolarización gratuita (o parcialmente subsidiada) brindándoles,
simultáneamente, el poder mercantil que posee el comprador.
Si la financiación mediante fórmulas está destinada a movilizar las
fuerzas del mercado para inducir un funcionamiento eficaz y eficiente de
las escuelas, entonces la fórmula asignará la financiación principalmente
en función del número de alumnos. La función puramente de mercado de
una fórmula de financiación se limita a fijar las reglas financieras que
regulan el mecanismo de “cuasimercado”. En el caso de distribución de
bonos de educación, la fórmula debería determinar el valor del bono
afectado a cada niño y asignado a los padres de familia. Alternativamente,
como sucede en los países que aplican enfoques de la gestión basada en la
escuela, el presupuesto escolar determinado mediante una fórmula se
canaliza directamente hacia las escuelas. En un sistema de “mercado
puro”, los fondos se asignarían sólo por alumno y por grado-nivel, dejando
luego que los mecanismos del mercado determinen qué áreas del currículo
serán favorecidas por los padres y qué tipos de escuela resultarán
financieramente viables. El único principio de equidad requerido sería el
de una financiación equitativa de los estudiantes según el grado-nivel.
En la práctica, como lo muestran los estudios de caso que se
presentan más adelante, las fórmulas de financiación de los sistemas
escolares contienen tanto elementos de equidad como elementos
directivos. El grado de énfasis correspondiente a la función del mercado
se refleja mediante la proporción del presupuesto total para la educación
escolar que se asigna en función del monto por alumno. La proporción
de los presupuestos escolares asignados en concordancia con el número
de alumnos no es el único indicador de la amplitud con que operan las
fuerzas del mercado en un sistema escolar. Otras regulaciones son
también importantes para influir sobre el punto hasta el cual las escuelas
compiten, como es el caso de la regulación de la admisión de los
estudiantes, incluyendo hasta qué punto algunas escuelas los seleccionan
en función de su capacidad.
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de las escuelas basada en necesidades
3.4 La fórmula de financiación como un contrato
Independientemente del relativo énfasis que los responsables de la
formulación de política dan a las funciones de equidad, directiva y de
mercado de una fórmula de financiación, ésta desempeña un papel
primordial como contrato entre la escuela (en tanto que proveedor) y el
organismo financiador que actúa como comprador, ya sea en nombre
propio o en representación de quienes son en buena cuenta los
consumidores finales de la escuela: los padres de familia, los niños y los
ciudadanos. Desde el punto de vista del organismo financiador es
deseable diseñar una fórmula que haga las veces de un contrato capaz de
inducir el mayor número posible de comportamientos deseables de las
escuelas, con el menor costo posible para el organismo financiador. Al
mismo tiempo, el organismo financiador debe asegurar que la fórmula
no contiene sanciones ni incentivos perversos que induzcan un
comportamiento, a nivel de la escuela, que sea incoherente u opuesto a
las intenciones de los responsables de la formulación de política.
Uno de los ejemplos más importantes acerca del uso de incentivos
se refiere a la búsqueda de formas para estimular a las escuelas a fin de
que matriculen a alumnos cuya educación es más costosa que la de la
mayoría, ya sea porque esos alumnos necesitan mayores insumos o
porque su comportamiento reduce la calidad del aprendizaje de los otros
estudiantes. El éxito que se logre en esta área es importante desde el
punto de vista económico, porque el fracaso implica que, más adelante,
la sociedad deberá cargar con los costos sociales que representan los
estudiantes cuya educación deficiente los priva de las competencias
necesarias para el empleo y los convierte en descontentos. El problema
de los proveedores de educación que rechazan a los clientes más
costosos se conoce como ‘selección hostil’ (adverse selection) y es
tratado, generalmente, mediante una fórmula de financiación que ofrece
a las escuelas recursos adicionales para los estudiantes en “situación de
riesgo”.
La medida en que el contrato sea especificado como un contrato a
‘precio fijo’ (fixed price) o como ‘costo recargado’ (cost-plus) constituye
otro aspecto clave del incentivo. En un contrato a ‘precio fijo’, el
proveedor de educación recibe un monto fijo para alcanzar un resultado
específico (por ejemplo, una cantidad anual fija para educar a un
estudiante de una edad determinada). Una fórmula de financiación que
provee a la escuela con un monto anual fijo por estudiante es un contrato
a precio fijo. En un contrato que es sólo a ‘costo recargado’ el proveedor
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es compensado por el organismo financiador por cualquier costo en que
incurra para producir el resultado especificado. El método histórico de
asignación se halla más cercano a un contrato a ‘costo recargado’ que a
la financiación mediante fórmulas. En el caso de una financiación
histórica, la dotación de personal de la escuela sigue siendo pagada, año
tras año, directamente por el organismo financiador y los gastos
suplementarios, tales como los costos para la calefacción de la escuela,
son facturados directamente al organismo financiador. Los contratos a
‘costo recargado’ no motivan al proveedor a utilizar eficientemente sus
recursos, ya que cualquier reducción de costos que logre no le reportaría
ningún beneficio. Lo contrario sucede en el caso de un contrato a ‘precio
fijo’ (o financiación per cápita), dado que la escuela conserva el dinero
que ahorra para gastarlo a discreción. Sin embargo, un contrato a precio
fijo podría no ser equitativo e impedir que todos los proveedores logren
los mismos resultados finales, si los proveedores tienen diferentes
niveles de costos que sobrepasan su control. Por ejemplo, una escuela
que se ve obligada a realizar desembolsos imprevistos, tales como los
originados por un incendio o enfermedades de larga duración del
personal, se verá obligada a hacer recortes en los costos directos de la
provisión de educación a sus alumnos, si no recibe una compensación
financiera.
3.5 Criterios para evaluar una fórmula de financiación
Normalmente se tienen en cuenta seis criterios principales cuando
se trata de diseñar una fórmula de financiación o evaluar una fórmula
existente. Estos criterios han ido surgiendo con el transcurso del tiempo,
basándose en las experiencias de los países estudiados en los capítulos
posteriores. No todos estos criterios son plenamente satisfechos por
todas las fórmulas de financiación aplicadas en los países investigados.
(a) Eficacia
La eficacia de una organización se puede juzgar por la medida en
que logra sus fines y objetivos (Audit Commission, 1984). Para tener en
cuenta este criterio en un contexto educacional sería necesario que los
montos asignados por estudiante en una fórmula de financiación reflejen
los costos de los recursos necesarios para proveer la calidad de
educación que se espera de las escuelas: por ejemplo, tal como se
estipula en el currículo establecido por el Estado o en estándares de
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rendimiento reconocidos para los resultados educacionales. Por
consiguiente, la eficacia en la educación requiere que las escuelas
indaguen sobre la mejor práctica en materia de enseñanza y aprendizaje,
para luego tratar de vincular la financiación con este conocimiento. Por
ejemplo, si se requiere tutoría intensiva para asegurar que los infantes
aprendan a leer, esto implica una financiación relativamente mayor por
alumno durante los primeros años, en comparación con los años
posteriores de escolarización. Si el gobierno regula el sistema escolar
midiéndolo con estándares explícitos, entonces la eficacia de una escuela
determinada se deberá evaluar en relación con los recursos provistos.
(b) Eficiencia
La eficiencia de una organización se refiere a la buena gestión de la
relación entre los resultados logrados y el costo de los insumos
empleados para obtener estos resultados (Audit Commission, 1984). En
lo que respecta al diseño de fórmulas de financiación de las escuelas, el
criterio de eficiencia se debe aplicar en dos fases.
En la primera fase se decide cómo se deberá delegar el gasto central
a las escuelas mediante el presupuesto. Las decisiones sobre esta materia
requieren la determinación de cuáles recursos se administran con mayor
eficiencia a nivel de la escuela y cuáles a nivel central. Estas decisiones
pueden variar según que el sistema existente sea administrado en forma
centralizada o descentralizada (Odden y Busch, 1998) o que exista un
amplio acuerdo en el sentido de que las decisiones importantes que se
refieren a la educación se hallan en mejores manos a nivel local, a menos
que haya razones de peso en sentido contrario.
En la segunda fase se diseña una fórmula de financiación para
asignar los fondos o recursos reales (por ejemplo, profesores) que hayan
sido delegados a nivel de la escuela. Se debe prestar una cuidadosa
atención a los incentivos de eficiencia indicados por la fórmula a las
escuelas. Si las escuelas pueden afectar los valores de las variables de la
fórmula mediante sus propias acciones, esto puede producir una
asignación ineficiente desde el punto de vista de los objetivos del
gobierno. Por ejemplo, la provisión de fondos adicionales para clases de
tamaño pequeño puede favorecer la permanencia de una estructura
costosa de clases pequeñas. De manera similar, la financiación de costos
de energía basándose en el monto utilizado o gastado el año anterior
puede privar a las escuelas del incentivo para reducir los costos de
energía.
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(c) Equidad
Cómo se interpreta este criterio es una delicada cuestión de política.
La fórmula, como constructo técnico, sólo puede reflejar juicios políticos
acerca de la equidad. Sin embargo, es importante para las implicaciones
de la equidad en una configuración técnica particular de una fórmula de
financiación que ésta sea clara para quienes son responsables de la
formulación de política. Para que una fórmula de financiación sea
equitativa, ella debe reflejar los diferenciales de costo debidos a:
i) Necesidades suplementarias de educación. Una de las cuestiones de
equidad importantes abordadas en la mayoría de las fórmulas de
financiación es la asignación de recursos adicionales para los
estudiantes con necesidades suplementarias de educación que se
manifiestan bajo la forma de diversas deficiencias o dificultades de
aprendizaje. En los sistemas en los que las escuelas pueden
seleccionar a sus alumnos es necesario proveer una financiación
adicional para las necesidades suplementarias de educación a fin de
contrarrestar la “selección hostil” de las escuelas.
ii) Diferenciales de costos debidos al sitio escolar. Otra consideración
relativa a la equidad es asegurar que la fórmula compense
adecuadamente a las escuelas en razón de las diferencias de sus
costos unitarios debidas a las características específicas de la
escuela, ajenas a su control. Estas diferencias de costo provienen de
factores tales como el tamaño reducido, aislamiento o edificios
cuyos costos de funcionamiento y mantenimiento están por encima
del promedio.
iii) Variaciones regionales del costo. Los costos de los insumos de las
escuelas pueden variar de una región a otra hasta en un 40% dentro
del sistema escolar (Chambers, 1995). Se puede construir un índice
de ‘precio de la educación’ (price-of-education index) y utilizarlo en
la fórmula para ajustar el valor asignado en dólares, de manera que
el poder adquisitivo de un dólar sea igual para todas las escuelas.
(d) Integridad
La integridad de una fórmula de financiación es importante, si el
objetivo es evitar que el enfoque de la financiación degenere en una
hábil, pero injusta manipulación de la información. Por esta razón, los
indicadores que se utilizan en una fórmula no deben ser susceptibles de
manipulación por la escuela. Por ejemplo, si se utilizan pruebas de
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rendimiento educacional para asignar más fondos a las escuelas con un
bajo rendimiento de los alumnos, entonces las escuelas tienen un
incentivo financiero para crear la apariencia de un bajo rendimiento
educacional. Debe tenerse especial cuidado cuando los datos (para los
indicadores) que son recolectados por la escuela, tales como clase social
u ocupacional de los padres de familia, pueden ser manipulados por la
escuela mediante una juiciosa selección de las categorías en las que se
coloca a los padres.
(e) Costos administrativos
La fórmula debería ser fácil de construir, de mantener a lo largo del
tiempo y de utilizar al hacer cálculos presupuestarios para las escuelas.
La propiedad estadística de parsimonia en el uso de mediciones
contribuye a disminuir los costos administrativos.
(f) Rendición de cuentas y transparencia
La fórmula debería ser “transparente”, es decir, fácilmente
inteligible por la comunidad y los actores del mundo escolar interesados
en la formulación de política. Esta característica promueve la
participación en la toma de decisiones acerca de la fórmula y asegura,
igualmente, un mayor nivel de rendición de cuentas por parte del
organismo financiador y las escuelas a los actores interesados.
(g) Democracia local
En los casos en que la administración y la financiación educacional
sean descentralizadas (por ejemplo, a las regiones o las localidades), las
fórmulas deberían brindar oportunidades para que tenga lugar un
proceso democrático de toma de decisiones a nivel local. Esto implica
que el gobierno central deje a discreción del nivel administrativo inferior
pertinente la posibilidad de aplicar localmente distintas fórmulas.
(h) Sensibilidad a las condiciones locales
Es necesario que la fórmula pueda ser modificada a fin de tener en
cuenta las necesidades y situaciones locales específicas. Este es un
criterio particularmente importante cuando se analizan los costos
relacionados con el tamaño de la escuela.
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No todos los criterios descritos anteriormente son mutuamente
coherentes. Por ejemplo, el aumento de los niveles locales del poder de
decisión, capaz de generar amplias diferencias en la asignación de
fondos para tipos específicos de necesidades, puede conducir a
incoherencias con los umbrales nacionales reconocidos de equidad.
Igualmente, tales resultados en la asignación pueden ser incoherentes
con los puntos de vista sobre la creación de un sistema nacional más
eficiente de financiación de las necesidades educacionales. De manera
similar, las fórmulas que permiten adaptarse a diversos tipos de
necesidades suplementarias de educación, así como a diferenciales de
costo debidos al sitio escolar, pueden resultar excesivamente complejas
y, por consiguiente, menos transparentes.
El mensaje importante que deriva de estas consideraciones es que
no existe una fórmula única de la “mejor práctica”, sino que cada
fórmula debe ser juzgada a partir de los objetivos de política que
pretende servir y la relativa importancia que se asigna a los diferentes
criterios de evaluación.
3.6 El diseño de una fórmula de financiación
La forma en que se configura realmente una fórmula para un
sistema escolar dependerá de las decisiones que reflejen las opciones de
política relacionadas con las tres funciones principales de la fórmula de
financiación y de los criterios esbozados más arriba para su evaluación.
Cuando se trata de la estructura de una fórmula de financiación es
necesario tener en cuenta cuatro cuestiones fundamentales. La primera
se refiere a la definición de las reglas que especifican exactamente qué
niveles de recursos serán retenidos bajo el control del organismo
financiador y cuáles serán asignados a las escuelas mediante la fórmula
de financiación. En los casos en que se aplican modelos de gestión
basada en la escuela, la respuesta a esta cuestión determinará los
recursos que serán puestos a disposición de las escuelas. En sistemas
escolares más centralizados, la respuesta determinará qué escuelas
tienen “derecho a”, como parte del presupuesto total manejado
centralmente. Las otras tres cuestiones clave cubren el proceso que va
desde las intenciones de política de la fórmula de financiación, pasando
por las diversas etapas de operacionalización que representan los
procedimientos mecánicos requeridos para construir y aplicar la
fórmula. Estas cuatro cuestiones se presentan y analizan a continuación.
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de las escuelas basada en necesidades
3.7 ¿Qué nivel de recursos se debe asignar a las escuelas
mediante una fórmula de financiación?
Tal como se enunció anteriormente, este libro trata
primordialmente los procedimientos relacionados con la distribución de
recursos educacionales (bajo la forma de un presupuesto total para la
escolarización) entre las escuelas y no de la generación del presupuesto,
salvo que la financiación basada en necesidades, como principio de
distribución del presupuesto, deba estimular la adopción de los mismos
principios para su generación. Nuestro punto de partida podría
describirse, entonces, como el ‘Presupuesto total para las escuelas’
(Total Schools Budget) que cubre todos los gastos recurrentes, directos e
indirectos, de todas las escuelas y sus alumnos en el sistema escolar
objeto de financiación. Por consiguiente, la cuestión central se convierte
en: ¿qué nivel de recursos del presupuesto total para las escuelas se
deberá asignar (o delegar) a las escuelas?
La respuesta a esta cuestión dependerá de las funciones que debe
desempeñar la fórmula de financiación. Por ejemplo, si la función
principal es la regulación del mercado, entonces hay una clara presunción
a favor de delegar a las escuelas mismas una gran proporción del
presupuesto global. Los criterios para evaluar una fórmula de financiación
se aplican igualmente cuando se trata de decidir qué rubros del gasto debe
delegar el organismo financiador o la autoridad de educación, y cuáles
debe retener centralmente. El principio de subsidiariedad, según el cual las
decisiones se adoptan mejor a la mayor distancia posible del centro por
quienes se hallan activamente involucrados en la prestación del servicio,
da mayores razones para delegar más autonomía financiera a las escuelas
basándose en la eficiencia y eficacia. Sin embargo, algunas situaciones
favorecen la retención a nivel central de algunos tipos de decisiones
relativas a los gastos. Tales situaciones incluyen:
i) Algunos gastos a corto plazo o para cubrir emergencias tienen una
incidencia muy irregular respecto de las escuelas consideradas
individualmente (por ejemplo, proyectos de capital y reparaciones
de la estructura, el retiro prematuro de miembros del personal y
diversas emergencias).
ii) No es la escuela, sino el organismo financiador en su calidad de
propietario el que se interesa por los edificios escolares.
iii) Los recursos disponibles para la educación han sido afectados a
ciertos proyectos financiados mediante subsidios gubernamentales
para fines específicos.
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iv) La autoridad educacional tiene responsabilidades estatutarias (por
ejemplo, ejecutar programas de “integración” para los niños
previamente asignados a las “escuelas especiales”).
v) Algunas economías de escala favorecen la prestación centralizada,
dado que los costos unitarios disminuyen en función del volumen
del servicio brindado.
vi) Situaciones en las que se juzga que las escuelas no garantizan una
prestación adecuada (por ejemplo, seguros para los miembros del
consejo escolar, y formación en servicio para el personal de la
escuela y los miembros del consejo escolar).
En este libro, el término ‘retenciones’ se refiere a la proporción del
presupuesto total para las escuelas que no es delegado a las escuelas.
Estas retenciones se agrupan en dos categorías: retenciones esenciales y
retenciones opcionales. Las ‘retenciones esenciales’ son los gastos que
la autoridad educacional está estatutariamente obligada a efectuar en
favor de los niños en edad escolar o que forman parte del sistema escolar
(por ejemplo, programas de integración para niños minusválidos), o los
gastos que no pueden ser delegados a las escuelas (por ejemplo, el costo
de un director o superintendente de educación y su secretaría). Las
‘retenciones opcionales’ se refieren a los gastos que podrían ser
delegados o retenidos, de acuerdo a las limitaciones vigentes asociadas
con la interpretación de los criterios enumerados previamente.
La relación entre los presupuestos delegado y total para las escuelas es:
Presupuesto delegado = Presupuesto total para las escuelas
para las escuelas
– Retenciones esenciales
– Retenciones opcionales
Además de las reglas que se refieren a las retenciones, la aplicación
de la financiación mediante fórmulas generalmente incluye restricciones
acerca de la manera en que cada escuela puede gastar el presupuesto
delegado. Una restricción común se refiere al empleo de los profesores.
En algunos sistemas, el organismo financiador se mantiene como
empleador de los maestros y, por consiguiente, la escuela puede tan sólo
determinar el número de maestros del establecimiento, pero su
designación y despido quedan fuera del control de la escuela. También
pueden existir restricciones respecto de las empresas con las cuales las
escuelas pueden hacer tratos o de los contratos de servicios que pueden
concertar. Adicionalmente, se requieren ciertas regulaciones financieras,
tales como la autorización, el registro y la rendición de cuentas sobre los
gastos e ingresos a fin de asegurar la probidad financiera.
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de las escuelas basada en necesidades
Una vez determinado el nivel global de recursos que se debe
delegar a las escuelas, el paso siguiente consiste en aplicar una fórmula
para distribuir estos recursos delegados entre las escuelas. Este proceso
se desarrolla respondiendo a las tres preguntas siguientes.
3.8 ¿Qué componentes separados debe tener en cuenta
una fórmula de financiación?
Cada componente que tiene en cuenta una fórmula de financiación
está vinculado a un propósito distinto para el cual se requieren fondos.
Las experiencias recientes, adquiridas en diversos países que han
utilizado la financiación mediante fórmulas, muestran que la mayoría de
los componentes se pueden agrupar en cuatro categorías: asignación
básica por estudiante, mejora del currículo, necesidades suplementarias
de educación del estudiante y necesidades del sitio escolar.
Una decisión importante que se reflejará en la elección de los
componentes es la unidad de financiación. ¿Qué se financia?
Particularmente, ¿cuál es la unidad de financiación, el alumno, un grupo
de enseñanza o una clase, la escuela o el sitio escolar? Una fórmula
puede contener varias unidades de financiación diferentes. Por ejemplo,
puede contener tanto al alumno como al sitio escolar como unidades de
financiación.
En los ejemplos que se presentan a continuación, se asume que el
alumno es la principal unidad de financiación y que los alumnos son
financiados como insumos, medidos mediante las cifras de la matrícula.
En condiciones ideales, si la fórmula debe estimular a las escuelas para
maximizar la eficacia educacional, el organismo financiador podría
decidir la asignación de la financiación de acuerdo a los resultados de las
escuelas y no a sus insumos. Sin embargo, resulta difícil desarrollar
medidas adecuadas de evaluación de los resultados escolares cuando los
resultados que se esperan de la educación son diversos, difíciles de
definir y no fácilmente cuantificables. Los resultados escolares que se
pueden cuantificar más fácilmente, tales como los resultados de pruebas
y exámenes, dependen en gran medida de las características de los
alumnos, especialmente de sus antecedentes sociales y sus capacidades,
siendo por lo tanto necesario aplicar procedimientos estadísticos
refinados a fin de obtener medidas “ajustadas” de los resultados. Otras
importantes cuestiones que se deben tener en cuenta incluyen asegurar
que las mediciones de los resultados no puedan ser manipuladas por las
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escuelas y evitar los incentivos indeseables, a fin de que no se produzca
el riesgo de que las escuelas elijan a sus alumnos mediante una selección
hostil.
3.9 Los cuatro componentes principales de una fórmula de
financiación
Componente 1: Asignación básica por estudiante
La asignación básica por estudiante está constituida por dos
subcomponentes.
a)
b)
Una asignación básica. Ésta puede ser una asignación por
estudiante o una asignación por grupo de enseñanza, o una
asignación básica por escuela, definida en función del número de
estudiantes. Cuando la unidad de financiación es el grupo de
enseñanza, la fórmula de financiación contendrá conjeturas acerca
del tamaño máximo que puede tener el grupo de enseñanza antes de
que sea necesario fragmentar en dos una clase por causa de un
“alumno extra” que, al colmar la medida, provoca la creación de
una clase adicional y el requerimiento asociado de mayor de tiempo
por parte del personal docente.
Un suplemento por grado-nivel. Esto provee una financiación
suplementaria, diferenciada por grado-nivel (grade level), añogrupo (year group) o edad-nivel (age level); la terminología usada
en este contexto varía frecuentemente de un sistema escolar a otro.
Si se entrega a cada escuela la misma cantidad por alumno,
diferenciada por grado-nivel, ello implica un enfoque de “contrato a
precio fijo”, puesto que la asignación básica por estudiante refleja el costo
de la educación de alumnos con necesidades educacionales “normales”.
Se trata de una hipótesis de costo efectuada por el organismo financiador
responsable del diseño de la fórmula. Sin embargo, a fin de satisfacer el
criterio de eficacia, la asignación básica por estudiante debería derivarse
de un análisis explícito de los recursos necesarios para impartir un nivel
de educación especificado y del costo de dichos recursos. La técnica de
análisis de costos conocida como ‘cálculo del costo orientado por la
actividad’ (activity-led costing) será estudiada con más detalle en un
capítulo ulterior. La simple división de la suma total generada por un
proceso de elaboración de presupuesto, que no se basa en un análisis de
los requerimientos de gastos, entre el número de unidades de
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de las escuelas basada en necesidades
financiación, no satisface el criterio de eficacia, pues no existe un vínculo
entre el monto del gasto asignado y cualquier posible especificación
relativa a los estándares y calidad educacionales deseados.
La generación del primer componente repercute sobre los criterios
de eficacia, eficiencia, transparencia y administración de los costos.
Igualmente, cabe señalar que si el costo para educar a la totalidad de los
estudiantes de un grado-nivel determinado es el mismo para cada uno de
ellos, independientemente de la escuela a la que asiste, entonces la
fórmula de la financiación basada en necesidades no requiere ningún
otro componente. Para la función reguladora del mercado de la fórmula
basta solamente el Componente 1, dado que establece la cantidad que
recibe cada escuela para el reclutamiento y la retención de los alumnos
matriculados.
Componente 2: Mejora del currículo
Además de la diferenciación por grado-nivel, algunos sistemas
educacionales proveen una mejora del currículo para algunos estudiantes
elegidos, en cierta medida, de acuerdo a sus capacidades o aptitudes.
Estos programas se concentran normalmente en materias específicas,
tales como música, deporte, lenguas, tecnología, matemática o ciencias.
La mejora del currículo es provista en programas particulares, ya sea en
las escuelas normales o en escuelas especiales. El Componente 2
representa una adición a la asignación básica por estudiante que tiene en
cuenta los costos del enriquecimiento del currículo y se aplica sólo a
escuelas o estudiantes selectos.
El Componente 2 está particularmente asociado con la función
directiva de la fórmula de financiación. El organismo financiador puede
estimular a las escuelas para que se concentren en ciertos tipos de
currículo, sirviéndose de incentivos financieros. A condición de que la
fórmula refleje los costos diferenciales de la mejora del currículo, el
criterio de eficacia queda satisfecho si la fórmula induce a las escuelas a
desarrollar las áreas del currículo favorecidas por los responsables de la
formulación de política.
Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los
estudiantes
El tercer componente se refiere a las diferentes características entre
los estudiantes, las que implican el requerimiento de recursos
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
adicionales para algunos alumnos a fin de poderles brindar el mismo
nivel de acceso al currículo del que gozan la mayor parte de los
estudiantes del mismo grado-nivel. Se requiere una variante del enfoque
del ‘contrato a precio fijo’ básico, a fin de tener en cuenta el mayor gasto
necesario en las escuelas con estudiantes que tienen necesidades
suplementarias de educación.
El criterio de equidad en relación con los resultados es de particular
relevancia en el diseño del Componente 3 de la fórmula de financiación.
Los procedimientos requeridos para la identificación de los estudiantes
que se deben beneficiar de los fondos destinados a cubrir las necesidades
suplementarias de educación se analizarán con mayor detalle en un
capítulo ulterior.
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
A diferencia de los tres primeros componentes, la unidad de
financiación del Componente 4 es el sitio escolar. Este componente
asigna fondos adicionales a las escuelas que tienen gastos mayores
relacionados con el sitio, en razón de factores estructurales excluidos
generalmente del ámbito de control de la gestión de la escuela. Si los
costos por alumno difieren de una escuela a otra por razones de orden
estructural que no pueden ser alteradas por la administración de la
escuela, al menos no en el corto plazo, la asignación del mismo monto
por estudiante a todas las escuelas significaría que los alumnos de las
escuelas cuyos costos por estudiante son más altos recibirían servicios
educacionales de un valor inferior. Los criterios de eficacia y equidad
educacional justifican la modificación del ‘contrato a precio fijo’ a fin de
reflejar las diferencias estructurales en los costos de funcionamiento del
sitio escolar.
Existe toda una gama de factores relacionados con el sitio escolar
que produce el aumento de los gastos por encima del costo unitario
promedio. Un conjunto de factores tiene que ver con las diferencias
debidas a algunos aspectos físicos del sitio escolar, tales como edificios
cuya calefacción y mantenimiento son más costosos, o la distribución en
sitios dispersos, lo que genera costos extra de transporte. El aislamiento
con respecto a los centros densamente poblados es otro de los factores
que aumenta los costos de la escuela. Un factor adicional está dado por
las diferencias regionales en los precios de los recursos educacionales,
que deben ser ajustados para construir un índice de precios de la
educación.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
El tamaño de la escuela, en función del número de estudiantes, es
también un importante determinante del costo unitario. El costo unitario
o el costo promedio por estudiante se construye a partir de los promedios
de los costos fijos y variables. Podemos asumir razonablemente que
estos últimos permanecen constantes aun cuando el tamaño de la escuela
disminuye, pero el costo promedio fijo aumenta con la reducción del
tamaño de la escuela, ya que los costos totales fijos (por ejemplo, los
costos mínimos de un director de escuela, los edificios y la provisión de
cierto número de materias) no disminuyen con el número de alumnos.
Un concepto clave aquí es el de ‘tamaño mínimo eficiente’, que es el
tamaño mínimo de una escuela en la que el costo promedio por
estudiante se aproxima al valor factible más bajo. Al aumentar el tamaño
de una escuela (en función del número de estudiantes) por encima del
‘tamaño mínimo eficiente’, los costos promedios dejan de disminuir o
declinan muy lentamente en función inversa al aumento del tamaño. Por
consiguiente, al diseñar una fórmula de financiación es necesario
sopesar hasta qué punto se debe apoyar a las escuelas pequeñas con
subvenciones adicionales. Por ejemplo, mantener escuelas pequeñas en
áreas poco pobladas es a menudo más barato que transportar a los niños
a unas pocas escuelas grandes, al mismo tiempo que produce beneficios
sociales externos al preservar las comunidades rurales. Por el contrario,
el apoyo financiero a las escuelas pequeñas de las áreas urbanas podría
perpetuar estructuras escolares ineficientes.
Los criterios más relevantes para diseñar una fórmula, en lo que se
refiere al cuarto componente, son la sensibilidad a las condiciones
locales, la eficiencia (dado que las características estructurales generan
automáticamente diferenciales de eficiencia), la equidad (para asegurar
que todos los sitios escolares ofrezcan el mismo nivel de prestación
educacional a partir de los fondos que les son asignados) y eficacia (para
garantizar que cada niño logre el nivel de rendimiento adecuado para su
edad y capacidades). Los factores específicos correspondientes a la
escuela serán considerados más detalladamente en un capítulo ulterior.
3.10 Relacionar los componentes con las funciones
La selección de los componentes que se deben incluir en un sistema
de financiación mediante fórmulas debe estar en relación con las
diversas funciones que se espera de la fórmula. Los grados diferenciales
de importancia que se asigna a las funciones de equidad, directiva y de
mercado implicarán ponderaciones diferenciales para cada uno de los
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
cuatro componentes descritos previamente. En casos extremos, la
fórmula podría concentrarse solamente en una función. Por ejemplo, si
al organismo financiador le interesa únicamente la función de regulación
del mercado, entonces la fórmula se concentrará casi exclusivamente en
el primer componente.
Cuanto más se tenga en cuenta el contexto de las políticas sociales
de apoyo a las comunidades (global e individualmente) en el diseño de
una fórmula, más necesario será incluir los Componentes 3 y 4. Por el
contrario, cuanto más se desee estimular los cambios de orientación
curricular hacia ciertas especialidades, más necesario será concentrarse
en el Componente 2. Es evidente que la función de equidad de la fórmula
se concentrará en el Componente 3, mientras que la función directiva se
reflejará en los componentes 2 y 4.
3.11 Dimensiones de los componentes
Una vez que se han determinado los componentes generales de la
fórmula, el próximo paso consiste en operacionalizar la fórmula como
un medio para distribuir la financiación para cada uno de los
componentes. Esto requiere tomar diversas decisiones con respecto a las
unidades de financiación, así como sobre los constructos o
‘dimensiones’ que se deben incluir para cada componente. El Cuadro 3.1
presenta un ejemplo hipotético de los vínculos entre los cuatro
componentes de una fórmula de financiación y las dimensiones
relacionadas con cada componente.
Para el Componente 1, la unidad de financiación se debe
especificar en función de los alumnos, lugares o grupos de enseñanza.
Con respecto a los alumnos podría ser necesario especificar la
equivalencia en estudiantes a tiempo completo, a fin de tener en cuenta
a los estudiantes que asisten a tiempo parcial. Si se debe aplicar una
financiación diferenciada según el grado-nivel, entonces es necesario
definirla. Por ejemplo, en el Reino Unido, los estudiantes son
clasificados en grupos por año según el año académico (del 1º de
septiembre al 31 de agosto) en el que nacieron y, a partir de allí, cada
grado-nivel es financiado diferencialmente.
Las dimensiones del Componente 2 se determinarán mediante la
definición de las áreas del currículo a las que se deberán asignar fondos
adicionales. Las escuelas podrán recibir financiación per cápita para los
estudiantes o una suma global para ejecutar un programa particular.
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Cuadro 3.1. Ejemplo hipotético de las relaciones entre los componentes, dimensiones e indicadores en el diseño de
una fórmula de financiación de las escuelas
Dimensiones
Indicadores
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Componentes
Componente 1 : Asignación básica por estudiante
1.a) Matrícula total
1.b) Diferenciación por grado-nivel
1.a) ETC total en el momento del censo escolar
1.b) ETC total en cada grado-nivel
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1.a) Asignación básica
1.b) Suplemento por grado-nivel
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Currículo especial
2.b) Escuela especial
2.a) ETC matriculado en lenguas extranjeras
2.b) ETC total (si se trata de una escuela de tecnología)
3.a) Desventaja socioeconómica
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Bajo nivel de rendimiento
educacional
3.d) Minusvalías, deficiencias
y dificultades de aprendizaje
3.a) % de alumnos que reciben subsidios de la seguridad social
3.b) % de alumnos por debajo del rendimiento mínimo
(prueba de lengua)
3.c) Número de alumnos por debajo del vigésimo porcentil
(prueba de competencias generales)
3.d) Número de alumnos evaluados formalmente
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
4.a) Primaria: ETC<200
Secundaria: ETC<600
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4.b) Localización (en función
4.b) Distancia en km a la ciudad de 50.000 ó más habitantes
del aislamiento)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio 4.c) Área interior de la escuela en m2
(limpieza, calefacción, mantenimiento)
Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación del estudiante
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Las dimensiones del Componente 3 cubren las necesidades
suplementarias de educación y, por consiguiente, deben reflejar factores
definidos de manera general que generan costos adicionales a fin de
proporcionar a todos los alumnos la oportunidad de tener pleno acceso al
currículo y lograr exitosamente sus metas educacionales. Las
dimensiones comúnmente elegidas en esta área tratan de evaluar
necesidades suplementarias de educación que emergen de cuatro fuentes:
(a) status socioeconómico bajo (por ejemplo, desempleo, pobreza,
etnia e itinerancia);
(b) falta de dominio de la lengua de instrucción;
(c) bajo nivel de rendimiento educacional; y
(d) minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje.
Frecuentemente, estas cuatro fuentes de necesidades
suplementarias de educación se superponen. La compleja cuestión
consistente en identificar los indicadores de necesidad suplementaria de
educación se abordará en un capítulo ulterior.
Las dimensiones del Componente 4 se refieren a los diversos
aspectos del sitio escolar y pueden ser muy variadas. Una dimensión
importante es el tamaño de la escuela medido en función del número de
alumnos. Otra dimensión es el grado de aislamiento de la escuela
respecto de su comunidad. Otras dimensiones incluyen el área y las
características físicas de los edificios y los terrenos de la escuela. Estas
dimensiones serán consideradas con más detalle en un capítulo ulterior.
3.12 Indicadores de las dimensiones
El último paso consiste en crear indicadores o medidas de las
dimensiones que deben formar parte de la fórmula. El Cuadro 3.1
presenta un ejemplo hipotético de los vínculos entre los cuatro
componentes, las dimensiones relacionadas con cada componente y los
posibles indicadores que se pueden utilizar para medir cada dimensión.
Cada indicador debe ser definido detalladamente, dado que es
precisamente esta medida la que se introduce en la fórmula de
financiación para calcular el presupuesto de cada escuela. Por ejemplo,
una dimensión del Componente 1, el número de alumnos matriculados
en cada escuela, debe tener un método de medición definido con
precisión. Este aspecto puede ser problemático, pues el número de
alumnos fluctúa a lo largo del año escolar y en algunas escuelas estas
fluctuaciones pueden ser más amplias que en otras. El desfase entre el
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
inicio del año fiscal y el del año académico genera problemas
particulares adicionales, como sucede, por ejemplo, en el Reino Unido,
donde el año fiscal se inicia en abril, mientras que el año académico
comienza en septiembre. En este caso, el presupuesto escolar para el
próximo año financiero debe elaborarse y asignarse antes de que se
conozca el número real de alumnos matriculados en septiembre. En el
Reino Unido, el Ministerio de Educación y Empleo (Department for
Education and Employment) realiza un censo anual de la matrícula
escolar durante un día del mes de enero y este conteo ‘censal’ de los
alumnos sirve de base para fines de financiación. De manera similar, se
debe determinar a los alumnos y programas seleccionables del
Componente 2 (mejora del currículo).
La determinación de los indicadores para el Componente 3
(necesidades suplementarias de educación de los estudiantes) tiene una
historia relativamente larga que precede la financiación mediante
fórmulas en lo que se refiere a la delegación de los presupuestos
escolares. Cualquier selección de indicadores debería reflejar las
decisiones de política sensibles acerca de los grupos de estudiantes que
deben recibir financiación adicional y cómo se debe medir en las
escuelas la presencia de este tipo de alumnos. Existen dos tipos básicos
de indicadores para las necesidades suplementarias de educación (Marsh
y Levaïiç, 1995):
(a) indicadores que predicen la incidencia de los alumnos con
necesidades suplementarias de educación para cada escuela; e
(b) indicadores que identifican individualmente a los alumnos con
necesidades suplementarias de educación y, dentro de este grupo,
indicadores capaces de medir la amplitud de las necesidades
suplementarias de educación identificadas.
Por ejemplo, muchos de los indicadores de pobreza, tales como el
porcentaje de niños provenientes de familias que reciben subsidios de la
seguridad social en cada escuela, están en correlación con el nivel
promedio del rendimiento educacional de los estudiantes en cada una de
las escuelas. Sin embargo, mientras que un indicador de pobreza de este
tipo es bastante adecuado para predecir la incidencia promedio de las
dificultades de aprendizaje en cada escuela, no lo es a menudo para
identificar individualmente a los alumnos que tienen bajo rendimiento
(Marsh, 1995). Las pruebas de evaluación (por ejemplo, de lectura o de
razonamiento no verbal) son adecuadas para identificar niños con
especiales dificultades de aprendizaje. Por el contrario, la identificación
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
de los niños con problemas de comportamiento y la diferenciación más
precisa entre las diferentes formas de necesidades de aprendizaje, así
como sus implicaciones financieras, exige una evaluación profesional.
Si las diversas tecnologías del aprendizaje estuviesen bien
establecidas, sería posible conocer el monto exacto de fondos
adicionales que requiere un alumno con una dificultad de aprendizaje
particular para lograr un resultado educacional determinado. Este
conocimiento informaría la elección del indicador apropiado y el monto
de la ayuda suplementaria necesaria correspondiente a cada punto en la
escala del indicador. En la práctica, la recolección de esta información
exigiría el empleo de una enorme cantidad de tiempo y esfuerzo, aun
cuando existiese consenso en la profesión acerca de las relaciones entre
necesidades de aprendizaje, objetivos de aprendizaje y recursos
requeridos. Si se carece de esta información, es necesario hacer
estimaciones acerca del monto de recursos adicionales que se debería
asignar para cubrir los costos de las necesidades suplementarias de
educación, así como la manera de distribuir dichos recursos. En algunos
casos esto se reduce a la cuestión de hallar una vía aceptable para asignar
una suma fija de dinero entre un conjunto de solicitantes que compiten
entre sí. Una fórmula de financiación expresaría entonces el resultado de
esta decisión, sabiendo plenamente que una decisión de este tipo puede
ser influida tanto por consideraciones de orden profesional como por las
presiones políticas provenientes de intereses afectados.
Dentro del Componente 4 se debe definir lo que se entiende por
‘una escuela pequeña’ en relación con la asignación de fondos. La
definición del tamaño dependerá de los grados-niveles de los alumnos en
la escuela (es decir, la fase de escolarización) y del tamaño promedio de
las escuelas del sistema escolar que se encuentran en la misma fase. Para
construir un indicador de tamaños de escuela es necesario llegar a un
acuerdo acerca de si se debe establecer un punto límite (cut-off point) por
debajo del cual todas las escuelas serán definidas como ‘pequeñas’, o si
la definición incluye un efecto de decrecimiento progresivo a fin de que
las escuelas reciban fondos adicionales en función de su ‘grado de
pequeñez’. Para este componente podría ser necesario definir otros
indicadores en términos de categorías (tales como los diferentes tipos de
edificios) o en función de una escala interna (por ejemplo, al definir
sitios dispersos según las distancias que los separan o el tiempo
empleado para desplazarse entre ellos).
Los indicadores se deben elegir cuidadosamente en lo que se refiere
a los criterios de la fórmula establecidos anteriormente. Por ejemplo, un
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
indicador ‘eficaz’ de las necesidades suplementarias de educación es
aquel que presenta la mayor precisión al predecir la incidencia en las
escuelas de dichas características de los estudiantes o al identificar a los
estudiantes con necesidades suplementarias de educación específicas.
Muchas de las propiedades estadísticas deseables de los indicadores de
las fórmulas de financiación forman parte del criterio de eficacia (Ross,
1983).
Un problema particular que puede surgir con el uso de indicadores
en las fórmulas de financiación es el de “riesgo moral”. Esto puede
ocurrir cuando el contrato es especificado en tales términos que el
contratado recibe incentivos perversos que lo mueven a aumentar los
costos o reducir la calidad. Las operaciones que conducen a estas
distorsiones pueden ser totalmente legales, porque podrían representar
simplemente una manera de “aplicar las reglas del juego de la
financiación” en beneficio de la escuela. En otras situaciones, estas
acciones pueden ser ilegales, como cuando se incluye en los informes a
estudiantes que no están matriculados a fin de obtener asignaciones
suplementarias. Un ejemplo de “riesgo moral”, citado frecuentemente,
se presenta cuando las escuelas son financiadas de acuerdo a un
indicador de necesidades suplementarias de educación que puede ser
influido por la misma escuela con el propósito de obtener ventajas
financieras (por ejemplo, mediante la forma en que se administran las
pruebas, se recolectan los datos para los indicadores, o se evalúa y
enseña a los estudiantes).
En lo que respecta a los Componentes 3 y 4, el problema para
diseñar una fórmula de financiación consiste en seleccionar indicadores
que modifiquen el contrato común a precio fijo, proveniente del primer
componente, a fin de financiar diferencialmente las divergencias
legítimas de las unidades de costos que escapan al control de la escuela.
La falta de compensación de estos diferenciales de costos implicaría que
los estudiantes que asisten a escuelas más costosas reciben una
educación de menor calidad, debido a que los recursos para la provisión
educacional directa serían absorbidos por los costos de operación por
estudiante más elevados. Las acciones que se emprendan en esta área
para financiar esos diferenciales de costos deben evitar,
simultáneamente, la generación de incentivos para la selección adversa
o el “riesgo moral”.
Un indicador que finalmente forma parte de la fórmula de
financiación puede ser derivado directamente de la medición de la
dimensión o puede ser un indicador compuesto más complejo, generado
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
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a partir de varias mediciones. Por ejemplo, algunas fórmulas de las
autoridades locales de educación en Inglaterra estiman los niveles de
matrícula ponderando 50:50 el número de estudiantes registrados en el
mes de enero previo y la cantidad estimada de alumnos que se
matricularán en la escuela al iniciarse el año académico en septiembre.
Por consiguiente, el número de estudiantes considerado para la fórmula
de financiación es una construcción algebraica y no una representación
real del número de alumnos. De manera similar, el número de alumnos
equivalente a tiempo completo (indicado como ETC en el Cuadro 3.1)
es un indicador compuesto, dado que se aplican ponderaciones distintas
para diferentes números de horas semanales de asistencia. Igualmente, el
indicador de necesidades suplementarias de educación que aparece en
las fórmulas es frecuentemente un indicador compuesto que resulta, por
ejemplo, de la agregación de los resultados de dos o tres pruebas
educacionales o de diversos indicadores de desventaja social.
El Cuadro 3.1 muestra la relación entre componentes, dimensiones
e indicadores utilizando, para cada componente, ejemplos hipotéticos de
dimensiones e indicadores que les están relacionados. Por ejemplo, la
asignación básica por estudiante en el ejemplo dado es asignada per
cápita, según el número de alumnos equivalente a tiempo completo
(ETC) en el momento en que se realiza el censo escolar.
Alternativamente, se lo podría asignar según el número de grupos de
enseñanza o de clases que supuestamente requiere una escuela de
acuerdo a su número de alumnos y sus grados-niveles. Este último
enfoque es apropiado en los sistemas que fijan legalmente el tamaño
máximo de la clase (número máximo de alumnos por clase).
3.13 Coeficientes vinculados a los indicadores
Los indicadores son las unidades de medición que “llevan” la
financiación a la fórmula. Para dar como resultado una suma de dinero,
cada indicador debe ser multiplicado por coeficientes que representan
los valores monetarios vinculados con escalas de puntos o categorías del
indicador. En una fórmula de financiación basada en necesidades, el
coeficiente deriva de la estimación de los ‘costos adicionales’ de la
provisión educacional o de los servicios operacionales incluidos en cada
uno de los componentes. Por consiguiente, la fórmula final podría
concebirse como la suma de los valores de los indicadores multiplicados
por sus coeficientes respectivos a fin de determinar el monto total de la
financiación.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
(a) Coeficientes para el componente 1
El coeficiente aplicado al número de estudiantes es el monto anual
(o durante otro período) que recibe una escuela para un alumno de un
grado-nivel particular (según la medición realizada para los efectos de la
financiación). Ésta es la asignación en efectivo por estudiante, que se
describe a veces como la asignación por estudiante ponderada por grado.
En una fórmula basada en necesidades, el costo unitario por
estudiante se deriva de un análisis de los recursos necesarios para
proveer la educación básica a un estudiante en una escuela de tamaño
mínimo eficiente, y del costo de estos recursos. Estos costos incluyen los
costos directos de la enseñanza y el aprendizaje en el aula, así como del
material didáctico utilizado para apoyar el aprendizaje, los costos
indirectos de la gestión y la administración de la escuela y los costos de
funcionamiento de las instalaciones escolares que se pueden atribuir al
número de alumnos. De manera similar, y sobre la base del costo por
alumno, se calculan las asignaciones adicionales por grado-nivel (por
ejemplo, para clases más pequeñas de párvulos, a fin de asegurar la
alfabetización, y para alumnos de mayor edad, a fin de impartir materias
especiales y un currículo optativo). Todos los costos que varían en
función del número de alumnos se pueden incluir en la asignación
básica, si bien no todas las fórmulas lo hacen, tal como se verá en los
capítulos que presentan los estudios de caso.
Los coeficientes adecuados para los indicadores de grado-nivel por
estudiante o por grupo de enseñanza se pueden calcular utilizando un
método conocido como ‘financiación orientada por la actividad’. Ésta es
una aplicación particular de la financiación basada en necesidades que
incluye el costo del personal y otros recursos requeridos por la escuela
para proveer un nivel específico de educación a sus alumnos. Los
métodos de financiación orientada por la actividad, que se explican en
un capítulo ulterior, se concentran en la estimación de los costos del
personal docente, del apoyo al aprendizaje (personal no docente y
recursos para el aprendizaje) y de la gestión.
Los costos del sitio escolar, aunque son manejados normalmente
bajo el Componente 4, pueden ser igualmente subvencionados
basándose en un cálculo por alumno, siempre y cuando se haya
establecido una relación adecuada entre el número de alumnos y los
costos del sitio escolar. Por ejemplo, la fórmula podría asignar a cada
escuela $3.000 por el costo de las instalaciones más $50 por alumno. Los
costos del sitio que no varían con el número de estudiantes deberían ser
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asignados sobre la base de otros parámetros, tales como el área edificada
y el terreno, así como por el tipo de edificación. En el marco de
referencia que se presenta en este capítulo, estos costos del sitio se
analizan bajo el Componente 4. Los costos del sitio escolar se
examinarán más exhaustivamente en un capítulo ulterior.
(b) Coeficientes para los otros componentes
Los coeficientes para los indicadores de la mejora del currículo, bajo
el Componente 2, se derivan adecuadamente utilizando el cálculo de
costos por actividad para un enriquecimiento especificado del currículo.
Los coeficientes para los indicadores de las necesidades suplementarias
de educación, bajo el Componente 3, también se pueden derivar de un
análisis orientado por la actividad, a pesar de que este análisis es difícil
de realizar en esta área debido al gran número de diferencias individuales
entre los alumnos y sus necesidades de aprendizaje. Por consiguiente, el
análisis de los requerimientos de financiación de las escuelas y unidades
especiales para niños con minusvalía física y dificultades de aprendizaje
debe emprenderse como un ejercicio separado, aunque también
vinculado, de las fórmulas de financiación de las escuelas regulares. El
indicador del status socioeconómico de los estudiantes en las escuelas
regulares se utiliza a menudo para asignar una suma de dinero generada
políticamente con este propósito. En este caso, la asignación de recursos
depende sobre todo de la elección de los diversos coeficientes
correspondientes a las diferentes formas de desventaja social y esto se
convierte a menudo en una delicada cuestión política. La derivación de
los indicadores de necesidades suplementarias de educación y sus
coeficientes correspondientes se aborda en un capítulo ulterior.
En lo que respecta a la financiación de las necesidades del sitio
escolar presentadas en el Componente 4, el impacto del tamaño de la
escuela en el costo para impartir un currículo especificado se puede
analizar utilizando un enfoque orientado por la actividad. Un análisis
semejante puede proveer estimaciones del costo de maestros adicionales
y otros recursos requeridos por estudiante en las escuelas pequeñas a fin
de ofrecer el mismo nivel de provisión educacional que en una escuela
de tamaño mínimo eficiente. Las escuelas clasificadas por debajo del
tamaño mínimo eficiente tienen costos promedio por estudiante que son
significativamente más elevados. Son precisamente estas escuelas las
que, por razones de equidad, necesitan ser compensadas en la fórmula.
Sin embargo, desde el punto de vista de la eficiencia, las autoridades de
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
educación también deben decidir si los costos promedios más altos de
las escuelas pequeñas se justifican en relación con las necesidades de los
niños, las familias y las comunidades.
Al determinar el monto adecuado de financiación adicional para las
escuelas pequeñas es necesario tener en cuenta el impacto positivo de las
clases de tamaño reducido en relación con el rendimiento educacional.
Existen otras vías menos onerosas para tratar la cuestión de las escuelas
pequeñas que proveer una relación alumnos/maestro inferior al
promedio. Las alternativas incluyen escuelas con clases multigrado,
escuelas que comparten el personal docente especializado y la
utilización del aprendizaje a distancia.
Si los costos del sitio escolar (por ejemplo, calefacción,
mantenimiento, provisión de agua, gestión) no están estrechamente
relacionados con el número de estudiantes de cada escuela, los fondos
que deben cubrir dichos costos deben ser asignados bajo el Componente
4, en función de otros indicadores, tales como el área de los edificios y
terrenos escolares, la antigüedad de los edificios, etc. Estas cuestiones se
analizarán en un capítulo ulterior.
3.14 Ejemplos hipotéticos de fórmulas de financiación
aplicadas a escuelas consideradas individualmente
Habiendo pasado revista a las diversas maneras de derivar los
coeficientes que serán aplicados a los indicadores para las dimensiones
de los cuatro componentes, el Cuadro 3.2 ofrece algunos ejemplos de
fórmulas simples que ilustran cómo un equilibrio diferente de las tres
principales funciones políticas de las fórmulas de financiación (de
equidad, directiva y de regulación del mercado) pueden producir
diferentes asignaciones presupuestarias para las escuelas consideradas
individualmente. Se examinan dos escuelas ficticias.
La escuela A es una escuela grande, en un área urbana, que atiende
a una comunidad pobre y en la que sólo una quinta parte de sus
estudiantes participa en un programa especial de lengua. La matrícula
total de esta escuela es de 1.000 estudiantes y hay 200 alumnos en el
primer grado. Hay 200 alumnos que participan en clases especiales de
lengua y 400 alumnos cuyas familias reciben subsidios de la seguridad
social. La escuela está por encima del umbral mínimo de 500 estudiantes
y está ubicada a 20 km de una ciudad grande. La superficie total
horizontal de los edificios escolares es de 8.000 m2.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
La escuela B es una escuela pequeña en un área rural que atiende a
una comunidad relativamente próspera y la mayor parte de sus
estudiantes participan en un programa especial de lengua. La matrícula
total de esta escuela es de 400 estudiantes y hay 80 alumnos en el primer
grado. Hay 300 alumnos que asisten a las clases especiales de lengua y
10 alumnos provienen de familias que reciben subsidios de la seguridad
social. La escuela tiene 100 estudiantes menos que el número
correspondiente al umbral mínimo de 500 alumnos y se halla ubicada a
220 km de una ciudad grande. La superficie total horizontal de los
edificios escolares es de 4.000 m2.
El Cuadro 3.2 presenta tres fórmulas de financiación.
Una ‘fórmula de mercado’, que se concentra exclusivamente en los
dos indicadores relacionados con la matrícula escolar. Esta fórmula tiene
coeficientes de $2.000 por estudiante para el total de la matrícula y un
coeficiente de $108 por cada alumno del primer grado. Todos los otros
indicadores tienen un coeficiente igual a cero. El propósito implícito de
esta fórmula es incitar a las escuelas a que aumenten la matrícula, sin
tener en cuenta a las comunidades que atienden, los programas
especiales, la ubicación de la escuela o los costos de funcionamiento.
Una ‘fórmula de equidad’, con una menor concentración en la
matrícula que la ‘fórmula de mercado’ y mayor atención a las
características del estudiante, la ubicación de la escuela y sus costos de
funcionamiento. Esta fórmula asigna $1.600 por estudiante para la
totalidad de la matrícula y $108 por cada alumno del primer grado. Por
cada alumno proveniente de una familia que recibe subsidios de la
seguridad social se añaden $1.271, que representan una cantidad
bastante elevada. Cada kilómetro, más allá del umbral de 20 km hasta la
ciudad grande más próxima, conlleva la adición de un monto de $44,45;
y por cada metro cuadrado de superficie edificada se añaden $2,50 para
tener en cuenta los costos de funcionamiento. Los propósitos implícitos
de esta fórmula son: “recompensar” a las escuelas que abordan los
problemas asociados con la enseñanza de un gran número de alumnos
provenientes de familias que dependen de subsidios de la seguridad
social y de familias de comunidades aisladas; y proveer una pequeña
cantidad de ayuda adicional a las escuelas que deben mantener edificios
con una superficie horizontal grande.
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Cuadro 3.2 Asignaciones presupuestarias para dos escuelas aplicando diferentes fórmulas y manteniendo constante el
presupuesto total
Indicador
Valores del indicador
Escuela A Escuela B
C3 : Especificidades del alumno
Dependientes de
400
la seguridad social
C4 : especificidades de la escuela
Tamaño de la escuela:
0
Umbral de 500
Aislamiento: ciudad más
0
cercana >20 km
Costos de
8 000
funcionamiento: área en m2
Presupuesto total
Asignación por estudiante
Equidad
Directiva
Escuela A Escuela B Escuela A Escuela B Escuela A Escuela B
2 000.00
108.00
1 600.00
108.00
1 708.64
108.00
2 000 000
21 600
300
0.00
0.00
600.00
0
0
0
0
120 000
180 000
10
0.00
1 271.00
0.00
0
0
508 400
12 710
0
0
100
0.00
0.00
300.00
0
0
0
0
0
30 000
200
0.00
44.45
239.52
0
0
0
8 890
0
47 904
4 000
0.00
2.50
2.50
0
0
20 000
10 000
20 000
10 000
680 240 1 870 240
960 000
2 021 600
2 022
800 000 1 600 000
8 640
21 600
808 640 2 150 000
2 022
2 150
640 000 1 708 640
8 640
21 600
1 701
1 870
638 456
8 640
2 400
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
C2 : Mejora del currículo
ETC en clases de lengua 200
Mercado
Fórmula
directiva
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C1 : Asignación básica por estudiante
Matrícula ETC total
1 000
400
200
80
ETC en el 1er grado
Coeficiente ($)
Fórmula
Fórmula
de mercado de equidad
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Asignaciones presupuestarias bajo diversas fórmulas ($)
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Una ‘fórmula directiva’, también con una menor concentración que
la fórmula de mercado en la matrícula escolar y un mayor reconocimiento
de los programas especiales de lengua y de las escuelas pequeñas en las
áreas rurales. Esta fórmula asigna para la matrícula montos similares a los
de la fórmula de equidad, pero incluye un coeficiente muy elevado de
$600 para los estudiantes de las clases especiales de lengua. La fórmula
no tiene en cuenta a los estudiantes de las comunidades pobres y, en vez
de ello, da una ponderación sustancial a las escuelas pequeñas en áreas
aisladas. Los propósitos implícitos de esta fórmula son: estimular la
provisión de programas especiales de lengua y asegurar que las escuelas
pequeñas en las áreas rurales puedan sobrevivir sin necesidad de
combinarse con otras escuelas cercanas. Si bien se asigna algunos fondos
suplementarios de apoyo a las escuelas para el mantenimiento de los
edificios con grandes superficies horizontales, los montos son tan bajos
que esta ayuda no podría ser interpretada como un estímulo para que las
escuelas adquieran o expandan sus edificios.
Los tres pares de columnas del Cuadro 3.2 proporcionan las
asignaciones presupuestarias para las escuelas A y B en cada una de las
fórmulas. Es importante notar que estos cálculos fueron preparados para
un sistema escolar hipotético, constituido por sólo dos escuelas y un
presupuesto escolar total de $2.830.240.
La última línea de cifras del cuadro permite percibir qué escuela
fue “ganadora” o “perdedora” bajo cada una de las tres fórmulas
diferentes. Ambas escuelas obtuvieron montos iguales de $2.022 por
estudiante bajo la fórmula de mercado. La escuela A resultó ganadora al
aplicar la fórmula de equidad, recibiendo $2.150 por estudiante, frente a
$1.701 por estudiante para la escuela B. Por el contrario, al aplicar la
fórmula directiva, la escuela B recibió $2.400 por estudiante, una
cantidad muy superior a los $1.870 por estudiante que correspondieron
a la escuela A.
Los ejemplos hipotéticos enumerados más arriba ilustran cómo las
decisiones tomadas acerca de las dimensiones, indicadores y
coeficientes pueden controlar las funciones de las fórmulas de
financiación y también dar lugar a resultados sustancialmente diferentes
respecto de la financiación por estudiante. Este análisis ha tenido por
objeto describir el complejo conjunto de interacciones entre sistemas de
valores, conocimientos basados en la investigación, parámetros de
medición y funciones de política a fin de aportar una mayor
transparencia en las diferentes etapas de la construcción de una fórmula
de financiación.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
3.15 Conclusión
Este capítulo ha sentado los principios básicos para el diseño de
fórmulas de financiación de las escuelas. Para ello ha mostrado cómo el
diseño racional de una fórmula basada en necesidades debe reflejar las
intenciones de política al relacionar el diseño de la fórmula con el
equilibrio de las funciones que debe cumplir y con los juicios acerca de
cómo deberá responder a ciertos criterios clave. El ejemplo numérico
final ilustra la forma en que las amplias perspectivas teóricas, con las que
se inició este capítulo, se pueden traducir en detalles técnicos de la
implementación de fórmulas.
Un tema fundamental de este y otros capítulos es que las fórmulas
de financiación de las escuelas se pueden diseñar de modo que reflejen
un amplio espectro del sistema de asignaciones del sector público. La
motivación de política más importante que sustenta una fórmula de
financiación puede ser la asignación equitativa de recursos dentro de un
sistema escolar centralizado o la de contribuir siendo una parte vital de
un marco regulador para una educación de cuasimercado. Un punto
importante en este capítulo es que una fórmula de financiación para las
escuelas no se puede diseñar ni evaluar aisladamente del contexto de
política y el marco regulador dentro del cual ha sido establecida y que
afecta su funcionamiento. Este importante tema será ilustrado más
adelante, en los capítulos dedicados a los estudios de caso.
Si bien una fórmula se puede desagregar en sus componentes, a fin
de concentrar la atención en el propósito que cumple cada uno de ellos
y facilitar la labor de diseño y verificación de la fórmula repartida entre
los diferentes administradores y grupos interesados, cualquier tipo de
evaluación de una fórmula propuesta o real debe considerarla en su
totalidad. Por consiguiente, la evaluación final del enfoque de
financiación mediante fórmulas requiere una evaluación de las
interacciones de los componentes, dimensiones, indicadores y
coeficientes en asociación con el conjunto de incentivos y sanciones que
proveen, así como de la amplitud con la que promueven fines y objetivos
de política para el conjunto del sistema escolar.
3.16 Apéndice sobre los términos utilizados
Dado que los diferentes países tienden a utilizar términos distintos
para referirse a conceptos o variables que son esencialmente iguales,
hemos elaborado un vocabulario de términos comunes para su
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
utilización en este libro. En los capítulos que presentan estudios de caso
se indica (si es necesario) la equivalencia de los términos comunes y los
utilizados a nivel nacional. A continuación presentamos nuestras
definiciones de estos términos.
Término
Definición
Asignación para
los estudiantes
ponderada por grado
(Student allocation
weighted by grade)
El monto en efectivo asignado para un estudiante
en un grado-nivel específico.
Autoridad educacional
(Education authority)
Una organización gubernamental o de otra índole
(por ejemplo, una organización religiosa) que
tiene la responsabilidad administrativa de un
grupo de escuelas. Coincide a menudo con el
organismo financiador.
Coeficiente de una
El monto en efectivo vinculado a la escala de
fórmula de financiación valores de un indicador.
(Coefficient in a
funding formula)
Componentes de una
fórmula de financiación
(Components of a
funding formula)
Los bloques constitutivos de una fórmula de
financiación: cada componente está relacionado
con un propósito principal para el que se asignan
fondos a las escuelas.
Dimensiones de un
Los diversos aspectos de un componente que lo
componente de la
definen en términos operacionales.
fórmula (Dimensions
of a formula component)
Financiación de las
escuelas basada en
necesidades (Needsbased school funding)
Un enfoque para financiar las escuelas que
reconoce que algunas características de los
estudiantes y las escuelas tienen por
consecuencia que éstas se vean obligadas a
gastar diferentes cantidades para impartir a sus
estudiantes una educación de calidad especificada.
Financiación orientada
por la actividad
(Activity-led funding)
Un enfoque de financiación basado en un análisis
de los costos reales de las actividades requeridas
para proveer y apoyar programas educacionales
específicos.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
Fórmula de financiación Un conjunto de principios, reglas y métodos
(Funding formula)
aplicados objetiva y coherentemente para
distribuir recursos a las escuelas.
Gestión basada en
la escuela (Schoolbased management)
Un enfoque de gestión escolar que da al Consejo
de Administración de la escuela o al director de
la escuela un grado considerable de poder para
la toma de decisiones respecto a las funciones
principales de la administración escolar
(currículo, financiación, personal, admisión).
Indicadores en una
Las medidas cuantitativas de una dimensión.
fórmula de financiación
(Indicators in a
funding formula)
Necesidad
suplementaria
de educación
(Suplementary
educational need)
Las necesidades de los estudiantes que tienen
ciertas características personales que dan lugar
a necesidades de aprendizaje que o bien se suman
a las de la mayoría de los alumnos de edad similar
o se diferencian claramente de esas necesidades.
Organismo
financiador
(Funding agency)
Un organismo que financia directamente a las
escuelas (por ejemplo, el Ministerio de Educación,
la autoridad educacional del gobierno local o
estatal, o una ONG).
Presupuesto delegado
a las escuelas
(Delegated schools
budget)
La parte del presupuesto total que se delega a las
escuelas para que ellas decidan cómo gastarlo.
Presupuesto escolar
total (Total schools
budget)
La totalidad del presupuesto disponible para
financiar todos los gastos relacionados con todas
las escuelas financiadas por el organismo
financiador.
Retenciones
(Retentions)
La parte del presupuesto total de las escuelas
que no les es delegado, sino que es retenido y
asignado por el organismo financiador.
Retenciones esenciales
(Essential retentions)
Rubros del gasto que deben ser retenidos a nivel
central.
Retenciones opcionales Rubros del gasto que pueden ser retenidos a
(Optional retentions)
nivel central o delegados a las escuelas.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Riesgo moral
(Moral hazard)
Un sistema de financiación que da a los
proveedores un incentivo para actuar contra los
intereses del organismo financiador o de los
clientes cuyos intereses son representados por
el organismo financiador.
Selección hostil
(Adverse selection)
Un sistema de financiación o de fijación de
precios que da a los productores un incentivo
para evitar o discriminar clientes para los que la
provisión del servicio resulta más costosa.
Sistema escolar
administrado
(Administered
school system)
Un sistema escolar en el cual el poder para la
toma de decisiones respecto de las principales
funciones administrativas de las escuelas
(currículo, finanzas, personal, admisión,
infraestructura) es ejercido por una autoridad
educacional mediante estructuras y normas
jerárquicas.
Tamaño mínimo
eficiente de una
escuela (Minimum
efficient size of school)
El tamaño mínimo de una escuela de un tipo
específico para el cual el costo promedio por
estudiante no disminuye sustancialmente al
aumentar su tamaño.
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Principios para diseñar fórmulas de financiación
de las escuelas basada en necesidades
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Parte II
Los cuatro componentes principales
de la financiación mediante fórmulas
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Capítulo 4
Componente 1:
Asignación básica por estudiante
Ibtisam Abu-Duhou, Peter Downes y Rosalind Levaïiç
4.1 Introducción
Para que una fórmula de financiación sea ‘basada en necesidades’,
debe derivarse de un análisis de los recursos necesarios para proveer un
currículo especificado a estudiantes particulares en contextos escolares
específicos. La financiación orientada por la actividad es un
procedimiento analítico para hacer ese análisis. Este tipo de financiación
concentra su atención en las actividades de enseñanza y aprendizaje
requeridas por los programas educacionales ofrecidos a los estudiantes,
y calcula los costos del personal y otros recursos. La financiación
orientada por la actividad sustenta el principio de eficacia, pues las
asignaciones monetarias por estudiante se derivan de un análisis
explícito de los costos de los recursos necesarios para impartir un nivel
especificado de educación. También es un método equitativo para
asignar fondos, porque los alumnos que tienen iguales necesidades de
aprendizaje y derecho al mismo currículo reciben la misma financiación.
El análisis de la financiación orientada por la actividad se inicia con
conjeturas acerca del tamaño de la clase, el número de horas por semana
o año durante el cual los alumnos reciben instrucción, y el número de
horas fuera del aula que necesitan los maestros para preparar las
lecciones, planificar el currículo, evaluar, registrar y redactar los
informes, orientar al educando, etc. Se estima y se incluye el volumen
del personal auxiliar cuya labor apoya directamente la enseñanza y el
aprendizaje. Se asignan sumas adicionales para los ‘recursos de apoyo al
currículo’, tales como libros, materiales y equipamiento. Todos éstos son
costos directos, porque pueden ser atribuidos directamente a los recursos
de personal y otros utilizados cuando se realizan actividades de
enseñanza y aprendizaje.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Otros recursos requeridos constituyen los costos indirectos, tales
como el tiempo empleado por el personal directivo y administrativo, el
utilizado para las actividades relacionadas con el bienestar de los
estudiantes, la orientación profesional, etc. Estos recursos son necesarios
para que se realicen la enseñanza y el aprendizaje, pero no pueden ser
atribuidos directamente a ninguna actividad específica. Estrictamente
considerados, los costos indirectos no están orientados por la actividad,
pero son necesarios para que las actividades, en su conjunto, se puedan
realizar. Los costos indirectos o generales se pueden repartir por
actividades (de acuerdo a una regla de repartición acordada) y añadir a
los costos directos, a fin de derivar el monto total de los costos directos
e indirectos de las actividades.
Al llegar a este punto, se puede calcular un costo promedio
ponderado por alumno como coeficiente que se vinculará al número de
estudiantes, diferenciados por grado-nivel, en la fórmula de
financiación. Una vez que se hayan determinado los recursos para la
enseñanza y el aprendizaje, así como los recursos físicos, los costos se
pueden volver a calcular anualmente en la medida en que cambien los
precios, sin tener que rehacer el mismo análisis de la actividad.
En este capítulo describimos con mayor detalle el análisis de la
financiación orientada por la actividad y, seguidamente, exponemos los
métodos para efectuar este análisis, a fin de apoyar la construcción de
modelos de financiación que puedan ser utilizados por un organismo
financiador o una autoridad educacional. En la última sección se
presenta una evaluación de la financiación orientada por la actividad. En
esta exposición, el análisis de la financiación orientada por la actividad
se limita a ejemplos de financiación de alumnos con necesidades
normales de educación en escuelas de tamaño mínimo eficiente (éste es
el tamaño con el cual el costo promedio por alumno cesa de disminuir o
disminuye sólo muy lentamente cuando aumenta el número de
alumnos). Los procedimientos explicados en este capítulo se podrían
utilizar para determinar los costos a fin de proporcionar educación a
estudiantes con necesidades suplementarias de educación o para ajustar
la fórmula de financiación de modo que permita a las escuelas que se
encuentran por debajo del tamaño mínimo eficiente ofrecer la misma (o
similar) gama curricular que las escuelas más grandes.
4.2 Definición de la financiación orientada por la actividad
La financiación orientada por la actividad es un enfoque para
asignar recursos entre las escuelas guiándose por una fórmula de
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
financiación basada en un análisis de los costos de las actividades de
enseñanza y aprendizaje requeridas para brindar y apoyar programas
educacionales especificados a los alumnos de grados-niveles
determinados. Los pasos sistemáticos requeridos para emprender una
auditoría detallada de todos los elementos importantes de la enseñanza y
el aprendizaje dentro de las escuelas, y la transformación de esta
información en costos de cada elemento que luego generan una fórmula
de financiación es lo que se denomina a menudo ‘análisis de la
financiación orientada por la actividad’.
En el análisis de la financiación orientada por la actividad hay tres
aspectos: la identificación de las actividades de enseñanza y aprendizaje
que se deben incluir, la determinación de los costos de estas actividades
y la transformación de estos costos en una fórmula de financiación de las
escuelas. A continuación se analiza cada uno de estos aspectos.
Primer paso: Cuantificación y cálculo del costo del tiempo de
trabajo del personal
A fin de calcular el costo de las actividades de enseñanza y
aprendizaje identificadas, es necesario clasificarlas en tipos específicos
de recursos. En el campo de la educación, el recurso más importante es
el personal. Por consiguiente, la identificación y el cálculo del costo de
las actividades del personal es una parte fundamental del análisis de la
financiación orientada por la actividad. Frecuentemente, esta actividad
tiene un gran valor por sí misma y no precisa ser considerada solamente
como parte del desarrollo de una compleja fórmula de financiación. Por
ejemplo, algunas autoridades educacionales del Reino Unido, antes de la
construcción de las fórmulas para la gestión local de las escuelas (Local
Management of Schools), utilizaban estos enfoques a fin de determinar
los requerimientos de personal de los establecimientos escolares en
función de su tamaño y rangos de edades (West and Pennell, 1994).
La cuantificación y el cálculo del costo del tiempo de trabajo del
personal no sólo incluyen la actividad de enseñar a una clase, sino también
otras actividades que realiza el maestro para apoyar la enseñanza en el
aula, contribuir al bienestar del alumno y gestionar la escuela. La manera
de clasificar y evaluar estas actividades en función del tiempo empleado
varía debido a que la evaluación depende de la práctica en vigor y las
limitaciones de financiación existentes, así como del criterio profesional.
También se deberían incluir en este análisis los costos del personal no
docente para apoyar las actividades educacionales. Estos enfoques se
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
pueden utilizar para asignar a las escuelas diferentes tipos de personal en
sistemas cuyas escuelas no tienen presupuestos delegados para cubrir los
costos del personal. En esos casos no es necesario calcular el costo de la
asignación del personal para cada escuela, si bien es necesario que el costo
del personal, a nivel de la autoridad educacional, debe estar claramente
establecido a fin de poder generar el presupuesto y rendir cuentas.
Segundo paso: Cuantificación y cálculo del costo de los recursos que
no incluyen al personal
El segundo paso en el análisis de la financiación orientada por la
actividad consiste en cuantificar y calcular el costo de todos los recursos,
excluyendo al personal, necesarios para apoyar todas las actividades de
enseñanza y aprendizaje especificadas. En este enfoque se aplican
técnicas de cálculo de costos utilizadas por contadores (Carr, 1994). Se
trata de una técnica más afinada para promover la eficiencia que el
método tradicional, que consiste en calcular directamente los costos de
los insumos de una organización sin tener en cuenta cómo serán
distribuidos para producir los resultados deseados. El cálculo del costo
de las actividades está más próximo del cálculo de costos de los
resultados que del de los insumos solamente.
Tercer paso: Cálculo de los costos por alumno y la generación de
una fórmula de financiación
El paso final consiste en derivar una fórmula de financiación a
partir de los costos por alumno de las actividades de enseñanza y
aprendizaje por las que es financiada la escuela. Los costos por alumno
en los diferentes grados-niveles determinan los coeficientes ligados a los
indicadores de los alumnos en la fórmula de financiación. O, visto de
otra manera, los costos de los alumnos, ponderados por grado,
determinan la asignación monetaria por alumno y por grado-nivel.
Debería quedar claro, desde el inicio, que si bien se establecen ciertas
conjeturas acerca de cómo las escuelas deberían organizar u organizan la
enseñanza y el aprendizaje, con el propósito de derivar los costos
supuestos por alumno, esto no implica, sin embargo, que en los sistemas
de presupuesto delegado las escuelas tengan que asignar los recursos de
la misma manera que se estableció para la construcción de la fórmula de
financiación. Este caso se da solamente cuando el organismo financiador
desea ser directivo, por ejemplo al estipular un tamaño máximo de clase
o un número mínimo de horas lectivas.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
4.3 Desarrollo histórico de la financiación orientada por la
actividad
(a) Desarrollo en el Reino Unido
En el Reino Unido, las investigaciones realizadas por algunas
autoridades educacionales locales a principios de la década de los
noventa, acerca de los enfoques de financiación orientada por la
actividad, revelaron que estos enfoques se habían desarrollado a partir de
modelos de asignación de personal orientada por la actividad de la
década de los ochenta. Éstos habían sido diseñados para reemplazar el
uso de la tradicional relación alumnos/maestro para determinar la
asignación del personal de las escuelas mediante un método que tenía en
cuenta el impacto interrelacionado del contenido del currículo y el
tamaño de la clase sobre el número de maestros requerido (Audit
Commission, 1986; Simpson, 1987).
A mediados de la década de los noventa, el desarrollo de los
modelos de financiación orientada por la actividad fue espoleado por la
necesidad de reformar las fórmulas de financiación de las escuelas que
habían sido construidas, principalmente, reflejando las prácticas
históricas de asignación de recursos a las escuelas. En el Reino Unido,
la imposición a nivel nacional de un currículo y programas de exámenes,
así como las crecientes expectativas del gobierno de que todas las
escuelas alcanzaran los estándares nacionales, dieron lugar a mayores
exigencias de tiempo por parte del personal y al reconocimiento cada vez
más amplio de que la financiación per cápita de los alumnos de primaria
es similar a la de los alumnos de secundaria y no menor, como se
suponía en la práctica de financiación histórica.
Por consiguiente, en el caso de Inglaterra es posible basarse en una
serie de informes a nivel nacional sobre la financiación orientada por la
actividad, así como en los documentos de trabajo de algunas autoridades
locales de educación, a fin de examinar cuestiones clave relacionadas
con la elaboración de enfoques de financiación orientada por la
actividad. Más adelante, en este capítulo, se examinará el ejemplo de la
autoridad local de educación de Cambridgeshire (Cambridgeshire Local
Education Authority).
(b) Desarrollo en Australia
Australia ofrece un ejemplo distinto, pero que conduce a
conclusiones similares. A mediados de la década de los noventa se
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
expandió rápidamente el interés en la financiación orientada por la
actividad cuando se inició el movimiento hacia la descentralización de la
administración escolar, especialmente en el estado de Victoria, que se
puso a la cabeza en esta área. En aquella época, el análisis histórico de
la financiación de las escuelas reveló que había diferentes políticas y
procedimientos para la asignación de recursos a las escuelas primarias y
secundarias. Según el Report of the Education Committee on the School
Global Budget (Informe del comité de educación sobre el presupuesto
global de las escuelas), SGB, en Victoria (1995), había “diferentes bases
para la asignación de personal a las escuelas y diferentes condiciones de
trabajo, que habían evolucionado a lo largo de los años, que daban lugar
a menos enseñanza cara a cara por parte de los maestros de secundaria”
(p. 14). Con el transcurso del tiempo, estas prácticas que producían
diferencias sustanciales en la asignación de recursos a las escuelas
primarias y secundarias se habían institucionalizado.
Las informaciones compiladas por el Australian Ministerial Council
on Education, Employment, Training and Youth Affairs y publicadas en el
informe citado en el párrafo anterior revelaron que “los gastos por alumno
de secundaria [fueron] mayores que en el caso de los de primaria con una
relación primaria/secundaria de 1,46 en el caso de Australia durante el
período 1992-93” (p.14). Tras haber revisado estos datos y después de
haber conducido su propio análisis sobre la financiación orientada por la
actividad, el Comité de Victoria delineó dos componentes para la
generación de un Presupuesto Global de las Escuelas (School Global
Budget): el primero debería reflejar las características del aprendizaje del
alumno y el segundo incluía programas prioritarios del currículo. El
primer componente del Presupuesto Global de las Escuelas en Victoria
representaba dos partes: el núcleo de la financiación, que era una
asignación por alumno basada en diferenciales de grado-nivel y que
reflejaba las variaciones del costo basado en necesidades; y la
financiación basada en las características específicas del alumno.
A fin de construir la fórmula para el componente ‘núcleo de la
financiación’, el Comité de Victoria encargó la realización de estudios de
caso sobre la asignación de recursos en las escuelas. Estos estudios de
caso aplicaron un enfoque de análisis de la financiación orientada por la
actividad a fin de obtener: i) el costo por alumno para las escuelas
primarias y secundarias; ii) el costo por alumno por grado-nivel; iii) el
costo por alumno en función del ‘objeto’ del gasto (costos del personal
docente, otros costos de personal y otros costos no relacionados con el
personal) y el ‘propósito’ (instrucción, administración, servicios de
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
bienestar del estudiante, viajes, etc.); y iv) costos por alumno por área
del currículo y por grado-nivel. El enfoque analítico de estos estudios de
caso fue desarrollado por uno de los autores de este capítulo y utilizado
por el Comité de Victoria en posteriores investigaciones para hacer
recomendaciones sobre la financiación por alumno. El enfoque abarcó la
investigación de la asignación real interna de recursos dentro de las
escuelas. Su principal preocupación fueron las actividades comunes
dentro de las escuelas, sin incluir los programas de mejora del currículo,
ni los factores relacionados con los alumnos o los sitios escolares. Por
esta razón, el enfoque es muy adecuado para la generación del
componente para la ‘asignación básica por alumno’ en una fórmula de
financiación que se aplique a la matrícula total de la escuela y a los
ajustes de los diferenciales por grado-nivel.
4.4 Dos estudios de caso: Victoria (Australia) y
Cambridgeshire (Reino Unido)
Es posible emplear dos enfoques para la obtención de los datos para
el análisis orientado por actividad. Primero, los datos pueden ser
obtenidos a partir de las prácticas reales en las escuelas (el enfoque
utilizado en Victoria). Segundo, los datos pueden ser obtenidos mediante
la evaluación profesional de las practicas deseadas (el enfoque utilizado
en Inglaterra por la Cambridgeshire Local Education Authority).
Es importante notar que el primer enfoque provee costos por
alumno para una forma existente de provisión educacional y podría, por
consiguiente, reflejar prácticas históricas que no tienen una base lógica
y que actualmente se consideran inadecuadas. El segundo enfoque
precisa ser atenuado con cierto pragmatismo, porque las exigencias
exageradas en materia de la oferta educacional podrían conducir a
requerimientos presupuestarios que estén fuera de la capacidad
financiera del gobierno.
4.5 Estudio de caso 1: Análisis de la financiación orientada
por la actividad basado sobre una “práctica real”
en las escuelas de Victoria (Australia)
A continuación se presenta el enfoque basado en la práctica real,
diseñado en 1994 para las escuelas de Victoria, para efectuar el cálculo
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
de los costos y la financiación orientados por la actividad. Este enfoque
deriva los costos por alumno y grado-nivel examinando la distribución
real de los recursos en las escuelas (Abu-Duhou, 1996). El propósito
primordial de esta investigación fue orientar la política del núcleo de
financiación en el Presupuesto Global de las Escuelas y fue, asimismo,
el primer estudio de este tipo realizado en Australia.
El análisis examinó las funciones de varios recursos (asignación de
personal y otros) y sus costos para llevar a cabo las actividades de
enseñanza y aprendizaje en las escuelas de Victoria. Esto requirió un
examen de cómo y a dónde fueron asignados los recursos disponibles,
siendo la primera tarea del análisis identificar las principales actividades
de enseñanza y aprendizaje de cada escuela. Todos los otros gastos, tales
como administración, utilización de edificios y mantenimiento de
terrenos fueron considerados costos indirectos, y fueron atribuidos a las
actividades de enseñanza prorrateados por grado-nivel.
(a) Definir e identificar las actividades de enseñanza y aprendizaje
El primer paso para analizar la financiación orientada por la
actividad consiste en determinar el alcance de las actividades de
enseñanza y aprendizaje necesarias para impartir el currículo requerido.
Estas actividades están directamente vinculadas a las ofertas curriculares
y su organización. El alcance de las actividades de enseñanza y
aprendizaje se debe examinar escuela por escuela, porque las escuelas
difieren de un país a otro, e incluso dentro de cada país, en lo que
respecta a la gestión del personal docente, funciones del personal
administrativo, oferta curricular, programas y organización del
alumnado. Incluso cuando el perfil de las actividades de enseñanza y
aprendizaje parece ser semejante, sucede con frecuencia que existen
diferencias importantes en la manera de asignar los recursos a las
diversas actividades en cada escuela e, igualmente, diferencias
sustanciales en las características de los alumnos, lo que tiene un
impacto sobre los costos. Las principales actividades de los maestros se
pueden agrupar en dos categorías distintas.
(a) Enseñanza cara a cara. Esto representa el tiempo que utiliza el
maestro en la clase enseñando los cursos, distribuidos según un
horario para impartir el currículo regular (esto incluye sólo la
enseñanza regular y prevista en los horarios, y excluye la enseñanza
de reemplazo para cubrir la ausencia del maestro titular).
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(b) Actividades del maestro sin relación cara a cara. Éstas representan
el tiempo destinado a apoyar la enseñanza y proveer otras
actividades de aprendizaje en que no hay una relación cara a cara.
(c) Es la parte más difícil de definir e identificar entre las actividades
del maestro. Lo que se incluya variará entre un sistema de educación
y otro, entre los diferentes tipos de escuela y entre los niveles de
escolarización dentro de un mismo sistema. Un elemento importante
de estas actividades está dado por el tiempo empleado para apoyar
la enseñanza. Esto incluye el tiempo dedicado a la administración y
la planificación (por ejemplo, planificación de las lecciones,
evaluación de las tareas de los alumnos, supervisión de los grupos
de enseñanza por materia en la educación secundaria, supervisión
del aula en el caso de los maestros de educación primaria,
coordinación de materias tanto a nivel de la materia misma como a
nivel del área de estudio). El otro grupo de actividades abarca tareas
distintas de la enseñanza regular, realizadas por el personal docente
y que se consideran como parte de su carga de trabajo, tales como la
coordinación de la información en orientación vocacional,
coordinación del bienestar del educando, la revista escolar,
computadoras, biblioteca, reemplazo de maestros, desarrollo
profesional, teatro, música, fotografía, orientación del educando y
otras responsabilidades administrativas.
Es difícil elaborar una lista exhaustiva de las actividades propias de
una ocupación profesional como la docencia, en la que algunas
actividades se emprenden en forma voluntaria, fuera de las horas de
trabajo (por ejemplo, el desarrollo profesional). Sin embargo, las
actividades incluidas en un análisis de la financiación orientada por la
actividad son las actividades consideradas contractuales, bien sea
legalmente o para los fines del análisis. La identificación y la
clasificación de las actividades de enseñanza sin relación cara a cara
dependen de la práctica vigente, las limitaciones financieras del
momento y el criterio profesional. Por consiguiente, es necesario
analizar las tareas realizadas por los maestros, así como las de los
directores y subdirectores, para calcular los costos indirectos.
Para especificar las actividades efectivas realizadas por los
maestros es necesario examinar los horarios escolares. Este
procedimiento identifica el volumen de la enseñanza impartida en la
escuela en cada área de estudio. En Victoria, la mayor parte de las
actividades de enseñanza y la asignación de recursos se organizan
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
alrededor de ocho líneas de estudio: arte, inglés, salud y educación
física, lenguas distintas del inglés, matemática, ciencias, estudios
sociales y del medio ambiente y, finalmente, tecnología. Estas materias
se imparten a los alumnos en todas las escuelas, si bien la cantidad de
tiempo dedicado a cada una varía según el grado-nivel.
Para que el análisis sea completo, también se deben identificar las
actividades del personal no docente. Asimismo, se deben incluir los recursos
físicos necesarios para apoyar las actividades educacionales (por ejemplo,
libros y equipo). La mayoría de estos recursos pueden estar relacionados con
áreas particulares del currículo que apoyan. Dado que algunas materias
requieren más recursos que otras (por ejemplo arte y tecnología), el
contenido y equilibrio del currículo afectará los costos unitarios.
(b) Estimar el tiempo de trabajo del personal docente
El paso siguiente consiste en estimar la cantidad de tiempo que se
requiere durante el año escolar para cada actividad identificada. La
instrucción cara a cara (enseñanza en el aula) durante el año escolar
sigue normalmente un horario o está organizada en ciclos semanales,
cada uno de los cuales consiste en cierto número de períodos dedicados
a cada grado-nivel y a cada materia. En algunas escuelas, el ciclo lectivo
se repite en intervalos diferentes de una semana; por consiguiente, es
importante identificar la duración del ciclo y el número de veces que éste
se repite en un año escolar. Es necesario identificar en cada ciclo el
número de períodos de la instrucción cara a cara impartida a los
alumnos. En el análisis final, queda fijado el número de períodos de
enseñanza por año escolar que se imparte a cada grado-nivel. Esto se
considera como el período anual de enseñanza contractual que se
imparte a cada alumno (excluyendo a los alumnos con necesidades
suplementarias de educación). En el ejemplo que presenta el Esquema
4.1 las escuelas de Victoria tienen 40 ciclos anuales, con 25 períodos por
ciclo en las escuelas primarias, lo que arroja un resultado de 1.000
períodos lectivos anuales para los alumnos de primaria, frente a 1.200
períodos para los alumnos de secundaria.
Una vez que se ha establecido la estructura cíclica del programa, es
necesario determinar el número de horas de instrucción cara a cara,
requerido para impartir a cada alumno el número de períodos anuales que
le han sido acordados. Esto depende del número de alumnos, así como del
tamaño promedio de las clases en las que se imparten los cursos. Cuanto
mayor sea el número de alumnos y menor el tamaño de la clase, tanto
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mayor será el número de horas de instrucción cara a cara necesarias para
ocuparse de un número dado de períodos anuales de clase. Generalmente,
hay materias que se enseñan en clases de menor tamaño que otras (por
ejemplo, clases prácticas y de laboratorio en ciencias y tecnología, por
razones de seguridad). Cuanto mayor sea el número de opciones que se
ofrece a los alumnos, tanto menor será el tamaño promedio de la clase
para un número dado de alumnos. Por consiguiente, el número requerido
de horas de enseñanza del maestro dependerá del equilibrio entre las
diversas materias y la organización del currículo.
Esquema 4.1 Disposiciones para la organización del programa general en
las escuelas primarias y secundarias de Victoria (Australia)
Detalles generales
Todas las escuelas funcionan con un ciclo semanal
Número de ciclos semanales anuales
Número de períodos diarios de clase en secundaria
Número de períodos diarios de clase en primaria
Número de períodos de clase por ciclo en secundaria
Número de períodos de clase por año en secundaria
Número de períodos de clase por ciclo en primaria
Número de períodos de clase por año en primaria
40 ciclos
6 períodos
5 períodos
30 períodos
1.200 períodos
25 períodos
1.000 períodos
Insumos en términos de maestros
Tiempo total en el aula para un maestro de primaria a tiempo completo: 25 períodos por
ciclo.
Apoyo total a la enseñanza asignado a los maestros de primaria para el tiempo empleado
en administración y planificación: 3 períodos por ciclo.
Tiempo total en el aula para un maestro de secundaria a tiempo completo: 30 períodos
por ciclo.
Apoyo total a la enseñanza asignado a los maestros de secundaria para el tiempo
empleado en administración y planificación: 7 períodos por ciclo.
En el estudio realizado en Victoria, se obtuvo información detallada
de las escuelas para calcular el número de horas de instrucción cara a
cara impartidas en total a todos los alumnos, diferenciados por gradonivel. Dado que las escuelas secundarias tienen una mayor
especialización por materia y un mayor número de materias opcionales,
requieren un tiempo mayor de enseñanza cara a cara por ciclo que las
escuelas primarias con el mismo número de alumnos.
No es necesario mostrar los detalles de la organización curricular
con el propósito de utilizar, en una fórmula de financiación, un costo
anual por estudiante para la instrucción cara a cara de acuerdo al grado83
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
nivel. Sin embargo, si un organismo financiador desea que las escuelas
ofrezcan a sus alumnos más horas en las materias basadas en el empleo
de talleres o laboratorios, o un mayor número de opciones curriculares,
esto se debe reflejar en un costo mayor por estudiante; de otro modo, las
escuelas no podrán cumplir o deberán desviar recursos de otros rubros.
Estimar el tiempo de la instrucción que no es cara a cara resulta
más difícil, dado que tales actividades son más variadas y el tiempo que
ellas deberían tomar no siempre se especifica en los contratos de los
maestros o en acuerdos informales dentro de la escuela. Otro factor que
se debe tener en cuenta es el momento en que se realiza la actividad.
Algunas actividades de enseñanza que no se ejecutan cara a cara deben
realizarse durante la jornada escolar (por ejemplo, tareas relativas al
bienestar del estudiante, reemplazo de maestros, observación de las
lecciones), otras se realizan después de la jornada escolar (por ejemplo
consultas con los padres de familia) y otras en cualquiera de estos
períodos. Generalmente, los maestros dedican algún tiempo a las
actividades que no se efectúan cara a cara dentro de la jornada escolar.
Como se muestra en el Cuadro 4.1, se esperaba que los maestros de las
escuelas primarias en Victoria prestasen 25 períodos semanales a las
actividades de enseñanza y aprendizaje. Dentro de los 25 períodos
semanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga de
trabajo asignada para la enseñanza cara a cara era de 22 períodos
semanales, con 3 períodos para tareas administrativas y de planificación,
preparación de lecciones y evaluación. De los maestros de las escuelas
secundarias se esperaba que prestasen 30 períodos semanales para las
actividades de enseñanza y aprendizaje. Dentro de estos 30 períodos
semanales para cada maestro equivalente a tiempo completo, la carga de
trabajo asignada a la enseñanza cara a cara era de 23 períodos semanales,
con 7 períodos para tareas administrativas y de planificación, o
preparación de lecciones y evaluación.
El análisis de las actividades reveló que ciertas tareas que realizan
los maestros reducían la carga de trabajo dedicada a la enseñanza cara a
cara. Estas actividades incluían la coordinación de los maestros que
trabajan en el aula en las escuelas primarias y la coordinación de gradonivel en las escuelas secundarias, orientación vocacional, bienestar del
estudiante, revista de la escuela, computadoras, biblioteca, reemplazo de
maestros, desarrollo profesional, teatro, música, fotografía, orientación
del educando y otras obligaciones administrativas. Por consiguiente,
para algunos maestros de las escuelas primarias su carga de trabajo de
enseñanza cara a cara fue bastante menor que 22 períodos semanales,
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cuando se agregaban todas sus obligaciones para sumar 25 períodos
semanales. De manera similar, muchos maestros de las escuelas
secundarias no llegaban a enseñar 23 períodos semanales cuando se
agregaban todas sus obligaciones para sumar 30 períodos semanales. La
división final del tiempo de un maestro en diversas actividades es
específica de cada escuela, mientras que el tiempo total dedicado a la
enseñanza y el aprendizaje son tiempos contractuales.
Una cuestión adicional que se debe tener en cuenta en un análisis de
la financiación orientada por la actividad es que algunas actividades que
no se efectúan cara a cara dependen más del número de períodos de
instrucción (períodos de clase) que corresponden a un maestro en cada
ciclo, que del número de alumnos. Ejemplos de esto son la preparación
de las lecciones, el desarrollo profesional y la coordinación de materias.
Otras actividades, tales como la evaluación y los informes para los padres
de familia, son generadas directamente por el número de alumnos.
En el análisis en Victoria se supuso, simplificando, que todas las
actividades de enseñanza y aprendizaje son generadas por el número de
períodos de clase cara a cara. Esta suposición se hizo de manera que la
unidad mínima para generar actividades fuese el período de clase cara a
cara. Por consiguiente, cada período de clase cara a cara genera un
tiempo de instrucción cara a cara por parte del maestro y,
adicionalmente, un tiempo de actividad del maestro que no se realiza
cara a cara. Esto significa que si el número de alumnos aumenta, pero se
lo distribuye dentro de las clases existentes, de modo que el número de
clases permanezca constante, entonces la cantidad de tiempo que se
requiere del maestro por año escolar tampoco se altera. Es perfectamente
posible hacer conjeturas alternativas, siempre y cuando se esté en
condiciones de hacer el análisis más complejo al clasificar las
actividades que no son cara a cara, según que el tiempo requerido por
ellas dependa del número de maestros, del número de clases “distintas”
a las que se enseña, del número de estudiantes, y de si las actividades se
realizan durante la jornada escolar o fuera de ella.
(c) Estimar el tiempo del personal no docente
El tiempo del personal auxiliar no docente debe incluirse,
igualmente, en un análisis de una financiación orientada por la actividad.
Los sistemas escolares varían en gran medida con respecto al número y
las categorías del personal no docente empleado en las escuelas. Parte
del personal trabaja directamente en actividades de apoyo a la enseñanza
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
y aprendizaje (por ejemplo, asistentes de aula, asistentes de laboratorio
y técnicos) y representan una parte de los costos directos de enseñanza
y aprendizaje. Estos costos pueden ser atribuidos a áreas particulares del
currículo y grados-niveles.
Otros miembros del personal no docente proveen servicios de
gestión y administración. Esta categoría del personal incluye al director
de la escuela, al subdirector, al personal de oficina, intendentes, así como
las tareas administrativas realizadas por el personal docente que son
esenciales para el funcionamiento de la escuela, más que para la
enseñanza y el aprendizaje de los alumnos. El personal que provee estas
actividades es denominado ‘personal de apoyo administrativo’, pues sus
actividades son esenciales para el funcionamiento de la escuela como
institución. Adicionalmente, las escuelas emplean personal que
desempeña funciones específicas, tales como las de coordinador de
bienestar del estudiante, consejero, orientador vocacional, enfermera, etc.
Los deberes y responsabilidades de este personal se deben
explicitar en los acuerdos contractuales entre la escuela y el organismo
financiador, o pueden ser definidos por la escuela. Para los propósitos de
la financiación, sin embargo, los costos de estas actividades son parte del
coeficiente de la asignación básica por alumno en la fórmula de
financiación. No obstante, si los costos unitarios varían según el tipo y
tamaño de la escuela, entonces es apropiado asignar los fondos para
todos o parte de estos costos en relación con otras variables distintas del
número de estudiantes (véase el Capítulo 5).
(d) Incluir parámetros fijados exteriormente
El paso siguiente en el análisis de la financiación orientada por la
actividad consiste en incluir información acerca de parámetros o factores
determinados exteriormente que afectan los costos, pero que deben ser
tomados como fijos para los “propósitos del cálculo de costos”. Tales
parámetros fijados exteriormente incluyen, generalmente, los salarios y
las condiciones de trabajo del personal docente y no docente, el número
de horas trabajadas, normas de salud y seguridad, duración de la jornada
escolar y el año escolar, y otros. Estos aspectos deben ser reconocidos y
utilizados en el cálculo cuando sea pertinente.
(e) Establecer el costo de la enseñanza por alumno
Habiendo identificado las actividades de enseñanza y aprendizaje,
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
el personal docente y no docente, y los parámetros fijados exteriormente,
el próximo paso es calcular el costo del tiempo de enseñanza y derivar
los costos por alumno. Un análisis detallado permite formular el costo
por alumno de diversas maneras: por grado-nivel, por área del currículo,
por ‘objeto’ del gasto (costos de los maestros, otros costos de personal y
diversos costos no vinculados al personal), por ‘propósito’ (instrucción,
administración, servicios de bienestar del estudiante, viajes, etc.) y,
finalmente, el costo por estudiante por área de estudio y por grado-nivel.
Considerando las conjeturas y el análisis hecho anteriormente, el
coeficiente de los costos de maestros vinculado al indicador del alumno
en una fórmula de financiación orientada por la actividad puede
derivarse de las variables que aparecen en el Cuadro 4.1. El cuadro
muestra la información necesaria para derivar el costo del maestro por
estudiante con cifras ilustrativas. Sólo se ilustra el costo mínimo por
grado-nivel (grupo anual y rango de edades) y se supone que las escuelas
son del tamaño mínimo eficiente, de manera que puedan organizar la
enseñanza basándose en el tamaño asumido de la clase. Se pueden
derivar costos diferentes de los maestros para las escuelas más pequeñas,
estableciendo conjeturas específicas acerca del tamaño que deben tener
los grupos de enseñanza para poder impartir el currículo.
De estas variable, Nj, el tamaño promedio de la clase, representa
una variable de política que podría ser manipulada a nivel de la escuela
a fin de lograr economías de escala en relación con los costos de los
maestros. Alternativamente, el tamaño de la clase puede ser fijado por la
política nacional: por ejemplo, muchos sistemas educacionales
presuponen un tamaño de clase de 25 alumnos en el nivel primario. El
subíndice j representa el grado-nivel y asume los valores (P, 1, …, 12),
siendo P el primer grado escolar.
X1j equivale al número de semanas por año que los alumnos
reciben instrucción, multiplicado por el número de horas semanales de
instrucción que recibe una clase. El subíndice se utiliza para permitir que
las decisiones de política cambien el número de períodos de enseñanza
por grupo de alumnos en un grado-nivel. A partir del análisis realizado
anteriormente y del Cuadro 4.1, como un ejemplo, X1j equivale a 1.000
para las escuelas primarias ó 1.200 para las escuelas secundarias. En este
caso se supone que cada período dura una hora.
X2j es el número de horas-maestro requeridas para el apoyo a la
enseñanza y el aprendizaje por Nj alumnos por año. Ésta es una variable
muy compleja, pues incluye todas las actividades sin relación cara a cara
que son necesarias para apoyar directamente la enseñanza y el aprendizaje
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
en un grado o clase del tamaño Nj, por año. Si suponemos que el período
de clase es la unidad más pequeña de análisis, el tiempo empleado aquí
varía con el número de clases en las que se enseña. X2j difiere de un
sistema escolar a otro, pero al mismo tiempo difiere dentro de los niveles
de educación de un mismo país. El valor real de X2j en la mayoría de las
escuelas primarias de Victoria depende de si la clase funciona con un
maestro de aula y la participación parcial de un maestro especial, lo que,
a su vez, depende del tamaño de la clase. También depende de las
actividades que se exige al maestro, tales como la comunicación con los
padres de familia, que varía en función del número de clases a las que
enseña y, por tanto, del número de maestros. Sin embargo, en las escuelas
secundarias la complejidad es mayor, dado que depende igualmente de las
materias enseñadas, las que, a su vez, aumentan la cantidad de tiempo por
alumno para la administración y la planificación. El ejemplo que se
presenta en el Cuadro 4.1 supone que se ha efectuado el análisis anterior
y que se requieren 900 horas anuales de tiempo del maestro (de diferentes
maestros) para las clases de 25 alumnos.
X3 es el tiempo contractual que equivale al número total de horas
por año por el cual se contrata a los maestros para que desempeñen las
actividades incluidas en el análisis. Éste se establece para cualquier
sistema escolar considerado individualmente.
Como se notó anteriormente, la unidad más pequeña de asignación
de recursos para la enseñanza y el aprendizaje es el período de clase. El
tiempo del maestro generado por una clase de la talla Nj se normaliza en
una relación por alumno, dividiéndolo por el número de alumnos por
clase a fin de obtener la fracción de tiempo del maestro requerida para
cada estudiante. Tomando el ejemplo del Cuadro 4.1, el costo del tiempo
del maestro por alumno es:
(la fracción de maestro requerida por estudiante) * (el costo del
promedio anual del salario de un maestro)
La fracción de maestro requerida por estudiante del grado-nivel j es:
(X1j + X2j )/(X3 × Nj) = 1900/(1400 × 25) = 1,35/25 = 0,054
En este ejemplo se requieren 1,35 maestros, en promedio, para
realizar actividades de enseñanza y de apoyo a clases con un promedio
de 25 alumnos, lo que corresponde a 0,054 maestros por alumno.
Suponiendo que el costo anual promedio de un maestro es de $30.000,
el costo por estudiante del maestro es de $1.620. Éste es el valor del
coeficiente utilizado para calcular el costo de las actividades de
Cuadro 4.1 Descripción de las variables utilizadas para calcular el
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
coeficiente del costo de la enseñanza para la fórmula de
financiación y el ejemplo presentado
Nombre de
la variable
Descripción de la variable
Valor numérico supuesto
de la variable
Nj
El tamaño promedio de la clase
en la que se enseña a los estudiantes
del grado j la gama de áreas de estudio
o las materias del currículo.
25 alumnos por grupo
de enseñanza
X1j
El número de horas anuales del maestro
requeridas para enseñar a una clase del
tamaño supuesto (Nj). Éste es el número
de semanas/ciclos anuales durante los
cuales se enseña a los alumnos, multiplicado
por el número de horas que se enseña a una
clase por semana/ciclo.
1.000 horas (25 horas
semanales multiplicadas
por 40 semanas)
X2j
El número de horas del maestro sin
relación cara a cara para apoyar las
actividades de enseñanza y aprendizaje
de Nj estudiantes por año.
900 horas
X3
El número total anual de horas por el cual
1.400 horas
se contrata al maestro para realizar su trabajo.
X4
El número anual de horas por el cual se
contrata al maestro para enseñar a una clase.
760 horas
X5
Un salario promedio anual nacional de
un maestro, que incluye gastos indirectos
(tales como seguridad social, contribución
a la caja de pensiones, etc.).
$30.000
enseñanza y aprendizaje que resulta de la asignación del tiempo de los
maestros. Se puede suponer que este coeficiente está fijado para todos
los grados-niveles o que varía desde la primaria, pasando por el primer
ciclo de secundaria, hasta el segundo ciclo de secundaria. Obviamente,
este coeficiente varía con cualquier cambio que pueda ocurrir en el
tamaño de la clase, el salario de los maestros y la asignación de tiempo
por grado-nivel, tanto para la instrucción como para el apoyo a la
instrucción. Es decir, cualquier diferencia por grado-nivel se reflejaría en
diversas conjeturas acerca del tamaño de la clase, horas lectivas y
actividades de apoyo sin relación cara a cara a fin de producir un
coeficiente diferente de los costos de enseñanza.
(f) Establecer otros costos directos por estudiante
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Los recursos distintos de los maestros que se requieren para apoyar
la enseñanza y el aprendizaje deben ser calculados por estudiante a fin
de derivar un coeficiente para la fórmula de financiación. El costo del
tiempo de apoyo no lectivo del personal se debe calcular sobre la base
de los costos salariales del personal involucrado y convertido luego a un
costo por estudiante y grado-nivel.
Los costos para proveer recursos de apoyo curricular son fácilmente
calculables una vez que han sido identificados. Algunos ejemplos son:
artículos de consumo para el uso en la clase, libros, diapositivas y ayudas
audiovisuales para la clase, material de clase, material de referencia y
accesorios para los profesores, fotocopias y duplicados para las materias,
mantenimiento y reparaciones del equipo utilizado en las diversas
materias, y costos de excursiones relacionadas con las áreas del currículo.
La mayor parte de los costos de apoyo al currículo se relaciona con áreas
de estudio y pueden ser adscritos a cada grado-nivel.
(g) Establecer los costos indirectos por estudiante
Todos los otros costos de la gestión y administración de una escuela,
sean de personal o no, así como los de la utilización de los edificios
escolares se pueden calcular como montos por alumno. El ‘apoyo a los
servicios administrativos’ es un término que se utiliza para referirse a
todos los gastos generales en que incurre la escuela para poder funcionar
como una organización. El tiempo de trabajo del personal de gestión y
administración, identificado en los pasos previos, debe calcularse en
relación con los costos salariales. También se incluyen todos los bienes y
servicios esenciales para el funcionamiento de la escuela, tales como útiles
de oficina, costos de copias para la oficina, mobiliario de oficina, correo,
teléfono, electricidad, gas, viajes del personal, gastos bancarios, seguros,
fotocopias para la escuela (independientemente de la materia), publicidad,
costos de auditoría y otros costos del personal administrativo contratado
ocasionalmente. Estos costos son específicos de cada escuela y se
relacionan con el tamaño, los programas y otras necesidades de la escuela.
El mantenimiento, las reparaciones, las obras menores en los
edificios de la escuela y los costos de limpieza son, igualmente, costos
indirectos. Esta categoría es también específica de cada escuela y
depende mucho de la antigüedad y condición de los edificios y terrenos.
Estos costos se analizan en un capítulo ulterior.
Si se delega a las escuelas los costos de los edificios, ellos podrían
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
ser asignados en la fórmula de financiación en relación con el tamaño de
los edificios o el número de alumnos, o en relación con otros factores
específicos de la escuela. Los costos indirectos son atribuidos a los
alumnos cuando son costos per cápita o están relacionados con el número
ponderado de estudiantes por grado-nivel. Lo que es más adecuado
depende de si se juzga que los estudiantes contribuyen por igual a los
costos administrativos, cualquiera que sea su grado-nivel, o si se considera
que algunos grados (por ejemplo, alumnos mayores promovidos al
siguiente nivel de educación) requieren más servicios administrativos o
espacio edificado. Estos costos son adscritos a los diversos grados-niveles,
sobre la base de la matrícula en el grado-nivel, y se convierten en parte del
coeficiente por estudiante en la fórmula de financiación.
4.6 El ejemplo de Victoria
A continuación se presenta un ejemplo de los resultados del análisis
de una financiación orientada por la actividad para una escuela primaria
en Victoria, durante 1993. Esta escuela primaria tenía 199 estudiantes en
siete grados-niveles: 38 en preparatoria, 28 en el grado 1, 31 en el grado
2, 24 en el grado 3, 27 en el grado 4, 24 en el grado 5 y 27 en el grado
6. El personal docente de la escuela contaba con 13 maestros (12,9 ETC)
y personal especializado, incluyendo 0,6 para la biblioteca, 0,2 para
música/matemática, 0,3 para arte y 0,2 para ciencias. Adicionalmente,
contaba con un director no docente y un empleado a tiempo completo.
La escuela había desarrollado un sistema integral de programación del
presupuesto que mostraba el presupuesto para cada área de estudio. La
asignación de tiempo del personal docente para las actividades de
enseñanza y no enseñanza se logró mediante el cuidadoso análisis del
horario, la organización del currículo y la distribución de los maestros.
Dada la distribución de las cargas de trabajo de los maestros en las ocho
áreas del currículo para cada grado-nivel y las responsabilidades de
apoyo a la administración y la enseñanza, la escuela ofrecía 265 períodos
por ciclo. De éstos, 225 períodos se consideraron como enseñanza cara
a cara y 40 períodos por ciclo fueron dedicados a obligaciones distintas
de la enseñanza cara a cara (apoyo a la enseñanza y tiempo para la
administración y la planificación). Tras los ajustes por el tamaño de la
clase, los costos totales por alumno se distribuyeron como se muestra en
el Cuadro 4.2. El valor del coeficiente para cada grado-nivel aparece en
la última línea del cuadro. El costo ponderado promedio para la escuela
fue de $3.399, como lo muestra la última celda de la última línea del
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Cuadro 4.2.
Las cifras del Cuadro 4.2 indican que el costo promedio total por
estudiante, para esta escuela, fue de $3.399. Sin embargo, hubo notables
variaciones en los costos por estudiante y por grado-nivel, debidas tanto
al tamaño de la clase como al nivel. El valor del coeficiente fue de
$3.009 para los alumnos del grado 6, muy por debajo de la cifra de
$3.573 para los alumnos del grado 6.
Cuando se preparan cuadros como el Cuadro 4.2 para una muestra
de escuelas, es posible establecer insumos financieros promedio para
cada grado-nivel del sistema. Estos valores promedio son las cifras que se
emplean en la elaboración de una fórmula de financiación para todo un
sistema escolar. No obstante, se debe hacer hincapié en que el enfoque
adoptado en Victoria se refiere a un análisis de la financiación orientada
por la actividad para la “práctica real” (distinta de la “práctica deseada”).
En un capítulo anterior acerca de los “principios” de la construcción
de fórmulas se notó que las asignaciones básicas por estudiante se hacían
a menudo: a) por estudiante y b) diferenciada por grado-nivel. Esta
segunda parte de la asignación se construye, a veces, reuniendo conjuntos
de grados-niveles. Al diferenciar la financiación, comúnmente se hace una
distinción entre los primeros años, los últimos años de primaria, el primer
ciclo de secundaria y el segundo ciclo de secundaria. Para las escuelas que
se hallan por debajo del tamaño mínimo eficiente y que, por consiguiente,
tienen costos más elevados por estudiante, el modelo de financiación
orientada por la actividad puede aplicarse para calcular los costos
adicionales adscritos a las clases o grupos de enseñanza más pequeños.
Estos ajustes serían asignados como parte de los costos del sitio escolar.
Por ejemplo, en Victoria, la indización de los costos de enseñanza
y aprendizaje respecto del promedio ponderado de todos los gradosniveles fue de $2.521. Este promedio global ponderado fue muy próximo
al promedio del grado 8, de $2.478. En la indización respecto del grado
8, los valores variaron entre 0,60 para el grado 5 y 1,66 para el grado 12.
Estas diferencias estaban vinculadas con las diferencias de tamaño de las
clases en el grado-nivel superior, que estaban relacionadas con las
ofertas del currículo y la gama de materias impartidas. También
estuvieron vinculadas a los volúmenes menores de enseñanza cara a cara
de los maestros de las escuelas secundarias, lo cual, a su vez, estaba en
relación con la diversidad de materias y actividades realizadas por los
maestros de las escuelas secundarias, más allá de las realizadas cara a
cara, y con el tipo de organización interna de la escuela misma y la
distribución de la carga de trabajo entre los maestros.
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Cuadro 4.2 Financiación por alumno distribuida por grado-nivel y actividad, para una escuela particular en el estado
de Victoria (Australia) (dólares por alumno)
Tipo de actividad
P
1
2
3
4
5
6
Promedio $
1.576
239
1.825
314
1.804
330
1.585
330
1.795
330
1.657
330
1.380
199
1.671
294
1.815
2.139
2.134
1.915
2.125
1.897
1.579
1.965
39
52
47
60
54
60
56
52
3. Gestión y administración:
personal
460
613
557
707
639
712
657
608
4. Gestión y administración:
sin incluir al personal
577
769
754
889
909
890
717
775
2.891
3.573
3.492
3.571
3.727
3.649
3.009
3.399
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$ por Grado
a) Personal docente
b) Personal de apoyo
Subtotal
2. Apoyo al currículo
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
Valor del coeficiente
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1. Enseñanza y aprendizaje
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
4.7 Estudio de caso 2: Análisis de la financiación orientada
por la actividad basado en una “práctica deseada”
en las escuelas de Cambridgeshire (Reino Unido)
La Autoridad Local de Educación (ALE) de Cambridgeshire
(Cambridgeshire Local Education Authority, LEA) en el Reino Unido
fue una de las primeras que introdujo la Gestión Financiera Local o GFL
(Local Financial Management, LFM). Desde 1982 hasta 1986, siete
escuelas (seis de secundaria no selectiva y una de primaria)
emprendieron experiencias piloto de “gestión local”. Esto supuso que las
escuelas recibieran un monto a suma alzada para que lo distribuyesen
libremente en lo que el director y los miembros del consejo escolar
considerasen apropiado para satisfacer las necesidades particulares de la
escuela. Las escuelas debían pagar, prácticamente, todos los costos de
funcionamiento, excepto reparaciones importantes de la edificación y
mejoras que exigiesen gastos de capital. La distribución de los recursos
entre el personal docente y no docente, los materiales de enseñanza, el
mantenimiento interno y las reparaciones quedó a discreción de la
escuela misma.
Si bien el impacto de este enfoque de gestión de las escuelas no fue
evaluado rigurosamente en lo que se refiere al rendimiento de los
estudiantes, hubo la sensación de que era un “éxito”, en tanto que
otorgaba una mayor flexibilidad a la gestión a nivel del sitio escolar,
promovía la eficiencia y estimulaba las actividades empresariales para
aumentar los ingresos de las escuelas, que éstas podían conservar
íntegramente. Los principios básicos del modelo de Cambridgeshire
fueron adoptados por el gobierno central y transformados en la Gestión
Local de las Escuelas o GLE (Local Management of Schools, LMS), que
se convirtió en la pauta nacional a partir de la Ley de Educación
(Education Act) de 1988.
4.8 El proyecto de asignación de personal orientada
por la actividad
A finales de la década de los ochenta y principios de la de los
noventa, la atención en Cambridgeshire cambió de la distribución de
recursos a nivel escolar a la cuestión de la generación de recursos a nivel
de la Autoridad Local de Educación (ALE). Dicho brevemente, ¿sobre
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
qué base lógica generaba la ALE su presupuesto para la educación y lo
asignaba a las escuelas y qué volumen de servicios creían financiar los
políticos (consejeros del condado)? Para comprender más plenamente
esta pregunta con miras a lograr una generación y distribución racional
de los recursos, la ALE estableció grupos de trabajo cuyos miembros
fueron seleccionados entre los funcionarios de la ALE (administradores)
y el personal responsable de la ejecución (directores de escuela). Este
“diálogo” quedó sólidamente establecido desde los primeros días de la
Gestión de la Financiación Local (GFL). En las etapas avanzadas del
proyecto, los grupos de trabajo incluyeron representantes de los niveles
de educación primaria y secundaria; esto contribuyó a superar
malentendidos, reducir las peticiones especiales en pro de los intereses
del nivel y dar mayor consistencia al modelo en su totalidad.
El objetivo del proyecto de Asignación de Personal Orientada por
la Actividad (APOA) fue crear un modelo para las escuelas de educación
primaria y secundaria dentro del cual las responsabilidades y actividades
de los maestros se pudiesen definir en función de:
•
•
•
•
•
requerimientos básicos de la enseñanza;
necesidades especiales de educación;
reemplazo de maestros y preparación de material de enseñanza;
registro y evaluación del progreso de los alumnos; y
tareas de gestión.
Para cada sección del modelo se desarrollaron fórmulas para
calcular el número de horas del maestro que, según el criterio profesional,
se requerían en cada una de las escuelas para cada uno de los rubros
mencionados. Las cifras de los parámetros utilizados en el modelo
produjeron el número total de horas por maestro requerido por cada
escuela. Estos resultados fueron convertidos en número de maestros
equivalentes a tiempo completo (ETC) mediante la utilización de
divisores. Las cantidades de maestros requeridos por cada escuela fueron
entonces agregadas para formar el total de maestros requerido para los
niveles de educación primaria y secundaria. El costo para esta dotación
de maestros fue determinado entonces multiplicando el número total de
maestros por el salario promedio del maestro. Al llegar a esta etapa, los
funcionarios de la ALE y los miembros elegidos tuvieron la posibilidad
de reconocer si el presupuesto de la ALE, determinado principalmente
por el gobierno central, podía o no sufragar ese número de maestros.
Cuando los ‘parámetros de meta’ (target parameters) del modelo
produjeron un requerimiento de maestros mayor que el permitido por el
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
presupuesto, fueron modificados y convertidos en ‘parámetros de ajuste
óptimo’ (best-fit parameters). Este proceso permitió a todos (directores,
consejos escolares, funcionarios de la ALE y políticos) reconocer con
precisión qué era lo que el presupuesto de la ALE podía brindar respecto
del volumen de servicios para los estudiantes.
Las recomendaciones de los grupos de trabajo fueron analizadas
por consultores externos (Coopers and Lybrand), dando como resultado
cambios significativos en los métodos de cálculo del número de
maestros requerido.
Debe hacerse hincapié en que a pesar de utilizar el modelo de
APOA para generar y distribuir la financiación de las escuelas, el reparto
de los recursos a nivel de la escuela se mantuvo a discreción del equipo
estacionado en el sitio escolar. Si los parámetros dentro del modelo
indicaban, por ejemplo, un tamaño de clase de 27 alumnos para
estudiantes del grado 7, no era necesario que los directores organizasen
su escuela con clases de dicho tamaño. Se conservó el principio
fundamental de la GLE (Gestión Local de las Escuelas): la toma de
decisiones basada en el sitio escolar.
4.9 Producir el modelo y los parámetros
(a) Requerimientos básicos de enseñanza y aprendizaje
Los requerimientos básicos de enseñanza y aprendizaje se expresan
en el nivel primario en términos del número de alumnos por clase, las
horas semanales y el número de semanas por año. Se prestó cuidadosa
atención a la cuestión de los tamaños máximos de las clases, dado que el
número de alumnos de una cohorte tiende a variar de año en año. La
aplicación rígida de un tamaño máximo, por ejemplo 30 alumnos por
clase, habría inducido requerimientos de maestros fuera de la capacidad
del presupuesto. Por consiguiente, se supuso que en el nivel primario
habría una agrupación flexible, de diversas edades y vertical; pero se dio
prioridad a la clase inicial (reception class), niños de cuatro años que
ingresan a la escuela antes de la edad legal, a fin de asegurar que
mantuviesen un tamaño pequeño. En el nivel secundario, el modelo fue
más sofisticado, en la medida en que tuvo en cuenta las necesidades
relacionadas con las diversas materias especiales (ciencias y tecnología,
por ejemplo, se deben enseñar en grupos más pequeños, por razones de
salud y seguridad), la expectativa de que los alumnos mayores (de 14-16
años de edad) tendrían algunas opciones dentro de los requerimientos
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
globales del National Curriculum (que estaba siendo establecido al
mismo tiempo que se desarrollaba este proyecto), y que los alumnos de
más de 16 años de edad continuarían la peculiar tradición inglesa de ser
instruidos en grupos pequeños, pero durante un número menor de horas
por semana.
En ambos niveles se añadió el ‘tiempo de orientación del
educando’. Este es el tiempo que se dedica cada día a actividades no
curriculares en la clase o en reuniones, dado que en el Reino Unido se
exige que todos los niños participen cotidianamente en un acto dedicado
al culto público.
(b) Necesidades especiales de educación para alumnos no
declarados (non-statemented)
Se hizo una asignación de fondos como ayuda a la escuela para que
pudiese satisfacer las ‘necesidades especiales’ de los estudiantes que no
habían sido “declarados”. La intención del proceso de declaración es
proveer recursos adicionales específicos a personas nominadas (2% de la
población) que sufren de serias minusvalías físicas o mentales.
Adicionalmente, otro 18% de los alumnos requiere alguna forma de
ayuda extra, generalmente bajo la forma de enseñanza individual, y ella
debe impartirse con la ayuda de los recursos de personal asignados a la
escuela. Esta cifra fue definida en términos de minutos por alumno y por
semana.
(c) Reemplazo de maestros y preparación de lecciones
Se hizo una asignación de tiempo para dar cabida al hecho de que
en el Reino Unido se espera que, como parte de sus contratos y dentro
de límites especificados, los maestros reemplacen a sus colegas. Esto se
organiza más fácilmente en el nivel secundario que en el primario, en el
que los maestros se encuentran plenamente ocupados con sus propias
clases durante toda la semana. Tradicionalmente se da a los maestros de
secundaria más tiempo sin contacto con los alumnos (lo que origina
alguna controversia) pero, en la práctica, más del 30% del tiempo sin
contacto con los alumnos es empleado en reemplazar a maestros
ausentes (mientras que en el nivel primario el reemplazo se resuelve con
un maestro suplementario). Esta cifra fue expresada como porcentaje, es
decir, el requerimiento de tiempo generado por el factor de
requerimiento básico fue aumentado en un 15%.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
(d) Registro y evaluación del progreso del estudiante
La introducción del National Curriculum en el Reino Unido ha
aportado normas más estrictas en relación con la evaluación y el registro
del progreso de los alumnos. En los cuadros resumen esto aparece como
una asignación por alumno para Tareas de Evaluación Estándar
(Standard Assessment Tasks) (para grados específicos) y Registros de
Rendimiento (Records of Achievement) (para todos los alumnos).
(e) Tareas de gestión
El aspecto más difícil, y tal vez el más innovador, del proyecto de
Asignación de Personal Orientada por la Actividad (APOA) en
Cambridgeshire, fue el intento de cuantificar el tiempo empleado por los
maestros en las tareas de gestión y administración. Después de
numerosos ensayos y esbozos, las tareas de gestión de una escuela
fueron divididas en 16 categorías (con subdivisiones en muchos casos).
Éstas fueron:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
98
Nombramiento del personal. En las escuelas del Reino Unido el
personal fue nombrado por cada escuela, y la práctica usual
consistía en involucrar a parte del personal de la escuela en el
proceso de selección.
Gestión del personal. Incluyó las reuniones de los equipos
departamental y de orientación, como lo especifican las
condiciones contractuales de los maestros, y la comunicación
interna.
Contacto con los sindicatos y asociaciones del personal.
Currículo. Se puso especial cuidado para no repetir las reuniones
mencionadas más arriba, en el punto (ii). ‘Currículo’ incluyó la
orientación de los alumnos respecto de las estructuras opcionales
y las pasarelas vocacionales.
Revisión de los estándares de enseñanza y aprendizaje. No
incluyó el tiempo necesario de preparación para una inspección
bajo el sistema nacional (Office for Standards in Education,
conocida como OFSTED) que se realizaba cada cuatro años,
período modificado actualmente a cada seis años.
Formación y desarrollo del personal. Incluyó los cinco días
reglamentarios por año dentro del ‘tiempo dirigido’ (directed
time) del contrato del maestro y otras actividades de desarrollo
profesional, así como su gestión.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
(xiii)
(xiv)
(xv)
(xvi)
Gestión de la información. Este rubro incluyó el tiempo empleado
por el personal de nivel superior en la redacción de referencias
para los colegas que solicitaban un puesto en otro lugar.
Progreso del alumno. Un amplio rubro que cubrió todos los
procesos administrativos de la admisión y el retiro de los alumnos,
llenado de registros de notas de examen y contacto con el personal
respecto del progreso de los alumnos. Esta categoría reveló
diferencias significativas entre los niveles primario y secundario.
Orientación del educando y disciplina. No fue fácil definir esta
categoría en términos de minutos por estudiante y por semana.
Incluyó el tiempo que se exige del maestro para que supervise
formalmente a los alumnos, antes y después de las horas de clase
y durante los recreos, pero no durante el almuerzo, que se financia
separadamente.
Relaciones con los padres de familia. Se refirió solamente a los
vínculos reglamentarios (por ejemplo, consultas vespertinas con
los padres de familia) y no incluyó la participación voluntaria de
los maestros en actividades de las asociaciones de padres de
familia.
Relaciones con otros organismos. Abarcó el tiempo empleado
principalmente por los administradores de mayor jerarquía para
colaborar con la Autoridad Local de Educación (ALE), los medios
de comunicación, la comunidad local, etc.
Relaciones con la junta directiva (consejo escolar). Durante el
transcurso del proyecto se produjo un aumento masivo de la
intervención de los miembros del consejo en la conducción de las
escuelas y se realizó un intento para cuantificar la cantidad de
tiempo empleada en la gestión de este proceso.
Relaciones con la autoridad. Abarcó el tiempo empleado en
completar los informes oficiales, tanto para la ALE como para el
Ministerio de Educación y Empleo (Department for Education
and Employment).
Relaciones con otros establecimientos de educación.
Financiación y recursos. Incluye el tiempo empleado por los
administradores de mayor nivel jerárquico en sistemas de control
financiero.
Local. Desde la implementación de la GLE (Gestión Local de las
Escuelas), el personal directivo ha debido emplear parte de su
tiempo en el monitoreo del estado del local escolar con la ayuda
del personal no docente.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Se recolectó datos referentes a los rubros anteriores de una amplia
muestra de escuelas. A pesar de las dudas en ciertas áreas, debido a
dificultades de interpretación (por ejemplo, en algunas de las escuelas de
mayor tamaño, muchas de las tareas administrativas encomendadas
tradicionalmente al personal docente habían sido asignadas a un
personal no docente y menos costoso), se generaron cifras que sugerían
una asignación por alumno en el nivel primario y, en el nivel secundario,
una “suma global” de tiempo, independientemente del número de
alumnos, con un límite superior relacionado con el número de alumnos
matriculados. También se hizo una distinción entre las actividades de
gestión relacionadas con los alumnos y las relacionadas con los
maestros. Un mayor número de maestros en una escuela exige una
mayor cantidad de tiempo para una gestión eficaz.
4.10 Convertir las necesidades de tiempo en profesores
Habiendo obtenido el número de horas de maestro que se requiere
para todas las actividades definidas previamente, la próxima tarea fue
convertir estas cifras en maestros reales. En el Reino Unido, el contrato
de los maestros requiere que éstos trabajen 1.265 horas de ‘tiempo
dirigido’, es decir, que el director de la escuela puede especificar cómo
y dónde se deben emplear anualmente estas 1.265 horas. El documento
legal que especifica los compromisos contractuales del maestro espera
que los maestros pasen más tiempo que el indicado fuera (o dentro) de
la escuela en prepararse personalmente. Las 1.265 horas son tan sólo las
horas que el maestro debe estar disponible para asumir tareas
especificadas.
La primera cuestión que había que elucidar fue si se debía o no
incluir el tiempo del director y del subdirector (o subdirectores) de la
escuela. Mientras que en muchos sistemas de educación se considera que
el director desempeña un papel puramente administrativo, la tradición del
Reino Unido prevé que los directores y subdirectores de escuela asuman
algunas tareas de enseñanza, además de su labor administrativa. De
hecho, en la mayoría de las escuelas primarias el subdirector es también
maestro de aula. Al mismo tiempo, en las escuelas del Reino Unido es
usual que muchas de las tareas de gestión y administración sean
compartidas entre algunos de los miembros del personal docente de
mayor jerarquía, los que reciben mejoras financieras (puntos por
responsabilidad –responsibility points–) por esta labor. Finalmente, se
logró un acuerdo para incluir en todos los cálculos a los directores y
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
subdirectores de escuela, a pesar de que la cifra contractual de 1.265
horas no se aplica en su caso. Sin embargo, se supone que el desempeño
de sus responsabilidades exige muchas horas. Encuestas nacionales de
organismos independientes han mostrado que, durante el período de
clases, los directores trabajan un promedio de 60 horas semanales, lo que
representa una carga de trabajo anual equivalente a 45 horas semanales.
En las primeras etapas del proyecto, el grupo de trabajo dividió
simplemente entre 1.265 el número agregado de horas requerido por
escuela para obtener el número requerido de maestros. Los consultores
externos hicieron notar la falla de este proceso. Las actividades, tal como
se las analizó anteriormente, se distribuyen en tres categorías:
a)
b)
c)
las que se deben realizar ‘dentro de las horas de clase’ porque los
alumnos están involucrados directamente;
las que se deben realizar cuando los estudiantes no están presentes
(por ejemplo, reuniones del personal) ‘fuera de las horas de clase’;
y
las actividades que se pueden realizar en cualquier momento.
Un ejemplo ilustrará el problema. Si el requerimiento total de
tiempo de una escuela resulta ser de 12.650 horas, la división entre 1.265
indicará un requerimiento de 10 maestros. Sin embargo, si 9.900 de las
horas de maestro deben emplearse durante ‘las horas de clase’ y los
estudiantes se hallan presentes sólo durante 900 horas, entonces los 10
maestros no bastarán, pues sólo podrían proveer 9.000 de las 9.900 horas
exigidas. Por consiguiente, serán necesarios 11 maestros y la división del
tiempo total de 12.650 horas entre 11 arroja una carga de trabajo por
maestro de 1.150 horas. Esto representa una disponibilidad adicional por
maestro de 115 horas, es decir algo más de 3 horas por semana.
El efecto de este cambio en la metódica fue un aumento del número
de maestros requeridos para el nivel primario, dado que una alta
proporción de las actividades emprendidas por los maestros de escuela
primaria requiere la presencia de los alumnos. Esto significa,
igualmente, que los maestros de primaria tienen más tiempo dirigido
disponible fuera de sus horas de clase que los maestros de secundaria.
4.11 Convertir las necesidades de profesores en recursos
monetarios
Habiendo calculado el número de maestros requerido por las
escuelas en cada nivel, el próximo paso consistió en calcular cuál sería
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
el costo. Tras considerar varios métodos sumamente sofisticados,
finalmente se decidió adoptar un enfoque sencillo. Se calculó el salario
promedio de todos los maestros (separadamente para cada nivel) y se
multiplicó por el número de maestros requerido. Los niveles fueron
considerados separadamente porque el costo promedio de un maestro de
secundaria es mayor que el de uno de primaria, debido a que las escuelas
secundarias tienden a contratar maestros más calificados y asignan más
puntos por responsabilidad. Uno de los subproductos importantes de una
labor analítica de este tipo es la provisión de datos para renovar el debate
acerca de cuestiones tales como las diferencias en la gestión del personal
docente entre los niveles de educación.
El resultado sin sorpresas de este proceso fue que el costo de la
provisión de los maestros requeridos era mayor que el presupuesto
disponible. La primera propuesta para colmar esta brecha consistió
simplemente en una reducción global de los gastos en un 11%, como era
necesario. Los políticos consideraron que era inapropiado publicar el
hecho de que estaban financiando sólo el 89% de los requerimientos. El
grupo de trabajo tuvo que retornar a su tarea y cambiar los parámetros
dentro del modelo hasta que éste arrojase el número de maestros que
podía sufragar la Autoridad Local de Educación (ALE). Los parámetros
originales fueron llamados ‘parámetros de meta’ y los corregidos se
denominaron ‘parámetros de ajuste óptimo’.
4.12 Metas y parámetros de ajuste óptimo
Los Cuadros 4.3 y 4.4 muestran los resultados del proceso
delineado más arriba. El Cuadro 4.3 se refiere al nivel primario y el
Cuadro 4.4 al secundario. Los parámetros de meta para 1996 dieron
como resultado un requerimiento de 3.267 maestros para la educación
primaria y 2.688 para la educación secundaria, es decir, un total de 5.955
maestros.
Por otra parte, los parámetros de ajuste óptimo dieron como
resultado un requerimiento de 2.605 y 2.495 maestros, respectivamente,
lo que arroja un total de 5.100 maestros. Esto representa una reducción
de 855 maestros. Los maestros adicionales habrían costado más de £17
millones en un presupuesto global de la ALE de £250 millones, un
aumento de casi un 7% en una época en que la financiación por parte del
gobierno central sufría recortes de aproximadamente 3% en términos
reales.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
Cuadro 4.3 Modelo de asignación de personal orientada por la actividad
– Parámetros de ‘meta’ y ‘ajuste óptimo’ para las escuelas
primarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire
Parámetros
Requerimientos básicos de enseñanza
(guardería/inicial)
Requerimientos básicos de enseñanza
(grados 1–6)
1 : 24
Ajuste óptimo
1 : 28
1 : 27
1 : 35
Año lectivo
Horas lectivas (inicial y grados 1–2)
Horas lectivas (grados 3–6)
Tiempo de orientación del educando
Tiempo dirigido
38 semanas
21 h/semana
23,5 h/semana
20 min/día
1.265 h/maestro/año
38 semanas
21 h/semana
23,5 h/semana
20 min/día
1.265 h/maestro/año
Necesidades especiales de educación
Factor de apoyo al aprendizaje
Reemplazo y preparación
Proporción de lo anterior durante
las horas escolares
18% de la población
20 min/alum./semana
15%
40%
18% de la población
18 min/alum./semana
10%
40%
1,4 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
0,75 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
1,4 h/alum./semana
0,75 h/alum./semana
1,6 h/alum./semana
1,6 h/alum./semana
0 h/año
14 h/alum./semana
0 h/año
14 h/alum./semana
0 h/año
5 h/alum./año
0 h/año
5 h/alum./año
0 h/año
3 h/alum./semana
0 h/año
3 h/alum./semana
861.333 h/maestro/año
956.333 h/maestro/año
861.333 h/maestro/año
956.333 h/maestro/año
12,67 h/alum./semana
11,40 h/alum./semana
Evaluación durante las horas de escuela
Tareas de evaluación estándar KS1
Tareas de evaluación estándar KS2
Registro de rendimiento
Evaluación durante otros períodos dirigidos
Evaluación del alumno por el maestro
(teneduría de registros)
Tareas de gestión (total)
- Suma alzada
- por alumno
(Tiempo escolar)
- Suma alzada
- por alumno
(Tiempo extraescolar)
- Suma alzada
- por alumno
Cálculos iniciales
Año lectivo en horas (inicial y grados1-2)
Año lectivo en horas (grados 3-6)
Horas de apoyo al aprendizaje por alumno
con necesidades especiales por año
Objetivo
Resultados
Después de aplicar los parámetros anteriores utilizando las cifras de alumnos
de enero de 1996 (base: septiembre de 1994), el número total de alumnos
y el requerimiento total de maestros son los siguientes:
Número de alumnos
60.932
60.932
Requerimiento total de maestros
3.267,27
2.605,18
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Ajuste óptimo
Lenguas
24
24
24
24
24
Otras
27
27
27
24
24
Orientación Tecnología
27
20
27
20
27
20
27
20
27
20
Ciencias
28
28
28
24
24
Lenguas
30
30
30
26
26
Otras
30
30
30
27
27
2. Tiempo
de enseñanza %
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11
Tecnología
%
10
10
10
10
10
Ciencias
%
10
10
15
20
20
Lenguas
%
10
10
10
10
10
Otras
%
70
70
65
60
60
Tecnología
%
10
10
10
10
10
Ciencias
%
10
10
15
20
20
Lenguas
%
10
10
10
10
10
Otras
%
70
70
65
60
60
3. General
Año contractual
Año lectivo
Horas de clase
Horas de orientación del educando
Necesidades especiales
Tiempo de apoyo
Reemplazos y preparación
Proporción de lo anterior en tiempo escolar
Objetivo
Ajuste óptimo
1.265 horas
38 semanas
23,33 h/semana
45 min/día
18% de antes de 16
20 min/alum./semana
Antes de 16
15 %
40 %
1.265 horas
38 semanas
23,33 h/semana
30 min/día
18% de antes de 16
20 min/alum./semana
Antes de 16
15 %
40 %
Después de 16
9%
0%
Orientación
30
30
30
30
30
Después de 16
9%
0%
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Ciencias
24
24
24
20
20
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Tecnología
20
20
20
18
18
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Meta
1. Tamaño del grupo
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
104
Cuadro 4.4 Modelo de asignación de personal orientada por la actividad – Comparación de los parámetros de
‘objetivo’ y ‘ajuste óptimo’ para las escuelas secundarias del Consejo del Condado de Cambridgeshire
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Cuadro 4.4 (continuación)
Orientación
2,5
4,0
Enseñanza
20,0
17,5
Orientación
2,5
4,0
5. Grupos por “Sixth Form”
Primer año
Segundo año
Enseñanza
15
10
Orientación
12
15
Enseñanza
18
12
Orientación
12
15
Page 105
Enseñanza
20,0
17,5
16:54
4. Horas por “Sixth Form”
Primer año
Segundo año
Meta y ajuste óptimo
3% de alumnos después de 16
20 min/alum./semana
Meta y ajuste óptimo
7. Evaluación : Durante la jornada escolar
Tareas de evaluación estándar KS3
Tareas de evaluación estándar KS4
Registros de rendimiento
Evaluación durante otros períodos dirigidos Evaluación del alumno por el maestro (teneduría de registros)
1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)
1,4 h/alumno (grado 11/grado 10)
0,75 h/alumno ((todos)/grado 7-11))
1,6 h/alumno (antes de 16)
105
Componente 1: Asignación básica por estudiante
6. Necesidades especiales después de 16
Necesidades especiales
Tiempo de apoyo
ch-04
Cálculos iniciales
Año lectivo en horas
Orientación h/año < 16
Número total de horas de “tiempo escolar”
Tiempo escolar
630
2
5
210
1
Extraescolar
480 h/establec.
1
4 h/alum. desp.16
2.040
8 h/alum. (sic)
Meta
ajuste óptimo
886,54
142,50
1.029,04
950,00
95,00
1.045,00
Meta
ajuste óptimo
41.953
2.688,92
41.953
2.495,40
Resultados
Después de aplicar los parámetros anteriores utilizando las cifras
de alumnos de enero 1996 (base septiembre 1994), el número total
de alumnos y el requerimiento total de maestros son los siguientes:
Número de alumnos
Requerimiento total de maestros
Page 106
Relacionada con el maestro
Total
1.500
4
12
3.000
12
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8. Gestión
Relacionada con el alumno
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Meta y ajuste óptimo
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 4.4 (continuación)
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
Los parámetros de ajuste óptimo fueron utilizados para producir
ponderaciones grado por grado para el factor ‘personal docente’. Estos
mostraron que los grados 1, y 3-5 eran los más baratos en la educación
primaria, con un aumento del 8% para el grado inicial y del 2% para los
grados 2 y 6 (evaluación de las etapas clave –Key Stage Assessment–).
Hubo un incremento del 25% para la secundaria y, dentro de ella, los
grados 10 y 11 representaron aumentos del 6 y 9%, creciendo
masivamente, en un 50%, en los dos últimos grados de escolarización, es
decir, en los grados 12 y 13.
4.13 Trabajo ulterior
El modelo de la APOA (Asignación de Personal Orientada por la
Actividad) de Cambridgeshire ofrece el enfoque de una fórmula para
generar solamente una parte del presupuesto escolar, si bien es la más
importante (los costos del personal docente representan aproximadamente
el 80% de los costos de funcionamiento de una escuela). Podría aplicarse
un enfoque similar a los otros elementos relacionados con los alumnos:
personal no docente; mantenimiento del local y reparaciones internas y
decoración; recursos para el aprendizaje y equipamiento; y gastos en
exámenes públicos.
Por tanto, es necesario realizar trabajos suplementarios en estas
áreas en las que las fórmulas empleadas datan, en muchos casos, de hace
tiempo; en algunos casos son anteriores a la Gestión Local de las
Escuelas (GLE). Puede resultar necesario emplear una gran cantidad de
tiempo de profesionales para producir un modelo más sofisticado y,
debido a la ley de los rendimientos decrecientes, podría ser más simple
utilizar las relatividades producidas por el modelo de la APOA y
aplicarlas a todos los factores relacionados con los alumnos.
El modelo de Cambridgeshire tiene una serie de puntos fuertes:
(a) fue producido por la labor conjunta de funcionarios y responsables
de la ejecución que estaban basados en las escuelas;
(b) reveló claramente las cuestiones de la desigualdad entre los grupos
de edad y niveles, y proveyó, igualmente, alguna información
acerca del porqué de estas desigualdades;
(c) permitió que los funcionarios y los políticos pudiesen ver, de una
manera más asequible que las simples cifras monetarias o los
incrementos porcentuales, lo que el presupuesto proveía
supuestamente a cada escuela;
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
(d) permitió que el costo de cualquier innovación pudiese ser calculado
con precisión; y
(e) dio a las personas involucradas en la educación, incluyendo a los
padres de familia, cuando las escuelas pusieron esta información a
su disposición, un vocabulario común con el cual pudiesen
presentar coherentemente sus exigencias de mayores inversiones
del sector público en la educación.
Se podría criticar el modelo por haber producido simplemente un
análisis más claro del status quo y no ser lo suficientemente radical al
atacar la interfaz entre los miembros del personal: profesionales,
paraprofesionales y técnicos. Algunos elementos particulares del modelo
podrían, por supuesto, ser discutibles. Sin embargo, el mensaje principal
de esta labor, a nivel nacional, es que, en principio, no hay razón para
que los mismos métodos no puedan ser aplicados a la generación y
distribución de la financiación de la educación por parte del gobierno
central. Un modelo desagregado y transparente de este tipo permitiría un
debate adecuado acerca de las prioridades y objetivos nacionales de la
educación.
4.14 Conclusión
Comparada con los enfoques históricos de financiación, la
financiación orientada por la actividad es considerada superior para
promover la eficacia educacional, pues este enfoque se deriva del
conocimiento detallado de las actividades de enseñanza y aprendizaje, y
de los objetivos de la educación, tal como figuran en el currículo. Al
mismo tiempo, es más equitativa, pues la financiación está relacionada
con las necesidades de educación de los alumnos, determinadas por su
derecho a un currículo acordado y trata con igualdad a todos los
estudiantes que se encuentran en las mismas condiciones.
Los modelos de financiación orientada por la actividad están bien
adaptados para ser utilizados en análisis del tipo “qué sucede si . . .”. Por
ejemplo, al analizar los costos de la reducción del tamaño de la clase o
al aumentar el tiempo no contractual de los maestros. Los costos de estos
cambios de política se pueden estimar de inmediato mediante un cambio
de los parámetros relevantes. Además, la financiación orientada por la
actividad responde al cambio. Por ejemplo, si cambia el currículo, los
cambios consiguientes en las necesidades de recursos se pueden analizar
fácilmente.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
Como instrumento de investigación, demuestra la financiación
excesiva o deficiente en los modelos históricamente fundamentados y,
por consiguiente, provee una base racional para argumentar a favor del
cambio. Los estudios de caso en Victoria, mencionados en este capítulo,
son ejemplos adecuados. Los estudios fueron comisionados con el
propósito de averiguar cómo se asignaban los recursos a las escuelas de
educación primaria y secundaria. Los resultados muestran variaciones de
los costos por alumno entre los grados de primaria y los grados de
secundaria, así como entre el segundo ciclo de primaria y los primeros
grados de secundaria. Las pautas de los costos por estudiante mostraron
costos elevados para los grados P y 1-2 (primeros años de
escolarización), costos ligeramente inferiores para los grados 3-6 y un
aumento para los grados 7-8, 9-10 y 11-12. Estas diferencias fueron
explicadas como debidas al menor número de horas de enseñanza cara a
cara y las clases de menor tamaño de los maestros de secundaria. Esto
último se relaciona principalmente con la especialización del currículo y
las posibilidades de elección de materias en este nivel. También se
encontraron diferenciales muy elevados entre el apoyo administrativo en
la educación primaria y el de la secundaria. Esto fue consistente con las
pautas históricas halladas en Australia. Por consiguiente, los argumentos
en pro del cambio se vieron apoyados por pruebas.
Una de las desventajas del análisis de la financiación orientada por
la actividad es que es complejo y ocasiona, por consiguiente, costos
administrativos adicionales. Los dos estudios de caso presentados aquí
requirieron mucho tiempo y fueron muy difíciles de realizar, dado que
fue necesario inferir el gasto a partir de los horarios. No hubo
clasificaciones estándar de programas y gastos, por lo que fue necesario
construirlas para poder obtener datos comparativos. Sin embargo, una
vez establecido, el modelo puede ser inmediatamente adaptado para
reflejar los cambios en los niveles de financiación o cambios de política
(por ejemplo, en el tamaño de la clase o el currículo) o cambios en los
precios (costos) de recursos particulares.
Los parámetros de un análisis de la financiación orientada por la
actividad no siempre son objetivos ya que a menudo reflejan factores
basados en juicios subjetivos de los maestros y administradores, en los
que el interés personal podría desempeñar un papel importante. Por
consiguiente, las fórmulas de financiación orientada por la actividad
podrían tender a sobrestimar la necesidad de recursos.
Como se hizo notar, los análisis de la financiación orientada por la
actividad emprendidos por las Autoridades Locales de Educación en
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Inglaterra han producido generalmente estimaciones de requerimientos
de recursos cuyo costo superan el presupuesto disponible. Sin embargo,
es importante advertir que las relatividades establecidas entre los
alumnos de los diferentes niveles o grados pueden preservarse dentro de
una fórmula de financiación final, incluso si no es posible disponer del
monto total indicado por un análisis orientado por la actividad.
Alternativamente, se pueden distinguir entre los niveles de recursos que
sería deseable financiar y aquellos que pueden ser realmente
financiados. El ejemplo de Cambridgeshire ilustra este aspecto
mostrando cómo los tamaños de clase hipotéticos se pueden ajustar
hacia arriba hasta alcanzar un costo unitario sufragable.
Los análisis de la financiación orientada por la actividad,
especialmente cuando los supuestos son guiados por el juicio profesional
acerca de la mejor práctica deseada, tienden a producir asignaciones que
no podrían ser financiadas a partir del presupuesto total disponible. Este
hecho hace que los organismos financiadores estén menos interesados en
utilizarlos, mientras que son populares entre los grupos de presión
interesados en la educación. No obstante, este enfoque provee una
justificación lógica para financiar las asignaciones y puede ser
mantenido dentro de los límites de la financiación, si se elaboran
consideraciones adecuadas acerca de los requerimientos de recursos.
A pesar de los defectos que acabamos de mencionar, la
financiación orientada por la actividad es el mejor método para emplear
la asignación de recursos como un medio para promover la eficacia de la
escuela, dado que la financiación se relaciona directamente con el costo
de la calidad de la provisión de educación que se espera de las escuelas.
Éste es también uno de los pocos enfoques que identifica explícitamente
en qué se gastan los fondos por estudiante dentro de las escuelas, y esta
información es importante para dar lugar a debates racionales acerca de
la utilización de los recursos. La financiación orientada por la actividad
no precisa ser tan detallada ni elaborada como en los dos estudios de
caso presentados en este capítulo. La complejidad de este enfoque, en la
práctica, es una cuestión de discernimiento, ponderando los costos y
beneficios que se espera del compromiso entre la complejidad y la
simplicidad.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
Referencias
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Education Committee to the Directorate of Education, Victoria.
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for Educational Research.
West, A.; Pennell, H. 1994. Activity-led staffing: a review of the
literature. Staffordshire County Council.
111
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Capítulo 5
Componente 3: Necesidades
suplementarias de educación
de los estudiantes
Peter W. Hill y Kenneth N. Ross
5.1 Introducción
Es posible que la cuestión políticamente más sensible en la
elaboración de fórmulas de la financiación basada en las necesidades de
las escuelas sea la naturaleza de cualquier ajuste efectuado sobre los
factores que influyen sobre los recursos requeridos por las escuelas a fin
de ofrecer una calidad especificada de educación. La expresión ‘calidad
de la educación’ incluye aquí tanto las oportunidades de tener acceso al
currículo (igualdad de oportunidades) como los niveles de rendimiento
dentro del currículo (igualdad de resultados).
Como se mencionó al comienzo de este libro, la sola división en
partes iguales del monto total de un presupuesto de educación entre
todos los estudiantes es una tarea administrativamente simple, pero no
representaría una asignación de recursos basada en las necesidades, a
menos que se haya aceptado y demostrado que todos los estudiantes de
todas las escuelas tienen iguales necesidades. En la mayoría de los
sistemas de educación existen diferencias manifiestas en las
necesidades de aprendizaje de los estudiantes que asisten a diferentes
escuelas y un amplio reconocimiento de que estas diferencias se deben
reflejar en las políticas de financiación. Al mismo tiempo,
generalmente se produce un debate importante sobre los objetivos de
la financiación de necesidades suplementarias de educación, acerca de
los métodos para cuantificar las necesidades de los estudiantes, así
como sobre el énfasis que se coloca en indicadores específicos de estas
necesidades.
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
5.2 La justificación de la financiación de necesidades
suplementarias de educación
La financiación de necesidades suplementarias de educación se ha
defendido a fin de tener en cuenta tres áreas principales de necesidades:
desventajas socioeconómicas; minusvalías, deficiencias y dificultades de
aprendizaje; y necesidades individuales de aprendizaje. Cada una de
estas áreas tiene claros vínculos con sistemas de valores fundamentales
que guían la evolución de los sistemas de educación nacionales.
(a) Desventajas socioeconómicas: concentración en la igualdad
y la fraternidad
La primera área de necesidades surge de la observación de que, en
la mayoría de los sistemas de educación, los estudiantes que provienen
de hogares con antecedentes relativamente desaventajados tienden a
tener menores niveles de logro educacional que los que provienen de
hogares aventajados. La dramática toma de conciencia generalizada de
esta desigualdad surgió tras la publicación de varios estudios e informes
decisivos, los más conocidos de los cuales se produjeron en los Estados
Unidos bajo el liderazgo de James Coleman (Coleman, Campbell,
Hobson, McPartland, Mood, Weinfield y York, 1966) y Christopher
Jencks (Jencks, Smith, Acland, Bane, Cohen, Gentis, Heynes, y
Michelson, 1972); y también en el Reino Unido por Lady Plowden y los
miembros del comité de encuesta que ella presidió (Plowden, 1967).
Estos informes tuvieron un gran impacto sobre los responsables de la
formulación de política y demostraron, más allá de toda duda, que
existía una fuerte relación entre los antecedentes familiares de los
estudiantes y sus capacidades y oportunidades para tener acceso y
beneficiarse de la escolarización. También brindaron pruebas
concluyentes de que algunas escuelas enfrentan desafíos mucho más
difíciles que otras para asegurar resultados de aprendizaje satisfactorios
para todos los estudiantes, debido a los pobres antecedentes sociales y
educacionales de los hogares de sus estudiantes.
La respuesta de política de los gobiernos en las décadas de los
sesenta y setenta a estas claras pruebas fue implementar programas
educacionales destinados a compensar las desventajas socioeconómicas.
Estos programas generalmente ofrecieron fondos adicionales para
subgrupos o categorías especiales de estudiantes, o a comunidades
escolares enteras, a fin de que pudieran mejorar su situación de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
desventaja; y usualmente fueron concebidos como parte de una gama de
políticas más amplias en términos de equidad o de justicia social.
El énfasis puesto sobre la educación para remediar la desventaja
socioeconómica ha sido objeto de un vigoroso debate. El mensaje del
Informe Coleman (Coleman et al., 1966) sostenía que las escuelas tienen
poca influencia sobre el logro de los niños, que es independiente de sus
antecedentes familiares y del contexto social global. Esta conclusión
sugería que había distintos límites para los beneficios asociados con
políticas dirigidas hacia la educación como un medio para compensar las
desventajas socioeconómicas en relación con otras políticas más amplias
destinadas a redistribuir la riqueza y reducir las desigualdades sociales.
Estos puntos de vista fueron puestos en tela de juicio posteriormente por
otras pruebas de la existencia de escuelas eficaces en las que los
estudiantes progresaban mucho más de lo que habría sido posible
esperar si se tomaba en consideración el perfil social de sus estudiantes
(Edmonds, 1979; Rutter, Maughan, Mortimer, Ouston, y Smith, 1979).
Las evaluaciones de la eficacia de programas de financiación
compensatoria sugieren que, si bien se mejoraron frecuentemente las
oportunidades de educación, las brechas entre los niveles de rendimiento
de los estudiantes de hogares aventajados y desaventajados raramente se
redujeron y nunca desaparecieron. Esto llevó a plantearse preguntas
acerca del valor de dichos programas, así como sobre la mejor manera
de tener en cuenta las necesidades de los estudiantes educacionalmente
desaventajados. Cada vez más la atención se desvía de la simple
provisión de fondos adicionales como un medio para mejorar los efectos
de las desventajas socioeconómicas hacia programas que concentran
más su foco de atención en los procesos educacionales y están más
estrechamente vinculados con el uso de los recursos (como algo distinto
de la provisión de recursos).
(b) Minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje:
concentración en el acceso
La financiación de necesidades especiales de los estudiantes
también ha sido defendida para una proporción relativamente pequeña
de estudiantes que se puede categorizar como minusválidos, deficientes
y con dificultades de aprendizaje, que generan necesidades de
financiación adicional para posibilitar que sean educados en
establecimientos escolares especiales o normales. El rango de las
condiciones cubiertas por los términos ‘minusvalías’, ‘deficiencias’ y
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
‘dificultades de aprendizaje’ es amplio e incluye la movilidad reducida,
carencia de competencias motrices finas, necesidad de ayuda para
garantizar la seguridad y el cuidado personal, deficiencias de audición y
visión, dificultades específicas de aprendizaje, deficiencias cognitivas,
atención médica de por vida y problemas graves de comportamiento.
Las políticas destinadas a responder a las necesidades de los
estudiantes con minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje
han experimentado cambios extraordinarios durante la segunda mitad
del siglo XX. La respuesta inicial, especialmente en el caso de las
personas con minusvalías físicas y deficiencias cognitivas, se puede
describir como de rechazo. Esas personas eran frecuentemente
escondidas a la sociedad y permanecían en casa, con poca ayuda
brindada a los padres de parte de fuentes públicas. Posteriormente se
trató de responder ofreciendo apoyo público, involucrando
frecuentemente el internamiento de los jóvenes, pero en un ambiente de
cuidado y atención médica, en lugar de un ambiente educacional. Más
tarde aún, esas personas fueron colocadas en escuelas ‘especiales’, que
estaban separadas de las escuelas ‘regulares’. El grado de énfasis en la
educación, por oposición al cuidado en estas escuelas especiales, tendía
a variar mucho, no sólo en relación con la naturaleza de las minusvalías
y deficiencias de los estudiantes considerados individualmente, sino
también como una cuestión de énfasis de la política.
En las décadas de los setenta y los ochenta, la respuesta cambió en
muchos países ofreciéndose a los padres de estos jóvenes la opción de
tener a sus hijos parcial o totalmente “integrados” en las escuelas
regulares. Esto se logró frecuentemente como parte de un movimiento
general destinado a eliminar las prácticas que discriminaban
injustamente a las personas basándose en las minusvalías o deficiencias.
Además, en los últimos años se ha producido un creciente
reconocimiento de tipos específicos de ‘dificultades de aprendizaje’
graves que no se habían reconocido previamente. En efecto, la
proporción de estudiantes clasificados de esta manera ha aumentado
significativamente y ha sido un factor importante que influyó para que se
aumentara el gasto en necesidades suplementarias de educación.
El creciente interés a escala mundial en la integración dentro de la
escolarización regular ha focalizado su atención en la identificación de
los niveles apropiados de financiación adicional para los estudiantes
afectados por minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje. En
los sistemas en que todos esos estudiantes son colocados en escuelas
especiales, se pueden implementar modalidades de financiación
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
separadas que no están relacionadas con los costos de los programas
educacionales en las escuelas regulares. Sin embargo, las políticas de
integración demandan enfoques más precisos para determinar los costos
reales de la oferta. También es pertinente notar que la justificación de la
financiación adicional de los estudiantes con minusvalías, deficiencias y
dificultades de aprendizaje generalmente se ha relacionado con los
costos de apoyo, cuidados especializados e instalaciones requeridas para
que esos estudiantes asistan a la escuela (igualdad de acceso), en lugar
de ser un medio para tener en cuenta las desigualdades en los resultados
educacionales (igualdad de resultados). En otras palabras, el éxito de los
programas de integración ha tendido a ser percibido en función de hasta
qué punto el niño considerado individualmente está integrado en el
programa cotidiano de una escuela regular, se siente bien y es aceptado
por sus compañeros.
c) Necesidades individuales de aprendizaje: concentración
en los resultados
La tercera justificación de la financiación de los estudiantes con
necesidades especiales empieza con la observación de que un número
significativo de estudiantes no alcanza el mismo nivel que los
estudiantes más destacados, cualquiera que sea la cohorte de edad, y que
muchos no logran ni siquiera los niveles mínimos de competencia.
Durante la década pasada, muchos sistemas de educación
implementaron programas de evaluación detallados utilizando muestras
de estudiantes o pruebas a cohortes completas (full-cohort testing) para
establecer los niveles de rendimiento educacional de los estudiantes. Las
pruebas resultantes de dichos programas de evaluación indican
consistentemente que el rango de rendimiento educacional entre los
estudiantes de un grado determinado de escolaridad es mucho mayor que
las diferencias en el rendimiento promedio de años o grados adyacentes.
Por ejemplo, en el informe de una encuesta nacional reciente sobre
alfabetización en Australia (la National School Literacy Survey) el
hallazgo más significativo identificado por los autores fue el amplio
rango de rendimiento en la alfabetización dentro de las dos cohortes de
estudiantes encuestados. En esta encuesta se estableció que el 10%
superior de los estudiantes del 3º y el 5º grados estaban trabajando con
cinco años de adelanto en relación con el 10% inferior de los estudiantes
(Management Committee for the National School English Literacy
Survey, 1997).
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
La existencia de tales brechas y la prueba del fracaso de muchos
estudiantes para lograr los estándares mínimos han dado lugar a una gama
de programas destinados a superar las dificultades experimentadas por los
estudiantes con bajos niveles de rendimiento. Estos programas han tendido
a concentrarse en los estudiantes que cursan los primeros años de escuela
que se pueden categorizar en situación de “riesgo” de tener incluso mucho
más retraso en años posteriores y para quienes una intervención temprana
ofrece mayores probabilidades de éxito para que puedan alcanzar a sus
pares. El énfasis en la prevención y la intervención temprana se apoya en
los resultados de la investigación que indican la relativa falta de éxito de
programas de intervención destinados a estudiantes de más edad
(Kennedy, Birman y Demaline, 1986). El presupuesto básico de muchas
estrategias de financiación en esta área ha sido la creencia de que todos los
estudiantes pueden participar en un aprendizaje de nivel superior siempre
y cuando se les brinde suficiente tiempo y apoyo (Odden, 1995).
Existe una larga historia de fondos adicionales puestos a
disposición de programas destinados a satisfacer las necesidades de
estudiantes con bajo nivel de rendimiento. En Australia y Nueva
Zelandia, se pueden ver ejemplos de fondos provistos por muchos
sistemas escolares para implementar proyectos tales como Reading
Recovery (Clay, 1993). Dichos programas han dado muestras de ser
relativamente caros en el corto plazo, pero su costo-eficacia es adecuado
en el largo plazo, cuando se toman en consideración los costos de una
intervención infructuosa, tales como la pérdida de impuestos sobre los
ingresos, el aumento de los beneficios por desempleo y los costos
relacionados con una mayor criminalidad (Dyer, 1992).
La evolución reciente de la situación en los EE.UU. en lo que
respecta a la provisión de programas que tengan en cuenta las
necesidades individuales de aprendizaje se ha concentrado en reformas
globales de las escuelas y de las comunidades escolares que focalizan su
atención en el mejoramiento del aprendizaje de todos los estudiantes,
especialmente de quienes tienen un bajo rendimiento. El más conocido
de ellos ha sido el conjunto de nueve ‘diseños escolares’ (school designs)
promovidos por la New American Schools Development Corporation
(véase especialmente Stringfield, Ross y Smith, 1996). El impacto
positivo de estos diseños, junto con la percepción de la relativa ineficacia
de los programas tradicionales de financiación compensatoria, ha
contribuido para que se produzca un cambio de política hacia la
financiación de necesidades suplementarias de educación en los EE.UU.,
especialmente de la financiación provista por el gobierno federal
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
mediante el Title I de la Elementary and Secondary Education Act (Ley
de Educación Básica y Secundaria). Ahora se espera que los estudiantes
incluidos bajo el Title I tengan la oportunidad de lograr los mismos
estándares establecidos por los estados y los distritos para los estudiantes
que no están incluidos en el Title I (Smith, Scoll y Link, 1996).
Las tres áreas de necesidades examinadas anteriormente
(socioeconómica; minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje;
y necesidades individuales de aprendizaje) son conceptualmente
distintas, pero frecuentemente se encuentra que se superponen en el caso
de muchos estudiantes. El desafío para quienes conciben fórmulas de
financiación consiste en hacer convergir estos tres aspectos de las
necesidades en un marco de referencia coherente para propósitos de
financiación. Esto plantea varios problemas difíciles en materia de
medición que se explorarán más adelante en este capítulo. Sin embargo,
a fin de comprender mejor los enfoques actuales en esta área, es
importante reconocer que en las décadas precedentes se realizaron
avances considerables en la construcción de indicadores para guiar las
decisiones de financiación en los sistemas escolares. Estos primeros
indicadores se utilizaron fundamentalmente para identificar subgrupos de
escuelas y estudiantes que pudieran recibir financiación suplementaria,
en lugar de aplicarse a sistemas globales de educación. Algunos ejemplos
de estos “antecedentes históricos” de fórmulas de financiación se
describen en el análisis que se presenta a continuación.
5.3 Algunos antecedentes históricos
de las fórmulas de financiación
Para comprender mejor los enfoques actuales sobre fórmulas de
financiación de las escuelas en el conjunto de un sistema de educación
es útil saber algo de la historia de los intentos destinados a tener en
cuenta los factores relacionados con los estudiantes en las modalidades
de financiación de las escuelas. En esta sección pasamos revista
brevemente a la evolución histórica en los Estados Unidos, el Reino
Unido y Australia a modo de ilustración de algunos antecedentes
importantes de los enfoques actuales. Debe tenerse en cuenta que no
todos estos cambios iniciales tenían relación con la asignación directa de
fondos a las escuelas, sino más bien a los distritos escolares o a las
autoridades locales de educación. Sin embargo, de muy diversas
maneras, estas iniciativas brindaron los puntos de partida de
modalidades más recientes de la financiación basada en las escuelas.
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a) El programa Título I en los Estados Unidos de América
En los Estados Unidos de América la asignación de fondos para el
programa Títle I se basó originalmente en criterios económicos a fin de
ofrecer asistencia para satisfacer las “necesidades especiales de niños
provenientes de familias de bajos ingresos y el impacto que las
concentraciones de familias de bajos ingresos había tenido en la
capacidad de los organismos locales de educación para apoyar
programas educacionales adecuados” (United States House of
Representatives, 1978). El indicador que se utilizó para operacionalizar
esta definición se basó en el cómputo de los niños pobres derivado de los
datos del censo según las tres categorías siguientes (United States
Department of Health, Education and Welfare, 1976):
i)
los niños entre 5 y 17 años de edad, provenientes de familias
clasificadas como ‘pobres’ según la fórmula de pobreza de
Orshansky (1965) aplicada al censo de población;
ii) dos tercios de los niños entre 5 y 17 años de edad, que reciben
pagos bajo el programa Aid to Families with Dependent Children
(Ayuda a las Familias con Niños Dependientes); y
iii) los niños entre 5 y 17 años de edad, que son apoyados por fondos
públicos y viven en hogares de adopción o en instituciones para
niños abandonados o delincuentes.
Este indicador se utilizó para asignar fondos entre los estados.
Dentro de los estados, las asignaciones a los distritos escolares y luego
a las escuelas dentro de los distritos escolares se hicieron utilizando una
variedad de indicadores que se basan también en “cómputos” de la
pobreza (Blackburn, 1979).
(b) Los programas de las Áreas Prioritarias de Educación
en el Reino Unido
El Plowden Report (Plowden, 1967) en el Reino Unido mostró que
las actitudes de los padres de familia eran de fundamental importancia
para explicar la variación en el rendimiento educacional de los
estudiantes. Sin embargo, se sostuvo que se podría producir una
situación de riesgo moral si se realizaba un censo completo de las
actitudes de los padres de familia cuando el propósito de la recolección
de datos fuera de conocimiento público. En su lugar, el Plowden Report
presentó una lista con ocho factores que se consideraron adecuados para
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
identificar “los lugares en los que se refuerzan las desventajas
educacionales con desventajas sociales: ocupación de los padres, tamaño
de la familia, subsidio pagado por la seguridad social, condiciones de
hacinamiento en la vivienda, tasas de asistencia a la escuela, proporción
de personas minusválidas, familias incompletas y niños incapaces de
hablar inglés” (Plowden, 1967, pp. 57-59).
Las autoridades locales de educación realizaron varios intentos
para utilizar estos factores a fin de guiar la selección de indicadores
adecuados. Sin embargo, se produjeron anomalías debido a los tipos de
mediciones que se utilizaron para evaluar las dimensiones y los pesos
dados a mediciones particulares en la construcción de los indicadores
(Halsey (ed.), 1972). Uno de los intentos de construcción de indicadores
más ampliamente aceptados fue realizado por Little y Mabey (1971)
para la Inner London Education Authority. Este indicador estaba
constituido por 10 factores: situación ocupacional, niños que reciben
comida gratuita, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes y
servicios básicos, niños minusválidos, niños inmigrantes, rotación de los
profesores, rotación de los estudiantes, absentismo y tamaño de la
familia. Se estandarizaron las mediciones para tener igual varianza y
luego se sumaron con pesos iguales para constituir el indicador (Halsey
(ed.), 1972).
Las mediciones utilizadas en la construcción de este indicador se
extrajeron de diversas fuentes. Las mediciones relacionadas con la
situación ocupacional, vivienda hacinada, vivienda carente de bienes y
servicios básicos y tamaño de la familia se obtuvieron de datos del
censo; las mediciones relacionadas con niños que reciben comida
gratis, niños inmigrantes, rotación de profesores, rotación de los
estudiantes y absentismo se obtuvieron de los registros de diversos
organismos del gobierno; y la medición relacionada con los niños
minusválidos se basó en el porcentaje de niños de baja capacidad según
lo juzgaba el examen nacional administrado a los estudiantes al
terminar la escuela primaria.
(c) El programa Escuelas Desfavorecidas en Australia
El Karmel Report en Australia examinó varios enfoques para
identificar las escuelas que podrían participar en el Programa Escuelas
Desfavorecidas del Gobierno de Australia. El indicador inicial nacional
de desventaja socioeconómica de 1973 se derivó de una gama de datos
del censo que describían ocupaciones, etnia, educación, características
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familiares, religión y vivienda. Se trató de que este indicador identificara
“escuelas que atraen a una alta proporción de la matrícula de vecindarios
que tienen ciertas características que se sabe que están relacionadas
generalmente con una baja capacidad para aprovechar las instalaciones
educacionales” (Karmel, 1973, p. 92). Durante la década de los ochenta,
los avances metodológicos en la construcción de estas clases de
indicadores dieron como resultado un enfoque en tres etapas que fue
adoptado por muchos sistemas escolares en Australia con el propósito de
identificar subgrupos de escuelas desfavorecidas.
i)
Cartografía. Esta etapa involucraba la vinculación de la zona de
captación de cada escuela con las unidades distritales de
recolección de datos utilizadas para el Censo de Población y
Vivienda de Australia.
ii) Combinación. Esta etapa involucraba la combinación de los
resultados de la fase de cartografía con datos provenientes del
censo más reciente. El archivo de datos combinado contenía
perfiles sociales detallados (relativos a la situación ocupacional,
ingreso, vivienda, etnia, etc.) del área de captación de cada escuela.
iii) Análisis. La etapa final comprendía dos pasos. En primer lugar, las
variables del censo se combinaban en dimensiones sociales
conceptualmente distinguibles. En segundo término, estas
dimensiones sociales se combinaban en un solo indicador de
desventaja socioeconómica, mediante la asignación de pesos a las
dimensiones que eran consistentes con una definición defendible de
‘desventaja socioeconómica’.
A este enfoque para la construcción de un indicador
socioeconómico denominado Metodología Ross (Ross, 1983; Ross,
Farish, y Plunkett, 1988) se le reconoció ventajas considerables, pues
estaba significativamente correlacionado con una amplia gama de
mediciones que describían la incidencia de desventajas sociales y de
aprendizaje dentro de las escuelas, estaba altamente correlacionado con
puntajes promedio de escuelas en pruebas de lecto-escritura básica y
daba garantías de confidencialidad, porque no requería ninguna
información personal acerca de los estudiantes o sus familias. En la
década de los ochenta, todos los sistemas gubernamentales o no
gubernamentales en toda Australia, excepción hecha del sistema del
Gobierno de New South Wales, adoptaron diversos indicadores de
desventaja socioeconómica basados en esta metodología.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
5.4 Clasificar y evaluar métodos para la asignación de recursos
Jordan, Lyons, y McDonough (1992) desarrollaron un útil marco de
referencia clasificatorio para analizar las diversas maneras de asignar a
las escuelas fondos para necesidades suplementarias de educación. Este
marco de referencia, que se sintetiza más adelante, se aplica generalmente
a los diversos enfoques que se han utilizado en la mayoría de sistemas de
educación.
(a) Ponderación de los estudiantes. Los estudiantes son ponderados en
función de los costos comparativos de la satisfacción de las
necesidades en las diferentes intervenciones del programa.
(b) Ayuda categorizada. Se asignan montos fijos por estudiante o por
escuela a los estudiantes de diferentes categorías de necesidad, no
necesariamente relacionados con los costos relativos de los
programas.
(c) Subvenciones mediante competición. Las escuelas compiten por
montos fijos o variables de fondos mediante la presentación de
propuestas de proyectos.
(d) Reembolso de los costos en exceso. Las escuelas son reembolsadas
por las diferencias de costos en relación con los estudiantes de los
programas regulares.
(e) Asignación de costos unitarios. Los recursos son asignados a las
escuelas teniendo como unidad de referencia al profesor y no al
estudiante, requiriéndose un número mínimo de estudiantes antes
de que se provean los fondos para un profesor.
(f) Indicador o índice de necesidad. Las escuelas son financiadas
según un indicador de necesidad generado sobre la base de uno o
más indicadores de nivel del estudiante.
La cuestión crucial de la elección del “mejor” enfoque entre los que
se presentaron previamente fue planteada por Jordan et al. (1992)
mediante un examen de cada enfoque según los siguientes criterios:
estabilidad y predictibilidad, adecuación, eficiencia, rendición de
cuentas, equidad, respuesta adecuada e imposibilidad de manipulación.
Concluyeron que el enfoque ‘indicador de necesidad’ obtenía la
más alta clasificación cuando se lo evaluaba teniendo en cuenta los siete
criterios, registrando puntajes favorables en cinco de los siete criterios:
estabilidad y predictibilidad, eficiencia, equidad, respuesta adecuada e
imposibilidad de manipulación. Sugirieron que las principales ventajas
de un indicador de necesidad residían en que los estudiantes no tenían
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
que ser categorizados para recibir servicios, las escuelas disponían de
una máxima flexibilidad en la programación y el uso de dichos
indicadores tenía el potencial de maximizar la equidad educacional.
La noción de « indicador de necesidad » es coherente con la más
amplia noción perseguida en este libro, a saber, « fórmulas de la
financiación basada en las necesidades de las escuelas » y es el enfoque
que se analiza con gran detalle en este capítulo respecto a los factores de
financiación vinculados con los estudiantes que están relacionados con
la necesidad de educación suplementaria. Si bien el enfoque de indicador
de necesidad es el enfoque preferido para asignar fondos suplementarios
para tener en cuenta los factores vinculados con los estudiantes, tiene
una desventaja potencial. Jordan et al. (1992) observaron que la
principal desventaja tiene que ver con la falta de rendición de cuentas
inherente a su utilización como mecanismo de financiación y que los
responsables de la formulación de política desearían elaborar medidas de
rendición de cuentas en los reglamentos relacionados con la aplicación
de dichos indicadores.
Esto sirve para destacar el hecho de que el desarrollo y la utilización
de un indicador de necesidad deben acompañarse de la elaboración y la
implementación paralela de políticas que busquen que las escuelas sean
responsables de los resultados del aprendizaje de los estudiantes. Esto
implicaría que las políticas se deberían elaborar para asegurar que las
escuelas sean responsables de identificar a los estudiantes en situación de
riesgo, diagnosticar las necesidades de aprendizaje de quienes no
progresan satisfactoriamente, especificar e impartir programas diseñados
para tener en cuenta estas necesidades, y evaluar el costo-eficacia de estos
programas para mejorar los resultados del aprendizaje de los estudiantes.
5.5 Dimensiones de las fórmulas de financiación
de las necesidades suplementarias de educación
Como se observó en el Capítulo 3, el componente ‘necesidades
suplementarias de educación’ de las fórmulas de financiación se puede
desagregar en varias dimensiones discretas, entre las cuales las más
frecuentemente identificadas son: desventaja socioeconómica, falta de
dominio de la lengua de instrucción, bajo nivel de rendimiento
educacional y, finalmente, minusvalías, deficiencias y dificultades de
aprendizaje.
Es importante observar que estas cuatro dimensiones no son en
ningún caso independientes las unas de las otras. Los estudiantes
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
identificados en situación “de riesgo” en una de las dimensiones, a
menudo son identificados en situación “de riesgo” en una o más de las
otras dimensiones. En otras palabras, algunos estudiantes podrían tener
múltiples necesidades suplementarias de educación.
(a) Desventaja socioeconómica
Como se ilustró en el análisis previo, existe un buen número de
antecedentes históricos relacionados con esta dimensión y hay una
plétora de investigaciones que muestran fuertes vínculos entre los
antecedentes del hogar del estudiante y el rendimiento educacional. Al
mismo tiempo, hay que señalar que la operacionalización misma de la
dimensión ‘desventaja socioeconómica’ como uno o varios indicadores
sigue siendo un asunto muy controversial en muchos países. Estas
controversias surgen de ‘desacuerdos conceptuales’ respecto a la
elección de la información con la que se construyen los indicadores (por
ejemplo: “¿Se debería utilizar el ingreso familiar, la educación de los
padres y la ocupación de los padres, y, si este es el caso, qué peso se debe
dar a cada una en la construcción de un indicador?”) y de ‘desacuerdos
sobre la medición’ (por ejemplo: “¿Es válido codificar la ocupación de
los padres en una escala de status?”).
Un problema adicional aquí es la disponibilidad de los datos. En
algunos sistemas escolares, la recolección de información detallada sobre
el ingreso, la educación y la ocupación de los padres podría representar
una invasión de la vida privada, o podría ser muy costoso recolectarla y
utilizarla a fin de construir un indicador, o podría carecer de relevancia en
relación con las condiciones y la cultura local. En el caso de estos tipos de
sistemas de educación, la utilización de otros indicadores, ‘menos
directos’, podría ofrecer alternativas útiles, tal como un ‘índice de
posesiones del hogar’, que ha sido utilizado con éxito por el Southern
Africa Consortium for Monitoring Educational Quality (Consorcio del
África Meridional para el Monitoreo de la Calidad de la Educación) para
evaluar las diferencias en las condiciones socioeconómicas (Voigts, 1998).
(b) Falta de dominio de la lengua de instrucción
En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones con una gran
cantidad de estudiantes que acaban de llegar de otros países y no hablan
la lengua de instrucción, podría ser necesario crear clases intensivas de
lengua y brindar acceso a dichas clases por períodos que están
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
relacionados con el tiempo transcurrido desde la llegada y la edad (dado
que generalmente se requerirán más recursos para quienes acaban de
llegar y para los alumnos de más edad). En otras palabras, estos
estudiantes generan costos específicos que son de un tipo diferente al de
los costos adicionales más generales de provisión para los estudiantes
provenientes de familias de bajo nivel socioeconómico. Por esta razón, a
menudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lengua de
instrucción como una dimensión separada dentro de las fórmulas de
financiación de necesidades suplementarias de educación.
(c) Bajo nivel de rendimiento educacional
Esta dimensión se puede considerar como la indicación más directa
de la existencia de necesidades suplementarias de educación. De hecho,
frecuentemente se lo utiliza como una variable de criterio “externo” en
relación con la cual se pueden juzgar otras dimensiones socioeconómicas
(Ross, 1983). En los inicios del Programa Title I en los EE.UU. hubo
varios intentos destinados a basar las asignaciones de recursos en los
puntajes promedio de las escuelas en pruebas referidas a criterios más que
en criterios sociales (Emrick, 1974; Quie, 1974).
En la década de los setenta, investigadores dirigidos por
Feldmesser (1975) presentaron críticas detalladas de los peligros
asociados con el uso de puntajes de pruebas para guiar la asignación de
recursos. Feldmesser hizo hincapié en el problema del “riesgo moral”
asociado con la utilización de este enfoque. Si las escuelas se financian
basándose en la medición del rendimiento educacional de los
estudiantes, se introduce un incentivo perverso por el cual las escuelas
pueden ser castigadas financieramente si registran altos niveles de
rendimiento y premiadas si los niveles de rendimiento son bajos. Este
problema se evita mediante la utilización de un indicador que incluye los
factores socioeconómicos que mejor predicen el “riesgo” de que los
estudiantes experimenten un bajo rendimiento educacional. En la
práctica, esto ha exigido obtener una medida del nivel de ‘desventaja
educacional’ de los estudiantes que asisten a cada escuela y luego
asignar los fondos disponibles en proporción con esta medida.
(d) Minusvalías, deficiencias y dificultades de aprendizaje
Para los estudiantes con minusvalías, deficiencias y dificultades de
aprendizaje se requieren tipos específicos de recursos adicionales para
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
proveer apoyo y asistencia de especialistas a fin de posibilitar que
participen en las actividades de la clase. Para muchos de esos estudiantes
se podría requerir que la escuela efectúe una oferta separada, tomando
como base a la persona, por lo que los recursos se tendrían que asignar en
función de cada caso, a fin de cubrir el costo adicional de esta provisión.
5.6 Cuestiones que hay que tener en cuenta
antes de construir un indicador
Esta sección aborda la elaboración de fórmulas para financiar
necesidades suplementarias de educación. Esas fórmulas pueden ser
simples o complejas. Una fórmula simple tiene la ventaja de que es
comprendida más fácilmente. Por otra parte, a veces se necesita una
fórmula más compleja para captar adecuadamente las dimensiones
relevantes.
En el análisis que sigue se exploran diversas cuestiones relativas a
la construcción de fórmulas, antes de adentrarnos en cuestiones más
específicas relacionadas con la selección y el uso de indicadores para
representar diversas dimensiones de la necesidad suplementaria de
educación. La primera cuestión, ‘variación entre y dentro de las
escuelas’, va al centro mismo de las metodologías de las fórmulas de
financiación relacionadas con las necesidades de los estudiantes, porque
ofrece un marco de referencia para decidir si este enfoque de asignación
de recursos bien vale el esfuerzo. La segunda cuestión, ‘unidades de
análisis’, examina el problema de la unidad de análisis a fin de destacar
la necesidad de especificar si en la construcción de los puntajes de los
indicadores se utilizará como unidad de análisis a los estudiantes o a las
escuelas. La tercera cuestión, ‘pasar de las fórmulas a la financiación’,
explora las conexiones conceptuales entre fórmulas y financiación.
(a) Variación entre y dentro de las escuelas
Antes de continuar con el desarrollo de un enfoque basado en
fórmulas para financiar necesidades suplementarias, tal vez sería
necesario establecer si hay diferencias significativas en las necesidades
educacionales de los estudiantes que asisten a diferentes escuelas. En los
sistemas educacionales en los que hay poca o ninguna variación entre las
escuelas, en relación con las pautas de desventaja educacional, no hay
necesidad de desarrollar mediciones detalladas porque cada escuela
tendrá similares proporciones de estudiantes en dificultad. En este caso
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
no existe una necesidad imperiosa de desarrollar una fórmula compleja
de financiación, porque una cifra de matrícula total ofrecerá un
mecanismo adecuado alrededor del cual se podrá construir una
“fórmula”. Por otra parte, si existen grandes variaciones entre las
escuelas con respecto a las necesidades de educación de los estudiantes,
esto significaría que los estudiantes con mayores dificultades están
concentrados en un subconjunto de escuelas que se debería convertir en
el blanco de la asistencia adicional.
El coeficiente de correlación intraescuela (rho) se podría utilizar
para distribuir la variación total en la necesidad de educación de los
estudiantes (tal como es medida, por ejemplo, con una prueba de lectura)
en el componente producido por la variación entre las escuelas y el
componente producido por la variación entre los estudiantes dentro de
las escuelas (Ross, 1976). Cuando se multiplica rho por 100, se obtiene
un porcentaje que expresa el porcentaje del total de la variación entre los
estudiantes que es atribuible a la variación entre las escuelas. Por
ejemplo, si 100 × rho es igual a 20, entonces podríamos decir que 20%
de la variación total en las necesidades educacionales de los estudiantes
está relacionada con la variación entre las escuelas y que el 80% está
relacionada con la variación entre los estudiantes dentro de las escuelas.
Cuadro 5.1. Estimación de coeficientes de correlación intraclase
(100 × rho) para ocho países que participaron en el Estudio
Internacional de Lectura de la Asociación Internacional de
Evaluación (IEA International Study of Reading Literacy)
País
EE.UU.
España
Finlandia
Francia
Irlanda
Islandia
Noruega
Nueva Zelandia
Países Bajos
Suecia
Escuelas primarias
19
18
8
14
16
9
5
19
13
9
Escuelas secundarias
42
22
3
35
48
8
6
41
50
8
En el Cuadro 5.1, se presentan algunos valores de rho de 10 países
que participaron en el Estudio Internacional de Lectura de la Asociación
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Internacional de Evaluación (Elley, 1992). La pauta general de estos
resultados sugiere dos tendencias principales. En primer lugar, hubo una
limitada variación entre las escuelas, menos del 10%, en los cuatro
países nórdicos (Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia), tanto en el nivel
primario como en el secundario. En segundo término, para los otros seis
países la variación atribuible a la variación entre las escuelas fue
pequeña para las escuelas primarias (13 a 19%) y mucho más grande
para las escuelas secundarias (35 a 50%).
Las cifras que se presentan en el Cuadro 5.1 indican que hubo una
necesidad limitada para construir un indicador de necesidad
suplementaria de educación basado en puntajes de pruebas de lectura en
los cuatro países nórdicos, debido a que la mayoría de la variación en la
necesidad (91 a 97%) fue atribuible a la variación entre los estudiantes
dentro de las escuelas. En estos cuatro sistemas educacionales, un simple
cómputo del total de la matrícula bastaría como indicador, porque todas
las escuelas tienen una incidencia similar de necesidades. Hubo más
necesidad de construir un indicador apropiado para los otros seis países
en el nivel primario de educación y mucho mayor aún para el nivel
secundario. Como regla general, cuanto más alta es la correlación
intraescolar, mayor es la justificación para construir un indicador
apropiado de necesidad suplementaria de educación a nivel del
estudiante.
(b) Unidades de análisis
Se pueden desarrollar fórmulas para la financiación de necesidades
suplementarias de educación utilizando información en diferentes
niveles de agregación. Un ejemplo de información a nivel de escuela
sería el nivel socioeconómico promedio de la comunidad en que está
localizada la escuela. Un ejemplo de información a nivel de estudiante
sería si los estudiantes considerados individualmente provienen de
familias que reciben o no subsidios pagados por la seguridad social
(viven en condiciones de pobreza). Esto destaca la importancia que tiene
prestar cuidadosa atención a la unidad de análisis apropiada en la
construcción de indicadores de necesidad. ¿Debe la financiación de la
desventaja socioeconómica hacerse sobre la base de datos recolectados
a nivel de un área geográfica, la escuela, una cohorte de estudiantes o del
estudiante considerado individualmente? En algunos casos, la respuesta
a esta pregunta está determinada por consideraciones sobre la
disponibilidad de la información, el costo, la facilidad de obtención de
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
los datos y la no intromisión en la vida privada. Por ejemplo, es posible
que esté disponible información de calidad sobre una diversidad de
indicadores socioeconómicos en las colecciones de los censos
nacionales y tal vez sea relativamente barato obtenerla. Estos datos se
podrían haber recolectado a nivel de hogar, pero pueden estar
disponibles sólo en un nivel de agregación por área geográfica.
Desde el punto de vista de la medición, es preferible desarrollar un
indicador de necesidad utilizando datos a nivel de estudiante, ya que es
a este nivel que el hogar y los factores relacionados con los antecedentes
operan principalmente para influir en el aprendizaje individual y los
resultados educacionales. Si bien es probable que algunas variables
medidas a un nivel superior de agregación (a saber, la escuela o el área
geográfica en que está localizada la escuela) tendrán un efecto sobre los
resultados, más allá del efecto de las mismas variables medidas a nivel
de estudiante, en la mayoría de los sistemas escolares la proporción más
grande de la variación (entre los estudiantes o entre las escuelas) es
explicada por variables que han sido medidas utilizando información a
nivel de estudiante. La estrategia óptima para desarrollar indicadores en
esta área es empezar con modelos a partir de datos recolectados a nivel
del estudiante y después probar si las variables medidas a un nivel
superior de agregación aportan un poder explicativo adicional. A su vez,
esto implica la utilización de un enfoque multinivel para conceptualizar
los indicadores y también el uso de métodos multinivel de análisis.
(c) Pasar de las fórmulas a la financiación
La construcción de fórmulas de financiación de necesidades
suplementarias de educación de los estudiantes (NSE) generalmente
desemboca en una fórmula final que adopta la forma siguiente:
Financiación de NSE (F) para la escuela j = Índice de necesidad (I)
para la escuela j × constante de financiación (C)
o más simplemente
Fj = IjC
Por consiguiente, es necesario considerar los métodos para llegar a
ambos factores del lado derecho de la ecuación anterior, a saber, el
indicador de necesidad suplementaria de educación del estudiante (I) y
el coeficiente de financiación (C). Este último se puede definir como el
monto de recursos asignados a la escuela por unidad de I. Habiendo
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
generado un índice de necesidad (I), es necesario hacer dos cosas. La
primera es desarrollar un método para determinar la magnitud del
componente del presupuesto total que será asignado para las necesidades
suplementarias de educación de los estudiantes. La segunda es establecer
una manera sistemática de convertir valores del indicador en montos
monetarios.
En la mayoría de los sistemas de educación, se llega al componente
del presupuesto total asignado para las necesidades suplementarias de
educación de los estudiantes, mediante procesos políticos más que
mediante un análisis de los costos reales en los que se incurre, al proveer
una educación de calidad especificada. Esto refleja no sólo la naturaleza
inherentemente política de las decisiones acerca de los niveles de
financiación de la educación escolar, sino también las dificultades que
los investigadores han experimentado para establecer vínculos
inequívocos entre los insumos de recursos y los resultados
educacionales.1 A pesar de estas dificultades, es posible indicar
cuestiones específicas que es necesario tener en cuenta para determinar
el monto o proporción del presupuesto total que será asignado por
necesidad suplementaria específica de educación del estudiante.
Una es la variación en la capacidad de las escuelas para recolectar
ingresos locales y en la capacidad de los padres de familia para sufragar
los costos asociados con la asistencia a la escuela, incluyendo, por
ejemplo, contribuciones voluntarias o derechos de escolaridad, la
compra de textos escolares, equipo y uniformes escolares, los costos de
los materiales, así como de excursiones y visitas educacionales. Si se
puede demostrar que las escuelas que atienden a las comunidades más
acomodadas tienen una capacidad significativa para generar recursos
localmente, entonces es pertinente que el monto de la financiación sea
tal que permita una compensación total o parcial a los estudiantes de las
escuelas desfavorecidas.
Otra cuestión se relaciona con la cuantificación de los costos
adicionales de los programas en las escuelas desfavorecidas.
Especialmente en los primeros años de escolaridad, es posible producir
estimaciones bastante precisas de la proporción de estudiantes que en
esas escuelas están en “riesgo” de no realizar progresos satisfactorios y
que probablemente requerirán programas y estrategias específicos de
1. Ha habido mucho debate y controversia sobre la fuerza de la relación entre gasto en educación
y resultados educacionales. Algunos especialistas, particularmente Hanuschek (1989, 1997),
sostienen que la relación es débil e inconsistente, y otros, especialmente Hedges, Lane y
Greenwald (1994), desafían las conclusiones de Hanuschek.
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
prevención e intervención, tales como clases más pequeñas en el primer
año escolar, un tutor por cada estudiante que tiene un pobre nivel de
rendimiento en el segundo año escolar, la asignación de un funcionario
que mantiene el vínculo con el hogar, etc. Si se calculan los costos
promedio de la implementación de diversos programas de eficacia
comprobada, es posible calcular si la proporción propuesta del
presupuesto total que será asignada a las escuelas desfavorecidas es
suficiente para que puedan hacer funcionar programas apropiados sin
que tengan consecuencias adversas sobre su oferta global. Un ejemplo
de estudio que ha examinado esta cuestión con algún detalle es el de
Odden y Busch (1998).
Otro enfoque para convertir valores de un indicador de necesidad
en un monto de financiación es utilizar los puntajes del indicador para
crear categorías de financiación y asignar un monto definido de recursos
a cada categoría. Este es el enfoque que se adoptó en Australia para
asignar recursos al Programa de Escuelas Desfavorecidas. Se utilizó un
indicador de necesidad para asignar escuelas a una de sólo dos
categorías. Las escuelas situadas por encima del valor seleccionado no
recibían financiación, mientras que las escuelas situadas por debajo del
umbral recibían un monto per cápita de financiación fijo aproximado a
una cantidad de referencia. La ventaja de este método residía en que era
simple de comprender y administrar. La desventaja consistía en que
cambios menores en el puntaje del indicador podían generar cambios
importantes en la financiación asignada a las escuelas cercanas al
umbral.
5.7 La construcción de indicadores de necesidad
suplementaria de educación del estudiante
(a) Desventaja socioeconómica
Empezamos con el caso que consiste en elaborar un indicador de
necesidad de educación relacionado con la dimensión de desventaja
socioeconómica. Los pasos que comprende la creación de un indicador
semejante involucran la elección de un conjunto potencial de indicadores
para medir el status socioeconómico y efectuar un estudio empírico, para
determinar que tan bien funcionan estos potenciales indicadores en
relación con las propiedades tradicionales de la medición, tales como
validez, confiabilidad, factibilidad, costos, imposibilidad de manipulación,
etc.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Al seleccionar indicadores potenciales del status socioeconómico
será necesario utilizar el conocimiento local para asegurar que se han
tenido en cuenta los factores más relevantes. En algunos sistemas será
apropiado considerar la utilización de mediciones de la situación
ocupacional, el ingreso familiar y la condición de grupo minoritario. En
otros sistemas, donde la disponibilidad de datos es limitada, una ‘lista de
posesiones’ más simple puede ser más adecuada. Es importante que las
mediciones que se seleccionen no sean fácilmente manipulables por la
escuela, que fácilmente puedan ser objeto de verificación externa, que su
obtención no sea cara, que abarquen la diversidad de condiciones
representadas por la desventaja socioeconómica (validez del constructo)
y que no generen una excesiva intromisión en la vida privada de las
personas.
Las decisiones finales sobre los indicadores que efectivamente
comprenden una dimensión de necesidad deben adoptarse mediante la
obtención de datos sobre la desventaja educacional y el progreso de los
estudiantes provenientes de una muestra amplia y representativa de
escuelas, y del análisis de estos datos. Este proceso se ilustra más adelante
al referirse al desarrollo de un indicador de desventaja socioeconómica
para el uso de las escuelas públicas de Victoria (Australia).
En 1992, el gobierno del estado de Victoria (Australia) se embarcó
en una política radical de descentralización de la toma de decisiones en
el sistema escolar (Caldwell y Hayward, 1998). Un componente clave de
esta política incluía la reestructuración completa de las modalidades de
financiación y la implementación de la financiación basada en fórmulas
para casi el 90% del total de la financiación gubernamental disponible
para el sistema escolar. El comité que se creó para asesorar sobre los
detalles de las nuevas modalidades de financiación (Education
Committee, 1995) revisó la metodología existente que se utilizaba para
medir el status socioeconómico y asignar fondos a las denominadas
escuelas ‘desfavorecidas’. El comité concluyó que se podría desarrollar
un mejor indicador si se hacía uso de datos actuales sobre los alumnos
que realmente había en cada escuela y se seleccionaba los indicadores
sobre la base de un nuevo estudio que utilizara datos actuales sobre el
rendimiento de los estudiantes. En consecuencia, el comité inició un
proyecto de investigación destinado a identificar las características de
los estudiantes que mejor predijeran el progreso del estudiante en la
escuela.
Se obtuvo datos de una muestra total de 7.233 estudiantes de los
grados 1, 3, 5, 8 y 11 en 83 escuelas seleccionadas aleatoriamente para
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
que fueran representativas de todas las escuelas del estado. Tras una
jornada intensiva de trabajo con las escuelas del proyecto, en la cual se
examinó una lista inicial de indicadores, se llegó a establecer una lista de
potenciales medidas de status socioeconómico. Después de algunos
ensayos, se envió un cuestionario a las escuelas del proyecto para
recolectar información sobre un conjunto inicial de más de 20
potenciales indicadores. Este cuestionario contenía algunos indicadores
cuya inclusión como parte de una dimensión final se había reconocido
improbable, debido a que involucraban juicios relativamente subjetivos
de parte de los profesores. Sin embargo, se consideró importante incluir
estos indicadores en la investigación para establecer hasta qué punto
otros indicadores menos subjetivos eran igualmente eficaces para
predecir el progreso de los estudiantes.
Al analizar los datos, algunas ecuaciones estructurales y modelos
de regresión multinivel resultaron ser los que más se ajustaban. En estos
modelos se exploraron las relaciones entre diversas medidas de la
desventaja socioeconómica y un rango de resultados obtenidos por los
estudiantes. Las medidas de los resultados incluyeron información sobre
si el rendimiento del estudiante en lectura se situaba o no muy por
debajo de la norma esperada para su grado escolar, si el estudiante era
clasificado por los profesores como sujeto a una situación “de riesgo” de
no aprobar el año escolar (en el caso de los estudiantes de secundaria) y
si el comportamiento del estudiante era clasificado por el maestro en las
categorías de ‘no atento’, ‘perturbador’, ‘introvertido’. Esta
modelización indicaba que las seis mediciones siguientes eran los
mejores predictores de los resultados de los estudiantes.
Pobreza (X1) – si la familia del estudiante recibía o no subsidios
para educación;
ii) Status ocupacional (X2) – si el sostén principal de la familia del
estudiante estaba desempleado o tenía una ocupación no calificada,
calificada, como empleado o como profesional;
iii) Falta de dominio de la lengua de instrucción (X3) – si en el hogar
se hablaba una lengua que no fuera el inglés;
iv) Familia (X4) – si el estudiante vivía con sus padres, con uno solo o
con ninguno de ellos;
v) Pertenencia a una etnia aborigen (X5) – si el estudiante se
identifica a sí mismo como indígena; y
vi) Traslado (X6) – si el estudiante ha cambiado o no de escuela
recientemente.
i)
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Se encontró que la utilización de unidades de ponderación para
cada estudiante, sirviéndose de la información precedente, produjo
puntajes de indicador idénticos a uno basado en el análisis ponderado de
factores. Esto desembocó en el uso de unidades de ponderación para la
mayoría de variables, a fin de combinarlas en el conjunto del indicador.
La única excepción fue el uso del peso 0,5 para la Lengua hablada en el
hogar. El peso diferente asignado a este ítem de información se adoptó
para evitar su tendencia a dominar el indicador final. La fórmula para el
indicador fue la siguiente:
Indicador de necesidades suplementarias de educación del estudiante
= X1 + X2 + 0,5X3 + X4 + X5 + X6
Se aplicó un umbral de selección a este indicador, de tal manera
que los fondos se asignaran solamente al 30% de las escuelas que
atendían a los estudiantes que se encontraban en una situación de más
“riesgo”. El primer año de implementación no se encontró mediciones
de status ocupacional y de familia, pero se obtuvieron para ser utilizadas
en el año escolar 1997. Esto involucró la creación de procedimientos
sistemáticos y seguros de recolección de datos de todos los estudiantes
matriculados en las escuelas públicas, de manera que se pudieran
verificar y cotejar fácilmente con el propósito de asignar fondos.
(b) Falta de dominio de la lengua de instrucción
En el caso de las escuelas que atienden a poblaciones con
numerosos estudiantes que acaban de llegar y no dominan la lengua de
instrucción de la escuela, frecuentemente es necesario crear clases de
lengua separadas e intensivas, y brindar acceso a dichas clases por
períodos que están en función del tiempo transcurrido desde la llegada
del estudiante y su edad. Cuanto más reciente es la llegada y más edad
tienen, hay probabilidades de que requieran más ayuda. Algunas veces
los problemas de falta de dominio de la lengua de instrucción se agravan
adicionalmente con otros factores. Por ejemplo, estos estudiantes pueden
provenir de familias de refugiados y podrían haber experimentado
traumas psicológicos y una educación muy desorganizada. También
podrían haber provenido de diferentes contextos culturales y, por
consiguiente, tener dificultades para adaptarse a la cultura de la escuela.
Estos estudiantes generan costos específicos, pero generalmente de
corto a mediano plazo, que son de un tipo diferente de los costos de
provisión adicionales más generales y a largo plazo destinados a los
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
estudiantes provenientes de familias de bajo status socioeconómico. Por
esta razón, a menudo es adecuado tratar la falta de dominio de la lengua
de instrucción como una dimensión separada dentro de las fórmulas de
financiación de las necesidades suplementarias de educación. Del
mediano al largo plazo, una vez que los estudiantes han dominado la
lengua de instrucción de la escuela, pueden hacer rápidos progresos y
tener verdaderamente motivación para tener éxito, lo que les posibilita
superar a la mayoría de sus compañeros de estudios. En el corto plazo,
sin embargo, generalmente requieren ayuda especializada considerable e
intensa.
Medir esta dimensión de necesidad suplementaria de educación
podría involucrar la obtención de varios indicadores para cada
estudiante, pero especialmente su edad y el tiempo transcurrido desde su
llegada. En Victoria (Australia), el comité gubernamental que revisó las
fórmulas de financiación de las escuelas recomendó que los estudiantes
provenientes de familias migrantes fueran agrupados en función de tres
categorías según el tiempo transcurrido desde su llegada y cuatro niveles
de escolaridad (primer ciclo de primaria, segundo ciclo de primaria,
primer ciclo de secundaria y segundo ciclo de secundaria). La última
categorización fue escogida en lugar de la edad del estudiante en vista de
que se conocían los costos asociados con diferentes fases de la
escolaridad. Además, el comité propuso que se aplicara un umbral de
financiación, de manera que los fondos se destinaran solamente a las
escuelas que tenían la mayor necesidad, como lo indica el significativo
número de estudiantes provenientes de países no anglófonos.
(c) Bajo nivel de rendimiento educacional
Como se mencionó en el análisis previo, este indicador, sin duda la
medida más directa de la dimensión ‘necesidad suplementaria de
educación del estudiante’, a menudo ha sido evitado debido al riesgo
moral asociado con la utilización de los bajos puntajes de las pruebas
como un requisito para recibir fondos adicionales. Sin embargo, dos
hechos recientes podrían cambiar pronto esta situación y, por
consiguiente, este indicador podría retornar a ocupar el “centro del
escenario” en los enfoques de financiación mediante fórmulas.
En primer lugar, en ciertos países ha habido un significativo
crecimiento en los programas de pruebas nacionales que cubren a todas
las escuelas. En estos países se podrían emplear los resultados de las
pruebas de un ciclo de escolaridad previo como un indicador del
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
potencial para que se produzca un bajo nivel de rendimiento
educacional. Por ejemplo, las pruebas para determinar el nivel de
preparación para ingresar a la escuela se están utilizando con todos los
niños de cinco años de edad en el Reino Unido y estos puntajes se
podrían utilizar para construir fórmulas para el nivel de educación
primaria. De manera semejante, las pruebas aplicadas a nivel de todo el
estado de Victoria (Australia) en el segundo ciclo de educación primaria
se podrían utilizar para elaborar fórmulas de financiación para el nivel
secundario.
En segundo término, la tendencia reciente que consiste en utilizar
los resultados de los programas de pruebas nacionales para la rendición
de cuentas de las escuelas y para el consumo del gran público puede
limitar el potencial de una situación de riesgo moral. Este es
particularmente el caso en sistemas escolares que emplean enfoques de
gestión basados en la escuela, porque la evaluación del rendimiento de
cada escuela en relación con el charter o contrato que tiene con el
gobierno está estrechamente integrado con la expectativa de altos (o
“mejores”) niveles de resultados educacionales de los estudiantes.
(d) Medir las minusvalías, las deficiencias y las dificultades de
aprendizaje
El punto hasta el cual la necesidad suplementaria de educación del
estudiante está relacionada con necesidades de aprendizaje individual
muy profundas sólo se puede identificar mediante una evaluación
profesional. Las pruebas estandarizadas de rendimiento educacional en
alfabetización y matemática básica, o de capacidad cognitiva, se pueden
utilizar para identificar ciertas necesidades de aprendizaje en algunos
niños considerados individualmente, siempre y cuando éstas se
encuentren dentro del rango ‘normal’ de necesidades. Pero en muchos
casos, cuando las dificultades de aprendizaje se deben a deficiencias
físicas que pueden ser tenidas en cuenta mediante una oferta especial
(por ejemplo, computadoras, dispositivos auditivos, rampas de acceso,
asistencia personal adicional, así como programas especiales), las
necesidades de aprendizaje de los niños deben ser evaluadas
individualmente por profesionales en cooperación con los padres de
familia. Por consiguiente, tanto los profesores como los psicólogos de la
educación empleados externamente que atienden a los niños deben
emprender una evaluación sistemática de las necesidades de aprendizaje
del niño utilizando pruebas reunidas durante cierto intervalo de tiempo.
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
La evaluación incluye generalmente recomendaciones sobre la oferta
educacional adicional que el niño necesita.
En el Reino Unido, por ejemplo, las necesidades de aprendizaje de
los niños se evalúan individualmente teniendo como marco de referencia
el Special Needs Code of Practice (Código Deontológico de
Necesidades Especiales) (DFE, 1994). Este prevé cinco niveles de
evaluación de ‘necesidades especiales’. El nivel 1 requiere la acción del
profesor del niño, el nivel 2 involucra al coordinador de necesidades
especiales de la escuela y el nivel 3 brinda ayuda externa (por ejemplo,
de la autoridad local de educación). Si se considera que los recursos
requeridos para satisfacer las necesidades de aprendizaje del niño aún
son inadecuados, se pasa entonces al nivel 4 y se trata de obtener una
‘declaración de necesidad de educación especial’ (statement of special
educational need) de carácter legal. En el nivel 5 se sabe que ya se ha
obtenido una declaración. Las declaraciones relativas a la necesidad de
educación especial fueron introducidas por la legislación en 1981, tras la
publicación del Informe Warnock (Warnock Report, 1978). Las
autoridades locales de educación tienen el deber de emitir declaraciones
de necesidad educacional tras un proceso de evaluación profesional del
niño. Una declaración consiste en una evaluación de las necesidades de
aprendizaje del niño y de los recursos que se debe poner a su
disposición. Por ejemplo, puede contener la necesidad de que un
estudiante tenga un número especificado de horas de clase por semana
en una escuela regular, enseñanza adicional o ayuda de un asistente
entrenado en necesidades especiales. Alternativamente, se podría
especificar explícitamente la necesidad de una plaza en una escuela
especial o en una unidad anexa a la escuela.
La ventaja de evaluar individualmente las necesidades de
aprendizaje de los niños y lograr los recursos que correspondan a la
evaluación es que la provisión debe ser apropiada y garantizada. Sin
embargo, tiene ciertamente desventajas, ya que puede estigmatizar y
aislar a un niño, lo que se podría evitar si la escuela emprendiera su
propia identificación de la necesidad educacional y financiara la
provisión adicional de su presupuesto para necesidades suplementarias
de educación. Otro problema es la tendencia que tiene la proporción de
niños con declaraciones a crecer con el tiempo, pues los padres de
familia y las escuelas buscan a este tipo de niños para obtener recursos
adicionales. La reducción resultante en los niveles de asignación de
recursos para otros niños se agrega a las presiones por competir para
asegurar más recursos para los niños con algún tipo de dificultad de
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
aprendizaje. Esto ha ocurrido en Inglaterra, donde el porcentaje de
estudiantes con declaraciones de necesidad de educación especial a nivel
nacional ha venido creciendo sostenidamente desde 1,6% en 1985 hasta
3,4% en 1994 (Audit Commission, 1997) y llega incluso hasta el 5% en
algunas administraciones locales de educación (Local Education
Authorities).
Ciertamente, algunas necesidades de aprendizaje de los niños son
tales que requieren una evaluación individual y una atención cara. Sin
embargo, más allá de este 1 ó 2%, la cuestión que la política de
financiación de la educación debe abordar es cómo vincular la
financiación con la provisión para el 20% restante, más o menos, de
niños con necesidades suplementarias de aprendizaje que se encuentran
en el nivel más bajo del rango ‘normal’. Un método consiste en financiar
a las escuelas en función de la incidencia previsible de necesidades
suplementarias de educación entre sus estudiantes, y dejar las
modalidades de identificación y provisión en manos de las escuelas. El
otro es identificar y financiar una gama más amplia de niños
considerados individualmente con diversas formas de necesidades
suplementarias de aprendizaje en las escuelas regulares. En ambos casos
también se requiere adoptar decisiones sobre cuál es la mejor manera de
asegurar que las escuelas sean responsables por la manera en que gastan
los fondos asignados para las necesidades suplementarias de educación.
En el Reino Unido, por ejemplo, el Special Needs Code of Practice
(Código Deontológico de Necesidades Especiales) requiere que cada
niño que figura en el registro de necesidades especiales de la escuela
tenga un plan de educación que incluya los recursos identificados, el
cual es monitoreado regularmente.
5.8 Conclusión
(a) La interacción de consideraciones políticas y técnicas
Como se notó al comienzo de este capítulo, la provisión de
financiación suplementaria de necesidades especiales es una cuestión
políticamente muy sensible en la mayoría de los sistemas escolares. En
consecuencia, a menudo existe una compleja interacción de
consideraciones políticas y técnicas en la construcción de indicadores
relevantes. En otras palabras, “lograr resultados” es tanto un arte como
una ciencia. En esta sección de conclusiones se presta atención a algunas
de las situaciones más comunes con las que probablemente haya que
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
enfrentarse, que requieren tanto un juicio técnico como político.
La primera se relaciona con la inclusión o exclusión de algunos
indicadores como parte de una medición de necesidad. En términos
técnicos, podría haber buenas razones para incluir algunos indicadores
de desventaja dentro de una medición global, pero las sensibilidades
relacionadas con la recolección de tal información podrían excluir su
utilización. Esto se podría aplicar a la utilización de indicadores del
status ocupacional o a ciertas características del hogar y la familia. En
tales casos, a menudo es necesario buscar y utilizar indicadores
alternativos que podrían conducir a una medición global que podría ser
algo menos válida, pero mucho más aceptable.
También puede ocurrir la situación inversa. Por ejemplo, cuando se
utilizan algunos indicadores con un alto grado de correlación para formar
una pauta global de necesidad, a menudo ocurre que un indicador
particular que tiene una considerable significación política, y que por sí
mismo se puede demostrar que es empíricamente significativo, se
convierte sin embargo en algo innecesario por la inclusión de otros
indicadores más potentes. Un ejemplo de esto ocurrió en el desarrollo de
la Dimensión de las Necesidades Especiales de Educación (Special
Educational Needs Dimension) en Victoria (Australia). Cuando se incluyó
información sobre pobreza, status ocupacional y traslado, se descubrió que
‘pertenencia a una etnia aborigen’ (tanto si el estudiante se identificaba a
sí mismo como un aborigen o como un isleño del Estrecho de Torres) no
era estadísticamente significativa. Esto ocurrió a pesar del hecho de que
los niveles de rendimiento de los estudiantes aborígenes eran
sustancialmente más bajos que los niveles de rendimiento de cualquier
otro grupo de la comunidad. Los resultados empíricos sugirieron, sin
embargo, que la causa de sus bajos niveles de rendimiento estaba
conectada más con las condiciones socioeconómicas generales que
afrontan los estudiantes indígenas que con razones específicas asociadas
con su status de aborígenes o de isleños del Estrecho de Torres. Si bien en
términos técnicos esto sugeriría que hay que excluir la pertenencia étnica
aborigen del indicador global, desde una perspectiva política esto se
consideraba inaceptable, ya que había una gran probabilidad de que fuera
interpretado por muchas personas como una indicación de que una
considerable desventaja educacional afrontada por los estudiantes
indígenas se había ignorado deliberadamente. Por consiguiente, se adoptó
una decisión en términos más bien políticos que técnicos para incluir la
pertenencia étnica aborigen en el índice, aun si su inclusión no contribuía
significativamente a la validez predictiva global del índice.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Otro ejemplo de la estrecha interacción de consideraciones
políticas y técnicas se relaciona con las ponderaciones aplicadas a cada
uno de los indicadores que componen una medición global de necesidad.
La modelización a partir de datos estadísticos podría sugerir que la
manera óptima de combinar indicadores para formar una dimensión
global es ponderar cada indicador de manera diferente. Desde una
perspectiva política, sin embargo, la justificación para asignar diferentes
pesos puede ser problemática, porque es probable que suscite críticas
provenientes de diversos grupos de interés, que no valorarán los
argumentos técnicos sobre los pesos diferenciales y los percibirán como
una declaración política acerca de la relativa importancia atribuida a
diferentes grupos en la comunidad. Por esta razón, a menudo hay buenos
argumentos políticos para ponderar igualmente todos los indicadores
dentro de una dimensión global. Desde un punto de vista técnico, esto
produce a menudo una pequeña diferencia en la dimensión global, en
situaciones en las que los indicadores tienen un alto grado de
correlación. En otras palabras, una dimensión de ponderación unitaria da
un resultado casi idéntico que otra construida utilizando pesos
diferenciales, tales como el análisis ponderados de factores.
Otro ejemplo de la interacción de las consideraciones políticas y
técnicas tiene que ver con la decisión de si se incorpora un factor
particular relacionado con el estudiante como un indicador dentro de la
dimensión global o se lo trata separadamente. Desde una perspectiva
técnica, podría ser apropiado incorporar un indicador particular en la
medición de una dimensión particular de necesidad, mientras que desde
una perspectiva política podrían haber presiones para mantenerlo
separado. Por ejemplo, desde el punto de vista técnico podría haber una
pequeña diferencia en las cuestiones involucradas en la asignación de
fondos para una amplia gama de minusvalías y deficiencias, pero desde
un punto de vista humano la distinción entre minusvalías y deficiencias
físicas e intelectuales a menudo es importante, por lo que genera un
imperativo político de mantener las dos condiciones distinguibles
cuando se desarrollan las fórmulas. Estas fueron cuestiones sensibles
que tuvieron que ser tenidas en cuenta en el Reino Unido durante el
desarrollo de una dimensión de necesidad para estudiantes con
minusvalías y deficiencias.
Los ejemplos presentados anteriormente ilustran la necesidad de un
diálogo frecuente entre los responsables de la formulación de política y
quienes tienen a su cargo la tarea técnica consistente en construir una
dimensión de necesidad. Una dimensión de necesidad no sólo debe ser
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
equitativa, sino que debe ser percibida por todos los grupos pertinentes
como efectivamente equitativa. Esto se logrará mediante la estrecha
participación de los grupos afectados en el proceso de desarrollo y de
toma de decisiones.
El fracaso en lograr ser percibidos como justos en los Estados
Unidos de América condujo a una serie de conflictos legales que
tuvieron como resultado la intervención de las cortes en los dispositivos
financieros de las escuelas, a fin de reducir las desigualdades en la
financiación de las escuelas. Las decisiones de las cortes de los estados
tuvieron un impacto significativo sobre los sistemas financieros en todo
el país, incluyendo a California, Kentucky, Massachusetts, Nueva Jersey
y Texas. Si bien dichos conflictos pueden ser mucho más raros en otros
países (por lo menos actualmente), sigue siendo cierto que existe un
creciente interés público, y por consiguiente político, en todos los países
sobre cómo se asignan los fondos a las escuelas.
(b) Futuras áreas de investigación y desarrollo
Cuando se compara el trabajo inicial que se emprendió en la década
de los setenta sobre las maneras de incluir un elemento de financiación
de necesidades suplementarias de educación en los mecanismos de
asignación financiera a las escuelas con los intentos recientes, es
evidente que se ha realizado un considerable progreso en un intervalo de
tiempo relativamente corto. Ahora existe un reconocimiento universal de
la justificación y las ventajas de los enfoques basados en fórmulas para
suplementar recursos disponibles a las escuelas que atienden a los
estudiantes más desfavorecidos o a los estudiantes con necesidades
especiales de educación. También existe una creciente sofisticación en
los enfoques adoptados para desarrollar fórmulas y una mayor
conciencia de la necesidad de diseñar cuidadosamente los estudios sobre
los indicadores relevantes de necesidad y de los mecanismos que
vinculan esta investigación con los valores monetarios.
Actualmente hemos llegado a una etapa en la que sería de gran
valor estimular la participación de economistas y econometristas en un
trabajo detallado sobre los enfoques basados en fórmulas para la
financiación en general, pero en particular en el área de la financiación
de las necesidades suplementarias de educación de los estudiantes.
Desafortunadamente, los planificadores de la educación y los
economistas que trabajan en el área de educación a menudo lo hacen
independientemente y existe poca conexión entre el trabajo de un grupo
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y el pensamiento y los escritos del otro. Es conveniente indicar que hay
grandes oportunidades de un rápido avance en este campo mediante la
creación de equipos de expertos constituidos por planificadores y
economistas especializados en educación.
El foco de atención del trabajo que tenemos por delante seguirá
siendo el desarrollo de fórmulas de financiación vinculadas a
mecanismos de rendición de cuentas que garanticen la provisión de una
educación de calidad especificada. En otras palabras, la atención se
seguirá concentrando en cómo asegurar que los recursos se utilicen de
tal manera que se logre efectivamente el cambio y en programas que
tengan una buena relación costo-eficacia. Esto implica dos cosas. En
primer lugar, como se indicó previamente en este capítulo, supone el
desarrollo paralelo de procesos mejorados de rendición de cuentas que
vinculen la financiación mediante fórmulas, la rendición de cuentas
financiera y la rendición de cuentas educacional en un solo marco de
referencia. En segundo término, supone que quienes desarrollen
indicadores de necesidad basados en fórmulas requerirán disponer de
mejor información sobre los costos de implementación de programas de
intervención y prevención o de enfoques alternativos cuya eficacia para
mejorar los resultados de los estudiantes que tienen necesidades
suplementarias de educación ha sido demostrada y medida.
Con la creciente sofisticación en la utilización de datos sobre costos
de los programas e intervenciones, sobre las características de los
estudiantes y su rendimiento en el tiempo, habrá necesidad de una
sofisticación paralela en el desarrollo y la utilización de sistemas de
información para la gestión de las escuelas y en la automatización de la
recolección y el análisis de datos. El enfoque de Victoria (Australia)
sobre la financiación basada en fórmulas para afrontar las desventajas
socioeconómicas constituye un buen ejemplo del papel desempeñado
por los sistemas de información y la recolección automática de datos. No
fue posible observar el enfoque que se implementó finalmente hasta que
todas las escuelas hubiesen instalado un sistema de gestión de la
información computarizado que incluía enfoques estandarizados de la
recolección y el almacenamiento de la información sobre las
características de los antecedentes de los estudiantes, y hasta que el
sistema hubiese implementado procesos a nivel de todo el estado para
auditar estos datos. Una necesidad conexa tiene que ver con el desarrollo
de formas de presentación de los datos para que sean fácilmente
comprensibles para los profesores de aula y el personal directivo de las
escuelas, y sesiones de formación asociadas para que los profesores
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Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
puedan adquirir confianza en la interpretación que los resultados tienen
para sus escuelas, en relación con los datos agregados provenientes de
otras escuelas con las cuales podrían ser legítimamente comparados.
Para lograr que los datos sean mejor interpretados es capital desarrollar
aplicaciones computarizadas (software) que generen representaciones
gráficas.
La última área sobre la cual deseamos atraer la atención y en la que
se requiere más investigación y desarrollo es el cambio de foco de la
atención de las cuestiones a nivel macro, asociadas con enfoques
basados en fórmulas para financiar las necesidades suplementarias de
educación de las escuelas, hacia cuestiones más bien de nivel micro,
asociadas con la asignación interna de los recursos y el monitoreo del
impacto de lo que sucede dentro de las escuelas y las aulas. Poco se
conoce, si algo se sabe, sobre hasta qué punto los fondos asignados en
primer lugar a las escuelas llegan efectivamente a los estudiantes para
quienes están destinados, basándose en la evaluación de necesidades
utilizadas para asignar los fondos. De manera semejante, poco es lo que
se conoce acerca de las variaciones internas en la relación costo-eficacia
de diferentes programas e intervenciones, o sobre las maneras de
mejorar la relación costo-eficacia de los programas destinados a los
estudiantes con necesidades especiales. Lo que está claro es que en el
futuro se esperará que las escuelas asuman una mayor responsabilidad
para satisfacer las necesidades de aprendizaje de todos los estudiantes,
especialmente de quienes se encuentran en situación “de riesgo” de no
progresar satisfactoriamente, al mismo tiempo que aseguran que los
fondos asignados son utilizados con eficacia y para los propósitos para
los cuales fueron destinados.
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Capítulo 6
Componente 2: Mejora del currículo
y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
Peter Downes y Stephen Forster
6.1 Introducción
Los capítulos precedentes de este libro establecieron que uno de los
propósitos más comúnmente declarados para financiar escuelas
mediante fórmulas es asegurar que sean tratadas equitativamente.
Hemos visto que las fórmulas bien construidas deberían distribuir el
dinero para proveer un currículo que haya sido objeto de acuerdo en
condiciones equitativas. Esto sería relativamente fácil si todas las
escuelas tuvieran idénticas condiciones socioeconómicas, geográficas y
climatológicas, y estuvieran alojadas en edificios diseñados por el
mismo arquitecto y construidos según las mismas especificaciones.
En la práctica, las condiciones físicas de las escuelas varían
enormemente, por lo que hay que concebir fórmulas de financiación
basada en necesidades que traten de identificar los factores que se
podrían denominar ‘específicos del sitio’ y asegurar que las escuelas
situadas en contextos desfavorecidos no sean penalizadas. Además, se
requiere que algunas escuelas impartan opciones curriculares que son
mucho más especializadas y costosas que el currículo nacional acordado
para todos los estudiantes. El costo suplementario de la provisión de
tales “mejoras” a un currículo estándar también debe tenerse en cuenta
en una fórmula de financiación.
Estos dos aspectos de la financiación mediante fórmulas cubren dos
de los principales componentes descritos en el Capítulo 3. La mejora del
currículo es cubierta por el Componente 2, que incluye ajustes
financieros para profesores especialistas y personal no docente,
equipamiento, materiales y costos de construcción. Las necesidades del
sitio escolar son cubiertas por el Componente 4, que incluye ajustes
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
financieros relacionados con las características físicas del sitio escolar,
la ubicación de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y los
establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
Antes de adentrarnos en un análisis detallado de estos dos
componentes, es importante notar que en las áreas de mejoramiento del
currículo y las necesidades del sitio escolar se requiere adoptar un enfoque
prudente y realista de la financiación mediante fórmulas. En particular, los
administradores de la educación deben estar bien seguros de que el nivel
de detalle y sofisticación de la fórmula no requiere más trabajo que lo que
justifica el monto de dinero que debe ser desembolsado a las escuelas. En
otras palabras, la autoridad tenedora de fondos debe decidir si el trabajo
técnico requerido para producir una fórmula justifica el tiempo y el dinero
que se gasta en su elaboración. Por otra parte, también hay que indicar que
una fuerte inversión inicial en la creación de un enfoque de financiación
mediante fórmulas ahorrará mucho tiempo en los años subsiguientes,
cuando los fondos se podrán distribuir mediante las fórmulas sin tener que
emprender detalladas negociaciones sitio por sitio.
6.2 Componente 2: Mejora del currículo
En muchos sistemas escolares, todo alumno que asiste a un
establecimiento escolar financiado por el Estado tiene el derecho a tener
acceso a un currículo acordado a nivel nacional. Éste se define
generalmente en términos de materias específicas que se deben estudiar,
a veces durante períodos especificados de tiempo o hasta niveles
especificados de rendimiento. Al mismo tiempo, algunos educadores y
políticos defienden la necesidad de una mayor diversidad entre las
escuelas a fin de satisfacer los diferentes talentos y capacidades de los
estudiantes, y otros extienden esta apelación a la diversidad afirmando
que las escuelas se deberían financiar hasta un nivel que les permita
satisfacer la demanda de diversificación curricular dentro de un
establecimiento educacional considerado individualmente. Las
iniciativas adoptadas por escuelas individuales para ofrecer programas
especializados fuera de, o además de, las áreas disciplinarias escolares
normales a menudo son denominadas ‘mejoras curriculares’. Esto puede
incluir la oferta de diferentes áreas disciplinarias o la realización de
cambios sustanciales en la organización de la escuela, con el propósito
de ofrecer diferentes maneras de impartir el currículo normal.
La mejora del currículo escolar generalmente tiene repercusiones
importantes sobre los recursos, que se pueden analizar según cinco
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
categorías principales de costos: personal docente, personal no docente,
equipamiento, materiales y edificios.
(a) Personal docente
Dado que los costos del personal docente representan entre el 70 y
el 80% de los costos de funcionamiento de una escuela, es en esta área
que se sentirá sobre todo el impacto de una decisión destinada a mejorar
el currículo. El currículo puede ser “mejorado” de muchas maneras por
una escuela. Por ejemplo, una escuela puede emprender acciones para
cambiar los procesos educacionales, o especializarse en una determinada
disciplina, o reformar la organización de la escuela.
i)
Los procesos educacionales se podrían cambiar subdividiendo una
clase de, digamos 30 alumnos, en dos grupos de 15, dando así a
cada estudiante el doble de tiempo de acceso a la ayuda del
profesor y también dando como resultado un aumento de los
recursos para la enseñanza.
ii) La especialización en una disciplina escolar se podría abordar
dando más tiempo dentro de un currículo con tiempo limitado a una
disciplina en particular, tal como tecnología, lenguas o matemática.
Si estas disciplinas tienen normalmente un grupo con un tamaño
inferior al promedio (por ejemplo, grupos de tecnología de 20 en
una escuela donde otras materias se enseñan en grupos de 30), esto
aumentará los costos de enseñanza del presupuesto.
iii) La organización de la escuela se puede ajustar a fin de permitir la
prolongación de la jornada escolar, de manera que disciplinas
particulares reciban más tiempo. Los costos adicionales precisos en
los que se incurrirá dependerán de la naturaleza de los contratos del
personal docente y no docente.
Para cada uno de estos ejemplos, un análisis de la financiación
orientada por actividades, a fin de determinar los costos del personal de
la escuela (véase el análisis del Componente 1), permitirá determinar sin
dificultad un costo unitario para cada lección. Los cambios que agregan
grupos adicionales de enseñanza antes, durante o después de la jornada
normal pueden, por tanto, traducirse en costos extra de personal.
(b) Personal no docente
Los costos del personal no docente varían de una disciplina a otra.
El patrón de utilización del personal de apoyo, tales como asistentes de
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
aula, asistentes técnicos y asistentes administrativos también varía de un
país a otro. En algunos distritos escolares de los Estados Unidos, los
profesores de ciencias tendrán pequeños grupos de enseñanza y
laboratorios bien equipados, pero ninguna asistencia técnica, ya que
generalmente se les da una menor carga de enseñanza para permitirles
que efectúen la preparación requerida del trabajo práctico. En el Reino
Unido, por otra parte, desde que se introdujo la gestión local de las
escuelas, la tendencia ha sido a emplear más personal de apoyo técnico
para evitar que el trabajo de preparación rutinario sea asumido por
profesores “caros”.
Un currículo mejorado en áreas donde se utiliza personal de apoyo
probablemente aumentará los costos, si se requieren horas adicionales.
En algunos casos sería posible absorber la demanda adicional mediante
una mejor organización de la fuerza de trabajo existente, haciendo que
efectúe la mayor parte de ciertas tareas de rutina (como la preparación
de experimentos de química).
(c) Costos de equipamiento
Los costos de equipamiento afectan, en mayor o en menor medida,
a todas las áreas disciplinarias. Obviamente, una escuela con un
currículo mejorado en tecnología de la información requerirá más
computadoras, de modo que los estudiantes tengan mayor acceso. El
costo de este acceso se puede calcular en función de minutos de
computadora disponible por estudiante. Una escuela con 1.000
estudiantes podría tener 100 computadoras que están disponibles 25
horas por semana (asumiendo el 100% de eficiencia en su utilización y
que el mantenimiento se realice fuera del tiempo asignado al currículo).
Esto daría a cada estudiante un hipotético acceso de 2,5 horas de
computadora por semana. Una mejora de la tecnología de la información
que doblara el tiempo de acceso a 5 horas por semana requeriría la
compra de 100 computadoras adicionales. A este gasto de capital debe
agregarse los costos de instalación y mantenimiento. En este caso, por
consiguiente, habrá implicaciones tanto para el presupuesto de inversión
como para el de gastos corrientes.
(d) Costos de material
Los costos de material, distintos de los costos de equipamiento, se
refieren a los bienes de consumo (productos químicos, plástico, madera,
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
pintura, dependiendo de la disciplina) y libros, papel, reprografía y
soportes lógicos (software). El análisis del Componente 1 permitió notar
cómo los costos de los recursos para el aprendizaje ponderados por
disciplina se pueden incluir en una fórmula orientada por actividades. La
mejora de un aspecto particular del currículo aumentará los costos de
material y las implicaciones se pueden determinar ajustando ese
elemento de la fórmula global.
(e) Costo de los edificios
El costo de los edificios puede aumentar significativamente debido
a un currículo mejorado. Una vez más, necesitamos compensar los
costos de inversión y los costos corrientes (véase más abajo). Una
inversión en nuevos edificios (por ejemplo, laboratorios adicionales de
ciencias) puede provenir de un presupuesto de inversión, pero los costos
adicionales de funcionamiento de los edificios (por ejemplo,
calefacción, iluminación, guardianía y mantenimiento) provendrán del
presupuesto de gastos corrientes.
El uso de un modelo orientado por actividades que desagrega los
costos de funcionamiento de una escuela hasta un nivel refinado de
detalle permite evaluar las implicaciones de la mejora del currículo en
relación con los costos antes de su implementación.
6.3 Componente 4: Necesidades del sitio escolar
Las necesidades de los sitios escolares varían mucho entre las
escuelas que forman parte de un mismo sistema de educación debido a
múltiples razones: algunas están vinculadas a las características físicas
del edificio escolar y su localización, y otras están relacionadas con
patrones históricos y actitudes relativas a lo que es ‘adecuado’ en
términos de iluminación, calefacción, limpieza, etc. Los montos
relativos de financiación de todas estas fuentes de gastos también varían
con la ‘edad’ de un sistema escolar y si recientemente se ha producido
un aumento o una disminución de la matrícula.
(a) Tamaño de la escuela
Durante la discusión del Componente 1 se observó que las fórmulas
de financiación orientadas por actividades son “influidos”
principalmente por el número de estudiantes de una escuela. Las
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
economías de escala tienden a favorecer a las grandes escuelas en un
sistema y a desfavorecer a los establecimientos más pequeños. Cómo se
definen exactamente los términos ‘pequeño’ y ‘grande’ variará de un país
a otro, y habrá otras presiones externas que dependen de políticas
sociales más amplias. Por ejemplo, una escuela pequeña, situada quizá
en una aldea, tal vez no pueda proveer a sus estudiantes una gama
apropiada de oportunidades sin un alto nivel de financiación adicional.
El cierre de la escuela y la consecuente transferencia de los estudiantes
a otras escuelas podría brindar a los estudiantes una mejor educación y
el costo adicional de transporte podría ser menor que los gastos en que
se incurre para mantenerlos en su escuela de origen. Hasta aquí, el
presupuesto de educación ha sido bien gastado. Por otra parte, el cierre
de la escuela en una aldea podría privarla de su único lugar de reuniones
públicas y del punto central de la vida comunitaria de la aldea. En casos
como éste, los costos sociales generales relacionados con el cierre de la
escuela deben ser sopesados contra los posibles beneficios económicos
y educacionales, y no hay una respuesta simple a este tipo de disyuntiva.
Dentro de una política general que establece que, siempre que sea
posible, los niños deberán asistir a la escuela más cercana, factores tales
como el cambio demográfico y la elección de los padres de familia
pueden producir una amplia gama de tamaños de escuelas en la
circunscripción de una autoridad distrital de educación. Una política que
compense el tamaño de la escuela y una fórmula que proteja a los niños
de las escuelas más pequeñas son esenciales, si lo que se quiere es lograr
el criterio de equidad. Es importante destacar que la fórmula debe
proteger los intereses de los niños y no a la escuela como
establecimiento, ya que los niños constituyen la primera prioridad del
proceso educacional y no los edificios escolares.
Hay dos enfoques principales, pero muy diferentes, que son
aplicados por los ministerios de educación para proteger a las escuelas
pequeñas.
i)
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Enfoques a suma alzada. Éstos consisten en financiar a todas las
escuelas con un monto global destinado a cubrir los costos fijos
irreducibles que todas las escuelas afrontan independientemente de
su tamaño, suplementado por un elemento ‘por estudiante’ que
reconoce que los costos de la escuela aumentan en función del
número de estudiantes matriculados. El equilibrio exacto entre los
dos elementos de la financiación es, en última instancia, una
decisión política más que técnica. Cuanto mayor es el monto
global, mayor es la protección de las escuelas pequeñas. A fin de
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
ii)
evitar que las autoridades locales “sobreprotejan” a las escuelas
pequeñas, el gobierno central podría especificar que por lo menos
el 80% del presupuesto de cada escuela se debería distribuir en
función del elemento “número de estudiantes”.
Especificaciones de los ‘niveles mínimos de viabilidad’. Como
alternativa a los enfoques a suma alzada, algunas veces es posible
definir un nivel mínimo de viabilidad para una escuela hipotética.
Por ejemplo, una escuela secundaria para alumnos de 11-16 años
de edad podría no estar en condiciones de ofrecer a sus estudiantes
acceso al currículo nacional a menos que tuviera 90 estudiantes
(tres clases de 30) en cada grado, lo que da 450 estudiantes en la
escuela como un todo. Por debajo de esta cifra no sería posible
ofrecer una cantidad suficiente de profesores especializados para
impartir el currículo o para ofrecer una gama de opciones en los
grados 10º y 11º que darían a los estudiantes una igualdad de
acceso comparable a la de los estudiantes de las escuelas más
grandes. Las escuelas que se sitúan por debajo del número mínimo
viable requieren que se les brinde ‘protección en materia de
currículo’ bajo la forma de financiación adicional requerida para
situarlas en el nivel de viabilidad. Esto podría significar una mejor
ponderación del estudiante, que aumentaría a medida que
disminuye la matrícula. En el ejemplo anterior, los estudiantes de
una escuela con 430 alumnos podrían recibir un factor de
protección en materia de currículo del 10%, aumentando al 15% si
se trata de 410 alumnos y del 20% si se trata de 390. El gran
problema que encuentra la autoridad responsable de la financiación
en esta área es conocer dónde fijar la línea para cerrar una escuela
muy pequeña. Es en este punto de la decisión que otros factores
externos podrían muy bien entrar en juego.
(b) Localización de la escuela
La localización de una escuela puede tener importantes
implicaciones para el costo de su funcionamiento. Una escuela aislada
necesitará soportar costos adicionales relacionados con el transporte del
equipamiento y el material de enseñanza, e incurrirá en gastos
adicionales cuando el programa de la escuela requiera que los
estudiantes tengan acceso a instalaciones tales como museos, teatros,
bibliotecas, etc. Dichas escuelas podrían verse forzadas a aceptar costos
adicionales de viaje asociados con la obtención de servicios consistentes
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
en visitas ocasionales de profesores especializados y de personal no
docente. Además, los costos adicionales podrían aumentar si el costo de
las reparaciones y los materiales es más alto debido a los costos de
transporte, y también porque hay costos adicionales de comunicación,
cuando las llamadas telefónicas son, en mayoría, de larga distancia.
En Australia, donde el aislamiento tiene importantes repercusiones
sobre las oportunidades de educación, se ha realizado un considerable
esfuerzo para definir una gama de medidas destinadas a calcular los
costos suplementarios de educación por aislamiento: desde la simple
medición de las distancias (por ejemplo, la distancia a una escuela del
nivel subsiguiente de educación), a enfoques más sofisticados basados
en el censo, por medio de los cuales se construyen escalas de aislamiento
a partir de estimaciones de la densidad poblacional de las zonas de
captación (Ross, 1992). El intento más completo hasta la fecha en esta
área ha sido la extraordinariamente innovadora investigación realizada
por Griffith (1997), que estaba destinada a proveer una escala validada
de costos que se pudiera aplicar a las escuelas australianas en función de
su grado de aislamiento. El enfoque de Griffith ha influido en las
decisiones de financiación al ofrecer cifras sólidas de los costos en que
se incurre al proveer una ‘canasta de servicios educacionales’ a 24.000
distritos censales en toda Australia.
En algunos estados y territorios australianos se da una gran
importancia al problema del aislamiento (por ejemplo, en Queensland y
el Northern Territory), pero mucho menos en los estados más pequeños,
como Victoria. A diferencia de Australia, el aislamiento no es percibido
como un problema importante en las fórmulas de financiación
desarrolladas por las autoridades locales de educación en el Reino
Unido. En Nueva Zelandia se da cierto reconocimiento al aislamiento
mediante la utilización de una medida de distancia (más de 30 km a una
ciudad de 2.000 ó más habitantes), que está destinada a reconocer los
costos más altos de los suministros escolares para las escuelas que están
aisladas.
(c) Costos de funcionamiento del sitio
La relación entre los gastos corrientes y los gastos de capital es
crucial en esta área de trabajo. Los ‘gastos corrientes’ incluyen lo que la
escuela gasta para impartir su currículo a una población definida de
estudiantes en determinados edificios. Los ‘gastos de capital’ son
aquellos en los que incurren los propietarios de los edificios (la
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
autoridad local, el gobierno central, los administradores escolares, la
comunidad religiosa, la empresa privada, etc.) para mantener o ampliar
los edificios.
En un mundo ideal de financiación generosa, el componente de
capital destinado a obras se podría constituir a partir de los pagos
anuales a las escuelas. Las escuelas deberían ser autorizadas a reservar
recursos para reparaciones o expansiones importantes, lo que podría
implicar que ellas podrían disponer de fondos públicos sustanciales en
una cuenta de inversión, una situación que generalmente no es del
agrado de los auditores del gasto público. Los propietarios de edificios
también tendrían que asegurar que el dinero asignado a un programa de
inversión se utilizó efectivamente para ese propósito; de otro modo,
podrían asistir al deterioro de la calidad de sus edificios en un período de
pocos años. Este nivel de negligencia implica la existencia de un equipo
de inspección central de edificios y plantea algunas cuestiones acerca de
quién tiene en última instancia la responsabilidad.
La solución más frecuente, especialmente en un período de grandes
restricciones presupuestarias, consiste en no descentralizar los gastos de
capital a las escuelas. Ninguna escuela considerada individualmente
dispondrá de recursos suficientes en su presupuesto para emprender una
obra importante y, en cualquier caso, la pericia técnica requerida para
administrar un programa de capital, tanto en función de la financiación
como de la ejecución, se maneja mejor centralmente y se puede
considerar como parte del ‘valor agregado’ por pertenecer a una
autoridad local o a un sistema de educación.
Una dificultad adicional existe en el momento de la transición de
un sistema de financiación a otro. Si, digamos, una fórmula para
financiar la calefacción de una escuela se basa en patrones previos de
gastos, tales como la financiación descentralizada el año precedente,
existe un incentivo perverso para que los directores gasten tanto como
sea posible a fin de aumentar la base de la futura financiación.
En la práctica, los límites entre gastos corrientes y gastos de capital
no son fáciles de establecer y muchos problemas específicamente
relacionados con el sitio, tales como la calefacción y el mantenimiento,
están estrechamente vinculados a niveles de gastos de capital previos,
actuales y posiblemente futuros. Los programas de Gestión Local de las
Escuelas (Local Management of Schools) en el Reino Unido tratan de
distinguir entre mantenimiento estructural y externo, por una parte, y
mantenimiento interno, por la otra. Si bien se considera razonable que
los administradores o los directores de un sitio escolar ejerzan control
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
sobre el mantenimiento interno, no se considera apropiado que asuman
la responsabilidad del primero. El presupuesto de una escuela no puede
soportar fácilmente un gasto importante de inversión en obras, si bien
descuidar la inversión en obras puede aumentar los gastos corrientes de
la escuela. Por ejemplo, que el propietario de los edificios escolares haya
descuidado el mantenimiento del sistema de calefacción como parte de
un programa de inversión podría aumentar los costos de calefacción de
la escuela que están incluidos en el presupuesto de gastos corrientes.
Otro ejemplo: la instalación de ventanas mal diseñadas en un programa
de inversión podría conducir a roturas, cuyo costo tiene que ser
soportado por el presupuesto de gastos corrientes de la escuela.
i)
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Costos de mantenimiento. Al analizar los costos de mantenimiento
es crucial hacer una distinción entre ‘mantenimiento interno’ y
‘mantenimiento externo’. El mantenimiento interno cubre aquellos
aspectos del mantenimiento que, en general, se pueden planificar
como parte de una estrategia presupuestaria anual y no incluye
importantes gastos de capital muy ocasionales. El término, por
consiguiente, es en cierto sentido inapropiado, ya que hay muchos
rubros de mantenimiento dentro de los edificios que no están
incluidos dentro de la categoría, por lo menos según la definición
consagrada por la legislación del Reino Unido. Entre los ejemplos
se podrían incluir importantes reparaciones del sistema eléctrico o
cambios en los sistemas de cañerías. También hay algunos asuntos
vinculados con el exterior de los edificios, tales como ventanas
rotas, que caen dentro de la definición de ‘mantenimiento interno’.
En general, sin embargo, ‘mantenimiento interno’ se refiere a los
aspectos de los cuales se supone que el inquilino de un edificio es
responsable, tales como decoración interna, reparaciones,
revestimiento del pìso, etc.
El mantenimiento externo cubre áreas que demandan
sustanciales gastos de capital que frecuentemente están
relacionados con la edad y el mantenimiento previo de un edificio,
y sobre el cual un gerente local que, muy raramente dispondrá de
un presupuesto suficiente para hacer gran cosa, puede ejercer muy
poco control. Esto incluiría aspectos que afectan a la estructura
misma de los edificios (por ejemplo, el hundimiento o el ‘cáncer
del hormigón’ en algunos edificios de la década de los sesenta),
averías de componentes importantes de los edificios (por ejemplo,
techos agujereados o calderas que deben ser reemplazadas) y obras
que deben realizarse para prevenir el deterioro del edificio (por
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
ejemplo, pintura de la fachada). Por regla general, estos aspectos se
pueden describir como los tipos de responsabilidades que tendría el
propietario de un edificio para asegurar que los inquilinos tengan
condiciones razonables de habitación y seguridad.
La vasta, irregular y frecuentemente impredecible naturaleza
del gasto de mantenimiento externo indica que es difícil encontrar
un medio satisfactorio para delegar la financiación. La experiencia
en Inglaterra y Gales muestra que la mayoría de las escuelas no
desearía asumir estas responsabilidades, que ellas perciben como
una carga inaceptable, especialmente en muchas áreas donde ha
habido una historia de pobre mantenimiento debido a las
restricciones en la financiación del gobierno. El mantenimiento
externo fue explícitamente excluido de los programas de Gestión
Local de las Escuelas en la legislación que rige esta estructura
(Education Reform Act, 1988), con excepción de una pequeña
categoría de escuelas confesionales (Voluntary Aided Schools y
Special Agreement Schools), donde los edificios ya eran propiedad
y mantenidos por las autoridades de la iglesia. Las escuelas que
optaron por no depender del control de la autoridad local y se
convirtieron en “Escuelas Mantenidas mediante Subvenciones”
(Grant Maintained Schools) fueron financiadas directamente por el
gobierno y asumieron efectivamente toda responsabilidad por sus
edificios. Un organismo del gobierno, el Funding Agency for
Schools, proveyó las subvenciones para pagar las facturas de las
reparaciones excepcionalmente grandes que las escuelas
consideradas individualmente eran incapaces de sufragar. En los
dos años previos a la abolición de la condición de ‘Escuelas
Mantenidas mediante Subvenciones’, ellas recibieron una
subvención de capital relacionada con el número de estudiantes y
fueron estimuladas para efectuar reservas durante cierto número de
años para pagar por el mejoramiento del capital.
Los costos de mantenimiento interno, como en el caso de los
costos de mantenimiento externo, dependen en algún grado de la
construcción de edificios escolares y de la calidad del
mantenimiento antes de que fueran asumidos por la administración
local. Por ejemplo, muchos edificios más viejos tienen grandes
áreas de paredes de yeso que requieren ser pintadas regularmente
(pero que no habrían sido pintadas durante cierto tiempo debido a
las dificultades presupuestarias de la autoridad local), mientras que
las paredes de los edificios modernos tienen un acabado de ladrillo
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
que no requiere mantenimiento. Por otra parte, el sólido trabajo de
carpintería en los edificios de la época Victoriana requiere menos
reparación que la más débil madera contrachapada utilizada para
las puertas de los edificios modernos.
Por consiguiente, es muy difícil incluir una fórmula con un
factor confiable relacionado con el mantenimiento interno en
programas de delegación, dada la variable condición en la que se
encuentran los edificios. En la práctica, la mayoría de los
programas en Inglaterra y Gales utilizan una combinación de la
superficie total y el número de estudiantes, ponderado en función
de la edad de éstos últimos para delegar esta financiación, mientras
que otros sólo utilizan el número de estudiantes ponderado en
función de la edad. Como veremos con los costos de limpieza, esto
significa que se asignan más recursos financieros a los alumnos de
más edad, cuando la experiencia muestra que son los estudiantes
más jóvenes del nivel secundario quienes causan la mayoría de los
problemas de mantenimiento. Esta dificultad se podría superar si el
factor de ponderación ‘edad del estudiante’ fuera él mismo
construido a partir de la financiación requerida para cada rubro
individual del gasto.
Los indicadores estándar utilizados para financiar el
mantenimiento son medidas del espacio y el número de estudiantes.
En algunos programas, el principal indicador es el área medida de
aulas, corredores, espacios comunes, terrenos, caminos, etc., a la
que se puede agregar el factor ‘número de estudiantes’. En algunos
casos, el indicador ‘número de estudiantes’ puede ponderarse en
función de la edad del estudiante. El factor ‘usura’ aumenta a
medida que los estudiantes tienen más edad, alcanzando un pico a
los 15/16 años y luego disminuye hasta los 18 años.
Las autoridades financieras que poseen edificios que datan de
épocas muy diferentes introducen un indicador para la edad de los
edificios, pero éste no es tan simple como podría parecerlo a
primera vista, ya que algunos edificios más viejos, por ejemplo,
anteriores a la década de los cuarenta, son menos costosos de
mantener que edificios de las décadas de los sesenta y los setenta,
que fueron construidos con una especificación más baja en un
momento en que un rápido aumento de la matrícula exigió un
programa de expansión acelerado. Edificios más recientes tienen
mejores características de diseño, tales como doble acristalamiento
y espacio techado aislado y, en algunos casos, las autoridades
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
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financieras pueden tomar esto en consideración cuando conciben
sus fórmulas de financiación.
Cuando pasamos del mantenimiento financiado centralmente a
una fórmula de financiación para distribuir los recursos a las escuelas
a las que se les ha otorgado la gestión basada en el sitio, el enfoque
usual es tomar los tres años precedentes de gasto histórico de todas
las escuelas y contraponerla a indicadores tales como número de
estudiantes, medidas espaciales y edad de los edificios. Mediante la
utilización del análisis de regresión se puede establecer una norma
que constituye la base de la futura fórmula. Las escuelas cuyo patrón
de gasto por los edificios varía ampliamente en relación con la norma
podrían requerir orientación individual y ayuda especializada, si se
quiere evitar que se encuentren en gran desventaja debido a la
aplicación de la financiación mediante fórmulas.
La experiencia de las autoridades financieras que han optado
por la financiación mediante fórmulas para la financiación del
mantenimiento (limpieza, terrenos, reparaciones, decoración
interna) ha sido que, cuando las escuelas reciben financiación
mediante fórmulas y, por consiguiente, son responsables del pago
de los costos reales, la atención a la economía de uso es mucho
mayor. El incentivo para que las escuelas reduzcan los costos de
mantenimiento es mucha mayor cuando cualquier ahorro
permanece en el presupuesto delegado a la escuela y puede ser
utilizado para lo que son percibidos como objetivos más
directamente educacionales. Al mismo tiempo, las escuelas que son
responsables de sus propios edificios se han percatado de que es
una falsa economía escatimar el trabajo de mantenimiento.
Costos de energía y servicios (calefacción, iluminación y agua). En
buena parte del debate asociado con la introducción de la Gestión
Local de las Escuelas en el Reino Unido, los costos de energía a
menudo reciben mucho más atención de la que merecen, si se
considera que representan una pequeña proporción en el
presupuesto total de educación. Sin embargo, esas fuentes de costos
son fácilmente comprensibles y frecuentemente utilizadas como un
ejemplo de cómo la gestión local puede hacer efectivamente la
diferencia. Desafortunadamente, estos puntos de vista sobre los
costos ocasionalmente tienen como resultado la presentación de
una imagen de los ‘directores eficaces’ como las personas que
monitorean constantemente el uso de energía de sus escuelas, que
utilizan sistemas de iluminación que consumen poca energía, que
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
estimulan que se apaguen las luces cuando no se necesitan, que
mejoran el aislamiento de sus escuelas, que monitorean los
sistemas de calefacción y aseguran que se utiliza el mínimo
necesario de agua para limpiar los urinarios de los alumnos.
En el Reino Unido, fue la preocupación sobre los costos de la
energía lo que provocó las primeras discusiones entre los directores
y las Autoridades Locales de Educación acerca de la ‘generación
del presupuesto’, el proceso por el cual la Autoridad decidía cuánto
dinero en total dar a sus escuelas. En el pasado, antes del comienzo
de los programas de Gestión Local de las Escuelas, el presupuesto
para la utilización de energía había sido simplemente el gasto del
año anterior, menos algunos ahorros debidos a la inversión por
parte de la autoridad local (por ejemplo, mediante la instalación de
nuevas calderas más eficientes en cuanto a su consumo de energía).
Si se hubiera continuado con este enfoque, los ahorros en el uso de
energía hechos por la escuela en un año habrían tenido como
resultado directo menos dinero dado a las escuelas al año siguiente.
Por consiguiente, la autoridad local tuvo que acordar la congelación
de la posición como ésta era en 1988 y mantener el elemento
constante en su presupuesto de consumo de energía, permitiendo
únicamente los efectos de la inflación (o de la deflación, como fue
el caso en años recientes en el Reino Unido).
Ya hemos mencionado la interacción entre los costos de
capital y los costos corrientes, y la situación esbozada
anteriormente constituye un buen ejemplo. Si una autoridad local,
como propietaria de los edificios escolares, decidía invertir en un
programa de ahorro de energía en una escuela, ya no recibía ningún
beneficio directo en su presupuesto central. Esto significa que la
financiación para dichos programas fue reducida justo en el
momento en que la presión nacional e internacional estaba
creciendo para conservar la energía. Se encontró una solución bajo
la forma de ‘programas de asociación’ (partnerships schemes) en
los que se otorgaron ‘préstamos para la buena administración’
(good housekeeping loans) a las escuelas. Éstos eran préstamos sin
intereses, con una tasa de reembolso situada aproximadamente al
nivel de ahorro de la escuela. Por consiguiente, la escuela
considerada individualmente tenía la posibilidad de proseguir con
los programas de manera tal que no generaba costos (cost neutral)
hasta que el préstamo hubiera sido pagado, y entonces la escuela
ganaba todo el beneficio en su presupuesto. El éxito de este
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
programa fue tal que se extendió hasta cubrir otros gastos
importantes que beneficiarían a la escuela en el largo plazo: por
ejemplo, reemplazando las toallas de papel en los servicios por
secamanos automáticos con aire caliente y ofreciendo intercambios
telefónicos más modernos.
La selección y aplicación de indicadores de costos de energía
y servicios para las escuelas es una tarea compleja que requiere
tener en cuenta la edad, las características de la construcción y la
historia previa de los edificios escolares. Por ejemplo: el rápido
cambio en las reglamentaciones aplicables a los edificios durante
los últimos años en el Reino Unido, en relación con la calidad del
aislamiento en las nuevas construcciones, implica que una escuela
con edificios sólo unos pocos años más viejos que otra, pero
idénticos en todos los otros respectos, tendrá costos de energía
considerablemente más grandes. Los edificios que se encuentran en
peor situación desde el punto de vista del aislamiento (y en otros
respectos, incluyendo los costos de mantenimiento) fueron
construidos en el Reino Unido durante la década de los sesenta y a
comienzos de la década de los setenta, por lo que una escuela que
tiene la mayoría o todos sus edificios de este período se encontrará
en una grave desventaja financiera. Sin embargo, bajo la legislación
vigente en el Reino Unido no es posible efectuar una asignación
que tenga en cuenta estas diferencias en programas que operan con
financiación mediante fórmulas.
En países con grandes diferencias entre las temperaturas
extremas se podría considerar apropiado medir con acuracidad la
conductividad de los diferentes materiales y, por consiguiente, sería
posible calcular el nivel de aislamiento en una escuela para
determinar la financiación que debería recibir por sus necesidades
de energía. Un fuerte argumento en contra sería que esto eliminaría
algo del incentivo para que el administrador utilice la financiación
a fin de mejorar la eficiencia con la que la escuela utiliza la energía.
iii) Costos de limpieza. Generalmente se utilizan dos indicadores
principales para calcular los costos de limpieza: el número de
estudiantes de la escuela y el área total que se debe limpiar, siendo
el último el más significativo. Otros factores pueden incluir el costo
y la disponibilidad de fuerza de trabajo (generalmente más caras
cerca de las grandes ciudades), la naturaleza de los terrenos de la
escuela y las condiciones climáticas. Mucho barro cerca de la
escuela y un tiempo lluvioso pueden tener un efecto considerable.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
El efecto del marco de referencia legal en el Reino Unido ha
tenido una repercusión interesante sobre cómo se financian
generalmente los costos de limpieza. La insistencia en que la
mayoría de la financiación se base en una cifra que es proporcional
al número de estudiantes ponderada en función de la edad significa
que los costos de limpieza generalmente se incluyen en esa parte de
la fórmula. No existe ninguna prueba de que los gastos de limpieza
sean mayores con los estudiantes del grado 13 que con los del
grado 7 (que representan los grados terminal e inicial de las
escuelas secundarias en el Reino Unido). En efecto, es más
probable que lo contrario sea lo verdadero.
Se debate mucho acerca de si se debe o no tener en cuenta el
área total de la escuela como un indicador para delegar
financiación, cuando ciertamente es significativo en el caso de los
costos de limpieza. Las autoridades locales que en el Reino Unido
utilizan únicamente el número de estudiantes lo hacen a fin de
estimular a las escuelas para que no mantengan espacios que no
utilizan. Ésta es una respuesta a la considerable presión del
gobierno sobre las autoridades locales para eliminar los lugares
excedentes en las escuelas.
iv) Otros costos de sitios de la escuela. Éstos pueden ser muchos y
variados, así como muy difíciles de incorporar de manera
significativa en una financiación mediante fórmulas. Se pueden
sintetizar como factores excepcionales más allá del control de la
gestión local y que tienen un significativo efecto adverso sobre los
costos del sitio. A continuación presentamos algunos ejemplos.
Piscinas: Las piscinas climatizadas cubiertas pueden agregar
un elemento de costo importante al funcionamiento de la escuela.
Ellas han sido colocadas en sitios escolares como resultado de la
planificación estratégica de la autoridad local y no para el uso
específico de la escuela, por lo que sería apropiado que las escuelas
reciban una contribución para cubrir los costos de su
funcionamiento (aunque, de ser posible, las escuelas deberían ser
estimuladas para obtener ingresos con ellas).
Instalaciones de doble uso: Éstas son instalaciones tenidas en
copropiedad con la autoridad local y no son utilizadas
exclusivamente por la escuela (por ejemplo, grandes polideportivos
o bibliotecas). Las modalidades de financiación deben asegurar que
la escuela no soporte una carga injusta de costos de energía,
personal o mantenimiento.
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
Unidades para necesidades especiales: La autoridad local
puede designar a algunas escuelas para que alojen unidades
especiales destinadas a los estudiantes con dificultades de
aprendizaje, de comportamiento o minusvalías físicas. Esto puede
generar costos adicionales de personal, de mantenimiento
(especialmente si la escuela posee un área significativamente
mayor de la que habría dispuesto si no hubiera tenido que ofrecer
espacio a niños que utilizan sillas de ruedas), de energía (por
ejemplo, si tiene una piscina para hidroterapia). Las modalidades
de financiación deben asegurar que la escuela no sea puesta en
situación de desventaja.
Ocupación externa del sitio: La autoridad local u otros pueden
utilizar parte del sitio, como oficinas, para albergar instalaciones
que sirven a algunas escuelas (tales como equipos de
mantenimiento de terrenos) o como una instalación comunitaria. La
escuela debe ser reembolsada por los costos directos de cualquiera
de dichas actividades.
Escuelas comunitarias: En el Reino Unido, cierto número de
escuelas es designado como ‘escuelas comunitarias’. Esto significa
que tienen especial responsabilidad en la provisión de actividades
educacionales y sociales para los miembros de la comunidad local.
Éstas se realizan generalmente fuera de las horas de clase, aunque
muchas escuelas tratan de ofrecer algunas actividades durante la
jornada escolar, si disponen de espacio. Las autoridades locales que
apoyan este tipo de actividad deben asegurar que las escuelas sean
reembolsadas totalmente por todos los costos. Es normal
reembolsar los costos directos (energía, limpieza y guardianía) a la
escuela. Es una obligación legal, sin embargo, los costos
encubiertos, tales como mayor mantenimiento y el hecho de que la
escuela no pueda obtener ganancias mediante el alquiler de sus
propias instalaciones cuando son utilizadas por la comunidad,
frecuentemente se ignoran.
Rotación anormal de los estudiantes: Algunas escuelas
experimentan una muy alta rotación de los estudiantes debido a su
localización. Tres ejemplos: la escuela A tiene a su cargo todo el
alojamiento temporal que la autoridad local ofrece a las personas
sin domicilio en su área de captación; la escuela B está localizada
en un área donde las familias de los estudiantes graduados de una
gran universidad tienden a vivir; la escuela C sirve a una base de la
fuerza armada donde los soldados son regularmente cambiados a
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
otros puestos, desplazándose con sus familias. Las actividades de
enseñanza y las rutinas normales de todas estas escuelas sufren
perturbaciones en mayor o menor medida. Es probable que las
repercusiones sean mayores en la escuela A, que deberá satisfacer
una amplia gama de necesidades de orden emocional y
comportamental. Es difícil establecer los costos diferenciales de los
distintos tipos de rotación que se han enumerado previamente, por
lo que frecuentemente la tendencia ha consistido en tratar de
absorber esta área en los indicadores de costos suplementarios de
los estudiantes.
(d) Establecimientos que funcionan en sitios dispersos
Los establecimientos que funcionan en sitios dispersos existen en
algunos sistemas de educación debido a diversas razones. Por ejemplo,
en Inglaterra y Gales llegaron a ser muy comunes en la década de los
setenta, como producto de la orientación consistente en suprimir la
selección en el nivel secundario y reemplazar los liceos (grammar
schools, que recluta a los alumnos selectivamente) y los colegios de
enseñanza general (secondary-modern schools) por un sistema escolar
secundario no selectivo (comprehensive schools). Los limitados recursos
financieros asignados por el gobierno para implementar este proceso, a
menudo forzaron al amalgamamiento de diversas escuelas en un solo
establecimiento. En algunos casos, este proceso produjo cambios tan
pequeños como el de sólo cambiar el letrero con el nombre en el frontis
de las escuelas y reemplazar a dos directores por uno solo. Por
consiguiente, la naturaleza de un establecimiento que funciona en sitios
dispersos varía: en un extremo encontramos una situación relativamente
fácil de manejar, en la que las dos escuelas precedentes fueron
construidas en un mismo campus y, por tanto, estrictamente hablando,
todos los edificios se encuentran en el mismo sitio (aunque a menudo
separados por campos y unos cientos de metros). En el otro extremo, una
escuela puede estar compuesta de edificios situados en tres sitios, a una
milla o más de distancia entre ellos. Una situación semejante plantea
múltiples y significativos problemas de costos que deben ser superados
por la administración de la escuela.
Una dimensión ‘sitios dispersos’, tratada como un elemento
estrictamente definido en una fórmula de financiación, puede causar
considerables problemas relacionados con la formulación de una
definición precisa de lo que significa ‘sitios dispersos’. Una simple
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
definición histórica podría ser suficiente (por ejemplo, ‘formada por la
amalgama de dos o más escuelas’), pero las definiciones históricas
pueden ser excluidas por las reglas de financiación impuestas por el
gobierno, como sucedió en el Reino Unido en 1988. En este caso puede
ser difícil formular una definición objetiva y éste fue, en efecto, el objeto
de un importante debate entre directores de escuela en el momento de la
implementación de la Gestión Local de las Escuelas en el Reino Unido.
Si la separación de los edificios era el criterio principal, había varias
escuelas que habían sido deliberadamente construidas con edificios
situados a cierta distancia que habrían sido incluidos en la definición. En
la circunscripción de una autoridad local, por ejemplo, se decidió asignar
financiación adicional únicamente a las escuelas que tenían edificios
separados por una vía pública, aunque incluso aquí hubo un debate sobre
si una vía o carril de autobús constituía o no una vía pública.
Los costos adicionales de la gestión de una escuela con sitios
dispersos están distribuidos en un amplio espectro. Estos son
frecuentemente costos asociados con la necesidad de proveer personal
adicional (todos los sitios pueden necesitar una recepción, guardianía o
personal de seguridad separados, simplemente porque están
disgregados). A menudo hay costos adicionales debido a restricciones de
horario o de actividades de orientación, porque el movimiento del
personal y los estudiantes entre los sitios puede requerir el empleo de
personal docente adicional. Donde hay grandes distancias entre los
sitios, el transporte y la comunicación pueden generar costos
adicionales, y también se pueden producir importantes aumentos en los
costos porque es necesario reconocer que la gestión de las facultades o
de las áreas curriculares requiere una supervisión diaria más estricta que
sólo se puede lograr en una escuela con sitios dispersos cuando se
dispone de más personal experimentado.
Si bien algunas Autoridades Locales de Educación en el Reino
Unido han tendido a abandonar los sitios dispersos de sus programas de
Gestión Local de las Escuelas, algunos todavía los conservan. Un
estudio emprendido recientemente para la ciudad de Westminster por
Cambridge Education Associates revela notables discrepancias en los
efectos de las diferentes fórmulas aplicadas a dichas escuelas. Una
escuela específica en el estudio, que pasó hipotéticamente de una
autoridad local a otra dentro de Londres, recibiría una financiación por
sitio disperso que variaría de £5.200 a £415.895. Esto sugiere que no se
ha efectuado un genuino análisis basado en necesidades y que las cifras
a las que se ha llegado son el producto de cálculos basados en
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
precedentes históricos o en inspiradas acciones de presión de los
directores de establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
Un enfoque útil para decidir cuánto se debería gastar en una escuela
con sitios dispersos sería calcular lo que costaría el funcionamiento de
ambos sitios como escuelas separadas en la fórmula normal de
financiación. Probablemente uno o más de los sitios se beneficiaría del
factor protección de un sitio pequeño, generalmente otorgado mediante
una asignación a suma alzada, o mediante un factor conocido como
‘protección en materia de currículo’, o una combinación de ambos. Si el
costo de funcionamiento de la escuela, como establecimiento que funciona
en sitios dispersos, es mayor que lo que sería el de dos o más sitios que
funcionan como escuelas separadas, entonces la generosidad de la fórmula
de financiación del sitio disperso debe ser cuidadosamente analizada.
La conciencia de los costos adicionales de funcionamiento (como
algo distinto de otros problemas de gestión, disciplina y currículo) de las
escuelas que funcionan en sitios dispersos se ha convertido en una
importante influencia al guiar a las autoridades locales en el uso de los
escasos fondos disponibles para inversiones en obras. Unificar a las
escuelas en un solo campus se ha convertido, por consiguiente, en una
prioridad en muchas áreas.
Conclusión
Este capítulo ha examinado dos de los cuatro principales
componentes utilizados en la mayoría de los enfoques de financiación de
las escuelas mediante fórmulas. El primero, la mejora del currículo, fue
enfocado desde el ángulo de la oferta de una mayor diversidad en la
escolarización al permitir que algunas escuelas ofrezcan programas
especializados o técnicas de impartir el currículo que no forman parte de
la oferta tradicional y que generalmente implican costos suplementarios.
Este componente se desagregó en elementos relacionados con los costos
del personal docente, el personal no docente, el equipamiento, los
materiales y los edificios.
El segundo componente, el costo de los sitios escolares, se
concentró en los costos diferenciales que no estaban totalmente bajo el
control de los administradores de las escuelas: el tamaño de la escuela,
la localización de la escuela, los costos de funcionamiento del sitio y los
establecimientos que funcionan en sitios dispersos.
El mensaje principal que emerge de este capítulo es que la
construcción de fórmulas de financiación para cubrir estos dos
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Componente 2: Mejora del currículo y
Componente 4: Necesidades del sitio escolar
componentes es un asunto complejo que se debe concentrar en torno a
un cuidadoso y pragmático análisis de las dimensiones del costo que
frecuentemente son influidas por fuerzas que operan fuera de las
escuelas mismas.
Es evidente que el mejoramiento de la calidad y la justificación de
los enfoques de financiación mediante fórmulas en esta área requiere un
estudio más detallado. Un enfoque atractivo de investigación en este
dominio sería estudiar los Componentes 2 y 4 en mayor detalle tratando
de “controlar” los Componentes 1 y 3. Esta forma de análisis requeriría
un estudio intensivo de grupos de escuelas que son idénticas en tamaño,
que tienen estudiantes en el mismo rango de edad y que sirven a
comunidades similares, pero que están alojadas en edificios de tipos
diferentes, que tienen diferentes localizaciones y que brindan currículos
diferentes. Un estudio semejante podría tratar de cuantificar de manera
más precisa el impacto de los componentes ‘mejora del sitio y del
currículo’ sobre los recursos disponibles para la enseñanza y el
aprendizaje.
Referencias
Griffith, D.A. 1997. The development of a spatial model to quantify
access to services in rural and remote areas of Australia. Tesis
doctoral no publicada, University of the Northern Territory,
Darwin.
Ross, K.N. 1992. Formula-based funding of public libraries in Victoria,
Australia. Geelong, Victoria, Survey Research Centre, Deakin
University.
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Parte III
Estudios de caso en la aplicación de
la financiación mediante fórmulas
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Capítulo 7
Estudio de caso 1: La financiación de
escuelas mediante fórmulas en Australia
Brian J. Caldwell y Peter W. Hill
7.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
La Mancomunidad de Australia es una nación de aproximadamente
18 millones de habitantes. Comprende seis estados y dos territorios, y
estos últimos gozan de acuerdos de autonomía que les dan un estatuto
muy cercano al de estados plenos. En Australia, la educación es
responsabilidad constitucional de cada estado, pero el gobierno nacional
(Mancomunidad) tiene una considerable influencia porque es una fuente
importante de financiación de la educación. Cada sistema estatal de
educación pública es administrado como una entidad independiente,
aunque por razones administrativas se pueden organizar en regiones. No
hay autoridades locales de educación, como en el Reino Unido, ni
distritos escolares, como en los Estados Unidos de América.
7.2 Gastos en educación
La principal fuente de financiación de la educación primaria y
secundaria en Australia es el impuesto a los ingresos recaudados por el
gobierno de la Mancomunidad y posteriormente transferido a los
gobiernos estatales y territoriales mediante subvenciones generales o
con propósitos específicos. Al asignar los fondos a los estados y
territorios, el gobierno de la Mancomunidad toma en cuenta los costos
reales de la provisión en los diferentes estados. Sin embargo, tras recibir
los fondos de la Mancomunidad, los estados y los territorios disponen de
un gran poder de decisión sobre las maneras en que los gastarán en la
educación. Los estados y los territorios recaudan ingresos adicionales
mediante un conjunto de impuestos y otras cargas.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
El sector escolar no gubernamental es considerable en Australia,
pues alrededor del 30% de los estudiantes asisten a estas escuelas. Este
sector incluye un significativo número de escuelas que pertenecen al
Sistema de Escuelas Católicas. Su ingreso proviene de los derechos de
escolarización, de los gobiernos estatales o territoriales y, en una mayor
medida en lo que respecta a la financiación pública, del gobierno de la
Mancomunidad.
7.3 Asignación de recursos a las escuelas
Tradicionalmente, hasta comienzos de la década de los setenta, los
ministerios de educación de los estados y los territorios tomaron la
mayoría de las decisiones importantes sobre la asignación de los
recursos a las escuelas. El personal fue asignado según una fórmula
simple basada en el tamaño y el nivel de escolaridad, y los suministros
y el equipamiento fueron asignados o solicitados de manera semejante.
Las únicas fuentes de financiación eran las contribuciones voluntarias de
los padres de familia o las que provenían de la recolección de fondos a
nivel local.
El desafío a esta organización centralizada fue planteado en un
influyente informe redactado por Freeman Butts, de la Universidad de
Columbia (Nueva York) quien visitó Australia y criticó los supuestos de la
educación australiana (Butts, 1955). Cuestionó la visión prevaleciente que
consideraba que ‘igualdad’ debería significar ‘uniformidad’ y constató la
ausencia de opciones, así como la existencia de fuertes controles del
gobierno que operaban a expensas del poder de la comunidad.
Sin embargo, no fue sino hasta comienzos de la década de los
setenta, tras el informe del Interim Committee for the Australian Schools
Commission (Comité Interino de la Comisión de Escuelas Australianas),
que los cuestionamientos al control centralizado de la escolarización
fueron colocado en las agendas de todos los organismos involucrados en
el funcionamiento de las escuelas australianas. Este comité exigió un
control menos centralizado sobre las operaciones de las escuelas, de
modo tal que la responsabilidad de la toma de decisiones pudiera ser
devuelta en la medida de lo posible a las personas involucradas
efectivamente en la tarea educacional, en consulta con los padres de
familia de los estudiantes y con los propios estudiantes de los niveles
superiores (Interim Committee for the Australian Schools Commission,
1973).
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
Una importante iniciativa de la Australian Schools Commission fue
la creación de una serie de subvenciones con propósitos especiales,
muchas de las cuales serían desembolsadas directamente a las escuelas
sobre la base de solicitudes preparadas por el personal y los miembros
de la comunidad. Durante las décadas de los setenta y los ochenta, el
número de tales subvenciones aumentó rápidamente, suplementadas por
otras debidas a la iniciativa de los gobiernos estatales. La
deszonificación de la asistencia escolar también comenzó en algunos
estados en los años subsiguientes, haciéndose importantes esfuerzos
para dar más poder a las comunidades escolares mediante estructuras
tales como los consejos escolares.
En la década de los noventa, el organismo que reemplazo a la
Australian Schools Commission, denominado ‘Schools Council of the
National Board of Employment Education and Training’ (Consejo
Escolar del Comité Nacional de Empleo, Educación y Formación),
enunció valores similares, haciéndolos más explícitos en relación con la
descentralización de las responsabilidades en la gestión de las escuelas
y la asignación de los recursos. El Consejo Escolar consideraba que las
comunidades escolares serían capaces de demostrar flexibilidad para
responder a las cambiantes circunstancias, y que esto requeriría que las
escuelas tuvieran la capacidad de modificar la organización de sus
recursos a fin de aumentar las oportunidades de aprendizaje (Schools
Council, 1993).
7.4 Emergencia de una variedad de mecanismos
de financiación basados en necesidades
A comienzos de la década de los noventa, los diversos sistemas
educacionales existentes en Australia habían tomado caminos más bien
diferentes hacia mecanismos de financiación basados en necesidades. En
el análisis que sigue se presentará una breve síntesis de los tres ejemplos
que ilustran cómo emergieron estos mecanismos durante 20 años, hasta
comienzos de la década de los noventa. Éstos incluyen al sistema
educacional del gobierno de Tasmania, que fue el primer estado que
adoptó de manera global dicho enfoque; el sistema educacional del
gobierno de Queensland, que permaneció relativamente centralizado,
con intenciones de adoptar un enfoque más centrado en el estudiante
desde 1998, y un sistema de educación católica en la Arquidiócesis de
Melbourne, que adoptó una descentralización moderada.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
(a) Tasmania: financiación mediante fórmulas en una
administración descentralizada
Tasmania es el estado más pequeño de Australia. Sin embargo,
adoptó relativamente pronto la descentralización de fondos a las
escuelas, siguiendo el trabajo pionero de la Australian Schools
Comission. En efecto, este estado ofreció el modelo para las escuelas
autogestionadas que ha probado su utilidad en diversos países (Caldwell
y Spinks, 1992; 1998). Hacia 1998, los fondos para cubrir casi todo el
gasto no relacionado con el personal fueron descentralizados a las
escuelas. El Paquete de Recursos para las Escuelas (School Resource
Package), que se caracteriza por una gran flexibilidad en lo que se refiere
a su distribución, tiene cuatro componentes: la Subvención de Apoyo
General (General Support Grant), la Subvención de Mantenimiento
(Maintenance Grant), Energía (Energy) y, finalmente, el Programa de
Ayuda al Estudiante (Student Assistance Scheme). La subvención de
apoyo general se distribuye de la manera siguiente: 67% per cápita, 25%
para necesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, con
proporciones relativas entre todos los sectores de 1,00 para primaria (K6), 1,25 para los años 7-10 y 1,45 para los años 11-12. La subvención
para mantenimiento se distribuye de la siguiente manera: 40% para el
índice de necesidades de los edificios, 45% per cápita, 7% para
necesidades educacionales y 8% para necesidades rurales, con
proporciones relativas de 1,00 para primaria (K-6) y 1,60 para
secundaria (7-12). Las necesidades educacionales de las escuelas de
Tasmania se miden en una escala denominada Índice de Desventaja
Educacional de Ross (Ross Index of Educational Disadvantage), que se
toma en asociación con una medida de la proporción de estudiantes que
reciben una asignación de asistencia del gobierno en función del ingreso
comprobado.
Las metodologías estadísticas requeridas para producir el Índice de
Desventaja Educacional de Ross fueron desarrolladas en 1983 por
Kenneth Ross de la Universidad de Melbourne (Ross, 1983). Ross
construyó el índice utilizando 44 variables derivadas de los datos
censales y éstas fueron reducidas a seis dimensiones de perfil social para
determinar una medida de desventaja socioeconómica en función de la
capacidad de los estudiantes para beneficiarse de las instalaciones
educacionales: ocupación, ingreso, vivienda, educación, estructura
familiar y régimen de tenencia (alquiler o propiedad). Se obtuvo una
medida del índice cartografiando el área de captación de cada escuela de
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los alumnos en cuarto año (de primaria) y octavo año (de secundaria) en
las áreas de recolección de los datos censales utilizadas por la Oficina de
Estadística de Australia (Australian Bureau of Statistics). El resultado
fue una escala de 16 niveles de desventaja socioeconómica.
Un indicador adicional de necesidad para las escuelas rurales
aisladas de Tasmania se determinó calculando la distancia de las
escuelas a una ciudad importante y el tamaño de los centros donde
estaban localizadas las escuelas, con proporciones relativas aplicadas
según el sector de escolarización.
Estos indicadores socioeconómicos y de aislamiento se aplicaron
en asociación con el porcentaje de desagregación de la financiación entre
los cuatro componentes del Paquete de Recursos para las Escuelas, a fin
de generar un presupuesto global para cada escuela. Todos los derechos
económicos del personal docente y no docente fueron asignados
utilizando este enfoque.
(b) Queensland: Fórmulas de asignación de recursos en una
administración centralizada
Queensland, por el contrario, ofrece poca flexibilidad de gestión a
las escuelas dentro de un enfoque relativamente tradicional y
centralizado de administración de la educación. Todo el personal
docente y no docente es asignado mediante algunas fórmulas de
asignación de recursos que reflejan el nivel y el tipo de escolarización,
con variaciones para tener en cuenta las circunstancias locales, lo que se
logra con un pequeño grado de discreción regional. La única flexibilidad
permitida a las escuelas en lo que se refiere a la gestión de fondos
proviene de la Subvención Escolar (School Grant) que cubre
suministros, equipamiento, reparaciones menores, mantenimiento de las
instalaciones y desarrollo profesional. El programa Escuelas Líderes de
Queensland (Queensland’s Leading Schools) comenzó en 1998 con las
escuelas más grandes del estado, dándoles la oportunidad de planificar
la asignación de un presupuesto más voluminoso, con mayor poder de
decisión a nivel de la escuela. Se pretende que esto será guiado por una
fórmula que incluye un gran componente basado en necesidades. El
diseño preliminar de una fórmula de financiación se inició a comienzos
de 1998. Un cambio en el gobierno a mediados de 1998 condujo al
abandono del programa Escuelas Líderes de Queensland (Queensland’s
Leading Schools), pero el desarrollo del enfoque de la financiación
mediante fórmulas basada en necesidades prosigue.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
(c) Las escuelas católicas de Victoria: Fórmulas de financiación
en una administración moderadamente descentralizada
Aproximadamente el 30% de todos los estudiantes australianos se
educa en escuelas no gubernamentales y la mayoría de éstas forman
parte del sistema de escuelas católicas. Ninguna descripción de los
esfuerzos destinados a implementar la financiación basada en
necesidades en condiciones de descentralización sería completa sin
referirse a los enfoques existentes en esos sistemas. El modelo adoptado
por la Comisión de Educación Católica de Victoria (Catholic Education
Commission of Victoria) se basa en el compromiso de promover la
igualdad de oportunidades.
Como en Tasmania, y anteriormente en las escuelas del gobierno de
Victoria, el modelo de recursos utiliza en su aplicación el Índice de
Desventaja Educacional de Ross. Todas las escuelas primarias y
secundarias reciben un presupuesto total que es guiado por la ubicación
en el Índice de 16 puntos de Ross. Centralmente se retienen montos para
gastos tales como apoyo a la escuela, desarrollo del personal docente y
licencias sabáticas. Es de particular interés la forma en la que las
subvenciones recurrentes del estado y de la Mancomunidad se combinan
y son provistas a las escuelas, de las cuales se deduce una contribución
esperada de ingreso privado local. Este último rubro está constituido
esencialmente por un pago de los padres de familia, también
determinado en la escala de 16 puntos, previéndose la exoneración de los
padres de familia que no lo pueden pagar.
7.5 La financiación de las escuelas mediante fórmulas como
pieza clave de la reforma de la gestión en las escuelas
públicas del estado de Victoria
El estado de Victoria tiene una población cercana a los cinco
millones de personas y un sistema de educación pública que atiende a
520.000 estudiantes en aproximadamente 1.700 escuelas. Aproximadamente
el 90% del presupuesto de educación del estado está descentralizado en
las escuelas, la más alta proporción en Australia y, por esta razón, merece
particular atención. Es conveniente notar que Nueva Gales del Sur (New
South Wales), el estado más grande de Australia, planeaba moverse en
esta dirección a fines de la década de los ochenta y comienzos de la de
los noventa, pero la firme oposición del sindicato de profesores a incluir
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
un componente de salarios en el presupuesto de la escuela hizo que el
programa se quedara corto en sus intenciones.
(a) La reforma “Escuelas del futuro”
El Programa “Escuelas del futuro” en Victoria se basa en la creación
de un sistema de escuelas autogestionadas dentro de un marco de
referencia constituido por el currículo y estándares. Coherente con los
esfuerzos destinados a reestructurar el sector público, se ha producido
una importante reducción de los organismos central y regionales de
educación, y se cuenta con un pequeño pero poderoso núcleo estratégico
que “dirige” el sistema. Mientras que la mayor parte del personal sigue
siendo empleado centralmente, cada vez hay una mayor capacidad a nivel
de la escuela para seleccionar al personal y determinar la combinación de
personal profesional y paraprofesional, así como las modalidades de
apoyo. Las escuelas tienen sus propios presupuestos, en un proceso que
se podría describir ya sea como presupuestación global o presupuestación
basada en la escuela, permitiendo la capacidad de decisión en la
distribución a nivel local, en función de una combinación de prioridades
de la escuela y del estado que, en Victoria, está encarnada en un contrato
escolar (school charter) que ofrece un marco de referencia para la
planificación y la rendición de cuentas durante un período de tres años.
Desde la elección del primer gobierno de Kennett a fines de 1992,
la reforma escolar en Victoria es, sin duda, la más radical de cualquier
sistema de educación pública en Australia desde la instauración de las
escuelas gubernamentales a fines del siglo XIX (Caldwell y Hayward,
1998, para una descripción del diseño y la implementación de las
“Escuelas del futuro”). Cerca del 90% del gasto corriente se distribuye a
las escuelas en lo que en Victoria se conoce como ‘Presupuesto Global
de la Escuela’ (School Global Budget), que corresponde al ‘Presupuesto
Delegado a las Escuelas’ (Delegated Schools Budget), como se definió
en el Capítulo 3. En éste y en la mayoría de otros aspectos, las reformas
de Victoria se asemejan a lo que ha ocurrido en el Reino Unido con la
gestión local de las escuelas y, en menor medida, en Nueva Zelandia.
La coherencia en el movimiento hacia el concepto de « presupuesto
global de la escuela » ganó impulso en Victoria a comienzos de la década
de los ochenta, con la introducción del presupuesto por programa
(programme budgeting) y el otorgamiento de poder a los consejos
escolares para definir la política y aprobar el presupuesto, que llegaba a
cerca del 5% del gasto corriente. Esta evolución fue bloqueada a fines de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
la década de los ochenta por la oposición de los sindicatos de profesores,
las organizaciones de padres de familia y algunos burócratas, pero fue
vuelta a impulsar significativamente por el gobierno de Kennett a
comienzos de la década de los noventa.
(b) Principios que subyacen en la financiación mediante
fórmulas utilizada en Victoria
Habiéndose determinado que cerca del 90% del presupuesto
público destinado a las escuelas les sería asignado mediante una fórmula
de financiación, el gobierno del estado tuvo que establecer un marco de
referencia para la construcción de la fórmula. Para apoyar la realización
de esta tarea se creó un comité cuya misión consistía en asesorar al
ministro de educación sobre las metodologías apropiadas para construir
fórmulas de financiación que permitieran calcular los recursos a los que
tenían derecho las escuelas consideradas individualmente. Las
recomendaciones presentadas en dos informes (Education Committee,
1994; 1995; 1996) fueron aceptadas y ejecutadas, consistiendo en un
núcleo de financiación per cápita suplementado con asignaciones
basadas en las necesidades de los estudiantes en situación de riesgo,
minusválidos y deficientes, que viven en las áreas rurales y aisladas,
cuyos antecedentes lingüísticos no son anglófonos y que asisten a
escuelas que participan en diversos programas prioritarios de educación.
Aquí tienen especial interés los ocho principios para la construcción de
fórmulas de financiación que el comité adoptó desde el comienzo.
i)
Preeminencia de las consideraciones educacionales. Las
decisiones relativas a qué componentes, dimensiones e indicadores
serán incluidos en la construcción de la fórmula de financiación
serán guiadas únicamente por consideraciones educacionales.
ii) Equidad. Las escuelas que tienen las mismas combinaciones de
necesidades de aprendizaje deben recibir el mismo monto global de
recursos.
iii) Transparencia. La construcción y la aplicación de la fórmula de
financiación deben ser claras y fácilmente comprensibles por todos
los interesados, y la base para la asignación de los recursos a todas
y cada una de las escuelas debe ser de conocimiento público.
iv) Subsidiariedad. Las decisiones sobre la distribución de los recursos
asignados a una escuela deben hacerse centralmente sólo en
situaciones extraordinarias, cuando la escuela no puede asumir la
responsabilidad de la toma de decisiones.
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
v)
Rendición de cuentas. Una escuela que recibe recursos porque tiene
estudiantes con cierta combinación de necesidades de aprendizaje
debe asumir la responsabilidad de la utilización de esos recursos
para proveer los programas que satisfagan esas necesidades y debe
rendir cuentas del uso de dichos recursos, incluyendo los resultados
en relación con las necesidades de aprendizaje.
vi) Implementación estratégica. Cuando se señalan nuevas modalidades
de financiación, éstas se deben implementar progresivamente
durante varios años a fin de evitar cambios drásticos en los niveles
de financiación de las escuelas de un año al otro.
vii) Eficacia. Las proporciones relativas entre las asignaciones de
recursos a través de las edades y los grados generadas por la
fórmula de financiación deben reflejar el conocimiento de la
eficacia de la escuela y el aula.
viii) Eficiencia. Las decisiones sobre la asignación de recursos dentro de
las escuelas deben reflejar el conocimiento sobre las maneras más
rentables (cost-effective) de lograr los resultados deseados en la
escolarización.
La aplicación de los ocho principios enunciados anteriormente tuvo
una gran repercusión sobre los debates que rodearon el establecimiento
de las fórmulas de financiación. Por ejemplo, el comité encontró que la
magnitud del diferencial existente en las asignaciones a las escuelas
primarias y secundarias en favor de estas últimas no se justificaba según
el primer principio (“preeminencia de las consideraciones
educacionales”) y lo tomó en consideración. Consecuentemente,
recomendó que las asignaciones reflejaran las necesidades en diferentes
niveles de la escolaridad (P-4, 5-8 y 9-12). Al hacerlo, prestó particular
atención a la investigación sobre la eficacia de la escuela y el aula,
especialmente en los primeros años de primaria en relación con los
resultados en lecto-escritura y los años intermedios para asuntos
relacionados con la insatisfacción de los estudiantes. En otro ejemplo,
habiendo expresado la opinión de que no había ninguna justificación
para reducir los niveles de financiación en el nivel secundario, el comité
invocó el principio de implementación estratégica y recomendó que la
eficiencia y la eficacia se convirtieran en consideraciones capitales.
(c) Estructura del Presupuesto Global de la Escuela
La estructura del Presupuesto Global de la Escuela (Presupuesto
Delegado a las Escuelas) se sintetiza en el Cuadro 7.1. El Presupuesto
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Total de las Escuelas, excluyendo los gastos de capital, para el sistema
escolar en el año fiscal 1995-1996, fue de US$ 979 millones, de los
cuales un poco más del 5%, US$ 52 millones, se gastó en administración
del estado, incluyendo los salarios del personal basado en los niveles
central y regional, costos de administración y de oficinas, y una
proporción de los costos de operación del Comité de Estudios (Board of
Studies) 2. Por consiguiente, una suma de US$ 927 millones, es decir, un
poco menos del 95% del presupuesto total de la educación escolar, fue
entregada para el gasto a nivel de la escuela.
Cuadro 7.1 Estructura del Presupuesto Total de las Escuelas en Victoria
para el año fiscal 1995-1996 (excluye los gastos de capital)
Componente
Fondos
(millones de US$)
Asignación a nivel de la escuela
Presupuesto Delegado a las Escuelas
1. Asignación básica por estudiante
2. Mejora del currículo
3. Necesidades suplementarias de educación del estudiante
a) Minusvalías y deficiencias
b) Necesidades especiales de aprendizaje
c) Antecedentes lingüísticos no anglófonos
4. Necesidades del sitio escolar
a) Ruralidad y aislamiento
b) Edificios
Porcentaje
del total
710
23
72,5
2,4
30
12
13
3,1
1,2
1,3
9
53
0,9
5,4
850
86,8
Exclusiones esenciales relacionadas
con el gasto de la escuela
77
7,9
Asignación total a nivel de la escuela
927
94,7
52
5,3
979
100
Presupuesto Total Delegado a las Escuelas
Asignación no efectuada a nivel de la escuela
Exclusiones esenciales relacionadas
con la administración del sistema
Presupuesto Total de las Escuelas
(excluyendo los gastos de capital)
2. El Consejo de Estudios (Board of Studies) es un órgano estatutario responsable de establecer
el currículo y los estándares para los estudiantes de las escuelas gubernamentales y no
gubernamentales en todos los años de escolaridad, desde Preparatorio hasta el Año 10, así
como la evaluación y la certificación de todos los estudiantes en los Años 11 y 12, los dos
últimos años de escolaridad.
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
Otros US$ 77 millones, un 8% del total de los gastos corrientes, fue
excluido del Presupuesto Delegado a las Escuelas, a pesar de que se
incurría en estos costos a nivel de la escuela. Estos fondos se excluyeron
porque las escuelas no estaban en condiciones de controlar su gasto, o
porque se anticipó que habría una excesiva variación del gasto, o porque
era probable que los patrones de gastos fueran impredecibles (reflejando
el principio de subsidiariedad). Estos fondos incluían los costos de
transporte en autobús de los estudiantes, que es la responsabilidad de
otro organismo del gobierno; la provisión de un subsidio de educación
para las familias pobres, para ayudarlas a sufragar los costos inevitables
de la escolarización, tales como uniformes y libros; los costos salariales
de los profesores suplentes, ahí donde había una ausencia prolongada del
profesor titular; y los costos de provisión de servicios de apoyo a la
escuela, tales como terapeutas del lenguaje y psicólogos, que atienden a
varias escuelas. El monto total de las Retenciones Esenciales llegó así a
US$ 129 millones o un 13% del Presupuesto Total de las Escuelas. Esto
deja un total de US$ 850 millones o un 87% del Presupuesto Total de las
Escuelas, para la educación, que fue provisto directamente a las escuelas
consideradas individualmente bajo la forma de Presupuesto Delegado a
las Escuelas.
7.6 El diseño de la fórmula de financiación
Los componentes, dimensiones e indicadores utilizados en la
fórmula de financiación para Victoria (Australia) están sintetizados en el
Cuadro 7.2. En el análisis siguiente se describe cómo se desarrollaron
estos tres aspectos de la fórmula de financiación.
(a) Componente 1: Asignación básica por estudiante
En el año fiscal 1995-1996, los fondos para cubrir los costos de
operación y salariales en las escuelas se basaron en una fórmula que
tenía diferentes ponderaciones para las escuelas primarias y secundarias.
La tasa para los estudiantes de educación secundaria fue
aproximadamente un 43% más alta que para los estudiantes de
educación primaria. Siguiendo una vasta investigación de los patrones
reales de la asignación interna de los fondos en las escuelas y tras
considerar las pruebas provistas por la investigación, respecto a las
necesidades educacionales de los estudiantes en diferentes niveles de
escolaridad, se formularon recomendaciones (Education Committee,
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
1996) para cambiar en 1998 a un sistema de financiación per cápita del
núcleo, con diferentes ponderaciones según los niveles de escolaridad
(P-4, 5-8, 9-12). Estas ponderaciones reducirían los diferenciales entre
los niveles de financiación para los estudiantes de primaria y secundaria.
Para los dos primeros grados (Preparatorio y Grado 1) se
recomendó que los niveles de financiación per cápita fueran por lo
menos un 20% más altos que para los Grados 3 y 4. Esto se hace para
posibilitar que haya clases más pequeñas en el grado Preparatorio
(Blachford y Mortimore, 1994) y se implemente una estrategia global de
alfabetización, incluyendo la tutoría individualizada (un profesor-un
alumno) en el Grado 1, basándose en la obra Reading Recovery (Clay,
1991, 1993; Clay y Watson, 1982).
Durante los años intermedios de la escolaridad, a saber, los dos
últimos años de la educación primaria y los dos o tres primeros de la
educación secundaria, se reconocía que los modelos tradicionales de
provisión de educación primaria y secundaria fracasaban regularmente
en satisfacer las necesidades de educación y desarrollo de los jóvenes
adolescentes (ACSA, 1996; Carnegie Council, 1989; Capelluti y Stokes,
1991; Eyers, 1993; Hargreaves y Earl, 1990). Si bien un examen de los
enfoques de “la mejor práctica” para la escolaridad intermedia en el
contexto australiano (véase, por ejemplo, Cumming y Fleming, 1993;
McKenzie y Taylor, 1995) no revelan la existencia de “la mejor manera”,
sí indican algunos elementos comunes, el más importante de los cuales,
por lo menos en lo que se refiere a los niveles de financiación, se refiere
a los equipos interdisciplinarios de profesores que trabajan con el menor
número posible de estudiantes en el mayor número de materias posible.
En consecuencia, los pesos de los Grados 5 y 6 podrían situarse en un
nivel más alto que para los Grados 3 y 4, para permitir la planificación
común del tiempo de los profesores en los dos últimos años de la escuela
primaria. Esto significa que la disparidad en la financiación per cápita de
los estudiantes en el Grado 7 (el primer año de la escuela secundaria)
comparada con el Grado 6 (el último año de la escuela primaria) se
reduciría significativamente. Sin embargo, se ha construido un gradiente
ascendente continuo en los pesos de los Grados 5 a 8 en el conjunto
propuesto de ponderaciones en reconocimiento de la cada vez mayor
evaluación que realizan los profesores y del tiempo involucrado en la
preparación, la creciente necesidad de clases más pequeñas y los costos
de operación adicionales en áreas especializadas, como ciencias, durante
los años intermedios.
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Diferenciación por grado-nivel
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Programas con propósitos especiales
2.b) Programas de lenguas extranjeras
2.c) Programas con temas aborígenes
2.d) Desarrollo profesional de los profesores
2.e) Reestructuración dentro de la escuela
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Bajo nivel de rendimiento educacional
3.d) Minusvalías, deficiencias, etc.
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
4.b) Localización (en función del aislamiento)
183
4.c) Costos de funcionamiento del sitio (limpieza)
4.d) Costos de funcionamiento del sitio (mantenimiento)
1.a) Estudiantes ETC ponderado 1,00 primaria
y 1,43 secundaria
1.b) Estudiantes ETC ponderado diferencialmente
para P-4, 5-8, 9-12
2.a) Estudiantes ETC involucrados
2.b) Estudiantes ETC involucrados
2.c) Estudiantes ETC involucrados
2.d) Número de profesores involucrados
2.e) Número de profesores involucrados
3.a) Puntaje de la escuela en el indicador
de desventaja socioeconómica
3.b) Estudiantes ETC de hogares no anglófonos
3.c) Estudiantes ETC en el 30% de las escuelas con la
mayoría de los estudiantes en situación “de riesgo”
3.d) ETC formalmente evaluada
4.a) Primaria: ETC < 200 / secundaria: ETC < 500
4.b) Km a la ciudad de 20.000 habitantes,
a Melbourne y a la escuela más próxima
4.c) Área interior de los edificios escolares
4.d) Clasificación de los edificios (área: 50%,
materiales: 25%, condición: 25%)
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1.b) Suplemento por grado-nivel
Indicadores
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Dimensiones
Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
Componentes
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Cuadro 7.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en el desarrollo de una fórmula
de financiación de las escuelas en Victoria (Australia)
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Una característica significativa de la escolarización de los
adolescentes mayores y de los adultos jóvenes de los Grados 9 a 12 es la
provisión de una gama de opciones curriculares que permiten que los
estudiantes exploren y desarrollen áreas específicas con detenimiento y
prosigan sus intereses y puntos fuertes personales. Las escuelas de
Victoria generalmente ofrecen una amplia gama de materias opcionales
en los Grados 9 y 10. En los dos últimos años (Grados 11 y 12), la
elección de materias llega a ser incluso más significativa, ya que los
estudiantes seleccionan un número relativamente pequeño de materias
(generalmente seis en el Grado 11 y cinco en el Grado 12) que estudiarán
con detenimiento. La elegibilidad y la disponibilidad de toda una gama
de pasarelas vocacionales se traducen en un aumento significativo de los
costos para las escuelas. Estos costos emanan de la provisión de una
vasta gama de materias, a pesar de las matrículas relativamente bajas en
muchas de ellas y de la necesidad de clases relativamente pequeñas en
otras.
Además, los costos relacionados con la tutoría, la orientación y la
remediación son más altos que el promedio durante los últimos años de
escolaridad, aumentan significativamente en el Grado 11 y más aún en
el Grado 12, pues se incrementa la demanda de orientación profesional,
asistencia para mejorar las competencias para estudiar, apoyo en el
hogar, monitoreo del progreso, así como de tutoría y orientación uno a
uno o en pequeños grupos. Las cargas derivadas de la preparación y la
corrección también aumentan considerablemente cuando los estudiantes
preparan sus exámenes del Grado 12. Finalmente, los mayores costos de
los materiales y el equipamiento también son factores que producen
niveles más altos de gastos en los Grados 11 y 12. Estos factores se
reflejan en las ponderaciones de los Grados 9-12, que deberían ser un
50% más altos que los de los Grados 3 y 4 para los estudiantes en los
Grados 9 y 10, un 80% más alto para los estudiantes en el Grado 11 y un
100% más alto para los estudiantes en el Grado 12.
(b) Componente 2: Mejora del currículo
Este componente es conocido colectivamente en Victoria como
Programas Prioritarios (Priority Programmes) y representa alrededor del
2,3% de la financiación total de la educación escolar. Incluye fondos
para algunas iniciativas a nivel del estado y posibilita que las escuelas
participen en programas con propósitos específicos, incluyendo
programas de música instrumental, otras lenguas fuera del inglés,
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
programas para estudiantes aborígenes, reestructuración de programas
escolares, etc. También incluye una Subvención para el Desarrollo
Profesional de los Profesores (Teacher Professional Development
Grant), que está destinada a reactualizar a los profesores en áreas
relacionadas con los avances en materia de currículo.
c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación
de los estudiantes
Estudiantes con minusvalías y deficiencias. Los estudiantes con
minusvalías y deficiencias pueden asistir a una escuela regular o a una
escuela especial. En 1996, había 10.400 estudiantes (2,3%) que recibían
financiación adicional bajo esta clasificación. El enfoque destinado a
financiar a los estudiantes con minusvalías y deficiencias ha optado por
la asignación de recursos adicionales a dichos estudiantes, siguiendo una
detallada evaluación que utiliza un Cuestionario de Necesidades de
Educación (Educational Needs Questionnaire) que asigna a la persona
uno de los seis niveles de financiación, como se muestra en el Cuadro
7.3. Hasta el momento, este enfoque de financiación se ha implementado
solamente en escuelas regulares, pero se va a extender a las escuelas
especiales.
Cuadro 7.3 Niveles de financiación para los estudiantes con
minusvalías y deficiencias en Victoria (Australia), 1996
Clasificación según gravedad
Nivel 1 (ligera)
Nivel 2
Nivel 3
Nivel 4
Nivel 5
Nivel 6 (muy grave)
Financiación suplementaria
US$
1.280
2.972
4.677
6.384
8.083
9.780
Estudiantes con necesidades especiales de aprendizaje: Este
componente tiene por población objetivo a los estudiantes en situación
de riesgo de no realizar un progreso satisfactorio, debido a
circunstancias familiares u otras. También se consideró necesario utilizar
predictores de bajo rendimiento en lugar de las medidas mismas de
rendimiento, ya que la financiación directa de las escuelas con bajo nivel
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
de rendimiento podría eliminar el incentivo para tratar de lograr un
mayor rendimiento.
Estudiantes cuyos antecedentes lingüísticos no son anglófonos:
Este componente está destinado a las escuelas con un gran número de
estudiantes que recién han llegado a Australia y no hablan el inglés, por
lo que requieren enseñanza especializada. También está destinado a los
niños de las familias de refugiados quienes, además de experimentar
problemas de lengua, probablemente sufren de traumas psicológicos y
los efectos de una educación muy desorganizada. Las ponderaciones
para estos estudiantes deben reflejar tanto el nivel de escolaridad como
el tiempo transcurrido desde su llegada, asignándose el más alto nivel de
financiación adicional a los estudiantes que han llegado más
recientemente y se encuentran en los últimos años de escolaridad.
(d) Componente 4: Necesidades de los sitios escolares
Tamaño de la escuela: Además de las ponderaciones, hay factores
de ajuste por tamaño para reflejar los costos adicionales de provisión en
las escuelas que tienen una matrícula muy baja. Esto es particularmente
importante a fin de tener en cuenta las escuelas rurales pequeñas y
aisladas. El apoyo a las escuelas secundarias con baja matrícula se
brinda mediante una asignación básica adicional (no relacionada con la
matrícula) en el Componente 1: Asignación Básica por Estudiante.
Ruralidad y aislamiento: La geografía de Australia, con su alta
concentración de población en las ciudades capitales y sus dispersas
poblaciones rurales, implica que las cuestiones relativas a la ruralidad y
el aislamiento tengan una considerable importancia. Una significativa
diferencia entre ruralidad y aislamiento y otros factores es que se aplican
a la población total de algunas escuelas, más que a los estudiantes
considerados individualmente. Otra diferencia clave es que la
justificación para asignar fondos adicionales por ruralidad y aislamiento
está relacionada no con la desventaja educacional, sino más bien con los
costos adicionales de provisión. Esto se estableció en varios estudios,
especialmente en aquellos sobre los que da cuenta Tomlinson (1994).
Por consiguiente, la financiación adicional por ruralidad y aislamiento se
asigna como reconocimiento a los costos adicionales que están
asociados con la provisión del currículo, la administración y el acceso a
los servicios de apoyo a los estudiantes.
En el contexto de Victoria, la ruralidad y el aislamiento involucran
a un conjunto diferenciado de elementos que se han utilizado para
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
construir un índice para las escuelas no metropolitanas, que comprende
una combinación igualmente ponderada de: la distancia en kilómetros al
área metropolitana de Melbourne; la distancia al centro provincial más
cercano con más de 20.000 habitantes y la distancia a la escuela primaria
o secundaria más cercana, según convenga, que no reúne las condiciones
para ser financiada como escuela rural o aislada.
La financiación de una escuela dada se determina de la manera siguiente:
Financiación según el Índice de Localización = US$203 + (Puntaje
según el Índice de Localización × Matrícula × US$23).
Costos de funcionamiento del sitio: Este elemento del Factor Sitio
Específico de la Escuela (School-Specific Site Factor) representa justo
un poco más del 5% del gasto total de la educación escolar. Cubre cierto
número de costos relacionados con el sitio, tales como los contratos de
limpieza, servicios públicos (por ejemplo, combustible para la
calefacción, agua, alcantarillado, basura), mantenimiento de las
instalaciones y terrenos, así como trabajos menores. Para cada uno de
estos componentes hay fórmulas separadas y los detalles de cada sitio
escolar están contenidos en un Sistema de Gestión de los Bienes de las
Escuelas (School Assets Management System) computarizado y
centralizado.
Este elemento da lugar a un pago por escuela más que por alumno,
aunque las asignaciones para los contratos de limpieza se hacen sobre la
base de una fórmula que toma en cuenta tanto el área total que se debe
limpiar como el número de estudiantes que ocupan los edificios. Las
fórmulas que se utilizan son sensibles a la naturaleza particular de cada
sitio. Por ejemplo, la fórmula para el mantenimiento y los trabajos
menores distribuye el 50% de los fondos disponibles sobre la base del
área de instalaciones a la que la escuela tiene derecho, 25% sobre el tipo
de materiales utilizados en la construcción de los edificios de la escuela
y 25% sobre la condición relativa de esos edificios.
7.7 Situación actual de la financiación mediante fórmulas
basada en necesidades en Victoria
El ministro de educación implementó varias de las
recomendaciones que figuran en el informe final del Comité de
Educación (Education Committee, 1996). Hubo una sustancial inyección
de fondos a los primeros años de educación primaria para tener en
cuenta las prioridades de la alfabetización temprana y esto sirvió para
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
modificar las ponderaciones relativas y acercarlas a aquéllas
recomendadas por el Comité de Educación. Sin embargo, estos fondos
no fueron automáticamente incluidos en el Presupuesto Delegado a las
Escuelas (Delegated Schools Budget), ya que las escuelas primero tenían
que demostrar una necesidad y planificar la acción en esta área. En lugar
de optar inmediatamente por un nuevo conjunto de ponderaciones para
los años intermedios, como se recomendaba en el informe, el ministro se
concentró en otra recomendación, a saber, encargar más investigación
sobre los requerimientos de recursos durante estos años. Tomados en su
conjunto durante los últimos cinco años, estos cambios representan un
sorprendente ejemplo de iniciativas de política impulsadas por la
investigación, que se han traducido en un patrón de asignación de
recursos que refleja el enfoque de financiación mediante fórmulas
basada en necesidades. En la mayoría de otros aspectos se adoptaron las
recomendaciones e intenciones estratégicas del Comité de Educación.
7.8 Un breve comentario evaluativo de las “Escuelas del
futuro”
En Victoria, el programa “Escuelas del futuro” es el foco de
atención de una importante investigación conocida como Proyecto
Cooperativo de Investigación (Cooperative Research Project), que se
creó a comienzos de 1993 como una tarea conjunta del Ministerio de
Educación, la Asociación de Directores de la Educación Secundaria
Estatal de Victoria (Victorian Association of State Secondary Principals
in Victoria), la Asociación de Directores de la Educación Primaria de
Victoria (Victorian Primary Principals Association) y la Universidad de
Melbourne. Su propósito es monitorear los procesos y los resultados de
las “Escuelas del futuro”, tales como son percibidos por los directores de
escuela. Se han realizado siete encuestas a nivel del estado. Aquí se da
cuenta de los hallazgos de la investigación más reciente realizada en
1997 (Cooperative Research Project, 1998).
En el estudio que sirvió de línea de base en 1993, los directores
fueron invitados a enumerar los beneficios que esperaban de sus escuelas
como “Escuelas del futuro”. Veinticinco beneficios se clasificaron en
cuatro áreas: currículo y aprendizaje, planificación y asignación de
recursos, personal y profesional, y escuela y comunidad. Estos
beneficios esperados se incluyeron en las encuestas subsiguientes,
solicitándoseles a los directores que asignaran puntajes en una escala de
5 puntos para indicar hasta dónde se había logrado cada uno de ellos en
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sus escuelas. Es notable destacar, sobre todo en lo que se refiere a los
contenidos, las respuestas a las preguntas relacionadas con el ‘currículo
y el aprendizaje’: un currículo más adaptado y relevante, la mejora de los
resultados del aprendizaje de los estudiantes y la oportunidad de innovar,
pues cada una recibió un promedio de 3,3 puntos en la escala de 5 puntos
en 1997. Al segundo aspecto, la mejora de los resultados del aprendizaje
de los estudiantes, el 84% de los directores le atribuyó un puntaje de 3 ó
más en la escala de 5 puntos. Puntajes similares fueron logrados en 1995
y en 1996. Asumiendo que es una respuesta bien sopesada, constituye un
resultado importante que bien merece un examen más cuidadoso.
Es posible emprender un análisis de las respuestas de la encuesta
para determinar los efectos directos e indirectos de los factores
seleccionados sobre el aprendizaje. Se empleó el enfoque conocido
como ‘modelización mediante ecuaciones estructurales’, utilizando
LISREL 8 (Jöreskog y Sörbom, 1993). Este enfoque permite el análisis
de variables en una escala ordinal como las que se utilizaron en los
ítemes de esta encuesta. Los 45 ítemes o variables relacionadas con los
objetivos y los beneficios esperados se redujeron a 7 variables o
‘constructos’ al agruparlos en áreas relacionadas. Varios de ellos forman
parte de una explicación intuitiva de cuáles son las propiedades de las
“Escuelas del futuro” que deben tener impacto sobre el currículo y el
aprendizaje. Éstas incluyen mayor flexibilidad financiera y
administrativa, mejora de la capacidad para atraer personal, perfil más
alto en la comunidad, planificación de la provisión del currículo,
asesoría a los profesores en apoyo del marco de referencia relativo al
currículo y a los estándares, y confianza en los objetivos del programa
para estimular el mejoramiento continuo de los resultados del
aprendizaje.
La modelización mediante ecuaciones estructurales dio como
resultado el modelo que se muestra en el Esquema 7.1, que ilustra los
efectos directos e indirectos entre seis constructos y su influencia sobre
el séptimo constructo, a saber, ‘Beneficios en el Currículo y en el
Aprendizaje’. Este séptimo constructo es del mayor interés e incluye las
percepciones de los resultados mejorados del aprendizaje. El modelo es
potente en un sentido explicativo, pues tiene un Índice de Ajuste
Mejorado (Adjusted Goodness of Fit Index) de 0,969, indicando que el
modelo da cuenta del 96,9% de las varianzas y covarianzas en los datos.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Esquema 7.1 Modelo explicativo de los efectos directos e indirectos
entre los factores que influyen las percepciones que los
directores tienen de los ‘Beneficios en el Currículo y en
el Aprendizaje’ en las “Escuelas del futuro” (Victoria),
mostrando los coeficientes de senderos estandarizados
(Cooperative Research Project, 1998).
Beneficios para
la Escuela y
la Comunidad
.343
Beneficios
Personales y
Profesionales
.271
Beneficios de
la Planificación y
la Asignación
de Recursos
.299
.359
.230
Confianza en el
Logro de los
Objetivos de las EDF
.420
.364
Beneficios en el
Currículo y en
el Aprendizaje
.173
.388
Apoyo
al MRCE
.309
.226
Mejora del
Currículo debida
al MRCE
Las cifras en el Esquema 7.1 son coeficientes de senderos
estandarizados y se pueden explicar de la manera siguiente. El coeficiente
para el sendero que va de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ a
‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’ es de 0,299. Esto significa
que un aumento de 1 de una desviación estándar en los puntajes de los
directores de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ está asociada con un
aumento de 0,299 de una desviación estándar en los puntajes de
‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’. En términos de efectos
directos, el modelo indica que los directores que asignaron altos puntajes
al rendimiento de ‘Beneficios Personales y Profesionales’ y que dieron
cuenta de ‘Mejoras en el Currículo’ debido al ‘Marco de Referencia del
Currículo y los Estándares’, y que también tienen ‘Confianza en el Logro
de los Objetivos de las ‘Escuelas del futuro’ (EDF) tienden a ser aquellos
que también asignan altos puntajes a ‘Beneficios en el Currículo y en el
Aprendizaje’. Entre los efectos indirectos, el más interesante está referido
a ‘Beneficios de la Planificación y la Asignación de Recursos’. El efecto
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sobre ‘Beneficios en el Currículo y en el Aprendizaje’ es indirecto,
mediado por ‘Beneficios Personales y Profesionales’ y ‘Confianza en el
Logro de los Objetivos de las EDF’.
El modelo explicativo constituye la confirmación de lo que la
investigación efectuada en otras partes ha mostrado, a saber, que la
descentralización de la toma de decisiones en la planificación y la
asignación de los recursos no tiene como resultado, por sí y en sí misma,
el mejoramiento del aprendizaje de los estudiantes. No existe una
relación directa de causa y efecto entre las dos. Lo que el modelo sí
sugiere, sin embargo, es que si las relaciones se establecen de manera
apropiada, entonces se produce un efecto indirecto mediante la acción en
el dominio ‘personal y profesional’ y también en el dominio ‘currículo’.
Se reconocen las limitaciones de la investigación, en la medida en
que se basa sobre las percepciones de los directores. Sin embargo, la
aplicación de un potente instrumento analítico al vasto cuerpo de datos
ha producido un patrón consistente de puntajes en las tres últimas
encuestas, indicando así las relaciones que deben establecerse en la
escuela autogestionada, si se quiere que este aspecto de un programa de
reforma tenga efecto sobre los resultados del aprendizaje de los
estudiantes. El estudio de caso confirma los senderos sugeridos en el
modelo contenido en el Esquema 7.1 en las escuelas donde se han
logrado mejoras en los resultados del aprendizaje (véase, por ejemplo,
Hillier, en preparación; Wee, en preparación).
7.9 Evaluación de la financiación mediante fórmulas en
Victoria (Australia)
Quizá el aspecto más significativo en relación con la
implementación de la financiación mediante fórmulas de las escuelas en
Victoria es que emergió como parte de reformas recientes y cruciales. En
Victoria, el proceso se desarrollo durante dos décadas de cambio
progresivo destinado a dar a las escuelas mayores niveles de autonomía
y rendición de cuentas. Por ejemplo, hay una larga historia de gobierno
escolar local, en el que cada comunidad escolar elige un consejo escolar
en el que dos tercios de los miembros no son empleados del sistema de
educación. Los consejos escolares tienen la responsabilidad de elaborar
y aprobar el contrato escolar (school’s charter), aprobar el presupuesto
de la escuela, administrar las finanzas y dar cuenta del rendimiento de la
escuela mediante el informe anual. Actualmente tienen significativas
responsabilidades adicionales en una gama de decisiones relativas al
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personal, incluyendo su participación en el proceso de selección y en la
aprobación final de quién será el director de la escuela.
Ésta no ha sido una historia de cambios fluidos o fáciles. En efecto,
a lo largo del camino, el cambio ha sido encarnizadamente cuestionado
y frecuentemente resistido. Muchos de los cambios que ahora se
implementan fueron identificados como deseables hace más de una
década, pero faltaba la voluntad política y la capacidad para conducir a
través de una fuerte agenda de cambio. Estos mismos cambios fueron
implementados en 1993-1994 debido a la abrumadora ventaja electoral
de la que gozaba el gobierno. Esto, a su vez, plantea la cuestión de si los
cambios así realizados son irreversibles y si en el futuro algún gobierno
podría querer centralizar el control nuevamente. La opinión general es
que habiendo dado a las escuelas un control real sobre la toma de
decisiones y los recursos a nivel local, es muy improbable que cualquier
futuro gobierno vea ventajas en cambiar de dirección y volver a
centralizar, a menos que se disponga de sólidas pruebas provenientes de
consecuencias graves, no deseadas y negativas de las reformas.
Además, también es de opinión general que el sistema de
financiación de la escuela en Victoria, que ha evolucionado durante
décadas, se ha convertido en algo sumamente oscuro y enigmático, con
iniquidades y anomalías. La perspectiva de un sistema de financiación
más equitativo y transparente ha generado así su propio impulso de
reforma, incluso cuando se ha señalado que los cambios propuestos
podrían involucrar algunos sufrimientos para las escuelas que eran
tratadas de manera relativamente equitativa bajo las viejas y menos
equitativas modalidades de financiación. Esto lleva a la segunda
observación clave, a saber, que reformas fundamentales de la
financiación de la escuela generan “ganadores” y “perdedores”, lo que
crea reales limitaciones en el ritmo del cambio.
Generalmente no es posible reducir significativamente las
asignaciones financieras a las escuelas que en el pasado fueron
“sobrefinanciadas”, sin generar una violenta reacción política adversa.
La alternativa es mantener constantes los niveles de financiación de
dichas escuelas hasta que otras escuelas hayan recuperado terreno o
reducir la financiación al nivel apropiado de manera muy gradual. A su
vez, esto implica que la plena implementación de las nuevas
modalidades de financiación podrían tomar muchos años para lograr sus
efectos y dar lugar a modalidades provisorias confusas.
Esto sugiere que si bien los directores, junto con la mayoría del
personal de las escuelas, perciben los méritos de las reformas, han
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Estudio de caso 1: La financiación de escuelas mediante fórmulas en Australia
encontrado que es difícil ajustar el ritmo de la reforma y consideran que
no han contado con el grado de apoyo que idealmente habrían deseado.
Esto sucede a pesar del hecho de que se creó un programa masivo de
desarrollo profesional para ayudar a los directores y a otros miembros
del personal a adaptarse a las nuevas modalidades. Esto conduce a la
tercera observación clave, a saber, que es casi imposible sobrestimar el
volumen de servicios de desarrollo profesional, formación y apoyo
requerido para sostener la reforma real.
Al comienzo de este proceso, cuando las reformas se comenzaron
a implementar por primera vez, un gran número de directores aceptó, en
el marco de un paquete de medidas, la oportunidad que se les ofrecía de
pasar al retiro voluntariamente antes de lo que habría sido normalmente
el caso. Quienes permanecieron y los que tomaron el lugar de quienes
partieron han encontrado los cambios extraordinariamente desafiantes.
En otras palabras, el cambio se ha producido a un alto costo para quienes
se vieron involucrados en la implementación de las nuevas modalidades.
Pero, en vista de las duras realidades de los cortos ciclos electorales y de
la reducida capacidad de los gobiernos para aplicar recursos adicionales
a fin de alisar las rugosas aristas del cambio, ¿existe una alternativa al
enfoque “arrasar todo” para realizar una reforma genuina?
Una cuarta observación clave es que, a pesar del ritmo y la amplitud
de las reformas emprendidas hasta ahora, el proceso en Victoria sigue
siendo evolutivo, pues las cuestiones clave se enfrentan
progresivamente. Una de esas cuestiones es el cambio de una
planificación de la fuerza de trabajo centralizada a una gestión basada en
la escuela, lo que tiene implicaciones mayores para la redistribución del
personal en exceso. Las escuelas que no tienen profesores en exceso
están empezando a utilizar su recientemente adquirida flexibilidad en
materia de personal para adoptar decisiones estratégicas, incluyendo la
designación de personal con contratos de duración determinada, la
negociación de ciertos puestos en la enseñanza muy bien remunerados
para un mayor número de nuevos profesores o asistentes de profesores,
la oferta de puestos muy atractivos para reclutar a una persona con
cualidades especiales, etc. Las experiencias de estas escuelas indican
que es deseable que se acelere el proceso tanto como sea posible, para
asegurar que todas las escuelas gocen de plena flexibilidad en materia de
personal.
Un desafío relacionado tiene que ver con el método para cubrir los
gastos salariales de los profesores. En el caso de los profesores que
forman parte del escalafón, a las escuelas se les asigna y se les carga los
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costos salariales reales (“salarios reales entran, salarios reales salen”)
(actuals in, actuals out). Para el 70% de los profesores que no forman
parte del escalafón, las escuelas reciben y se les carga los costos del
salario promedio (“salario promedio entra, salario promedio sale”)
(averages in, averages out). Este procedimiento introduce un elemento
de iniquidad en el sistema de financiación, ya que las escuelas
localizadas en entornos sociales y económicamente más favorecidos
tienden a tener profesores más experimentados en la cúspide de la escala
salarial. Si estas escuelas fueran financiadas basándose en los costos
salariales promedio, pero debieran sufragar los costos salariales reales
(“salario promedio entra, salario real sale”) (averages in, actuals out), se
verían obligadas a cambiar la composición de su personal docente y
emplear una mayor proporción de maestros principiantes. En el largo
plazo, es preferible que todas las escuelas se orienten hacia un sistema
de financiación del tipo ‘salario promedio entra, salario real sale’, dado
que es un sistema más justo y porque también promueve el uso eficiente
de los recursos. Este enfoque ha sido adoptado en Gran Bretaña. Se
reconoce, sin embargo, que es algo que se debe introducir
progresivamente, tal vez aplicando el sistema ‘salario promedio entra,
salario real sale’ a todos los nuevos miembros del personal docente que
contrate la escuela, pero reteniendo el sistema ‘salario promedio entra,
salario promedio sale’ para todo el personal docente existente.
Otros desafíos que tendrán que afrontarse en la evolución futura del
Presupuesto Delegado a las Escuelas incluyen enfoques para financiar la
introducción de las nuevas tecnologías de la información en las escuelas.
Es evidente que actualmente estamos experimentando una imponente
revolución social y económica a medida que la Edad de la Información
se convierte en una realidad y el poder de las nuevas tecnologías de la
información transforman el hogar, la escuela y el centro de trabajo,
derrumbando muchas de las barreras que hasta ahora permitían que ellos
existieran como mundos separados. En el caso de las escuelas, los costos
de la compra de computadoras, la instalación de cables de fibra óptica,
la creación de redes locales, el enlace con la World Wide Web y la
provisión de los servicios necesarios de formación y apoyo para el
personal docente son masivos. Además, no está claro cuáles son los
costos recurrentes y cuáles son los costos ocasionales, o cuáles deben ser
sufragados por la escuela y cuáles por los padres de familia o por la
comunidad en su conjunto. Ninguno de estos costos ha sido
adecuadamente incorporado en los presupuestos de las escuelas, a pesar
de que existe cierta urgencia para determinar cómo se deberá hacer.
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7.10 Conclusión
La última observación clave se relaciona con la cuestión de hasta
qué punto las reformas para financiar la escuela, tal como se refleja en
la experiencia de Victoria, se traducen en beneficios educacionales para
los estudiantes. La respuesta a esta pregunta tiene dos partes. En primer
lugar, es improbable que las reformas emprendidas hasta hoy hayan
tenido un impacto significativo sobre el rendimiento de los estudiantes,
ni es posible esperar un efecto tan directo en el corto plazo. Es más
realista esperar que el efecto de las reformas pueda ser, más bien,
construir la capacidad de las escuelas para orientar mejor los recursos en
función de las necesidades de aprendizaje de los alumnos y de las
prioridades de la escuela. Las pruebas preliminares citadas
anteriormente en este capítulo sugieren cómo se pueden establecer
vínculos directos e indirectos entre los elementos de la reforma y los
resultados del aprendizaje.
La otra parte de la respuesta se relaciona con otros aspectos de la
agenda para la reforma de la escuela que se persiguen mediante el
programa “Escuelas del futuro”. Estos se concentran alrededor de tres
amplias áreas de la reforma que complementan las reformas para
financiar las escuelas, a saber, reformas dirigidas a establecer altos
estándares y claras expectativas en el currículo ; un paquete de reformas
destinadas a mejorar la capacidad profesional, la condición y las
competencias de los profesores; y un paquete adicional de reformas
diseñadas para fortalecer la rendición de cuentas de las escuelas sobre
cómo utilizan los recursos para mejorar el aprendizaje de los estudiantes.
Mejoras reales en los resultados educacionales son probables sólo
cuando las escuelas se concentran en el cambio a nivel del aula y esto
significa que los cambios en las modalidades de financiación de las
escuelas deben estar relacionados con un paquete de reformas destinado
a mejorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. Existen signos
estimulantes en las escuelas de Victoria de que esta concentración en la
enseñanza en el aula está comenzando a surgir, pero a estas alturas
habría que decir que estos signos representan solamente los primeros
días de la próxima ola de reformas de la escuela.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Capítulo 8
Estudio de caso 2: La financiación
de escuelas mediante fórmulas
en Inglaterra y Gales
Rosalind Levaïiç
Este capítulo trata del sistema de financiación de escuelas mediante
fórmulas en Inglaterra y Gales. Escocia tiene un sistema de educación
aparte, administrado de acuerdo con la legislación escocesa, e Irlanda
del Norte cuenta con su propia versión de la legislación inglesa y galesa.
Como se explica a continuación, este capítulo se concentra en la
financiación de escuelas mediante fórmulas que mantienen las
autoridades locales de educación, que son los ministerios de educación
de las autoridades gubernamentales elegidas localmente para prestar
servicios múltiples.
8.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
La financiación mediante fórmulas de la mayoría de los gastos que
requieren las escuelas del Estado se introdujo en Inglaterra y Gales
mediante la Ley de Reforma de la Educación (Education Reform Act) de
1988 que inició un período de cambio continuo en la gestión y el
currículo. En términos de las tres funciones principales de una fórmula
de financiación de las escuelas establecidas en el Capítulo 3, la función
reguladora del mercado fue la que predominó desde 1988 hasta que el
gobierno conservador dejó el cargo en 1997. El gobierno laborista puso
un mayor énfasis en la función directiva y la función de equidad. El
impulso principal detrás de cada reforma educacional del gobierno ha
sido el deseo de que el sistema educativo produjese una fuerza de trabajo
mucho más calificada y productiva a fin de mejorar la competitividad del
Reino Unido en el plano internacional.
Una innovación importante de la Ley de 1988 fue la “gestión local
de las escuelas” o sea, el requerimiento de que se delegase a todas las
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
escuelas una amplia gama de responsabilidades de gestión, así como el
presupuesto necesario para apoyarlas. A las Autoridades Locales de
Educación (ALE) se les exige que distribuyan los presupuestos
delegados a las escuelas mediante una fórmula en el marco de las normas
establecidas por el Department for Education and Employment (DFEE)
(Ministerio de Educación y Empleo, MEE). Las ALE gozan de cierta
libertad para determinar su propia fórmula en el marco de los parámetros
establecidos, pero sus sistemas de gestión local deben ser previamente
aprobados por el MEE. El gasto de la autoridad local es determinado
conjuntamente por los gobiernos central y local. Este último financia
cerca del 20% de sus gastos gravando la propiedad privada y recibe el
resto como un subsidio global proveniente del gobierno central, que la
autoridad local puede distribuir a su arbitrio entre sus servicios públicos.
Desde 1992 hasta 1996 la financiación mediante fórmulas funcionó en el
contexto de las reducciones de financiación de las escuelas en términos
reales per cápita. El gobierno laborista ha continuado practicando la
mayoría de las políticas educacionales del gobierno anterior e intenta
ampliar la delegación del presupuesto (DFEE, 1998).
Antes de la Ley de 1988 había tres clases principales de fórmulas
utilizadas por las ALE para asignar recursos a las escuelas: relaciones
alumnos/maestro, para establecer los niveles básicos de la financiación y
la financiación per cápita de los libros, materiales y equipamiento
(Componente 1); asignaciones adicionales para necesidades especiales
(suplementarias) de educación (Componente 3). Muchas ALE utilizaron
relaciones alumnos/maestro para asignar personal docente a las escuelas,
asignando usualmente un número entero de maestros, de acuerdo al
número de clases que debía formar cada escuela, según las expectativas de
la ALE, basándose en el número de estudiantes de cada grado y la norma
de la ALE sobre el tamaño de la clase para el grado correspondiente. El
cambio que condujo a financiar las escuelas sobre la base de un costo per
cápita, financiando a cada estudiante para una fracción de maestro, en vez
de asignar maestros enteros a las escuelas en función del número de clases,
fue muy significativo. Esto requirió un cambio en la manera de pensar de
la ALE, a fin de implementar los nuevos métodos de financiación, así
como un período de transición durante el cual las escuelas pudieran
adaptarse a la financiación per cápita.
El estímulo de los gobiernos anteriores en pro de la financiación
mediante fórmulas en el Reino Unido estuvo relacionado con la función
de equidad. En 1967, el Informe Plowden (CACE, 1967) recomendó la
financiación adicional de las escuelas en las áreas socialmente
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
desfavorecidas, basándose en la investigación encargada de establecer
cómo las desventajas socioeconómicas y el bajo rendimiento educacional
se refuerzan mutuamente. Plowden recomendó el uso de factores
objetivos para asignar recursos adicionales y consideró ocho indicadores
específicos de antecedentes sociales y familiares. Siguiendo las
recomendaciones de Plowden, las escuelas de las llamadas ‘áreas
prioritarias de educación’ recibieron, generalmente para la dotación de
personal, recursos adicionales mediante sus ALE. Se estimuló a las ALE
para que desarrollasen sus propias fórmulas con este propósito. La más
desarrollada de estas fórmulas de educación prioritaria fue la de la Inner
London Education Authority (ILEA), que actualmente ha dejado de
existir. En la década de los ochenta, la ILEA desarrolló indicadores
basados en datos socioeconómicos de una muestra de estudiantes de cada
escuela. Ésta fue una fórmula de financiación sólidamente sustentada por
la investigación, en la que los indicadores de necesidades especiales de
educación fueron elegidos en función del grado de correlación entre los
indicadores y los rendimientos subsecuentes logrados por los alumnos
(ILEA, 1984; ILEA, 1987). Otras autoridades también desarrollaron
indicadores de necesidades especiales de educación basándose en el
censo y otros datos del gobierno acerca de los beneficiarios de la ayuda
social y las características de los antecedentes familiares; o en el
resultado de pruebas estandarizadas de educación. Como respuesta al
bajo rendimiento escolar en las áreas socialmente desfavorecidas, el
gobierno laborista está introduciendo zonas de acción educacional en las
que la asociación contractual de la ALE, las escuelas y el mundo de los
negocios es financiada para experimentar nuevas prácticas.
La gestión local de las escuelas se desarrolló a partir de algunas
iniciativas de la ALE a fin de delegar el presupuesto a las escuelas. Uno
de los pioneros de la gestión local, la ALE de Cambridgeshire, ya había
iniciado la implementación de fórmulas de financiación antes del
programa nacional (Howard, 1989). Al exigírseles posteriormente a las
ALE que desarrollasen una fórmula de financiación, éstas aprovecharon
el trabajo realizado previamente acerca de la repartición de recursos para
las necesidades básicas (Componente 1) y las necesidades
suplementarias (Componente 3).
8.2 El contexto de política para la financiación mediante fórmulas
Como se indicó en el Capítulo 3, el papel que desempeña una
fórmula de financiación depende del sistema educacional y de las
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
políticas dentro de las cuales se inscribe. La fórmula de financiación en
Inglaterra y Gales fue un componente esencial del sistema de educación
más orientado por el mercado del gobierno conservador. El papel
desempeñado debe entenderse en relación con otras medidas clave de la
Ley de 1988 y con las estructuras conservadas de la legislación anterior.
Un elemento importante de estos cambios educacionales fue la
reducción del poder del gobierno local y el aumento del poder del
gobierno central. Esto se produjo en el contexto de una constitución no
escrita que no brinda ninguna garantía constitucional al gobierno local.
En el Cuadro 8.1 se delínea el marco regulador dentro del cual
desempeña un papel la fórmula de financiación. Teniendo en cuenta
primero a los actores interesados, la Ley de 1988 dio a los padres de
familia una mayor posibilidad de elección de la escuela y se evitó que la
ALE protegiese escuelas impopulares forzando a los estudiantes a
matricularse en ellas. El niño debe ser aceptado en la escuela estatal
elegida por sus padres, a condición de que la escuela no haya
completado aún el “número estándar” de plazas y, en los casos
relevantes, si el niño cumple con algunos de los criterios de selección
referentes a la afiliación religiosa o aptitud. Las escuelas podrían verse
forzadas a admitir más estudiantes que el número estándar de plazas
disponibles, si los padres de familia tienen éxito al apelar a un jurado
especial. Existe un incentivo financiero para que las escuelas matriculen
alumnos, dado que, actualmente, por lo menos el 80% del presupuesto
de las escuelas debe asignarse en función de las edades y el número de
estudiantes de cada escuela. Por consiguiente, la financiación mediante
fórmulas está vinculada explícitamente a la elección de la escuela que
hacen los padres de familia y es un componente esencial de la función
de “cuasimercado” de las escuelas. La fórmula fija las condiciones bajo
las cuales la ALE “compra”, en nombre de los padres, una plaza a la
escuela que actúa como proveedor.
La creación del “cuasimercado” de las escuelas fue acompañada de
la ampliación del dominio de la toma de decisiones de la dirección en el
ámbito escolar. Como se indica en la primera y segunda columnas del
Cuadro 8.1, los poderes y responsabilidades de los órganos de gobierno
(consejos escolares) y directores aumentaron a costa de la ALE. Delegar
al nivel escolar la toma de decisiones acerca del presupuesto fue una
importante innovación. Las decisiones que se toman a nivel de la escuela
incluyen la determinación de la dotación de personal, así como reclutar,
formar, sancionar y despedir personal, si bien la ALE continúa siendo el
empleador del personal de las escuelas mantenido por la ALE.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Cuadro 8.1 Elementos constitutivos de la gestión basada en la escuela
en Inglaterra después de 1988
Actores interesados para
quienes se descentraliza
la toma de decisiones
Dominio de la gestión
para la toma de decisiones
basada en la escuela
Órgano de gobierno
de la escuela:
Responsable de la gestión de la
escuela. Delega cotidianamente
Padres de familia:
Eligen a los padres consejeros;
algunas posibilidades de
elegir la escuela.
Autoridad local: (poder
reducido) Formula el
presupuesto global dentro
de los límites fijados por el
gobierno central. Delínea un
sistema de gestión local. Es
responsable de la educación
especial, las políticas de
admisión en las escuelas
de la ALE y otras funciones
adicionales, tales como
programa de inversiones,
mantenimiento de la
propiedad, servicios centrales,
etc. A partir de 1998 debe
tener Planes de Desarrollo
de la Educación para mejorar
las escuelas. Establecer
las metas.
Comunidad empresarial:
Participación en la formación
a nivel local, zonas de acción
educacional y cooptación
como consejeros.
Presupuesto:
Las escuelas administran
su propio presupuesto para
casi todas sus necesidades.
Recursos físicos:
Las escuelas de la ALE
tienen responsabilidades
de “usufructuarios”. Las
escuelas MS controlan todos
los activos y solicitan del
OFE la asignación de capital.
Dotación de personal:
La determina el órgano
de gobierno. El órgano
de gobierno de la ALE
o de la escuela MS es el
empleador legal.
Estudiantes:
La escuela admite a los
estudiantes de acuerdo con
su política de admisión: las
escuelas MS determinan su
propia política de admisión
dentro de los límites de
la legislación.
Currículo:
La escuela decide cómo enseñar
y organizar el currículo nacional.
Rendimiento:
Desde 1998 se espera que las
escuelas determinen las metas
de las pruebas nacionales
y los exámenes públicos.
Regulación
Utilización de recursos:
Auditoría financiera; calificación,
salario y condiciones de trabajo
fijados a la responsabilidad al
director. nivel nacional con
flexibilidad a nivel local;
legislación nacional a nivel
del empleo; clases sin límite
de tamaño; sin reglas de espacio
mínimo; legislación concerniente
a la salud y la seguridad.
Especificación del producto:
Currículo nacional; pruebas
a nivel nacional y otros
indicadores de rendimiento;
control de los estándares y
de la calidad de la educación;
número mínimo de horas
escolares.
Condiciones del mercado:
Entrada y salida - el MEE o el
OFE deben aprobar la apertura
o el cierre de escuelas y el
cambio del “número estándar”.
Publicación de información
acerca del rendimiento de la
escuela. Elección de la escuela
por parte de los padres de familia.
Regulación más permisiva de
las políticas de admisión que ha
permitido a un mayor número
de escuelas la selección en
función de la aptitud.
Escuela MS: escuela mantenida con subvenciones. OFE: Organismo Financiador de las Escuelas
Algunos aspectos de la regulación se mantuvieron o fueron
corregidos, pero se introdujeron nuevas formas de control regulador.
Particularmente radical para Gran Bretaña fue la creación de un
currículo nacional para todos los alumnos en edad de asistir
obligatoriamente a la escuela (5 a 16 años) y nuevas pruebas nacionales
para niños de 7, 11 y 14 años. Esto ha sido acompañado por el
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
requerimiento de que los resultados de las pruebas individuales y los
exámenes públicos sean publicados a escala nacional, así como por la
introducción de la inspección regular de todas las escuelas por parte de
la Office of Standards in Education (OFSTED) (Oficina de Estándares
Educacionales) con la publicación de los informes.
Estas medidas se basaron en la visión explícita de que una
inyección de fuerzas del mercado, combinada con un aumento de las
normas para los resultados escolares, estimularía la mejora de los
estándares educacionales por parte de las escuelas a fin de atraer a los
estudiantes y asegurar su financiación. Para utilizar las propias frases del
gobierno:
“El objetivo ha sido aumentar la presión sobre los órganos de
gobierno y los directores de escuela en cuanto a su responsabilidad
respecto de la mejora de los estándares, así como aumentar la libertad
para responder a dicha presión” (DFE and Welsh Office, 1992, parágrafo 2.8).
La Ley de 1988 tuvo también importancia al crear un nuevo sector
escolar estatal para competir con el sector de la autoridad local,
permitiendo que las escuelas pudiesen optar por abandonar el control de
la autoridad local y pasar a ser mantenidas con subvenciones, si esto era
aprobado por una mayoría de votantes en un comicio de los padres de
familia. Las escuelas mantenidas con subvenciones (MS) fueron
financiadas por un organismo especial de financiación, el Funding
Agency for Schools (FAS) (Organismo Financiador de las Escuelas,
OFE), utilizando dinero que había sido extraído de las ALE, de cuyo
control habían decidido separarse las escuelas. Hacia 1997, había 1.139
escuelas MS (17% de las escuelas de secundaria y 2% de las de primaria)
que educaban al 18% de los alumnos de secundaria y al 3% de los de
primaria (CIPFA, 1997). La existencia del sector de escuelas MS ha
complicado considerablemente la financiación de las escuelas en
Inglaterra y Gales. Esto se debe a que las ALE gastan montos diferentes
por estudiante, por lo que las escuelas MS han sido financiadas como si
estuviesen aún bajo la ALE, pero con subsidios adicionales en vez de los
servicios de la ALE. La Ley de Estándares y Marco de Referencia
Escolares de 1998 (School Standards and Framework Act) creó una
nueva categoría de escuelas a la que se transferirá la mayoría de las
escuelas MS. También ha creado una categoría de “escuela comunitaria”
para las escuelas mantenidas por la ALE y permite una financiación
equivalente para las dos categorías de escuela que pueden obtener la
delegación del 100% del presupuesto (DFEE, 1998).
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
8.3 Criterios: objetivos del gobierno para la financiación
mediante fórmulas
Desde el punto de vista del gobierno conservador, los objetivos
amplios a los que servía la financiación mediante fórmulas eran
indivisibles de los que poseía para la gestión local de las escuelas (GLE):
“El propósito de la gestión local de las escuelas es mejorar la
calidad de la educación al posibilitar un uso más informado y eficaz de
los recursos disponibles para la enseñanza y el aprendizaje. En este
sentido, la GLE es un elemento clave de la política educacional global
del gobierno” (DFE, 1994a, p. 7).
Una clara explicitación de estos objetivos globales fue presentada
en el libro blanco Choice and Diversity:
“El objetivo más importante de la política del gobierno es el
aumento constante de los estándares de rendimiento escolar para todos
los estudiantes, cualquiera que sea su capacidad” (DFE and Welsh
Office, 1992, parágrafo 2.1).
En 1988 se publicaron objetivos más precisos de la financiación
mediante fórmulas (DES, 1988), que se reiteraron en 1994:
“El propósito de la financiación mediante fórmulas es lograr una
asignación equitativa de recursos entre las escuelas, basándose en la
medición objetiva de las necesidades antes que en pautas históricas.
Dentro de cada ALE, las escuelas con iguales características e igual
número de estudiantes deben recibir el mismo nivel de recursos” (DFE,
1994a, p. 7).
Simultáneamente con estos objetivos que reflejan los criterios de
eficacia, eficiencia y equidad horizontal entre las escuelas, se incluyó la
rendición de cuentas y la transparencia como objetivos del gobierno: una
fórmula de la ALE “debería ser tan simple y clara como sea posible, de
modo que los consejeros, el personal y la comunidad local puedan
comprender su funcionamiento de forma inmediata y completa” (DFE,
1994a, p. 7).
Un aspecto significativo de las orientaciones para la financiación
mediante fórmulas es evitar cualquier característica que pudiera permitir
a los funcionarios de la autoridad local libertad discrecional para asignar
recursos a escuelas específicas, como solía ser el caso, y reemplazarla
por una fórmula transparente, acordada mediante consulta con los
actores interesados, que se debe aplicar imparcialmente.
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
Por consiguiente, los criterios principales para evaluar la
financiación mediante fórmulas en Inglaterra y Gales son la eficacia, la
eficiencia, la transparencia, la sensibilidad en relación con las
necesidades locales y la rendición de cuentas. Si bien la fórmula
contiene elementos para asegurar la equidad, no es sorprendente, como
veremos más adelante, que la equidad quedara relegada en las reformas
educacionales que se concentraron en el aumento de la competición y la
regulación de los resultados de la escuela por parte del Estado. Bajo el
gobierno laborista, el énfasis en la competición se ha reorientado hacia
la gestión del rendimiento. Las ALE y las escuelas deben fijar metas para
los resultados de las pruebas y exámenes públicos nacionales y son
monitoreados con respecto de ellas. La equidad en los resultados está
recibiendo primacía mediante la financiación de proyectos de
alfabetización y enseñanza de la matemática básica, y el establecimiento
de zonas de acción educacional especialmente financiadas.
8.4 Presupuesto escolar: las partes centralizadas
y las partes delegadas
A partir de 1988, la tendencia general fue ampliar los tipos de
escuela que requerían sistemas de modo que, finalmente, todas las
escuelas primarias, secundarias y de educación especial tuviesen
presupuestos delegados. Igualmente, el MEE continuó ejerciendo
presión sobre las ALE a fin de aumentar la proporción del gasto escolar
delegado a las escuelas.
(a) Reglas relativas a las retenciones
El gobierno no especifica cuánto deben gastar las ALE en las
escuelas, pero tiene normas claras respecto de cuáles gastos deben ser
retenidos centralmente por la ALE y cuáles delegados a las escuelas. Un
elemento clave en este contexto es la definición de categorías del gasto.
En el momento de escribir este libro, el MEE proponía cambiar las
normas que regulaban la repartición de fondos entre la ALE y las
escuelas, así como sus responsabilidades respectivas. Este capítulo
describe el sistema existente, dado que los datos estadísticos
ejemplificadores se expresan en términos de constructos pertenecientes
al sistema en vigor.
Desde 1988 hasta 1998, el Presupuesto General para las Escuelas,
PGE, (General Schools Budget, GSB), fue el punto de partida para la
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
división del dinero entre la ALE y las escuelas. El PGE equivale al gasto
total, directo e indirecto, de las ALE para las escuelas. El PGE difiere del
Presupuesto Total para las Escuelas definido en el Capítulo 3 porque
incluye gastos de capital. El total del presupuesto delegado a todas las
escuelas de la ALE se denomina ‘Presupuesto Agregado para las
escuelas’ o PAE (Aggregated Schools Budget, ASB). El PAE equivale al
PGE menos los rubros de gastos que la ALE retiene centralmente. Hay
dos tipos de gastos que la ALE retiene centralmente. El primero consiste
en los rubros que la ALE debe retener: estos se denominan las
excepciones obligatorias (que equivalen a las retenciones esenciales del
Capítulo 3). Los rubros incluidos en las excepciones obligatorias son:
•
•
•
•
gastos de capital;
subvenciones del gobierno central y de la CE (Comunidad Europea);
retiro anticipado y costos de despido; y
servicios de psicología y bienestar educacionales.
Hay otra lista de excepciones discrecionales (equivalente a las
retenciones opcionales del Capítulo 3). Éstas son rubros de gastos que la
ALE podría decidir delegar a las escuelas. La ALE debe delegar a las
escuelas por lo menos el 85% de un total llamado ‘Presupuesto Potencial
para las Escuelas’ o PPE (Potential Schools Budget, PSB). El PPE
equivale al PGE menos las excepciones obligatorias y las excepciones
discrecionales que no estén incluidas en el PPE. Por consiguiente, hay
dos tipos de excepciones discrecionales, las que se incluyen en el PPE y
las que no se incluyen.
Las excepciones discrecionales que no se incluyen en el PPE son:
•
alimentación escolar;
•
transporte del hogar a la escuela;
•
apoyo al alumno (por ejemplo, subsidios para ropa);
•
seguro de los consejeros;
•
iniciativas de la ALE (limitadas a un 0,05% del PGE); y
•
contingencias (para costos imprevistos en los que incurrieron
escuelas individuales).
Las excepciones discrecionales que se incluyen en el PPE son:
•
reparación y mantenimiento de las estructuras;
•
seguros de los locales y equipos;
•
costos especiales del personal (por ejemplo, ausencias por
convocación para participar como jurado y delegado sindical,
licencia prolongada por enfermedad);
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mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
•
•
equipos de apoyo de la ALE para los estudiantes con necesidades
especiales; y
apoyo para las escuelas que “requieren medidas especiales” tras el
informe de inspección.
El presupuesto agregado para las escuelas (PAE) es el monto que
queda para ser delegado a las escuelas, una vez que se han restado del
presupuesto general para las escuelas (PGE) las excepciones obligatorias
y los dos tipos de excepciones discrecionales. El Esquema 8.1. muestra
la relación entre estas diferentes categorías de presupuestos.
Esquema 8.1 Relación entre el Presupuesto General para las Escuelas
(PGE), el Presupuesto Potencial para las Escuelas (PPE)
y el Presupuesto Agregado para las Escuelas (PAE)
Presupuesto general para las escuelas (PGE)
menos:
Excepciones obligatorias
menos:
Excepciones discrecionales no incluidas en el PPE
es igual al:
Presupuesto potencial para las escuelas (PPE)
menos:
Excepciones discrecionales en el PPE retenidas por la ALE
es igual al:
Presupuesto agregado para las escuelas (PAE)
La manera de asignar estas partes constitutivas del presupuesto
general para las escuelas, en relación con los cuatro componentes
principales de la financiación definidos en el Capítulo 3, se presenta en el
Cuadro 8.2. La estructura del Cuadro 8.2 muestra cómo se asignan las
tres categorías de retenciones locales y el presupuesto agregado para las
escuelas en relación con los cuatro componentes de financiación. El
Cuadro 8.2 expone claramente cómo las retenciones centrales se destinan
principalmente al Componente 4 (factores específicos de la escuela) con
algunas asignaciones para el Componente 3. Sin embargo, las
necesidades básicas se financian a partir del presupuesto delegado a las
escuelas, que se tratará con mayor detalle más adelante. Esta pauta de
asignación ilustra la aplicación de criterios de eficacia y eficiencia, tal
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como se expresan en el principio de subsidiariedad. No es adecuado
delegar a las escuelas, mediante una fórmula, los gastos que varían
considerablemente en su incidencia entre las escuelas y que no se pueden
predecir a partir de los datos sobre factores objetivos mensurables.
Cuadro 8.2 La relación entre los componentes de la financiación
(véase el Capítulo 3) y las partes constitutivas del
presupuesto general para las escuelas (PGE)
Partes del PGE
Componente 1:
Asignación básica
por estudiante
Componente 2:
Mejora del
currículo
Excepciones
obligatorias.
Componente 3:
Necesidades
suplementarias
de educación
del alumno
Componente 4:
Necesidades
del sitio escolar
Servicios de
psicología y
bienestar
educacionales.
Subsidios del
gobierno central
y de la CE
Retiro anticipado
y despido.
Gastos de capital.
Alimentación
escolar.
Transporte.
Contingencias.
Reparación de la
estructura.
Costos especiales
del personal.
Medidas
especiales para
escuelas en
dificultad.
Excepciones
discrecionales.
Seguro para los
Iniciativas de
consejeros.
la ALE.
Seguro para la
infraestructura
y el equipamiento.
Subsidios para el
alumno.
Equipos de apoyo
de la ALE.
Presupuesto
agregado
para las
escuelas.
Elemento orientado
por el alumno.
Se puede asignar a estos componentes
hasta un 20% del PAE.
El Cuadro 8.3 muestra la distribución de los presupuestos para las
escuelas (general, total y potencial) entre los gastos retenidos
centralmente por las ALE inglesas y el presupuesto agregado para las
escuelas. A fin de facilitar la comparación con los estudios de caso de
otros países, se sustrajo del PGE los gastos de capital. El resultado,
denominado ‘Presupuesto Total para las Escuelas’ (PTE), se utiliza para
crear una estadística comparable internacionalmente. Sin embargo, la
expresión ‘Presupuesto Total para las Escuelas’, no se utiliza en
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mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
Inglaterra y Gales en el sentido que adopta en este capítulo. Si se toman
conjuntamente los tres niveles de todas las ALE, se retiene centralmente
el 22% del PTE y se delega a las escuelas el 78%. El 62% de esta parte
se asigna al Componente 1 (necesidades básicas), dejando el 16% para
los Componentes 3 y 4. El Cuadro 8.3 muestra, igualmente, estos
montos y porcentajes para los tres niveles escolares separadamente.
Cuadro 8.3 Presupuestos para las escuelas (general, total, potencial y
agregado) 1997/98 (totales para las ALE inglesas
y galesas)
Primaria
Secundaria
Especial
Todos los niveles
£M
% PTE
£M
% PTE
£M
% PTE
£M
% PTE
9.303
104
7.392
105
1.200
105
17.895
100
8. 923
100
7.013
100
1. 144
100
17.080
100
Excepciones
obligatorias
967
11
789
11
125
11
1.881
11
Excepciones
discrecionales “excluidas”
648
7
457
7
234
19
1.339
8
7.688
86
6.146
88
842
74
14.675
86
814
9
471
7
81
7
1.366
8
6.874
77
5.674
81
760
66
13.309
78
5.659
63
4.916
70
41
4
10.616
62
1.215
14
758
122
597
11
52
2.096
597
2.096
3
Presupuesto general
para las escuelas
Menos
Gastos de capital
Presupuesto total para
las escuelas
380
379
56
815
Menos
Es igual a
Presupuesto potencial para
las escuelas
Menos
Excepciones discrecionales “incluidas”
Es igual a
Presupuesto total agregado para las escuelas
Componentes del PAE
Componente unitario de los
alumnos ponderado por edad
Adiciones
Elemento ‘plaza’ (sólo
en las escuelas especiales)
Fuente:Adaptación del Cuadro 6 y el Apéndice E, CIPFA (1997): Education Statistics Estimates
1997/1998.
En 1998, el gobierno laborista realizó consultas relacionadas con
propuestas para aumentar el monto que las ALE deben delegar a las
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escuelas (DFEE, 1998). Expresó su descontento porque algunas ALE
retenían demasiado dinero, utilizándolo en forma ineficiente y ocultando
este hecho en sus cuentas. Por consiguiente, el gobierno propuso
reemplazar el PGE por una nueva construcción llamada Presupuesto
Local para las Escuelas (PLE) que constituye el total de todos los gastos
corrientes menos los gastos generales de administración de la oficina
central y los compromisos financieros de la escuela. Se permitió que las
ALE retuvieran dinero del PLE para funciones aprobadas. El monto total
restante del PLE, denominado Presupuesto Individual para las Escuelas,
sería el equivalente del PAE. Se exigiría de las ALE que delegasen el
100% del presupuesto individual a las escuelas. El Esquema 8.2 describe
la nueva construcción.
Esquema 8.2 Relación entre el Presupuesto Local para las Escuelas y
el Presupuesto Individual para las escuelas
Presupuesto total de ingresos de la ALE
menos:
Gastos generales de administración de la oficina central
menos:
Compromisos financieros de la escuela:
servicio de la deuda;
retiro anticipado y costos de desempleo (antes de abril de 1999);
mecanismos de reclutamiento y retención.
es igual a:
Presupuesto Local para las Escuelas (PLE)
menos los gastos de la ALE en:
Gestión estratégica
Acceso (infraestructura, admisiones, asistencia)
Apoyo para el mejoramiento de la escuela
Educación especial
Casos especiales (enseñanza de música, seguro escolar)
es igual a:
Presupuesto Individual para las Escuelas
100% delegado a las escuelas, que pueden solicitar a la ALE que no
delegue los gastos retenidos antes de abril de 1999.
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mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
b) Gastos delegados
Hasta abril de 1999 se requirió a las ALE que delegasen por lo
menos el 85% del PPE como PAE pero, en realidad, la mayoría delegó
entre el 85 y el 95%. Los rubros de gastos que deberían ser delegados
para la toma de decisiones a nivel escolar incluyen primordialmente los
gastos de personal, que representan, típicamente, cerca del 80% del
gasto total de las escuelas. Otros rubros sobre los que las escuelas
deciden por sí mismas son los suministros y los servicios, incluyendo
servicios públicos, terrenos, edificios y mantenimiento del equipo. Las
escuelas mantenidas con subvenciones obtuvieron una delegación del
100%, incluyendo dinero para pequeñas inversiones en obras. A fin de
ubicar las ex escuelas MS y las escuelas de las ALE dentro de un marco
de financiación común, el gobierno propuso que las ALE delegasen el
100% del Presupuesto Local para las escuelas. Las escuelas que no
deseasen asumir responsabilidades adicionales podrían solicitar que la
ALE retuviese lo que no fue delegado antes de abril de 1999.
La delegación de todos los gastos corrientes de personal es una
característica especialmente significativa del sistema de gestión basado
en la escuela de Inglaterra y Gales. El órgano de gobierno de la escuela
decide sobre la dotación del personal, incluyendo el número de puestos
específicos de enseñanza y no enseñanza. Mientras que el escalafón de
los maestros y el del personal auxiliar son establecidos a escala nacional,
los órganos de gobierno disponen de cierta libertad para adjudicar
puntos adicionales en el escalafón a los maestros y al personal de mayor
jerarquía, así como para determinar las descripciones de puesto del
personal auxiliar (de apoyo). Una característica especialmente
controversial de los sistemas inglés y galés es que las escuelas se
financian en función del costo promedio de los maestros de la ALE
(diferenciada por nivel), pero deben pagar los salarios reales de los
maestros empleados. Esta regla es coherente con la función de
regulación “cuasi mercado” de las escuelas contenida en la fórmula. La
justificación oficial de este “principio salario promedio entra, salario real
sale” (average-in-actual-out principle) fue que:
“asegura un aspecto clave de la delegación haciendo directamente
responsable a los administradores locales de los costos de sus
servicios y dando a las escuelas un incentivo para administrar
eficazmente la totalidad de los recursos bajo su control” (DFE,
1994a, p. 36).
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
La única excepción es que, en el caso de las escuelas con no más
de 12 maestros ó 330 alumnos, la ALE tiene libertad para financiar o no
la diferencia entre los salarios reales de los maestros de las escuelas y el
salario promedio de la ALE. Bajo la gestión del gobierno laborista, esta
norma está siendo revisada con miras a adoptar en su lugar la norma
“salario promedio entra, salario promedio sale”.
8.5 Regulaciones financieras con respecto a los presupuestos
escolares
La ALE debe asignar una “participación en el presupuesto” (budget
share) a cada escuela, calculada de acuerdo a la fórmula de financiación
cuyos parámetros deben ser publicados antes de anunciar las
participaciones en el presupuesto y antes de iniciar el año financiero
(financial year). En la práctica, mientras que las escuelas reciben,
generalmente, un presupuesto provisional dos o tres meses antes del
inicio del año financiero, la participación real en el presupuesto se
anuncia en abril, apenas unas cuantas semanas antes del inicio del año
financiero. Sin embargo, las escuelas carecen aún de certeza sobre su
posición financiera, pues no se les informa acerca del monto remanente
a cuenta nueva sino dos o tres meses después de iniciado el año
financiero siguiente. Dado que los años financiero y académico no
coinciden, emerge la cuestión de en qué momento se debe efectuar el
conteo de los estudiantes financiados mediante la fórmula. El MEE
realiza un censo en enero de cada año, mientras que los estudiantes se
matriculan nuevamente en septiembre. Para la financiación, los
mecanismos de la GLE calculan la matrícula escolar utilizando varias
combinaciones de cifras censales para los meses de enero previo y
siguiente, o las estimaciones de las escuelas de la ALE para el próximo
mes de septiembre. Existen demoras al ajustar el presupuesto escolar de
modo que refleje las diferencias entre el número de estudiantes que una
escuela matricula realmente en septiembre y el número de estudiantes
financiados en el mes de abril previo. Estas discrepancias constituyen
una fuente adicional de incertidumbre financiera.
Las circulares especifican que la ALE no puede alterar el
presupuesto de una escuela durante el año financiero corriente, con
excepción de los casos de financiación contingente. Sin embargo, las
cortes han establecido que si una ALE ha generado el presupuesto para
las escuelas suponiendo que podría obtener más fondos que los que el
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
gobierno le permite, la ALE puede entonces reducir el presupuesto para
las escuelas de conformidad con la reducción de su presupuesto total.
Las ALE pueden, si así lo desean, establecer cierto grado de estabilidad
para las escuelas, limitando los cambios anuales de la participación en el
presupuesto de una escuela cualquiera al 5% ó menos. Una característica
importante de los mecanismos de la GLE es que las escuelas deben
poder conservar y reasignar el año siguiente los excedentes o los déficit,
en oposición a la legislación anterior, según la cual todo lo que no
hubiese sido gastado durante el año financiero era devuelto, estimulando
así el gasto ineficiente por parte de las escuelas que trataban de evitar
este recorte. No se permite a las escuelas que adopten medidas para un
posible déficit, a menos que se considere como una inversión de capital
que debe ser cubierta por el presupuesto del año siguiente. Sólo una
pequeña proporción de las escuelas ha incurrido en un déficit real. La
ALE ha asistido, sin mayores problemas, a las escuelas en situación de
déficit o, en algunos casos, las ha designado para ser clausuradas. En el
otro extremo, ha sido más común que las escuelas acumulasen las
reservas no utilizadas a fin de garantizar la seguridad financiera o ahorrar
para un proyecto de capital. Dado que una buena proporción de escuelas
tiene excedentes superiores al 5% aceptado de sus presupuestos, existe
cierta preocupación acerca de si estas escuelas manejan eficazmente sus
presupuestos o no.
Bajo la gestión local, el hecho de que las escuelas puedan conservar
los ingresos adquiridos (provenientes principalmente del alquiler de
locales o del patrocinio), constituye un incentivo adicional para la
eficiencia. Éstos son ingresos adicionales a los fondos recolectados por
las asociaciones de padres de familia, que se contabilizan separadamente.
El ingreso generado por la escuela representa, típicamente, del 1 al 3%
del presupuesto. La posición de las escuelas respecto del tiempo que se
debe dedicar a la adquisición de ingresos y el patrocinio, varía de una
escuela a otra. El patrocinio es estimulado por modelos gubernamentales
a fin de dar una financiación que cubra los costos de las escuelas
secundarias especiales, que obtienen donativos significativos
provenientes del mundo de los negocios. Algunas escuelas han tenido un
éxito notable en la obtención de recursos mediante el patrocinio.
Se requieren ciertos acuerdos contractuales de las escuelas.
Particularmente, y al igual que las autoridades locales, las escuelas están
sometidas a la misma legislación obligatoria de competencia mediante
licitación de una serie de servicios (por ejemplo, edificación,
mantenimiento, alimentación, deportes y ocio). Están exceptuadas las
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
escuelas que emplean el equivalente de menos de tres personas a tiempo
completo para la limpieza y el mantenimiento de los terrenos.
La delegación del presupuesto no implica necesariamente que las
escuelas tengan una asignación real de dinero. Al iniciarse la gestión local,
la mayor parte del presupuesto escolar era tenido en una cuenta por la ALE
y la escuela indicaba a la ALE cómo deseaba gastarlo. Dado que la
contabilidad de la ALE era a menudo lenta e imprecisa, esto produjo
inicialmente una considerable frustración y la reacción consistió en una
más amplia utilización de cuentas corrientes para las escuelas. Si bien esto
requiere más trabajo burocrático en las escuelas, las cuentas corrientes
otorgan a las escuelas intereses y descuentos por pago inmediato, al
mismo tiempo que aseguran registros financieros más precisos y
oportunos. El DFEE (1998) propone que todas las escuelas deben tener
derecho a una cuenta bancaria para sus presupuestos delegados.
8.6 El diseño de la fórmula de financiación
El presupuesto agregado para las escuelas debe ser asignado
mediante una fórmula que determine la participación en el presupuesto
de cada escuela. La fórmula de financiación es una parte importante del
sistema de gestión local de las escuelas de cada ALE. Ciñéndose al
marco analítico establecido en el Capítulo 3, la fórmula de financiación
de la ALE en Inglaterra y Gales contiene tres de los cuatro componentes:
1) asignación básica, 3) factores específicos de los alumnos, 4) factores
específicos de las escuelas. La índole de la fórmula de financiación
orientación hacia el estudiante fue un aspecto significativo de la política
del gobierno conservador:
“A fin de asegurar que la determinante central de necesidades sea
satisfecha y que las escuelas tengan un incentivo claro para
matricular y retener a sus estudiantes, la totalidad de los recursos
asignados en función del número de estudiantes debe representar por
lo menos el 80% del PAE de la ALE, menos la participación total en
el presupuesto para las escuelas especiales” (DFE, 1994a, p. 31).
Dentro del 80% del PAE que debe ser orientado hacia el estudiante,
se puede usar hasta un 5% para otras mediciones del alumnado, distintas
del conteo per cápita y edad, particularmente, indicadores de
necesidades especiales de educación. Las orientaciones del MEE
también aconsejan a las ALE que incluyan los componentes 3 y 4 en sus
sistemas: éstos podrían representar no más del 20% del PAE. El MEE
limita, igualmente, los tipos de indicadores a aquellos que pueden ser
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
medidos objetivamente, de modo que las asignaciones del presupuesto
no dependan de la discreción de los funcionarios de la ALE. De acuerdo
con las propuestas para ampliar la delegación hasta el 100% del
Presupuesto Individual para las Escuelas, lo más probable es que el
requerimiento del 80% será reducido o modificado.
El Cuadro 8.4 presenta un resumen de las características de la
fórmula de financiación inglesa especificada en las orientaciones del
MEE, mostrando las dimensiones y los indicadores relacionados con
cada componente. Los componentes se consideran ahora uno a uno,
debiendo notarse que el Componente 2 (mejora del currículo) no aparece
en la parte del PAE de la fórmula de la ALE. El Componente 2 se utiliza
solamente fuera de la fórmula principal con respecto a la financiación de
las “escuelas de tecnología”. Para obtener una asignación, una escuela
de tecnología debe obtener primero £100.000 del patrocinio comercial
para mejoras del currículo, tales como tecnología o lenguas modernas.
La escuela obtiene entonces una subvención equivalente a £100.000 más
£100 adicionales por alumno. Existen, asimismo, 15 escuelas superiores
de tecnología (Technology Colleges), que fueron creadas en barrios
céntricos degradados con el capital donado por un patrocinador y que
proveen un currículo más avanzado en tecnología. Estas escuelas son
financiadas directamente por el MEE.
(a) Componente 1: Asignación básica por estudiante
La cantidad de dinero asignada por alumno en un grupo de edad
determinado se denomina Unidad-Estudiante Ponderada por Edad
(UEPE) (Age-Weighted Student Unit). La mayoría de las ALE delega
más del 80% del PAE mediante Unidades-Estudiante Ponderadas por
Edad, como se muestra en el Diagrama 8.1. La proporción del
componente orientado por el estudiante en la fórmula para escuelas
especiales (que tiene que ser administrada localmente desde 1996) no
está especificada y se aconseja a las ALE que incluyan una cantidad por
plaza en escuela especial. La Ley de Educación de 1996 establece para
la UEPE que los estudiantes que están permanentemente excluidos de la
escuela sean retirados de la escuela, reduciendo así los incentivos
financieros para excluir a los estudiantes difíciles y compensando a las
escuelas que los admiten.
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Indicadores
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Currículo especial
2.a) Matricula total ponderada en las escuelas de tecnología
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Desventaja socioeconómica
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Bajo nivel de rendimiento
3.d) Minusvalías, deficiencias, etc.
3.a) Número de estudiantes con puntaje bajo en el indicador compuesto que incluye el
derecho al almuerzo, familia que recibe subsidios del seguro social, y diversas
informaciones socioeconómicas derivadas del censo
3.b) Número de alumnos que no domina el inglés
3.c) Evaluación profesional de los alumnos por debajo del educacional
umbral de rendimiento en las pruebas estandarizadas
3.d) Evaluación profesional de los alumnos con necesidades especiales “declarados”
oficialmente
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
4.b) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (edificios)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (servicios)
4.d) Costos de funcionamiento del sitio
escolar (instalaciones)
4.a) Suplemento para las escuelas pequeñas según los tamaños establecidos por la ALE
4.b) Área interior de los edificios escolares
4.c) Montos fijos en función de la naturaleza del edificio
4.d) Montos fijos según las instalaciones (por ejemplo, piscinas)
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1.a) Matrícula total ponderada
1.b) Matrícula ponderada en cada grado-nivel
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Dimensiones
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Diferenciación por grado-nivel
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Componentes
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 8.4 Relaciones entre los componentes, las dimensiones y los indicadores en el desarrollo de una fórmula de
financiación para las escuelas en el Reino Unido
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
Las ALE tienen la libertad de elegir los valores monetarios, tanto
absolutos como relativos, de las Unidades-Estudiante Ponderadas por
Edad. Es preciso relacionar una alta proporción de los costos con el
número y las edades de los alumnos a fin de cumplir con el 80%
estipulado del PAE, de modo que se deje el resto del PAE para cubrir los
costos que varían con otras variables que son específicas de los
estudiantes o de las escuelas considerados individualmente. Por
consiguiente, la UEPA incluye los costos de los maestros tanto para la
labor docente como para otras tareas, incluyendo la gestión de la
escuela, el personal de apoyo y los costos no relacionados con el
personal que varíen con el número de alumnos. Los costos son asignados
entonces por estudiante. El Cuadro 8.5 muestra un ejemplo de
asignación basada en la UEPA.
Inicialmente, las ALE fueron sometidas a una intensa presión para
que crearan rápidamente y pusieran en funcionamiento sistemas de
gestión local sin que se produjeran quejas serias de las escuelas. Esto
produjo un sesgo que hizo que las fórmulas de financiación reflejasen las
prácticas históricas. Una característica particular de este efecto es que
los alumnos de las escuelas primarias reciben una asignación menor que
los de las escuelas secundarias, como aparece en el ejemplo del Cuadro
8.5. Esto se debe, principalmente, a que los estudiantes de secundaria
son instruidos en clases más pequeñas debido a la especialización de las
materias y a que los maestros de secundaria tienen más tiempo sin
contacto con los alumnos. El Cuadro 8.6 muestra cómo varían, en
función de la edad, los promedios de las asignaciones de dinero por
Unidad-Estudiante Ponderada por Edad para todas las ALE de Inglaterra
y Gales. Las ALE pueden financiar de manera diferente a cada grupo de
edad entre 3 y 19 años. Sin embargo, el Cuadro 8.6 muestra
separadamente las cinco fases clave de la escolarización.
A medida que la gestión local se ha ido asentando, las ALE han
continuado modificando sus fórmulas de financiación. Se ha producido
un interés considerable en reemplazar las fórmulas derivadas de la
reproducción de pautas históricas de financiación por el enfoque de la
financiación orientada por la actividad, especialmente para el
Componente 1, de modo que se mejore la eficacia y la eficiencia del
sistema de asignación de recursos (véase el Capítulo 4).
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Diagrama 8.1
Componente ponderado por edad del estudiante como
porcentaje del PAE (116 ALE inglesas 1997/1998)
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
80.0
82.0
84.0
86.0
88.0
90.0
92.0
Componente ponderado por edad del estudiante como porcentaje del PAE
Fuente: Education Statistics 1997/1998 Estimates, CIPFA (1997).
(b) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los
estudiantes
La financiación adicional para las necesidades especiales de
educación precedió la gestión local de las escuelas. El primer paso
importante fue la creación de áreas prioritarias de educación, pero éstas
cayeron en desuso. La investigación demostró que al asignar fondos por
área, en vez de hacerlo por estudiante, el dinero no iba bien dirigido para
satisfacer las necesidades del estudiante (Barnes y Lucas, 1975;
Holtermann, 1975). Un nuevo hito, en Gran Bretaña, fue la Ley de
Educación de 1981, que introdujo un proceso formal de identificación o
“declaración” de los estudiantes con necesidades especiales de
educación, a quienes se debía entonces asignar recursos adicionales. Con
anterioridad a la gestión local de las escuelas, los recursos para los
estudiantes “declarados” se asignaban a las escuelas como recursos
físicos y de personal. Posteriormente, el gobierno amplió la gestión local
de la escuela para incluir a los estudiantes “declarados” y escuelas
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
especiales a las cuales podrían asistir estos estudiantes en lugar de las
escuelas regulares. Sin embargo, se necesita también recursos
adicionales para los estudiantes con dificultades de aprendizaje que no
son lo suficientemente graves como para justificar una “declaración”. A
partir del Informe Warnok (1978) sobre las necesidades especiales de
educación, se acepta generalmente que aproximadamente el 18% de los
estudiantes tiene necesidades especiales de educación, pero, si carecen
de la “declaración”, se les denomina a menudo estudiantes con
‘necesidades especiales de educación sin declarar’ (NEESD) (nonstatemented special educational needs).
Cuadro 8.5 Valores monetarios por estudiante para las escuelas
primarias (UEPE) 1996/1997 (Hampshire)
Participación
en el presupuesto
Personal: maestros
Nivel primario del currículo nacional
Parvulario
P
1
2
3
4
5
6
207
978,25
926,65
926,65
926,65
926,65
968,15
968,15
897,01
332,11
125,76
125,76
111,11
111,11
111,11
111,11
Tasas que excluyen
los edificios
(impuesto local)
30,71
30,71
30,71
30,71
43,17
30,71
30,71
30,71
Suministros y
servicios
79,35
79,35
79,35
79,35
76,71
84,58
84,13
79,42
Asociación para
la gestión
12,69
15,10
15,10
17,51
29,56
29,56
29,56
24,74
1.231,92
1.440,68
1.182,73
1.185,14
1.192,36
Personal: otros
Valor total
por alumno
1.202,31 1.243,36 1.233,83
Nivel secundario del currículo nacional
8
9
10
11
Personal: maestros 1.285,05
Personal: otros
129,61
Edificios
70,76
Suministros
109,37
y servicios
7
1.285,05
129,61
70,76
109,37
1.434,00
129,61
70,76
109,37
1.599,22
129,61
70,76
121,62
1.599,22
189,36
70,76
242,97
Valor total
por alumno
1.594,88
1.743.1,1
1.921,22
2.102,3,3
1.594,8
12
13
14
2.108,08 2.108,08 2.108,08
184,26
184,26 184,26
70,76
70,76
70,76
176,31
176,31 176,31
2.539,4
2.539,4
2.539,4
* La asociación para la gestión incluye apoyo para la inspección y la asesoría, música, servicios de
personal, gestión de la limpieza, organismo de formación de docentes, apoyo para la formación del
personal (además de servicios financieros y servicios de tecnología de la información que son
asignados como un monto a suma alzada sin relación con el número de estudiantes).
Fuente: Local Management of Schools: Guidance notes for primary schools 1996-1997, Hampshire
County Council.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Cuadro 8.6 Asignaciones monetarias promedio por estudiante
ponderadas por edad: ALE de Inglaterra y Gales 1997/1998
Etapa clave del currículo nacional
Edad
Financiación promedio
Proporciones
Uno
4-6
1.246
1,00
Dos
7 - 11
1.166
0,94
Tres
11 - 14
1.672
1,34
Cuatro
14 - 16
2.010
1,61
Cinco
16 - 18
2.419
1,94
Fuente: CIPFA (1997) Education Estimates 1997/1998, Table 9.
Las orientaciones para construir la fórmula especifican que debe
contener: variaciones del costo adicional para considerar a los
estudiantes con necesidades especiales de educación (NEE), incluyendo
a los estudiantes con NEE pero sin “declaración”.
“El Ministro de Estado espera que las ponderaciones de cualquier
tipo de los estudiantes con NEE pero no ‘declarados’ representen
medidas confiables y válidas de las necesidades de educación. Depende
de la ALE hacer uso de indicadores sustitutivos (proxy indicators)
cuando la ALE y sus escuelas lo juzguen apropiado. Sin embargo, el
Ministro de Estado espera que las ALE tengan en consideración
sistemas moderados de auditoría de las NEE, tales como los utilizados
actualmente en algunas áreas, como una alternativa para los
indicadores sustitutivos. […] Es esencial que dichos sistemas de
auditoria mantengan una base objetiva para la financiación de las
escuelas: por consiguiente, un proceso de moderación resulta vital”
(DFE, 1994b, pp. 31-32).
Las ALE pueden financiar las necesidades especiales mediante dos
elementos de la fórmula de financiación:
•
•
220
se podría asignar hasta el 5% del PAE para las necesidades
especiales dentro de la dimensión de ‘Unidad-Estudiante
Ponderada por Edad’ ; y
adicionalmente, las necesidades especiales de educación se pueden
financiar dentro del 20% del PAE que no necesita ser asignado en
relación con el número de alumnos (denominado ‘elementos
adicionales’).
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
Cualquiera que sea la parte de la fórmula que financia las
necesidades especiales, la ALE debe utilizar indicadores de la incidencia
de las necesidades especiales en cada escuela. En el Reino Unido, el
indicador sustitutivo más fácil de obtener y más comúnmente utilizado
para las NEESD es el derecho del estudiante a alimentación gratuita en
la escuela, que se aplica a los niños provenientes de familias que reciben
subsidios complementarios de los ingresos por parte del Ministerio de
Seguridad Social. La validez de este indicador depende de la intensidad
de la relación entre los resultados educacionales y la pobreza de la
familia. Éste no es un indicador fuerte de las necesidades especiales de
los estudiantes considerados individualmente, pero permite predecir
razonablemente la incidencia de las necesidades especiales de educación
a nivel de la escuela. Por ejemplo, Marsh (1995) encontró una ALE
grande con 100 escuelas en las cuales observó que si los resultados de
las pruebas para obtener el Certificado General de Educación Secundaria
(CGES) (General Certificate of Secondary Education) de estudiantes
considerados individualmente se correlacionaba con el derecho o no a
alimentación gratuita, la correlación era de sólo –0,2. Pero si el
porcentaje de estudiantes de la escuela era correlacionado con los
resultados promedio de las escuelas para la prueba del CGES, la
correlación era de alrededor de –0,7. La magnitud de la correlación a
nivel escolar entre la alimentación gratuita en la escuela y los resultados
de la prueba del CGES fue corroborada por Levaïiç y Hardman (1998)
en un estudio de 330 escuelas. Indicadores de desventaja social menos
utilizados son los indicadores censales del status socioeconómico (SSE)
de la localidad en que habitan los estudiantes. Esto se obtiene
cartografiando los códigos postales de las direcciones de los estudiantes
en relación con el Registro General del censo.
Una alternativa, o adición, a los indicadores de status
socioeconómico (SSE) que predicen la incidencia de las necesidades
especiales de educación son los indicadores cuyo objetivo es identificar
las NEESD. Las ALE utilizan dos enfoques básicos para obtener
indicadores de identificación: pruebas estandarizadas y auditoría
profesional de las necesidades especiales de educación de estudiantes
considerados individualmente. Las pruebas estandarizadas de educación
son más confiables que la auditoría profesional, en la medida en que los
valores obtenidos no dependen del juicio individual de un profesional;
sin embargo, éstas no son lo suficientemente refinadas como para
identificar la naturaleza de las necesidades individuales de un niño. Las
pruebas estandarizadas sirven para evaluar las capacidades cognitivas,
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
por ejemplo el razonamiento verbal y no verbal y el razonamiento
cuantitativo, así como para evaluar el rendimiento educacional en
lectura, ortografía y conocimientos básicos de aritmética. Algunas ALE
contaban con tales pruebas, antes de establecer la GLE, para justificar la
transición de los alumnos de la escuela primaria a la secundaria. Otras
comenzaron a administrar pruebas a fin de proveer un indicador de las
NEESD para su fórmula de financiación. Particularmente, muchas ALE
introdujeron la evaluación de base (base-line assessment) de los niños
que entran a la escuela con cinco años de edad, la cual se ha vuelto
obligatoria desde 1998. Si bien las evaluaciones de párvulos tienen
menos validez que las de los niños mayores, ellas tienen la ventaja de
evitar el riesgo moral, para los fines de la financiación, dado que las
escuelas no reciben incentivos financieros para deformar los resultados
de una pobre enseñanza. Sin embargo, las escuelas podrían verse
tentadas de deformar los resultados de la prueba de base a fin de producir
un mejor valor agregado en las mediciones del progreso de los alumnos.
La manera de utilizar los resultados a fin de derivar un indicador
para una fórmula es variable. Algunas ALE utilizan una prueba única;
otras un promedio ponderado de dos o tres pruebas. También varía la
manera de utilizar los resultados para asignar el dinero. En algunas
fórmulas se asigna una cantidad de dinero en función del valor del índice
de la escuela, que es el resultado agregado de los resultados de sus
alumnos en las pruebas. En este caso, todas las escuelas recibirán alguna
asignación que dependerá de la amplitud del bajo rendimiento de cada
estudiante y del número de estudiantes con bajo rendimiento.
Alternativamente, el indicador podría especificar un umbral: sólo los
estudiantes que obtienen notas por debajo de cierto límite serán
considerados con derecho a la financiación para las NEESD; y los
estudiantes recibirán un monto igual, independientemente de cuán por
debajo del umbral se sitúa su puntaje. Las especificaciones detalladas de
la parte de la fórmula que considera las NEESD varía considerablemente
entre las ALE: la mayoría de las ALE utiliza más de un indicador, de
manera que los dos indicadores de SSE y las pruebas de rendimiento
escolar sean incluidos con ponderaciones variables. Estas fórmulas han
sido derivadas y modificadas en la mayoría de los casos después de una
amplia consulta local que involucró a los grupos de trabajo de directores
de escuela y funcionarios. Las fórmulas de las NEESD llegaron a reflejar
la práctica histórica de la autoridad, modificada por la reacción local a
las condiciones políticas existentes.
El tercer tipo de indicador de necesidades especiales se deriva de
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
una auditoría profesional en la cual el niño es evaluado individualmente.
La auditoría profesional fue impulsada cuando se publicó el “Código de
conducta para las necesidades especiales” (Special Needs Code of
Practice) (DFE, 1994b). El código de conducta estableció un marco de
referencia de cinco etapas de evaluación de las necesidades especiales,
comenzando con el nivel 1, que representa la acción a nivel de la escuela
solamente, y continuando hasta los niveles 4 y 5 con la publicación de
una declaración. Por consiguiente, para los propósitos de la financiación
mediante fórmulas de las escuelas regulares, la auditoría profesional
identifica a los estudiantes con NEESD en los niveles 1 a 3. El código de
conducta requiere que cada estudiante con necesidades especiales de
educación siga un plan de educación monitoreado y que se identifiquen
los recursos que utiliza. Por consiguiente, la auditoría profesional es
mejor que las pruebas estandarizadas, y considerablemente superior a
los indicadores de SSE, al proveer un marco de referencia y datos para
la rendición de cuentas.
Los maestros favorecen la auditoría profesional porque confían más
en su precisión para identificar la naturaleza de la necesidad individual
que en los otros dos indicadores. Sin embargo, dado que la auditoría
profesional refleja juicios profesionales personales, debe incluir cierta
moderación para que sea una medida confiable de necesidad especial.
Este requerimiento, además del proceso de evaluación uno a uno, hace
que la auditoría profesional sea el método más costoso de aplicar. Otra
desventaja es que los procedimientos de evaluación de las necesidades
especiales aplicados individualmente que originan una financiación
adicional, estimulan a las escuelas y los padres de familia a presentar más
niños para que sean identificados como poseedores de necesidades
especiales. Al identificar más niños con necesidades especiales, se
canaliza hacia las necesidades especiales una proporción mayor de un
presupuesto para la educación, que a menudo es fijo. La reducción
resultante en el nivel de recursos para otros niños se suma a las presiones
de la competición para asegurar más recursos para los niños afectados de
alguna forma de dificultad de aprendizaje. El porcentaje de estudiantes
con “declaración” en Inglaterra ha ido aumentando constantemente de 1,6
en 1985 a 3,4 en 1994 (Audit Commission, 1997a).
La mayoría de las ALE utiliza en su fórmula más de un indicador
para las necesidades especiales de educación y ha habido una tendencia
a aumentar el número de indicadores utilizados. El Cuadro 8.7 muestra
la popularidad de los diferentes tipos de indicadores de necesidades
especiales y el Cuadro 8.8 el número de indicadores utilizados.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Cuadro 8.7 Indicadores utilizados por las ALE de Inglaterra para
financiar las necesidades especiales de educación
Indicador
Alimentación escolar gratuita
Pruebas educacionales
Rotación de los estudiantes
Etnia/Falta de dominio del inglés
Auditoría profesional/Código de conducta
Otros
Prestaciones sociales para la educación
Número de estudiantes
No. de ALE
% ALE
(encuesta 1996)
% ALE
(Lee, 1992)
77
26
25
20
17
12
7
5
91
31
29
24
20
14
8
6
81
28
18
29
7
0
14
0
Fuente: Marsh, A. (1997).
Cuadro 8.8 El número de indicadores utilizado por las ALE de
Inglaterra para financiar las necesidades especiales de
educación
No. del
indicador
No. de ALE
% ALE
(encuesta 1996)
% ALE
(Lee, 1992)
0
1
2
3
4
5
6
1
27
26
15
11
4
1
1
32
30
18
13
5
1
3
42
28
18
7
1
1
Fuente: Marsh, A. (1997).
Los alumnos con necesidades especiales “declarados” tienen
recursos adicionales vinculados a ellas y podrían ser educados en
escuelas especiales o regulares. Tanto las escuelas especiales como los
estudiantes “declarados” se encuentran ahora bajo el mandato de la
gestión local de las escuelas, mientras que no habían sido incluidos
durante los primeros cuatro años. Las orientaciones del MEE estimulan
a las ALE para que deleguen, mediante fórmulas, fondos para los
estudiantes “declarados”, pero no lo exigen, pues reconocen las
dificultades para predecir los costos con precisión.
Las escuelas especiales están ahora incluidas en el sistema de SGL
de las AEL, pero están exceptuadas del requerimiento de que el 80% del
PAE sea financiado de acuerdo a las UEPE. Siguiendo la recomendación
del informe Touche Ross (1990), las fórmulas para las escuelas
especiales se pueden construir a partir de un elemento ‘plaza’ y un
elemento ‘por estudiante’.
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
En general, hay variaciones considerables en la práctica de la
autoridad local respecto de la financiación de las necesidades especiales
de educación. Las autoridades difieren considerablemente en cuanto al
porcentaje del PAE que distribuyen en función de las necesidades
especiales. No son necesariamente las autoridades a cargo de las
localidades con la más alta incidencia de necesidades especiales de
educación las que les asignan la mayor proporción del PAE. Tampoco es
necesario, dado que si la incidencia fuese la misma entre todas las
escuelas, no se necesitaría una financiación diferenciada. Sin embargo,
la inclusión de un elemento específico en la fórmula para las NEESD
aumenta su visibilidad, dando así más prominencia a la cuestión de la
rendición de cuentas.
(c) Componente 4: Necesidades del sitio escolar
Las orientaciones del MEE indican específicamente que las
fórmulas deberían incluir “los costos adicionales en que incurren las
escuelas pequeñas para mantener un currículo comparable al disponible
en las escuelas de mayor tamaño, cuando la ALE lo considere adecuado”
(DFE, 1994a, p. 31). Además, existe un ajuste salarial para los maestros
de escuelas pequeñas, que compensa a las escuelas pequeñas una parte de
la diferencia entre los salarios de sus maestros y los promedios de la ALE.
Las fórmulas de la ALE asignan una financiación adicional a las
escuelas pequeñas (distinta de aquella para los diferenciales de costo de
los salarios de los maestros) de dos maneras principales. La primera,
utilizando suplementos decrecientes que dependen de la diferencia entre
un umbral para el número de estudiantes y el número real. La segunda,
mediante montos a suma alzada, ya sea a todas las escuelas o a las
escuelas por debajo de un tamaño especificado. Generalmente, los
sistemas utilizan una variedad de rubros de protección para las escuelas
pequeñas, desagregados con gran detalle. Thomas y Bullock (1992), en
un estudio previo de 81 modelos de GLE, descubrieron sólo 11 que
dependían de montos a suma alzada; 30 ALE utilizaban escalas móviles
y 40 una combinación de un monto a suma alzada y una escala móvil.
Este estudio observó, igualmente, una gran variabilidad en cómo las
ALE definían la pequeñez. Ésta variaba desde 150 hasta 250 estudiantes
para las escuelas primarias, hasta por debajo de 470 ó 830 alumnos para
las escuelas secundarias. En 1997/1998, las ALE asignaron en promedio
el 2,5% del PAE como bonificación para las escuelas pequeñas (Cuadro
8.10), pero este porcentaje varió entre el 0 y el 12%, como aparece en el
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Cuadro 8.9. Generalmente, las pruebas indican que la introducción de
los modelos de gestión local fue financieramente desfavorable para las
escuelas más pequeñas (Thomas y Bullock, 1992; Levaïiç, 1993).
Cuadro 8.9. Porcentaje del PAE asignado en relación con el tamaño de
la escuela
% del PAE asignado en relación con el tamaño de la escuela
Cero
0,1 a 0,4
0,5 a 0,9
1 a 1,9
2 a 4,9
5 a 9,9
10 a 12
% ALE
13
20
13
14
19
19
1
Fuente: Education Statistics 1995/96 Estimates, CIPFA, 1995.
Aparte del tamaño, las fórmulas de la ALE tienen en cuenta una serie
de factores del sitio escolar que pueden ser muy detallados. En 1997/1998,
las asignaciones de la ALE para los locales fueron, en promedio, de un 7%
del PAE (Cuadro 8.10) y variaron del 1 al 15%. En la mayoría de las
fórmulas, los costos de infraestructura están relacionados con el área de la
escuela, así como con el número de estudiantes. Igualmente, las escuelas
podrían obtener asignaciones adicionales para piscinas, por tratarse de
sitios dispersos o debido a otros factores específicos del sitio escolar. Por
consiguiente, y a pesar de que el Componente 4 sólo provee el 14% del
presupuesto agregado para las escuelas, ha añadido una considerable
complejidad a las fórmulas cuando las ALE han tratado de ser sensibles a
las diferencias locales a nivel escolar.
Cuadro 8.10 Los tres elementos principales de la fórmula de
financiación como porcentajes del PAE (promedios de la
ALE para Inglaterra y Gales 1997/1998)
Componente
Componente 1
Componente “alumnos” ponderado por edad
Componente ponderado por edad excluyendo otros
factores orientados por el estudiante (límite del 5%)
Componente 3
Necesidades especiales en las escuelas regulares
Elemento “plaza” en las escuelas especiales
Componente 4
En relación con las escuelas pequeñas
En relación con la infraestructura
Transitorios y otros
Fuente: Education Statistics Estimates, 1997/98, CIPFA.
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% PAE
79,8
76,1
4,1
4,5
2,5
7,0
4,6
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
8.7 Ajustes transitorios en las fórmulas de financiación
El ejemplo de Inglaterra muestra que el paso de la práctica anterior
de asignación administrativa de recursos a la financiación de las escuelas
mediante fórmulas da lugar a escuelas ganadoras y perdedoras. Las
ganadoras y las perdedoras, en términos del presupuesto, pueden ser
definidas en forma absoluta o relativa. En la definición relativa se
compara la asignación del PAE de las ALE para un solo año de acuerdo
con los dos métodos, el histórico y el que se basa en fórmulas. Lo que
cada escuela recibiría si sus presupuestos fuesen asignados de acuerdo al
método administrativo histórico se compara con el presupuesto que fue
asignado por la nueva fórmula de financiación antes de realizar cualquier
ajuste transitorio (Levaïiç, 1993). En la definición absoluta de ganancias
o pérdidas, el valor real del presupuesto de cada escuela en el año
anterior a la introducción de la financiación mediante fórmulas se
compara con el presupuesto real del año siguiente, bajo la financiación
mediante fórmulas. Esta definición absoluta no distingue entre los
cambios presupuestarios debidos a la fórmula y aquellos debidos a
cambios del nivel real del presupuesto agregado para las escuelas de la
ALE, o a cambios en los indicadores de la escuela de un año al siguiente,
mientras que la definición relativa de los cambios presupuestarios
debidos a la financiación mediante fórmulas sí lo hace.
Dado que las escuelas que pierden presupuesto necesitan un tiempo
de ajuste, las consideraciones de equidad implican que tales escuelas
precisan ser apoyadas mediante una asignación adicional mientras se
efectúan estos ajustes. Las orientaciones iniciales (DES, 1988)
permitieron a las ALE construir en sus fórmulas arreglos transitorios
para cuatro años, como máximo, y así proteger a las escuelas en
situación de pérdida absoluta de sufrir recortes presupuestarios
excesivos de hasta un 5% anual. Esto significó que durante los años
transitorios las ALE calculaban dos conjuntos de presupuestos: los que
se utilizarían si se aplicase la fórmula escueta, y los presupuestos
transitorios que eran realmente asignados después de modificar las
fórmulas para proteger a las escuelas perdedoras. En efecto, se retiró
dinero a las escuelas que ganaban con la introducción de la financiación
mediante fórmulas y se redistribuyó entre las perdedoras. También los
arreglos transitorios añadieron complejidad a las fórmulas de
financiación de las escuelas.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
8.8 Una visión panorámica de los componentes
El Cuadro 8.10 indica la importancia relativa de los tres
componentes utilizados en las fórmulas de la ALE. La discreción que
tienen las ALE para utilizar hasta el 25% del PAE para las necesidades
especiales (5% dentro de la UEPE) y los diferenciales debidos al costo
del sitio escolar han dado lugar a diferencias notables en los porcentajes
del PAE asignados a estas diversas categorías, indicando que las fórmulas
de la ALE responden a las diferencias en las condiciones locales.
8.9 Una breve evaluación de las fórmulas aplicadas en
Inglaterra contrastadas con los criterios de evaluación
Evaluar el impacto de la financiación mediante fórmulas es una tarea
compleja, cuya dificultad aumenta debido al limitado número de
investigaciones en Inglaterra acerca de la financiación mediante fórmulas
(por ejemplo, The LMS Initiative, 1992 (internal to LEAs); Bullock y
Thomas, 1994; Levaïiç, 1993 y 1998a; Thomas, 1992). En su mayoría,
estos trabajos han sido efectuados dentro de las ALE o comisionados por
ellas a consultores. También se debe tener en mente que la financiación
mediante fórmulas es solo uno de los cambios importantes inspirados por
el gobierno que afectan a las escuelas desde 1988. A la vista de estas
consideraciones, esta parte del capítulo tiene como meta proveer una breve
evaluación de las fórmulas de las ALE en Inglaterra, utilizando siete
criterios introducidos en el Capítulo 1 para ilustrar su aplicación.
8.10 La división entre las retenciones a nivel central y los
presupuestos delegados a las escuelas
La insistencia del MEE para delegar una gran proporción del
presupuesto potencial para las escuelas fue completamente coherente
con la función principal de la fórmula de financiación en Inglaterra: la
de regulación del mercado. Una cuestión particular, con respecto a las
ALE de Inglaterra es esclarecer si han sido forzadas a delegar
demasiado. El Cuadro 8.2 indica cómo las ALE han retenido solamente
los gastos para los que el principio de subsidiariedad es débil. Los
criterios de eficacia y eficiencia indican que es mejor retener
centralmente tales gastos repartidos en forma dispareja e imprevisibles.
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
En las condiciones de rigor financiero que prevalecen en las ALE desde
1992 hasta 1997 (provenientes de las restricciones de los subsidios del
gobierno central que financian el 80% del gasto local), las ALE han
hecho mayores recortes en los gastos de sus sedes centrales que en la
participación de las escuelas en el presupuesto. Las ALE también han
sido forzadas a delegar dinero para servicios anteriormente provistos
centralmente, tales como el servicio de asesoría, la enseñanza de música,
los servicios de biblioteca y museo, los cursos de formación en servicio
y los centros de maestros.
Existe un debate considerable acerca de hasta qué punto es mejor
que las ALE brinden estos servicios y que sean financiados mediante
excepciones discrecionales, o si es mejor delegar el dinero a las escuelas
para que puedan determinar libremente cuánto gastar en estos servicios y
a quién adquirirlos. Un punto de vista es que los servicios centrales
provistos por la ALE eran de una calidad neutral, dado que los maestros
de las escuelas no tenían el poder para determinar sus contenidos y los
proveedores carecían de incentivo financiero para satisfacer a su clientela.
El punto de vista opuesto es que una vez que el dinero ha sido delgado a
las escuelas, especialmente en un ambiente de limitaciones financieras,
éstas ya no lo utilizan para recuperar un volumen de servicios centrales
de las ALE que sea suficiente como para conservar el costo-efectividad.
Las escuelas pequeñas enfrentan un problema particular, ya que el total
asignado por la fórmula para tales servicios a menudo es demasiado
escaso como para comprar algo que valga la pena. Por el contrario, las
escuelas más grandes tienden a congratularse por su capacidad para elegir
sus propios proveedores de servicios. En muchas ALE ha habido una
seria preocupación acerca de la reducción de la enseñanza de la música
instrumental, cuando las escuelas han desviado los fondos delegados
hacia otros usos. En respuesta a ello, el DFEE (1998) propuso que las
ALE pudiesen retener fondos para la enseñanza de música.
El impacto en los servicios centrales de la ALE no ha sido
uniforme. En algunas áreas han colapsado más que en otras, con los
empleados de la ALE convertidos en consultores y formadores
independientes. En otras áreas, las ALE han conservado la fidelidad de
las escuelas, modernizado sus servicios centrales en consulta con las
escuelas, delegado los fondos y concretado acuerdos de servicios con
diversas escuelas a fin de comprar “paquetes” de diferentes servicios. En
tales ALE se tiene generalmente la sensación de que actualmente los
servicios centrales responden de manera más eficiente y eficaz a las
necesidades de las escuelas que anteriormente.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Es interesante observar que el MEE continúa con una política de
subsidios anuales por categoría de las ALE de aproximadamente un 1%
de todos los gastos del Estado en las escuelas. Las ALE obtienen estos
subsidios mediante licitación o recaudando fondos suplementarios para
áreas especificadas por el MEE, tales como la evaluación de maestros, la
eficacia de la escuela y el desarrollo del personal. Esta política indica
claramente que el MEE no está preparado para delegar totalmente a las
escuelas las decisiones de compras (como en el caso de la música), sino
que interviene para imponer sus propios criterios de eficacia.
En general, ha habido notables mejoras en la eficiencia con la que
las escuelas distribuyen estos recursos tomando sus propias decisiones
(Levaïiç, 1995), pero existe también preocupación acerca de las
implicaciones sobre la equidad debido a la desaparición de la provisión
extracurricular gratuita.
8.11 La participación de las escuelas en el presupuesto
(a) Eficiencia
Hay dos aspectos de los incentivos de eficiencia de la fórmula de
financiación que se deben tener en cuenta: el impacto en todo el sistema
de cómo la fórmula cambió la distribución de los recursos entre las
escuelas y el impacto del cambio de las pautas de asignación de recursos
dentro de las escuelas.
En relación con el primer aspecto, las pruebas disponibles sugieren
que las fórmulas de financiación han creado incentivos para lograr una
reestructuración más rentable de la infraestructura, al favorecer a las
escuelas con un costo unitario más bajo, a costa de las escuelas con un
costo unitario más elevado. Esta conclusión fue publicada por Levaïiç
(1993), en un detallado análisis de una fórmula de una ALE, y por
Thomas y Bullock (1992), respecto de una amplia muestra de ALE. Sin
embargo, como lo destaca la Audit Commission (1997b), los incentivos
que conlleva la política del gobierno a nivel del sistema, particularmente
la creación de un sector MS rival, impidió que las ALE mejorasen la
eficiencia de su infraestructura por temor a que las escuelas optasen por
sustraerse del control de la ALE, si se las confrontaba con las
posibilidades de reorganización o clausura.
Con relación al segundo aspecto mencionado, la flexibilidad
aportada por las nuevas regulaciones financieras, junto con la asignación
de montos a suma alzada en vez de presupuestos afectados a las escuelas
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
(para fines especificados), ha logrado una mayor eficiencia en la manera
de utilizar los recursos dentro las escuelas (Audit Commission, 1993a;
Bullock y Thomas, 1994; Levaïiç, 1995). Las escuelas han respondido a
la introducción de la gestión local y a la financiación mediante fórmulas
y, desde 1992, a las amplias reducciones de la financiación real por
estudiante. Los principales tipos de respuestas de las escuelas en
términos de rentabilidad han sido:
•
•
•
•
•
recortar los costos de funcionamiento de los edificios escolares, a
fin de gastar una mayor proporción de su presupuesto en recursos
directos para la enseñanza y el aprendizaje (Levaïiç, 1995);
emplear más asistentes de clase e incrementar la proporción
alumnos/maestro, especialmente en las escuelas de educación
primaria (Dean, 1997);
emplear más personal con contratos temporarios (Maychell, 1994);
reducir el número de subdirectores (Merrick, 1994); y
emplear más personal auxiliar de apoyo, de modo que los maestros
puedan concentrarse en las tareas profesionales (Mortimore et al.,
1992).
Las escuelas han respondido también al principio “salario
promedio entra, salario real sale” empleando a maestros más jóvenes y
más baratos, y enviando al retiro anticipado y con mejores pensiones a
los maestros de mayor edad. Esto reduce los costos de las escuelas,
porque los costos de las pensiones son cubiertos por el fondo nacional
de pensiones, pero es improbable que sea socialmente eficiente para el
sistema considerado en su totalidad. En 1997, el gobierno central
anunció que, en el futuro, los costos de mejora de las pensionas deberían
ser cubiertos por los presupuestos escolares (Passmore, 1996),
provocando un recrudecimiento de los retiros anticipados mientras éstos
eran aún posibles.
También hay algunos indicios del aumento de la selección adversa,
que bien podría ser socialmente ineficiente, dado que un número
creciente de estudiantes está siendo excluido (es decir, expulsado) de la
escuela (Doe, 1996; Parsons, 1996a, b). Se ignora hasta qué punto esto
se debe al mayor número de alumnos perturbadores o a su impacto sobre
la reputación de la escuela y, por consiguiente, a su capacidad para atraer
estudiantes y asegurar su solvencia.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
(b) Eficacia
Para juzgar la eficacia de una fórmula de financiación es necesario
evaluar los incentivos que provee para el mejoramiento de la calidad de
la enseñanza y el aprendizaje. Como ya se sostuvo en los Capítulos 3 y
4, a fin de promover la eficacia educacional, la fórmula de financiación
debe basarse en necesidades. Si la base para la asignación del
presupuesto escolar contiene escasa relación con las necesidades reales
de recursos escolares, entonces es más difícil que los administradores de
las escuelas asignen eficazmente los recursos educacionales.
Como ya se indicó, una característica importante de las fórmulas
de financiación de las ALE es que fueron concebidas, en gran medida,
para reflejar las pautas históricas y así minimizar los costos de
transición de las escuelas. Al mismo tiempo que se instituía la gestión
local de las escuelas, el gobierno introdujo un nuevo currículo nacional.
No se ha hecho público el costo de los recursos requeridos por las
escuelas para implementar el currículo nacional y, por consiguiente,
falta una base orientada por la actividad para las fórmulas de
financiación, a menos que las ALE se encarguen ellas mismas de la
implementación (véase el Estudio de Caso 2 sobre la ALE de
Cambridgeshire en el Capítulo 4).
Una característica clave de la reproducción de pautas históricas de
financiación en las fórmulas de la ALE es la financiación menos elevada
de los estudiantes de primaria en comparación con los de secundaria. Se
puede argumentar que la subfinanciación relativa de los alumnos de
primaria no es educacionalmente eficaz, dado el número evidente de
alumnos con bajo rendimiento que pasan a las escuelas secundarias con
un retraso de dos o tres años respecto a las competencias básicas y
desmotivados a causa de su precoz experiencia de fracaso educacional.
Se ha debatido intensamente acerca de las justificaciones de esta
discrepancia y se ha ejercido una intensa presión para incrementar las
UEPE del nivel primario (House of Commons, 1994). Un número
creciente de ALE ha emprendido investigaciones internas sobre la
financiación orientada por la actividad (por ejemplo, West, 1994). Tales
análisis concluyen que es necesario gastar mucho más que lo que las
ALE pueden permitirse a fin de posibilitar las actividades que los
maestros deberían realizar y tener los recursos físicos apropiados.
Particularmente, los análisis de la financiación que utilizan métodos
orientados por la actividad muestran que los requerimientos del
currículo nacional y la legislación correspondiente implican que los
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
maestros de primaria necesitan más tiempo sin contacto con los alumnos
que el que las ALE pueden sufragar actualmente.
Si bien se ha logrado alguna reducción del diferencial entre los
estudiantes de primaria y secundaria (Hardman y Levaïiç, 1994), ésta
continúa siendo considerable. A las ALE les ha resultado difícil reducir
el diferencial primaria-secundaria. Desde 1992 hasta 1997, la
financiación real per cápita declinó de manera que cualquier mejora de
la Unidad-Estudiante Ponderada por Edad en primaria implicaría, para la
mayoría de las ALE, una redistribución a costa de los estudiantes de
secundaria y podría inducir a las escuelas secundarias a no participar. El
aumento de la proporción de clases de primaria con más de 30 alumnos
indujo al partido laborista a prometer, durante el proceso electoral, que
ningún niño de seis años estaría en una clase con más de 30 alumnos. Sin
embargo, resulta difícil implementar esta promesa, a menos que se
reduzca la opción de elección de los padres de familia o se aumenten los
gastos en educación, añadiendo aulas en las escuelas populares, mientras
que existen plazas excedentes en las escuelas menos populares.
Es especialmente difícil evaluar los indicios de un impacto positivo
en la enseñanza y el aprendizaje de la implementación de la financiación
mediante fórmulas cuando ha habido también otros cambios
importantes, tales como la introducción de un currículo, pruebas y un
sistema de inspección nacionales. Cualesquiera que fuesen los
incentivos para la eficacia que contiene la fórmula, podrían carecer de
impacto, a menos que los administradores de la escuela establezcan una
relación entre sus decisiones financieras y las decisiones educacionales
acerca de la distribución de recursos para asegurar una enseñanza y
aprendizaje eficaces. Se ha puesto especial énfasis por parte de la
OFSTED (1993), la Audit Commission (1993a, 1993b) y la National
Audit Office (1994) en la mejora de este aspecto de la gestión escolar.
Hay ciertos indicios que sugieren un aumento de la eficiencia en el nivel
secundario, dado que la proporción de los alumnos que obtienen
calificaciones más altas en el Certificado General de Educación
Secundaria (General Certificate of Secondary Education) ha ido
aumentando constantemente, mientras que el valor real de la
financiación por estudiante declinó en casi la mitad de las escuelas de la
muestra (Levaïiç y Hardman, 1998).
Respecto de la reacción de las escuelas observada anteriormente en
relación con la eficiencia, no hay pruebas suficientes de la existencia de
una relación específica insumo-producto en la forma de las funciones de
producción de la educación escolar en el Reino Unido, como para estar
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
seguros de que alguna de estas medidas mejora la eficacia de la
educación (Levaïiç, 1998). Todo lo que se puede decir en su favor es
que, dado que el principio de subsidiariedad es aplicable, éstas son
decisiones que adoptan los directores, su personal y los miembros del
consejo escolar que reflejan sus juicios acerca del mejor uso posible de
los recursos escolares disponibles.
Hay una preocupación particular acerca del impacto del principio
“salario promedio entra, salario promedio sale” sobre la calidad de la
educación, si las decisiones de reemplazar maestros viejos por maestros
jóvenes y baratos es motivada por la necesidad de reducir los costos de
la escuela frente a los cortes de la financiación real per cápita. Es posible
que el personal experimentado que se retira conste de maestros eficaces
o que el personal agotado e ineficaz sea inducido a retirarse antes de lo
que lo haría si no fuese por los incentivos presupuestarios aportados por
la fórmula de financiación, junto con los recortes del presupuesto. Como
se observó anteriormente en este capítulo, es probable que se modifique
esta regla.
(c) Equidad
Las orientaciones de la financiación mediante fórmulas permiten
que las ALE reflejen sus propias políticas respecto de las
consideraciones de equidad utilizando los componentes 3 y 4. Parecería
que las ALE han podido continuar reflejando sus políticas locales
respecto de las asignaciones adicionales par la desventaja social y
educacional en las fórmulas de financiación (Marsh y Levaïiç, 1995;
Levaïiç, 1993). El requerimiento de la financiación mediante fórmulas
ha tenido efectos benéficos, ya que las ALE han sido estimuladas para
emprender nuevos trabajos con miras a mejorar sus indicadores de
necesidades especiales de educación (Marsh, 1997) de modo que la
alimentación escolar gratuita, criticada por la Iniciativa de la Gestión
Local de las Escuelas (LMS, 1992), ha sido reemplazada o modificada
por la utilización de otros indicadores.
El impacto global de la fórmula de financiación respecto de la
equidad, en el contexto de sus principales funciones hasta 1997 como un
instrumento de regulación del mercado, es más complejo y difícil de
esclarecer. Desde el principio, los comentadores de la gestión local
expresaron su preocupación acerca de las consecuencias para los
alumnos de las escuelas que, confrontadas con la competición, fracasan
en el intento de conservar a sus alumnos y, en consecuencia, sus
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
recursos. Una prueba de ello proviene del estudio conducido por el
ICOSS, en la Open University, con una muestra longitudinal de 330
escuelas desde 1989/1990 hasta 1995/1996. Éste muestra que durante
ese período hubo una ligera tendencia de las escuelas con más altas
proporciones de alumnos socioeconómicamente desfavorecidos a tener
cifras de matrícula decrecientes y, por consiguiente, presupuestos
reducidos (Levaïiç y Hardman, 1998).
(d) Sensibilidad
En Inglaterra, las orientaciones para las fórmulas permiten a las
ALE ser sensibles a sus diferencias políticas, sociales, geográficas y de
infraestructura. Como consecuencia de la manera en que se toman las
decisiones acerca de la financiación de la educación en los gobiernos
central y local, existen diferencias notables entre las ALE en la
financiación por estudiante para edades equivalentes. Dada la historia de
los diferenciales de financiación de las ALE y las diferencias de política,
es sumamente difícil introducir una fórmula nacional de financiación,
aun si se la considerase deseable.
(e) Democracia local
Ésta se conserva, hasta cierto grado, respecto de la determinación
de la versión de la fórmula de financiación de la ALE, aunque no
respecto de los poderes globales de las autoridades locales de educación.
Bajo el régimen del gobierno laborista, las ALE están siendo convertidas
en instrumentos de la administración del gobierno central a nivel local.
A las ALE se les ha fijado metas de mejoramiento de las escuelas en
términos de proporciones de estudiantes que logran ciertos resultados en
las pruebas y exámenes, y se les exige que tengan planes de desarrollo
de la educación aprobados por el MEE para alcanzar estas metas. Las
ALE deben someterse a inspecciones y, si se juzga que están fracasando,
serán puestas bajo la dirección de un funcionario nombrado por el MEE.
(f) Transparencia
Como consecuencia de la sensibilidad a los contextos locales, las
fórmulas de financiación son complejas. Esto es especialmente cierto en
muchas fórmulas para el Componente 4. Los factores relacionados con
el sitio escolar tienden a ser muchos y muy diferenciados. La
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
complejidad de las fórmulas de financiación hace que, a pesar de que se
publican anualmente, como lo exige la legislación, y se comunican a los
miembros de los consejos escolares, muy pocas personas se interesan
realmente en las fórmulas de financiación o tratan de comprenderlas. Por
consiguiente, el objetivo del gobierno en este respecto no ha sido
plenamente logrado. Aunque las proposiciones de 1998 del gobierno
laborista prevén una contabilidad más transparente de la ALE, es muy
probable que la delegación del 100% aumente la complejidad de las
fórmulas de financiación de las escuelas para los profanos. Sin embargo,
se sabe mucho más acerca de la asignación de recursos para las escuelas
que cuando era muy difícil obtener datos acerca de sus costos (Hough,
1981). Esta mejora de la transparencia ha avivado el debate acerca de la
disparidad entre la financiación de la educación primaria y la secundaria.
(g) Costos administrativos bajos
Dada la complejidad y variedad de las fórmulas de financiación, los
costos administrativos son claramente más altos de lo que serían si se
pudiese implementar exitosamente una fórmula nacional única y simple.
Todas las ALE han necesitado cierto número de años para desarrollar
fórmulas funcionales y aceptables. Los costos administrativos han sido
también más elevados, porque las ALE han tratado de revisar y mejorar
sus fórmulas (Yarnit, 1994). Sin embargo, el sistema de financiación
mediante fórmulas ha sido implementado exitosamente y, una vez
establecido, la fórmula de la ALE y su mecanismo de distribución se
pueden mantener con sólo un puñado de personal.
(h) Evaluación global
La fórmula de financiación de Inglaterra es relativamente fuerte en
eficiencia, equidad (dentro de la fórmula misma) y sensibilidad local,
pero es menos fuerte en cuanto a eficacia y transparencia. Los puntos
débiles en el funcionamiento de la fórmula se deben más a factores
sistémicos que al diseño de la fórmula como un constructo técnico. Esto
se percibe, especialmente, en el método estándar de evaluación del gasto
para asignar subsidios del gobierno central a las autoridades locales y en
la práctica del gobierno anterior, consistente en promover las escuelas
subvencionadas.
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
8.12 Conclusión
Durante la última década, las políticas respecto a la financiación de
la educación fueron formuladas e implementadas en el Reino Unido en
el contexto de una amplia lucha por el poder entre los gobiernos central
y locales. Esto no constituyó un clima adecuado para lograr un enfoque
racional en el que la financiación de las escuelas estuviese claramente
relacionada con los costos para proveer la calidad de educación que
especificaban el currículo nacional y el marco de la inspección nacional
de las escuelas. El gobierno no ha creado aún vínculos claros entre sus
especificaciones para los resultados educacionales de las escuelas y las
necesidades de recursos que implican. Sin embargo, la financiación
mediante fórmulas y la gestión local de las escuelas han ganado una
amplia aceptación y deberían continuar. Estas tendencias han mostrado
a las escuelas incorporándose gradualmente a un sistema común de
financiación que debería reducir la complejidad y mejorar la equidad de
las asignaciones financieras a ellas destinadas.
El gobierno conservador anterior desarrolló una política de
descentralización de la gestión de recursos dentro de un marco de
estándares determinados centralmente. Ésta ha sido reforzada por el
gobierno actual y se vuelve más directiva respecto de las ALE, mientras
aumenta la magnitud de la delegación del presupuesto a las escuelas.
Esto se viene realizando para crear un marco común de financiación para
las antiguas escuelas MS, que conservan sus libertades presupuestarias,
y las escuelas de la ALE; y, por otra parte, para crear la apariencia de una
financiación adicional disponible para las escuelas.
Mientras que la retórica a favor de la competición como un medio
para mejorar los estándares ha perdido el favor del gobierno, éste se
niega aún a restringir la posibilidad de elección de los padres de familia.
Por ejemplo, el gobierno quiere garantizar que todos los niños de cinco
a seis años asistan a clases con 30 ó menos alumnos, pero sin restringir
la posibilidad de elegir de los padres de familia, aunque esto requiera
gastos adicionales para nuevas aulas en las escuelas populares. Sería más
eficiente si el gobierno garantizase que las ALE pudiesen financiar la
UEPE para los niños de cinco y seis años, de manera que las aulas de 30
alumnos fuesen sufragables, y dejar que las escuelas determinen la
organización de sus clases y la distribución de su personal. Tal como es
la situación, la insistencia del gobierno acerca de un tamaño de aula
específico no es coherente con el principio de subsidiariedad. Hay una
clara tendencia del gobierno a intervenir siempre que los responsables de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
la toma de decisiones a nivel de la escuela, que operan dentro de las
limitaciones del presupuesto impuestas por el gobierno, generan
decisiones cuestionadas por otros grupos de interés en el ámbito de la
educación. (La enseñanza de música y la cuestión del tamaño de la clase
son ejemplos de ello).
Una cuestión importante es la disparidad en la equidad vertical
entre los estudiantes de primaria y secundaria. Ésta es una cuestión de
larga data, pero se ha convertido en prominente como resultado de una
mayor transparencia de la financiación mediante fórmulas y de las
especificaciones del currículo nacional. El intento del gobierno para
imponer un límite de 30 al tamaño de las clases para los niños de cinco
a seis años tiene en cuenta este problema, hasta cierto punto, pero sólo a
costa de introducir incoherencias entre el tener nuevas normas y
mecanismos detallados, por una parte, y los objetivos de la elección de
los padres de familia, la flexibilidad y la eficiencia en el uso de los
recursos presupuestarios de la escuela, por la otra. Es difícil hallar una
solución para la disparidad de la financiación entre la educación
primaria y secundaria sin una reforma importante del método mediante
el cual el gobierno central asigna subsidios para la educación al gobierno
local, un tema que va más allá del alcance de este capítulo.
Otra cuestión clave es la de una fórmula nacional para las escuelas.
Mientras que ésta financiaría de manera equivalente a todos los niños del
país, su falla política es que elimina la discrecionalidad de la política
local y, desde el punto de vista del gobierno central, la hace abiertamente
responsable de los montos gastados en las escuelas. Igualmente, sería
difícil implementarla sin proveer cierta sensibilidad para las necesidades
locales de las escuelas, a menos que se produjera un aumento masivo de
la financiación. Algunas propuestas abogan por la reforma del método
mediante el cual el gobierno central asigna subvenciones al gobierno
local, pero conservando la discrecionalidad a nivel local (por ejemplo,
West y Pennell, 1994). La fórmula para asignar subvenciones al
gobierno local (Standard Spending Assessment, SSA) podría ser más
racional si se la hace orientada por la actividad, de modo que resulte
clara la manera en que el cambio anual de los presupuestos nominales
compensa los cambios en el número de estudiantes en costos clave, tales
como los salarios del personal docente y las innovaciones educacionales
importantes que requieren recursos adicionales.
Más limitadamente, respecto de la fórmula de financiación, dos
preocupaciones importantes estimularon a las ALE para modificar sus
fórmulas: la justificación de las diferencias en la financiación por
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Estudio de caso 2: La financiación de escuelas
mediante fórmulas en Inglaterra y Gales
estudiante entre los grados-niveles y la mejora de los métodos para
asignar fondos adicionales para las necesidades suplementarias de
educación. Al investigar la primera de estas cuestiones, un número
creciente de ALE está reformando la financiación orientada por la
actividad (por ejemplo, West y Pennell, 1994), pero se han visto
limitadas al implementar los resultados de estos estudios por factores
globales del sistema en relación con el sistema de evaluación estándar de
gastos y el sector mantenido con subvenciones. La necesidad especial de
educación es otra área clave en la que las ALE continúan revisando y
modificando activamente sus fórmulas. En general, hay una tendencia a
alejarse del simple uso de indicadores sociales y a desarrollar y aplicar
más ampliamente pruebas y auditoría profesional en materia de
educación. Los primeros están asociados con el interés creciente en
obtener información con valor agregado como un elemento crucial de la
evaluación y la mejora de la escuela.
Es difícil mejorar las propiedades de eficacia, equidad,
transparencia y costo administrativo de las fórmulas de financiación de
las ALE en Inglaterra y Gales, a menos que se produzca una reforma del
método y la práctica de la financiación del gasto educacional de la
autoridad local por parte del gobierno central. El caso de Inglaterra
ilustra bien el aspecto fundamental planteado en el Capítulo 3: una
fórmula de financiación es un instrumento de política y debe ser
construido como tal. Su utilización ayudará o estorbará la
implementación de las políticas educacionales y, a su vez, será moldeada
y limitada por ellas.
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Capítulo 9
Estudio de caso 3: La financiación de
escuelas mediante fórmulas en los
Estados Unidos y Canadá
Allan Odden
En los Estados Unidos de América y Canadá, la financiación de las
escuelas ha tenido en cuenta ampliamente la cuestión de la financiación
mediante fórmulas del estado a los distritos. Si bien los estados y las
provincias tienen responsabilidades constitucionales en materia de
educación, cada estado en los Estados Unidos y cada provincia en
Canadá han escogido descargar su responsabilidad en los distritos
escolares. Cuando se desarrollaron estos sistemas hace más de cien años,
su financiación fue generalmente delegada a los distritos, que recibieron
la autoridad para gravar la propiedad local a fin de recolectar fondos para
sus sistemas escolares.
Dado que la riqueza en términos de propiedad por estudiante, base
impositiva de la educación local, variaba ampliamente entre los distritos de
los estados y las provincias, las escuelas distritales afrontaban diferentes
desafíos a fin de recolectar ingresos para la educación y gastar en
programas educacionales. Los distritos pobres a menudo tenían bajos
niveles de gastos, incluso con altas tasas impositivas, mientras que los
distritos muy ricos frecuentemente tenían altos niveles de gasto por
estudiante, incluso con bajas tasas impositivas. Aunque se elaboraron una
política financiera y fórmulas de financiación de las escuelas para remediar
estas iniquidades, y a menudo se logró en cierto grado, no fue sino hasta
fines del siglo XX que la denominada ‘fórmula estatal de compensación’
(state equalization formula) empezó a mejorar sustancialmente las
desiguales capacidades de los distritos locales para recolectar ingresos para
las escuelas públicas (Evans, Murray y Schwab, 1997).
Como resultado de esta inexorable atención a las cuestiones de
financiación interdistrital y la creación de una, literalmente, “industria”
para diseñar sistemas de financiación escolar del estado a los distritos, la
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
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política de financiación de las escuelas en América del Norte ha estado
interesada fundamentalmente en la financiación de los distritos (Odden
y Picus, 1992) y ha ignorado ampliamente la cuestión de la financiación
de las escuelas. Sin embargo, durante la década de los noventa han
ocurrido cambios importantes en estos énfasis.
9.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
Diversas iniciativas de política a fines de la década de los ochenta y
comienzo de la de los noventa empezaron a reorientar la atención de la
política del nivel distrital al sitio escolar. En primer lugar, los estados
empezaron a instituir programas electivos de escuela pública (public
school choice programmes) que permitían que los padres escogieran que
sus hijos asistieran a cualquier escuela pública, en lugar de verse forzados
a que asistieran a la escuela del vecindario. Sin embargo, cuando los
padres elegían escuelas fuera de su distrito escolar de residencia, los
estados se veían confrontados con el desafío del seguimiento del flujo de
fondos. En un grado considerable, los estados se debatían para determinar
cómo financiar estos nuevos programas electivos de escuela pública; las
dificultades provenían fundamentalmente de su inexperiencia en la
financiación de las escuelas, en comparación con la financiación de los
distritos. Desafortunadamente, muchos estados crearon pesados sistemas
de transferencia de financiación como parte de los programas electivos de
escuelas públicas, cuando la manera más directa para financiar dichos
programas era simplemente contar el número de estudiantes en la escuela
a la que asistían y utilizar los mecanismos de financiación de la escuela
ya establecidos (Odden y Kotowski, 1992). Un enfoque semejante
desencadenó casi todas las transferencias pertinentes de ingresos.
El próximo desafío de la financiación basada en la escuela involucró
a las denominadas ‘charter schools’ (escuelas bajo contrato). En la
mayoría de los estados, las ‘charter schools’ eran escuelas públicas que
funcionaban en gran medida independientemente de los distritos
escolares, así como de las normas estatales de educación. Cuando los
estados promulgaron la legislación sobre las ‘charter schools’ se vieron
confrontados con un desafío financiero aún mayor que el anterior: ¿cómo
financiar un sitio escolar determinado en comparación con un distrito
escolar? Una vez más, los estados adoptaron muchos enfoques para
financiar las ‘charter schools’ y algunos eran muy pesados, cuando había
otros enfoques posibles más directos (Odden y Busch, 1998).
El factor más significativo que empezó a plantear la cuestión de la
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
financiación basada en la escuela en los Estados Unidos es el
movimiento de reforma de la educación vigente que se ha denominado
‘reforma de la educación basada en los estándares y en la escuela’
(Massell, Michael y Hoppe, 1997; Fuhrman, 1993; Smith y O’Day,
1991). Esta estrategia de reforma considera que los niveles superiores
del sistema de educación (fundamentalmente el estado y el distrito)
establecen el contenido del currículo y los estándares de rendimiento de
los estudiantes, miden los resultados del rendimiento de los estudiantes
en relación con dichos estándares, administran un sistema de rendición
de cuentas vinculado a los resultados medidos y entonces delegan a los
sitios escolares la responsabilidad de mejorar el sistema y el rendimiento
de los estudiantes. Esta estrategia requiere generalmente cambios
importantes en el gobierno, la gestión y la financiación de la escuela e,
independientemente de cómo se la denomine, precisa de un sistema de
gestión basado en la escuela (Odden y Busch, 1998).
Odden y Busch (1998) sostienen que este enfoque de política
educacional también requiere un sistema de financiación basado en la
escuela. Aunque este elemento de la financiación de la educación no ha
sido promulgado por ningún estado de los Estados Unidos o provincia en
Canadá, la conexión es inexorable. En efecto, en 1996 y 1997, el estado
de Minnesota exploró, pero no legisló, propuestas para exigir a los
distritos que presupuestaran el grueso de sus recursos para las escuelas
como parte de sus estrategias de descentralización. Odden y Busch
(1998) presentan una adaptación de un documento escrito para
Minnesota sugiriendo cómo este estado debería estructurar el proceso de
delegación del presupuesto. El documento y el capítulo se nutrieron de
las estrategias utilizadas en Victoria (Australia) e Inglaterra, y esbozaron
un marco de referencia estatal que estructuraría las dimensiones del
proceso para que los distritos presupuestaran para los sitios escolares
mediante mecanismos de ponderación de los estudiantes.
Además de Minnesota, los estados de Arizona, Florida, Georgia,
Ohio y Texas, para sólo mencionar algunos, han empezado a examinar
la posibilidad de incorporar la exigencia de la financiación basada en la
escuela en sus sistemas de financiación de la educación estatal. Hasta
diciembre de 1997, ningún estado de los Estados Unidos o provincia de
Canadá había diseñado o promulgado una política semejante. Sin
embargo, la cuestión se está abriendo paso rápidamente en la agenda de
la financiación de la educación en América del Norte y se puede predecir
que en el futuro cercano algún estado o provincia instaurará ese nuevo
elemento de financiación.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
9.2 El contexto de la política local para la financiación
mediante fórmulas
Por otra parte, el tema de la financiación basada en la escuela no
sólo se ha agitado en la agenda de política de muchos distritos grandes
en los Estados Unidos y Canadá, sino que también ha sido implementado
por varios distritos. Durante cerca de 20 años, el sistema de Escuelas
Públicas de Edmonton (Edmonton Public School system) en la provincia
de Alberta (Canadá) ha venido utilizando una fórmula ponderada por
estudiante para proveer presupuestos a suma alzada a cada una de sus
escuelas. Inicialmente, Edmonton adoptó esta política para mejorar la
eficiencia de sus operaciones, bajo el supuesto de que las escuelas
podrían tomar decisiones más eficientes que la oficina central acerca de
cómo gastar los recursos para satisfacer las necesidades del sitio escolar
(Caldwell y Spinks, 1992).
Durante los últimos cuatro años, sin embargo, otro movimiento en la
educación urbana ha brindado el estímulo más reciente para avanzar hacia
un sistema de financiación basado en la escuela. Este movimiento se puede
caracterizar por la adopción de políticas nuevas y drásticas para mejorar el
rendimiento de los estudiantes. Numerosos estudios han mostrado que los
niveles de rendimiento de los estudiantes en muchas ciudades de los Estados
Unidos son muy bajos y que, a menos que se produzcan drásticos cambios,
sus estudiantes se encontrarán en una grave situación de desventaja para
participar en la familia, la vida social y el mercado de trabajo del futuro. En
estas ciudades, se ha llegado a creer que cambios menores en sus estrategias
y operaciones serían insuficientes para los grandes cambios que necesitan
efectuar en relación con el rendimiento de sus estudiantes.
Consecuentemente, en varias grandes ciudades se ha empezado a adoptar
cambios en gran escala en sus currículos y programas de instrucción, así
como en sus sistemas de organización, gestión y financiación.
Aunque, en términos generales, las ciudades están elaborando sus
propias versiones de reforma de la educación basada en estándares y en
la escuela, varias decidieron unirse a la New American Schools (NAS) y
que sus escuelas implementen uno de los diversos ‘diseños escolares
globales’ (whole-school designs) creados por la NAS. La NAS es una
iniciativa financiada por el mundo de los negocios, iniciada por el
presidente Bush y apoyada por el presidente Clinton, para crear diseños
de escuelas que “rompan los moldes” a fin de enseñar a los alumnos con
estándares más elevados. Actualmente, la NAS ofrece a los distritos y a
las escuelas ocho diferentes diseños escolares globales de alto
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
rendimiento (Stringfield, Ross y Smith, 1996). El currículo, la dotación
de personal y la organización de estos diseños son muy diferentes de la
típica escuela estadounidense. Los diseños han sido presentados para
producir un mejor rendimiento de los estudiantes y prometen lograr el
objetivo consistente en enseñar con estándares más altos a todos los
estudiantes (Fashola y Slavin, 1997). En la mayoría de los distritos, estos
programas también se pueden financiar con los recursos ya disponibles
en el sistema de educación (Odden, 1997).
Empezando a mediados de 1995, nueve distritos de grandes
ciudades, junto con los estados de Kentucky y Maryland, se unieron para
que por lo menos el 30% de sus escuelas escogieran un diseño y se
reestructuraran a sí mismas durante un período de tres a cinco años.
Aunque todos estos sistemas de educación tienen alguna versión de
estándares, pruebas y rendición de cuentas estatales o distritales, no
contaban con un currículo común estatal o distrital. Bajo el enfoque de
la NAS, cada uno de los diferentes diseños escolares ofrece un currículo
escolar específico, si bien cada currículo debe alinearse con los
estándares distritales y estatales.
A medida que los distritos y los estados empezaron a implementar
estas iniciativas más bien audaces, aprendieron que sus esfuerzos para
descentralizar el currículo a nivel de cada escuela requerían una drástica
descentralización de la organización, la gestión y las finanzas de sus
sistemas escolares. Aprendieron que tenían que rediseñar casi todos los
procedimientos operativos de su sistema escolar (Odden y Busch, 1998),
incluyendo la creación e implementación de un sistema de financiación
basado en la escuela. Esto último se requiere porque la estructura de
costos y la utilización de los recursos del sitio es muy diferente entre los
siete diseños diferentes, y las escuelas necesitan tener autoridad en
materia de presupuesto para reasignar los recursos aún disponibles en
función de los requerimientos planteados en los diseños que escogieron
(Odden, 1997). Además, los informes sobre la implementación de los
sitios de demostración de la NAS para cada diseño escolar, así como los
informes sobre el primer año de experiencia en los nueve distritos y dos
estados que habían seleccionado escuelas e implementado un diseño de
la NAS, concluyeron que el control de las escuelas sobre sus recursos
fiscales era necesario para proseguir la implementación, pero ésta no
había sido una de las áreas de toma de decisiones que los distritos habían
delegado a las escuelas (Bodilly, 1996; 1998). Consecuentemente,
muchos de estos distritos empezaron a crear e implementar nuevas
políticas de financiación basada en la escuela.
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Así, el contexto de política de estos cuatro grandes distritos de los
EE.UU. incluidos en este capítulo se caracteriza por el hecho de que sus
cuatro nuevos sistemas de financiación basada en la escuela forman
parte de sus esfuerzos para descentralizar drásticamente sus sistemas
educacionales permitiendo que sus escuelas escojan entre diferentes
diseños escolares globales de alto rendimiento y se reestructuren en
consecuencia, incluyendo la reasignación de los recursos de su sitio
escolar en función de las necesidades planteadas por los diseños que han
escogido. Dicho de manera diferente, las cuatro fórmulas de
financiación basada en la escuela que se analizan en este capítulo forman
parte de los esfuerzos para rediseñar y descentralizar en gran escala el
distrito escolar urbano, adoptados con el propósito de mejorar
sustancialmente el rendimiento de los estudiantes en relación con
estándares altos y rigurosos. Estos objetivos más amplios, que vinculan
la descentralización con el mejoramiento fundamental de la escuela,
también se han agregado actualmente a las políticas de descentralización
y financiación basada en la escuela en Edmonton.
De esta manera, todos los distritos analizados en este capítulo están
realizando esfuerzos de implementación de la financiación basada en la
escuela como parte de estrategias más amplias para mejorar el
rendimiento académico de los estudiantes de sus sistemas de educación.
Esta justificación es muy diferente del propósito original de la
descentralización de la financiación en Edmonton (simplemente mejorar
la eficiencia de las operaciones escolares). Los beneficios en materia de
eficiencia se podrían haber producido en el marco del esfuerzo de
descentralización financiera en curso, pero el objetivo primordial es
mejorar drásticamente el rendimiento de los estudiantes, la estrategia
general seleccionada es la descentralización de los sitios escolares y los
distritos han tenido que diseñar fórmulas de financiación basada en la
escuela para implementar sus estrategias globales de descentralización.
9.3 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las
partes delegadas
En los EE.UU. se asiste sólo al comienzo de un diálogo acerca de
qué porcentaje del Presupuesto Total de las Escuelas debería permanecer
a nivel del distrito y qué porcentaje se debería delegar a las escuelas
como parte de los esfuerzos de descentralización. A diferencia del más
bien sofisticado programa de Inglaterra que, desde el comienzo, incluyó
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
una evaluación de qué funciones se situaban a nivel central y cuáles a
nivel del sitio, e incluso cuáles en uno u otro nivel (Coopers y Lybrand,
1988; Thompson y Larkin, 1997), la financiación basada en la escuela en
los EE.UU. ha proseguido en gran medida sin este análisis. Por ejemplo,
los enfoques estatales sobre la financiación de las ‘charter schools’, la
primera iniciativa dirigida por el estado en relación con la financiación
basada en la escuela en los EE.UU. en los años iniciales, focalizó su
atención en si la ayuda del estado debería “seguir al niño” y cómo el
dinero local debería formar parte o no de las regulaciones financieras de
las ‘charter schools’ (Odden y Busch, 1998, Capítulo 3). Este diálogo de
política tuvo en cuenta solamente los recursos monetarios del estado o
locales, prestando poca atención a los servicios prestados o a las tareas
que hay que realizar. Sólo a fines de la década de los noventa, la cuestión
de la asignación funcional por nivel del sistema se incorporó a las
deliberaciones de política sobre la financiación de las ‘charter schools’.
A nivel de distrito, que es el centro de este capítulo, se ha prestado
más atención a la distribución de funciones entre los sitios escolares y la
oficina distrital, pero hasta hace muy poco, la discusión ha sido
impulsada por la percibida facilidad para presupuestar más que en una
evaluación de lo que se debe retener en el centro cuando el distrito se
descentraliza y qué es lo que se debería descentralizar a cada sitio
escolar.
El Cuadro 9.1 presenta un ejemplo de esta cuestión. En el cuadro
se identifican las funciones que han sido retenidas en la oficina central
(o distrital) y las funciones que han sido delegadas a las escuelas.
También brinda estimaciones del porcentaje del presupuesto total de las
escuelas que se asigna a cada función. Desde la segunda hasta la última
línea, se muestra el porcentaje del presupuesto de funcionamiento
retenido por la oficina central y la última línea muestra el porcentaje
delegado a los sitios escolares. Estas últimas cifras, cuyo rango va del 50
al 80%, representan los montos que son asignados por las fórmulas de
financiación basada en la escuela. Las cifras porcentuales son bastante
sorprendentes. Todas se sitúan por debajo del cercano 90% del
presupuesto que es delegado a los sitios escolares en Inglaterra.
Al leer las cifras con los porcentajes exactos en el Cuadro 9.1 hay
que hacerlo con cierta cautela, porque la definición de las funciones no
son precisamente las mismas entre todos los distritos. Al elaborar el
cuadro se tuvo cuidado, en la medida de lo posible, de agrupar las
funciones y áreas en categorías similares, pero los grupos resultantes y
las correspondientes cifras presupuestarias no deben considerarse
249
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
exactos. Sin embargo, el cuadro sí muestra las tendencias centrales de
los programas de financiación basada en la escuela. En primer lugar,
ningún distrito tenía un documento de referencia que sugiriera qué
debería estar en el centro y qué debería estar en el sitio escolar como
parte de sus nuevos programas de descentralización, si bien parte de este
diálogo analítico estaba empezando a ocurrir (Odden y Busch, 1998). En
segundo término, dado que todos eran programas distritales, había
funciones específicas retenidas y funciones específicas delegadas, pero
nada en el medio, como sí ocurría en el caso de Inglaterra. En tercer
lugar, los cinco distritos retenían el transporte en la oficina central. Dos
de los cinco distritos (Pittsburgh y Seattle) retenían la financiación de la
educación especial y la educación compensatoria, pero tenían la
esperanza de delegar dichos montos en el futuro. Broward fue capaz de
delegar esos montos parcialmente, utilizando el conteo ponderado de los
estudiantes como lo hacía el estado al proveer ayuda estatal; lo mismo
fue generalmente cierto en Edmonton. En cuarto término, la mayoría de
los distritos, exceptuando Edmonton, retuvo el grueso de las funciones
de la oficina central para la instrucción y el apoyo a la instrucción, si
bien se podría haber sostenido que estas funciones de la oficina central
deberían haberse reducido como parte natural de sus estrategias de
descentralización; cada función fue manejada en correspondencia con el
diseño que cada escuela seleccionó. En quinto lugar, no está claro, a
partir de los datos, cuánto retuvo la oficina central de personal porque,
nuevamente, ésta es una función que se debería delegar en gran medida
en un esfuerzo global de descentralización, especialmente aquellos
escogidos por esos distritos. En síntesis, estos distritos descentralizaron
una porción sustancial de su presupuesto de operaciones o
funcionamiento (con un rango que se sitúa entre el 50 y el 81%), sus
decisiones sobre qué funciones se retuvieron en el centro variaron
significativamente y todavía hay suficiente margen para efectuar análisis
más sustanciales a fin de determinar qué funciones hay que retener y
cuáles hay que delegar.
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Cuadro 9.1 Funciones retenidas en la Oficina Central y funciones delegadas a las escuelas (incluyendo los
porcentajes del presupuesto retenido y delegado)
16:59
Funciones retenidas
Sistema escolar
Cincinnati
Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Administración Central
ND
ND
6,5%
4,4%
9,0%
Logística/Otro apoyo
ND
ND
11,0%
(transporte,
deuda y diversos)
25,0%
17,0% (operaciones de
mantenimiento,
alimentación, transporte y
diversos)
Instrucción central y
apoyo a la instrucción
ND
ND
1,6%
(educación
continua)
2,6%
13,5% (educación
especial, educación
bilingüe y Título I)
Subsidios por categorías
ND
ND
0%
0%
10,1%
Otros
4,0%
(reservas)
ND
0%
0%
1,4% (reservas)
Total retenido por
la Oficina Central
20%
23,6%
19,1%
32,0%
50,8%
Delegado a las escuelas
80,0%
76,4%
80,9%
68,0%
49,2%
251
Nota 1: Todos los sistemas escolares, exceptuando el de Broward, permiten que los excedentes de los sitios escolares sean retenidos y transferidos al año siguiente.
Nota 2: ND = Información no disponible.
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Broward
Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Retenidas
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
9.4 El diseño de la fórmula de financiación
Los Cuadros 9.2 a 9.6 muestran los componentes, dimensiones e
indicadores de los diversos elementos de la fórmula de financiación
basada en la escuela para cada uno de los cinco distritos escolares. Como
lo muestra la rápida revisión de cada cuadro, las cinco fórmulas tienen
una asignación para cada estudiante equivalente a tiempo completo
(ETC), ajustes para los diferentes grados-niveles, provisiones para
mejoras específicas del currículo (excepto para Seattle), numerosas
adiciones para las necesidades especiales de diversas categorías de
estudiantes y costos para sitios escolares específicos. En otras palabras,
estas fórmulas de financiación basada en la escuela tienen en cuenta una
gama completa de cuestiones que se relacionan con los estudiantes, los
niveles de educación, el currículo, las necesidades específicas de los
estudiantes y las diferentes necesidades de cada edificio escolar.
Dos distritos, Broward County y Edmonton (Alberta), utilizan un
conteo de los estudiantes equivalentes a tiempo completo (ETC) y tres
distritos, Cincinnati, Pittsburgh y Seattle, utilizan un simple conteo de
los estudiantes matriculados, si bien Cincinnati utiliza el conteo ETC
para la financiación de la educación vocacional. El conteo de los
estudiantes ETC se ha utilizado durante años en los estados (y distritos)
que tienen un conteo ponderado de los estudiantes para identificar y
financiar las necesidades suplementarias de los estudiantes causadas por
minusvalía física o mental, desventaja económica u otra causa. Para
estos programas, se contabiliza el porcentaje de tiempo de participación
de cada estudiante en los diferentes programas y los costos del programa
se establecen en un nivel que asume una provisión a tiempo completo.
Estas distinciones, entre el ETC y el simple conteo reflejado en la cifra
de matrícula, deben recordarse cuando se evalúan las ponderaciones de
los estudiantes o los dólares extra por estudiante que representan los
costos de los programas, a fin de efectuar comparaciones significativas.
Por ejemplo, asúmase que el costo base del programa es $5.000 por
niño. Si un programa particular cuesta una suma extra de $4.000 para
proveer tiempo completo y cada niño que reúne las condiciones está en
el programa a tiempo completo, entonces ese niño será ponderado 1,8
(0,8 veces $5.000 = $4.000). Por otra parte, si la provisión del programa
cuesta $4.000, pero el niño participa sólo el 50% del día (semana o año),
entonces el niño será ponderado solamente 1,4 en un conteo de
estudiante ETC y la escuela recibirá un monto extra de $2.000. El costo
del mismo programa se establecerá en $2.000 por estudiantes en los
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Cuadro 9.2 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Broward County
Componentes
Dimensiones
2.a)
2.b)
2.c)
2.d)
Escuela especial 1
Escuela especial 2
Currículo especial
Otros programas
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Minusvalías 1
3.d) Minusvalías 2
3.e) Bajo nivel de rendimiento
educacional
253
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
2.a)
2.b)
2.c)
2.d)
Estudiantes ETC en escuelas “imán”
Estudiantes ETC en escuelas para evitar la deserción
Estudiantes ETC en 10 categoríasvocacionales
Montos fijos para programas pequeños
3.a) Estudiantes ETC que son padres adolescentes
3.b) Estudiantes ETC que no hablan inglés
3.c) Estudiantes ETC de educación especial en escuelas
tradicionales
3.d) Estudiantes ETC en 15 categorías
3.e) Número de estudiantes de escuelas intermedias y
estudiantes del grado 10 por debajo del 18º
porcentil en la Standford Achievement Test
(Prueba de Rendimiento de Standford) en lectura
y matemática
4.a) Estudiantes ETC con ajustes para las escuelas pequeñas
Page 253
Componente 2 : Mejora del currículo
16:59
1.a) Estudiantes ETC
1.b) Estudiantes ETC ponderados –utilizando tres categorías
de ponderación de grado-nivel (K-3, 4-8, 9-12),
15 de necesidades básicas tradicionales (inglés
como segunda lengua, superdotados, etc.) y 10
vocacionales para los grados 7-12
Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada
por grado y necesidad
Indicadores
ch-09
Dimensiones
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Escuela especial 1
2.b) Escuela especial 2
2.c) Currículo especial
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Minusvalías
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
4.b) Asignación básica al sitio escolar
4.c) Otros factores relativos al sitio
2.a) Número de estudiantes en escuelas “imán” major*
2.b) Monto fijo para escuelas “imán” minor*
2.c) Estudiantes ETC en todas las categorías vocacionales
3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado
3.b) Número de estudiantes en nueve categorías de inusvalía
4.a) Número de estudiantes con ajustes para las escuelas
pequeñas
4.b) Monto fijo por cada sitio escolar
4.c) Monto basado en los costos
del año anterior
* Las escuelas major reciben una financiación por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de su
matrícula.
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1.a) Número de estudiantes
1.b) Número ponderado de estudiantes – utilizando tres
categorías de ponderación grado-nivel (K-6, 7-8, 9-2)
16:59
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada por grado
Indicadores
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Componentes
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 9.3 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Cincinnati
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Cuadro 9.4 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Edmonton
Componentes
Dimensiones
2.a) Currículo especial
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Minusvalías
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Mantenimiento
2.a) Estudiantes ETC en varios programas pequeños (lectura,
lengua extranjera y nuevos programas)
3.a) Estudiantes ETC con elevada movilidad y bajos ingresos
3.b) Estudiantes ETC con lengua que no es el inglés
3.c) Estudiantes ETC con minusvalía mental/física
ponderada utilizando seis categorías que van desde
ligera hasta grave
4.a) Montos relacionados con el 75% de espacio horizontal y
25% de estudiantes ETC ponderado
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Componente 2 : Mejora del currículo
16:59
1.a) Estudiantes ETC
1.b) Estudiantes ETC ponderado –utilizando dos categorías
de ponderación grado-nivel (K-8, 9-12)
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada
Indicadores
ch-09
Dimensiones
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Escuelas especiales
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico 1
3.b) Status socioeconómico 2
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela
2.a) Número de estudiantes en escuelas “imán” (arte
creativo/escénico y vocacional)
3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado
3.b) Número de estudiantes con familia monoparental o en
institución, familia adoptiva o con tutor
4.a) Número de estudiantes con ajuste para las escuelas con
un tamaño menor de 300 estudiantes
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1.a) Número de estudiantes
1.b) Número de estudiantes ponderado utilizando tres
categorías de ponderación de grado-nivel (K-5, 6-8, 912)
16:59
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada por grado
Indicadores
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Componentes
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 9.5 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Pittsburgh
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Cuadro 9.6 Relaciones entre componentes, dimensiones e indicadores en Seattle
Componentes
Dimensiones
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Falta de dominio de la lengua
3.c) Bajo nivel de rendimiento
educacional
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Asignación básica por
sitio escolar
3.a) Número de estudiantes con almuerzo gratuito/subsidiado
3.b) Número de estudiantes que no hablan inglés
3.c) Número de estudiantes por debajo del 30º porcentil
utilizando tres categorías de ponderación por decil-nivel
4.a) Monto fijo pagado a las escuelas que logran las metas
de tamaño mínimo (primaria: 250, intermedia: 600 y
secundaria: 1.000)
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Componente 2 : Mejora del currículo
16:59
1.a) Número de estudiantes
1.b) Número de estudiantes ponderado utilizando cuatro
categorías de ponderación de grado-nivel (K-3, 4-5, 6-8,
9-12)
257
Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación básica
1.a) Matrícula total
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada por grado
Indicadores
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
lugares que utilizan un conteo de los estudiantes mediante la matrícula.
El punto esencial es que el conteo por estudiante ETC es diferente en
muchos aspectos de un conteo mediante la matrícula y estas diferencias
deben considerarse cuando se interpretan tanto las ponderaciones de los
estudiantes como los montos extra por alumno en los programas
especiales.
Todos los distritos hacen distinciones al presupuestar según
diferentes niveles de escolarización: estudiantes de primaria
[(elementary, a veces dividido en dos ciclos: inferior (primary years) y
superior (upper elementary years)], de intermedia (middle) y de
secundaria (high school). Si bien los grados específicos que estos
diferentes niveles de escolarización representan varían algo entre los
cinco distritos, esta variación es muy pequeña y generalmente se refiere
a si el grado 6 es parte de una escuela primaria o intermedia. La mayoría
de las escuelas secundarias tiene cuatro años e incluyen los grados 9 a 12.
Es importante notar que ninguna de las diferencias de nivel de
educación están relacionadas con distintas etapas del aprendizaje del
estudiante, como sí es el caso de muchas fórmulas en Inglaterra y
Australia (véase los últimos capítulos). Aunque los cinco distritos están
en pleno proceso de elaboración o implementación de un programa de
reforma del currículo basado en estándares, estatales (provinciales) o
distritales y a veces ambos, ninguno vinculó específicamente diferencias
en la asignación de recursos a una etapa del aprendizaje en sus
estándares para el currículo. Al mismo tiempo, la mayoría de los
estándares que existen son para los grados 4, 8 y 10. Si bien el estándar
para el grado 4 podría ser grosso modo equivalente al fin de la etapa de
la educación primaria y el estándar para el grado 8 podría ser grosso
modo el equivalente del fin de la etapa de la educación intermedia, no
hay ninguna distinción de orden financiero relacionada con estos niveles
o con etapas del currículo, y tampoco hay distinciones de orden
financiero entre el grado 10 y programas del segundo ciclo de la
educación secundaria (upper high school). En síntesis, aunque cada
distrito provee un nivel diferente de financiación por nivel de educación
(en gran parte, primaria, intermedia y secundaria), ninguno vincula
explícitamente estas diferencias con alguna etapa del aprendizaje o con
ningún nivel en sus estándares para el currículo.
La mejora del currículo es un componente de la fórmula que es
tenido en cuenta en varias dimensiones diferentes. Además, la provisión
para la mejora del currículo varía considerablemente entre los cinco
distritos, desde numerosos ajustes para la mejora del currículo en
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Broward County hasta ningún ajuste en Seattle. Tres distritos, Broward,
Cincinnati y Pittsburgh, proveen dinero extra para programas “imán”,
que generalmente forman parte de los esfuerzos para superar la
segregación. Broward County y Cincinnati proveen ajustes para
programas de educación vocacional en sus escuelas secundarias. Es
interesante notar que los dos distritos que contean a los estudiantes ETC
y cuentan con una larga historia de fórmulas de financiación ponderada
por estudiante, también tienen numerosos programas adicionales
pequeños con énfasis específicos en el currículo, partiendo todos ellos de
sus políticas de financiación basada en la escuela. El indicador que
generalmente se utiliza en los ajustes para la mejora del currículo es el
conteo de los estudiantes con un monto extra provisto para cada
estudiante, excepto en el caso de los programas “imán”, en los que el
indicador es el “tema” del programa “imán” y el monto de dinero extra
se basa en los requerimientos específicos del tema “imán”, ajustado, por
supuesto, al tamaño de la escuela medido en número de estudiantes.
Aunque los cinco distritos todavía no han incluido fondos para todos
los factores importantes específicos de los estudiantes en sus nuevos
sistemas de financiación, el objetivo de todos los distritos es hacerlo. El
objetivo general es incluir ajustes por lo menos para los estudiantes
provenientes de familias de bajos ingresos, con minusvalías físicas o
mentales, con limitada competencia en inglés o que tienen un nivel de
rendimiento muy bajo. Actualmente existen varias dimensiones de
factores específicos de los estudiantes que se reconocen. Todos los
distritos disponen de algunos mecanismos para brindar ayuda a los
estudiantes minusválidos y generalmente esos estudiantes se dividen en
categorías que varían con la intensidad de los servicios adicionales
prestados. Si bien todos los distritos de los EE.UU. cuentan con fondos
del programa federal Title I, que provee recursos extra para estudiantes
con bajo nivel de rendimiento provenientes de familias de bajos ingresos,
Cincinatti, Edmonton, Pittsburgh y Seattle también brindan ajustes
provenientes de fuentes de ingresos estatales o distritales para estudiantes
originarios de familias de bajos niveles de ingreso. Seattle tiene también
un ajuste para estudiantes con bajos niveles de rendimiento y Pittsburgh
incluye una variable ‘contexto familiar’ (porcentaje de estudiantes que no
vive en una familia biparental) que da lugar a fondos adicionales. Tres
distritos (Broward, Edmonton y Seattle) incluyen ajustes para estudiantes
con limitada competencia en inglés. Finalmente, Broward County tiene
un número adicional de categorías de estudiantes con necesidades
especiales, incluyendo la de ser padre o madre adolescente. En cada caso,
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
el indicador generalmente es el conteo individual o el de la matrícula de
los estudiantes con las necesidades especiales especificadas o un conteo
por estudiante ETC. El punto esencial aquí es que todos estos programas
tienen numerosos ajustes para estudiantes con necesidades especiales en
varias dimensiones de necesidades de los estudiantes, incluso si no todos
los ajustes especiales están actualmente incluidos en la fórmula de
financiación basada en la escuela.
Cuando los programas de necesidades especiales de los estudiantes
no forman parte del presupuesto delegado, los recursos para estas
dimensiones de necesidad de los estudiantes son, sin embargo, provistos
frecuentemente a los sitios escolares. Por ejemplo, cada escuela en los
cuatro distritos de los EE.UU. recibe una asignación proveniente del
programa federal Title I y puede gastarlo como lo desea. Cada escuela
recibe también recursos adicionales de personal, si ha matriculado a
estudiantes minusválidos. El aspecto esencial es que si bien no todas las
dimensiones de los factores específicos de los estudiantes están incluidas
en las fórmulas de financiación basada en la escuela, los recursos que
corresponden a esas dimensiones frecuentemente son provistos a los
sitios escolares mediante otra fórmula separada y algunas veces las
escuelas tienen la autoridad para decidir cómo gastar este dinero.
Finalmente, cada distrito tiene también un componente de la
fórmula de financiación basada en la escuela que se sustenta en factores
específicos de la escuela. Se utilizan dos dimensiones importantes y una
dimensión única. Broward y Cincinnati utilizan la dimensión ‘tamaño’,
medida por el número de estudiantes, y tienen ajustes por tamaño que
proveen fondos adicionales a las escuelas en función de su matrícula
total, generalmente una matrícula que se sitúa por debajo de cierto nivel.
Cincinnati y Seattle utilizan la dimensión ‘sitio escolar’ y proveen una
asignación básica para cada sitio escolar; se trata de que la asignación
básica provea cierta cantidad de personal administrativo a una escuela.
Cincinnati tiene también varios factores adicionales basados en la
escuela. Finalmente, Edmonton también utiliza la dimensión ‘sitio
escolar’ pero, más específicamente, el nivel de mantenimiento de rutina
requerido y ajusta todos los presupuestos en función de ese monto.
(a) Componente 1: Asignación básica por estudiante
El Cuadro 9.7 presenta la asignación por estudiante ponderada 1,0
y las ponderaciones por grado-nivel para todos los otros estudiantes
utilizadas en cada una de las fórmulas de financiación de los cinco
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
distritos escolares. El lector debe tener gran cuidado al interpretar estas
ponderaciones, especialmente cuando compara los distritos escolares.
En primer lugar, porque el monto del presupuesto provisto a cada sitio
escolar como porcentaje del presupuesto total de funcionamiento varía
significativamente y, en segundo término, porque incluso para el
presupuesto escolar, esta asignación básica provista a cada sitio escolar
es bastante amplia y varía tanto que reduce así el monto de la fórmula
provisto por la porción ponderada por estudiante. Además, el gasto total
varía entre los cinco distritos, un hecho que también puede afectar el
significado fundamental de las diferentes ponderaciones.
Con estas precauciones en mente, se pueden analizar los datos del
Cuadro 9.7. Se pueden efectuar varias observaciones pertinentes. En
primer lugar, las diferentes ponderaciones aplicadas a los estudiantes en
diferentes grados-niveles solamente. Es decir, no específicamente a los
alumnos de diferentes edades o en distintas etapas del currículo que se
podría reflejar en el contenido del currículo o en los estándares de
rendimiento de los estudiantes. Por tanto, la práctica en América del
Norte es proveer ponderaciones del estudiante en gran medida por nivel
educacional.
En segundo término, tres de los distritos utilizan un enfoque
plenamente desarrollado de ponderación por estudiante, mientras que
Broward y Cincinnati proveen un monto diferente para cada estudiante de
la escuela primaria, intermedia y secundaria. En los casos de Broward y
Cincinnati debe tenerse cuidado cuando se evalúan las diferentes
ponderaciones por grado-nivel, porque todos los distritos proveen
grandes asignaciones básicas, que varían ampliamente entre los tres
niveles, y también proveen ajustes muy amplios. Por tanto, podría ser
inadecuado atribuir las diferencias en las asignaciones que aparecen en el
Cuadro 9.7 para Broward y Cincinnati a una ponderación por estudiante.
La conclusión general es, sin embargo, que los distritos de América del
Norte utilizan un enfoque de financiación ponderada por estudiante.
En tercer lugar, hay tres patrones distintos para las ponderaciones
por grado-nivel. Las ponderaciones grado-nivel en Pittsburgh siguen la
pauta tradicional de ponderaciones más elevadas para los estudiantes de
secundaria que para los de primaria. En efecto, la ponderación es 1,0
para los alumnos de primaria, 1,384 para los estudiantes de intermedia y
de 1,505 para los de secundaria. Las ponderaciones por grado-nivel para
los estudiantes en Pittsburg exceden la magnitud de las ponderaciones de
la mayoría de las fórmulas de financiación del estado a los distritos
(Odden y Picus, 1992).
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Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Asignación (por estudiante
con ponderación 1,0)
Prim: $1.868
Inter: $1.931
Secu: $1.802
Prim: $3.051
Inter: $3.488
Secu: $3.011
Todos: $3.127
Todos: $4.632
Todos: $2.411
Unidad (a la cual se aplica la ponderación)
Estudiante ETC
Estudiante
Estudiante ETC
Estudiante
Estudiante
Ponderación (aplicada en cada grado-nivel)
Grado K
Grado 1
Grado 2
Grado 3
Grado 4
Grado 5
Grado 6
Grado 7
Grado 8
Grado 9
Grado 10
Grado 11
Grado 12
1,234
1,234
1,234
1,234
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,179
1,179
1,179
1,179
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,01
1,16
1,16
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,03
1,03
1,03
1,03
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,0
1,384
1,384
1,384
1,505
1,505
1,505
1,505
1,0
1,0
1,0
1,0
0,94
0,94
0,87
0,87
0,87
0,88
0,88
0,88
0,88
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Cincinnati
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Broward
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Asignación/Unidad/
Ponderación
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 9.7 Asignaciones y ponderaciones por grado-nivel en cinco distritos escolares
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Las ponderaciones en Edmonton también son más elevadas en la
escuela secundaria que en los grados de los niveles inferiores, pero sólo
muy moderadamente. Los estudiantes de los grados 9-12 son
ponderados sólo 1,03 en comparación con los estudiantes de primaria, y
los estudiantes de intermedia reciben la misma ponderación que los de
educación primaria. Sería más preciso decir que, en lo esencial,
Edmonton no tiene ponderaciones para las diferencias de grado-nivel.
Por otra parte, las ponderaciones en Broward y Seattle son más
bajas en las escuelas intermedias y de secundaria que en las escuelas
primarias. En otras palabras, Broward y Seattle proveen más ingresos
por estudiante a los estudiantes de menor edad, una práctica que refleja
la creencia de que la educación intensiva de los niños, con el propósito
de desarrollar competencias sólidas en alfabetización y matemática
básica al término de la escuela primaria, constituye un uso más rentable
de los recursos fiscales locales y estatales.
Cuando las asignaciones básicas se convierten en factores en la
fórmula de Cincinnati, el resultado es una asignación para la educación
secundaria que es unos cuantos cientos de dólares más elevada por
estudiante, es decir, alrededor de un 10% más. Fuera de eso, los datos del
Cuadro 9.7 muestran que Cincinnati provee más o menos la misma
financiación básica para los estudiantes de educación primaria y
secundaria, y cerca del 10% más para los estudiantes de educación
intermedia, una práctica única.
La diferencia entre las prácticas de estos cinco distritos es bastante
sorprendente. La práctica típica en el gasto entre niveles escolares es la
de un mayor gasto en los estudiantes de educación secundaria (OECD,
1995). En efecto, uno de los principales motivos de disputa que han
surgido cuando los gobiernos han reorientado la financiación hacia el
sitio escolar ha sido la más elevada financiación de los estudiantes de la
educación secundaria. Sin embargo, Pittsburgh fue el único distrito que
proveía un diferencial de financiación semejante a los estudiantes de
secundaria. Los otros distritos, o bien hacían distinciones muy pequeñas
o ninguna entre estudiantes de primaria y secundaria, o realmente
ponderaban el sistema en favor de los estudiantes de la escuela primaria.
En este sentido, las ponderaciones por grado-nivel en estos cinco
distritos escolares representan diferentes decisiones en materia de
asignación de recursos.
Aunque las ponderaciones por grado-nivel adoptadas por estas
cinco jurisdicciones no se pueden tomar como indicativos de la práctica
en toda la América del Norte, sin embargo, reflejan un importante
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
cambio en la valoración fiscal de la asignación básica de recursos para
estos distritos, alejada del tradicional sesgo hacia estudiantes de
educación secundaria con mayor financiación y encaminada hacia un
nuevo sesgo de mayor financiación para los estudiantes de las escuelas
primarias, particularmente estudiantes de los grados K a 3. Como se
afirmó anteriormente, la justificación de este cambio en el proceso de
asignación de recursos es desarrollar las competencias básicas desde el
comienzo de la carrera escolar de un niño, bajo el supuesto de que si los
estudiantes pueden leer, escribir y hacer matemática competentemente
en el grado 3, entonces los profesores de los grados más avanzados
tienen un horizonte virtualmente ilimitado en relación con las
expectativas de rendimiento de los estudiantes. Por supuesto, esto sólo
refleja el anverso de esta proposición: la intervención tardía con
estudiantes de educación secundaria que no han desarrollado buenas
competencias en alfabetización y matemática no sólo es ineficiente, sino
también algo muy difícil de concretar.
(b) Componente 2: Mejora del currículo
El Cuadro 9.8 muestra que los cinco distritos proveen fondos para
la mejora del currículo de las escuelas “imán”, la educación vocacional,
lengua extranjera y programas de prevención del abandono. En América
del Norte, las escuelas “imán” se crearon como un medio para estimular
el comportamiento voluntario a fin de superar la segregación, sobre todo
en distritos escolares donde la segregación racial es provocada por los
patrones de vivienda, y no por decisiones legales o reglamentarias de los
distritos escolares. La idea es que las escuelas adopten un foco temático
que servirá como un “imán” para que los estudiantes provenientes de
medios étnicos minoritarios y no minoritarios se matriculen
voluntariamente. Se espera, que proporcionando opciones escolares
atractivas, un distrito pueda reducir el aislamiento racial en todas las
escuelas y aumentar el número de escuelas en que se mezclen
estudiantes de diferentes etnias, todo ello realizado mediante acciones
voluntarias de los padres de familia y los estudiantes.
Broward, Cincinnati y Pittsburgh aportaron fondos adicionales para
las escuelas “imán”. Broward provee cerca de $10 millones para 32
programas temáticos “imán” en todos los niveles (educación primaria,
intermedia y secundaria). Cincinnati aporta fondos adicionales para
escuelas “imán” que tienen cuatro temas importantes: Paideia,
Montessori (basado en el programa preescolar Montessori), lengua
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
extranjera y arte. Los costos adicionales por estudiante de estos
“imanes” varían significativamente: desde un bajo $374 por estudiante
en el nivel primario hasta $1.274 por estudiante en el nivel secundario.
Cincinnati también tiene varios programas “imán” minor, con una
financiación que va desde $10.000 hasta $65.000 por escuela. Cuando
Cincinnati adopte plenamente una política de financiación basada en la
escuela en 1998-99, probablemente retendrá, pero no expandirá, el
número de escuelas “imán”. En efecto, dado que Cincinnati está
estimulando a todas las escuelas para que adopten un diseño de escuela
de alto rendimiento y, por consiguiente, se conviertan en una escuela con
énfasis temáticos específicos, la idea de escuelas “imán” separadas
estará en cierto sentido superada. Sin embargo, los distritos encontrarán
que es políticamente difícil de discontinuar la financiación adicional de
las escuelas “imán” existentes. Pittsburgh aporta un nivel mucho más
pequeño de financiación adicional a las escuelas “imán”, que va desde
$11 adicionales hasta $126 adicionales por estudiante. El programa de
Pittsburgh incluyó solamente a tres escuelas “imán” en 1997-1998 de un
total de 21 sitios que se beneficiaron de una financiación basada en la
escuela; el número de escuelas “imán” podría aumentar en el futuro, ya
que todas las escuelas de Pittsburgh están incluidas en los programas de
financiación basada en la escuela.
La mejora de la financiación de la educación vocacional constituye
el segundo ajuste importante relacionado con la naturaleza programática
del currículo. La financiación adicional de la educación vocacional en
las escuelas secundarias tiene una larga tradición en la financiación de
las escuelas de América del Norte (Odden y Picus, 1992). Broward
incluyó nueve diferentes ponderaciones por educación vocacional en su
fórmula de financiación basada en la escuela, siguiendo en gran medida
las ponderaciones por educación vocacional utilizadas por el estado de
Florida para financiar cada distrito escolar. Las ponderaciones fueron de
1,963 para los programas de educación vocacional tradicionales (una
ponderación cercana a 2,0) y, para programas separados de educación
vocacional, el rango iba desde 1,168 para programas exploratorios hasta
1,651 para programas de tecnología (industrial arts programmes).
Cincinnati aportó un ajuste global uniforme para la educación
vocacional por ETC para todos los programas de educación vocacional.
Pittsburgh y Seattle retuvieron la financiación de la educación
vocacional en la oficina central y no delegaron estos recursos a las
escuelas secundarias.
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Edmonton
Pittsburgh
Seattle
Escuelas “imán”
$10,1 millones para 13
escuelas primarias, 10
intermedias y 9
secundarias. Las fórmulas
varían para el personal y
el material adicionales.
Major:* Montos por
estudiante desde $374
hasta $1.274
NA
Montos por estudiante
desde $100 hasta $126
NA
Educación vocacional
Factores de ponderación que
varían desde 1,211 hasta
1,651 para programas
especiales, y una ponderación
de 1,963 para programas
tradicionales
Ajuste global por ETC
para todos los
programas
NA
NA
NA
Lengua extranjera
NA
NA
Tasas diferenciales
para 12 programas
distintos de lenguas
NA
NA
Prevención del
abandono
Factor de ponderación
de 1,458
NA
NA
NA
NA
Minor:* Montos por
escuela desde $10.000
hasta $65.000
Nota: NA = no se aplica.
* Las escuelas major reciben una financiación por estudiante, mientras que las escuelas minor reciben un monto fijo por escuela, independientemente de su
matrícula.
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Cincinnati
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Broward
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Actividad
Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 9.8 Ajustes por currículo en cinco distritos de América del Norte
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
Edmonton aportó recursos para enseñar lenguas extranjeras,
financiando 12 programas diferentes. La financiación depende tanto del
número de programas de lenguas extranjeras impartidos en la escuela
como de la matrícula en cada uno de ellos.
Broward también aplicó un factor ponderado de 1,458 para los
programas de prevención del abandono escolar. Una posible razón del
uso extensivo de la ponderación por estudiante en Broward es que esta
ha sido la manera en que muchas necesidades especiales han sido tenidas
en cuenta durante años en Florida. Florida tiene el sistema más amplio
de ponderación por estudiante en todos los EE.UU. (Gold et al., 1995).
Broward incluye casi todas las ponderaciones del estado para determinar
el presupuesto de cada escuela.
(c) Componente 3: Necesidades suplementarias de educación de los
estudiantes
Los cinco distritos han creado múltiples ajustes para las
necesidades especiales de educación de sus estudiantes. A partir de los
recursos locales y estatales, ellos proveen ajustes basados en
características sociodemográficas, puntajes de rendimiento, dominio de
la lengua inglesa, así como por minusvalía mental y física. La riqueza de
los diversos ajustes indica que existe una deontología profesional entre
estos distritos, según la cual es justo y bueno proveer ingresos
adicionales para que los profesores puedan prestar servicios adicionales
a los estudiantes que tienen necesidades excepcionales de educación.
i)
Desventaja económica o educacional: Aunque los cuatro distritos
de los EE.UU. reciben fondos considerables del programa federal
Title I para los estudiantes de bajo nivel de rendimiento en
comunidades de bajos ingresos, Pittsburgh y Seattle suplementan
esta provisión con montos adicionales basados en el status
sociodemográfico. Seattle aportaba fondos adicionales para
estudiantes que reunían las condiciones para el programa de
almuerzo gratuito o a precios reducidos, un programa que provee
almuerzo gratuito a los estudiantes provenientes de familias con un
ingreso por debajo del nivel de pobreza (alrededor de $16.000 para
una familia urbana de cuatro miembros) y almuerzos a precios
reducidos para familias con un ingreso de hasta un 150% superior
al del nivel de pobreza (unos $24.000), reconociendo que la
pobreza es un indicador general de la necesidad de servicios
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
ii)
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adicionales de enseñanza. Las ponderaciones son 0,087, 0,109 y
0,18, proveyendo $212, $266 y $439 para los estudiantes de las
escuelas primaria, intermedia y secundaria, respectivamente.
El programa de Pittsburgh promedia el porcentaje de
estudiantes en una escuela que reúne las condiciones para el
almuerzo gratuito o a precio reducido con el porcentaje de
estudiantes que no viven con ambos padres, multiplica el
porcentaje resultante por el número de alumnos de la escuela y
provee un monto adicional de $400 para cada estudiante. Ambos
montos se adicionan a la asignación del Title I, que es provista
según una fórmula diferente y puede alcanzar $900 por estudiante
en escuelas con elevado nivel de pobreza. Ni Broward, ni
Cincinnati, ni Edmonton proveen un monto adicional basado en
estos factores, si bien Cincinnati está considerando la posibilidad
de agregar dicho ajuste.
Broward y Seattle también proveen fondos extra para alumnos
que tienen puntajes inferiores a ciertos niveles en las pruebas de
rendimiento de los estudiantes del distrito. Broward provee esta
mejora sólo a las escuelas intermedias y secundarias, y divide la
asignación global del distrito, de cerca de $2 millones, entre el
número de estudiantes que registran un puntaje inferior al 18º
porcentil en las partes de lectura y matemática de la Prueba de
Rendimiento de Standford (Stanford Achievement Test). Seattle
provee una ponderación extra pequeña a los estudiantes que registran
puntajes en el nivel del 30º porcentil o por debajo de él. Cuanto más
bajo es el porcentil (es decir, cuanto más bajo es el rendimiento), más
elevada es la ponderación, siendo mayor para los estudiantes de los
grados 9-12 que para los estudiantes de los grados K-8.
La disyuntiva al proveer ajustes de fondos basados en el
rendimiento efectivo de los estudiantes es que la financiación se
pierde cuando se mejora el rendimiento. Por consiguiente, a menos
que el puntaje del rendimiento se base en el rendimiento de otro
nivel de escolarización, los efectos de tal aumento de financiación a
veces pueden ser problemáticos.
Competencia en lengua inglesa y minusvalía: Broward, Edmonton
y Seattle proveen ajustes a los alumnos con limitado dominio del
inglés, es decir, estudiantes que necesitan ayuda para desarrollar
sus competencias en esta lengua. Los tres distritos proveen una
ponderación extra para esos estudiantes. Las ponderaciones extra
en los tres distritos se sitúan alrededor del 25%, pero debido a que
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
se aplican a montos con bases diferentes, proveen distintos niveles
de fondos adicionales, llegando a aproximadamente $475 más por
cada estudiante en Broward, a cerca de $850 más por estudiante en
Edmonton y un monto extra de $635 para cada estudiante de
primaria y justo por encima de $1.000 más por cada estudiante de
educación secundaria que necesita ayuda para aprender la lengua
inglesa en Seattle.
Las estrategias que estos distritos utilizan para proveer ingresos
adicionales a los estudiantes minusválidos físicos o mentales son las
más complejas. Broward, Edmonton y Seattle utilizan ponderaciones
de los estudiantes, mientras que Cincinnati y Pittsburgh continúan
con asignaciones mediante fórmulas separadas. Broward County
tiene la lista más vasta de ponderaciones adicionales, con
ponderaciones para estudiantes de programas de educación especial
tradicionales de primaria, intermedia y secundaria, ocho diferentes
ponderaciones para programas separados a tiempo completo y siete
ponderaciones para programas a tiempo parcial. Las ponderaciones
varían considerablemente, reflejando la naturaleza de la minusvalía y
la intensidad de los servicios requeridos.
Edmonton y Seattle han adoptado un enfoque algo menos
detallado. Edmonton provee ponderaciones en seis categorías
diferentes, con una división menor y más intensa para tres niveles
de necesidad (ligera, moderada y grave). Ellos registran en una lista
las condiciones específicas de minusvalía bajo cada una de las
categorías de ponderación de magnitud. Sin embargo, Seattle ha
identificado cinco categorías de necesidades especiales y sólo
provee ponderaciones para estas cinco, diferenciando algunas
veces, pero no siempre, la ponderación por grado-nivel dentro de la
categoría. Seattle no identifica una larga lista de las condiciones de
minusvalía más tradicionales dentro de las cinco categorías; está
tratando de identificar la intensidad del servicio requerido, en lugar
de la etiqueta de las condiciones de minusvalía.
Nuevamente, se debe tener cierto cuidado al interpretar las
diferentes ponderaciones. Dado que la asignación ponderada 1,0
varía entre todos los distritos, la misma ponderación genera
diferentes niveles de recursos adicionales. Por ejemplo, una
ponderación adicional de 1,0 en Broward puede generar cerca de
$1.900 más, mientras que la misma ponderación adicional produce
$3.127 en Edmonton y $2.441 en Seattle. Estos son niveles muy
diferentes de recursos adicionales. El punto esencial aquí es que no
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
se deberían comparar las ponderaciones adicionales mismas entre
los distritos, porque los niveles de los montos a los que están
vinculadas son diferentes. La única manera razonable de comparar
cómo los distritos tratan a los estudiantes con minusvalía es
calcular los montos que son realmente provistos.
Para nueve categorías de minusvalía, Cincinnati provee un
monto extra para cada estudiante, con limitaciones relativas al
tamaño máximo de la clase para cada categoría diferente. El distrito
retiene los fondos para un mayor apoyo a la educación especial,
incluyendo psicólogos, un centro de servicios de educación
especial, tutoría, instrucción en el domicilio, reembolso de la
seguridad social, servicios de audiología y servicios generales.
Cuando el programa esté implementado plenamente, Cincinnati
planea convertir las cifras de dólares en ponderaciones de
estudiantes.
En 1997-1998, Pittsburgh no otorgó a las escuelas mucha
autoridad sobre los sustanciales recursos existentes en el sistema
para los estudiantes con minusvalías. El distrito está investigando
cómo podría delegar esta autoridad presupuestaria en el futuro,
junto con varios otros ingresos para programas por categorías, pero
decidió retener el control central sobre los recursos para los
servicios y programas de educación especial del período 19971998.
(d) Componente 4: Necesidades del sitio escolar
i)
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Asignación al sitio escolar: Tres distritos proveen asignaciones
básicas: Broward, Cincinnati y Seattle. El primer aspecto de estas
asignaciones básicas es que son bastante amplias: teniendo en
cuenta a todos los distritos, va desde un rango de $175.000 para el
nivel primario hasta otro de más de $1,2 millones para el
secundario. Para una escuela primaria de 500 estudiantes, ella
provee una base de cerca de $350 por estudiante; para una escuela
secundaria de 1.500 estudiantes, la base es de $800 por estudiante.
En estos tres distritos, las asignaciones básicas para las
escuelas intermedias y secundarias son sustancialmente más
grandes que las asignaciones para las escuelas primarias. En efecto,
en Broward la asignación básica para la escuela intermedia es casi
dos veces mayor que la asignación básica para la escuela primaria,
y aquella para la escuela secundaria es alrededor de tres veces la
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
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asignación para la escuela primaria. En Cincinnati, sin embargo, la
asignación básica para las escuelas intermedias es sólo ligeramente
más elevada que para las escuelas primarias; la asignación de base
está destinada a sufragar un director, uno o más bibliotecarios,
consejeros en las escuelas secundarias, un operador de planta física
y fondos para el currículo.
En Broward, además, la asignación básica es provista para el
tamaño más pequeño de escuela primaria, intermedia y secundaria,
y luego aumenta en varios miles de dólares (el monto aumenta
según el nivel de educación) a medida en que aumentan los niveles
de matrícula. Por ejemplo, una escuela intermedia con 860
estudiantes recibiría una asignación básica de alrededor de
$840.000. Pero por cada 100 estudiantes ETC adicional recibiría
entre $13.000 y $43.000 más; el monto extra variaría en diferentes
niveles de los aumentos de 100 estudiantes. El punto esencial aquí
es que las escuelas más grandes reciben una asignación básica aún
más grande.
En síntesis, los tres distritos proveen una asignación básica
que pretende aportar un nivel relativamente alto de recursos básicos
a la escuela, no tan sólo la dotación mínima de personal
administrativo para una escuela, y la base tiende a ser
sustancialmente más grande para las escuelas secundarias que para
las escuelas primarias.
Ajustes para las escuelas pequeñas: Estos ajustes se proveen para
asegurar que las escuelas pequeñas dispongan de fondos suficientes
para contar con un núcleo de personal administrativo mínimo, tal
vez un director, una secretaria y un empleado. Pero el monto de
estas asignaciones básicas les permiten proveer más que justo el
mínimo de personal administrativo. Cincinnati provee un monto
más alto por estudiante a las escuelas pequeñas de primaria ($450),
de intermedia ($253) y de secundaria ($778). Pittsburgh provee
$675 por estudiante por la diferencia entre la matrícula real de la
escuela (debajo de 300) y 300, esencialmente un aumento para la
escuela pequeña. Por consiguiente, una escuela con 250 estudiantes
recibiría $33.750 más y una escuela con 200 recibiría $67.500.
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
9.5 Evaluación y análisis
(a) Estructura general de las fórmulas
Las cinco fórmulas de financiación basada en la escuela analizadas
anteriormente representan innovaciones bastante sofisticadas en la
financiación de la escuela en América del Norte. Si bien Edmonton ha
estado implementando su sistema de financiación basada en la escuela
durante más de dos décadas, las fórmulas en los otros cuatro distritos son
bastante nuevas (tres han sido implementadas por primera vez durante el
año escolar 1997-1998). El cuarto, en Cincinnati, esta programado para
ser implementado en 1999-2000, si bien varias escuelas piloto de
Cincinnati tienen autoridad sobre su presupuesto en 1997-1998 (el
monto del presupuesto se calculó según las fórmulas tradicionales de
dotación de personal a la escuela). Cincinnati también mostrará a las
escuelas cuál habría sido el presupuesto basado en la escuela en 19981999 si ellas hubieran tenido que implementar el programa en ese año,
de modo que las escuelas empiecen a planificar el presupuesto que la
financiación mediante fórmulas les aportará el año siguiente.
Dada la novedad de estas fórmulas, su exhaustividad y su
sofisticación representan un logro considerable. Sólo el tiempo dirá
cómo evolucionan las fórmulas, especialmente en lo que se refiere a la
financiación de programas por categorías. Pero tratándose de los
esfuerzos de los primeros años, las fórmulas representan un gran paso
cuidadosamente reflexionado hacia la financiación basada en la escuela.
Se debe prestar más atención a las funciones centrales en contraste
con las funciones del sitio en por lo menos cuatro de los distritos de los
EE.UU. Dado que estos distritos forman parte de la New American
Schools (NAS) y, en última instancia, permitirán que cada escuela
seleccione y se reestructure en función de un diseño escolar global,
necesitan rediseñar el conjunto de su sistema escolar para convertirlo en
otro que sostenga a un sistema de gestión descentralizado. Como parte
de este proceso, los distritos necesitan renunciar, o por lo menos reducir
drásticamente, algunas funciones centrales (por ejemplo, apoyo al
currículo, personal y administración general) y fortalecer otras (por
ejemplo, planificación, evaluación, rendición de cuentas y sistemas de
información) y ajustar el presupuesto de la oficina central de manera
consecuente. Todas las otras funciones y sus presupuestos deben ser
delegados a las escuelas. Si bien estos distritos se han involucrado en
cierto grado en el proceso de análisis, éste se debería convertir en su foco
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de atención y el contraste entre las participaciones retenidas y delegadas
en el presupuesto se deberían remontar a esas decisiones. Esto no es lo
que sucede actualmente.
Todas las fórmulas desarrolladas hasta la fecha son relativamente
completas, es decir, con asignaciones básicas para los estudiantes,
mejora por grado-nivel, mejora del currículo, diversos ajustes para
necesidades específicas de los estudiantes y ajustes para los sitios
escolares en términos de asignaciones básicas y aumentos por tamaño
pequeño. En otras palabras, al diseñar sus fórmulas de financiación,
todos los distritos han tomado en consideración una gama de
necesidades de recursos de las escuelas.
(b) Transparencia
En Edmonton, Pittsburgh y Seattle todas las fórmulas son de
conocimiento público y transparentes. En efecto, en Edmonton y Seattle
están disponibles en un sitio de la World Wide Web y, por tanto, ¡son
transparentes para todo el mundo! Todos los documentos relativos al
presupuesto también están disponibles en las bibliotecas públicas de
Edmonton. Por otra parte, las fórmulas en Broward, si bien son públicas,
están enterradas en espesos documentos de carácter presupuestario y no
son fácilmente asequibles. Es difícil pronunciarse sobre la transparencia
de las fórmulas de Cincinnati, dado que sólo se utilizarán en el año
escolar 1999-2000. Los presupuestos actuales de Cincinnati son
transparentes, pero no todos los aspectos de la construcción de la
fórmula se describen en los documentos que se están distribuyendo
ampliamente.
En Seattle, la fórmula de financiación no sólo está disponible para
todo el mundo en la Web, sino que los directores de escuela pueden
elaborar sus nuevos presupuestos escolares en el sitio de la Web. Seattle
está empezando a mostrar cómo se puede explotar el poder de las
tecnologías de la informática, mediante la Internet, para crear y manejar
estos nuevos tipos de políticas descentralizadas.
(c) Equidad
Dado que las fórmulas incorporan numerosas dimensiones que
tienen en cuenta diferentes necesidades del sitio escolar, de los
estudiantes y de la educación, es justo decir que ellas representan
esfuerzos para diseñar e implementar un sistema de financiación
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
equitativo. Cuando Pittsburgh descentralice sus presupuestos para el
programa federal Title I y para la educación especial, el conjunto de los
cinco programas representará esfuerzos globales y sofisticados para
hacer que la financiación basada en la escuela sea equitativa en relación
con varias cuestiones. Si bien podría haber cierta discusión sobre la
magnitud exacta de muchos de los ajustes y ponderaciones que se han
provisto, es evidente que estos cinco distritos han tratado de diseñar
sistemas de financiación basada en la escuela justos y equitativos, que
reconocen una variedad de circunstancias especiales.
Quizá la ponderación en favor de los alumnos de primaria en
Broward y Seattle, así como la casi igual asignación entre todos los
niveles de educación en Edmonton, sean los elementos de equidad más
sorprendentes de las fórmulas, que constituyen prácticas muy diferentes
de las tradicionales ponderaciones más altas para los estudiantes de
educación secundaria. Los diferentes enfoques utilizados en esta área
hacen visible un dominio de la gestión de la educación que merece más
atención académica a fin de determinar si los enfoques históricos para
proveer más recursos a los alumnos de mayor edad siguen teniendo
validez.
(d) Eficiencia
Dado que estos programas de financiación escolar han comenzado
a implementarse sólo desde comienzos del año escolar 1997-1998
(excepto en el programa de larga data en Edmonton), es difícil
pronunciarse sobre cuestiones de eficiencia basándose en datos o
resultados. Al mismo tiempo, sin embargo, se pueden formular ciertas
conjeturas acerca de la eficiencia.
La primera es que las nuevas fórmulas de financiación basada en la
escuela en los EE.UU. han delegado recursos para los programas
regulares de instrucción y la administración de los sitios escolares, pero
varían mucho en el grado en que han delegado recursos para otras
funciones. Una de esas categorías es la financiación para los programas
por categorías de necesidades especiales destinados a los estudiantes
minusválidos y a los alumnos provenientes de medios sociales pobres,
que pueden llegar a constituir hasta el 30% del presupuesto de un sitio
escolar y representar un gran monto de recursos que se pueden reasignar
a usos más eficientes (Odden, 1997). Estos programas representan
fondos comunes financieros considerables que potencialmente se
podrían distribuir más eficientemente a nivel del sitio escolar,
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
especialmente si la investigación sobre el uso previo de estos recursos ha
dado cuenta de pocos efectos positivos. Además, los distritos han sido
renuentes a delegar autoridad sobre el funcionamiento y el
mantenimiento, otra función donde la eficiencia se puede producir a
nivel del sitio escolar. Finalmente, los distritos han actuado lentamente
en lo referente a la reducción de personal en la oficina central, las
oficinas de currículo y administración general, y la delegación de estos
fondos a nivel del sitio escolar. Por consiguiente, si bien las fórmulas de
financiación representan un significativo desplazamiento hacia la
delegación de la financiación a los sitios escolares, en su forma actual se
quedan cortas en relación con una más plena delegación posible de los
fondos.
(e) Eficacia
Hay una gran esperanza de que la delegación de la financiación a la
escuela mejore no sólo la eficacia del gasto en educación, sino también
la eficacia global de los sistemas de educación que implementan estos
programas. Como se mencionó al comienzo de este capítulo, el contexto
para el desarrollo y la implementación de la financiación basada en la
escuela es un foco de atención para lograr un drástico mejoramiento de
los resultados de la escuela en términos de rendimiento. Las estrategias
que en esta área han desplegado los cuatro distritos de los EE.UU. son
parte de una estrategia más amplia destinada a identificar diseños
escolares globales de alto rendimiento, uno de los cuales debe ser
seleccionado por cada sitio. Además, los fondos delegados están
destinados a financiar el diseño mismo, que tiene en cuenta el currículo
(qué se enseña) y el programa de instrucción (cómo se enseña), la
organización del aula y de la escuela, así como la dotación de personal
y de recursos a la escuela. Se espera que todos los recursos del sitio
escolar serán asignados para sufragar las necesidades del diseño elegido
y que en un período de tres a cinco años cada escuela se reestructure a sí
misma en función del diseño seleccionado.
Debido a la sustancial vinculación entre la centralización y la
selección de un diseño escolar de alto rendimiento, así como a la
existencia de un número cada vez más grande de pruebas de que estos
diseños mejoran el rendimiento de los estudiantes (Fashola y Slavin,
1997), es dable esperar que los planes de financiación basada en la
escuela en los cuatro distritos de los EE.UU. produzcan una elevación
del nivel de rendimiento de los estudiantes. Respuestas claras en esta
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
área sólo aparecerán con el tiempo y tras una cuidadosa investigación.
Aunque el programa de Edmonton no está explícitamente
vinculado a los diseños escolares, el distrito ha aprobado estándares de
educación durante los últimos años y actualmente es más explícito en su
voluntad de que las escuelas ejerzan el control sobre su presupuesto y
programas, con estrategias diseñadas más explícitamente para mejorar el
rendimiento de sus estudiantes en relación con los nuevos estándares.
(f) Administración
En cuanto a la administración y la eficiencia y eficacia
administrativas, los cuatro distritos de los EE.UU. muestran resultados
ambivalentes. Edmonton está bien administrado y ya ha delegado el
grueso de su presupuesto. Los cuatro distritos de los EE.UU. se quedan
cortos en lo que respecta a la vinculación de un presupuesto
descentralizado con un sólido análisis de lo que se debería administrar
centralmente y lo que se debería administrar a nivel de sitio, por lo que han
retenido diversas funciones que, sin duda, pueden y deben ser delegadas.
Al mismo tiempo, el uso de la Internet para proveer un sistema de
información basado en la escuela mediante el cual se pueda operar el
sistema de financiación basada en la escuela representa un importante
avance en Seattle (http://sps.gspa.washington.edu/sps/) y Edmonton
(http://www.epsb.edmonton.ab.ca). En efecto, una clave para una
efectiva descentralización es crear un sistema que brinde a la escuela,
que es la nueva arena de la toma de decisiones, información tan detallada
como aquella de la que dispuso el distrito en el pasado. En efecto, la
razón principal por la que la descentralización puede funcionar en el
contexto actual es que la computadora permite que las organizaciones
distribuyan y aporten información a cada persona.
9.6 Conclusión
Los cinco distritos perfilados en este capítulo representan
formidables esfuerzos realizados en América del Norte para diseñar e
implementar sistemas de financiación basada en la escuela. Los sistemas
no sólo son globales y sofisticados, sino que también están vinculados a
objetivos estratégicos de los distritos destinados a mejorar drásticamente
el rendimiento de los estudiantes. Los sistemas no se presentan como
fines u objetivos en sí mismos, sino como parte de esfuerzos
educacionales más amplios para adoptar estándares más elevados y
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Estudio de caso 3: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en los Estados Unidos y Canadá
rigurosos de contenido y rendimiento, descentralizar las operaciones del
nivel distrital al nivel del sitio escolar, contar con escuelas que
seleccionen diseños de alto rendimiento como su visión para la mejora y
tener escuelas que se reestructuren a sí mismas siguiendo esos diseños
durante un período de tres a cinco años, incluyendo la reasignación de
sus recursos en función de esos diseños. Por consiguiente, estos
programas de financiación basada en la escuela están fuertemente
vinculados a estrategias educacionales para producir más elevados
niveles de rendimiento de los estudiantes. Dadas estas interconexiones,
es muy elevada la probabilidad de que la adopción de estos programas
será acompañada de una mayor eficiencia, eficacia y productividad.
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Capítulo 10
Estudio de caso 4: La financiación
de escuelasmediante fórmulas
en Nueva Zelandia
Nicholas Pole
10.1 Los orígenes de la financiación mediante fórmulas
En la década de los noventa, tras la aprobación de la Ley de
Educación de 1989 (Education Act 1989), el sistema educacional de
Nueva Zelandia fue descentralizado dentro de un marco nacional de
orientaciones y rendición de cuentas. Estas reformas tomaron en cuenta
ciertas críticas de larga data a la administración escolar en Nueva
Zelandia que habían sido identificadas en el informe de un grupo de
trabajo constituido por el gobierno titulado “Administrar para lograr la
excelencia: la administración eficaz en educación” (Administering for
excellence: effective administration in education) (Picot, 1988). El grupo
de trabajo formuló cinco críticas clave: excesiva centralización en la
toma de decisiones, complejidad por “excesivo número de cuestiones
por decidir”, falta de información y elección, carencia de prácticas
eficaces de gestión y sentimientos de impotencia.
Un Libro Blanco del gobierno “Las escuelas del futuro” (Tomorrow’s
schools) (Lange, 1988), que fue preparado como respuesta al informe
Picot, hizo mucho hincapié en la descentralización de la responsabilidad y
la gestión de la educación a las comunidades locales. Esto se concretó
cuando la Ley de Educación de 1989 estableció un modelo de gestión para
las escuelas públicas donde los Consejos de Administración (constituidos
fundamentalmente por padres de familia elegidos y el director) asumieron
la responsabilidad del control de sus propios recursos educacionales, que
serían utilizados como ellos lo decidirían en el marco de las orientaciones
generales establecidas por el Estado.
Los Consejos de Administración fueron guiados en la toma de
decisiones por las Orientaciones para la Educación Nacional (National
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Education Guidelines) que, desde 1993, incluyeron información
detallada relativa a los objetivos de la educación, orientaciones para la
administración nacional y marcos de referencia nacionales para el
currículo. Las Orientaciones para la Educación Nacional dieron
prioridad a varios objetivos: los más altos estándares de rendimiento
educacional; mejora de la igualdad de oportunidades; mejora de la
capacidad de los neozelandeses para competir a escala internacional;
mejores niveles de alfabetización y matemática básicas; programas más
amplios de ciencia y tecnología; logro de la excelencia mediante la
formulación de objetivos claros de aprendizaje; provisión de programas
individualizados para satisfacer las necesidades del estudiante; aumento
de la participación y el éxito de los maoríes;3 y la búsqueda de un mayor
respeto de la diversidad del patrimonio étnico y cultural de la población
de Nueva Zelandia. Las Orientaciones para la Educación Nacional
también cubrieron asuntos relacionados con la responsabilidad por el
currículo, la práctica del personal, la gestión financiera y de la
propiedad, la legislación sobre la salud y la seguridad, así como sobre la
política relativa a la matrícula. La piedra angular de este nuevo enfoque
para proveer educación fue la exigencia de que las escuelas públicas
debían establecer un “contrato” (charter) que representaba un
compromiso de cada Consejo de Administración con el Ministro de
Educación con respecto a los fines, propósitos y objetivos de la escuela.
En 1993 se creó una Oficina de Evaluación de la Educación
(Education Review Office), como un organismo gubernamental
autónomo y se le confirió la autoridad de monitorear, evaluar e informar
sobre la naturaleza y la calidad de la educación escolar. Este organismo
también recibió un mandato para efectuar evaluaciones periódicas de
escuelas individuales a fin de informar sobre hasta qué punto los
Consejos de Administración estaban actuando legalmente y teniendo en
cuenta sus obligaciones y compromisos, especialmente los relacionados
con la calidad de la provisión del servicio.
Estos cambios considerables en la gestión y el funcionamiento del
sector de la educación coincidieron con un programa general de
reestructuración y reforma del sector estatal que inició el Cuarto Gobierno
Laborista (Fourth Labour Government) (Boston y Holland (ed.), 1990;
Boston et al., 1991; Easton, 1997). Las reformas pretendían mejorar la
eficiencia y la eficacia de la provisión de servicios sociales, mejorar la
3. Los maoríes constituyen la población indígena de Nueva Zelandia y representan el 14,5% de la
población total del país.
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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia
rendición de cuentas y aumentar la transparencia en la asignación y la
distribución de los recursos. Como resultado, los Consejos de
Administración recibieron los recursos directamente del gobierno por
intermedio del Ministerio de Educación sin que otro intermediario u
organismos regionales se involucraran en la toma de decisiones o en la
gestión de los recursos. En el sector escolar, esta descentralización del
poder fue percibida como la ubicación de la toma de decisiones ahí donde
tendría el máximo impacto, lo que, a su vez, se esperaba que tuviera por
resultado una mayor solidaridad entre todos los actores interesados, el
mejoramiento de la capacidad de respuesta de la escuela a las necesidades
de la comunidad, una mayor rendición de cuentas por los resultados a nivel
de la escuela, mejores oportunidades para la autoevaluación y prácticas
innovadoras, así como el mejoramiento del rendimiento de los profesores.
10.2 El presupuesto escolar: las partes centralizadas y las
partes delegadas
El Consejo de Administración de una escuela es responsable de la
supervisión de la gestión y de sus recursos, incluyendo su presupuesto.
Dentro de esta estructura, el director, quien es designado por el Consejo
de Administración, actúa por delegación de autoridad como su Director
General (Chief Executive Officer) y tiene la responsabilidad de la
administración cotidiana de la escuela. Dado este alto nivel de
descentralización, se consideró importante asegurar rigurosos
procedimientos de rendición de cuentas y de informes. Todos los
Consejos de Administración, por consiguiente, deben producir un
informe anual que contiene un estado de cuentas verificado que debe ser
puesto a disposición de la comunidad escolar y del Ministro de
Educación. Los balances generales basados en estos informes son
consolidados para todas las escuelas y presentados al Parlamento.
La intención primigenia de las reformas fue que a las escuelas se
les asignara presupuestos a suma alzada para que compraran la mayoría
de los insumos que requerían. Hasta la fecha esto sólo ha tenido éxito
parcialmente, pues las escuelas reciben financiación para cubrir sus
actividades operacionales, pero la responsabilidad del pago directo de
los salarios de los profesores de la mayoría de las escuelas permanece en
el gobierno central.
Se han elaborado dos enfoques para la asignación de los salarios de
los profesores: las Escuelas Financiadas Centralmente (EFC) y las
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
Escuelas Financiadas Directamente (EFD).4 La mayoría de las escuelas
se financia centralmente y el componente ‘salarios de los profesores’ de
los gastos de una escuela es pagado directamente por el Ministerio de
Educación. Sin embargo, una escuela puede escoger que se la financie
directamente por el costo de sus profesores. Este programa EFD fue
introducido a comienzos de 1996. Fue la prosecución de un ensayo (el
Programa de Subvención del Salario de los Profesores - Teachers Salary
Grant Scheme) introducido en 1992. La intención de la financiación
directa fue aumentar el monto total de recursos descentralizados a nivel
de la escuela y, por consiguiente, dar a los Consejos de Administración
mayor flexibilidad en sus decisiones financieras (Edwards, 1993;
Edwards, 1994; Dixon y Edwards, 1995). La financiación de los salarios
de los profesores en las EFD se basó inicialmente en un promedio global
calculado para todos los puestos de enseñanza establecidos como parte
de los derechos de una escuela relativos a la dotación de personal. Esto
restringía, parcialmente, el ingreso de algunas escuelas en el programa,
ya que su perfil de salarios era tal que incluso con la introducción de una
prima en su programa eran perdedoras netas en el corto plazo. A fines de
1997, sólo el 11% de las escuelas estaban funcionando bajo el programa
EFD. Desde mediados de 1998 se cambió la fórmula para calcular la
financiación de los salarios de los profesores y se pasó a hacerlo sobre la
base del máximo nivel de la escala de salarios por oposición al
promedio. Hasta la fecha, esto ha posibilitado que los participantes que
se incorporan voluntariamente al programa hayan aumentado hasta
representar casi el 30% de las escuelas públicas, que emplea al 37% de
los profesores de estas escuelas.
El programa EFD ha sido vigorosamente combatido por las
organizaciones de profesores, quienes consideran que tiene el potencial
para eliminar la negociación colectiva de salarios y condiciones de
trabajo a nivel nacional. Esto es así a pesar de que los Consejos de
Administración son empleadores legales de los profesores. Estas
organizaciones también están preocupadas de que los gobiernos
sucesivos fracasen en mantener el poder adquisitivo de la subvención a
las EFD, de que haya presiones sobre las escuelas para que aumenten el
número de alumnos en las aulas, de que se empleen profesores de menor
calidad y con menos experiencia, y de que pueda haber reacciones
adversas del público contra los profesores, si se produjeran bancarrotas
debido a una mala administración de los recursos por parte de los
4. Desde julio de 1998 el título de este programa de financiación ha sido cambiado por “Opción
Totalmente Financiada” (Fully Funded Option).
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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia
Consejos de Administración. Muchos Consejos de Administración, dado
que están constituidos por voluntarios, también han sido reacios a asumir
una carga adicional de trabajo asociada con estas responsabilidades más
amplias, especialmente cuando esto podría conducir a la necesidad de
negociar los contratos de empleo de los profesores.
Por consiguiente, la asignación del presupuesto de la escuela en
Nueva Zelandia está dividida en tres partes distintas: la dotación del
núcleo de profesores y de personal directivo de la administración, las
principales inversiones en obras y los fondos de funcionamiento. Sólo la
dotación del núcleo de profesores y de personal directivo de la
Adminsitración en las EFD y el presupuesto de funcionamiento en todas
las escuelas están bajo el control de la escuela y se pueden considerar
objeto de la financiación mediante fórmulas.
10.3 El diseño de la fórmula de financiación
La financiación operacional de todos los factores que no son
profesores y administradores de nivel superior no está afectada para
ningún propósito específico (Ministry of Education, 1997) e incluye los
cuatro componentes de una fórmula de financiación que fueron
mencionados en el Capítulo 3: asignación básica por estudiante, mejora
del currículo, necesidades suplementarias de educación de los
estudiantes y necesidades del sitio escolar. Los Consejos de
Administración tienen plena capacidad de decisión para establecer sus
prioridades de gasto y gestionar toda la subvención operacional como lo
consideren necesario para lograr los objetivos establecidos en su
contrato. La creación inicial de este marco de referencia de la
financiación tomó en consideración los costos reales, pero también
modeló estructuras de costos en función de las necesidades de grupos de
“escuelas típicas” de diferentes tamaños. En este marco de referencia
hubo la intención explícita de no financiar diferencialmente en función
de la localización regional; sin embargo, se reconocieron variaciones en
el tamaño de las escuelas, junto con algunas condiciones en relación con
el sitio escolar, como en lo referente al consumo de energía.
Si bien la estructura básica de la fórmula de financiación ha
permanecido bastante estable desde que se introdujo a comienzos del
año escolar 1990, se han añadido algunos elementos y varios han sido
modificados. La adición de nuevos elementos ha sido en gran medida el
resultado de iniciativas de política del gobierno que han identificado
nuevos resultados para el sector (como en el caso de la financiación de
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
la orientación profesional o de la subvención para la educación especial)
o como consecuencia del colapso y la reconstitución de actividades
existentes. También ha habido un cambio de los derechos y la dotación
de puestos de personal a ellos asociados, financiados directamente por el
gobierno, pasando a una distribución de estos recursos a las escuelas
mediante una financiación basada en los estudiantes.
En el Cuadro 10.1 se sintetizan los componentes, dimensiones e
indicadores utilizados en la financiación de las escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia. Este cuadro sintético sigue la estructura general
delineada en el Capítulo 3. En el análisis siguiente se presenta cada uno de
los cuatro componentes de la fórmula de financiación en Nueva Zelandia
y también se examinan los elementos de la financiación de los profesores
y la financiación operacional que se relacionan con cada componente.
(a) Componente 1: Asignación básica por estudiante
i) Dotación del núcleo de personal docente y de gestión
Cada escuela pública tiene un derecho garantizado de dotación de
personal docente basado en el volumen de la matrícula. Este derecho
tiene un componente ‘dotación del núcleo de personal’ y un componente
‘gestión’. El derecho a la ‘dotación del núcleo de personal’ está
destinado a tener en cuenta la provisión del currículo en la escuela y se
asigna sobre la base de la relación maestro/alumnos a nivel de cada
grado, como se muestra en el Cuadro 10.2.
Separadamente se calcula una asignación para la dotación de
personal administrativo, que está destinada a cubrir el tiempo para que
las escuelas administren todo el proceso del currículo. Esto incluye
asignaciones para el tiempo adicional de gestión a medida que aumenta
el volumen de la matrícula de la escuela, la provisión de orientación para
el estudiante, la complejidad suplementaria resultante de manejar
estudiantes con más necesidades de diversidad curricular (especialmente
en el segundo ciclo de la educación secundaria) y la gestión de los
profesores asociados. El componente ‘gestión’ determina el tiempo, que
aumenta abruptamente en las escuelas con una matrícula de hasta 200
estudiantes y después se estabiliza gradualmente (Ministry of Education,
1995). El tiempo se determina de tal manera que reconoce las demandas
de provisión de educación a los estudiantes en diferentes niveles. El
factor matrícula ponderado se determina en función de las relaciones que
se presentan en el Cuadro 10.3.
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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia
El Componente ‘Gestión’ se calcula de la siguiente manera:
{(0,0003 × Factor Matrícula Ponderado) + 0,017 × √(Factor Matrícula
Ponderado) + (0,05) × número de profesores asociados}
Si bien las escuelas financiadas centralmente tienen derecho a una
dotación de personal hasta los máximos especificados por estas
fórmulas, las escuelas financiadas directamente reciben fondos para
cubrir los costos resultantes de emplear el equivalente del nivel de
dotación de personal docente y de gestión establecido bajo la fórmula
precedente. En ambos casos, las EFC y las EFD también pueden escoger
emplear profesores adicionales a los que ya han sido provistos por
derecho, ya sea mediante la financiación de operaciones, por una parte,
o de fondos recaudados localmente, por la otra. Obviamente, la mayor
financiación ofrecida a las EFD brinda más oportunidades a estas
escuelas para que modifiquen sus insumos de dotación de personal. Las
pruebas de las que se dispone hasta hoy indican que este grupo de
escuelas ha tendido a utilizar los recursos adicionales provistos bajo este
programa para emplear profesores adicionales y, en segundo lugar, que
estas escuelas no han tratado de maximizar sus niveles de dotación de
personal mediante el empleo de profesores menos experimentados.
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Dimensiones
1.c) Financiación operacional básica
1.d) Financiación de profesores suplentes o
reemplazantes
Componente 2 : Mejora del currículo
2.a) Currículo de tecnología en los centros de artes
y oficios
2.b) Programas de educación para la transición
2.c) Programas de lengua maorí
2.d) Escuela especial
Componente 3 : Necesidades suplementarias de educación de los estudiantes
3.a) Status socioeconómico
3.b) Currículo de la escuela especial
3.c) Orientación profesional
Componente 4 : Necesidades del sitio escolar
4.a) Tamaño de la escuela (ajuste para las escuelas
pequeñas)
4.b) Localización (en términos de aislamiento)
4.c) Costos de funcionamiento del sitio (servicios)
4.d) Costos de funcionamiento del
sitio (limpieza, calefacción, mantenimiento)
4.e) Costos de funcionamiento del sitio (seguro,
vandalismo)
2.a) Matrícula total en los centros
2.b) Total de ETC (si es una Escuela de Tecnología)
2.c) Matrícula total maorí
2.d) Matrícula total de estudiantes especiales
3.a) Indicador de desventaja socioeconómica
3.b) Matrícula total ponderada por desventaja
3.c) Monto fijado para las escuelas que tienen segundo ciclo
de educación secundaria – ponderado por desventaja
4.a) Matrícula total < 390 estudiantes
4.b) Más de 30 km a ciudad de 2.000 ó más habitantes
4.c) Montos históricos
4.d) Área interior de la escuela y terrenos en m2
4.e) Matrícula total
Nota: A1 es equivalente al primer año de escolaridad. Los estudiantes progresan en la escuela sobre la base de la promoción automática.
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1.c) Asignación básica (financiación)
1.d) Asignación básica (reemplazo)
1.a) Relación maestro/alumnos
1.b) Matrícula ponderada – utilizando 4 categorías de
ponderación por grado-nivel (A1-6, 7-8, 9-10, 11-15)
1.c) Matrícula total
1.d) Número total de profesores
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Componente 1: Asignación básica por estudiante
1.a) Asignación Básica (personal)
1.a) Derecho a la dotación del núcleo del personal
1.b) Suplemento por grado-nivel
1.b) Matrícula diferenciada por nivel y grado/año
Indicadores
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Componentes
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utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
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Cuadro 10.1 Relaciones entre Componentes, Dimensiones e Indicadores en el desarrollo de una fórmula de
financiación de una escuela en Nueva Zelandia
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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia
Cuadro 10.2 Niveles de dotación de personal para las escuelas públicas
Año de escolaridad
Relación
maestro/alumnos
Ponderaciones implícitas
de la dotación de personal
1:23
1:29
1:29
1:25
1:23
1:18
1:17
1,00
0,79
0,79
0,92
1,00
1,28
1,35
Año 1-3
Año 4-6
Año 7-8
Año 9-10
Año 11
Año 12
Año 13
Cuadro 10.3 Factor de ponderación utilizado para calcular la
asignación de tiempo de gestión de la escuela
Año
Factor de Ponderación de la Matrícula
Año 1-3
Año 4-6
Año 7-8
Formación en artes y oficios
Año 9-10
Año 11
Año 12
Año 13
Matrícula × 4,0
Matrícula × 3,5
Matrícula × 3,5
Matrícula × 0,5
Matrícula × 7,0
Matrícula × 9,0
Matrícula × 15,0
Matrícula × 16,0
ii) Financiación operacional
La asignación de financiación operacional para todos los factores
que no son personal docente ni administradores de nivel superior está en
gran medida “influida” por el número de alumnos matriculados. Las
tasas de financiación por estudiante se establecen en cuatro niveles y
tratan de reconocer el costo (excluyendo el salario de los profesores) en
el que se incurre al educar a los alumnos en un nivel determinado. Los
estudiantes que se encuentran en sus primeros seis años de escolaridad
reciben una financiación que se sitúa en el más bajo nivel y las tasas de
financiación aumentan con la edad de los estudiantes, de modo tal que
los estudiantes mayores reciben una financiación que es
aproximadamente un 50% superior a la de los estudiantes que
comienzan (véase el Cuadro 10.4). Esta situación refleja generalmente
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Asignación de recursos a la educación basada en necesidades
utilizando fórmulas de financiación de las escuelas
mayores necesidades de equipamiento, evaluación y recursos destinados
a los estudiantes de más edad.
En cualquier año, la escuela recibe un derecho de nivel inicial de
financiación sobre la base de una matrícula prevista que le ha sido
suministrada al Ministerio de Educación por el Consejo de
Administración y el director de la escuela el año precedente. En las
escuelas secundarias, esto es reemplazado por la matrícula efectiva en el
mes de marzo (que se considera como una estimación del nivel máximo
de matrícula en la escuela), que se convierte en la base de la financiación
de la escuela para todo el año. En las escuelas primarias se efectúa una
corrección de la matrícula estimada al fin del año (el período del nivel
máximo de matrícula en las escuelas primarias), basándose en la
recolección de la matrícula efectiva en el mes de julio. La matrícula que
resulta de estos conteos refleja la matrícula formal en la escuela más que
la asistencia. En las escuelas secundarias de segundo ciclo, la matrícula
resultante del conteo se financia sobre la base de estudiantes
equivalentes a tiempo completo en lugar del número de estudiantes.
Cuadro 10.4 Niveles de financiación de los costos operacionales por
estudiante
Año
Aumento de las tasas en la financiación por estudiante
establecidas en relación con A1-A6 (1997)
A1-A6
A7-A8
A9-A10
A11-A15
1,00
1,15
1,34
1,49
iii) Financiación del reemplazo de profesores
Además de una subvención operacional básica, las escuelas reciben
una asignación para el reemplazo de profesores. La creación de un
régimen de financiación para cubrir los costos de los profesores
reemplazantes en caso de ausencia de los profesores titulares ha probado
ser difícil. El programa vigente ha tratado de crear una fórmula para este
recurso, si bien manteniendo un elemento discrecional. Actualmente, los
Consejos de Administración son financiados directamente para cubrir los
costos derivados del empleo de profesores reemplazantes para sustituir a
los profesores que gozan de licencia por enfermedad. Además, un fondo
común central es manejado por el Ministerio de Educación para
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Estudio de caso 4: La financiación de escuelas mediante fórmulas
en Nueva Zelandia
reembolsar a las escuelas los costos de reemplazo en circunstancias
inusuales o de emergencia, que podrían exponer potencialmente a la
escuela a demandas excesivas de sus recursos. Esto incluye la ausencia
legítima de un profesor como resultado de una enfermedad prolongada o
recurrente. La financiación del reemplazo de profesores se atribuye sobre
la base de un derecho de los profesores y las tasas se diferencian entre el
sector y el volumen del componente ‘gestión’ asignado a cada escuela (con
escuelas que tienen directores con carga docente que reciben un nivel más
alto de financiación para el emp