EL ESTADO REGIONAL CHILENO Antecedentes y Perspectivas

EL ESTADO REGIONAL CHILENO
Antecedentes y Perspectivas
Ilich Rivas Valeria
Escuela de Derecho
Universidad de Concepción
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El Estado Regional Chileno: Antecedentes y Perspectivas
I. Introducción
La Constitución Política del Estado, en su artículo 3°, establece que:
“El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente
descentralizada, desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley.
Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo
equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional.”
Esta disposición, que encontramos en el capítulo referido a las Bases de la Institucionalidad, parece
establecer dos principios básicos: primero, afirma terminantemente la naturaleza del Estado y segundo,
este mismo Estado, a través de sus órganos, está obligado a promover el fortalecimiento de la
regionalización del país. La primera afirmación tiene larga data en la historia constitucional chilena,
como se verá a continuación. La segunda es de carácter más reciente, surgida de la necesidad, al
menos a nivel constitucional, de avanzar hacia una forma de descentralización de algún tipo, dadas las
condiciones particulares de nuestro país.
Esta necesidad es a la que quiero apuntar en el presente ensayo; la necesidad de modificar la
organización política, social y administrativa de nuestro país hacia un nuevo modelo de Estado, que
rompa con la afirmación tajante de la Constitución y que responda de mejor manera a los
requerimientos de la sociedad y así, buscar el desarrollo equitativo del país. Considero que la actual
forma de Estado es insuficiente y ya ha sido superada por la evolución histórica del país y, por lo tanto,
propongo la instauración de un modelo de Estado Regional que, a mi juicio, es la opción más acorde con
la configuración geográfica, social y económica de Chile.
2
II. Evolución histórica de la forma de Estado en Chile
2.1 “El Estado de Chile es unitario.”
Desde los albores de la historia de Chile, la necesidad subyacente de autonomía regional ha sido
constante. Los conquistadores españoles, provenientes de distintos reinos y provincias unidas bajo las
coronas de Aragón y Castilla, poseían una larga tradición de autonomía local. Vascos, extremeños,
andaluces, todos poseedores de distintas manifestaciones culturales y de incluso distintas posiciones
frente a la vida, llegaron a nuestro país con el afán de colonizar el territorio y, haya sido de forma
consciente o no, replicar las instituciones y la sociedad de cada de una de sus comunidades. Se
encontraron con un país diverso que, a diferencia de otras civilizaciones americanas, carecía de un
centro único de poder, por lo tanto, la conquista se tornaba difícil. El avance de los españoles fue
detenido por los mapuches cuya organización tribal absolutamente carente de unidad política en un
primer momento, -pero con una férrea unidad nacional- fue un escollo insalvable para los hispánicos. El
proyecto de Valdivia era dividir sus fuerzas en distintos centros más o menos independientes que
pudieran subsistir autónomamente, dadas las dificultades de comunicación y falta de recursos. Dichos
centros, tras décadas de avances y retrocesos, se concretaron en tres: Coquimbo, Santiago y
Concepción, además de la plaza de Valdivia y otros fuertes menores dentro de la Araucanía.
En estos centros urbanos se realizó la fusión cultural y étnica que dio origen a nuestra nación, todos los
cuales mantuvieron ciertos caracteres y pretensiones de autonomía, las que les conferían una identidad
diversa a cada uno y, al mismo tiempo, reconociendo la supremacía de Santiago (centro que se
consideraba el de mayor importancia, ya que se había convertido en sede del Gobierno debido al
traslado de los gobernadores desde Concepción, cuando la guerra se hizo más esporádica, además de
las órdenes centralizadoras provenientes de la corte borbónica, sumando a esto que era el centro
urbano más poblado). Sin embargo, la autonomía de las provincias, suscitada por “los buenos
gobernadores”
1
siempre fue relevante para el desarrollo nacional.
1
Bidart Hernández, José; “Los Principios y Fines del Estado de Derecho Constitucional en la Constitución de 1980 y la sustitución de la
forma jurídica del Estado Unitario por la Regional”, Revista de Derecho Universidad de Concepción, n° 196, 1994, pp. 1-2
3
Al momento de la independencia, siempre se consideró al país como la unión de tres provincias. En
consecuencia, las juntas de Gobierno se constituían por delegados de cada una de ellas, buscando
mantener la unión y tratando de evitar las contiendas federalistas que arrasaban a las otras naciones
latinoamericanas. Sin embargo, el Gobierno de O’higgins, de carácter marcadamente personalista,
motivó una serie de disputas con las asambleas provinciales, que hicieron crisis en 1822 con la dictación
de una nueva Constitución, la que provocó que la asamblea de Concepción, apoyada por la de
Coquimbo, se levantara en armas, induciendo a su vez la abdicación de O’higgins en 1823 e instalando
en el poder a su líder, Ramón Freire.
Sin embargo, y pese al “triunfo” de las provincias, es en este punto donde se hace por primera vez
referencia a una forma de Estado. El Acta de Unión de las Provincias de Chile, firmada por
plenipotenciarios de las tres provincias en 1823, señala en su artículo 1°: “ El Estado de Chile es uno e
indivisible, dirigido por un solo gobierno y una sola legislación”. Así también, la Constitución de 1823
dispone en su artículo 1°: “El Estado de Chile es uno e indivisible; la representación nacional es
solidariamente por toda la República.”
Estas afirmaciones constitucionales buscaban evitar posibles conflictos armados entre las provincias,
pero también comenzaban a asegurar la supremacía del poder central. Sin embargo, en 1826 se
dictaron diversas leyes, inspiradas en el pensamiento de José Miguel Infante, que buscaban instaurar un
régimen federalista a imagen de Estados Unidos. La mala organización de este ensayo (ocho provincias
establecidas con límites artificiales, las cuales no contaban con recursos propios que pudieran
sustentarlas y, además, con serios conflictos de competencias con el Poder Central) provocó su fracaso.
La rivalidad se centró, desde este punto, en los dos centros más poderosos del país: el de Santiago,
oligárquico y mercantil, versus el de Concepción, militar y agrícola. Un nuevo alzamiento de Concepción
en 1833 derrocó al régimen liberal y llevó al poder a Joaquín Prieto y a su ministro Diego Portales. Pero
nuevamente, el triunfo de la rebelión sureña llevó a establecer en la Constitución de 1833, en su artículo
3°: “La República de Chile es una e indivisible”. El Estado Unitario se impuso nuevamente, y esta vez
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sería definitivo. El último alzamiento (liberal) de Concepción fue aplastado en la batalla de Loncomilla,
en 1851. Pedro León Gallo, futuro fundador del Partido Radical, se sublevó contra el centralismo
conservador desde Copiapó en 1859, siendo derrotados en Cerro Grande. La vía armada del
regionalismo había sido totalmente derrotada.
El régimen conservador, seguido por el de los liberales, ayudaron a fortalecer la supremacía de
Santiago. Ya convertida en el centro político y económico del país, se procedió a dividir el país en
unidades menos autónomas, más pequeñas y, por lo mismo, más “gobernables” desde el Centro. En
1888, ya existían 23 provincias y una colonia (Magallanes). Esta subdivisión, realizada con fines
prácticos y de administración, dividió lentamente también el sentimiento autonómico provinciano y
reforzó el concepto del Estado Unitario y centralizado.
2.2 “El fortalecimiento de la regionalización del país”
La dictación de la Constitución de 1925 marcó el comienzo de un nuevo proceso, el de la búsqueda de la
descentralización. En su artículo 1° establece la ya clásica afirmación: “El Estado de Chile es unitario.
Su Gobierno es republicano y democrático representativo”. Sin embargo, la Constitución, en el artículo
número 107, establece una disposición novedosa para la historia constitucional chilena: “Las leyes
confiarán paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades
administrativas que ejerzan en la actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la
descentralización
del
régimen
administrativo
interior.
Los servicios generales de la Nación se descentralizarán mediante la formación de las zonas que fijen
las
leyes.
En todo caso, la fiscalización de los servicios de una provincia corresponderá al Intendente, y la
vigilancia superior de ellos, al Presidente de la República”
Arturo Alessandri, quizás motivado por su exilio voluntario a Italia (que años más tarde sería la cuna del
Estado Regional) impulsó la dictación
de esta norma, buscando descentralizar, al menos
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administrativamente, al Estado. Como garantía para descentralizar, sin federalizar ni regionalizar
políticamente, se estableció que Intendentes y Gobernadores seguirían siendo designados por el
Presidente.
Los impulsos de reforma, que al menos estaban consagrados en la Constitución, chocaron contra la
voluntad real de la clase política nacional: la renuencia a generar entes locales con atribuciones propias,
la formación del sistema de partidos de masas con alcance nacional y la real centralización
administrativa del país, sumado a la abierta violación de preceptos como el artículo 94° -el que
ordenaba crear Asambleas Provinciales- y a la restricción de los poderes municipales a partir del año
1942, desvirtuaron el proyecto original de descentralización. Como señala Sergio Carrasco: “la
descentralización administrativa si bien fue una finalidad original de la Constitución Política de 1925, su
alcance no fue claramente percibido en la época de la elaboración del texto. Es más, el constituyente
fue en extremo receloso de consagrar mecanismos que dieran reales atribuciones a las provincias”2
Años después, durante el gobierno de Alessandri Rodríguez y de Frei Montalva, se intentaron varias
formas de avanzar hacia la descentralización. La más importante fue la creación de ODEPLAN, que no
alcanzó, sin embargo, a cambiar la división político-administrativa del país. Con respecto a estos
intentos, el profesor Sergio Carrasco señala: “Entre los años 1938 y 1966 hubo 8 proyectos de reforma
constitucional que directamente se refirieron al tema de la descentralización administrativa y 7 de éstos
al de la regionalización, si bien no todos tuvieron como única finalidad estas materias… Ninguno de los
proyectos de reforma constitucional sobre descentralización y regionalización fue, en su oportunidad,
aprobado”3
Luego, tras el Golpe de Estado de 1973, el Régimen Militar propuso como uno de sus fines prioritarios
renovar la administración del Estado. Hito importante de este proceso es la creación de la CONARA en
1973. Sin embargo, el contexto de un régimen autoritario, dirigido por una clase militar altamente
2
Carrasco Delgado, Sergio. “Iniciativas sobre descentralización y regionalización durante el período de vigencia de la Constitución
Política de 1925”; Revista Chilena de Derecho; vol. 24, número 2, pág. 334
3
Carrasco Delgado, Sergio. ob. cit., pág. 335
6
jerarquizada, no se aviene con el concepto de una descentralización política real. El Régimen Militar, en
consecuencia, dividió al país en 13 regiones que solamente fueron concebidas para fines prácticos,
siendo tan sólo meras divisiones administrativas bajo la misma condición que las antiguas provincias.
En la constitución de 1980, fruto del trabajo de la Comisión Ortúzar, se estableció el citado artículo 3°,
que combina la antigua afirmación del estado Unitario de 1823 con el ideal descentralizador de 1925. A
diferencia del intento anterior, esta vez se buscó cumplir con las disposiciones de la Constitución, al
menos con algo más de empeño. Diversas leyes orgánicas, la reforma de 1991 y leyes posteriores
cumplieron en gran parte con el texto constitucional. Sin embargo, es posible aún formular críticas a
este ‘esfuerzo’ por parte del Estado Central. Esta nueva división administrativa es precisamente eso, una
división meramente administrativa, puesto que, a pesar de ser más ‘regionalista’ que las anteriores -ya
que dividió al país mediante criterios menos economicistas y más geopolíticos y sociales- fue
nuevamente promovida desde la capital, restándole una eventual injerencia a las regiones sobre su
propia división. Una regionalización impura.
En la actualidad, dos iniciativas buscaron profundizar, de algún modo, el proceso regionalizador: una es
el establecimiento de los denominados “Gobiernos Regionales” en 1991, que otorgó una especie de
personalidad jurídica de Derecho Público a los nuevos entes. Sin embargo, a saber del profesor Hugo
Molina,
con esto se introdujo una terminología contradictoria, puesto que en el artículo 100 inc. 3,
el Gobierno Regional es una persona de derecho público. La persona jurídica de derecho
público es el Estado, y el gobierno del Estado carece de personalidad jurídica, pues está
constituido por órganos que ejercen las funciones gubernamental y administrativa.4
La otra fue la creación en el año 2005 de las nuevas regiones de Arica y Parinacota y la de los Ríos,
surgidas luego de presiones de las comunidades ariqueña y valdiviana, respectivamente, para
constituirse como unidades administrativas distintas de las asignadas a nivel central. El exitoso proceso
4
Molina Guaita, Hernán. Citado en Alvez, Amaya; “Estado Regional y el Rol del Tribunal Constitucional en Chile. El ejemplo de España”;
Revista de Derecho Universidad de Concepción, n° 203, pág. 270
7
de estas dos nuevas regiones aumentó el interés de otras comunidades como la de Chillán y la de
Curicó, que actualmente comienzan a organizarse para formar nuevas regiones. Es esta última situación
quizás el único ejemplo de un proceso regionalizador más social y político y menos administrativo. Sin
embargo, fue un largo trecho y décadas de presiones las que motivaron el cambio; y la concesión, a la
usanza monárquica, fue más bien una ‘gracia’ del Estado Unitario. Éste, a través del Gobierno Central,
mantiene el control político de las regiones, -su sede fijada firmemente en Santiago y Valparaísomediante el poder total sobre las funciones legislativa, ejecutiva y judicial. Este control sólo se ve
debilitado por vía de la desconcentración administrativa, pero en ningún caso, política.
III. El Estado Regional
Para empezar, quisiera citar la caracterización del Estado Regional de Juan Ferrando Badía, destacado
jurista español:
El Estado regional se caracterizaría porque las regiones que lo componen son categorizadas
como entidades autónomas, dotadas de personalidad jurídica, no originaria ni soberana, que
gozan de una potestad legislativa y de administración limitada, condicionada y subordinada a
la potestad de gobierno del propio Estado. Así, en el Estado regional -al estilo italiano o
español-, las unidades regionales poseen competencias legislativas, administrativas y
financieras, pero ellas como una derivación del reparto de potestades que ha hecho el propio
constituyente estatal, único titular de este poder.5
Entonces, el Estado Regional es una forma intermedia entre el Estado Unitario y el Estado Federal,
conservando ciertos caracteres de ambas formas de gobierno pero planteándose como alternativa
independiente, basada en el concepto de la Región. Badía definió la región como “una entidad
autónoma, dotada de personalidad jurídica, no originaria ni soberana, que goza de una potestad
legislativa y de administración limitada, condicionada y subordinada a la potestad de gobierno del propio
5
Badía, Juan Ferrando. Citado en Von Baer, Heinrich; “Descentralización y desarrollo territorial: ¿barco a la deriva o proyecto país?
Fundamentos y propuestas para una Política de Estado”; Hemiciclo, Año 3, n°5, 2011, pág. 114
8
Estado”. Esta definición nos permite extraer ciertos conceptos que son claves en el análisis de la Región
y del Estado Regional propiamente tal.
3.1 Análisis del modelo de Estado Regional
La región, como es concebida actualmente en nuestro país, es una división de carácter administrativo,
creada de acuerdo a criterios económicos, territoriales y culturales, pero sin mayores potestades
políticas. Está gobernada por un Intendente, persona nombrada por el Presidente de la República,
asesorado por un Gobierno Regional, elegido de forma indirecta. Carece de una mayor independencia
económica y está esencialmente subordinada a las decisiones tomadas en la capital.
Mientras tanto, la Región propiamente tal difiere del concepto chileno en varias características. En
primer lugar, la Región es una entidad autónoma. Esta autonomía regional se presenta como una forma
más avanzada de descentralización, donde buena parte de las decisiones que afectan a la región son
tomadas en ella misma y con independencia del poder central, ya que constitucionalmente se le confiere
de un patrimonio propio, que es base fundamental para una autonomía real. Sin embargo, esta entidad
no es soberana, no tiene poder constituyente, no posee capacidad internacional ni el derecho de
secesión del Estado nacional ya que es parte integrante de éste.
La región posee una función legislativa relativa, está regida por un estatuto regional y posee legislación
de alcance regional, siempre bajo la guía de la Constitución nacional. Esta facultad de ‘darse sus leyes’
es quizás la más importante potestad de la región, porque le confiere la capacidad de definir una serie
de aspectos que no siempre pueden ser solucionados en el sistema de legislación única, dadas las
características diversas de cada región, más aún en un país como el nuestro.
Además, posee una función ejecutiva limitada. Esto significa que la región elige a un ejecutivo, que
difiere del Intendente del Estado Unitario, ya que no necesariamente debe ser una persona de confianza
del Presidente de turno. Esto le confiere a la región la capacidad de generar sus propios partidos
9
políticos, con representación de los intereses locales y con la posibilidad de llegar al Parlamento
Regional o al Gobierno Regional. Sin embargo, esta autoridad administrativa es limitada ya que los
asuntos de carácter nacional y las políticas gubernamentales de gran alcance son llevadas a cabo por el
Gobierno Central, lo que nos lleva a otra característica del Estado Regional: la clausura de la distribución
de competencias. Es decir, debe quedar clara la preponderancia de los intereses nacionales frente a la
autonomía de la región, la que sólo se circunscribe a su ámbito local, cumpliendo así su objetivo.
Finalmente, cabe señalar una última característica que es la llamada “gestión de proximidad” en el
espacio y el tiempo, la que no significa otra cosa que, mientras más local sea el problema, más
injerencia deben tener los afectados directamente en la solución del problema.
Esta gestión de proximidad está muy alejada del concepto de la democracia representativa de nuestro
país. La elección periódica de un candidato impuesto por una cúpula partidaria desde la capital no es
una solución directa a los problemas locales, aun contando con la buena fe y buenas intenciones del
candidato. En el estado Regional debe aspirarse más allá, a la organización de carácter vecinal, local,
deportiva, social, sindical. A este nivel debe trabajar un Estado Regional, relacionándose más bien con
un concepto democrático puro, directo, que con uno representativo.
3.2 El Estado Regional aplicado: Reino Unido, Italia, España. Comparación con Chile.
El origen del Estado Regional podríamos ubicarlo quizás en la organización del Reino Unido. Este Estado
se define como estado Unitario, formado por cuatro países constitutivos: Gales, Irlanda del Norte,
Escocia e Inglaterra, los que poseen facultades legislativas y ejecutivas y una cierta autonomía, lo que
nos hace pensar en que podría ser una forma menos desarrollada del Estado Regional propiamente tal.
Lo cierto es que la génesis y la consagración del Estado Regional como modelo eficiente de
administración la encontramos en Italia. Espantado el fantasma del fascismo y el corporativismo, en
1947 se promulgó una nueva Constitución, que establece en su artículo 114: “La República está
constituida por los Municipios, las Provincias, las Ciudades metropolitanas, las Regiones y por el Estado.
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Los Municipios, las Provincias, las Urbes metropolitanas y las Regiones son entes autónomos con sus
propios estatutos, facultades y funciones según los principios establecidos en la Constitución.
Roma es la capital de la República, con un régimen propio que se regulará por la legislación del Estado”
Los artículos siguientes establecen las bases fundamentales del estado regional: la división de
competencias legislativas, los órganos representativos y su elección periódica, la autonomía financiera,
el Estatuto regional, los órganos judiciales y la forma de resolver competencias con el Estado Nacional.
Este cambio, a primera vista bastante brusco, se explica fácilmente al repasar la historia italiana, con un
pasado de siglos de fragmentación política y fomento de la autonomía que la monarquía y el fascismo
no pudieron borrar. También se entiende por la configuración territorial italiana que hace difícil una
administración centralizada desde Roma, situación que los italianos supieron diagnosticar a tiempo,
logrando entrar al grupo de las naciones desarrolladas muy poco tiempo después de la derrota en la
Segunda Guerra Mundial. La geografía de Italia es bastante parecida a la chilena, pero a pequeña
escala. Si el modelo funciona en un país pequeño y diverso, es casi seguro que es la solución para un
país largo y aún más diverso.
Actualmente, Italia se sitúa en el puesto 24° en el Índice de Desarrollo Humano, veinte puestos sobre
Chile, relación que se da casi con exactitud en el índice de Producto Interno Bruto per cápita (26° contra
47° de Chile). No es tanta la diferencia, podrían decir los analistas más positivos, teniendo presente el
continente donde se encuentra cada país. Sin embargo, la diferencia capital radica en el Coeficiente de
Gini, medidor de la igualdad de distribución del ingreso, gran mancha negra en nuestra imagen
internacional y que no es más que producto final, entre otros factores, de la forma de Estado del país en
cuestión. Italia se ubica en la posición 46°, Chile en la posición 127°.
El lugar 41° del ránking de distribución de ingreso lo ocupa España. El artículo segundo de la
Constitución española de 1978 expresa: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la
Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a
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la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”. La
historia española, en cuanto a los procesos de descentralización es aún más compleja que la italiana.
España formó un Estado a partir de un conjunto de naciones y etnias tan diversas como los vascos,
catalanes, navarros y andaluces. La filosofía centralizadora borbónica, que incluso se proyectaba hacia
los territorios de ultramar, puso un cerrojo de siglos al instinto autonómico de los antiguos reinos.
Sin embargo, durante el régimen franquista y el fin de la decadencia centenaria del antiguo Imperio
Español, hasta la nación agrícola y atrasada de Franco, el régimen de Estado Unitario hizo crisis.
Durante la II República, algunas provincias del norte de España, como Cataluña y País Vasco se habían
pronunciado vía referéndum por la autonomía, pero Franco no concedió esas prerrogativas. Apenas
fueron restaurados los Borbones en su trono, las protestas de los reinos norteños comenzaron para
recuperar sus antiguos fueros. Así comenzó la negociación entre federalistas y unitarios que llevó al
acuerdo en 1978 y el reconocimiento constitucional del régimen de comunidades autonómicas.
En España existen tres maneras de formar Comunidades Autónomas: “las provincias limítrofes con
características históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con
entidad regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades
Autónomas”6 (art. 143), las constituidas por las Cortes Generales en caso de no cumplir los requisitos de
tener más de una provincia u otros (art. 144) y la llamada “vía rápida”, las Comunidades que ya habían
aprobado su autonomía vía referéndum (art. 151).
El caso español es interesante ya que las tres maneras de acceso a la autonomía confieren diversos
tipos de descentralización, todo relacionado con la cantidad de competencias exclusivas que logran
poseer las Comunidades con respecto al Estado Nacional. La “vía rápida” transfiere la mayor parte de las
competencias, alcanzando la máxima autonomía posible. Los ejemplos de las comunidades que
utilizaron esta vía son claros: Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía y en parte, Navarra.
6
A juicio del autor, esta descripción calza a la perfección con comunidades como la de Magallanes, Chiloé, Aysén, Isla de Pascua y varias
otras de nuestro país. Basta recordar la iniciativa magallánica y pascuense – y por qué no decirlo, de la nación mapuche- de tener una
bandera propia que represente su idiosincrasia
12
Como la Constitución italiana, España establece la distribución de competencias, autonomía financiera,
elección de ejecutivo, asamblea legislativa y estatuto propio.
Los resultados son claros: España volvió a la élite de las economías mundiales. Registra, a pesar de la
crisis económica, el puesto 28° del PIB per cápita y el puesto 23° en el índice de Desarrollo Humano,
además del puesto 41° en coeficiente de Gini ya nombrado. Sin embargo, para el autor, la comparación
más clara se da a nivel de Producto Interno Bruto per cápita. La comunidad autónoma con menor PIB
(2010) es Extremadura con US$ 16.828, superando a Chile (US$ 15.453). Relacionando este factor con
la desigualdad de ingreso de nuestro país, las diferencias son abismales.
Los dos últimos ejemplos analizados son decidores. Chile posee un potencial económico suficiente para
alcanzar el desarrollo con relativa facilidad y la historia así lo ha demostrado. Apenas se acabó la plata,
llegó el carbón y el salitre, luego el cobre, hoy, el litio y así esperamos que la naturaleza siga dándonos
oportunidades increíbles de desarrollo. La diversidad cultural está: Magallanes, Chiloé, Arica, el Biobío, la
Araucanía, nuestros pueblos originarios, los territorios insulares; todos con una identidad propia, un
potencial turístico o minero o industrial, algunos con una larga historia de búsqueda de autonomía.
Tenemos una geografía que nos invita a la autonomía, pero la identidad nacional intacta. Quizás no
sería necesario afirmar la unidad nacional en la Constitución, porque a juicio personal, el concepto de la
nación chilena está lo suficientemente arraigado en la conciencia nacional como para esperar eventuales
conflictos internos de carácter separatista. Sin embargo, el diagnóstico nacional que se requiere para
cambiar de modelo de Estado aún no se ha hecho. En el siguiente capítulo abordaré las diversas
razones que esgrimo para afirmar que la instauración de un régimen de Estado Regional es ya una
urgencia para Chile.
IV. La realidad del modelo Unitario en Chile.
En el capítulo II abordamos la evolución histórica de la forma de Estado en Chile y en el capítulo III
analizamos el concepto del Estado Regional y su aplicación en varios países. Hoy no cabe duda que el
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modelo de Estado que gobierna nuestro país es un Estado Unitario, con cierta voluntad
descentralizadora, la que a pesar de variados intentos, no ha llegado a buen puerto. ¿Qué detiene al
impulso regionalista? ¿Cómo está actualmente nuestro país en relación con su forma de Estado?
Distingo en esta oportunidad cinco problemas que enfrenta el Estado Unitario en la actualidad.
4.1 La contradicción unitaria
El estado Unitario fue planteado en su momento como la forma más poderosa y más sólida que podía
alcanzar el poder estatal. Luis XIV, con su frase más célebre, resume el extremo más profundo al que
puede apuntar el Estado Unitario: “El Estado soy yo”. Un solo centro de poder, una organización
legislativa, ejecutiva y judicial, un sistema financiero. Quizás para enfrentar una crisis interna, una
guerra civil o nacionalismos exacerbados y antagónicos el Estado Unitario podría ser una solución eficaz,
en ciertos países. Pero en un ambiente relativamente calmo como el chileno, el unitarismo se enfrenta a
una contradicción fundamental, magistralmente descrita por el destacado jurista José Luis Cea:
“El primero de tales problemas yace en que el Estado es una forma política demasiado
grande, distante de los gobernados, centralizada, burocrática e ineficiente como para hacer
real la participación, la solidaridad, el control y la responsabilidad típicas de la Democracia
Social. Y el segundo de aquellos problemas radica en que el Estado es una forma política
en exceso pequeña para asimilar y resolver, con eficacia, las demandas de bienes y
servicios que le plantea una Sociedad en búsqueda de la participación y demás valores
recién señalados…”7
Esta contradicción, radicada en la base misma del Estado Unitario, afecta su legitimidad frente a los
gobernados y lo peor, le impide solucionar un ámbito de su problema sin magnificar el otro aspecto. El
Estado Unitario está encerrado dentro de su propia incapacidad, el ídolo dorado de los Estados
centralizadores descubrió sus pies de barro; el Estado Regional podría no ser la solución inmediata y
7
Cea, José Luis; “Hacia el Estado Regional en Chile”; Revista Chilena de Derecho, vol. 24 n°2, pág. 339
14
permanente a estos problemas, pero sí es una forma más modesta de enfrentarlos, más participativa,
más socialmente inclusiva, y por lo mismo, más legítima.
4.2 La Relación entre la Sociedad y el Estado Unitario.
¿Dónde está la raíz de la contradicción unitaria? En la relación entre la sociedad y el Estado Unitario.
Considerado como un símil del antiguo sistema de haciendas (al menos para la élite terratenientepolítica), el Estado siempre se ha mostrado como un ente potente, a veces omnipotente desde las
alturas de Santiago, esparciendo sus órdenes y soluciones hacia el resto del país, inculto y oscuro. La
sociedad civil chilena, en cambio, siempre se ha considerado débil, pasiva frente al Estado Unitario.
La relación padre-hijo entre el Estado y la Sociedad Civil provoca básicamente dos resultados: el
primero, es que la Sociedad Civil considera, ya destruidos sus impulsos de superación autónoma por los
mercaderes y terratenientes8, que el Estado debe resolver sus problemas de forma activa, sin mediar
mayor participación de ella, dada su debilidad. Los hilos que unen al Estado con la sociedad civil son los
que el Estado mismo establece, y como la sociedad civil excede al Estado, son igualmente débiles.
El segundo resultado es que la pasividad de la sociedad civil genera apatía y desinterés en la política y,
lo que es mucho más grave, en la democracia misma, no sólo por parte de los jóvenes, sino de la
sociedad en general. Basta consultar cualquiera de las encuestas sobre credibilidad de las instituciones
para darse cuenta de esta situación. El ejercicio democrático es, para el chileno medio, el voto periódico
para elegir a un candidato impuesto por un partido u otro, llegando al extremo de votar “por descarte”,
para no elegir a un determinado candidato. Ni siquiera hablar de la posición de la sociedad civil, al
menos hasta hace algunos años, frente a problemas locales, como la conservación del medio natural o
el turismo local, por mencionar algunos, hasta hace unos pocos años.
8
Consultar sobre este importante tema: Salazar, Gabriel; “Mercaderes, empresarios y capitalistas (Chile, siglo XIX)”; Editorial
Sudamericana, pp. 211-446
15
4.3. El comienzo de las protestas
Varios años después de la caída de la Dictadura, la pasividad era el símbolo de la sociedad civil y de la
transición hacia una eventual democracia. Los diecisiete años de régimen autoritario, más varios años
de conformismo y pasividad, hicieron de la gran parte del mundo adulto chileno meros espectadores de
la política nacional, ‘curados’ ya de los fervores ideológicos y de la rebeldía ante el centralismo
dictatorial. Pero desde hace varios años, nuevas generaciones de chilenos, relativamente limpios de los
sedantes forzados y voluntarios, han manifestado su descontento. Diversos temas han salido a la luz
pública, desde el lucro en la educación hasta la privatización de los sectores productivos nacionales. La
descentralización también ha salido al ruedo de las demandas populares. En las últimas mediciones de
opinión, la descentralización ha sido el segundo tema peor evaluado de los recientes gobiernos, sólo
superado por la delincuencia. Sin embargo, y contrario a lo que pudiera pensarse, el manejo
gubernamental de la descentralización es mal evaluada tanto en Santiago como las regiones. Y el
presente año 2012 será recordado por el histórico estallido social de la región de Aysén. El alto nivel de
organización, convocatoria y apoyo regional de las movilizaciones son un claro indicador. El conflicto de
la Araucanía, Calama, Freirina y así, muchas otras comunidades, comienzan a solicitar mayores
competencias para su respectiva comunidad. Autonomía. Libertad. Regionalismo.9 El Estado Unitario se
ve incapaz de resolver estos conflictos…cuando quiere.
4.4 La falta de voluntad política real
En el segundo capítulo citamos al profesor Sergio Carrasco, el cual señalaba que durante la vigencia de
la Constitución de 1925 hubo 8 proyectos de reforma constitucional que directamente se refirieron al
tema de la descentralización administrativa o a la regionalización, pero ninguno fue aprobado. También
mencionamos las célebres ‘disposiciones programáticas’ de dicho texto constitucional sobre Asambleas
Provinciales y otras situaciones que desnudaban a la clase política de la apariencia o la voluntad débil de
9
Von Baer, Heinrich; “Descentralización y desarrollo territorial: ¿barco a la deriva o proyecto país? Fundamentos y propuestas para una
Política de Estado”; Hemiciclo, Año 3, n°5, 2011, pp. 103-105
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buscar la descentralización real del país. Desde 1980, se ha vuelto a poner énfasis en dicha búsqueda,
aunque con escasos resultados.
Cabe preguntarse por qué no hay resultados; no los hay porque no hay una voluntad real de
descentralizar el país. Está el discurso, repetido desde hace aproximadamente 90 años, reiterado en
cada campaña presidencial. El punto máximo desde esta “voluntad” de descentralización se percibió
durante la campaña de 1999, donde los dos candidatos que lograron enfrentarse en la segunda vuelta,
Joaquín Lavín y Ricardo Lagos, coincidían en casi todos sus puntos relativos a la descentralización. Los
proyectos del candidato ganador, Ricardo Lagos, incluidos dentro del “sexenio de la descentralización”
culminarían en un gran Congreso de la Descentralización a realizarse en Concepción, la ciudad
regionalista por excelencia. Todo se esfumó cuando un grupo de senadores democratacristianos
amenazaron “quitar el piso político” al Gobierno de proseguir con las reformas. Se acabó la voluntad.
10
Una voluntad real y preocupada por la descentralización buscaría quitarle las trabas a ésta. El
presidencialismo reforzado, el sistema binominal, el sufragio periódico como única forma de legitimación
de las instituciones políticas y el sistema partidario dirigido por cúpulas centralizadas y con objetivos
cortoplacistas y con el poder como único fin, son los duros y profundamente arraigados escollos que
debe enfrentar el proceso descentralizador. Todos sabemos que efectivamente son trabas. Ninguno de
estos tópicos ha sido tratado en las últimas reformas constitucionales.
Sin embargo, hay sectores políticos que han buscado, al menos programáticamente, solucionar estos
problemas. El recientemente formado Partido Progresista, señala en su declaración de principios:
“14…una nueva ley de partidos políticos y de participación ciudadana, una reforma al tan excluyente
sistema electoral, y la descentralización política y el federalismo regional…”
10
Von Baer, Heinrich; op.cit., pp. 105-106
Sugiero revisar con más detalle en la página web del Partido Progresista:
http://www.losprogresistas.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=10&Itemid=3
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Haciendo caso omiso a una notoria imprecisión terminológica (“federalismo regional”) no se pierde nada
con creer nuevamente en la clase política y sus eternas promesas electorales. Pero ya van demasiadas
elecciones sin resultados.
4.5. Santiago y su suicidio centralizador.
Santiago es el único centro de poder actualmente en Chile. Salvo el Congreso Nacional, enviado a
Valparaíso para ser el símbolo del nuevo impulso descentralizador de los 90’, todas las demás
potestades, desde las políticas hasta las económicas y sociales, están fijadas en la capital. El explosivo
crecimiento de mediados del siglo pasado, dada su condición de urbe llena de oportunidades, hizo de
Santiago la ciudad más poblada de Chile, concentrando en su escasa superficie, 641 kilómetros
cuadrados, a casi 7 millones de habitantes. Según estudios es considerada la tercera ciudad de
Sudamérica con mejor calidad de vida, sólo superada por Montevideo y Buenos Aires.
Sin embargo, y pese a contar con todas las comodidades de las grandes urbes mundiales, Santiago
pagó un gran precio por su crecimiento. Es la metrópoli con menos porcentaje de áreas verdes del
mundo. Es de las metrópolis con peor calidad del aire. Santiago espera una crisis de abastecimiento de
agua potable en los próximos años, según expertos de la Dirección de Aguas. Está en el podio de las
ciudades con menor satisfacción de sus habitantes y es la ciudad líder en cuanto a la prevalencia de
trastornos psiquiátricos graves a nivel de atención primaria. La Región Metropolitana es la región con
mayor tasa de estrés del país.12
La terrible centralización de nuestro país ya no sólo afecta a las regiones postergadas, a las
comunidades alejadas de la mano del gobierno central. El mismo centro de poder del Estado Unitario
está siendo afectado por las malas decisiones, por las soluciones de parche y el nulo impulso al “regreso
ciudad-campo”, mejor dicho, regreso de la masa de buscadores de mejores condiciones de vida a las
12
Von Baer, Heinrich; op.cit., pp. 98-103
18
regiones. El Presidente Sebastián Piñera en su cuenta de 2010 expresó: “El centralismo de Santiago no
sólo le quita el oxígeno a nuestras regiones, sino también asfixia a nuestra capital”.
Los problemas del estado Unitario están señalados. La experiencia internacional avala a la nueva
propuesta de forma de Estado. ¿Qué se propone hacer, para torcer el rumbo actual y tomar
definitivamente el camino del desarrollo integral?
V. Propuestas para la formación del Estado Regional Chileno
La doctrina reconoce, de manera muy general, tres tipos de formas de Estado: Unitario, Federal y
Regional. Habiendo sido ya analizada la historia de nuestro país, las propuestas del Estado Regional en
el extranjeros y las limitaciones y trabas de la descentralización del Estado, corresponde tomar partido
por una de las formas, la que mejor responda a factores como la configuración geográfica del país, que
contribuya al desarrollo nacional y local, que preserve la condición de Estado-Nación que tanto ha
costado construir pero que además avance hacia la descentralización prometida, que remueva los
obstáculos para el desarrollo de las regiones y finalmente que logre llevar a un consenso nacional frente
al tema de la forma de Estado a elegir.
La mejor opción para Chile es la constitución de un Estado Regional, modelo que cumple con todas las
exigencias anteriormente expuestas. Un Estado Regional que mantenga la unidad nacional, en el
ejercicio de la soberanía, que asegure la autonomía política de las regiones, que distribuya las
competencias judiciales, legislativas y ejecutivas armónicamente y que logre el ideal de la gestión de
proximidad, cercanía con el individuo y la comunidad local y el activo ejercicio democrático.
Así, concretamente:
-
Que las regiones sean consideradas personas jurídicas de derecho público con patrimonio propio,
y atribuciones y facultades delimitadas en forma básica por la Constitución.
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-
Que las funciones administrativa, jurisdiccional y legislativa sean radicadas en órganos regionales,
independientes jerárquicamente del Estado Nacional.
-
Que las regiones puedan elegir democrática y periódicamente, en forma directa, a los miembros
de los órganos ejecutivos y legislativos regionales.
-
Que las regiones tengan la facultad de darse un Estatuto propio, dictando una norma
fundamental y legislación complementaria con alcance regional, siempre subordinado y tutelado
por la Constitución.
-
Que la región pueda acudir ante el Tribunal Constitucional para solucionar sus conflictos de
competencia con el Estado Nacional, mediante un requerimiento, entregando al Tribunal el
control represivo o a posteriori de la constitucionalidad o legalidad de las normas en cuestión,
según corresponda.
-
Finalmente, que se propenda al desarrollo y fortalecimiento de las instituciones locales,
municipales, vecinales y sociales.
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V. Conclusión
Aunque incluso la Constitución misma ha sido cuestionada en cuanto a su legitimidad, el respeto por
los valores inspiradores de nuestra institucionalidad siguen vigentes dentro de la sociedad civil: la
consecución del bien común, la libertad, la igualdad, la protección de los derechos fundamentales,
las bases fundamentales de todo Estado de Derecho que se precie de tal.
Comencé este ensayo señalando una disposición constitucional que señala que Chile es un estado
unitario, pero que busca descentralizarse. Son tiempos en que el modelo estatal centralizado y
anacrónico hace crisis frente a las demandas sociales y políticas de estudiantes, de la nación
mapuche, de trabajadores, pobladores, habitantes de las regiones extremas; demandas que
provienen tanto desde el mismo centro del –valga la redundancia- poder central como desde las
regiones. Las propuestas señaladas en el presente pienso que van en la dirección correcta, dirección
que busca llegar al punto en que logre conciliarse el respeto por las bases institucionales de nuestra
nación con la diversidad cultural y geográfica de Chile.
Repito lo que afirmé al enumerar las trabas para la descentralización. Quizás el Estado Regional no
sea la panacea, la solución a todos los problemas del país y la única llave que abra las puertas del
desarrollo. Pero es la alternativa más consecuente con la historia y las características especiales de
nuestro país. Y, siguiendo las palabras de Alexis de Tocqueville y José Luis Cea, en una época donde
la igualdad de condiciones es la gran meta de la sociedad, tarde o temprano la igualdad y la libertad
se enfrentan. Los demócratas deben defender ambos valores, hasta donde sea posible conciliarlos.
Pero si me dan a elegir, yo también elijo la libertad.
Concepción, 30 de Septiembre de 2012.
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Bibliografía
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Alvez, Amaya; “Estado Regional y el Rol del Tribunal Constitucional en Chile. El ejemplo de
España”; Revista de Derecho Universidad de Concepción, n° 203, 1998, pp. 265-277
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Bidart Hernández, José; “Los Principios y Fines del Estado de Derecho Constitucional en la
Constitución de 1980 y la sustitución de la forma jurídica del Estado Unitario por la Regional”,
Revista de Derecho Universidad de Concepción, n° 196, 1994, pp. 59-69
-
Carrasco Delgado, Sergio. “Iniciativas sobre descentralización y regionalización durante el período
de vigencia de la Constitución Política de 1925”; Revista Chilena de Derecho; vol. 24, número 2,
1997, pp. 321-335
-
Cea, José Luis; “Hacia el Estado Regional en Chile”; Revista Chilena de Derecho, vol. 24 n°2,
1997, pp. 337-351
-
Von Baer, Heinrich; “Descentralización y desarrollo territorial: ¿barco a la deriva o proyecto país?
Fundamentos y propuestas para una Política de Estado”; Hemiciclo, Año 3, n°5, 2011, pp. 89-117
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