La Participación Vecinal y la Gestión del Medio Ambiente

La Participación Vecinal
y la Gestión del Medio Ambiente
por Daniel Alberto Sabsay y Pedro Tarak
Manual Nº 3 - 1997
Proyecto financiado por:
Embajada de Canadá en Argentina a través de su programa Fondo Canadá
Indice
Prólogo
Capítulo I - LA DEMOCRACIA Y LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS
1.¿Qué es la Democracia?
2.La Democracia como estilo de vida compartido
3.La Democracia Representativa
4.La Participación
5.¿Qué entendemos por participación?
6.¿Para qué participamos?
7.¿Cómo participamos?
8.¿Tenemos que organizarnos para participar?
9.Las organizaciones no gubernamentales: un nuevo espacio para la participación
10.¿Qué efectos tiene la participación?
11.El municipio: una comunidad ideal para la participación de todo
12.Las constituciones reformadas y la participación
13.La Ciudad de Buenos Aires
Ejercicio para realizar en grupo: Analicemos nuestro realidad
Capítulo II - LA PARTICIPACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE
1.¿Qué es el ambiente?
2.De la percepción individual a la percepción colectiva del problema ambiental
3.¿Qué hacer para encontrar soluciones?
4.De las respuestas individuales a las colectivas
5.La búsqueda de un nuevo consenso como único camino de salida para conciliar el
medio ambiente y el desarrollo
6.La situación exige el cambio de los comportamientos humanos
7.La protección del planeta es una deuda que todos tenemos para con las generaciones
futuras
8.El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas
9.El medio ambiente y su tratamiento constitucional
10.En la Constitución Nacional y en la Constitución de la Provincia de Buenos Aires
Ejercicio para realizar en grupo: Plan general de manejo y desarrollo de la Comarca de Cuna YalaPemasky. Panam.
Capítulo III - LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS COMO MODO DE PARTICIPACIÓN EN LA CUESTIÓN
AMBIENTAL
1.Una primera idea sobre audiencias públicas
2.¿Qué es una audiencia pública?
3.¿Cómo ubicar a las audiencias públicas?
4.La audiencia pública consolida la democracia participativa
5.Un nuevo espacio para los ciudadanos
6.Una nueva oportunidad para las autoridades
Ejercicio para realizar en grupo: Actividades de desarrollar
Capítulo IV - La organización de una audiencia pública
1.El tema
2.Quiénes podrían participar
3.Quiénes convocan
4.Cuestiones que hacen a la difusión y a la forma de efectuar convocatoria
5.Otras cuestiones
6.La adopción de un reglamento
Ejercicios para realizar en grupo:
Nos organizamos para nuestra Audiencia Pública
Actividades para el entrenamiento hacia la celebración de la Audiencia
Capítulo V - Resultados de la participación
1.¿Qué podemos esperar de la participación?
2.Buenos Aires y sus municipios
ANEXO - Programa de entrenamiento sobre audiencias públicas para la gestión ambiental
Prólogo
Como continuación de las anteriores iniciativas realizadas por la Fundación
Ambiente y Recursos Naturales (FARN) sobre participación y gestión ambiental local, en
el marco de su Programa Ambiente y Municipio, en esta ocasión hemos elaborado el
presente manual consagrado a las audiencias públicas como canal propicio para la
actuación vecinal.
Este Proyecto constituye una nueva etapa de la labor ya emprendida el año pasado
en la Patagonia. En el transcurso de los años 1993 y 1994, la FARN llevó a cabo un
programa en la ciudad de Puerto Madryn, en colaboración con la Fundación Patagonia
Natural, encaminado a desarrollar la difusión e institucionalización de las audiencias
públicas para la gestión ambiental local. Como resultado de dicha actuación, este
mecanismo ha sido incorporado a la flamante Carta Orgánica de la mencionada ciudad.
Financiado por el Programa "Fondo Canadá" de la embajada canadiense en la
Argentina, el Proyecto tiene por finalidad facilitar a dirigentes de las organizaciones
comunitarias y vecinales de la ciudad de Buenos Aires y del conurbano bonaerense, la
información vinculada con los objetivos, fundamentos, convocatoria, organización,
celebración y seguimiento de las audiencias públicas municipales.
Con el propósito de lograr efectos demostrativos y multiplicadores, la FARN ha
invitado a diversas entidades comunitarias y vecinales para coordinar la ejecución del
proyecto en sus respectivas áreas de actuación.
El Proyecto incluye:
a. la entrega de ejemplares del presente manual a los difusores de esta modalidad de
participación para su utilización posterior en otras actividades de difusión;
b. la celebración de seis talleres en diversas localidades destinados al entrenamiento
y al fortalecimiento institucional de las entidades participantes.
El desarrollo del Manual ha sido pensado tratando de vincular tres conceptos
básicos: democracia, protección del medio ambiente, como variable a considerar dentro de
todo esquema de desarrollo, y audiencias públicas. El texto cuenta de cinco capítulos en los
cuales se trata de considerar al lector como actor desde un doble punto de vista. En primer
término, a partir de la doctrina, tratando de transmitir cuáles han sido los roles que los
gobernados han cumplido bajo distintos esquemas de gobierno: absolutismo, democracia
representativa y democracia participativa, y ubicando a la cuestión ambiental como un
factor clave en la apertura del sistema político y en la evolución de los modelos de
desarrollo.
En segundo término, se persigue que los interesados puedan trabajar directamente
en la temática a través de la propuesta de varios tipos de ejercicios, como son el análisis de
la legislación, el estudio de la realidad local, la realización de encuestas, mesas redondas,
etc. Estas actividades tienden a entrenar al ciudadano interesado por los asuntos
ambientales de la comunidad, en la reflexión crítica y en la búsqueda de soluciones; todo
ello de manera grupal y solidaria.
El tratamiento de la audiencia pública en particular merece una consideración
especial donde se la define, se la ubica en su dimensión democrática-participativa y se
efectúa un pormenorizado análisis de sus ventajas para gobernados y gobernantes. Luego,
se describen las secuencias de una audiencia tipo, tratando de incluir desde los aspectos
fundamentales hasta los más pequeños detalles. Ello a fin de orientar todo lo necesario a los
destinatarios en la práctica de este nuevo instituto de la democracia, tan vinculado con la
gestión del entorno. Por último, se exponen los resultados esperables de la aplicación de
esta modalidad y se presenta un proyecto de reglamento y un programa de entrenamiento en
la materia.
Finalmente, quisiéramos expresar nuestro más profundo reconocimiento a la
Embajada del Canadá en la Argentina por la confianza depositada en esta Fundación y por
el respaldo e identificación a los valores subyacentes en este Proyecto.
La Dirección Ejecutiva
Buenos Aires, abril de 1995.
I. LA DEMOCRACIA Y LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS
1. ¿Qué es la democracia?
La audiencia pública es una institución de la democracia. Su funcionamiento hace a
un concepto moderno, remozado de democracia. Por ello comenzaremos hablando de
democracia. Esta palabra puede hacer referencia a distintas cosas o fenómenos. Cuando
afirmamos que un país es democrático, lo consideramos como tal porque en sus
instituciones encontramos algunos elementos inconfundibles. El poder está limitado a
través del derecho. Los gobernantes son electos por medio del sufragio de la ciudadanía;
ellos, a su vez, se alternan en el ejercicio del poder; el gobierno es ejercido por tres órganos
separados de poder -Legislativo, Ejecutivo y Judicial-; los actos de gobierno deben ser
dados a conocer públicamente y muchas otras características sobre las cuales no nos
queremos extender demasiado.Todo lo que estamos diciendo nos suena algo distante, nos
parece como propio de profesores de derecho. Es que este modo de ver a la democracia está
impregnado de un alto grado de formalismo. Su necesidad es evidente, sin estos rasgos no
habría democracia, pero vista así, nos cuesta identificar a la democracia con nuestras vidas,
relacionarla con nuestro acontecer cotidiano. Asimismo, pareciera como si ella fuese
exclusivamente una cuestión que interesa a una parte de los ciudadanos, aquellos que han
sido designados para desempeñar las tareas de gobierno.
2. La Democracia como estilo de vida compartido
Solamente la comprensión de su segundo significado, hace de la democracia un
fenómeno más próximo a cada uno de sus protagonistas, que son todos los miembros de
una comunidad organizada, llámese país, provincia, municipio, localidad, etc. Este otro
fenómeno, que se complementa con el anterior, hace referencia al modo como se relacionan
y como conviven -es decir viven en común- los miembros de una comunidad. Acá nos
acercamos a un modo de vida, a una forma de coparticipar en las cuestiones que involucran
a los integrantes de una comunidad de manera general, colectiva. Esto es así tanto en el
ámbito familiar, como en el laboral, en el social y por supuesto respecto de las esferas de
poder político.
Ahora salimos de las formas y entramos en contenidos habituales que nos hablan del
modo como las personas se relacionan y toman sus decisiones. Existirá una actuación
democrática, cuando las personas decidan su destino comunitario, a través de decisiones
que sean el producto del consenso. En un marco democrático de vida cuentan las distintas
opiniones, se respeta a quien piensa de diferente manera. Este es precisamente el modo
como se manifiesta el pluralismo en el seno de una comunidad. Se puede luchar por el
triunfo de las propias ideas, pero sin que ello implique menoscabar las del vecino, ni
tampoco jugarse en pos de la victoria de la propia visión de una manera desleal y poco
permeable al pensamiento ajeno. Por ello, se trata de escuchar todas las opiniones sin temor
a sus diferencias y contradicciones, ya que ello permitirá el logro de una síntesis que será el
producto de vivencias comunes. De este modo se logrará que las decisiones que se tomen
puedan ser compartidas por el mayor número posible de personas.
La democracia se convierte en un estilo de vida cuando la opinión de todos
los integrantes de la sociedad tienen un lugar dentro de cada ámbito
dondese desenvuelven nuestras actividades.
La democracia se convierte en una forma de vida cuando desaparece la fuerza y la
violencia en las relaciones humanas y se impone el diálogo y la persuasión. Ya no se
persigue el logro de una imposición, sino de llegar al convencimiento mutuo de modo de
obtener acuerdos que beneficien al mayor número.
3. La Democracia Representativa
La democracia en un principio puso el acento sobre un momento particular de la
vida política de los estados: la posibilidad de que sus gobernantes fuesen elegidos por
medio del voto popular. La conquista de este objetivo importó sin lugar a dudas una gran
evolución en la historia del ejercicio del poder. Debemos remontarnos a la época en que
este fenómeno tuvo lugar. Se trataba de finales del siglo XVIII. Tomamos esta fecha en
razón de que para ese entonces se sancionan las primeras constituciones de países
democráticos -EE.UU. y Francia.
Antes, los monarcas gobernaban por derecho divino y a los gobernados
sólo les cabía hacer una reverencia.
Volvamos un poco a nuestro relato y veremos que hacia atrás la humanidad vivió
casi sin intermitencias una historia signada por el ejercicio autoritario del poder. Antes de
las revoluciones francesa (1789) y norteamericana (1776), las naciones eran conducidas por
monarcas dotados de poderes absolutos. El rey accedía al trono por herencia y toda esta
mecánica se asentaba en el derecho divino, es decir en la voluntad de dios, fuente del poder
de todo gobernante. Los gobernados no tenían arte ni parte en el ejercicio del poder, eran
meros sujetos pasivos. Esto sucedía hasta tal punto, que ni siquiera intervenían en la
designación de sus autoridades.
Evidentemente, el cambio que se opera con el advenimiento del Estado de Derecho
lleva a una apertura fundamental. El pueblo se transforma en el gran protagonista de la
historia política en la medida de que es él y sólo él la fuente de legitimidad de todo
gobierno. El pueblo deviene elector y es la suma de las voluntades de los ciudadanos,
quienes a través del ejercicio del sufragio eligen a los titulares del poder, la que determina
como único factor el signo del gobierno y por ende a sus ocupantes.
Claro que en una democracia representativa la intervención de los ciudadanos se
agota en el acto de sufragar. Con el voto concluye la responsabilidad de las personas en
todo lo que hace a la conducción de la cosa pública. Nuestra Constitución Nacional, hasta
la reforma del 94, era un claro exponente de este tipo de pensamiento. No en vano el
artículo 22 expresa que "el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes". Hasta qué punto es posible sentirse involucrado en la cosa común, cuando
nuestro compromiso es tan escaso y está tan acotado a un solo momento de la vida de la
comunidad. Momento que es trascendental, pues sin dudas a partir de él se sabrá quien
gobierna, pero que ni de lejos contiene a todos los aspectos que hacen al gobierno de las
sociedades modernas.
4. La Participación
La vida democrática moderna requiere de un rol cada vez más activo de la
población. Se necesita de la participación de los miembros de la comunidad. La idea de que
los gobernados sólo actúan cuando se trata de elegir y luego, valga la redundancia, son
gobernados por otros sin que exista posibilidad alguna de interactuar con los gobernantes,
ha quedado agotada. Ahora, al concepto de democracia representativa se le agrega la
calificación de participativa.
En la democracia participativa la palabra de todos
pesa en la decisión y el control.
La participación transforma al sistema democrático, le da otro dinamismo, le
concede un canal de relación permanente entre los gobernantes y los gobernados. La
actuación conjunta permite que las decisiones sean más razonadas, que sean el producto de
un mayor consenso, que se conozcan mejor los problemas que aquejan a una sociedad y que
se busquen de manera mancomunada las posibles soluciones.
La participación permite que se transparente la actuación del gobierno, evitando de
manera efectiva gran parte de los comportamientos corruptos. Asimismo, ante la aparición
de conductas reprochables facilita la asunción de responsabilidades y eventualmente la
aplicación de sanciones.
5. ¿Qué entendemos por participación?
La participación comprende distintos canales de actuación que las democracias
consolidadas les reconocen a sus habitantes.
Los mismos pueden participar de diferentes formas:
- antes de que las autoridades tomen las decisiones: asesorando, siendo objeto
deconsultas, promoviendo proyectos.
- después de que las decisiones hayan sido tomadas: actuando
en la ejecución de las mismas o controlando su ejecución.
6. ¿Para qué participamos?
El ejercicio del gobierno no implica únicamente la toma de decisiones. Hay muchas
otras cosas que pueden y deben hacerse antes y después que las decisiones hayan sido
tomadas.
Cuando participamos antes de que el gobernante decida queremos que él esté lo
mejor informado posible, no sólo a nivel técnico sino también, y sobre todo, en lo que hace
al verdadero deseo de las personas. Se trata de saber lo que ellas quieren, pues serán ellas
las recipiendarias de las medidas que se vayan a aplicar.
La participación posterior a la decisión, en cambio, sirve como medio de
fiscalización y como modo de actuación conjunta en la gestión de esa decisión, o sea en su
aplicación, que en definitiva es el momento crucial, pues en última instancia lo que importa
cuando se decide es que lo decidido se transforme en una realidad en el terreno de los
hechos; de lo contrario asistiremos a un fracaso.
7. ¿Cómo participamos?
La participación puede ser promovida por las autoridades. Ellas pueden requerir
nuestra opinión, consultarnos sobre ciertos temas e inclusive pedirnos que decidamos en
lugar de ellas.
La participación puede también surgir espontáneamente de los gobernados. Así
sucederá cuando ellos no esperan que se los consulte, sino que conscientes de su condición
de integrantes de una comunidad, actúan inspirados en la voluntad de que lo que se decida
sea el producto de un acuerdo. Y que, por otra parte, lo que se aplique se ubique lo más
próximamente posible a las necesidades de quienes están involucrados de manera directa
por la decisión.
La participación espontánea servirá también para que surjan a la palestra aquellos
problemas que no son objeto de atención dentro de la esfera gubernamental y que, sin
embargo, requieren de tratamiento. Este tipo de intervención servirá como revelador y
como fuente de soluciones.
8. ¿Tenemos que organizarnos para participar?
La necesidad de organización dependerá del tipo de participación a que nos estemos
refiriendo. Si se trata de una actuación individual más que de organización estaremos
hablando de capacitación o preparación previa para poder participar. La participación
individual en los asuntos públicos tiene lugar cuando alguien decide peticionar a las
autoridades, presentando proyectos o cuestionando decisiones, por ejemplo.
Cuando la participación es grupal las cosas cambian. La actuación colectiva requiere
de método y quien habla de método piensa en un modo de organización. En las
democracias modernas la participación se canaliza a través de asociaciones que se
constituyen para conseguir ciertos objetivos. A menudo oímos hablar de organizaciones no
gubernamentales; su propio nombre indica cuál es su carácter. Se trata de entidades que no
se ubican dentro de la esfera gubernamental y que, sin embargo, actúan para la defensa de
intereses públicos.
9. Las organizaciones no gubernamentales: un nuevo espacio para la participación
Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) se han revelado como una suerte
de vanguardia en la defensa de determinadas cuestiones. Así ha ocurrido con el medio
ambiente, los derechos del consumidor, los derechos humanos, etc. Sus estilos de actuación
se han convertido en valiosos canales para la participación ciudadana. A la vez permiten la
agrupación de personas alrededor de temas fundamentales que, gracias a ese tipo de
solidaridad, alcanzan espacios de significativa fuerza frente a los poderes estatales.
Históricamente este tipo de posición sólo era ocupada por agrupaciones de empresarios,
iglesias, sindicatos, etc.
En la actualidad las ONGs se han convertido en una correa de transmisión de
quienes "no tienen voz". Es decir de aquellos que no integran asociaciones intermedias
poderosas ni posiciones importantes de poder. Pero que no obstante ello sienten la
necesidad de actuar de manera orgánica en actividades que hacen al interés general.
10. ¿Qué efectos tiene la participación?
Por ahora nos referiremos exclusivamente a los efectos jurídicos de la participación.
Cuando hablemos sobre las audiencias públicas en particular, trataremos de observar
otro tipo de efectos, que tienen que ver más con los comportamientos sociales que con
cuestiones de derecho.
Algunas formas de Participación no obligan a los gobernantes. Desde el punto de
vista del derecho esto se expresa diciendo que ellas no tienen efecto vinculante. Por
ejemplo, si nosotros asesoramos a la autoridad sobre la conveniencia o no de la
construcción de un puente dentro del ámbito de nuestra comuna la posición que
manifestemos, sea ésta favorable o desfavorable, no invalida una decisión en contrario del
gobernante. Este nos escuchará; nuestra argumentación le servirá para decidir mejor, pero
de ningún modo para tomar un único rumbo decisorio.
Otras formas de participación, en cambio, obligan a la autoridad. En estos casos se
dice que tienen fuerza vinculante. Estamos refiriéndonos a las llamadas formas semidirectas de democracia. Se denominan de esta manera porque se trata de decisiones que son
tomadas directamente por los habitantes, en países donde impera la democracia indirecta o
representativa.
La democracia es indirecta cuando el pueblo decide exclusivamente a través de sus
representantes, en los órganos de gobierno. En tanto que, en la democracia directa toda la
ciudadanía decide reunida en asamblea. Esta forma de democracia existió en algunas
ciudades de la Grecia antigua.
11. El municipio: una comunidad ideal para la participación de todos
Esto es así porque sin lugar a dudas cuando los grupos sociales son más pequeños,
quienes los integran se encuentran directamente interesados e involucrados en las
cuestiones que se suscitan en su interior. Dentro de una familia o de un club barrial, cada
uno de sus miembros experimenta un deseo natural de participar de un modo u otro en la
toma de las decisiones, o de colaborar en la solución de los problemas que puedan
producirse en su seno. Todo integrante del grupo sabe que los problemas colectivos no le
son ajenos y que la solución de esas cuestiones está ligada, de alguna manera, a su propia
suerte o destino.
El municipio, por sus dimensiones y por la relación de proximidad que se da entre
su población y las cuestiones a resolver, posibilita una mayor y más espontánea
participación de sus habitantes en los asuntos públicos. Además, en la órbita municipal, el
ciudadano puede vivir de manera directa el funcionamiento de las instituciones de
gobierno.
12. Las constituciones reformadas y la participación
La Constitución Nacional (C.N.) ha incorporado a su texto elementos propios de
una democracia participativa. En efecto, luego de su reciente reforma, en los nuevos
artículos 39 y 40 se reconocen las siguientes modalidades:
Los ciudadanos tienen el derecho de iniciar leyes en la Cámara de Diputados. Para
el tratamiento de esos proyectos al Congreso se le otorga un plazo máximo de 12 meses.
Algunas materias, como impuestos, reforma constitucional, entre otras, quedan excluidas.
El Congreso puede consultar la opinión de la ciudadanía sobre proyectos de leyes
cuando lo considere conveniente. El voto afirmativo de los ciudadanos convierte en ley al
proyecto sometido a su consideración.
Por último, tanto el Congreso como el presidente de la Nación pueden convocar al
pueblo a una consulta no vinculante que trate sobre temas de sus respectivas competencias.
La Constitución bonaerense determina en su artículo 67 prácticamente las mismas
formas de participación arriba citadas, pero le otorga a la Legislatura la posibilidad de
establecer en el futuro otras modalidades, con el voto de las dos terceras partes de sus
miembros. Esta disposición permitirá que la democracia participativa se profundice y que
por impulso de los mismos interesados se abran nuevos canales de actuación.
13. La Ciudad de Buenos Aires
La reforma constitucional de 1994 ha abierto un nuevo panorama para la ciudad
asiento de las autoridades nacionales. El artículo 129 de la C.N. establece para la ciudad de
Buenos Aires "un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y
jurisdicción, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad".
Todavía no sabemos cuál va a ser el alcance de la potestad de autogobierno de la
ciudad de Buenos Aires, pues el constituyente ha dispuesto que será una ley del Congreso
la que "garantizará los intereses del Estado nacional, mientras (...) sea capital de la Nación".
Por lo tanto los porteños han entrado en un proceso de reorganización de sus instituciones
que comenzará con la sanción de esta norma general, luego "el Congreso de la Nación
convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los
representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones".
La Constitución fija al Congreso un plazo de doscientos setenta días desde su puesta en
vigencia para la sanción de la ley especial arriba mencionada. Asimismo, queda
determinado que el Intendente sea elegido en el transcurso de 1995.
Aclaramos algunos términos:
Estado de Derecho: estado en el que impera la democracia y por lo tanto
el poder está sometido a una amplia gama de reglas contenidas en normas
jurídicas. Sus características más destacadas son: el imperio de la ley, el
reconocimiento de los derechos individuales, la separación de los poderes,
la elección de las autoridades por medio del sufragio, el pluralismo
político, la alternancia en el ejercicio del gobierno, etc.
Iniciativa legislativa: Quienes poseen esta facultad pueden presentar
proyectos de ley ante el órgano legislativo de que se trate y éstos
adquirirán estado parlamentario. Es decir, deberán ser objeto de
tratamiento por parte de dicho órgano. Nuestra Constitución Nacional les
concede esta potestad a los legisladores, al presidente y al pueblo de la
Nación del modo como hemos explicado más arriba.
Estatuto Organizativo: Con esta expresión la Constitución reformada hace
referencia al instrumento en el cual los vecinos de la ciudad de Buenos
Aires, establecerán las normas fundamentales de organización de su
comunidad. A esta norma en las provincias se la conoce con el nombre de
carta orgánica municipal.
EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO
Analicemos nuestra realidad
Tratemos de observar de qué modo vivimos en nuestro medio las
ideas que acabamos de leer. Para ello proponemos algunas actividades
que a modo de encuestas o de juegos nos ayudarán a conocernos mejor y
a profundizar nuestras relaciones o a comenzar una tarea común.
1) Pensando en los diferentes sentidos que le hemos dado a la
palabra democracia tratemos de responder a los siguientes
interrogantes:
- ¿cuál es la democracia que impera en tu medio?, meramente
formal o se la practicacomo un estilo de vida?
- ¿De qué modo has participado en los asuntos públicos desde
1983, cuando se restauró la democracia en la Argentina?
- Dentro de las organizaciones intermedias que integras -clubes,
cooperativas, mutuales, partidos políticos, cooperadoras, organizaciones
de defensa de intereses generales, etc.- cómo se toman las decisiones?
Para responder esta última pregunta sería interesante que
consideres: la integración de los órganos directivos, la existencia o no
de mecanismos de consulta de las decisiones, el trato que observan las
autoridades con los demás miembros de cada organización, los lazos de
solidaridad que existen entre los distintos integrantes, etc.
- ¿Crees que será posible ampliar la participación popular en tu
comunidad? Esta pregunta sería interesante plantearla en el interior de
un grupo de personas. La reunión debería girar en torno del tipo de
cuestiones susceptibles de interesar a todos y las modalidades que
podrían pensarse para el tratamiento y la defensa de las mismas. Se
podría pensar en una ONG, en la elaboración de un proyecto, en la
organización de una audiencia pública, etc. La discusión debería
basarse también en las trabas que cada uno experimenta para participar
y expresar sus ideas libremente, si se trata de inconvenientes reales o de
dificultades meramente subjetivas que hacen a problemas estrictamente
personales. También será útil indagar sobre el lugar que cada uno le
concede a la participación, o mejor dicho qué valoración tiene al
respecto.
2) La ciudad de Buenos Aires ha entrado en un proceso de
transformación de sus normas fundamentales de convivencia. Dentro de
ese marco se producirá la redacción de su futuro Estatuto Organizativo.
En materia de participación se le presenta a los habitantes una
oportunidad de concebir nuevos canales de actuación en la cosa pública.
Para ello, debemos plantearnos:
- ¿Cómo debería ser la carta de la ciudad?
Deberíamos pensar cuáles son las características particulares de
la ciudad, que obligan a un marco normativo especial, a fin de que esas
potencialidades puedan desarrollarse de manera cabal. ¿Quiénes mejor
que nosotros mismos para responder estas inquietudes?
He aquí una temática realmente convocante y que podría ser el
pretexto de una audiencia pública. La misma debería ser convocada
para consultar a los ciudadanos sobre sus ideas respecto de nuestro
planteo anterior. Para ello, podríamos seguir dos caminos, ya sea abrir
el debate sin ningún esquema preconcebido, a modo de consulta general,
o bien, someter a la consideración de la concurrencia una propuesta
preelaborada del estatuto. El proyecto podría, igualmente limitarse a
desarrollar los aspectos que más nos importen de la futura carta. En
nuestro caso, todo lo vinculado con la protección del medio ambiente y
el logro de una calidad de vida mejor.
II. LA PARTICIPACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE
1.¿Qué es el ambiente?
Todos tenemos una percepción intuitiva de lo que es el ambiente. Si nos ponemos a
pensar rápidamente lo asociaremos con el entorno en que nos toca vivir. Pensaremos en los
recursos necesarios para una existencia humana en comunidad. Seguramente evocaremos
sensaciones ligadas con el ruido de los colectivos, emanaciones tóxicas, ríos contaminados,
residuos industriales, manchas de petróleo y muchas otras escenas que diariamente
experimentamos y que nos invaden desde los distintos medios de comunicación masiva. Es
decir que vinculamos al ambiente con problemas que percibimos desde nuestras
experiencias individual o colectivas, sea por nuestra comprensión intelectual de los
problemas o por alguna vivencia sensorial.
La actualidad y la urgencia del tema nos induce a aprender de lo que observamos y
nos confronta con la necesidad de encontrar soluciones. Sin embargo, una primera
conclusión que sacamos habla de la gran vastedad de la cuestión. Si apelamos a una
definición académica, podríamos decir que el ambiente es un conjunto de elementos
naturales, artificiales o creados por el hombre, físicos, químicos y biológicos que
posibilitan la existencia, transformación y desarrollo de organismos vivos.
Un ecosistema, por su parte, es una unidad básica de interacción de organismos
vivos entre sí y sobre el ambiente en un determinado espacio. Lo que venimos diciendo
denota una clara idea de equilibrio que cuando se rompe produce consecuencias negativas y
muchas veces irreparables para la vida del conjunto.
2. De la percepción individual a la percepción colectiva del problema ambiental.
Cuando cada uno de nosotros internalizamos al entorno como algo propio y nos
preocupamos por el estado en que se encuentra, nos damos cuenta que rápidamente
tendemos a diagnosticar la dimensión y el alcance del problema ambiental. De golpe
decimos que el monóxido de carbono de los automóviles que circulan por la avenida del
barrio son la causa del cáncer de pulmón de alguien muy querido. O que el nivel de ruido
del tráfico nocturno al que estamos expuestos en nuestra casa es la razón de los problemas
de oído. ¿Sin embargo, estaremos en lo cierto? ¿Acaso, uno por sí mismo puede llegar a
tener la verdad sobre la naturaleza del problema?
Ante la necesidad de corroborar nuestra interpretación de la realidad acudimos a la
opinión de otros: expertos, amigos, vecinos, organizaciones no gubernamentales (ONGs)
ambientalistas, asociaciones vecinales, etc. Por supuesto que simultáneamente nos
exponemos a la lectura de artículos descriptivos de problemas ambientales similares y sus
efectos, información que nos va permitiendo componer un diagnóstico propio con la
sensación de que uno no está solo en su interpretación. De alguna manera, de este modo
somos testigos del proceso de formación de una opinión colectiva.
A partir de la percepción individual y colectiva del problema ambiental y de la
internalización del mismo existen dos vías posibles de seguimiento: la inacción, que
probablemente genere cierta cuota de frustración (ej.: me quedo con el ruido de bocinas de
los colectivos y automóviles), o la búsqueda de respuestas y soluciones desde cada uno de
nosotros y comunitariamente (ej.: se propone un reglamento sobre niveles de ruido para
el vecindario).
3. ¿Qué hacer para encontrar soluciones?
Resulta claro que se deben encontrar vías y soluciones adecuadas para impedir que
la destrucción del hábitat provoque a la larga la inhabitabilidad del planeta. La evolución
del concepto de defensa del ambiente ha puesto de manifiesto que la solución no se limita a
la actitud de conservar a todo precio.
La mera conservación puede importar quietismo, no desarrollo; es decir que por otra
vía la subsistencia también se haría imposible para amplias franjas de la población. Nos
encontramos frente a una disyuntiva tan difícil y que de un modo u otro produce
consecuencias no queridas. Dado que, por un lado, si se sigue produciendo y explotando
recursos o generando residuos sin tener en cuenta los daños que se provocan al medio
ambiente, sobrevendrá, entre muchas otras consecuencias no queridas, el agotamiento de
los recursos y la capacidad de asimilación de los residuos y en consecuencia, a la larga, el
fin de la humanidad. Pero, por otro lado, el temor a que esto último suceda no puede
inducirnos a incurrir en el proceder opuesto, es decir, la detención de actividades en aras de
preservar el medio ambiente, pues ello también, como viéramos, lleva a otro tipo de
destrucción.
Por ello, entre algunos de los instrumentos que se han diseñado en los últimos años
se encuentra el Procedimiento de Evaluación del Impacto Ambiental. Este sistema, que
existe en algunos lugares de la Argentina, permite predecir y prevenir los efectos negativos
en el ambiente, la salud pública, la seguridad y la economía en las etapas de planificación
de determinados proyectos de envergadura. Es el caso, por ejemplo, de autopistas urbanas,
grandes centros comerciales, localización de polos industriales, construcción de plantas de
tratamiento y disposición final de residuos peligrosos, etc.
Ley de protección general del medio ambiente de Mendoza (Ley Nº
5961): Art. 26 - A los fines de la presente Ley, entiéndase por Evaluación
de Impacto Ambiental (E.I.A.) el procedimiento destinado a identificar e
interpretar, así como a prevenir, las consecuencias o efectos que acciones o
proyectos públicos o privados, puedan causar al equilibrio ecológico, al
mantenimiento de la calidad de vida y a la preservación de los recursos
naturales existentes en la Provincia.
Art. 29 - El procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental estará
integrado por las siguientes etapas:
a) La presentación de la Manifestación General de Impacto Ambiental y,
en su caso, la Manifestación Específica de Impacto Ambiental;
b) La audiencia pública de los interesados y afectados;
c) El dictamen técnico;
d) La Declaración de Impacto Ambiental.
Las etapas individualizadas como c) y d) se cumplirán en forma
simultánea.
Este tipo de examen previo constituye una vía para encontrar
soluciones arrimando a la mesa de las decisiones un conjunto de opiniones
ciudadanas, económicas, empresarias y técnicas sobre la viabilidad ambiental y
social de un proyecto como modo para satisfacer una necesidad social
compartida.
4. De las respuestas individuales a las colectivas.
Seguramente que frente a cada problema ambiental nos encontramos con centenares
de soluciones y propuestas individuales. Se escucha “de todo un poco ”: habría que cortar
los servicios nocturnos de transporte, prohibir las bocinas, llevar presos a los colectiveros,
no permitir más industrias en el barrio, etc. O también puede escucharse: es el precio de
vivir en la ciudad; si no te gusta mudate; etc. Pero muy probablemente, existan soluciones
razonables que resulten ser el producto de la búsqueda de posiciones intermedias. Para ello
hace falta contar con regímenes públicos que faciliten en el proceso de decisión el
encuentro de los múltiples actores involucrados en el problema: vecinos, usuarios de los
servicios públicos, fabricantes de automóviles, ambientalistas, autoridades, etc. Y
seguramente dicho régimen requiera de perspectivas tanto vecinales como técnicas, sin
jerarquizar a ninguna en particular. El gran desafío para todos consiste en encontrar una
solución para hacer frente al problema ambiental, colectivamente aceptada y que luego se
convierta en la decisión gubernamental. Para garantizar que esta última sea realmente la
más esperada es preciso buscar nuevos espacios de construcción de consensos.
¿Existen acaso esos espacios en los municipios, en las provincias o en el ámbito
nacional, donde se consulte a los distintos interesados cuál es su opinión de los problemas
ambientales y qué soluciones proponen? Seguramente se encuentren algunos casos donde
ya se hayan instrumentado e institucionalizado algunos modos específicos. Pero en general,
uno puede concluir que además de responder a problemas ambientales vivenciados, es
preciso impulsar el perfeccionamiento de un régimen que permita encontrarnos en forma
habitual para poder abordar los problemas y vías de solución. La audiencia pública puede
ser considerada, como parte de un régimen participativo, una modalidad viable que nos
permita convertir la respuesta individual en una respuesta colectiva, ayudando a las
autoridades a cumplir sus funciones con mayor legitimidad y mejores bases de
conocimiento e información.
5. La búsqueda de un nuevo consenso como único camino de salida para conciliar
el medio ambiente y el desarrollo
La preservación del medio ambiente recién cobra una posibilidad cierta cuando se la
acopla al concepto de desarrollo. Entonces, al incorporar el medio ambiente al desarrollo,
se elabora un nuevo concepto de desarrollo, en el cual se introduce la variable del medio
ambiente. El límite a toda acción de desarrollo estaría dado por la no afectación del
ambiente, dentro de parámetros previamente establecidos. Esta posición es la que da
nacimiento a la noción de desarrollo sustentable.
Este fenómeno, que parece de fácil explicación y de rápida comprensión, sin
embargo demanda enormes esfuerzos para poder ser puesto en práctica. Su aplicación
obliga a un trabajo conjunto de los gobiernos y las sociedades y dentro de éstas de los
distintos sectores que las componen, a efectos de corregir errores, cambiar actividades,
ajustar procederes. Todo esto no surgirá por generación espontánea, sino que demandará
concesiones y revisiones de parte de todos los sectores involucrados en los distintos
procesos de producción, de creación, de educación, de consumo, etc.
Para que se puedan lograr todos estos cambios es necesario conseguir una
aceptación y previo a ello una comprensión de todo el fenómeno, de parte de aquellos que
se verán obligados a observar y perseguir las transformaciones. De este modo
conseguiremos consenso sobre esta realidad y luego en relación con las medidas que haya
que adoptar.
6. La situación exige el cambio de los comportamientos humanos
Nos encontramos en una situación que obliga a adoptar cambios de procederes, a la
necesidad de que cada cual tenga que dar algo. Ese algo podrá consistir para un industrial
en controlar los procesos de fabricación de modo que su actividad no sea contaminante,
para un conductor en evitar tocar la bocina de su vehículo, para una ama de casa en utilizar
detergentes biodegradables, para un ciudadano común en contribuir con cada una de sus
acciones a evitar que se acentúe la contaminación. La conclusión es clara, debemos cambiar
cada uno desde nuestra posición el modo como nos comportamos.
Además, cada obra, actividad, acción que se emprenda deberá ser efectuada de
modo que no produzcan determinado tipo de consecuencias negativas para el medio
ambiente. Dichas consecuencias no se limitan a nuestra realidad actual, sino que deben
tener en cuenta también a los futuros habitantes del planeta.
7. La protección del planeta es una deuda que todos tenemos
generaciones futuras
para con las
El carácter intergeneracional o la intergeneracionalidad es una de las características
que presenta la protección del medio ambiente y en particular su vinculación con el
desarrollo. Su formulación plantea uno de los dilemas más acuciantes de la época actual,
cual es el de asegurar posibilidades de supervivencia a nuestros descendientes.
Por ello: la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo creada por las
Naciones Unidas (Comisión Brundtland) dijo en su informe “Nuestro Futuro Común”, en
1987: “Que el desarrollo para ser sostenible debe asegurar que satisfaga las necesidades del
presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las
propias” .
De acuerdo a las ideas que estamos planteando, existe una responsabilidad de
preservar el medio ambiente para las generaciones futuras, a fin de asegurarles un nivel de
vida digno. Para ello se debe hacer frente a los desbordes de un avance tecnológico
desenfrenado y cuidar también el crecimiento vegetativo de la población. Estos conceptos
quedaron planteados en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
que tuvo lugar en Estocolmo en 1972.
En esta conferencia también quedó definido un nuevo derecho humano de la
siguiente manera:
“El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, y a la igualdad, dentro de
condiciones de vida satisfactorias, en un ambiente cuya calidad le permita vivir en dignidad
y bienestar. Asimismo, tiene el deber fundamental de proteger y de mejorar el ambiente
para las generaciones presentes y futuras.”
Y la Declaración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
y Desarrollo -ECO92-, entre los veintisiete principios que la misma contiene, determinó:
* Principio 3 - El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que
responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras.
* Principio 10 - El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con las
Participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que
corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso
adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las
autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las
actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la
oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los
Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la
población poniendo la información a disposición de todos.
Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.
8. El tratamiento compartido asegura medidas más adecuadas
En definitiva, para encontrar consensos se debe buscar el modo de compartir el
tratamiento de estas cuestiones. Para poder hacerlo se deben concretar los canales de
participación más adecuados a esos efectos. La materia ambiental y la gestión de los
recursos naturales han permitido, a lo largo de las últimas décadas, una cada vez más
importante presencia ciudadana en todas las decisiones que atañen a estas dos cuestiones.
La legislación y las prácticas de las democracias más desarrolladas así lo
demuestran. Esto ha sido posible gracias a un rol muy activo de los sectores independientes,
emprendido por organizaciones no gubernamentales. Asimismo se ha producido a través de
ciertos mecanismos como las audiencias Públicas y la administración coparticipada, entre
muchos otros, que han procurado la creación de espacios propicios para la concreción de
distintos tipos de participación.
“Reformas del reasentamiento a través de la Participación: México y Tailandia”
El reasentamiento de las poblaciones desplazadas por la construcción de
grandes presas hidroeléctricas ha sido normalmente el caso extremo de planificación
sin participación local. Sin embargo, la experiencia con dos proyectos recientes
realizados en México y Tailandia ilustra la forma en que la Participación puede
ayudar a resolver problemas tan difíciles como el desplazamiento y el reasentamiento
involuntarios.
La presa de Zimapán, de 200 metros, en la región central de México, y la
presa de Pak Mun, de 17 metros, sobre el río Mun, en Tailandia, constituyen el núcleo
de dos proyectos apoyados por el Banco Mundial que tienen por finalidad
proporcionar energía limpia urgentemente necesaria. Sin embargo, los beneficios
nacionales de esas presas significan poco para las casi 25.000 personas que serán
desplazadas. La experiencia previa en estos pases tampoco es muy alentadora; las
nuevas viviendas y las indemnizaciones por los bienes perdidos no habían sido
sustitutos adecuados de las tierras agrícolas sumergidas para las comunidades
desplazadas. No era de sorprender que las propuestas de reasentamiento fueran
recibidas con escepticismo y provocaran la oposición de los afectados.
En ambos países, el impacto del reasetamiento fue tomado en cuenta al
diseñar las presas. En el caso de Pak Mun, un examen de las opciones técnicas indicó
que, ubicando la presa ligeramente aguas arriba y rebajando su altura, el número de
personas que deban ser reubicadas se reduciría de aproximadamente 20.000 a menos
de 2.000. Se prepararon planes detallados de reasentamiento siguiendo las directrices
del Banco Mundial, a fin de ayudar a los agricultores afectados a recobrar los medios
de vida perdidos. Como resultado de la insistencia de las ONG y los grupos
comunitarios, la empresa de electricidad comenzó a colaborar con las comunidades
afectadas a fin de mejorar el enfoque del reasentamiento. Aunque sigue habiendo
problemas, el compartir la información sobre las distintas opciones, la preparación
de reuniones y publicaciones para informar a los afectados sobre sus derechos y el
suministro a los agricultores de tierras buenas en sustitución de las suyas son todos
pasos importantes para mejorar el programa de reasentamiento.
En el caso del proyecto de Zimapán, para ejecutar la política de
reasentamiento, la Comisión Federal de Electricidad estableció una unidad que
depende directamente del Director General. La unidad estaba integrada por
antropólogos, técnicos, economistas, arquitectos y trabajadores sociales, todos los
cuales debían vivir en las aldeas afectadas, ayudar a identificar las preocupaciones
locales y las preferencias en materia de reubicación y servir como cauces
de comunicación entre los afectados y la empresa. Cuando los pobladores
se organizaron, rechazaron a la administración local y establecieron su
propioconsejo, mucho más enérgico, para que dirigiera las negociaciones relativas a
las indemnizaciones y el reasentamiento. Los agricultores han participado
activamente en la selección y supervisión de los diseños de las nuevas viviendas y la
empresa ha adquirido y transferido a los afectados explotaciones agrícolas
productivas y en funcionamiento que les permitirán mejorar sus ingresos y nivel de
vida.
En ninguno de estos casos la Participación en la planificación del
reasentamiento ha hecho desaparecer la oposición; ése no era su propósito. De
hecho, sigue habiendo fuerte oposición y todavía se producen enfrentamientos entre
las empresas y las organizaciones que se oponen a las presas. No obstante, en ambos
proyectos las presiones a favor de una Participación más activa de los habitantes
locales han llevado a mejoras significativas en los que siempre será un proceso difícil.
La Participación ha permitido a la gente más gravemente afectada por los proyectos
influir de forma activa en la orientación del rumbo que tomar el reasentamiento”.
(documento publicado en “Informe sobre el Desarrollo Mundial 1992 Desarrollo y Medio Ambiente - Indicadores del Desarrollo Mundial” ,
Banco Mundial, pág.102)
9. El medio ambiente y su tratamiento constitucional.
Las constituciones más modernas incorporan al medio ambiente en sus textos. La
preocupación proviene desde distintos ángulos. Estos se refieren:
•
Al derecho que tiene toda persona a gozar de un medio ambiente sano, de acuerdo a lo
que vimos que se trató en la Conferencia de Estocolmo. Es decir que este asunto se
convierte en uno de los objetos de un nuevo derecho fundamental, que complementa el
derecho a la vida y a la salud, entre otros, ya existentes.
•
A la obligación que tiene el Estado de garantizar la efectiva observancia del nuevo
derecho. Para ello, se deben emprender una serie de acciones.
•
A la participación como medio y como técnica propicios para asegurar el concurso del
máximo de actores en la preservación del ambiente.
•
A garantizar otros derechos que como el de libre acceso a la información estatal,
aseguren que la participación pueda resultar verdaderamente efectiva.
•
Asimismo, la participación debe incluir el acceso a la justicia, que les permita a las
personas contar con medios rápidos y adecuados a los efectos de evitar que se
produzcan daños derivados de la contaminación, susceptibles no sólo de afectarlas
personalmente, sino de producir un perjuicio que ataña al interés general de la
comunidad.
Ahora veamos algunos ejemplos:
Constitución de San Luis (1987):
Medio ambiente y calidad de vida.
Artículo 47: Los habitantes tienen derecho a un ambiente humano de vida salubre y
ecológicamente equilibrado y, el deber de conservarlo. Corresponde al Estado Provincial
prevenir y controlar la contaminación y sus efectos y las formas perjudiciales de erosión;
ordenar el espacio territorial de forma tal que resulten paisajes biológicamente equilibrados.
Crear y desarrollar reservas y parques naturales así como clasificar y proteger
paisajes, lugares y especies animales y la preservación de valores culturales de interés
histórico o artístico. Toda persona por acción de amparo puede pedir la cesación de las
causas de la violación de esos derechos.
El estado debe promover la mejora progresiva de la calidad de vida de todos los
habitantes de la Provincia.
Constitución de Córdoba (1987):
Artículo 9: El Estado Provincial promueve las condiciones para hacer real y efectiva
la plena Participación política, económica, social y cultural de todas las personas y
asociaciones.
Artículo 11: El Estado Provincial resguarda el equilibrio ecológico, protege el
medio ambiente y preserva los recursos naturales.
Artículo 66: Toda persona tiene derecho a gozar de un medio ambiente sano. Este
derecho comprende el de vivir en un ambiente físico y social libre de factores nocivos para
la salud, a la conservación de los recursos naturales y culturales y a los valores estéticos
que permitan asentamientos humanos dignos, y la preservación de la flora y la fauna.
El agua, el suelo y el aire como elementos vitales para el hombre, son materia de
especial protección en la Provincia.
El Estado Provincial protege el medio ambiente, preserva los recursos naturales
ordenando su uso y explotación, y resguarda el equilibrio del sistema ecológico, sin
discriminación de individuos o regiones.
Para ello dicta normas que aseguren:
1.La eficacia de los principios de armonía de los ecosistemas y la
integración, diversidad, mantenimiento y recuperación de recursos.
2.La compatibilidad de la programación física, económica y social dela
Provincia, con la preservación y mejoramiento del ambiente.
3.Una distribución equilibrada de la urbanización en el territorio.
4.La asignación prioritaria de medios suficientes para la elevación de la
calidad de vida en los asentamientos humanos.
Artículo 110:
19. Dictar normas generales sobre la preservación del recurso suelo urbano,
referidas al ordenamiento territorial, y protectoras del medio ambiente y del equilibrio
ecológico.”
Constitución de España (1978):
Medio ambiente y Calidad de vida.
Artículo 45:
1.Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado
para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo.
2.Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los
recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y
defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable
solidaridad colectiva.
3.Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos
que la ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso,
administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado.
Constitución de Colombia (1991):
Artículo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley
garantizará la Participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es
deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de
especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o
sustitución.
Además, deber prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las
sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados.
Asímismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas
situados en las zonas fronterizas.
Artículo 81. Queda prohibida la fabricación, importación, posesión y uso de armas
químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos
nucleares y desechos tóxicos. El Estado regulará el ingreso al país y la salida de los
recursos genéticos, y su utilización, de acuerdo con el interés nacional.
Artículo 95. El ejercicio de las libertades y derechos reconocidos en esta
Constitución implica responsabilidades.
Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes.
Son deberes de la persona y del ciudadano:
1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios;
2. Obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones
humanitarias ante situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las
personas;
3. Respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente constituidas
para mantener la independencia y la integridad nacionales;
4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia
pacífica;
5. Participar en la vida política, cívica y comunitaria del país;
6. Propender al logro y mantenimiento de la paz;
7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administración de la justicia;
8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación
de un ambiente sano;
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de
conceptos de justicia y equidad.
Algunos términos:
- Desarrollo sustentable: sostenible o ecodesarrollo, es la unión o el lazo
entre el medio ambiente y el desarrollo cuya finalidad es buscar un nuevo
modo de desarrollo basándose en una sana utilización de los recursos. Ello
a fin de satisfacer tanto las necesidades actuales como las futuras de la
humanidad.
- Administración coparticipada: Es aquella de la cual participa la ciudadanía
juntamente con los responsables oficiales, los funcionarios públicos. Lo
hace de diversas formas y en distintos momentos de la gestión.
10. En la Constitución Nacional y en la Constitución de la provincia de Buenos
Aires.
Las recientes reformas de la ley fundamental de la Nación y de la de la provincia de
Buenos Aires, han incorporado al medio ambiente a sus respectivos textos.
La CN en su art. 41, dice: “Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas
satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras, y
tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de
recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional
de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la
diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos
de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas
alteren las jurisdicciones locales.
Se prohibe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente
peligrosos, y de los radiactivos .
A su vez el art. 43 establece el procedimiento del amparo como vía para la
protección de este derecho.
La Constitución bonaerense determina en su art. 28: “Los habitantes de la Provincia
tienen el derecho a gozar de un ambiente sano y el deber de conservarlo y protegerlo en su
provecho y en el de las generaciones futuras.
La Provincia ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales
de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial
y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la zona económica
exclusiva, con el fin de asegurar una gestión ambientalmente adecuada.
En materia ecológica deberá preservar, recuperar y conservar los recursos naturales,
renovables y no renovables del territorio de la Provincia; planificar el aprovechamiento
racional de los mismos; controlar el impacto ambiental de todas las actividades que
perjudiquen el ecosistema; promover acciones que eviten la contaminación del aire, agua y
suelo; prohibir el ingreso en el territorio de residuos tóxicos o radiactivos; y garantizar el
derecho a solicitar y recibir la adecuada información y a participar en la defensa del
ambiente, de los recursos naturales y culturales.
Asimismo, asegurar políticas de conservación y recuperación de la calidad del agua,
aire y suelo compatible con la exigencia de mantener su integridad física y su capacidad
productiva, y el resguardo de áreas de importancia ecológica, de la flora y la fauna. Toda
persona física o jurídica cuya acción u omisión pueda degradar el ambiente está obligada a
tomar todas las precauciones para evitarlo”.
* ¿Qué piensas de las disposiciones citadas, crees que cubren
todas las cuestiones involucradas en la problemática del medio
ambiente? (consulta los ítems enumerados en el punto
anterior).
* Luego de cotejar ambos artículos, ¿qué conclusiones sacas
en relación con el tratamiento de la participación ciudadana?
La Participación en el Código del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales del
Perú (1990)
Art. 34: La comunidad participa directa o indirectamente en la definición de la
política ambiental y en la ejecución y aplicación de los instrumentos de dicha política.
Art. 35: Cualquier persona podrá poner en conocimiento de la autoridad
competente, los hechos que hicieran procedente la adopción de las medidas necesarias
para la protección del ambiente.
EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO
Plan general de manejo y desarrollo de la comarca
de Cuna Yala-Pemasky. Panam.
La comarca Kuna Yala está localizada en la costa nordeste de
Panamá, extendiéndose por 250 Km. a lo largo del archipiélago de San
Blas. En este territorio que comprende bosque primario y más de 350
islas coralinas, residen 3.000 indígenas Kunas.
El proyecto empezó durante el inicio de la construcción de la
carretera Llano-Carti, en la década del 70, cuando preocupados por el
aumento de la deforestación indiscriminada por los terratenientes y
campesinos a lo largo del límite sureste de su territorio, los Kunas
empezaron a controlar la entrada de colonos a sus tierras.
En 1975 se levantó un asentamiento agrícola con el fin de establecer
una presencia en el sector limítrofe. El enfoque de las actividades se
cambió después de un estudio en coordinación con el Ministerio de
Desarrollo Agropecuario y el Centro Agronómico Tropical de
Investigación y Enseñanza (CATIE). El estudio determinó que las
condiciones ambientales y topográficas eran limitantes fuertes para una
agricultura sostenible, recomendando conservar la cobertura boscosa,
siguiendo la tradición de la comunidad Kuna. Con el paso de los años
esta nueva orientación se materializó en el proyecto PEMASKY.
El objetivo principal del proyecto es proteger las tierras y recursos
naturales de la comarca Kuna a través de un plan de planeamiento e
implementación de una unidad de manejo de áreas silvestres. Un equipo
técnico interdisciplinario de profesionales Kuna realizó un estudio de
conservación y manejo de áreas silvestres elaborando un Plan General
de Manejo y Desarrollo de la Comarca de la Biósfera de Kuna Yala
(PEMASKY). Este plan logró garantía política y legal del Congreso
General Kuna y del gobierno Panameño.
Al iniciar el proyecto, se consiguió la Participación de la comunidad
Kuna, cuyos integrantes ayudaron en la demarcación física, control y
patrullaje del área, así como en las actividades de investigación y
educación ambiental. Desde el inicio del proyecto se han realizado una
serie de cursos y talleres relacionados con el manejo y planificación de
áreas silvestres con el fin de formar y asesorar el personal Kuna del
proyecto.
Actualmente el área de la reserva tiene una extensión de 290.368
hectáreas, divididas en cuatro zonas de manejo, controladas por
guardias forestales Kunas debidamente entrenados.
El alto nivel de organización social de los Kunas ha permitido la
Participación de las comunidades locales en la solución de problemas.
El Proyecto es evaluado regularmente por el Congreso Kuna, y
divulgado a la comunidad usando diversos medios de comunicación,
incluyendo audiovisuales, boletines educativos y seminarios. El proyecto
ha logrado apoyo del gobierno de Panamá y de diversos grupos
conservacionistas internacionales.
Es evidente que los principios éticos y filosóficos del pueblo Kuna y
demás pueblos indígenas para el manejo y conservación de recursos,
tiene mucho que aportar para el desarrollo sostenible.
Fuente: Guillermo Archibold
Director de PEMASKY.
(Documento elaborado por la Comisión de Desarrollo y Medio
Ambiente de América Latina y el Caribe. B.I.D.- P.N.U.D.), p. 65.
¿Qué opinión te merece esta experiencia, en la cual se conjugan la
búsqueda del consenso, la participación de los involucrados y el respeto
de las identidades culturales?
¿Crees que algo parecido podría aplicarse en tu medio?
Antes de responder la pregunta trata de recabar la opinión de un grupo
de personas que te sea próximo, en relación a la producción de la
siguiente información:
Identificación de cuestiones o de problemáticas
Utilización de métodos de tratamiento
Aplicación de criterios de solución
III. LAS AUDIENDIAS PÚBLICAS COMO MODO DE
PARTICIPACIÓN EN LA CUESTIÓN AMBIENTAL
1. Una primera idea sobre audiencias públicas
Ahora nos introducimos en el tratamiento del punto crucial de nuestro manual: las
audiencias públicas. Podemos afirmar que este modo de participar en asuntos de interés
general ha surgido de la mano de la protección del medio ambiente.
Audiencia pública y medio ambiente son dos temas que se encuentran sumamente
vinculados. La necesidad de encontrar el consenso, de buscar soluciones en común, de
organizarse comunitariamente para aplicar las medidas a adoptar, tal como hemos visto, son
característicos e imprescindibles en todo lo que hace a la defensa del medio ambiente.
Como así también en los planes a realizar para el logro del desarrollo sustentable.
Estas necesidades lograron plasmarse, organizarse, hacerse posibles a través de
diferentes instrumentos de participación. La audiencia pública es una suerte de punto de
partida ineludible para lograr que se concreten estas aspiraciones.
2. ¿Qué es una audiencia pública?
Las audiencias públicas son oportunidades de encuentro entre ciudadanos individuos o grupos- y quienes tienen la responsabilidad de tomar las decisiones. Estos
encuentros se desarrollan durante el transcurso de procesos de toma de decisión. Las
decisiones pueden ser de dos tipos:
* legislativas: tienen lugar dentro del Congreso y seguramente
se tratará en la mayoría de los casos de las etapas que integran el
proceso de sanción de una ley.
* administrativas: tienen lugar en el interior de las distintas
reparticiones que integran el Poder Ejecutivo
A su vez estas decisiones pueden ser tomadas en los niveles:
Nacional
Provincial
Municipal
La expresión audiencia pública designa a una institución a través de la cual se
persigue que las personas se involucren de manera protagónica en aquellas decisiones
susceptibles de afectarlas directa o indirectamente. El surgimiento de este mecanismo de
participación, se produce como consecuencia de una necesidad sentida por vastos sectores
de la sociedad que, deseosos de encontrar una solución a determinados problemas
acuciantes, apelan directamente al concurso de sus conciudadanos para que de manera
conjunta llamen la atención de las autoridades. De ese modo se podrá conseguir que se
traten esas cuestiones y que las decisiones que en su consecuencia se tomen sean lo más
satisfactorias posible y adecuadas a la diversidad de necesidades de la comunidad.
Una manifestación fundamental de este fenómeno, constituye la posibilidad de que
la máxima cantidad de información pueda ser compartida y comunicada entre las distintas
partes que inciden en el dictado final de la decisión.
La audiencia pública se asienta en la creencia de que lo que conoce el decisor debe
necesariamente unirse y complementarse o, si se quiere, completarse con los deseos y
conocimientos de la sociedad. Se trata de dos tipos distintos de información. El primero
hace a aspectos fundamentalmente técnicos o ligados a consideraciones de tipo político.
Mientras que el segundo, en cambio, se vincula con aspectos de tipo cultural que muchas
veces se entroncan con las emociones que experimenta la gente.
Por ello, puede concluirse que las audiencias públicas no sólo han servido como
respuesta a los reclamos ciudadanos sino que además permiten que las autoridades mejoren
la calidad de la gestión pública.
3. ¿Cómo ubicar a las audiencias públicas?
Para quien desea conocer a esta institución de la democracia participativa es muy
importante poder entender cuándo es más propicio organizar una audiencia pública. Para
ello es preciso entender el fenómeno sobre el cual la misma va a operar. Nosotros no lo
hemos planteado en abstracto, sino que hemos expresado claramente que nos encontramos
en el vasto campo de la materia ambiental, enfocada en el marco del desarrollo sostenible.
Para poder responder a este interrogante debemos tomar como punto de partida al
concepto de gestión ambiental. Está compuesta por un conjunto de actividades que realiza
el hombre, las que se encaminan a lograr un ordenamiento del medio ambiente para
contribuir a que se establezca un modelo de desarrollo sustentable.
Este conjunto de acciones está integrado por un gran número de distintas
actividades, que varían según cual sea el sector sobre el cual se trabaje. Pero, con el objeto
de que nos podamos entender mejor, trataremos de recurrir a un ejemplo meramente
hipotético, el que nos servirá para llevar nuestras ideas al terreno de los hechos, de las
realidades concretas que les toca vivir a las comunidades.
Pensemos en la contaminación de un río, de aguas subterráneas o de un predio en
las áreas urbanas o suburbanas de Buenos Aires. ¿Cuál sera una gestión adecuada que
posibilite una salida a la situación presente? Nuestra respuesta quedará expresada en los
siguientes enunciados que como etapas de un Plan tratan de poner de manifiesto la
magnitud y características de lo que venimos explicando.
•
Habría que determinar el nivel de contaminación existente y sus efectos en la
salud, en el resto del ambiente, en la economía y en la sociedad en su
conjunto;
•
Expresar cuál sera el nivel óptimo de alteración permisible;
•
Descubrir las causas de dicha contaminación y analizar sus interacciones;
•
Establecer los trabajos a realizar para poder cumplir con nuestro objetivo,
garantizando que la situación anterior no vuelva a repetirse;
•
Determinar cuáles son los responsables de las causas de los distintos
problemas y cuáles son los encargados de dar las respuestas concretas.
Presentadas las cosas así, nos da la impresión de algo muy fácil de conseguir. Sin
embargo, a poco que analicemos entre líneas los esfuerzos encerrados en cada acápite,
veremos que se trata de algo que merece la atención y la intervención de casi todos los
sectores de la comunidad.
Cada paso encierra una oportunidad para poder conocer la opinión de quienes se
verán involucrados por las decisiones que se tomen. También en la aplicación de las
medidas finales puede ser útil hacerlo. Por lo tanto todos esos momentos resultarán
propicios para la organización de audiencias públicas.
4. La audiencia pública consolida la democracia participativa
La audiencia pública constituye una importante contribución en el paso de una
democracia representativa a una democracia participativa. La primera depositaba toda la
responsabilidad que se deriva del ejercicio del gobierno exclusivamente en una parte de la
sociedad, aquella que está integrada por los gobernantes. Los gobernados quedaban en una
suerte de posición pasiva, de meros espectadores, carentes de capacidad de iniciativa, de
control o de decisión.
La audiencia trata de sacar a los gobernados del letargo, de llevarlos a tomar
responsabilidades, a asumir un papel que les exige protagonismo y que ayuda a
compatibilizar posiciones adversas y al mejor conocimiento recíproco entre los distintos
sectores de la sociedad.
5. Un nuevo espacio para los ciudadanos
!
Protagonismo cotidiano. Pueden actuar en la planificación del medio que los rodea o del
patrimonio público que sienten como propio y sobre el cual pretenden incidir con
consecuencias en las decisiones de gobierno.
!
Una reducción de la sensación de frustración que muchas veces genera la actuación
inconsulta de los gobernantes. De manera correlativa, también disminuyen las
manifestaciones de violencia dentro de la sociedad.
!
El ejercicio cotidiano del derecho a la opinión y a la objeción. Todo esto con
consecuencias sobre las decisiones públicas. Así, la máxima cantidad de opiniones o de
objeciones existentes en una sociedad sobre un mismo tema, pueden ser expresadas
públicamente en una misma oportunidad.
!
El logro de una decisión consensuada. Las medidas que han pasado por el “tamiz” de la
audiencia pública, no serán nunca el producto de un hecho consumado de la autoridad.
Por el contrario, el ciudadano al ser partícipe del proceso en que se toma la decisión, la
percibe como un reflejo de la voluntad popular en la que él mismo pudo incidir con su
presencia. De este modo la aplicación posterior de la decisión será más fácil, ya que su
observancia se convierte en el producto de algo que ha sido construido y deseado, tanto
por los gobernantes como por los gobernados.
!
Una experiencia educativa en la que todos aprenden algo. La reunión surge de un
motivo compartido, pero las respuestas variarán según factores de tipo social, cultural,
económico, etc. Esta diversidad de puntos de vista opera para los participantes del
siguiente modo:
-
permitiéndoles aprender de las percepciones, experiencias, conocimientos
y razonamientos de los demás asistentes.
- brindándoles la oportunidad de expresar sus propias vivencias
- que tanto lo primero como lo segundo se produzca en presencia de
los decisores en torno a un proyecto de interés común
!
El ejercicio de la tolerancia dentro de un marco de solidaridad. Mi verdad puede quedar
relativizada cuando escucho y analizo el pensamiento de los demás. El pluralismo y la
diversidad, principios básicos para toda democracia, se transforman en realidad a través
de una experiencia compartida y que se va sucediendo de manera rutinaria, como un
medio natural de opinar, de controlar, de ayudar a decidir, de disentir...
!
Igualdad de oportunidades para todos los que intervienen. En los países con
democracias participativas desarrolladas han aparecido organizaciones que agrupan a
los sectores más desprotegidos y menos organizados, que de esta manera adquieren la
misma oportunidad de acceso a las decisiones que los más poderosos.
!
Una experiencia integradora. Se trata de un espacio permanente de encuentros entre
ciudadanos de toda clase, partido político, ideología o idiosincrasia. De modo tal que el
solo hecho del encuentro funciona como factor integrador de la sociedad.
!
La especialización y el surgimiento de líderes naturales. El ciudadano que desee
participar deberá por lógica elegir dentro de que áreas lo hará. Luego, para hacerlo,
deberá profundizar sus conocimientos y estar más informado. Este entrenamiento se
difundirá sobre los restantes integrantes de la sociedad y se lo irá reconociendo como
una autoridad en su materia. Aptitud a la que podrá o no adicionar las calidades de
conductor. Condición que el desafío de la participación cotidiana sin lugar a dudas
fomentará en muchos ciudadanos, como una suerte de “vivero” de una nueva dirigencia.
6. Una nueva oportunidad para las autoridades
•
La oportunidad de convertirse en interlocutores permanentes de la ciudadanía y, por
ende, una excepcional instancia para lograr mayor legitimidad de las decisiones.
•
Una vía para mejorar la calidad de sus decisiones. Al menos esto será así en lo que hace
a una mayor adecuación entre ellas y las pretensiones y aspiraciones de los destinatarios
de esas decisiones.
•
Acceso a mayor información social y “capacitación” directa de los funcionarios
políticos y públicos a cargo de los actores sociales.
•
Mayor transparencia en todo el proceso de decisión, lo que debería redundar en una
mejor comprensión del público y en definitiva en más apoyo hacia su gestión.
•
Reducir la influencia de las pretensiones inadecuadas de “amigos” de la actividad
política o de otros orígenes. Esto será así pues al abrirse la escena, cuesta esconder los
comportamientos inadecuados o corruptos.
Explicamos dos conceptos muy ligados al medio ambiente y que se aluden en algunas
de las disposiciones que a continuación citaremos:
Intereses difusos: Se trata de cuestiones que no afectan a una sola persona
o a varias de manera separada, sino que perjudican a un grupo
indeterminado de individuos de modo colectivo. Son intereses que
precisamente están como desparramados, distribuidos o compartidos
entre varias personas. La extinción de una especie animal o vegetal no le
produce un daño a una persona en particular, sino a un grupo amplio de
manera repartida y sin que cada uno pueda demostrar que esta pérdida le
ha provocado un perjuicio personal que pueda ser estimado
cuantitativamente.
Estudios de Evaluación del Impacto Ambiental: Es un instrumento de
predicción y de prevención del deterioro del medio ambiente, que tiene
por finalidad evitar y reducir las incidencias negativas de actividades y
decisiones, como un modo de asegurar que las mismas no afecten ni a la
salud, ni al medio ambiente, ni a los recursos naturales. En los lugares
donde estos estudios están contemplados, deben ser sometidas a esta
evaluación todas las obras y actividades públicas o privadas que por su
potencial incidencia sobre el medio están contempladas en cada
legislación. Cuando hablamos de la participación y el medio ambiente
citamos las disposiciones de la Ley de Mendoza sobre este tema, ejemplo
que nos sirve para entender mejor a este particular estudio.
Algunas normas provinciales y municipales de nuestro país se
ocupan delmedio ambiente, de las audiencias
públicas y de la participación:
En Córdoba la institución ha sido definida dentro del siguiente marco. La ley orgánica
municipal en su art. 175 dice así:
“La audiencia pública es una forma de participación a través de la cual los ciudadanos
proponen a la administración municipal la adopción de determinadas medidas para
satisfacer sus necesidades vecinales o reciben de ésta información de las actuaciones
político-administrativas que se realizan en forma verbal, en un solo acto, y a cuyo
desarrollo pueden asistir los ciudadanos. La audiencia podrá ser solicitada por
ciudadanos, por entidades representativas o a instancia del Intendente”
Lee cuidadosamente esta disposición, luego trata de ir separando los elementos que hemos
enumerado como propios de una audiencia pública.
Por su parte, la Carta orgánica del municipio de San Salvador de Jujuy, les concede a sus
habitantes: el derecho de audiencia pública
Y, en otras Cartas Orgánicas municipales leemos:
Salta:
Art. 6: Principio de participación
Tendrán canales de participación las asociaciones de trabajadores, empresariales,
vecinales y las demás instituciones intermedias que contribuyan a la defensa y promoción
de los intereses económicos y sociales para el desarrollo del Municipio.
Art. 7: Serán deberes y atribuciones de la Municipalidad:
....................................................
c) Cooperar con la Provincia o la Nación en la asistencia social, la salud pública, la
preservación del medio ambiente y de los recursos naturales.
f) Asegurar en todas sus formas, el derecho de los habitantes a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, manteniendo y protegiendo el
sistema ecológico y el paisaje.
Chilecito:
Art. 31: Participación Popular: El Municipio debe promover la participación de los
vecinos e instituciones intermedias en los asuntos públicos, como base del sistema
democrático participativo.
San Martín de Los Andes:
Entre los objetivos contenidos en su preámbulo encontramos: “... Promover la
participación en la asunción de las responsabilidades colectivas...”
Y, entre las declaraciones generales: “Proteger el medio ambiente y prohibir toda
actividad que genere contaminación nuclear, garantizando la más amplia participación;
Contribuir a fomentar los medios necesarios para la preservación del sistema ecológico,
a través de una adecuada legislación que salvaguarde los intereses difusos de la
comunidad y la eficiencia económica de la totalidad de los recursos naturales”.
Ya entrando en las competencias municipales:
“Exigir y reglamentar estudios de impacto ambiental sobre atmósfera, suelo, laderas,
vegetación, especies animales, cursos y cuerpos de agua, previos a la implementación de
emprendimientos urbanísticos, arquitectónicos, turísticos o industriales.
Establecer normas de protección de la naturaleza y el paisaje bajo un concepto de
ecología social que interprete a la especie humana como integrante del sistema ecológico
y a los efectos de que el desarrollo se realice en forma equilibrada y sin afectar la calidad
de vida.
Reglamentar la protección de las especies vegetales y animales autóctonas, o las que -sin
serlo- puedan resultar de conveniencia para la comunidad, e implementar un eficiente
sistema de control.
Tomar todas las medidas que resulten necesarias para impedir la contaminación
ambiental.
Organizar la creación de bosques comunales.
Impedir la instalación de centrales o repositorios nucleares”.
Municipalidad de Formosa:
Por último, ¿sabías que la Municipalidad de la Ciudad de Formosa se ha dictado el año
pasado su propio Código Ambiental?
EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO
Actividades a desarrollar
¿Qué temas sugerirías para ser sometidos a audiencias Públicas?
¿Consideras conveniente que en tu medio se introduzca esta práctica?
Confecciona un listado de las decisiones que en los últimos tiempos hayan
sido tomadas por tus gobernantes.
Para ello, elige el nivel de gobierno que desees :
Nación - Provincia - Municipio
Luego, en base a una escala de 1 a 10, evalúa en qué magnitud dichas
decisiones te hanafectado.
Una vez que hayas concluido con esta última labor, toma la cuestión que
haya merecido elmás alto puntaje y trata de pensar si la misma hubiera
tenido otro alcance de haberse celebrado una audiencia pública con
anterioridad a la decisión.
Por último, piensa:
- de qué modo hubieses tratado de influir a través de una eventual opinión o
propuesta tuya;
- con qué personas o grupos piensas que hubiera sido importante
conectarse para la concreción de un “frente común”;
- qué estrategia hubieran elaborado; en qué temas piensas que hubiese sido
importante profundizar para contar con la mayor información posible para
poder participar sobre una base más sólida.
¿Qué opinión te merece esta experiencia realizada en el marco del
Congreso de la Nación?
¿Consideras útil la participación de expertos en el desarrollo de la
audiencia?
IV. LA ORGANIZACIÓN DE UNA AUDIENCIA PÚBLICA
Luego de haber hablado de aspectos fundamentalmente teóricos, pasamos a la parte
práctica de la cuestión. Trataremos de ir presentando estos aspectos como si estuviésemos
frente a un modelo que se debe ir dilucidando a medida que se van presentando las
diferentes situaciones.
1. El tema
Es difícil poder establecer de antemano la temática más apropiada para una
audiencia pública. El tema variará según cuáles sean las características de la sociedad en la
cual la reunión va a tener lugar. Ahora bien, existen criterios que nos permiten contar con
una orientación sobre este punto. Creemos que una vez que este mecanismo de
participación se haya incorporado a las prácticas comunitarias, los temas surgirán
naturalmente. Pero hasta que esto ocurra es muy importante que quienes impulsen las
audiencias puedan encontrar a las cuestiones que realmente preocupan a la gente como eje
de discusión.
2. Quiénes podrían participar
El principio general en este punto debe apuntar al logro de una participación lo más
amplia posible de la ciudadanía. Sin embargo, existen oportunidades en las cuales es
conveninte restringir la cuestión a cierto tipo de auditorio. Creemos que el criterio para
poder establecer cuándo se convocará a la ciudadanía en su conjunto y cuándo a un grupo
de ciudadanos exclusivamente, pasará por el carácter técnico o especializado que pueda
tener la reunión.
Veamos dos ejemplos que nos permitirán entender estas ideas:
1) Si lo que se debe determinar como proyecto, objeto de discusión, son los
usos de que debe ser objeto un río, la cuestión en debate hace a un interés
esencial de toda la comunidad. Lo que surja de la reunión tendrá
consecuencias sobre la forma de vida de todos y por lo tanto todos deben
participar o al menos deben tener derecho a hacerlo.
2) Si la convocatoria se refiere al uso obligatorio de tal o cual tecnología
orientada a la depuración de efluentes, en función de una determinada meta de
calidad que se haya decidido con anterioridad, nos parece que lo lógico es
que sean convocadas las instituciones especializadas en ese tipo de asuntos.
También se puede elegir entre la participación de los ciudadanos de manera
individual o como representantes de organizaciones, sin que esto excluya la posibilidad de
que se asegure la participación de ambos. La decisión final dependerá de los objetivos que
se persigan en cada medio y del tipo de participación que se quiera lograr.
3. Quiénes convocan
La convocatoria puede partir de los poderes públicos o de la sociedad misma. En el
primer caso, pensamos que los convocantes pueden ser tanto el Poder Ejecutivo como el
Poder Legislativo, correspondientes a los niveles nacional, provincial o municipal. Las
soluciones pueden variar y las alternativas que se plantean en este punto pueden ser
múltiples. Todo dependerá de las modalidades que se determinen en la respectivas
reglamentaciones.
En el Congreso, Legislatura o Concejo Deliberante se deberá decidir sobre lo
siguiente:
- Cuándo se convoca a una audiencia pública;
- A decisión de los legisladores en su conjunto, reunidos en el recinto de la
respectiva Cámara y por mayoría;
- Sólo por iniciativa de un porcentaje de ellos;
- A solicitud de las Comisiones especializadas o de algunas de ellas, ya sea
por mayoría o sólo a iniciativa de alguno o de algunos de sus miembros.
Nada impide que se concreten todas estas posibilidades, como un modo de dar una
mayor flexibilidad al sistema.
Cuando se le reconoce a la sociedad el derecho de iniciativa para convocar a
audiencias públicas, también se pueden presentar distintos criterios. Creemos que las
alternativas giran en torno a los siguientes temas:
•
Convocatoria a cargo de una cierta cantidad de personas, cuyo número o
porcentaje deberá quedar previamente estipulado;
•
Convocatoria a cargo de una o de varias entidades no gubernamentales
especializadas en el tema objeto de análisis o involucradas de algún modo en dicha
cuestión;
•
Esquema que comprenda a las dos alternativas precedentes.
4. Cuestiones que hacen a la difusión y a la forma de efectuar la convocatoria
Para lograr la mayor participación en las audiencias públicas se debe tratar de que
las personas:
•
tengan un fácil acceso al proyecto de decisión en un plazo previo,
suficientemente anticipado (en otros lugares el mismo oscila entre 45 y 90 días,
para poder contar con el tiempo necesario de maduración, organización e
investigación);
•
puedan comprender el texto y los fundamentos del proyecto de decisión y en
caso de duda tener tiempo y oportunidad para perfeccionar los conceptos a
través de los órganos estatales proponentes o en los sectores de la propia
sociedad;
•
puedan informarse de la convocatoria con suficiente anticipación, a través de
periódicos y otros medios de comunicación masiva;
•
tengan fácil acceso al sitio donde tendrán lugar las audiencias y dentro de
horarios que sean compatibles con la actividad laboral. En principio es mejor
que ellas se desarrollen en las sedes de los órganos o entidades convocantes.
5. Otras cuestiones
En este último punto trataremos de ubicarnos en el día de la audiencia. Imaginamos
la sala en la cual se debe desarrollar la reunión. Creemos que es importante que la
concurrencia tenga un programa del desarrollo de la asamblea y que, si bien con
anterioridad se habrán repartido los documentos relativos a la misma, exista una cantidad a
disposición de todas aquellas personas que no hayan podido acceder a ellos. Nos referimos
en particular al proyecto que da lugar a la cita.
Luego, se debe predeterminar el desarrollo, el cual puede constar de los siguientes
elementos:
•
Palabras de recepción, las cuales deben explicar el motivo de la convocatoria y relatar
los distintos pasos a seguir.
•
A continuación y hasta tanto las audiencias públicas adquieran habitualidad, nos parece
útil que alguien, de manera breve pero clara, explique las características del mecanismo,
sus efectos, la filosofía en que se inspira, etc. Acá también es apropiado transmitir a la
concurrencia la importancia de su participación, estimular la toma de conciencia de
parte de la ciudadanía, para que se convenzan de que su intervención cuenta y que “la
unión, en diversidad, también hace la fuerza”.
•
Se debe elegir adecuadamente a la persona que conducirá la reunión. Por supuesto que
no se tratará de la formalidad y del ritualismo de una sesión de un órgano legislativo,
pero de todos modos es necesario que se mantenga el orden del día, que se de el uso de
la palabra demanera ordenada, que se eviten los enfrentamientos entre los asistentes,
etc.
•
En cuanto al tiempo del uso de la palabra es importante establecerlo con anterioridad y
cuidar que se lo respete. Esta, junto a las restantes reglas que regulen el desarrollo de la
reunión, deben ser transmitidas luego de las primeras palabras. Lo que no impide que
esas normas básicas formen parte de un breve documento que será objeto de entrega a
cada concurrente. También se deben evitar los diálogos entre los asistentes y las
repreguntas.
•
No olvidar con relación a la última observación, que la audiencia pública no es un
debate público en el cual se busca rebatir el argumento de aquel que sostiene una
posición contraria. De lo que se trata es de la búsqueda de denominadores comunes
sobre ciertos temas y sobre todo que los gobernados puedan transmitirle a las
autoridades que deben tomar la decisión que está en juego, cuál es el estado de ánimo
de la población al respecto.
•
Dentro de la agenda se puede prever la intervención de decisores. En particular, cuando
son ellos los que convocan, nos parece imprescindible darles un espacio lo
suficientemente amplio como para que puedan explicar las características del proyecto
que están sometiendo a la consulta del público, como así también los móviles que
inspiran su puesta en marcha.
•
Asimismo, muchas veces es útil reservar un lugar para la opinión de los expertos. En
este caso se tratará de una personalidad o de un panel conformado por figuras relevantes
e indiscutidas en el campo dentro del cual se incluye el tema objeto de tratamiento.
Creemos que las intervenciones no deben ser muy prolongadas, pero que los
expositores deben contar con un lapso de tiempo apto para poder ilustrar y esclarecer,
en su calidad de especialistas, sobre los aspectos técnicos de la cuestión. Inclusive
puede ser útil la búsqueda de distintas ópticas o hasta de posiciones diferenciadas, a
efectos de que las exposiciones puedan transmitir una amplia información sobre el
tema.
•
Por último, se debe contar con los medios necesarios para que la versión de lo
acontecido sea absolutamente fiel a lo ocurrido y por lo tanto confiable.
6. La adopción de un Reglamento
Tal como se puede observar la Audiencia Pública no es una reunión pública. Para
que una Audiencia Pública logre sus objetivos, es necesario adoptar de antemano reglas de
juego conocidas y respetadas por todos los intervinientes. Para ello es menester dictar un
Reglamento General de Audiencias Públicas, que establezca las condiciones dentro de las
cuales se las convoque y celebre así como sus efectos jurídicos.
Como ejemplo de un posible Reglamento se adjunta el siguiente:
Proyecto de Reglamento Especial Estableciendo el
Regimen de Audiencias Publicas en el Ambito Municipal*
Artículo 1: De las Definiciones
Autoridades: ( A definir según de qué poder trate)
El Presidente: (A definir) es el Presidente del (Concejo Deliberante) o el
funcionario de la Administración Municipal autorizado por el régimen de audiencias
Públicas de acuerdo a las potestades del Intendente por la Carta Orgánica Municipal.
Audiencia Pública: es la instancia administrativa a la que puede acudir el Ejecutivo
Municipal o el Concejo Deliberante para efectuar una consulta al público interesado en
relación con un acto normativo de acuerdo al régimen estipulado por este Reglamento
Especial.
Público: incluye a cualquier persona física o jurídica, con o sin fines de lucro, que
tenga relación directa o indirecta con los asuntos tratados en la Audiencia Pública. Puede
incluir, entre otros, a organizaciones no gubernamentales, asociaciones empresarias y
empresas individuales, asociaciones vecinales, universidades y otros institutos de
enseñanza, institutos de investigación, asociaciones profesionales y gremiales, iglesias,
autoridades gubernamentales, de sectores públicos no estatales y ciudadanos comunes.
Artículo 2: Del Objeto de las Audiencias Publicas.
La finalidad de las Audiencias Públicas es facilitar una comunicación fluida,
ordenada y productiva entre las autoridades y los múltiples integrantes del público a los
efectos de que las informaciones, opiniones u objeciones expresadas en ellas por los
participantes sean debidamente tomadas en cuenta por las autoridades y contribuyan a
mejorar la calidad de sus respectivas decisiones, expresadas en textos normativos.
Artículo 3: De los Efectos Juridicos de las Audiencias Publicasy de las
Informaciones Recabadas.
Las objeciones u opiniones expresadas por el público en el marco de este régimen
de Audiencias Públicas no tienen efectos vinculantes. Sin embargo, las informaciones,
objeciones u opiniones expresadas en el marco de este régimen de Audiencias Públicas
deberán ser tomadas en cuenta por las autoridades convocantes, y en caso de ser
desestimadas, fundamentar tal decisión. La ausencia de dicha fundamentación será
suficiente para impugnar los actos administrativos resultantes.
Toda información, objeción u opinión que sea expresada en forma escrita en el
marco del presente régimen, será incorporada al expediente del asunto tratado por la
Audiencia Pública.
Artículo 4: De la Convocatoria de las Audiencias Publicas.
Las autoridades (el Consejo Deliberante en pleno, sus Comisiones, mediante sus
respectivos presidentes, o el Ejecutivo Municipal) podrán convocar audiencias públicas
para analizar proyectos de resoluciones, ordenanzas, dictámenes, reglamentos especiales y
medidas técnico-administrativas necesarias para el buen cumplimiento de sus funciones.
Además, podrán acudir al régimen del presente Reglamento Especial para realizar consultas
al público, entre otros, en relación a… [ej. los procedimientos municipales de evaluación
del impacto ambiental], en relación al proceso preparatorio de un plan municipal…[ej.
Programa 21 Municipal] y su actualización posterior, en la preparación del… [ej. Informe
Anual sobre el Estado del Desarrollo Sostenible en el Municipio] y en la formulación de
estrategias municipales sectoriales necesarias [ej. de control municipal de emisiones de
automotores] para el logro del desarrollo sostenible del ejido municipal.
Artículo 5: Del Lugar y Hora de Celebracion.
Las autoridades podrán celebrar Audiencias Públicas en su propia sede o en
cualquier sitio del Municipio teniendo en cuenta la proximidad del público interesado con
el asunto a tratar.
Al celebrarse las Audiencias Públicas, deberá ser tenido en cuenta la viabilidad de
participación del mayor número posible de interesados considerando su disponibilidad de
tiempo y la hora del día más conveniente para su efectiva participación.
Artículo 6: De la Publicidad Previa.
La convocatoria de la Audiencia Pública será realizada en un plazo no menor de 30
días hábiles de la fecha de su celebración y publicada en el Boletín Municipal. El acto de
convocatoria deberá incluir sintéticamente la siguiente información:
a) fecha y hora de celebración de la Audiencia Pública;
b) lugar de celebración de la Audiencia Pública;
c) Orden del Día;
d) Breve descripción del asunto a tratar;
e) Lugar a dónde pueda acudirse para la obtención del proyecto de discusión,
y costo de la fotocopia en caso de su adquisición;
f) Lugar, número telefónico y plazo para solicitar el derecho de intervención
oral durante la Audiencia Pública;
g) Lugar, número telefónico y plazo para solicitar la intervención oral de
peritos y testigos durante la Audiencia Pública, en representación de
personasparticipantes del público;
h) Lugar y plazo para presentar intervenciones escritas, previas y posteriores a
la Audiencia Pública;
i) Nombre y cargo de la autoridad convocante.
Las autoridades convocantes podrán cursar invitaciones personalizadas a
instituciones representativas del público para asistir a las Audiencias Públicas.
Artículo 7: De las Autoridades de las Audiencias Publicas.
Podrán ser autoridades de las Audiencias Públicas:
a) el Presidente del Concejo Deliberante o aquéllos en quienes éste haya
delegado esa facultad;
b) los presidentes de las Comisiones del Concejo Deliberante o las personas
en quienes ellos delegaren esta facultad;
c) el Intendente Municipal, o las personas en quienes ellos delegaren esta
facultad;
d) los moderadores que a tal efecto hayan sido designados y encomendados
por las autoridades del Concejo o de las respectivas Comisiones para facilitar
el desarrollo de las Audiencias Públicas.
Artículo 8: DE LOS PERITOS Y DE LOS TESTIGOS.
Las autoridades convocantes y el público podrán presentar peritos y testigos
relacionados con los asuntos a tratarse en las Audiencias Públicas. Estos realizarán sus
exposiciones en la oportunidad estipulada en el Orden del Día de acuerdo a lo determinado
por las autoridades convocantes.
Cualquier persona podrá ser convocada por las autoridades y deberá comparecer,
para actuar como perito o testigo, en una Audiencia Pública. Las informaciones y las
opiniones expresadas por los peritos y los testigos deberán ser recogidas en un documento
que deberá revestir las características de una Declaración Jurada.
Artículo 9: DEL REGISTRO DE LAS EXPOSICIONES DURANTE LAS
AUDIENCIAS PUBLICAS.
Las autoridades de las Audiencias Públicas podrán ordenar la grabación y/o el
registro taquigráfico de las distintas intervenciones. Las versiones escritas serán anexadas al
expediente del asunto tratado.
Artículo 10: DE LA CELEBRACION DE LAS AUDIENCIAS PUBLICAS
Las Audiencias Públicas serán celebradas en la fecha, hora y lugar de acuerdo a lo
anunciado en el Boletín Municipal. Para cada Audiencia Pública, las autoridades adoptarán
reglas específicas que sean pertinentes con la naturaleza del asunto tratado. Sin embargo,
dichas reglas contemplarán, como mínimo, los siguientes pasos:
a) lectura de las reglas jurídicas aplicables a la Audiencia Pública, incluyendo
duración de las intervenciones del público, de los peritos y de los testigos;
b) lectura del orden del día;
c) lectura parcial o completa del proyecto a tratarse;
d) comentarios y observaciones generales de la autoridad convocante;
e) oportunidad para escuchar los testimonios de peritos y expertos ofrecidos
por las autoridades y por el público;
f) oportunidad para escuchar presentaciones orales por parte del público que
lo haya solicitado oportunamente;
g) información respecto al seguimiento del asunto tratado o, en su defecto,
lugar y plazo para obtenerlo;
h) información sobre el lugar y el modo de obtención del expediente en el que
se hayan incluido las versiones escritas de las distintas intervenciones de las
autoridades, del público, de los peritos y de los testigos.
Artículo 11: De las Audiencias Revisoras.
Las autoridades convocantes podrán celebrar audiencias revisoras tantas veces como
lo crean oportuno las que estarán regidas por las mismas normas generales del presente
Reglamento Especial.
Las Audiencias Revisoras sólo tratarán aquellos asuntos para los cuales se estime
que se requiere un análisis más profundizado.
Artículo 12: De los Derechos y Deberes de los Participantes.
Todo participante del público tiene el derecho, si previamente lo ha solicitado, a
expresar oralmente opiniones, objeciones y agregar información pertinente a los temas
tratados por el Orden del Día previamente anunciado. Las intervenciones deberán referirse
directamente al texto de los proyectos analizados o a temas no considerados por el mismo.
Ante la falta de un pedido expreso al respecto, el uso de la palabra será una facultad de las
autoridades convocantes.
Todo habitante radicado en el municipio de......................................, en nombre
propio o en representación de terceros, puede presentar relaciones escritas sobre el asunto a
tratarse en las Audiencias Públicas en la oportunidad y lugar determinados por las
autoridades convocantes.
El público no podrá, por sí, formular preguntas a los demás participantes; podrá
hacerlo a través de las autoridades quienes decidirán cuándo darles curso.
Artículo 13: Facultades Adicionales de las Autoridades de las Audiencias
Publicas
Las autoridades de las Audiencias Públicas tienen la facultad de dar la palabra a
aquéllos que previamente lo hayan solicitado, pudiendo interrumpir la intervención si
opinasen, fundadamente, que no se ajustan al Orden del Día o al asunto a tratarse. También
pueden desestimar por las mismas razones las presentaciones escritas.
Las autoridades podrán interrumpir las presentaciones de los peritos, testigos y del
público si se extienden más allá de la duración asignada a ellos.
Las autoridades podrán suspender o postergar las Audiencias Públicas por las
siguientes razones:
a) fuerza mayor;
b) desorden o hechos graves de conducta durante la celebración de las mismas;
c) necesidad de mayor preparación de las Audiencias Públicas, para garantizar el
éxito de las mismas.
Asimismo, en caso que se presente la hipótesis del inciso b, las autoridades podrán
requerir el auxilio de la fuerza pública.
EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO (1)
Nos organizamos para nuestra Audiencia Pública
Tema: régimen de control de ruido
Debemos decidir:
Quién convoca:
Cómo se convoca:
A quiénes se convoca:
La reunión tendrá lugar en:
Se desarrollará de las .. hs. a las ... hs.
-
-
Qué documentación preparatoria de la sesión es necesario elaborar:
invitación, cronograma de actividades, etc.
Qué documentación específica de carácter técnico se debería incluir:
esto, de alguna manera, dependerá del objetivo que se le haya fijado a
la audiencia. Si se trata de una reunión en la cual se desea únicamente
conocer los puntos de vista de la ciudadanía, antes de elaborar un
proyecto, lo que se entregue podría versar sobre elementos meramente
informativos que despejen dudas sobre el estado de situación
imperante. Si, por el contrario, la asamblea va a trabajar sobre un
proyecto concreto que ya ha sido preparado para encuadrar a la
futura decisión, es obvio que resulta indispensable que la gente cuente
con un ejemplar del mismo con la mayor anticipación posible.
Quiénes serán los encargados de llevar a cabo los distintos roles
mencionados en el capítulo anterior.
Por último nos parece primordial que con anticipación se programen,
como si se tratara de un simulacro imaginario de audiencia, todas las
secuencias que integrarán la futura reunión.
EJERCICIO PARA REALIZAR EN GRUPO (2)
Actividades para el entrenamiento hacia la celebración de la Audiencia
1.Realización de una encuesta:
- Entrevistamos a amigos y conocidos, incluyendo vecinos, para que
respondan un pequeño cuestionario.
El cuestionario podría incluir los siguientes puntos:
¿Qué opinión le merece la posibilidad de participar de manera consultiva en
el proceso de toma de una decisión del gobierno? Aclarar en el caso preciso
el tema que se ha escogido.
¿Qué opinión le merece este tipo de experiencias?:
Positiva - Negativa - Indiferente
¿Le
parece acertado el tema seleccionado? Trate de ubicar su trascendencia
en una escala de 1 a 10.
Para quienes contesten negativamente o califiquen con un número bajo,
solicitarles que propongan temas sustitutos. Para el caso de que sean más de
uno que determinen de manera decreciente la prioridad que le adjudican a
cada uno de ellos.
¿Qué sectores considera que tendrían que estar necesariamente presentes en
una reunión de esta naturaleza?:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Asociaciones Vecinales
Clubes
Empresas y comercios
Iglesias
Universidades e instituciones especializadas
Organizaciones no gubernamentales defensoras de cuestiones de
interés general
Partidos políticos
Sindicatos
Fuerzas de seguridad y de defensa civil
Otros
2.Luego de efectuadas las entrevistas se deberá analizar y clasificar la
información: se obtiene para cada rubro los porcentajes correspondientes.
Luego, será importante a modo de conclusión, buscar una explicación de los
resultados obtenidos.
3.Organización de una mesa redonda con un número de integrantes entre los
que se incluirían a algunos de los participantes en la organización y en la
realización de la encuesta, juntamente con personalidades de la vida del
municipio (podría tratarse de decisores, de periodistas, de líderes sociales,
etc.)
En primer lugar tomarían la palabra los intervinientes en la encuesta a
efectos de identificar:
-
Las diferentes opiniones
Comparar resultados
La postura con mayor consenso
La postura minoritaria
Todo esto debe surgir a partir de una explicación de los resultados y de una
exposición de las conclusiones.
A partir de esas primeras intervenciones, hablarán los restantes integrantes,
quienes observarán la cuestión desde los diferentes ángulos propios a sus
respectivas actividades y funciones dentro de la sociedad.
V. RESULTADOS DE LA PARTICIPACIÓN
1. ¿Qué podemos esperar de la participación?
La participación les concede a los gobernados una responsabilidad en la decisión.
Esto, como viéramos en el capítulo I, variará según cuál sea la modalidad elegida para
participar. Pero, independientemente de ello se producen importantes modificaciones en los
procesos de toma de decisión. En adelante la decisión ya no será sólo el reflejo de la
voluntad gubernamental en la medida que el proceso, que lleva a su formación, reconoce la
intervención tanto de gobernantes como de gobernados.
Este fenómeno producirá importantísimos efectos, tanto en el seno de la comunidad
gobernada, como en la que gobierna y también en la relación entre ellas. Veamos entonces
qué cambios es dable esperar en cada uno de estos tres niveles.
1. Desde la sociedad en general, ser necesario un mayor interés en el conocimiento de
los problemas comunes. Solamente la toma de conciencia de las dificultades y luego la
profundización de la problemática que ellas suscitan permitirá que se participe de un modo
eficaz. Luego, será conveniente encontrar al mayor número posible de interesados en llevar
a cabo los nuevos mecanismos institucionales. Por lo tanto se lograrán beneficios en el
plano de la organización. Al respecto debemos tener en cuenta que se deberán establecer
estructuras en las cuales a los diferentes integrantes les corresponderán distintos roles. Todo
ello en función de sus respectivas formaciones, inclinaciones, temperamentos, aptitudes.
En suma, para que tenga éxito la nueva concepción que aporta la participación
ciudadana, forzosamente irá impulsando un mayor grado de solidaridad entre los miembros
de la comunidad. La vivencia y la defensa de causas comunes ante los órganos estatales
lleva igualmente a que los individuos actúen inspirados en el logro de ideales de tipo
colectivo, superando un excesivo individualismo. En los tiempos actuales la realización
personal pareciera concretarse exclusivamente a través del logro de beneficios personales,
muchas veces centrados en aspectos de tipo material. Esta situación ha sido observada por
numerosísimos pensadores, desde los más variados campos, y constituye uno de los temas
de más recurrente preocupación para la juventud actual, como asimismo para quienes se
ocupan de estudiar sus problemas.
La caída de las ideologías y el debilitamiento de las prácticas religiosas, entre otros
fenómenos típicos de este fin de siglo, estarían en la base de muchas de las cuestiones que
más aquejan a la humanidad. Sus consecuencias se miden en las estadísticas sobre
porcentajes de delincuencia, drogadicción, etc. Pareciera, entonces, que la mera satisfacción
de las propias necesidades no constituiría un medio suficiente para asegurar la plena
realización del hombre.
Por consiguiente, la búsqueda de nuevos canales para que los individuos logren un
lugar en la sociedad, haciendo uso de los mecanismos que les ofrece una democracia
renovada, pareciera erigirse en un dispositivo útil para superar muchos de los graves
problemas que hoy aquejan a la humanidad. Nuestro comentario no persigue finalidades de
tipo moral, ni tampoco pretende profundizar en el análisis de tan delicada problemática.
Nosotros queremos poner de manifiesto que consideramos o al menos esperamos, de que a
partir de su identificación con causas trascendentes, el hombre pueda superar los serios
desafíos del presente.
La participación le aporta a los gobernados una actuación protagónica en la
elaboración de las decisiones y en su control. La noción de desarrollo sustentable por su
magnitud y por su enorme implicancia sobre la vida de todos nosotros y de la de nuestros
descendientes, nos parece que presenta aristas por demás atractivas para motivar la puesta
en marcha de esta nueva concepción para el gobierno de las sociedades humanas.
2. Las consecuencias de la participación sobre el sector gobernante será un reflejo de lo
que ocurra en el seno de la sociedad toda. La avanzada en el acceso a la utilización, por
ejemplo de las audiencias públicas, llevará también y de modo paralelo, al cambio de las
modalidades de “los que mandan”. Al respecto resulta previsible que autoridades que se
vayan habituando a la regular entromisión de los gobernados en la consideración de las
cuestiones de gobierno, deberán actuar de modo diferente.
En primer lugar, tenderá a surgir una nueva clase de gobernantes, alejada de las
prácticas propias del temor reverencial o del ejercicio de privilegios, producto de las
posiciones que se ocupan. Quienes gobiernan deberán acostumbrarse a recibir las
sugerencias del público y sus cuestionamientos. El derecho de peticionar a las autoridades
dejará de ser letra muerta para transformarse en una realidad cotidiana. Ello provocará
como consecuencia la aparición de un nuevo tipo de funcionario, más alejado del concepto
rígido de autoridad para ubicarse dentro de la noción de “servidores públicos”.
En segundo lugar, se deberán consagrar herramientas que les permitan a los
gobernados acceder a la información estatal. Sólo puede participar quien sabe, quien
conoce. Las esferas en las cuales se toman las decisiones son las que poseen los elementos
que permiten entender la razón de las medidas ya tomadas o a ser llevadas a cabo. En la
actualidad en las democracias consolidadas el principio de publicidad de los actos de
gobierno ya no es más una prerrogativa de los gobernantes que ellos utilizan a discreción.
Ahora ha pasado a convertirse en un derecho de los ciudadanos, precisamente el llamado
derecho de acceso a la información gubernamental.
3. Todo esto también gravitará sobre las relaciones entre las dos esferas. Precisamente
el fenómeno debe conducir a una suerte de desaparición de las barreras que separan a
gobernados y gobernantes. Por el contrario, tenderá a establecerse una suerte de esquema
de co-responsabilidad entre ellos. Esta nueva situación llevará asimismo a que, por un lado,
la actividad de los gobernantes esté sujeta a mayor fiscalización y, por otro lado, que éstos
cuenten con un mayor conocimiento para llevar a cabo sus acciones.
Lo antedicho se afirma en el hecho de que como resultante de la participación de los
gobernados, los gobernantes, antes de tomar sus decisiones, poseerán un conocimiento
ampliado que se sumará al asesoramiento técnico que le brindan los cuadros de la
administración. Es decir que, se debería ir formando una suerte de vínculo de
interdependencia que, a la larga, debería ir limando todas las asperezas que muchas veces
llevan a que ambos sectores estén enfrentados.
Pero todas estas consecuencias probables necesitan de una correcta implementación
del sistema. Por una parte, que sus protagonistas estén dispuestos a ir ajustándose a las
nuevas reglas de juego, por la otra, que se elaboren normas que ayuden a que ello ocurra.
He aquí las más importantes incógnitas que plantean la participación en general y las
audiencias públicas en particular.
2. Buenos Aires y sus municipios
La puesta en marcha de un programa de audiencias públicas necesita de un marco
legal adecuado. Es preciso observar la posibilidad que nos da el derecho vigente de
reglamentar esta materia. En nuestro caso, nos limitaremos a observar la realidad de la
provincia de Buenos Aires, pues en relación con la M.C.B.A., ya hemos visto que en la
etapa actual de su vida institucional se plantea un compás de espera en cuanto al contenido
de sus normas fundamentales. Además, nuestro enfoque apunta a la observación de la
realidad municipal, ya que es allí donde se desarrolla nuestra propuesta.
La regulación de los municipios bonaerenses, como los de toda provincia argentina,
está contemplada en las constituciones nacional y provincial y en una ley provincial que se
conoce con el nombre de Ley Orgánica de Municipalidades:
* Constitución Nacional
Sólo dos artículos de la C.N. se ocupan del municipio. Se trata de los arts. 5 y 123. En
el primero se exige que todas las constituciones provinciales dediquen una parte de su
articulado al régimen municipal. En el segundo, que ha sido el producto de la reforma
de 1994, se dispone que los municipios deben ser autónomos.
Art. 123: “Cada provincia dicta su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el
artículo 5 asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el
orden institucional, político, administrativo, económico y financiero ”.
* Constitución de la Provincia de Buenos Aires
La ley fundamental de Buenos Aires se ocupa de los municipios en una sección
especial dedicada a su régimen (arts. 190 a 197). Allí establece que los municipios son
autárquicos, pero, pese a ello, luego de la reforma de la C.N. a que hemos aludido, los
municipios bonaerenses deberán ser autónomos. Otra disposición importante es aquella
que le concede a las autoridades municipales, el poder de policía relativo al ornato y
salubridad de la comuna. Esto nos permite, de modo extensivo, entender que las
cuestiones que hacen al medio ambiente de naturaleza local son de competencia
municipal. Otro elemento a tener en cuenta y que hace a la competencia de los
municipios es el relativo a su sistema territorial. Se trata del sistema de partido, por el
cual Cada municipio es como una pequeña provincia, puesto que presenta varios
centros de población ubicados dentro de un amplio territorio que contiene zonas
urbanas, suburbanas y rurales. Por tal razón encontramos todo tipo de problemas en lo
relativo a contaminación ambiental y no solamente aquellos derivados de la ciudad,
como ocurre en la gran mayoría de los municipios de las restantes provincias.
* Ley Orgánica de Municipio
En esta ley están establecidas las bases de una amplia competencia municipal en
materia ambiental. Ella dispone en el art. 25 que las ordenanzas deben responder entre
otros, a los conceptos de "ornato y sanidad". Luego en el artículo siguiente se
determina una gran variedad de sanciones que el municipio puede ordenar en el
ejercicio de su poder de policía.
Ahora veamos lo atinente a una serie de actividades que hacen al desenvolvimiento de
una comunidad, como son sus industrias, su patrimonio histórico y natural, su
ambiente, etc. Todo ello está contemplado en el art. 27 que justamente le está
confiriendo al órgano legislativo del municipio, la facultad de reglamentar:
•
La radicación, habilitación y funcionamiento de los establecimientos
comerciales e industriales, en la medida que no se opongan a las normas que al
respecto dicte la provincia y que atribuyan competencia a organismos
provinciales.
•
La conservación de monumentos, paisajes y valores locales de interés
tradicional, turístico e histórico.
•
La instalación y el funcionamiento de abastos, mataderos, mercados y demás
lugares de acopio y concentración de productos y de animales, en la medida
que no se opongan a las normas que al respecto dicta la provincia y que
atribuyan competencia a organismos provinciales.
•
La protección y cuidado de los animales.
•
Las condiciones de higiene y salubridad que deben reunir los sitios públicos,
los lugares de acceso público y los baldíos.
•
La prevención y la eliminación de las molestias que afecten la tranquilidad, el
reposo y la comodidad de la población, en especial las de origen sonoro y
lumínico, así como las trepidaciones, la contaminación ambiental y de los
cursos de agua y aseguramiento de la conservación de los recursos naturales.
Para completar nuestra aproximación, observamos que el órgano deliberativo
municipal también recibe una muy amplia competencia para la prestación de servicios
públicos, como asimismo para la realización de obras públicas. En relación
precisamente a este último rubro, se le confía las que hacen al ornato y a la salubridad
de la comuna. Por último, para que se cumpla todo lo que hemos visto, al Intendente le
compete, principalmente:
- Expedir órdenes para practicar inspecciones.
- Adoptar medidas preventivas para evitar incumplimientos a las ordenanzas
de orden público, estando facultado para clausurar establecimientos,
decomisar y destruir productos , demoler y trasladar instalaciones.
Este breve análisis de las normas aplicables a los municipios bonaerenses no la
hemos realizado con un espíritu legalista. Nuestro propósito ha sido el de ayudar a que los
vecinos de Buenos Aires tomen conciencia de las potencialidades que el orden jurídico les
blinda para poder organizarse, peticionar, buscar soluciones a sus problemas, en suma,
participar en las cuestiones públicas. Queremos recordar, por otra parte, que la factibilidad
de instrumentar formas de participación, surge de las disposiciones de las constituciones
tanto nacional como Provincial que hemos comentado en el capítulo II, punto 8.
Queremos destacar que existen ejemplos de municipios bonaerenses que han hecho
uso del abanico de potestades que hemos analizado. Por caso, La Municipalidad de La
Plata, ha sancionado la ordenanza 7362, de extracción se suelos. Este instrumento impone
limitaciones al derecho de propiedad basadas en consideraciones de tipo ambiental. A tal
efecto, elimina extracciones de suelo y subsuelo dentro de una importante área definida en
su texto. El legislador municipal explica como fundamento de la ordenanza que "la
actividad extractiva de suelos es degradante o destructivo, según los productos y las
técnicas aplicadas' de un recurso no renovable en términos de la vida de una generación que
compite en la ocupación territorial con actividades productivas no destructivas, como
agricultura y ganadería, e interfiere en la expansión de urbanizaciones, obras de
infraestructura y redes de servicio. La misma ocupa en la actualidad aproximadamente un
3% de la superficie del Partido de La Plata, y por su carácter migratorio ha afectado de una
u otra manera más del 10% de la misma, a juzgar por lo que revelan fotografías aéreas del
último relevamiento".
Asimismo, la ordenanza Nº 4552 de la Municipalidad de Bahía Blanca ha procedido
a reglamentar los ruidos y los niveles máximos admisibles. Es interesante la tipificación
que se hace sobre ruido molesto a través de una prescripción que determina que "queda
prohibido causar, producir o estimular ruidos innecesarios o excesivos que propasándose
por vía arca o sólida afecten o sean capaces de afectar al público, sea en ambientes públicos
o privados, cualquiera fuere la jurisdicción que sobre estos se ejecute y el acto, hecho o
actividad de que se tratare".
Sirvan estos dos casos, elegidos al azar, para la toma de conciencia del gran número
de acciones que, desde la esfera local, pueden emprenderse con el objeto de proteger el
ambiente y la calidad de vida. Las audiencias públicas pueden convertirse en un invalorable
estímulo que aliente la concreción de este tipo de iniciativas. Luego, pueden convertirse en
un medio de asegurar la aplicación de las disposiciones y la ejecución de las políticas que
de ellas se deriven. Así, su utilidad se proyecta sobre varias de las etapas que integran a
toda decisión gubernamental. Primero, en la iniciativa, luego en el perfeccionamiento de las
propuestas provenientes del gobierno y por último en la ejecución de la decisión.
ANEXO
PROGRAMA DE ENTRENAMIENTO SOBRE AUDIENCIAS PUBLICAS
PARA LA GESTION AMBIENTAL
- Curso ofrecido por la FARN AGENDA TEMÁTICA
Módulo Nº 1: Introducción
1) Presentación:
a. de participantes,
b. del programa y del proyecto,
c. del manual de entrenamiento,
d. del porqué en el ámbito municipal.
2) Expectativas sobre el taller.
3) Conceptos del grupo sobre la democracia representativa.
Conceptos del grupo sobre la democracia participativa.
Conceptos del grupo sobre reuniones y audiencias públicas.
Conceptos del grupo sobre libre acceso a la información pública.
Conceptos del grupo sobre acceso ciudadano a la justicia.
4) Audiencias públicas: identificación de miedos.
5) Información introductoria sobre audiencias públicas.
a. ¿Qué es?
b. ¿Para qué sirve?
c. Efectos jurídicos de la participación.
d. ¿Qué pasa?
Módulo Nº 2:
1) Percepción individual del ambiente existente.
2) Percepción individual de los problemas que afectan el ambiente.
3) Percepción individual del ambiente deseado y posible.
4) Respuestas individuales a los problemas del ambiente.
5) Percepción colectiva del ambiente existente.
6) Percepción colectiva de los problemas que afectan el ambiente.
7) Percepción colectiva del ambiente deseado y posible.
8) Respuestas colectivas a los problemas del ambiente.
9) Evaluación provisoria.
10) Categorías de información:
- fáctica,
- científica,
- tecnológica,
- económica,
- cultural, emocional,
- interés sectorial,
- otras.
11) Voceros de las distintas categorías de información; estereotipos de cada
categoría de voceros (ej: guardapolvo blanco para el científico, elegante y de
traje para el empresario, pelo largo y de barba para las ONGs, etc).
12) ¿Quién puede ser el vocero de todos?
13) Análisis del proceso de toma de decisiones ambientales y su expresión
normativa en una democracia representativa:
a. de políticas (no vinculantes);
b. de proyectos legislativos nacional, provincial y municipales;
c. de actos administrativos de alcance particular pero de
incidencia general.
14) Forma y grado de intervención en el proceso de toma de decisiones por
parte de todos los sectores en el actual sistema.
15) La audiencia pública como oportunidad para todos.
Módulo Nº 3:
1) La Audiencia Pública:
- ¿qué es y en qué contexto se celebra?
- audiencias legislativas y ejecutivas;
- ¿quién convoca?
- ¿a quiénes se convoca y quiénes pueden participar?
- oportunidad de la convocatoria y de su celebración, publicidad oportuna,
- lugar y hora de la Audiencia Pública;
- número de reuniones-audiencias revisoras;
- régimen jurídico de las Audiencias Públicas y efectos; normas de procedimiento.
2) Qué fenómenos pueden ocurrir en las audiencias públicas y cómo
contribuyen a mejorar el estilo de vida democrático de la comunidad:
i. Desde la perspectiva del vecino:
a. protagonismo cotidiano;
b. frustraciones mitigadas y reducción de comportamientos violentos;
c. ejercicio del derecho a la opinión y a la objeción;
d. la decisión como hecho socialmente madurado;
e. una experiencia educativa;
f. una experiencia solidaria, búsqueda de la tolerancia y de la práctica de
concertación; reconocimiento de la diversidad (de intereses, de afinidades,
de lenguajes, de estilos, etc);
g. igual oportunidad de participación;
h. una experiencia integradora;
i. participación especializada y surgimiento de líderes;
j. control social de posibles soberbias y de autoritarismos presentes en los
ciudadanos;
k. otros efectos posibles.
ii. Desde la perspectiva del gobernante:
a. el gobernante como interlocutor permanente de la ciudadanía;
b. mejor calidad de decisiones públicas;
c. capacitación e información para gobernantes;
d.control social de posibles soberbias y de autoritarismos de los
gobernantes;
e. mayor transparencia del espíritu del gobernante;
f. posible reducción de vicios y mayor credibilidad social de las
autoridades.
iii. Efectos de la relación comunidad/Estado:
a. política y planificación participativa;
b. institucionalización de un mecanismo permanente de flujo
de información;
c. institucionalización de un mecanismo permanente de rendición de
cuentas por parte de funcionarios y aumento de la credibilidad
social sobre ellos;
d. responsabilidades más compartidas entre el Estado y la comunidad;
e. reducción de la distancia entre los ciudadanos y el “poder”;
f. la participación como base del desarrollo.
Módulo Nº 4:
1) Problemas posibles de las audiencias públicas:
a. falta de representatividad de los concurrentes;
b. falta de información completa entre los concurrentes;
c. niveles dispares de información entre los concurrente;
d. falta de conocimiento del ritual de la audiencia;
e. inhibiciones y falta de ejercicio de presentaciones públicas de gran parte
de la comunidad;
f. percepción reinante de lo que “está bien” como obstáculo para animarse
a expresar la opinión supuestamenteminoritaria;
g. falta de posibilidades económicas para participar;
h. falta de posibilidades operativas para participar;
i. otros.
2) ¿Cómo se organiza una Audiencia Pública (AP)?:
a. La autoridad convocante organiza una reunión preparatoria
para:
- anunciar fecha, hora, lugar de la AP;
- anunciar el proyecto borrador de norma que someterá a la AP
y los lugares en los que se encuentra a disposición para ser
fotocopiado (costo a cargo de cada solicitante);
analizar el orden del dia
dar lectura a las reglas de procedimiento de la AP indicando lugar
donde se las puede consultar;
- indicar a los ciudadanos que deseen hacer presentaciones orales
en la AP que deberán comunicarlo con “x” días de antelación;
- llamado a los ciudadanos interesados a que envíen presentaciones
escritas con antelación a la AP para su incorporación al expediente;
- anunciar el lugar de recepción de las presentaciones escritas.
-
Para esta primera reunión organizativa se invita a los medios de prensa y a los
dirigentes de todas las fuerzas vivas que, a juicio de la autoridad convocante, podrían estar
interesadas en el proyecto de decisión a tratarse en la AP.
b. Distintos actores de la AP:
i) La autoridad convocante (ej: intendente, secretario de turismo, presidente de
una comisióndel Concejo Deliberante, etc).
Su papel debe acotarse a:
- leer el texto del proyecto normativo;
- fundamentar el texto propuesto;
- recibir comentarios, agradeciéndolos;
- invitar a los expertos y testigos;
- responder preguntas.
No deber emitir opinión sobre lo expresado por el público durante el desarrollo de la AP
ii) El Coordinador de la AP, nombrado por la autoridad convocante, actúa de
mero “facilitador”. Su papel debe acotarse a:
- la explicación de la filosofía de las AP y el propósito de esa AP;
- la lectura de las Reglas de Procedimiento;
- garantizar, con gran amabilidad y tolerancia hacia todos los sectores,
que las reglas de procedimiento sean efectivamente cumplidas.
No participa del proceso sustantivo de la AP.
iii) Los “expertos” o peritos invitados por la autoridad convocante efectúan
presentaciones para la fundamentación del proyecto borrador; responden a
preguntas formuladas por la autoridad convocante y por el público.
iv) Los participantes que hayan solicitado previamente por escrito (de acuerdo
a las Reglas de Procedimiento) el derecho de realizar una presentación.
v) Los demás participantes que pidan la palabra sólo a los fines de formular
preguntas. Si el público desea expresar opiniones por escrito luego de la
AP sólo lo puede hacer dentro del plazo establecido para ello.
c. Desarrollo de la AP:
i) El Coordinador explica lo descripto arriba en b)ii).
ii) La autoridad convocante da la bienvenida y lee el texto
normativo propuesto y lo fundamenta según su buen saber y entender.
iii) El Coordinador invita a los expertos o testigos a
efectuar sus presentaciones.
iv) El Coordinador invita al público a formular preguntas
tanto a la Autoridad Convocante como a los expertos o testigos.
v) El Coordinador invita a efectuar presentaciones orales a
aquellos que en su oportunidad lo habían solicitado por escrito.
vi) El Coordinador invita a formular preguntas a los distintos expositores
del público (con derecho a hacerlo) a: la autoridad convocante; los expertos
y testigos; el público.
vii) Agotado el análisis de todo el texto normativo, el Coordinador da la
palabra a la Autoridad Convocante, quien: agradece la participación;
explica que las minutas serán incluidas en el expediente; indica dónde se
puede obtener la copia de las minutas y del expediente (a cargo del
solicitante), dónde se pueden presentar observaciones escritas adicionales y
en qué plazo; anunciar la fecha, hora y lugar de la Audiencia Revisora
(si es que corresponde).
NOTA: Debe tenerse en cuenta que según cuál sea el texto normativo
propuesto, el Coordinador puede sugerir su análisis global y/o artículo por
artículo.
3) Contenido de las Reglas de Procedimiento de las AP.
a) Obligación de convocar una reunión preparatoria einformativa.
b) Disponibilidad y acceso al proyecto normativo.
c) Publicidad en los medios locales de fecha, hora, lugar, objeto y orden del día de la
AP.
d) Procedimiento simplificado para acreditación de personas jurídicas.
e) Normas para presentaciones escritas previas y posteriores a laAP y para realizar
presentaciones orales en la AP.
f) Facultades de la autoridad convocante de:
-
presidir la AP;
convocar a expertos y testigos;
excluir intervenciones no vinculadas al proyecto;
limitar el tiempo de las intervenciones formales (ej: a 15’);
realizar excepciones aumentando el tiempo de las intervenciones;
limitar las intervenciones repetidas o similares.
g) Obligación del Coordinador de:
-
leer las Reglas de Procedimiento;
dar la palabra para presentaciones formales;
dar la palabra para formular preguntas.
h) Obligación de preparar minutas y ponerlas a disposición en el expediente, en
lugar determinado durante un plazo establecido.
i) Obligación de agregar al expediente todas las presentaciones
escritas presentadas antes, durante y luego de la AP en los plazos estipulados.
Módulo Nº 5: El marco institucional y la participación
1) Las distintas formas de participación y sus efectos.
2) Análisis de algunos ejemplos en constituciones provinciales y cartas
municipales.
3) Efectos de cada una de las modalidades.
4) Las particularidades de las audiencias públicas.
5) La participación y su relación con ciertos derechos.
6) La participación y el medio ambiente.
Expectativas como modos de llevarlas a cabo, resultados
esperables, efectos jurídicos.
7) La participación y los niveles de gobierno.
8) La participación y la descentralización.
Módulo Nº 6: La adecuación del proyecto elaborado al derecho municipal general.
1) Pasos a recorrer:
- Nivel de gobierno (nacional, provincial, municipal, vecinal).
- Ambito u órgano elegido.
- Leyes a analizar.
- Aspectos normativos a ser tenidos en cuenta.
2) Para la Provincia de Buenos Aires.
- Constitución provincial.
- Ley Orgánica de municipios.
- Ley de procedimiento administrativo.
- Ordenanzas específicas.
3) Para la Ciudad de Buenos Aires.
- Aportes al Estatuto Orgánico de próxima sanción.
Módulo Nº 7: Las particularidades de las AP
1) A nivel del ámbito elegido.
2) Del tipo de decisión involucrada.
3) Efectos jurídicos. Alternativas.