la crisis de la institucionalidad patrimonial

LA CRISIS DE LA INSTITUCIONALIDAD
PATRIMONIAL
El Patrimonio de Chile está en alto riesgo porque la institucionalidad patrimonial, que
arrastra una precariedad histórica, hoy ha llegado a un nivel de crisis pues carece de la
orgánica, presupuesto y dotación funcionaria en proporción a su misión. En este contexto, las
propuestas legislativas recientemente ingresadas al Congreso Nacional (Proyecto de Ley que
crea el Ministerio de Cultura y Patrimonio y Proyecto de Reforma a la Ley de Monumentos
Nacionales) no hacen más que cristalizar los principales problemas estructurales de dicha
institucionalidad.
Por lo anterior, se requiere de forma urgente nuevas propuestas que reconozcan y estructuren
adecuadamente la institucionalidad patrimonial en Chile. De las tres instituciones que velan hoy
por el patrimonio y la cultura nacional -la Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM),
el Consejo Nacional de la Cultura y las Artes (CNCA) y el Consejo de Monumentos Nacionales
(CMN)- el CMN es la más antigua (creada el año 1925) y que requiere con urgencia ser constituida
como un organismo independiente, con presupuesto, autonomía y claridad en funciones. Deberá ser
un servicio público descentralizado con patrimonio propio, y que actúe de forma coordinada con las
otras 2 instituciones a través de nociones contemporáneas e inclusivas de los conceptos de cultura y
memoria.
Adicionalmente, y en concordancia con el nivel de desarrollo institucional de la mayoría de los
países latinoamericanos, Chile requiere una nueva Ley de Patrimonio Cultural, y no una reforma
que solo plantee una nueva versión de lo que ya hay. Esta nueva ley debe reconocer la diversidad
multicultural de nuestro patrimonio, las nuevas conceptualizaciones; debe integrar el patrimonio
material con el inmaterial y reconocer el dinamismo de lo que se protege, así como enfocar el rol
medioambiental que le compete, los compromisos internacionales, la participación de la ciudadanía,
la independencia técnica y el rol en el desarrollo del país que debe tener el CMN. Finalmente, la
nueva Ley de Patrimonio Cultural debe contemplar claramente el rol fiscalizador y
sancionador que le compete al CMN como organismo encargado de la protección del
patrimonio cultural y natural, en el entendido de que la pérdida de patrimonio es una pérdida
irreversible de recurso cultural.
EL ORIGEN DE LA CRISIS DEL
CONSEJO DE MONUMENTOS NACIONALES
1)
El CMN es una institución creada por Ley el año 1925 y depende del Ministerio de
Educación. Se compone de 21 Consejeros y un Secretario Ejecutivo y sesiona una vez al mes para
discutir y decidir sobre el patrimonio del país, en el marco de las atribuciones otorgadas por la Ley
de Monumentos Nacionales N° 17.288.
2)
La Ley de Monumentos Nacionales no contempla una estructura de funcionarios qu
ejecute los acuerdos tomados por el CMN, por lo que históricamente el Consejo ha funcionado
sin el respaldo de una institucionalidad y orgánica que le de sustento. A partir de los años 90 se dio
curso a lo que denominamos la Secretaría Ejecutiva: una suerte de planta inorgánica de
funcionarios, compuesta principalmente por personas contratadas a honorarios, que dan continuidad
a los acuerdos tomados por el CMN y responden a los requerimientos de la ciudadanía y de los
otros organismos públicos en relación a los Monumentos Nacionales. Hoy en día, esta Secretaría
está compuesta por 115 trabajadores para todo el país. Como consecuencia de la falta de
orgánica legal, sus trabajadores enfrentan precarias condiciones laborales, llegando al extremo de
que el 30% de estos cumplen funciones públicas y permanentes en calidad de consultores
externos (licitaciones), en un contexto de total ausencia de derechos laborales como vacaciones,
licencias, o días administrativos, por mencionar solo algunos. Adicionalmente cabe destacar que
gran porcentaje de estos trabajadores son mujeres en edad fértil que no cuentan con ningún derecho
de maternidad.
3)
Sin estabilidad laboral, derecho a enfermarse, vacaciones o previsión, 115 personas
cumplen con la misión de:
-Identificar, estudiar, proteger, difundir, conservar, promover, gestionar 1177 Monumentos
Históricos, 1380 Monumentos Públicos, 116 Zonas Típicas o Pintorescas, 42 Santuarios de la
Naturaleza y todo el patrimonio paleontológico y arqueológico presente en el país (solo en una
parte de la Isla de Pascua se cuentan más de 12.000 sitios, o la comuna de Caldera que está
emplazada sobre un gran yacimiento paleontológico);
- Dar cumplimiento a los compromisos internacionales sobre los 5 sitios de Patrimonio
Mundial que tiene Chile, algunos tan complejos como Valparaíso;
- Dar curso a las nuevas postulaciones a la UNESCO como el Qhapaq Ñan;
- Fiscalizar y sancionar los daños provocados al patrimonio;
- Evaluar proyectos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental de los miles de
proyectos asociados a inversiones millonarias (Ver Punto 5);
- Prevenir el deterioro y pérdida del patrimonio;
- Revisar y dar respuesta a las solicitudes de declaratorias que aumentan día a día;
- Responder a las demandas de la ciudadanía;
- La difusión y relación con la comunidad, entre muchas otras labores.
4)
El CMN cuenta con un 2% del total del presupuesto del país destinado a cultura
(DIBAM $35.153.045 MM, CNCA $71.695.395 MM, CMN $1.858.667MM), y con 3% del
universo de trabajadores, haciendo presente que para estos datos se considera incluso a los
trabajadores que ejercen labores como honorarios y aquellos contratados a través de licitaciones de
servicios profesionales. En calidad de planta y contrata el CMN sólo tiene 31 funcionarios.
Por otra parte, el presupuesto del CMN no es proporcional a las funciones que cumple, ni en
volumen ni relevancia. La protección del patrimonio del país, y todas las funciones que de ella se
derivan, requieren de un trato responsable por parte del Estado. El CMN en su labor, se relacionan
con instituciones con funciones mucho más delimitadas, tanto territorial como temáticamente,
cuyos presupuestos dan cuenta del total abandono en que se encuentra nuestra institución, tal como
se expresa en los siguientes gráficos comparativos:
Ilustración 1: Comparativo presupuesto CNCA – DIBAM – CMN.
Ilustración 2: Comparativo calidad de contratación trabajadores CNCA-DIBAM-CMN.
5) El CMN cumple el rol de organismo evaluador de proyectos en el Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental. Esta obligación que ha sido impuesta al CMN es una consecuencia de la
reforma a la institucionalidad del Medio Ambiente. De esta forma se evalúan cientos de proyectos a
nivel país, asociados a minería, energía, desarrollo inmobiliario, etc. con un personal de entre 6 y 7
personas, cuya dedicación no es exclusiva para este tema. Además el CMN, debe dar respuesta a los
requerimientos de la Superintendencia del Medio Ambiente y del Servicio de Evaluación
Ambiental. Lo anterior, ha significado una sobrecarga de trabajo que se expresa en la tabla
comparativa de proyectos en evaluación por servicio (Ilustración 3), y que no se ha reflejado en un
aporte sustantivo en estructura y dotación funcionaria que pueda dar respuesta en tiempo y forma a
los requerimientos y estándares que el Estado ha impuesto en términos de protección ambiental,
convirtiendo al CMN en una bomba de tiempo. Esta realidad no es abordada en la actual Ley ni en
la propuesta de Reforma de la Ley de Monumentos Nacionales recientemente ingresada al
Congreso.
Ilustración 3: Cantidad de proyectos a revisar por organismos evaluadores en el marco del SEIA. CMN
subrayado en rojo.
6) En 88 años del Consejo de Monumentos Nacionales, el Estado chileno no ha logrado
otorgar al CMN los recursos ni el marco institucional adecuado para que pueda ejercer el rol
que le compete. Alcanzar ese objetivo es una tarea que transciende los esfuerzos personales que los
secretarios ejecutivos de nuestra institución puedan realizar, ya que es una tarea que debe ser
abordada considerando el asunto como un problema estructural, que no será resuelto únicamente a
través de un incremento presupuestario, sino también mediante la necesaria modificación de su
marco normativo. La situación histórica del CMN lo convierte en una institución precaria, que no
da respuesta a las inquietudes de la ciudadanía, y que debe funcionar de forma reactiva, sin
planificación ni proyección y sin adecuada presencia regional. El Estado ha decidido dar prioridad
a actividades económicas en desmedro del desarrollo cultural y del fomento y protección de nuestra
identidad como país; ejemplos claros son la permisividad de las normas reguladoras que posibilitan
la construcción de malls en menoscabo del patrimonio, el Rally Dakar, el frenético boom
inmobiliario, entre otros innumerables.
7) Lo anterior está amparado por la Constitución política de Chile que en su art. 19, n° 10
que señala: (…) Corresponderá al estado, (…) estimular la investigación científica y tecnológica,
la creación artística y la protección e incremento del patrimonio cultural de la Nación. En dicho
artículo se consolida la administración subsidiaria y no garante del estado, reduciendo su regulación
al mínimo en la estimulación de la protección del patrimonio cultural de la Nación.
8) Así, el CMN está subsumido en términos administrativos y presupuestarios bajo el alero de la
Dirección de Bibliotecas, Archivos y Museos (DIBAM). A través de esta institución, cuyas
funciones son de vital importancia para el país, se vinculan tangencialmente a las del CMN y cuya
realidad se diferencia radicalmente de la del CMN, es que se le otorga el presupuesto a nuestra
institución. En este sentido, el CMN obtiene presupuesto de la misma forma en como lo obtienen
cada uno de los museos y bibliotecas del país. En cuanto a funciones y atribuciones, el CMN es un
servicio público en la forma en que lo define la Ley de Bases de la Administración del Estado y no
una unidad dentro de la estructura administrativa de otra institución pública.
Es hora de que el Ministerio de Educación asuma de forma directa la representación del
Consejo de Monumentos Nacionales (el Presidente del CMN es el Ministro/a de Educación, de
acuerdo a lo dispuesto en el 2° de la Ley de Monumentos Nacionales), que se le independice de la
DIBAM, y que se le otorgue de forma directa el presupuesto y la planta de funcionarios que le
corresponde de acuerdo a su labor.
9) Adicional a todo lo anterior, finalizando el Gobierno del Presidente Sebastián Piñera, se han
ingresado al Congreso dos iniciativas de ley -la creación del Ministerio de Cultura y Patrimonio y la
Reforma a la Ley de Monumentos Nacionales- que no hacen más que cristalizar la situación antes
descrita: el Estado se mantiene como subsidiario, reduciendo su estructura y regulación al mínimo
y condenando al país a inmensas pérdidas patrimoniales irreversibles.
Dentro de algunos puntos de ambas iniciativas legislativas podemos destacar que:
Cristalizan la crisis actual en tanto no consideran al Consejo de Monumentos Nacionales
como la tercera institución de cultura del país, y no le otorgan la jerarquía, la estructura, los
recursos, las atribuciones, ni la dotación a la altura de la misión encomendada de proteger el
patrimonio.
PROPUESTA DE LEY DE MINISTERIO DE CULTURA
CONSOLIDA DEPENDENCIAS EXISTENTES
Ilustración 4: Esquema que representa el organigrama propuesto por el actual proyecto de creación de
Ministerio de Cultura y Patrimonio.
-
Despojan al Consejo de Monumentos Nacionales de uno de sus mayores valores que es su
independencia técnica transformándola en una instancia de carácter político.
-
No considera soluciones a los principales problemas que tenemos a la hora de fiscalizar y
sancionar efectivamente (el nuevo reglamento de Medio Ambiente nos lo exige y no se
cuenta con orgánica para su cumplimiento)
-
No integra el patrimonio material e inmaterial.
-
No considera la realidad multicultural de Chile en cumplimiento con el Convenio 169 y su
derivación en materia patrimonial, tal como lo hacen muchos países latinoamericanos.
-
No releva el patrimonio paleontológico.
-
Con la propuesta de los peritos asignados, no garantiza que las autorizaciones sean dadas
por los técnicos idóneos, esto especialmente en el área de arqueología.
-
Las atribuciones dadas a las regiones no están en proporción a la estructura de la Secretaría
Ejecutiva que ejecutará dichos acuerdos por lo que es inoperante.
Frente a lo anterior solicitamos:
10)
i.
Respecto a la situación laboral actual y mientras se genera la nueva Institucionalidad
Patrimonial, una planta funcionaria para todos los trabajadores del Consejo de Monumentos
Nacionales, y su permanencia y aumento en tanto no se ejecute una nueva Institucionalidad.
Garantías de continuidad para dichos trabajadores en la nueva institucionalidad.
ii.
Una nueva Legislación que cumpla con los siguientes criterios:
a) Deberá reconocer al CMN como una institución dependiente directamente del Ministerio de
Cultura, y descentralizada, con atribuciones, orgánica, planta funcionaria y financiamiento
propio, relacionado con la protección y difusión del patrimonio material e inmaterial.
Ilustración 5: Propuesta de los trabajadores del CMN para la nueva institucionalidad: El CMN como organismo
independiente y vinculado directamente al Ministerio de Cultura.
b) Lo anterior en coordinación con una nueva legislación de patrimonio cultural que deberá:
-
-
Definir patrimonio y considerar los nuevos conceptos de patrimonio reconocidos a nivel
mundial, que asuma la diversidad y multiculturalidad de nuestro patrimonio y el rol de las
comunidades en su protección e identificación.
Considerar el Patrimonio como construcción social.
-
Considerar las nociones de desarrollo, multiculturalidad, territorio, derechos humanos,
derechos culturales.
-
Integrar el patrimonio material e inmaterial como un todo indisoluble.
-
Incluir categorías excluidas como patrimonio indígena, paleontológico y paisajes culturales.
c) Reconocer y plasmar otras funciones que realiza la institución patrimonial como el abordar
las nuevas demandas de la comunidad, la coordinación con otras legislaciones,
cumplimiento de compromisos internacionales, etc. Algunas de ellas son:
-
Necesaria coordinación con instrumentos de planificación territorial y de desarrollo.
Necesaria coordinación con funciones del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
Generación de nuevas normativas que permitan proteger adecuadamente el patrimonio
(adobe, seguros)
Necesaria política para asumir los compromisos internacionales con la UNESCO por los
SPM.
d) Establecer claramente las responsabilidades y sanciones respecto a la protección del
patrimonio, en todos sus grados y administraciones posibles (problema de art 12, revisando
los alcances constitucionales que garanticen la protección del patrimonio desde el Estado).
e) Garantizar que las decisiones sean tomadas por un organismo técnico independiente y
multidisciplinario, incluyendo las disciplinas correspondientes a cada tipología de
patrimonio (especialmente en las áreas de paleontología y arqueología)
f) Garantizar la participación ciudadana en todos los niveles de protección, desde la
identificación, fiscalización, protección, difusión etc.
g) Integrar como una atribución el control del «uso» en ciertos monumentos nacionales y la
carga de ocupación.
h) Considerar estructura financiamiento y atribuciones para ejercer el rol fiscalizador.
i)
Considerar subsidios e incentivos para los propietarios de MN.
j)
Orientar y limitar el Fondo del Patrimonio a su conservación y establecer una política de
priorización, evitando razones políticas en su utilización.
En conclusión, se deberá garantizar que se establezca una estructura mínima con dotación y
presupuesto que permita cumplir todo lo antes descrito, mediante, una institucionalidad
independiente con estructura regional y patrimonio propio, reconocida como la tercera
institucionalidad cultural de Chile, al nivel de la misión que se le encomienda que es el
resguardo del patrimonio del país.
Para lo anterior solicitamos reformular la Ley que crea el Ministerio de Cultura y Patrimonio
y la Reforma a la Ley de MN, con participación efectiva y vinculante de los trabajadores del
CMN, sus consejeros y los actores ciudadanos vinculados al quehacer patrimonial.
Además que el esperado cambio a la Constitución Política de Chile, replantee el rol del estado
en la protección del patrimonio desde uno subsidiario a uno garante.
Trabajadores del Consejo de Monumentos Nacionales
Abril de 2014