10 INTRODUCCIÓN Un elemento fundamental del éxito de las

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INTRODUCCIÓN
Un elemento fundamental del éxito de las estrategias de lucha contra la pobreza es un
sistema para supervisar la aplicación de la estrategia y hacer un seguimiento de los
progresos alcanzados en la reducción de la pobreza. Un sistema de ese tipo es vital en
todo el ciclo de la estrategia de lucha contra la pobreza, ya que permite introducir
información en la etapa de elaboración de la estrategia, influir en el diseño de las políticas
conexas, hacer el seguimiento de la ejecución de las políticas y evaluar los efectos que se
logran. Estos sistemas son esenciales para el éxito de las estrategias de lucha contra la
pobreza porque garantizan que la estrategia tendrá una sólida base empírica, estará
orientada al logro de resultados e irá evolucionando con el tiempo.
En el presente libro, el seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza
se define de forma amplia de modo que abarque tanto el seguimiento de la ejecución de
esas estrategias (mediante indicadores de insumos, productos y resultados) como el
seguimiento de indicadores del impacto que representen las múltiples dimensiones de la
pobreza. Se entiende que la pobreza es un concepto multidimensional que abarca todos
los aspectos del bienestar. También se entiende que el sistema de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza abarca tanto los indicadores intermedios como los
finales, es decir, incluye los relativos a los insumos, los productos, los resultados y el
impacto. Así pues, entre los datos que produce y utiliza un sistema de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza figuran los datos administrativos y los sistemas de
recopilación de datos administrativos, así como encuestas, censos y datos de tipo
cuantitativo y cualitativo.
El sistema de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza abarca una
gran variedad de actividades relacionadas con los datos y la información, como reunirlos,
analizarlos, difundirlos, informar sobre ellos e introducirlos en los procesos de políticas,
así como la administración y coordinación general de las actividades. En los sistemas de
seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza también intervienen
participantes muy diversos. La producción de datos suele corresponder a organismos
nacionales de estadística, departamentos de supervisión y estadística de los ministerios
competentes y otras entidades gubernamentales de organismos competentes y de niveles
inferiores del gobierno, así como a entidades no gubernamentales, como los donantes, las
universidades, las organizaciones no gubernamentales y los centros de investigación. El
análisis suele estar a cargo de distintos organismos gubernamentales, universidades,
empresas de consultoría, entidades privadas de investigación interdisciplinaria y
organismos de los donantes. Los usuarios de los datos pueden ser desde los responsables
de la adopción de decisiones del gobierno hasta parlamentarios, grupos de la sociedad
civil, la comunidad de donantes e investigadores. En la coordinación y la supervisión del
sistema de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza también intervienen
distintos participantes, como el organismo gubernamental encargado de la estrategia de
lucha contra la pobreza, comités asesores y comités parlamentarios de supervisión.
Además de las actividades y participantes mencionados, un sistema eficaz de
seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza requiere mecanismos
institucionales —relativos a cuestiones de coordinación, funciones y responsabilidades,
normas, procesos y procedimientos, mecanismos de presentación de informes, etc.— que
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agrupen todas las actividades en un marco coherente facilitando las corrientes de
comunicación e información entre los distintos participantes. Si no se establecen estos
canales de comunicación se genera un círculo vicioso en el que no se dispone de
información adecuada para utilizarla en los procesos de adopción de decisiones, y éstos
no generan una demanda de información adecuada.
En el presente volumen, el término “sistema” se utiliza para describir esos
mecanismos institucionales. El concepto no se aplica en sentido estricto, ya que ello
indicaría la existencia de un conjunto coherente de organizaciones que llevan a cabo sus
actividades en el marco de un programa único y que tratan de alcanzar los mismos
objetivos. En realidad, los organismos de la mayoría de países siguen conjuntos de reglas
distintos y tienen múltiples objetivos que en ocasiones están contrapuestos, y las
cuestiones institucionales que se plantean pueden ser muy complejas. El término
“sistema” también podría entenderse en el sentido de que se dedica una atención especial
al diseño de un conjunto de mecanismos estáticos. Se trata de lo contrario, ya que una de
las principales enseñanzas extraídas del presente trabajo es la necesidad de dedicar más
atención a un proceso de elaboración capaz de tener en cuenta la complejidad de los
organismos y mecanismos existentes y los cambios que con el tiempo puede haber en los
mecanismos institucionales. Además, las amplias series de objetivos de un sistema de
seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza pueden acabar entrando en
conflicto, y no existe un único diseño que sea óptimo. Así pues, el término “sistema” se
utiliza en un sentido más bien amplio y se entiende como el conjunto de normas y
reglamentos que gobiernan las relaciones entre los distintos participantes.
La mayoría de países, cuando emprenden la elaboración de una estrategia de
lucha contra la pobreza, ya tienen diversos mecanismos de seguimiento independientes.
Suelen tener sistemas sectoriales y mecanismos de seguimiento para programas y
proyectos concretos, y durante los últimos decenios muchos países en desarrollo han
recibido un apoyo considerable de los donantes para establecer sus propios sistemas
estadísticos. No obstante, en buena parte de los casos, las iniciativas relativas a la
estrategia de lucha contra la pobreza han puesto de manifiesto la necesidad de mejorar los
mecanismos de seguimiento. Así pues, la elaboración de una estrategia de lucha contra la
pobreza suele ser el primer intento de integrar distintas actividades de seguimiento en un
único sistema nacional que pueda atender las distintas necesidades de información de una
estrategia global.
Los resultados del establecimiento de sistemas de seguimiento de las estrategias
de lucha contra la pobreza han sido limitados. Muchos países han elaborado planes
detallados de estrategias de seguimiento y han establecido grupos de trabajo y comités,
pero son pocos los que han progresado en la racionalización de los mecanismos de
seguimiento existentes para convertirlos en sistemas unificados. Hay pocos indicios de
que los responsables de la formulación de políticas utilicen la información reunida
gracias al seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza para mejorar la
eficacia y la eficiencia de la programación en esta materia. No obstante, la mayor parte de
los sistemas de seguimiento existentes todavía se encuentran en sus primeras etapas de
desarrollo.
En la mayoría de países con estrategias de lucha contra la pobreza, la limitación
fundamental es, en particular, la fragmentación. La falta de coordinación, la falta de
demanda de información por parte de los responsables de la adopción de decisiones, unos
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mandatos y responsabilidades poco claros, la falta de datos pertinentes y oportunos y la
limitación del acceso a esos datos suelen citarse como los obstáculos principales a la
promoción de un proceso de adopción de decisiones basado en los resultados.
Las iniciativas de fomento de la capacidad y el apoyo financiero se han centrado
principalmente en las actividades o participantes mencionados y, en particular, en los
aspectos técnicos. Se ha destinado un apoyo mucho menor a la mejora del
funcionamiento real de los sistemas. De modo parecido, aunque existe un cuerpo
documental considerable sobre los aspectos técnicos del seguimiento de las estrategias de
lucha contra la pobreza y cuestiones como la selección de indicadores y las necesidades
de datos, la dimensión institucional ha recibido una atención mucho menor. La
documentación no presenta una perspectiva general clara de los distintos elementos
institucionales necesarios para que los sistemas de seguimiento de las estrategias de lucha
contra la pobreza sean eficaces. Tampoco ofrece a los encargados de la formulación de
políticas demasiada información sobre la forma de diseñar y aplicar un sistema de
seguimiento a pesar de los considerables obstáculos con que pueden toparse al hacerlo.
El objetivo del presente libro es aclarar la cuestión de los mecanismos
institucionales, extraer enseñanzas y ofrecer orientación sobre prácticas recomendadas de
diseño y funcionamiento de los mecanismos institucionales de los sistemas de
seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza. Las enseñanzas extraídas de las
primeras experiencias serán útiles para quienes se dedican a administrar esos sistemas o a
asesorar sobre ellos, como funcionarios gubernamentales, personal del Banco Mundial,
personal de otros organismos de desarrollo e investigadores.
El presente libro se concentra en los mecanismos institucionales que establecen
un vínculo entre las actividades y los distintos participantes. No se propone abordar
cuestiones relacionadas con la forma en que funcionan cada uno de esos participantes o
actividades. Por ejemplo, no trata de cuestiones relacionadas con la organización de las
actividades de recopilación de datos, con los sistemas de gestión de información técnica,
con los procesos de adopción de decisiones ni con los sistemas de gestión del gasto
público. Asimismo, el presente estudio sólo trata brevemente las cuestiones relativas al
entorno jurídico, los mecanismos de financiamiento y la función de los donantes y las
organizaciones de la sociedad de civil en los sistemas ese tipo. Esto no significa que esos
elementos sean secundarios, sino que se debe a la necesidad de mantener el libro centrado
en su tema.
El análisis se basa en la experiencia de 12 países con estrategias de lucha contra la
pobreza de tres regiones distintas. Esos países son: Bolivia, Guyana, Honduras y
Nicaragua en América Latina y el Caribe; Albania y la República Kirguisa en Europa y
Asia central, y Malawi, Malí, Mauritania, Níger, Tanzanía y Uganda en África. Los
estudios sobre esos países se realizaron en la primavera y el verano de 2004, por lo que es
posible que no tengan en cuenta los cambios que se han producido desde entonces. No
obstante, incluso en ese caso, las enseñanzas extraídas de esas experiencias siguen siendo
una base de aprendizaje muy útil.
Se pidió a los autores de los estudios sobre los países que presentaran tanto una
estructura estática del sistema de seguimiento de las estrategias de lucha contra la
pobreza —la distribución formal de responsabilidades entre los distintos participantes—
como una estructura dinámica que plasmara la forma en que operan realmente el
seguimiento y las corrientes de información. Así pues, los estudios sobre los países no
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están limitados al seguimiento en sentido estricto y se refieren también a las dificultades
que supone organizar las corrientes de información tanto en el gobierno como fuera de él
y la forma en que se utiliza la información de seguimiento en los ciclos de políticas de los
países.
Los estudios sobre los países se han examinado a fin de utilizarlos como marco
para extraer enseñanzas y analizar los mecanismos institucionales para el seguimiento de
las estrategias de lucha contra la pobreza. Ese marco se ha utilizado para editar y
sintetizar los estudios sobre los países que se incluyen en el presente libro. El análisis no
se ha emprendido con el objetivo de producir esquemas específicos para elaborar
sistemas de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza, sino que las
enseñanzas extraídas han permitido formular una serie de principios y opciones que los
profesionales de esa cuestión pueden adaptar a las condiciones locales. Las conclusiones
y el marco analítico se han utilizado para elaborar un instrumento de diagnóstico que
puede ser valioso para esos profesionales a la hora de evaluar, diseñar o aplicar sistemas
de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza.
El libro está organizado de la manera siguiente. En el capítulo 1 de la parte I se
evalúan los logros en materia de elaboración de sistemas de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza y se resumen los obstáculos prácticos más
importantes que se han presentado, lo cual brinda un contexto para tratar la cuestión. En
el capítulo 2 se estudia la organización de las actividades de seguimiento, incluido el
proceso de establecer un sistema compartido, estructuras para la supervisión y la
coordinación, la relación con los ministerios competentes y el sistema estadístico, y los
desafíos que supone la descentralización. En el capítulo 3 se evalúan las experiencias de
la sociedad civil en calidad de participante en las cuestiones relativas al seguimiento de la
pobreza, tanto por lo que se refiere a la producción de información como a su uso. En el
capítulo 4 se examinan las opciones que permitirían promover la utilización de
información sobre el seguimiento de la pobreza, incluidos los análisis y las evaluaciones,
los productos, la difusión, los vínculos con el proceso presupuestario y la función de los
parlamentos. El capítulo 5 contiene conclusiones sobre los sistemas de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza.
En el capítulo 1 de la parte II se describe un instrumento de diagnóstico que
proporciona orientaciones para diseñar o revisar sistemas de seguimiento de las
estrategias de lucha contra la pobreza. El capítulo 2 ofrece orientación tanto a los
encargados de la formulación de políticas ocupados en el diseño y la aplicación de un
sistema de seguimiento de las estrategias de lucha contra la pobreza como a sus asesores.
En la parte III se presentan los estudios sobre los países en forma de resúmenes
editados. Los estudios sobre países abarcan Albania, Bolivia, Guyana, Honduras, Malawi,
Malí, Mauritania, Nicaragua, Níger, la República Kirguisa, Tanzanía y Uganda.
El volumen se cierra con una bibliografía.